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Hacia una Urbanización Sostenible en Bolivia

Asistencia Técnica para el Desarrollo Urbano en Bolivia (P151912)

Informe de Síntesis

Borrador Final

Junio de 2016

Índice

I. Presentación General ........................................................................................................................ 3

II. Evolución reciente de la economía boliviana .................................................................................. 5

III. Oportunidades y Desafíos para las Políticas Urbanas ................................................................... 6

IV. Hacia un Programa Nacional de Desarrollo Urbano en Bolivia ................................................. 20

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ABREVIACIONES Y ACRÓNIMOS

AT: Asistencia Técnica

ADU: Agencia de Desarrollo Urbano

AEVIVIENDA: Agencia Estatal de Vivienda

AGL: Autoridades Gubernamentales Locales

AIF: Asociación Internacional de Fomento

BDP: Banco de Desarrollo Productivo

CL: Cociente de Localización

CPC: Comités Populares de la Ciudad

DANIDA: Gobierno de Dinamarca

DPF: Depósito a Plazo Fijo

FINDETER: Financiera del Desarrollo Territorial

FNDR: Fondo Nacional de Desarrollo Regional

FPS: Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social

HIPC: Países Pobres Altamente Endeudados

IDH: Impuesto Directo a los Hidrocarburos

IHH: Índice de Herfindahl-Hirschman

INE: Instituto Nacional de Estadística

INFIS: Instituto de Fomento y Desarrollo Regional

IVD: Indicadores Vinculados a Desembolsos

LD: Ley de Descentralización

LPP: Ley de Participación Popular

MA: Ministerio de Autonomías

MDC: Ministerio de Construcción

MPD: Ministerio de Planificación del Desarrollo

ODP: Objetivos de Desarrollo del Proyecto

ONU: Organización de las Naciones Unidas

PAP: Plan de Acción del Programa

PDES: Plan de Desarrollo Económico y Social

PIB: Producto Interno Bruto

PNDU: Programa Nacional de Desarrollo Urbano

PRIJ: Programa de Recuperación de Inversiones del Japón

RBNUDP-NM: Programa Nacional de Desarrollo Urbano por Resultados en la Región de las Montañas del Norte

SAV: Contraloría de Vietnam

SEA: Servicio Estatal de Autonomías

UDAPE: Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas

ULB: Directorios Locales Urbanos

VIPFE: Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento Externo

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I. Presentación General

1. Este informe es una síntesis de los principales hallazgos preparados bajo el marco del

programa de Asistencia Técnica (AT) para el Desarrollo Urbano en Bolivia, que se ha

ejecutado junto con el Ministerio de Planificación del Desarrollo y los municipios de La Paz,

Sucre y Cobija. Esta asistencia técnica se realizó a solicitud del Ministerio de Planificación del

Desarrollo como paso siguiente luego de presentar el estudio de diagnóstico sobre las tendencias

de urbanización preparado por el Banco en el 2014, en el que se identifican las principales

oportunidades y desafíos emergentes del rápido proceso de urbanización en Bolivia que

principalmente está relacionado con: (i) el crecimiento de la población urbana, la expansión física

y la densificación de las ciudades bolivianas; (ii) los vínculos e interdependencias entre las áreas

urbana y rural (sobre todo en lo que respecta a empleo, pobreza y migración); (iii) la provisión de

servicios básicos; y (iv) el marco institucional y las herramientas para la planificación urbana y

territorial.

Objetivos

2. El objetivo de esta AT es avanzar en el diálogo sobre el desarrollo de ciudades sostenibles e

inclusivas en Bolivia. Para lograr esta meta, la AT incluyó los siguientes componentes:

a. Componente 1: Programa Nacional de Desarrollo Urbano – El propósito de este componente era

evaluar posibles mecanismos de implementación para un Programa Nacional de Desarrollo Urbano

en apoyo de ciudades individuales, incluyendo (a) arreglos institucionales, y (b) opciones de

financiamiento que incorporen lecciones aprendidas de programas urbanos de otros países en el

mundo. Los principales productos incluyen dos talleres, las presentaciones correspondientes y el

presente informe.

b. Componente 2: Compromiso Local – El propósito de este componente era trabajar estrechamente

con los Gobiernos Autónomos Municipales de La Paz, Sucre y Cobija para que realicen

evaluaciones rápidas de sus desafíos y oportunidades urbanos específicos e identifiquen proyectos

para abordar los problemas más prominentes. Este compromiso comprendió varios talleres y

reuniones en que los que se utilizó una metodología común entre las diferentes ciudades para

recopilar y revisar datos y priorizar las intervenciones propuestas. Los productos logrados fueron

los perfiles de las ciudades y los planes de acción elaborados por cada ciudad con apoyo del equipo

del Banco.

c. Componente 3: Tendencias Económicas de las Ciudades – El propósito de este componente era

utilizar datos sobre empleo como variable proxy para describir las tendencias relativas al desarrollo

económico en 17 sectores en una muestra de 35 ciudades bolivianas, con el apoyo del Instituto

Nacional de Estadística (INE) y otras contrapartes nacionales. Los entregables incluyen

información estadística consolidada, un análisis de los datos sobre empleo para las ciudades

objetivo y un informe que resume los resultados. Paralelamente, hubo una serie de talleres técnicos

con las contrapartes para discutir la metodología y el uso de los datos a futuro.

Metodología

3. Esta AT utilizó un enfoque participativo, basado en un proceso continuo de involucramiento

de las contrapartes gubernamentales nacionales y locales. En primer lugar, la AT se centró en

reunir a los principales actores para que discutan los problemas relacionados con las políticas

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urbanas al involucrar a diferentes ministerios a nivel nacional en una reflexión estratégica sobre

cómo abordar los problemas de desarrollo urbano en las ciudades bolivianas. Este diálogo se basó

en una revisión de experiencias de países de todo el mundo que han tenido éxito en desarrollar sus

propios programas nacionales para promover un crecimiento urbano más sostenible y eficiente

(p.ej. Tanzania, India, Colombia y Vietnam). Además, el análisis económico ayudó a enriquecer

este diálogo.

4. En segundo lugar, la asistencia técnica ha trabajado directamente con tres ciudades (La Paz,

Sucre y Cobija) para desarrollar capacidad local y tener un mejor entendimiento de las

diferentes dinámicas urbanas e identificar los desafíos de política relevantes. El tamaño, la

geografía y el uso de la tierra son muy diferentes en estas tres ciudades. En este enfoque se reconoce

que las ciudades en Bolivia se encuentran en diferentes etapas del trayecto de desarrollo urbano en

lo que respecta a su desarrollo económico y social (ver Recuadro 1): La Paz es una ciudad

metropolitana grande; Sucre es una ciudad intermedia en el centro del país; y Cobija es una pequeña

ciudad en el norte del país en la frontera con Brasil. Adicionalmente, el grado de especialización

económica de las ciudades varía en función de su desarrollo.

5. El equipo del Banco trabajó con funcionarios municipales de las ciudades para preparar

perfiles de las ciudades y tener una lluvia de ideas sobre el tipo de plan de acción que necesitan

para enfrentar sus desafíos urbanos específicos. Inicialmente, el equipo hizo un inventario de

los datos existentes disponibles para comprender los principales problemas y limitaciones, junto

Recuadro 1: La Trayectoria del Desarrollo Urbano

De acuerdo con la teoría del desarrollo urbano (ver figura abajo), en la primera etapa del desarrollo,

las ciudades se especializan en el comercio y la administración tiende a ser monocéntrica, con un

pequeño distrito de negocios central y moderno y una alta densidad relativamente uniforme que se

expande hacia fuera hasta llegar al borde rural de la ciudad. Generalmente, más del 50% del tejido

urbano (infraestructura y economía) es informal. En este contexto, hay sólo unas cuantas comunidades

formales de mayor calidad. Al avanzar las ciudades en el trayecto del desarrollo urbano, las actividades

económicas son cada vez más sofisticadas. La periferia adquiere cada vez mayor importancia y

empieza a atraer a las empresas manufactureras. En las siguientes etapas, las ciudades se centran cada

vez más en servicios con un alto valor agregado.

Fuente: Webster D. y L. Muller (2006). “Guide to City Development Strategies” Cities Alliance.

Comercio ServiciosSector

ManufacturaServicios

Avanzados

• Monocéntrico

• Centro pequeño, luego

uniforme con alta densidad

• 50% asentamientos informales

• Crecimiento

peri urbano• Desarrollo de

infraestructur

a primaria

• Centro

urbano fuertemente orientado a

los servicios• Nudos sub-

urbanos

• Centros de

innovación• Altamente

atractivas

• Centros culturales y

de turismo

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con los funcionarios de planificación de los gobiernos municipales. Luego, el equipo trabajó con

una variedad de áreas (presupuesto, infraestructura, etc.) para realizar un análisis de brechas y

priorizar las principales iniciativas en desarrollo urbano. Una vez listos, los perfiles y los planes de

acción fueron presentados a autoridades y funcionarios municipales para su posterior validación.

En cada caso, esta actividad participativa tomó varios meses y se basó en un proceso iterativo para

garantizar que haya apropiación del trabajo – sobre todo en cuanto a la priorización de las

intervenciones y las recomendaciones.

Estructura de este informe

6. Este informe está organizado de la siguiente manera: Primero, presenta los principales resultados

del Diagnóstico Urbano realizado en el 2014 (Tendencias Urbanas en Bolivia: Oportunidades y

Desafíos - P133244), incluyendo el trabajo adicional realizado en 2016 para evaluar el desempeño

económico de 35 ciudades. En segundo lugar, presenta un resumen de los elementos más

importantes que se podrían utilizar para diseñar un Programa Urbano Nacional en Bolivia. Esta

sección incluye tanto los principales hallazgos de los Perfiles de las Ciudades como experiencias

internacionales de otros países.

II. Evolución reciente de la economía boliviana

7. El crecimiento económico de Bolivia durante la última década ha sido consistentemente

elevado comparado con la volatilidad en las décadas anteriores. En promedio, el PIB de Bolivia

creció en alrededor de un 5 por ciento por año en los años 2003-15, enmarcado contraste con lo que

pasó en la segunda mitad del siglo XX cuando el crecimiento promedio alcanzaba al 2,7 por ciento

y cuando los periodos con un alto crecimiento se intercalaban con recesiones profundas y colapsos.

Además, el crecimiento de Bolivia ha sido relativamente estable si es que se compara con el

promedio regional. Por ejemplo, en 2009, Bolivia creció en un 3,4 por ciento mientras que el

crecimiento en varios países en la región era negativo debido a la crisis financiera internacional.

De manera similar, en medio de la desaceleración regional en años recientes, el crecimiento de

Bolivia se mantuvo encima del 5 por ciento en 2014 y alcanzó a un robusto 4,8 por ciento en 2015.

Este desempeño económico está vinculado con una fuerte demanda interna, impulsada por la

expansión de la exportación de materias primas y, más recientemente, por los ahorros acumulados

durante los años del auge.

8. Las tendencias de crecimiento han tenido un enfoque fuerte en beneficio de los pobres y la

reducción de la pobreza está entre las más elevadas en América Latina. Bajo el impulso del

crecimiento económico y los beneficios sustanciales en los términos de intercambio, las

estimaciones oficiales muestran que la pobreza disminuyó de un 63 por ciento de la población en

2002 a un 39 por ciento en 2014, de acuerdo con las líneas de pobreza nacionales. En esos mismos

años, en las áreas urbanas la pobreza disminuyó del 54 al 30 por ciento y en las áreas rurales del 79

al 58 por ciento. La pobreza extrema disminuyó del 39 por ciento en 2002 al 17 por ciento en 2014,

es decir, del 26 al 8 por ciento en el área urbana e incluso más rápidamente en el área rural, del 62

al 36 por ciento. No obstante, según datos del Banco Mundial, al utilizar las líneas de pobreza

internacionales, las tasas de pobreza y pobreza extrema de Bolivia alcanzan al 25,9 y el 14,0 por

ciento, respectivamente, todavía por encima del promedio regional del 23,3 y el 10,8 por ciento.

9. La caída de los precios de las materias primas y los esfuerzos de expansión están afectando el

equilibrio macroeconómico y están erosionando los todavía robustos ahorros del país. En

medio de una desaceleración general en la región, Bolivia ha logrado mantener un alto ritmo de

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crecimiento impulsado por una política fiscal expansiva, que además se benefició del impacto

retardado de los precios bajos del petróleo, en los precios de exportación de gas y las importantes

reservas acumuladas en los años del auge. Asimismo, el gobierno ha hecho esfuerzos por aumentar

el crédito interno por medio de cupos de crédito y tasas de interés reguladas a favor de los sectores

productivo y de vivienda social, además de préstamos elevados del Banco Central a las empresas

públicas. Después de ocho años con superávit, el resultado fiscal mostró un déficit del 3,4 por ciento

del PIB en 2014, y luego empeoró significativamente en 2016 al 6,9 por ciento. De manera similar,

el superávit en cuenta corriente disminuyó del 3,8 por ciento del PIB en 2013 a un virtual equilibrio

en 2014 para luego convertirse en un déficit del 6,6 por ciento en 2015. Como resultado, las reservas

internacionales cayeron rápidamente de un valor pico de USD 15,1 mil millones en 2014 a un nivel

de USD 13,1 mil millones en 2015. De acuerdo a información del Ministerio de Economía y

Finanzas Públicas, la deuda pública aumentó de un 30 por ciento del PIB en 2013 a un 31 por ciento

en 2015 y se acumularon pasivos contingentes asociados a los créditos otorgados por el Banco

Central a las empresas públicas. De manera similar, los depósitos públicos en el Banco Central

bajaron del 26,6 por ciento del PIB en 2013 al 20,8 por ciento en 2015.

10. Los precios de las materias primas en un nivel permanentemente más bajo combinados con

la política fiscal expansiva implican desafíos para el marco macroeconómico de mediano

plazo, a pesar de que el país sigue teniendo ahorros todavía importantes. El Plan de Desarrollo

Económico y Social 2016-1020 (PDES) que ha sido aprobado hace poco tiene la intención de

acelerar el gasto fiscal al recurrir a los ahorros existentes y al incrementar sustancialmente la deuda

pública para mantener el alto crecimiento — el PDES espera un crecimiento de por lo menos un 5

por ciento por año hasta 2020.

11. El área urbana de Bolivia podría jugar un papel clave para facilitar la transición económica

al apalancar una productividad más alta y apoyar los factores impulsores del crecimiento. El

potencial de las ciudades como instrumentos para promover el crecimiento y reducir la pobreza

está en su capacidad para dar un espacio a las empresas para beneficiarse de las economías de

localización y aglomeración al aprovechar el hecho de estar cerca las unas de las otras y de los

mercados de insumos y productos. Al mismo tiempo, las ciudades son fuentes de empleo y

mercados importantes para los productos de las empresas, y ofrecen mejores oportunidades

laborales a los trabajadores.

III. Oportunidades y Desafíos para las Políticas Urbanas

12. A pesar de que el proceso de urbanización en Bolivia empezó relativamente tarde, el país se

ha acercado rápidamente a los niveles de urbanización de otros países latinoamericanos. Entre

1950 y 2012, la población urbana creció a una tasa anual del 3,7 por ciento, casi cinco veces más

rápido que el crecimiento de la población en el área rural. A pesar de que en 1990 apenas un poco

más de la mitad de la población vivía en las ciudades, en el año 2012 dos tercios de los bolivianos

vivían en áreas urbanas1. De acuerdo con estimaciones de la ONU, casi el 75 por ciento de la

población será urbana hasta 2025 (ONU, 2012). Esta tendencia creará retos nuevos para el gobierno

nacional y los gobiernos locales en las ciudades pequeñas, medianas y grandes.

13. En el transcurso de las últimas décadas, el proceso de urbanización ha ido de la mano de la

concentración de la población, sobre todo en las tres grandes áreas metropolitanas del país:

1 El INE (Instituto Nacional de Estadística) de Bolivia define las áreas urbanas como jurisdicciones con más de 2.000 habitantes.

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alrededor del 50% de la población nacional vive en las regiones metropolitanas de La Paz-El Alto,

Cochabamba y Santa Cruz.

14. La migración interna del área rural a la urbana es un factor importante para la tendencia de

crecimiento de la población urbana. Una tercera parte de la población total de Bolivia (2,6

millones de personas) migró a las ciudades entre 2006 y 2011, un tercio de ellas vino del área rural

(Banco Mundial, 2014). Sobre la base de un análisis de flujos migratorios con múltiples

combinaciones de municipios de origen y destino, las diferentes ciudades que conforman las áreas

metropolitanas de Santa Cruz, Cochabamba y La Paz-El Alto acogen la mayor proporción de

migrantes internos. En vista del contexto macroeconómico, es probable que la percepción de que

las ciudades presentan oportunidades para lograr un mayor ingreso y una mejor calidad de vida

comparado con el área rural, fomente el crecimiento de población en estas áreas metropolitanas, y

las áreas urbanas en general.

15. En la actualidad, el sistema urbano de Bolivia comprende aproximadamente 60 ciudades,

sobre todo pequeñas e intermedias y con una población que está creciendo rápidamente (ver

Cuadro 1). De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística, Bolivia tiene más de cien áreas

urbanas, más de cuarenta de las cuales tienen entre de diez mil y cincuenta mil habitantes, y sólo

una ciudad (Santa Cruz) cuenta con más de un millón de habitantes2. No obstante, estas 60 ciudades

albergan a más de tres quintas partes de los aproximadamente diez millones de habitantes a nivel

nacional.

Cuadro 1: Sistema de Ciudades en Bolivia

Tipología de las ciudades de

acuerdo con el tamaño de la

población

No. Población

2012

Crecimiento

Poblacional

Promedio Anual -

2012

Población

Urbana

2012

Ciudades grandes (Más de 500 mil) 4 3.671.555 1,6% 99,4%

Ciudades Medianas (Entre 100 mil y

500 mil) 9 1.582.889 2,7% 91,6%

Ciudades Intermedias (Entre 50 mil y

100 mil) 6 418.230 5,0% 83,9%

Ciudades Pequeñas (Entre 10 mil y 50

mil) 41 863.049 3,6% 63,3%

Total 60 6.535.723 2,3% 89,7%

Fuente: Instituto Nacional de Estadística.

16. El crecimiento de la población urbana se está dando en todos los tipos de ciudad, siendo el

crecimiento mayor en las áreas suburbanas de las ciudades más grandes. En lo que respecta al

crecimiento poblacional, las cuatro ciudades con poblaciones de más de 500.000 personas están

creciendo a un ritmo constante: entre 2001 y 2012, la población creció en más de 600.000 personas

y representó el 41% de todo el incremento poblacional en las áreas urbanas. No obstante, el mayor

crecimiento se ve en las ciudades intermedias y pequeñas, sobre todo en las que están cerca de las

ciudades más grandes. Las ciudades pequeñas e intermedias, con un crecimiento anual promedio

de la población del 3,6-5 por ciento, por encima del promedio nacional, han atraído a más de

450.000 personas entre 2001 y 2012. Este rápido crecimiento de la población urbana implica

además una demanda creciente de vivienda, servicios públicos, empleo e infraestructura, resultando

2 No incluye áreas metropolitanas.

8

en el crecimiento físico de las ciudades bolivianas en términos de densificación o

expansión/dispersión urbana.

Se requieren respuestas de política a la expansión urbana, en vista de que (i) la expansión urbana

frecuentemente aumenta la carga financiera de la provisión de servicios para las autoridades locales,

(ii) ha empezado a verse afectada la calidad de los servicios que reciben los ciudadanos, y (iii) ha

aumentado considerablemente la cantidad de familias y activos expuestos a los riesgos de eventos

naturales extremos.

17. La expansión urbana es un fenómeno generalizado en América Latina debido a la dinámica

poblacional, las deficientes políticas de gestión de la tierra, y el crecimiento de los

asentamientos informales de baja densidad en las afueras de las ciudades a causa del acceso

limitado a viviendas de costos asequibles (Banco Mundial, 2015). En Bolivia, el crecimiento de

los asentamientos de baja densidad en las afueras es especialmente alto si se compara con el resto

de la región (ver Figura 1). Esta realidad no se limita solamente al área metropolitana de La Paz/El

Alto. El crecimiento rápido de la población urbana en Bolivia afecta la estructura urbana en

términos de expansión y densificación. Gran parte de este crecimiento es informal y genera una

demanda no planificada de servicios e infraestructura para los gobiernos locales.

Figura 1 – Patrones de expansión urbana en una selección de ciudades (circa 1985-2010)

Fuente: Inostroza, L., Baur, R., y Csaplovics, E., 2010. “Urban Sprawl and Fragmentation in Latin America: A Comparison with

European Cities. The Myth of the Diffuse Latin American City.”LILP. Nota: el documento se refiere al crecimiento de relleno,

axial y aislado

18. A pesar de que ha disminuido significativamente la proporción de habitantes de barrios

pobres urbanos en la última década, se estima que una cuarta parte de la población urbana

en la región latinoamericana vive en barrios pobres (ONU Hábitat, 2010). En Bolivia, el

porcentaje de la población urbana que vive en barrios pobres ha disminuido en un 18 por ciento

entre 1990 y 2009, pero el porcentaje de personas que viven en barrios pobres sigue entre los más

elevados en la región (Figura 2). La urbanización informal no es un problema si es que se maneja

adecuadamente y si se bajan las barreras para la formalización. En el caso de La Paz, desde el 2006

la ciudad está emprendiendo un programa de mejoramiento urbano a gran escala para abordar el

acceso a servicios, la mejora de la infraestructura y la tenencia de la tierra en más de 80 barrios.

9

Figura 2. Evolución del porcentaje de la población urbana que vive en barrios pobres (1990-2009)

Fuente: ONU Hábitat (2013), Estado de las Ciudades del Mundo 2012/2013. Nota: Cálculo basado en datos sobre los hogares

en los países al utilizar los cuatro componentes de un barrio pobre (agua mejorada, saneamiento mejorado, vivienda duradera y

durable y espacio suficiente para vivir).

19. Las tendencias físicas de urbanización y su magnitud tienen implicaciones importantes para

la planificación urbana, sobre todo en cuanto a la provisión de servicios básicos y de

transporte. La expansión no planificada de las ciudades es un reto para la calidad y el costo de la

provisión de servicios y puede causar daños ecológicos que limitan la sostenibilidad del desarrollo

urbano e incrementar la vulnerabilidad de los asentamientos humanos a fenómenos naturales

adversos (como ser lluvia excesiva).

20. En general, el crecimiento urbano más concentrado en Bolivia ocurre sobre todo en las áreas

suburbanas, lo cual da lugar a una expansión de baja densidad caracterizada por unos bajos

estándares de habitabilidad. Desde 1990, las ciudades más pequeñas en Bolivia han mostrado un

alto dinamismo en cuanto a población y área. Sobresale el rápido crecimiento de la población en

las ciudades pequeñas e intermedias cerca de Cochabamba y Santa Cruz—en la última década,

estas ciudades han crecido a una tasa promedio de más del 8 por ciento y el 7 por ciento,

respectivamente. Por otra parte, la población de las ciudades grandes (La Paz, El Alto, Cochabamba

y Santa Cruz) ha crecido dos a tres veces menos al igual que su huella urbana y a la par de sus de

crecientes densidades poblacionales. Estas dinámicas demográficas y espaciales han dado lugar a

un proceso de suburbanización caracterizado por ciudades pequeñas que están creciendo

rápidamente en las afueras de las grandes ciudades y que llegan a formar parte del área

metropolitana (Figura 3).

10

Figura 3: Tasas de crecimiento de la población en áreas suburbanas en tres ciudades

metropolitanas en 2001-2012

21. Además, las ciudades intermedias y pequeñas no adyacentes a ciudades medianas, como ser

Sucre, Yacuiba y Riberalta, han crecido en cuanto a superficie, pero con densidades bajas. El

desarrollo de baja densidad implica un mayor consumo per cápita de tierra. Por ejemplo, la huella

urbana de Sucre se ha triplicado en los últimos 20 años con construcciones de alta y baja densidad.

Su población aumentó de 130.000 a más de 230.000 habitantes en ese mismo periodo y la densidad

de la población disminuyó en un 32 por ciento (Banco Mundial, 2014).

22. Este proceso de rápida expansión urbana a menudo da lugar a costos más altos de

infraestructura para la provisión de servicios básicos en comparación a escenarios en que el

crecimiento es más compacto. El rápido crecimiento además puede tener un impacto negativo en

cobertura cuando no se cuenta con los recursos financieros suficientes. Datos de México muestran

costos de infraestructura cada vez más elevados para la provisión municipal de servicios en

condiciones de dispersión urbana, así como la relevancia de las consideraciones de crecimiento al

proyectar las necesidades de infraestructura dado que la expansión urbana limita la capacidad

municipal para mantener y ampliar redes de servicios competitivas. Los costos asociados con la

infraestructura para llegar a las áreas dispersas son elevados y son traspasados a empresas a través

de tasas e impuestos y reducen la capacidad municipal de promover la productividad económica

fuera del sector de la construcción. Los municipios con la densidad de población más baja en 2010

tenían un gasto municipal per cápita de casi 1,5 veces mayor en obras públicas e infraestructura

(Cuadro 2).

Cuadro 2: Gasto per cápita en obras públicas y crecimiento para municipios en Zonas

Metropolitanas en México

Fuente: Banco Mundial, Revisión de la Urbanización en México, 2015

23. De manera similar, a muchas ciudades bolivianas les cuesta mantener una adecuada

provisión de servicios debido al acelerado crecimiento urbano. Un estudio reciente (Banco

Cuartiles municipales de

densidad

Gasto per cápita promedio

en obras municipales 2010

(Pesos Mexicanos)

Incremento porcentual en el gasto

en obras públicas 2000-2010,

ponderado por el crecimiento de

la población

Cuartil de densidad más alta 547 4,50

Densidad media 776 4,80

Densidad más baja 816 3,60

11

Mundial, 2014) describe las discrepancias entre 22 de las ciudades más grandes en Bolivia

(incluidas áreas metropolitanas) en lo que respecta a cambios en la cobertura de los servicios de

saneamiento entre el 2001 y 2012. En general, se ve que ha mejorado la cobertura en las últimas

décadas, sobre todo entre el 2001 y 2012; no obstante, un alto porcentaje de la población en las

ciudades más grandes del país todavía no tiene acceso a servicios básicos (ver Figura 4). En el

2012, había variaciones significativas en la cobertura de las redes de alcantarillado público en 22

ciudades, entre el 0,1 por ciento y el 92 por ciento. Pero la población de esas ciudades que tiene

acceso a servicios de saneamiento a nivel del hogar varía entre el 54 y el 96 por ciento. Esto

significa que todavía hay ciudades donde un alto porcentaje de la población depende de sistemas

de saneamiento como ser letrinas o tanques sépticos, como Riberalta (91%). Como resultado, los

gobiernos locales se topan con una posible degradación de sus entornos urbanos a consecuencia de

la deficiente cobertura de los servicios de saneamiento sumados al deficiente tratamiento de las

aguas residuales. Algunas de las posibles consecuencias para Bolivia son la contaminación de las

aguas superficiales y subterráneas debido a un deficiente manejo de residuos sólidos o el

tratamiento de aguas residuales, además de la contaminación del aire.

Figura 4: Cobertura de los Servicios de Saneamiento en 22 ciudades en 2001-2012

Fuente: Basado en datos de los Censos de Población de 2001 y 2012.

24. Por último, las características de la expansión urbana han dado lugar a la exposición de un

creciente número de familias y activos al riesgo de los efectos de fenómenos naturales

adversos. No es un problema menor si consideramos que el 43 por ciento de la población en Bolivia

vive en áreas expuestas a un alto riesgo de inundación y que en general el país está muy expuesto

a eventos naturales extremos. Si la expansión urbana y la reducción del riesgo de desastres no se

manejan adecuadamente, podrían resultar en considerables pérdidas económicas. Las inundaciones

recientes en Bolivia entre 2013 y 2014 afectaron a más de 79.000 familias en 6 departamentos y

129 municipios, y dieron lugar a pérdidas totales de más USD 400 millones3.

3 Declaraciones de prensa del Viceminiserio de Defensa Civil, 2014

12

Desempeño económico de las ciudades bolivianas

Las ciudades en Bolivia podrían hacer más por atraer inversiones, mejorar la productividad y generar

más empleo formal y bien pagado que es lo que busca la gente al migrar al área urbana.

25. Bolivia se ha quedado atrás frente al resto de América Latina en cuanto a su capacidad de

cosechar los beneficios de la urbanización (ver Figura 5). Al analizar la relación entre la

urbanización y el crecimiento económico en América Latina entre los años 1960 y 2013, la

correlación entre el porcentaje de población urbanizada y el PIB per cápita, Bolivia es la más baja

en la región (27%), debajo de Argentina (47%), Perú (56%), México (82%), Colombia (82%),

Brasil (95%), y los promedios de América Latina y mundial (77% y 85%, respectivamente). Es por

esto que, a pesar de que el crecimiento pro-pobre de los últimos años ha ayudado a reducir la

pobreza de un 63 a un 45 por ciento entre 2002 y 2011, la pobreza sigue siendo elevada si se

compara con el promedio latinoamericano (25%), y siguen existiendo grandes disparidades en el

acceso a oportunidades (Banco Mundial, 2015).

Figura 5: Urbanización y desarrollo económico en una selección de países latinoamericanos (1960-

2013)

26. Para evaluar los niveles de productividad y especialización entre las diferentes ciudades, la

AT analizó datos sobre empleo por sector como una variable proxy. El análisis se basa en dos

enfoques complementarios – la metodología del Cociente de Localización (CL) y el Índice de

Herfindahl-Hirschman (IHH). Se hizo este análisis para una muestra de 35 ciudades, que son

representativas de cada categoría de ciudades por tamaño. El Anexo 1 contiene mayor detalle sobre

13

la metodología4 utilizada. Adicionalmente, se presenta una explicación sobre la metodología del

CL en el Recuadro 2, abajo.

4 La AT utilizó el IHH para medir los niveles de especialización sobre la base de la participación laboral de cada sector en los

diferentes tamaños de ciudad. El IHH es la suma del cuadrado de la participación laboral de cada sector en la aglomeración. Da un

mayor peso a los sectores más grandes, y se llega a un valor de 1,0 si el empleo está concentrado en un sector. El CL es una medida

de la concentración de la actividad económica en ciertos sectores en las áreas urbanas. Compara los niveles de empleo en cierto

sector, para cierta ciudad, con las cifras nacionales de empleo para el sector. Como tal, es una herramienta útil para identificar

clústeres, sectores altamente concentrados y factores que impulsan el crecimiento.

Recuadro 2: Análisis del Cociente de Localización

El Cociente de Localización (CL) es una herramienta para analizar la estructura del empleo en las ciudades.

Este análisis es una medida de la concentración de la actividad económica en ciertos sectores en áreas

urbanas. Es una herramienta útil para identificar “clústeres” o sectores altamente concentrados y factores

que impulsan el crecimiento. Un CL mayor a 1 significa que cierto sector tiene una mayor concentración

en una ciudad que en el país en su conjunto. Se utiliza la interacción entre el CL y el crecimiento del

empleo para determinar la importancia de cierto sector en la economía local.

En la figura de arriba, el cuadrante superior derecho incluye los factores que impulsan el crecimiento del

empleo—es decir, los sectores con un CL alto y un crecimiento del empleo por encima del promedio. Las

estrategias de desarrollo local podrían enfocarse a estos sectores para crear o mantener un dinamismo

económico adecuado. El cuadrante superior izquierdo incluye los sectores con un CL encima de 1 y un

crecimiento del empleo que está disminuyendo. Estos sectores en declive ofrecen oportunidades para

reforzar áreas importantes de la economía local. En el cuadrante inferior izquierdo están los sectores con

un CL bajo y un crecimiento del empleo debajo del promedio. Son los sectores menos prometedores para

las economías locales. El cuadrante inferior derecho muestra los sectores emergentes con un CL menor a

1 pero con empleo que está creciendo rápidamente. Estos sectores representan posibilidades en cuanto a

empleo como generadores de crecimiento en las economías locales y como posibles clústeres emergentes.

En el caso de Bolivia, se calculó el CL para los años 2001 – 2012 para una muestra de 35 ciudades, sobre

la base de datos del Censo. Se calculó el crecimiento del empleo como el crecimiento en el sector a nivel

de la ciudad menos el crecimiento del sector a nivel agregado. El análisis del CL se basa en una agrupación

de 17 sectores: Agricultura, Pesca, Minería, Industria, Servicios básicos, Construcción, Comercio,

Restaurantes & hoteles, Transporte & comunicación, Finanzas, Servicios empresariales, Administración

pública, Enseñanza, Salud & servicios sociales, Otros servicios, Trabajadores domésticos, y

Organizaciones internacionales. Asimismo, se subdividió Industria en Agro-procesamiento, Manufactura

textil, y otras manufacturas, a fin de obtener información más detallada.

14

27. Los resultados del análisis muestran que la especialización y la productividad son bajas en

las ciudades de Bolivia. No hay una diferencia significativa en las ciudades bolivianas en el grado

de especialización entre las categorías de ciudades de tamaños diferentes, a excepción de las

ciudades pequeñas donde predominan las industrias extractivas (ver Figura 6). Esto no es inusual

dado a la etapa de desarrollo en el que estas ciudades se encuentran en el trayecto de desarrollo

urbano. En teoría, el nivel de especialización de las ciudades cambia dependiendo del tamaño de la

ciudad, en el entendido de que las ciudades más grandes tienden a ser una puerta a la economía

mundial. Esto se da porque las economías de aglomeración que surgen en las ciudades grandes, por

lo general tienen una mayor diversificación en sus actividades económicas y muchas veces se las

asocia con industrias de servicios de alto valor. Por otra parte, las ciudades pequeñas generalmente

son los vínculos entre el área rural y los mercados de insumos y productos. Las ciudades medianas

proporcionan las economías de localización requeridas por la manufactura y además pueden operar

como centros logísticos para el transporte de los productos, al establecer vínculos con los mercados

locales (WDR 2008; PCF, Urban Strategy, 2008). En el caso de Brasil, por ejemplo, entre 1995 y

2008 aumentó la producción en las ciudades pequeñas y las áreas rurales, al igual que en las

ciudades medianas, lo que hace pensar que las actividades de producción están concentradas,

mientras que en las ciudades más grandes en Brasil no ha habido cambios dramáticos en el tiempo,

y sus actividades productivas han sido bastante diversas.

Figura 6: Composición del empleo en la economía local, por tamaño de ciudad, 2012

Fuente: Basado en datos del Censo de Población de 2012.

Notas: (1) Servicios al consumidor: Hoteles & Restaurantes, Transporte & Comunicación, Finanzas, Servicios empresariales,

y Trabajadores domésticos. (2) Servicios públicos: Administración pública, Educación, Servicios sociales y de salud, y

Servicios comunitarios y sociales. (3) Actividades extractivas: Agricultura, Pesca y Minería.

28. Sin embargo, hay diferentes dinámicas en cuanto al empleo en los diferentes tipos de ciudad

en Bolivia. En este sentido, el análisis del CL ayuda a comprender el crecimiento de los diferentes

sectores laborales comparado con la economía nacional. A continuación, se resume los principales

resultados del análisis del empleo por tipo de ciudad:

En las ciudades grandes la industria y los servicios, además del sector de la construcción, impulsan

el crecimiento del empleo. Por ejemplo, los factores que impulsan el crecimiento del empleo en

Santa Cruz son la industria (agro-procesamiento y otros), la construcción, el comercio, el transporte

y la comunicación. Por otra parte, las industrias extractivas son un sector emergente en todas las

ciudades metropolitanas; textiles, comercio y finanzas en Cochabamba; el sector público, la

educación y la salud en Santa Cruz; y el agro-procesamiento en La Paz.

15

En las ciudades medianas sobre todo la industria, la educación y la salud impulsan el crecimiento

del empleo. En cuanto a clústeres emergentes, en Sucre el sector textil se está coinvirtiendo en un

nuevo impulsor de crecimiento del empleo. También es cada vez más importante el comercio en

ciudades como Tarija y Trinidad; y, en Sucre y Trinidad también están emergiendo las actividades

en el sector extractivo. En cuanto a los sectores en declive en Sucre, Tarija y Trinidad, se encuentra

el sector de la construcción, lo que podría tener un efecto negativo en el crecimiento del empleo,

dado la importancia de este sector como un empleador importante.

En las ciudades intermedias son sobre todo los servicios -transporte, finanzas y salud- los que

impulsan el crecimiento del empleo. En lo que respecta a los sectores emergentes, los servicios

como educación y comercio parecen tener potencial para la generación de empleo en las ciudades

más pequeñas, que podrían desarrollar una vocación exportadora.

En las ciudades pequeñas parece que el sector de los servicios –comercio y transporte- es un sector

emergente, pero la industria manufacturera también está teniendo un papel importante en esas

ciudades. En la actualidad, las ciudades pequeñas tienen un sector de construcción fuerte, y cierta

fuerza en las finanzas. La educación es un sector en declive en Camiri y San Ignacio, mientras que

la agricultura es cada vez menos importante en Puerto Suárez y Tupiza.

29. Ante la existencia de sectores de empleo emergentes, intervenciones clave de política pública

podrían liberar el potencial económico en las ciudades de Bolivia. Las políticas públicas podrían

centrarse en mejorar las condiciones para mejorar la competitividad económica local al: i)

proporcionar infraestructura de conectividad (p.ej. transporte, telecomunicaciones); ii) mejorar el

acceso a y la calidad de los servicios públicos (p.ej. educación, salud, vivienda); iii) reducir el costo

para hacer negocios (p.ej. facilitar los pagos de impuestos, racionalizar los sistemas para otorgar

permisos, desarrollar una fuerza laboral educada, etc.) (Zhang, 2010). Podría ser necesario tener un

enfoque diferenciado para alentar las economías de aglomeración y la especialización de manera

alineada con los recursos disponibles y el potencial económico de cada ciudad: por ejemplo, los

enfoques podrían ser personalizados de acuerdo con el tamaño de la ciudad, sus sectores de empleo

dominantes y emergentes, e incluso su ubicación en el país y su conectividad con otras ciudades y

mercados.

30. El Gobierno de Bolivia además podría realizar análisis adicionales para determinar la

manera en que las ciudades pueden mejorar su productividad por medio de la expansión del

sector comercial. El desarrollo económico de una ciudad depende del sector comercial en vista de

que este componente de la economía tiene significativamente más potencial para que crezca la

productividad y tiene efectos multiplicadores en la economía, con la creación indirecta de empleos

adicionales. Los sectores comerciales incluyen la manufactura orientada a la exportación al igual

que servicios de alto nivel como ser servicios financieros y empresariales, transporte, comunicación

y tecnologías de información (Banco Mundial, 2015). Éstos son los sectores más prevalecientes en

las ciudades metropolitanas y grandes en Bolivia, donde los factores que impulsan el crecimiento

del empleo son la industria y el comercio, las finanzas, el transporte y la comunicación. En las

ciudades intermedias y pequeñas, algunos sectores identificados como emergentes pertenecen a la

categoría comercial, en que el comercio, el transporte y la manufactura están asumiendo un papel

más importante en la economía local. Se requiere un análisis más detallado para determinar

estrategias apropiadas para apalancar el potencial del sector comercial.

El proceso de descentralización en Bolivia todavía no ha aprovechado plenamente su potencial de

empoderar a los gobiernos locales para que brinden mejores servicios a los ciudadanos

31. El proceso de descentralización es relativamente reciente en Bolivia. Empezó en 1994 con la

adopción de la Ley de Participación Popular (Ley No. 1551), que transfirió competencias y recursos

a casi 300 municipios. Las jurisdicciones municipales incluían áreas tanto urbanas como rurales

16

responsabilizó a los gobiernos locales para la provisión de servicios públicos y la promoción del

desarrollo económico. Este proceso generó el desafío institucional de coordinación entre varios

niveles de gobierno y entre las autoridades locales en una misma área metropolitana.

Adicionalmente, resaltó la necesidad de desarrollar la capacidad técnica y financiera de los

gobiernos locales para que pudieran cumplir sus roles y responsabilidades en planificación

territorial y gestión urbana. La mayor parte de las competencias relacionadas con desarrollo urbano

están dentro del ámbito de los gobiernos locales, desde la planificación, la provisión de servicios

básicos, la gestión del riesgo de desastres, hasta el desarrollo económico.

32. Con la aprobación de la Constitución en 2009, y la Ley Marco de Autonomías y

Descentralización “Andrés Ibánez” en 2010, el gobierno boliviano fue consolidando su

descentralización y la autonomía de los gobiernos locales. El marco de gobierno consta de

diferentes niveles de gobiernos autónomos, del nivel central a los niveles departamental y local,

cada uno de los cuales con un conjunto de competencias y responsabilidades. Ver Recuadro 3 para

mayores detalles.

33. Sin embargo, entre los diferentes estratos de gobierno, las normas existentes permiten cierta

racionalización entre algunas áreas compartidas y sobrepuestas. Por ejemplo, en los sectores

de salud y educación, se espera que los gobiernos locales inviertan en infraestructura y

equipamiento, mientras que el Gobierno Central es responsable por cubrir los costos de personal y

operaciones. A pesar de este cambio, con un mayor empoderamiento de los gobiernos locales, los

Recuadro 3: Definición de los Diferentes Niveles de Gobiernos Subnacionales en Bolivia

La Nueva Constitución Política del Estado promulgada en 2009 prevé el establecimiento del desarrollo territorial

en el país, al integrar el concepto de las autonomías en el régimen preexistente de la descentralización municipal y

departamental. Define cuatro niveles de autonomía: Departamental, Regional, Municipal e Indígena.

En este sentido, ni la Ley de Autonomías ni la Constitución definen el espacio geográfico de una ciudad. Por lo

tanto, para fines de este informe, es esencial notar que las ciudades en Bolivia no son consideradas como un nivel

administrativo subnacional del Estado y no reciben ni recaudan recursos públicos.

Los municipios tienen el mandato de desarrollar infraestructura y encargarse de la provisión de servicios públicos.

Los municipios coparticipan en los recursos públicos a través de transferencias intergubernamentales y una

coparticipación en otros impuestos como el impuesto a los hidrocarburos. Además, pueden generar sus propios

recursos por medio de los impuestos a bienes inmuebles, vehículos y licencias. Los municipios pueden tener áreas

tanto rurales como urbanas. Varios municipios comprenden ciudades, desde grandes hasta pequeñas, algunas de las

cuales con áreas urbanas delimitadas oficialmente por Planes de Desarrollo Territorial aprobados por el Ministerio

de Planificación del Desarrollo.

En vista de que las ciudades más grandes han crecido más allá de los límites de sus municipios, el Gobierno Central

ha promovido la conformación de regiones metropolitanas, a través de leyes específicas, en donde las áreas

urbanas de diferentes municipios muestran conurbación. A la fecha, sólo la región metropolitana de Cochabamba

ha funcionado como un mecanismo de coordinación para fines de planificación, la provisión de servicios y la

implementación de proyectos para administrar eficientemente los desafíos comunes que enfrentan los municipios

adyacentes. La Ley de Autonomías permite a las jurisdicciones conformar regiones metropolitanas en áreas con

una población mayor a 500.000 habitantes. No obstante, estas regiones metropolitanas no son un nivel

administrativo del Estado y no reciben recursos. Los proyectos tienen que ser canalizados a través de los municipios

mismos o a través del Gobierno Departamental correspondiente.

Fuente: Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia 2009, Ley Marco de Autonomías y

Descentralización “Andrés Ibáñez” 2010

17

problemas de capacidad y los mandatos sobrepuestos son obstáculos para el desarrollo urbano en

Bolivia y limitan el potencial de las ciudades para generar un crecimiento económico y crear

empleo a largo plazo.

34. La capacidad local limitada para implementar proyectos y administrar las finanzas

municipales es un reto para el desarrollo urbano sostenible. Uno de los desafíos de la

descentralización consiste en asegurar que la devolución de responsabilidades esté acompañada de

una descentralización de las capacidades técnicas tanto para la gestión financiera como para la

implementación de proyectos. Es importante contar con capacidades locales adecuadas para

asegurar que los fondos transferidos del gobierno nacional sean transformados efectivamente en

más servicios de mejor calidad a nivel local. De acuerdo con un esfuerzo reciente del Banco

Mundial (2012), las limitaciones en la planificación de la inversión se deben a muchos factores,

incluyendo la falta de capacidad técnica, la poca disponibilidad de recursos humanos y la dificultad

para reemplazar a personal calificado. Otro tema importante es la necesidad de capacitación y

desarrollo de capacidad para los funcionarios públicos municipales.

35. La capacidad de un municipio para recaudar impuestos prediales está vinculada con la

eficiencia del sistema catastral; existe una correlación positiva entre los ingresos tributarios de

bienes inmuebles y la exactitud del sistema catastral. Los municipios que albergan ciudades grandes

tienen catastros más completos, como ser La Paz y Santa Cruz, y por ende pueden recaudar más

recursos propios por este concepto (en cuanto a la recaudación de impuestos y tasas para usuarios)

que otros municipios (ver Figura 7). La ciudad de Bogotá, Colombia, es ampliamente conocida por

haber logrado un registro catastral del 100 por ciento en nueve años, y un incremento de su base de

recaudación del 153 por ciento para financiar inversiones en infraestructura y otros ítems

prioritarios.

Figura 7 – Ingresos Propios de los Municipios vs. Transferencias

Intergubernamentales en 2015 para una selección de municipios

Fuente: Fundación Jubileo sobre la base de datos del Ministerio de Economía y Finanzas

Públicas (MEFP)

18

36. Dada la ausencia de sistemas catastrales y la capacidad limitada para recaudar ingresos

propios, la mayoría de los gobiernos locales dependen de transferencias fiscales del gobierno

central. Estas transferencias varían según el lugar y típicamente no están vinculadas con

necesidades específicas de inversión. Los municipios bolivianos reciben tres tipos de

financiamiento: Coparticipación, HIPC e IDH. La forma más antigua de transferencias, de

coparticipación, se introdujo cuando los municipios fueron creados en 1994. Consiste del 20% de

los ingresos tributarios nacionales distribuidos de manera per cápita a todos los municipios. Estos

recursos se pueden utilizar para todo tipo de inversiones, pero sólo hasta un 25% para gastos de

operación. Los recursos de la iniciativa HIPC (Países Pobres Altamente Endeudados) son

destinados a los sectores de salud y educación5 mediante una distribución per cápita focalizada a

los ciudadanos pobres. Los municipios además reciben recursos de las regalías de los

hidrocarburos, que son un porcentaje del ingreso total distribuido uniformemente entre los

departamentos productores de estas materias primas6, y un porcentaje menor entre los no

productores. Estos fondos generalmente se utilizan para inversiones en infraestructura. Debido a

esto, surgen desequilibrios al comparar los recursos que reciben los municipios en una base per

cápita, ya que estos recursos a menudo favorecen a departamentos con poca población como ser

Cobija u otros con una alta producción petrolera como Tarija. En el Anexo 2 cuenta con mayores

detalles sobre la descentralización fiscal.

Reacciones a través de Política Pública – Oportunidades de Acción

37. El proceso de urbanización en Bolivia implica tanto desafíos como oportunidades, dado que

las actividades económicas están concentradas sobre todo en y alrededor de las ciudades. Las

ciudades ofrecen varias ventajas que atraen a tanto empresas como trabajadores al área urbana,

como ser vínculos comerciales en la cadena de producción, el tamaño del mercado laboral, la

concentración de habilidades y conocimiento, innovación, y el stock de capital físico. Al mismo

tiempo, las ciudades enfrentan múltiples desafíos asociados con la provisión de servicios, la

expansión urbana, la congestión y los riesgos de amenazas naturales.

38. Ahora que más de 7 millones de personas viven en las áreas urbanas, las ciudades tendrán un

papel central en facilitar la agenda de reducción de la pobreza y crecimiento sostenido en

Bolivia. La tendencia de urbanización por la que está pasando Bolivia continuará en el futuro y el

nivel de urbanización del país pronto alcanzará al resto de la región. Debido a la velocidad y la

expansión de la urbanización en Bolivia, hay una urgente necesidad de acciones de política para

que se hagan realidad los muchos beneficios que las ciudades pueden ofrecer y, simultáneamente,

evitar los costos innecesarios de externalidades negativas. Los beneficios de las ciudades vienen de

economías de aglomeración a través de las cuales la concentración espacial de las personas y

empresas generan una mayor productividad. La aglomeración además se asocia con desafíos

crecientes, “deseconomías de aglomeración” o “efectos de congestión” como ser la congestión del

tráfico, el precio elevado de las viviendas o la degradación ambiental, que pueden tener un impacto

negativo en la calidad de vida y la productividad de las ciudades. En caso de no existir normas, los

costos de la congestión y la contaminación pueden desacelerar el crecimiento económico y reducir

la habitabilidad de las ciudades. La expansión urbana no gestionada puede generar un mayor uso

de energía para el transporte, una menor productividad laboral y costos más elevados para el

suministro de agua y energía.

39. El Gobierno de Bolivia (GdB) aborda estos temas en el marco del Plan de Desarrollo

Económico y Social 2016 - 2020 (PDES) que ha sido recientemente aprobado. Este Plan

5 Por ende, estos recursos están destinados a gastos en estos dos sectores. 6 Bolivia está dividida en 9 Departamentos, cada uno con varios municipios.

19

reconoce el proceso de urbanización que está avanzando rápidamente y que se debe tomar acciones

ahora para asegurar que los procesos de urbanización sean sostenibles (ver Recuadro 4). El PDES

incluye metas para alinear el desarrollo de las ciudades de una manera compatible con la visión

nacional de preservar el medioambiente y promover la productividad por medio de diversificación

económica en los sectores manufacturero y otros.

Recuadro 4: El Marco de Desarrollo Nacional de Bolivia Respalda el Desarrollo Urbano Sostenible

Recientemente, el Gobierno de Bolivia ha aprobado su nuevo Plan de Desarrollo Económico y Social para el periodo

2016 – 2020. El plan es una continuación de los anteriores planes de desarrollo, incluyendo la Agenda Patriótica, que

estuvo centrada en la reducción de la pobreza, la provisión universal de servicios y el empleo. La planificación del

PDES 2016 – 2020 está basada en el concepto del Vivir Bien al promover conocimiento cultural, armonía con la

Madre Tierra y el uso de un modelo económico de corte social. El PDES constituye un marco útil para apoyar un

Programa Nacional de Desarrollo Urbano, ya que diferencia sistemáticamente la mayoría de las metas de desarrollo

por sector y entre los contextos urbano y rural: por ejemplo, el plan se refiere a la reducción de la pobreza entre 2005

y 2014 del 24 al 8 por ciento en áreas urbanas y del 63 al 36 por ciento en áreas rurales. El PDES ha priorizado varios

sectores que pertenecen a las áreas urbanas, sobre todo donde son mayores los problemas de acceso a servicios básicos

y las brechas a fin de alcanzar las metas ambiciosas hasta el año 2020, incluyendo vivienda, la gestión de riesgo de

desastres, la reducción de la pobreza, la provisión de servicios, transporte, el desarrollo de áreas productivas, etc.

40. Para poder satisfacer los retos inherentes en los resultados del PDES que el GdB pretende

alcanzar hasta el año 2020, se requerirá una mayor alineación de sus políticas nacionales,

programas sectoriales y el desarrollo de mecanismos de coordinación entre actores

gubernamentales a los niveles nacional y local. Esta asistencia técnica ha utilizado un esquema

(ver Figura 8) para conectar (i) los objetivos y resultados del PDES; (ii) la estructura económica y

espacial del país; (iii) la dinámica urbana existente a nivel de las ciudades; y (iv) los instrumentos

de política existentes del gobierno para manejar la congestión y cosechar los beneficios de la

aglomeración de personas y negocios en sus ciudades. Este marco ha ayudado a que nuestras

contrapartes nacionales y locales desarrollen un mejor entendimiento de la dinámica urbana y

prioricen las áreas claves de la política urbana. En el marco de esta evaluación, se identificaron las

siguientes tendencias y oportunidades como prioridades para crear un sistema de ciudades

productivas y sostenibles en Bolivia, y así lograr las metas definidas en el PDES.

Figura 8: Esquema de Desarrollo Nacional de Bolivia y Desarrollo Urbano

20

IV. Hacia un Programa Nacional de Desarrollo Urbano en Bolivia

41. De acuerdo con lo señalado en el Plan de Desarrollo Económico y Social (PDES), el Gobierno

de Bolivia está consciente de los desafíos impuestos por la urbanización en las ciudades

bolivianas — incluyendo la expansión urbana y el crecimiento de la población, la provisión de

servicios, el potencial económico y las fuentes de financiamiento para inversiones municipales —

y las oportunidades que hay para mejorar la especialización, promover la productividad e impulsar

el sector comercial en la economía.

42. Se requiere un esquema institucional apropiado para asegurar la ejecución de lo planificado

en el PDES. Esto es, sobre todo, un desafío en un contexto en que la responsabilidad para la

provisión de servicios claves a los ciudadanos ha sido descentralizada a los gobiernos locales que

en algunos casos no tienen suficientes capacidades técnicas y financieras para cumplir este

mandato, como se ha señalado más arriba. Esta AT ha considerado cuatro aspectos centrales en el

potencial diseño de un programa urbano: (i) la revisión de la dinámica urbana de acuerdo con la

tipología de las ciudades; (ii) la priorización de las intervenciones en las áreas urbanas de acuerdo

con las necesidades de diferentes tipos de ciudad; (iii) los tipos de proyectos que pueden ser

priorizados; y (iv) la manera en que se podría organizar e implementar un programa de ese tipo. En

las siguientes subsecciones se presenta una metodología y los componentes para estructurar el

diseño de un programa de este tipo. Esto se basa en el trabajo analítico, consultas a los niveles

nacional y de las ciudades, y la revisión de experiencias internacionales. Sin embargo, es importante

notar que puede haber muchas variaciones en función a discusiones y análisis futuros.

Metodología/componentes sugeridos

Paso 1: Entender la dinámica urbana por tipo de ciudad

43. A fin de focalizar la asistencia bajo un posible Programa Nacional de Desarrollo Urbano de

acuerdo con un rango de tipologías de ciudades, el primer paso consiste en lograr un

entendimiento de la dinámica urbana y los desafíos a lo largo del sistema de ciudades.

Específicamente, es importante evaluar los temas que afectan la productividad y la sostenibilidad–

incluyendo el empleo, las inversiones en infraestructura, la provisión de servicios y las tendencias

demográficas y en cuanto a crecimiento espacial. La dinámica urbana en las regiones

metropolitanas y las ciudades grandes es muy diferente comparada con la que se ve en las ciudades

más pequeñas con menos recursos y menos capacidad a nivel de recursos financieros y humanos.

El trabajo de campo y la preparación de los Perfiles de las Ciudades ilustran algunos de los

principales problemas que enfrentan las ciudades bolivianas de acuerdo a su nivel de urbanización

y las estructuras de empleo. Las tres ciudades seleccionadas para el análisis son diferentes en lo

que respecta a tamaño, geografía y, quizás lo más importante, su potencial económico y su nivel de

desarrollo urbano a la fecha (ver Cuadro 3).

21

Cuadro 3: Comparación de las Características de las Ciudades de La Paz, Sucre y Cobija

Ciudad Población

(2012)

Tasa de

Crecimiento

de la

Población

(2001-2012)

Ubicación

Geográfica

La Paz 757.184 -0,4% Occidente

Sucre 237.480 2,0% Valles

centrales

Cobija 42.849 9,6% Norte Fuente: Elaboración propia con información de los Censos 2001 y 2012 * Los datos de La Paz son de 2013

** Datos departamentales

44. La Paz, Sucre y Cobija se encuentran en etapas diferentes del trayecto de desarrollo urbano. En

el Cuadro 4 se resumen las intervenciones priorizadas al elaborar los Perfiles de Ciudad. Se utilizó la

siguiente metodología: primero, el equipo trabajó con el gobierno municipal para revisar información

y datos claves y preparar un análisis de brechas en la revisión de servicios públicos e infraestructura

como base para estructurar un plan de acción a través de una metodología en 3 pasos para priorizar las

iniciativas urbanas:

a) Hacer una priorización por sector de acuerdo con el nivel de urgencia (sobre la base del análisis de

brechas).

b) Incorporar las dimensiones territoriales para una focalización adecuada de las iniciativas a lo largo

de la ciudad.

c) Hacer una priorización de los proyectos identificados en el Plan de Gobierno Municipal de acuerdo

con los criterios definidos en los pasos anteriores.

Cada ciudad tiene sus propios desafíos de desarrollo urbano, y en cierta medida una visión sobre cómo

superarlos:

45. El principal desafío de La Paz, una ciudad importante en un área metropolitana grande,

consiste en consolidarse como el centro de un área urbana de rápido crecimiento para poder

aprovechar los dividendos económicos asociados con las grandes aglomeraciones. Este

fenómeno ocurre desde el siglo pasado, pero desde los años 2000, la población de las ciudades

vecinas ha crecido, incluyendo El Alto, que están alcanzando a La Paz inclusive en términos

económicos. La Paz tiene la oportunidad de beneficiarse de un escenario de mutuo beneficio

generados por esta dinámica urbana si supera rápidamente los obstáculos para el crecimiento:

limitadas opciones de movilidad urbana, estancamiento en la cobertura de los servicios públicos y

el alto déficit habitacional para mantenerse como la ciudad preferida del área metropolitana para

establecer negocios, proporcionar servicios de valor agregado a la industria en la periferia y ofrecer

un alto nivel de vida (incluyendo seguridad ciudadana) y acceso universal a servicios básicos. En

este sentido, La Paz ha priorizado el desarrollo de “centralidades,” o la revitalización urbana de los

principales distritos de negocios.

46. Sucre es una ciudad mediana que enfrenta el desafío doble de seguir cerrando las brechas en

el acceso a varios servicios básicos y de identificar un conjunto de metas urbanas para llevar

a la ciudad a la siguiente etapa de su desarrollo económico. Sucre está creciendo a más del dos

por ciento por año, pero con una economía pequeña y frágil que podría ser fortalecida para

apalancar su identidad legal, turística y de servicios como los motores de crecimiento. Ha

22

priorizado la necesidad de mejorar el acceso a y la cobertura de los servicios públicos, viviendas

asequibles, una infraestructura urbana adecuada y la gestión de los residuos sólidos.

47. Cobija es una ciudad pequeña con una deficiente capacidad institucional permanentemente

abrumada por las demandas cotidianas de la gestión de la ciudad sin una visión a largo plazo

para su área urbana. Cobija es sumamente vulnerable a desastres naturales, que muchas veces

hacen que la ciudad retroceda en la provisión de servicios y la planificación de inversiones. Estos

eventos ejercen presión en la capacidad, desde ya baja, de la ciudad y tienen un impacto en los

servicios existentes que no logran satisfacer las necesidades de los ciudadanos, ni siquiera en épocas

en que no hay desastres. Cobija está creciendo en más de un diez por ciento por año, lo cual no sólo

dificulta las tareas, sino que realza aún más la necesidad de planificación. La ciudad ha priorizado

(a) el fortalecimiento institucional (b) soluciones sostenibles para sus déficits en cuanto al

suministro de agua, el recojo y el tratamiento de aguas residuales, y (c) la infraestructura urbana

para mitigar la vulnerabilidad a riesgos naturales y para ofrecer condiciones de vida y servicios

adecuados a sus ciudadanos.

Cuadro 4: Resumen de los sectores priorizados por ciudad

Sector La Paz Sucre Cobija Promoción Económica Movilidad Urbana Transporte Redesarrollo Urbano Saneamiento y Drenaje Vivienda Gestión de residuos sólidos Agua Educación Mejoramiento de Barrios Salud Fortalecimiento Institucional Gestión de Riesgos

48. Las diferencias en la priorización de cada ciudad son acordes a su etapa de desarrollo. Todas

las ciudades tienen algunas necesidades en común, por ejemplo, todas requieren diferentes niveles

de desarrollo institucional e inversiones en infraestructura. No obstante, las principales diferencias

son específicas para cada tipo de ciudad. Una ciudad grande como La Paz, por ejemplo, se

beneficiaría de un enfoque triple al trabajar a nivel institucional, al invertir en infraestructura para

reducir el déficit urbano y al utilizar intervenciones focalizadas en áreas geográficas específicas de

la ciudad – los distritos de negocios centrales priorizados para estimular el desarrollo económico

local. Las ciudades medianas como Sucre tienen problemas similares a los de las ciudades grandes,

pero a una menor escala y con una economía mucho más pequeña para financiar las inversiones

necesarias para abordar el déficit urbano y promover el crecimiento y la diversificación

económicos. Finalmente, una ciudad pequeña como Cobija con bajos niveles de desarrollo urbano

sobre todo requiere atención para mejorar la capacidad institucional y de planificación, por ejemplo,

para desarrollar un sistema de catastro, preparar planes de expansión urbana y fortalecer los

vínculos rural-urbanas, además de inversiones en sectores críticos como ser agua y saneamiento,

salud y gestión de residuos sólidos. Si se hiciera un ejercicio similar para todas las ciudades en

Bolivia, sería posible agruparlas de acuerdo con sus necesidades y su potencial económico.

23

Paso 2: Desarrollar criterios para seleccionar las ciudades que recibirían financiamiento bajo

un Programa Nacional de Desarrollo Urbano

49. Una vez que se hayan explorado la dinámica urbana y las características de los diferentes

tipos de ciudades, el siguiente paso en el diseño de un Programa Nacional de Desarrollo

Urbano podría ser la identificación de criterios para la participación de las ciudades. La

selección de las ciudades participantes se puede basar en varios conjuntos de criterios, incluyendo

(pero sin limitarse a):

Criterios basados en políticas: se podría seleccionar a los municipios participantes sobre la base

de criterios específicos relacionados con el marco financiero, la provisión de servicios y la

planificación. Por ejemplo, se podría limitar la participación a los municipios con una recaudación

descentralizada del impuesto a la propiedad urbana.

Criterios geográficos: se podría restringir el alcance geográfico a las ciudades en ciertas áreas o

regiones del país con una alta prevalencia de pobreza urbana, un potencial de productividad

económica, la necesidad de inversiones en servicios básicos, altas tasas de crecimiento de la

población, etc.

Potencial de desarrollo económico: se podría decidir de centrar la atención en las ciudades

ubicadas en las áreas/regiones en las que el PDES ha identificado nodos productivos que serán

apoyadas; también se podría seleccionar a las ciudades con un alto potencial económico.

La solvencia de los municipios para repagar préstamos al gobierno nacional si es que el programa

se gestiona con un mecanismo de préstamo. Esto limitaría el alcance del programa a las ciudades

más grandes y más ricas a menos que el gobierno estuviera dispuesto a apoyar a las ciudades más

pequeñas y más pobres con donaciones, que podrían estar vinculadas a resultados de desarrollo a

nivel de la reducción de la pobreza y/u otros criterios.

50. Otros países han utilizado ambos enfoques basados en políticas e inversiones para diseñar los

criterios de elegibilidad para sus estrategias y programas urbanos. India y Tanzania son dos

ejemplos diferentes de países que han desarrollado programas urbanos acordes a sus contextos

nacionales específicos. India, por ejemplo, lanzó un programa basado en políticas – llamado

Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission (JnNurm) – en 2005 con el objetivo de lograr

reformas urbanas específicas por medio de incentivos para la inversión (ver Recuadro 5). El

JnNurm invitó a los estados y gobiernos locales a suscribir un acuerdo con los gobiernos nacionales

para implementar un plan acordado de reformas obligatorias y opcionales y para recibir

financiamiento para proyectos de infraestructura urbana y servicios básicos. El Ministerio de

Desarrollo Urbano era la agencia líder a nivel nacional, junto con el Ministerio de Vivienda y Alivio

de la Pobreza Urbana. El gobierno central proporcionó el 35-90% del financiamiento de inversión

necesario para los proyectos aprobados. Se dieron donaciones a agencias focales a nivel de los

estados que luego fueron desembolsados a los Órganos Locales Urbanos (ULB, por sus siglas en

inglés) y agencias paraestatales en forma de donaciones, préstamos blandos o una combinación de

ambos. Los ULB luego tenían que conseguir financiamiento adicional, ya sea de sus recursos

propios o de otras fuentes de financiamiento.

24

51. Tanzania ha desarrollado un Programa de Ciudades Estratégicas que es un estudio de caso

ilustrativo para ver cómo el gobierno apalancó su plan nacional de desarrollo para hacer

inversiones en ciudades intermedias estratégicas, con el fin de promover el crecimiento

económico. Se diseñó un programa de desarrollo urbano enfocado a siete centros urbanos:

Mwanza, Arusha, Mbeya, Mtwara, Kigoma, Tanga y Dodoma. Estas ciudades fueron seleccionadas

sobre la base de cuatro criterios amplios definidos por el gobierno nacional para determinar qué

ciudades serían elegibles para participar en el programa: (a) contribución económica (actividades

económicas agregadas en las áreas urbanas; PIB regional estimado), (b) la demanda de servicios

urbanos (la tasa de pobreza; el porcentaje de población urbana y periurbana); (c) la población

urbana (población; la tasa de crecimiento de la población); (d) la importancia estratégica (ciudades

fronterizas; instituciones internacionales/nacionales; logística; redes; comercio). En el Recuadro 6

y el Anexo 3 hay mayores detalles.

Recuadro 5: Financiamiento Vinculado con Reformas en el programa

Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission (JnNurm)

Bajo el programa Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission, 65 ciudades fueron elegibles para

participar, sujetas a que tuvieran instancias electas establecidas. Trece reformas específicas eran obligatorias para

los estados y los municipios a lo largo de siete años antes de poder tener acceso a los fondos. A nivel de los

estados, se trataba de (i) la descentralización de la planificación urbana; (ii) el suministro de agua y saneamiento

de los estados a las ciudades; (iii) y la promulgación de leyes para participación comunitaria y divulgación pública.

A nivel municipal, las reformas se referían a la adopción de sistemas contables modernos, e-gobierno (o gobierno

electrónico), mejoras en la recaudación de impuestos de propiedad, una mejor recuperación de costos para el

suministro de agua, saneamiento y la gestión de residuos sólidos.

El programa JnNurm quería lograr los objetivos del desarrollo urbano vinculado con reformas a través de la

siguiente estrategia:

El financiamiento vinculado con reformas ha dado lugar a cambios importantes en la infraestructura urbana en la

India. Hasta mayo de 2016, 1.510 proyectos de infraestructura y gestión urbana habían sido aprobados, 145 de los

cuales habían sido terminados y 1.365 todavía estaban en marcha. Estos proyectos de infraestructura requirieron

una inversión de USD 6,7 mil millones, de los cuales USD 3,6 mil millones provinieron del Gobierno Central. A

la fecha, se ha desembolsado un monto de USD 2,7 mil millones. Los proyectos abordaron el suministro de agua

(32,9%), alcantarillado (24%), caminos (14%), drenaje (13,4%), sistemas de transporte masivo rápido (8,3%),

otros (4%) y la gestión de residuos sólidos (3,3%).

Fuente: Ministerio de Desarrollo Urbano, Gobierno de India.

Reformas

Formulación

de los Planes

de Desarrollo

Territorial

Preparación de

los Reportes

del Proyecto Proyectos

Asistencia

Técnica

Transacción

APP

25

Paso 3: Identificar los elementos del programa y definir las inversiones que pueden ser

elegibles para ser financiadas, al igual que los tipos de asistencia técnica requeridos para

lograr las metas del programa

52. En un entorno descentralizado, los gobiernos locales son responsables de identificar las

inversiones más necesarias para sus ciudadanos. Sin embargo, el gobierno nacional también

juega un papel importante para asegurar que estas inversiones sean coherentes con la visión del

país para el futuro de las ciudades en Bolivia. El éxito de un posible programa urbano nacional

dependería de la eficiencia del proceso que se usa para que el gobierno nacional y los gobiernos

locales decidan en qué invertir y dónde actuar, además de la oportunidad de las inversiones. Esto

es sobre todo desafiante si se considera la heterogeneidad entre las ciudades en lo que respecta a

sus capacidades técnicas y financieras. A continuación, hay algunas consideraciones en cuanto a:

(a) la estructuración de un programa urbano, (b) mecanismos de implementación sugeridos, y (c)

posibles roles y responsabilidades institucionales.

Recuadro 6: Programa de Ciudades Estratégicas en Tanzania – Incrementar la Inversión y la Capacidad Local

para las Ciudades Intermedias

El programa se basó en la Visión de Desarrollo 2025 de Tanzania que enfatiza la necesidad de reducir la pobreza y tener

un crecimiento más inclusivo y se apoyó en la transformación estructural de la economía de ser “una economía agrícola

de baja productividad a una economía semi-industrializada.” De hecho, hay señales tempranas de una transformación

estructural gradual de la economía tanzana en vista de que la industria y los servicios representaron el 73% del PIB en

2008 y además fueron los principales factores en contribuir al crecimiento del PIB en ese mismo año. La transformación

económica será el resultado de la expansión de la manufactura y los servicios, sobre todo en las ciudades intermedias,

como los sectores con el mayor potencial de absorber mano de obra y mejorar la productividad. En este sentido, el GdT

ha apalancado la agenda de descentralización para ayudar a las ciudades a realizar su pleno potencial para contribuir al

crecimiento económico en vista de que las ciudades siguen enfrentando: (i) rápido crecimiento de la población urbana; (ii)

déficits en la infraestructura urbana; y (iii) capacidad fiscal y de gestión inadecuada para un desarrollo y gestión urbana

sostenible.

Diseño del Programa nacional. En este contexto, en septiembre de 2010 y con apoyo del Banco Mundial (AIF) y el

Gobierno de Dinamarca (DANIDA) el Gobierno de Tanzania lanzó un proyecto de USD 175,5 millones para financiar

inversiones en infraestructura crítica, sobre todo para la rehabilitación o construcción de carreteras y obras de drenaje,

pero también incluyó infraestructura para residuos sólidos y terminales de buses. Las ciudades seleccionadas eran (i)

Tanga; (ii) Dodoma; (iii) Arusha; (iv) Mwanza; (v) Kigoma; (vi) Mbeya; y (vii) Mtwara, todas estratégicamente

importantes para la parte continental de Tanzania en lo que respecta a su ubicación física, por su importancia para el

comercio regional, su peso demográfico y su contribución a la economía nacional. Las ciudades principales, incluyendo

Dar es Salaam, la capital del país, no fueron tomadas en cuenta para el proyecto dado que su capacidad institucional era

relativamente alta.

Los subproyectos fueron identificados y priorizados por las diferentes Autoridades Gubernamentales Locales (AGL)

participantes en función a la demanda, las prioridades que habían señalado en cuanto a infraestructura basadas en sus

necesidades inmediatas y al presupuesto asignado a cada una de ellas. La asignación de presupuestos se basó en los

recursos disponibles y las fortalezas relativas de las ciudades en términos de: (i) la población urbana; (ii) las actividades

económicas; y (iii) los ingresos propios (una variable proxy para la capacidad de O&M y la sostenibilidad). Durante el

proceso, las AGL participantes recibieron apoyo de consultores para priorizar sus inversiones.

Fuente: Banco Mundial, 2014.

26

Alternativas para la Estructuración de un Programa de Desarrollo Urbano

53. En Bolivia, se podría diseñar un Programa Nacional de Desarrollo Urbano con intervenciones

acordes a las necesidades, por ejemplo:

Fortalecer la gestión municipal y la planificación territorial.

Financiar infraestructura resiliente.

Apoyar la coordinación de políticas y programas sectoriales a nivel nacional.

54. Fortalecer la gestión municipal y la planificación territorial – las actividades se centrarían en

desarrollo de capacidades focalizadas y apoyo para gobiernos locales para que puedan planificar y

administrar su territorio, al igual que el desarrollo de sistemas catastrales y otras herramientas para

la generación de ingresos propios y la gestión de las finanzas y gastos municipales de manera

eficiente. Sobre la base de experiencias de otros países, como ser Tanzania y Vietnam, el éxito de

un programa urbano nacional depende de un programa integral de desarrollo de capacidad para los

gobiernos locales, que estaría estrechamente alineado con las necesidades de los gobiernos locales

y que se implementaría a través de un sistema ágil que incluye módulos estándares de desarrollo

de capacidad y asistencia técnica, además de asistencia técnica a demanda y puntual.

55. Financiar infraestructura resiliente – el financiamiento estaría dirigido a un menú de proyectos de

inversión en infraestructura resiliente a medida de la demanda y las condiciones locales de cada

ciudad (ver Recuadro 7 abajo sobre el Plan de Acción de La Paz como ejemplo). Los proyectos se

deben alinear al PDES y cumplir con las normas sociales, ambientales y económicas del gobierno

y estarían sujetos a aprobación por el gobierno nacional. Algunos ejemplos de inversiones

elegibles:

Infraestructura y servicios básicos (agua,

saneamiento y drenaje, transporte y

movilidad, gestión de residuos sólidos) e

infraestructura social (salud, educación)

Vivienda asequible

Programa de mejoramiento de barrios

Inversiones en la gestión del riesgo de

desastres

Fortalecimiento institucional

Renovación urbana

Promoción económica

56. Apoyar la coordinación y

gestión sectorial de políticas urbanas a

nivel nacional – Un elemento clave de un

programa nacional consistiría en apoyar

esfuerzos de desarrollo de capacidad

enfocados a agencias del gobierno

nacional, por ejemplo, el Ministerio de

Autonomías, el Ministerio de Obras

Públicas/Viceministerio de Vivienda y

Urbanismo, con el objetivo de coordinar políticas para las ciudades entre los sectores y apoyar la

implementación de la política de desarrollo urbano. Se podría dar asistencia técnica a las

Recuadro 7: El Plan de Acción de La Paz

El gobierno local de La Paz dio prioridad a mejorar la “Centralidad

hacia el Pacífico” de La Paz, un área de alta densidad con mucho

tráfico vehicular, una intensa actividad comercial y cuyos

habitantes son sobre todo ciudadanos de ingreso medio bajo a

pobres. En la Visión 2025 de La Paz, esta área de la ciudad vincula

el Centro de La Paz a El Alto y a la actividad económica a lo largo

de las vías y las áreas urbanas están dirigidas hacia el Pacífico. El

plan tiene un total de 34 proyectos con una inversión de más de

USD 30 millones a ser implementados en 10 años en tres fases.

Los proyectos están enfocados a:

1. Mejorar las condiciones socioeconómicas al renovar la

infraestructura urbana, prestar más servicios públicos, desde

educativos hasta financieros, mitigación ambiental y apoyo

para pequeñas empresas

2. Fortalecer la dinámica urbana de La Paz, al mejorar su

estructura interna, y sus interacciones con ciudades vecinas en

el área metropolitana

3. Lograr la sostenibilidad de las intervenciones al mejorar la

participación ciudadana, promover una mayor interacción y

colaboración con los municipios vecinos y mejorar la gestión

técnica y administrativa.

27

instituciones participantes del gobierno central a fin de proporcionar conocimientos técnicos,

desarrollar instrumentos de política y apoyarlas para que estén en mejores condiciones para asistir

a los gobiernos locales que participan en el programa. Tendría que haber apoyo también para

programas específicos impulsados por el gobierno central, por ejemplo, de vivienda, para facilitar

la coordinación con actores locales de las inversiones en infraestructura requerida para el desarrollo

de la vivienda.

Mecanismos de implementación sugeridos

57. En vista de que el desarrollo urbano es un esfuerzo multisectorial e implica al menos dos

niveles de gobierno, hay varios mecanismos posibles para un posible Programa Nacional de

Desarrollo Urbano. Sobre la base de una extensa discusión con las contrapartes nacionales y

locales y una revisión de la experiencia internacional, la AT ponderó diferentes opciones para

desarrollar un Programa Nacional de Desarrollo Urbano en el marco legal e institucional

descentralizado existente:

Enfoque centralizado – permitiría que diferentes ministerios sectoriales implementen proyectos en

diferentes ciudades en todo el país. Este enfoque tiene el riesgo de pasar por alto a las autoridades

locales y podría causar problemas con la operación, el mantenimiento y la sostenibilidad de las

inversiones en el futuro, al igual que una apropiación limitada.

Enfoque descentralizado con supervisión por una agencia del gobierno nacional. Bajo este

enfoque, el gobierno nacional podría canalizar fondos a los municipios beneficiarios para

implementar los proyectos de inversión aprobados con supervisión del uso de los fondos. Este

modelo no se considera óptimo para el contexto de Bolivia porque: (a) no tiene en cuenta ningún

tipo de fiscalización de políticas o apoyo para desarrollo de capacidad del gobierno nacional, (b)

implica altos costos de transacción, y (c) es difícil ampliar la escala para incluir ciudades

adicionales, en vista de que no hay coordinación centralizada de los resultados ni tampoco un

monitoreo de los resultados.

El enfoque de implementación descentralizada con fiscalización y supervisión de una variedad de

agencias del gobierno nacional de acuerdo a sus competencias – podría ser la posibilidad más

eficiente de acuerdo a las discusiones con funcionarios del gobierno y diferentes actores clave

durante la AT. En las siguientes secciones se resumen los elementos centrales de este enfoque

propuesto y la manera en que podría funcionar este tipo de mecanismo en el contexto boliviano.

Es importante señalar que en los enfoques descentralizado y de implementación descentralizada

con fiscalización, la supervisión sugerida por una agencia del gobierno nacional, no debe implicar

la vulneración por el nivel central de las competencias asignadas a los niveles subnacionales.

58. El gobierno nacional, a través de los principales ministerios involucrados en la temática del

desarrollo urbano, podría liderar el desarrollo de un programa nacional dirigido a los

gobiernos locales que planificarían e implementarían las inversiones. Este enfoque, combinado

con asistencia técnica y desarrollo de capacidad, incentivaría y apalancaría la implementación de

programas de política pública vinculados con el PDES. Este modelo tiene las siguientes ventajas:

Incentiva a los gobiernos locales a alinear sus programas de inversión con el PDES y las políticas

nacionales

Mayores niveles de retroalimentación de la implementación

Desarrolla la capacidad de los gobiernos locales para que vayan adquiriendo experiencia en

manejar la ejecución de grandes proyectos de inversión

28

Enfoque flexible que puede ser adaptado de acuerdo con la retroalimentación recibida durante la

implementación

Da la posibilidad de adaptar las inversiones de acuerdo con las necesidades de cada ciudad, al

utilizar un marco común

Mayor rendición de cuentas

59. Bajo esta opción, se podría establecer una entidad implementadora a nivel nacional para

manejar y supervisar el programa y coordinar esfuerzos entre los diferentes niveles de

gobierno. Esta entidad podría estar organizada dentro de un ministerio, como ser el Ministerio de

Planificación del Desarrollo o el Ministerio de Obras Públicas, u otra agencia que el Gobierno

Nacional considere sea adecuada. Los municipios podrían trabajar directamente con esta entidad

como un punto focal, y serían filtradas sus solicitudes de financiamiento de acuerdo con los criterios

de selección definidos para el apoyo. La entidad implementadora podría tener la responsabilidad

para brindar asistencia técnica y desarrollo de capacidades a los gobiernos locales, en coordinación

con los ministerios nacionales relevantes, dependiendo del alcance y la naturaleza de la asistencia.

La Figura 9 presenta el organigrama para este mecanismo de implementación.

Figura 9: Mecanismo de Implementación Descentralizada

MPD – Ministerio de Planificación del Desarrollo

MOPSV – Ministerio de Obras Públicas, Servicios y Vivienda

MA – Ministerio de Autonomías

60. A fin de asegurar la asignación oportuna y eficiente de recursos, el Gobierno de Bolivia

también podría considerar la posibilidad de introducir la programación por resultados en el

marco del financiamiento del posible programa. Varios programas urbanos nacionales en otros

países han logrado buenos resultados al utilizar un enfoque por resultados para incentivar la

implementación de las políticas nacionales a nivel local. El Recuadro 8 muestra un ejemplo de

Vietnam, que logró transformar un programa inicial enfocado a mejoramiento urbano en una

selección de ciudades a un programa nacional por resultados que trabaja con ciudades en todo el

29

país. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano es un programa paraguas a través del cual el

Gobierno de Vietnam coordina y enfoca los esfuerzos en todos los niveles de gobierno para

enfrentar los desafíos relacionados con la urbanización. El Primer Ministro asignó la

responsabilidad para coordinar y ejecutar el programa al Ministerio de Construcción (MdC) y creó

un Comité Directivo multi-ministerial (presidido por el Ministro de Construcción) para supervisar

la ejecución del programa. El Anexo 4 cuenta con más detalles sobre este programa.

Posibles Roles y Responsabilidades Institucionales

61. Hay múltiples actores a nivel nacional que trabajarían con las ciudades, a través de programas

sectoriales, esfuerzos de desarrollo de capacidad, financiamiento o la implementación directa de

programas de inversión. El Cuadro 5 resume los roles y las responsabilidades de las principales

entidades nacionales que podrían participar en un Programa Nacional de Desarrollo Urbano.

Recuadro 8: Monitoreo y Evaluación – Un Enfoque por Resultados

Un “enfoque por resultados” significa que los desembolsos están vinculados con el logro de resultados por los

gobiernos locales. Para permitir un mayor impacto y una mayor discreción del prestatario en cuanto al uso de los

fondos, se asignan los fondos a un presupuesto de programa, en vez de vincularse con proyectos o transacciones

individuales. Esto implica el establecimiento de criterios de entrada y parámetros de desempeño a ser cumplidos

por las ciudades para tener acceso al financiamiento y que se utilizan para medir cada año el desempeño de los

municipios para determinar las transferencias de donaciones o préstamos de capital sobre la base de su desempeño.

Además, tiene que haber un programa de desarrollo de capacidad y asistencia técnica para asegurar que se cumplan

las metas claves.

Vietnam es un buen ejemplo de este tipo de programa. El país está entrando a un periodo crucial en su transición

urbana, en vista de que tanto la población como la economía se están empezando a urbanizar rápidamente. En la

actualidad, más del 30% de la población vive en áreas urbanas y, con una tasa de crecimiento anual del 3,4%, se

espera que este porcentaje llegue al 45% hasta 2020. En 2012, el Gobierno fijó metas nacionales ambiciosas en

cuanto a las necesidades de inversión urbana hasta el año 2020. A fin de abordar la falta de coherencia en la

gestión de la urbanización y tener un enfoque programático para lograr las metas hasta 2020 en cuanto a la

provisión de servicios urbanos, el gobierno adoptó el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU). El

Programa Nacional de Desarrollo Urbano por Resultados en la Región de las Montañas del Norte (RBNUDP-

NM, por sus siglas en inglés) es la primera implementación regional del PNDU como el programa paraguas y el

primer paso para traducir la estrategia general de desarrollo urbano del Gobierno en un mecanismo concreto y

posible de implementar. El programa tendrá cuatro áreas de resultado centrales: (a) fortalecimiento institucional

a nivel de la ciudad; (b) la provisión de servicios de infraestructura en las ciudades participantes; (c) inversiones

sostenibles en infraestructura; y (d) políticas nacionales, apoyo y fiscalización. El programa apoyará estas áreas

de resultado a través de transferencias basadas en desempeño para infraestructura local, desarrollo de capacidad

para las ciudades participantes y apoyo para la elaboración de políticas nacionales y fiscalización.

El marco de resultados es la base para que el Ministerio de Construcción (MdC) apoye a las ciudades participantes

para que midan e informen adecuadamente sobre los avances. Esto fomenta el monitoreo y la evaluación del

PNDU y permite al MdC comparar los resultados para evaluar el desempeño de los programas, los avances en

lograr los Indicadores Vinculados a Desembolsos (IVD) y las implicaciones para las políticas y programas urbanos

nacionales. Al presentar sus estados financieros anuales, las ciudades participantes además informan sobre los

indicadores de resultado y los IVD individuales (informe de resultados de las ciudades), y proporcionan evidencia

sobre el cumplimiento de los indicadores individuales.

Fuente: Banco Mundial, 2015.

30

Cuadro 5: Panorama de los Actores Institucionales Pertinentes

Función Agencia(s) Responsable(s)

Planificación y/o coordinación para

asegurar coherencia con inversiones

nacionales

Ministerio de Planificación del Desarrollo – VIPFE y

Viceministerio de Planificación Territorial

Unidad de Coordinación del Proyecto Por definir

Orientación en políticas Ministerio de Obras Públicas – vivienda, catastro, transporte

Ministerio de Planificación del Desarrollo – Planificación

del uso del suelo

Ministerio de Autonomías – Límites y competencias

municipales

Ministerio de Medio Ambiente y Agua – Agua y

saneamiento

Asistencia técnica Ministerio de Autonomías, Servicio Estatal de Autonomías

(SEA), Ministerio de Obras Públicas, Ministerio de

Planificación del Desarrollo, Ministerio de Medio Ambiente,

etc.

Alternativas financieras Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), Fondo

Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), Banco de

Desarrollo Productivo (BDP)

Monitoreo y evaluación Ministerio de Planificación del Desarrollo

62. 1 – Financiamiento: Un elemento importante de un programa nacional sería un mecanismo

de financiamiento para canalizar recursos a los gobiernos locales y brindar asistencia técnica

y apoyo. Se podría utilizar un vehículo existente del Gobierno de Bolivia para desempeñar esta

función. Este esfuerzo podría ser dirigido por el Ministerio de Economía y Finanzas o se podría

apalancar con otra entidad, como ser el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) del

Ministerio de Planificación del Desarrollo, el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social

(FPS) o el Banco de Desarrollo Productivo (BDP) para canalizar financiamiento a los municipios

objetivo, sobre la base de los criterios definidos en el programa nacional.

63. El FNDR es una entidad descentralizada que otorga préstamos y transferencias a los

gobiernos locales y departamentales para implementar proyectos de inversión cofinanciados

por el gobierno central en diferentes sectores, como ser transporte, salud, educación y

31

desarrollo urbano. El FNDR proporciona préstamos y transferencias a municipios, gobiernos

regionales, asociaciones municipales, otras entidades territoriales autónomas, cooperativas de

servicios públicos y empresas públicas para prestar servicios para la ejecución de los planes,

programas y proyectos incluidos en el PDES. El FNDR proporciona financiamiento y asistencia

técnica para supervisar y ayudar a los gobiernos locales a preparar proyectos. En la actualidad,

administra tres programas: el Programa de Recuperación de Inversiones del Japón (PRIJ), cuyas

fuentes de financiamiento vienen de la cooperación japonesa, el Programa Fondo Vial, y el

Programa Vivir Bien. Para el Programa Vivir Bien, se utilizan criterios de equidad para definir

tasas de interés y plazos diferenciados de acuerdo con la capacidad de repago de los beneficiaros

del financiamiento, con condiciones más favorables para los municipios más pobres. En 2015, el

fondo ejecutó el 82% de su presupuesto de USD 32 millones.

64. Otra alternativa es el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS) que es parte del

Ministerio de Planificación del Desarrollo y que implementa proyectos de infraestructura

locales en coordinación con los gobiernos municipales. El FPS tiene mucha experiencia en la

implementación de infraestructura básica, desde sistemas de agua hasta plantas de tratamiento de

agua a escalas diferentes. Está enfocado a la prestación de servicios al recurrir a fuentes de

financiamiento externas o nacionales. Una diferencia importante entre el FNDR y el FPS es que el

FPS realiza los procesos de adquisición y contratación a nombre de los beneficiarios. El FPS

además brinda servicios de supervisión de la infraestructura para las inversiones con fondos

públicos. El FPS tiene un presupuesto anual de unos USD 100 millones con una tasa de ejecución

de más del 80%.

65. Una tercera alternativa posible podría ser el Banco de Desarrollo Productivo (BDP) que es una

institución financiera estatal que otorga préstamos a entidades privadas para programas de

desarrollo económico.

Recuadro 9: Un Mecanismo de Financiamiento Escalable

En Colombia, donde más del 75% de la población vive en ciudades, el gobierno canaliza financiamiento a través

de FINDETER para apoyar la inversión en las ciudades: además de ciudades grandes como Bogotá, Cali y

Medellín, también hay un número creciente de ciudades pequeñas y medianas (más de 100.000 habitantes) en la

cartera urbana, que han aumentado de 9 en 1951 a 33 en 2006. Este proceso de urbanización ha ido acompañado

de un crecimiento económico robusto de alrededor de un 5% en los últimos años. El acceso al financiamiento

requerido para estas inversiones es un cuello de botella serio, sobre todo para los municipios pequeños y medianos.

FINDETER (Financiera del Desarrollo Territorial) es un banco de desarrollo público que apoya la

descentralización, que ha jugado un papel crucial en lograr los objetivos de este plan de desarrollo. De hecho, es

un actor importante en el financiamiento del desarrollo sostenible en el país:

Al apoyar la provisión de préstamos por sus intermediarios financieros para satisfacer las necesidades de los

municipios y las empresas que prestan servicios públicos; y

Al ayudar a los municipios a definir, estructurar e implementar sus proyectos de desarrollo e inversiones

prioritarios para que sean más atractivos para el sector bancario.

Las principales estrategias de apoyo de FINDETER incluyen el Programa de “Ciudades Sostenibles y

Competitivas”, el Programa de “Ciudades Emblemáticas”, el programa “Diamantes del Caribe & Santanderes de

Colombia” y el programa de Responsabilidad Social y Ambiental. Estos programas han generado necesidades de

financiamiento de aproximadamente USD 2,5 mil millones para los siguientes 5 años y han ayudado a FINDETER

a diversificar sus fuentes de recursos.

Fuente: FINDETER, 2016.

32

66. La experiencia internacional muestra que los Fondos de Desarrollo han sido útiles para

desarrollar mercados internos de crédito municipal y al mismo tiempo fortalecer la capacidad

de los gobiernos locales para evaluar y preparar proyectos y canalizar financiamiento a

entidades subnacionales. La experiencia de FINDETER en Colombia (ver más detalles en el

Recuadro 9 y en el Anexo 5) aclara cómo se utilizó el fondo para incrementar la inversión en las

ciudades en el tiempo para enfrentar los desafíos urgentes en cuanto a urbanización en términos de

servicios públicos y necesidades de infraestructura.

67. 2- Orientación técnica en políticas urbanas: El Ministerio de Obras Públicas y su Viceministerio

de Vivienda y Urbanismo podrían dar apoyo técnico a los gobiernos locales, además de monitorear

y supervisar el programa. El Ministerio además ejecuta programas a nivel local en algunos casos,

por ejemplo, en el caso de vivienda, debido al enorme déficit de viviendas en Bolivia. El Ministerio

supervisa AEVIVIENDA (Agencia Estatal de Vivienda) que en este momento está implementando

un programa importante de vivienda social en áreas urbanas y rurales con metas ambiciosas

definidas por el PDES. El Ministerio también administra proyectos de inversión financiados por

otros donantes, incluido un programa de catastro dirigido a 12 municipios en Bolivia financiado

por el Banco Interamericano de Desarrollo y un programa para mejorar la gestión municipal que

da apoyo a municipios en todo el país.

68. 3 – Coordinación interinstitucional: El Viceministerio de Planificación Territorial del Ministerio

de Planificación del Desarrollo es una instancia adecuada para coordinar las acciones relacionadas

con desarrollo urbano. El MPD tiene la tarea doble de planificar el desarrollo social y económico

del país y de coordinar la implementación del mismo entre las diferentes entidades del Gobierno

Central y los gobiernos locales y departamentales. Además de planificar y coordinar, el MPD

también supervisa a dos entidades que financian e implementan proyectos, la mayoría en áreas

urbanas, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y el Fondo Nacional de Inversión

Productiva y Social (FPS). Además, el Viceministerio de Inversión Pública y Financiamiento

Externo (VIPFE) es el principal interlocutor responsable por supervisar el financiamiento externo

entre los programas sectoriales y tendría una función importante de fiscalización.

69. 4 – Coordinación con gobiernos locales y monitoreo y evaluación: El Ministerio de

Planificación del Desarrollo (MPD) es la instancia adecuada para jugar un papel líder, en vista de

que es la agencia encargada de coordinar el trabajo de las instituciones nacionales con las entidades

autónomas7 para implementar el PDES, apoyar a todas las entidades para cumplir sus mandatos

legales y prestar servicios públicos de acuerdo con sus competencias. Dependiendo de las

inversiones sectoriales, el programa tendría que ser coordinado con otras agencias, como ser el

Ministerio de Medio Ambiente y Agua en caso del acceso a servicios de agua y saneamiento en las

áreas urbanas y rurales, o el Ministerio de Obras Públicas en el caso del desarrollo de sistemas de

transporte urbano, etc. Además, se podría fortalecer el nuevo Servicio Estatal de Autonomías para

acompañar y apoyar a los gobiernos subnacionales en la elaboración de políticas y la gestión

general, brindarles asistencia técnica, y recopilar y sistematizar información sobre ingresos y

gastos. Este Servicio que fue creado en 2011 es una entidad nacional que tiene el mandato de crear

capacidad institucional y técnica a nivel subnacional en apoyo del marco autónomo y

descentralizado del país.

7 De acuerdo con la Constitución de 2009, Bolivia tiene tres tipos de entidades autónomas territoriales: Departamentales,

Municipales e Indígenas.

33

70. 5 – Conformación de un Comité Interministerial: Se podría conformar un comité

interministerial para que todas las agencias sectoriales participen y coordinen los diferentes temas

de política que afectan a los gobiernos locales de manera coordinada. Este comité además podría

ayudar a reducir posibles sobreposiciones en los mandatos. En caso del programa de Ciudades

Estratégicas en Tanzania, por ejemplo, un Secretario Permanente preside el comité interministerial

y los integrantes vienen de los ministerios sectoriales relevantes (Oficina del Vicepresidente,

Ministerio de Finanzas, Ministerio de Tierras, Vivienda y el Desarrollo de Asentamientos

Humanos, y el Ministerio de Desarrollo de Infraestructura). El comité se reúne anualmente para:

(a) discutir y responder a problemas institucionales o de política que surjan durante la

implementación del programa; y (b) coordinar con otros proyectos relacionados y con varias

intervenciones de otros socios.

34

Referencias

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36

Anexo 1: Análisis Económico – Alcance del Trabajo y Metodología

Dentro del marco de la AT de Desarrollo Urbano en Bolivia, el equipo del Banco trabajó con el Ministerio

de Planificación del Desarrollo (MPD) para revisar mecanismos institucionales factibles para un posible

Programa Nacional de Desarrollo Urbano, y de manera paralela con los municipios de La Paz, Sucre y

Cobija para profundizar en los desafíos específicos del desarrollo urbano a nivel local.

Alcance del Trabajo

En el contexto del diálogo en curso bajo el programa de AT, en julio de 2015 el MPD señaló tener interés

en hacer una evaluación del papel económico de las ciudades y su contribución a la producción nacional.

Específicamente, el MPD quería entender los patrones de empleo y especialización y los actores que

impulsan el crecimiento del empleo en el sistema de ciudades en Bolivia.

Sobre la base de los datos disponibles de los Censos de Población y Vivienda de 2001 y 2012 y en

colaboración con el Instituto Nacional de Estadística de Bolivia, el equipo usó el Índice de Herfindahl-

Hirschman para medir la especialización económica, y además realizó un análisis del cociente de

localización para 35 ciudades en Bolivia (Cuadro 1). Se seleccionó este grupo de 35 ciudades junto con el

MPD para tener una muestra representativa de las diferentes tipologías y los diferentes tamaños de ciudad

en el país. Además del análisis, también hubo discusiones y talleres con el Ministerio de Planificación del

Desarrollo, el INE, el Ministerio de Autonomías y otras agencias. Adicionalmente, el INE obtuvo una

capacitación práctica en el uso de la metodología para poder replicar el análisis en el futuro, tanto en otras

ciudades como con datos nuevos.

Cuadro 1 – Cobertura de Áreas Urbanas Bolivianas para el Análisis Económico

No Área Urbana Departamento Población (2012)

1 SANTA CRUZ Santa Cruz 1.441.406

2 EL ALTO La Paz 842.378

3 LA PAZ La Paz 757.184

4 COCHABAMBA Cochabamba 630.587

5 ORURO Oruro 264.683

6 SUCRE Chuquisaca 237.480

7 TARIJA Tarija 179.530

8 POTOSÍ Potosí 174.973

9 SACABA Cochabamba 149.563

10 QUILLACOLLO Cochabamba 117.859

11 TRINIDAD Beni 101.454

12 RIBERALTA Beni 78.754

13 WARNES Santa Cruz 77.668

14 LA GUARDIA Santa Cruz 76.123

15 VIACHA La Paz 62.516

16 YACUIBA Tarija 61.844

17 COLCAPIRHUA Cochabamba 51.896

18 TIQUIPAYA Cochabamba 49.237

19 COBIJA Pando 42.849

37

20 CAMIRI Santa Cruz 28.855

21 TUPIZA Potosí 27.302

22 SAN IGNACIO Santa Cruz 23.126

23 HUANUNI Oruro 20.336

24 COTOCA Santa Cruz 19.482

25 ACHOCALLA La Paz 18.442

26 EL TORNO Santa Cruz 17.130

27 PUERTO SUAREZ Santa Cruz 16.643

28 PORONGO Santa Cruz 1.433

29 MECAPACA La Paz 998

30 PALCA La Paz 796

31 LAJA La Paz 876

32 PUCARANI La Paz 1.313

33 SIPE SIPE Cochabamba 11.826

34 VINTO Cochabamba 40.786

35 OKINAWA UNO Santa Cruz 6.344

Índice de Herfindahl-Hirschman: Metodología

El Índice de Herfindahl-Hirschman (IHH) es la suma de la participación en el empleo de cada sector en la

aglomeración. Da un mayor peso a los sectores más grandes, con un valor de hasta 1,0 cuando está

concentrado el empleo en un sector. Se calculó sobre la base de datos sobre el empleo de los Censos de

Población y Vivienda de 2001 y 2012. Un insumo necesario para calcular el IHH es el valor de la

participación, es decir el porcentaje de la población empleada en cada actividad económica. En cuanto a la

fórmula, es el cociente entre el empleo en la actividad económica i de la ciudad c y el empleo en esa misma

actividad económica i en el total de las 35 ciudades estudiadas.

𝑃𝑎𝑟𝑡𝑖𝑐𝑖𝑝𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑖𝑐 =

𝐸𝑚𝑝𝑙𝑒𝑜𝑖𝑐

𝐸𝑚𝑝𝑙𝑒𝑜𝑖𝑡𝑜𝑡𝑎𝑙 ∗ 100

El cálculo del IHH es la suma de la participación de cada actividad económica i al cuadrado. La fórmula

es:

𝐼𝐻𝐻 = ∑ 𝑃𝑎𝑟𝑡𝑖𝑐𝑖𝑝𝑎𝑐𝑖ó𝑛𝑖2

30

𝑖=1

Se define el IHH como un rango [0, 100000]. Mientras más alto el valor del IHH, mayor la concentración

del empleo en una o muy pocas industrias. Y al revés, mientras más bajo el valor del IHH menos

concentrado el empleo, es decir menor la especialización económica.

38

Figura 1: El IHH y la Población de Aglomerados, 2012

Fuente: Análisis realizado por el equipo basado en datos sobre empleo de los los Censos de Población y Vivienda de 2001 y 2012.

Los resultados del IHH para Bolivia muestran que no hay patrones fuertes de especialización y

diversificación entre las diferentes categorías de ciudades por tamaño, a excepción de algunas ciudades

pequeñas donde sí se tiene una especialización económica relacionada con la minería y la industria

extractiva (ver Figura 1). En teoría, el nivel de especialización de las ciudades cambia de acuerdo con el

tamaño de la ciudad en vista de que en general las ciudades grandes tienen actividades económicas más

diversificadas si es que aprovechan las economías de urbanización. Por otra parte, las ciudades pequeñas e

intermedias se benefician más de las economías de localización así que generalmente desarrollan una

economía especializada. En Bolivia, no hay una diferencia significativa en el grado de especialización de

las ciudades de diferentes tamaños.

Análisis del Cociente de Localización: Metodología

El Cociente de Localización (CL) es una herramienta para analizar la estructura del empleo en las ciudades.

Este análisis es una medida de la concentración de la actividad económica en ciertos sectores en las áreas

urbanas. Es una herramienta útil para identificar clústeres, sectores altamente concentrados y factores que

impulsan el crecimiento. Un CL mayor a 1 significa que cierto sector tiene una mayor concentración en una

ciudad que en el país en su conjunto. Se utiliza la interacción entre el CL y el crecimiento del empleo para

determinar la importancia de cierto sector en la economía local.

39

Figura 2. Cociente de Localización vs. Análisis del Crecimiento del Empleo

En la figura de arriba, el cuadrante arriba a la derecha incluye los factores que impulsan el crecimiento del

empleo—es decir, los sectores con un CL alto y un crecimiento del empleo por encima del promedio. Las

estrategias de desarrollo local podrían enfocarse a estos sectores para crear o mantener un dinamismo

económico adecuado. El cuadrante arriba a la izquierda incluye los sectores con un CL encima de 1 y un

crecimiento del empleo que está disminuyendo. Estos sectores en declive ofrecen oportunidades para

reforzar áreas importantes de la economía local. En el cuadrante abajo a la izquierda están los sectores con

un CL bajo y un crecimiento del empleo debajo del promedio. Son los sectores menos prometedores para

las economías locales. El cuadrante abajo a la derecha muestra los sectores emergentes con un CL menor a

1 pero con un empleo que está creciendo rápidamente. Estos sectores representan posibilidades en cuanto

a empleo como generadores de crecimiento en las economías locales y como posibles clústeres emergentes.

En el caso de Bolivia, se calculó el CL para los años 2001 – 2012 para una muestra de 35 ciudades, sobre

la base de datos del Censo. Se calculó el crecimiento del empleo como el crecimiento en el sector a nivel

de la ciudad menos el crecimiento del sector a nivel agregado. El análisis del CL se basa en una agrupación

de 17 sectores: Agricultura, Pesca, Minería, Industria, Servicios básicos, Construcción, Comercio,

Restaurantes & hoteles, Transporte & comunicación, Finanzas, Servicios empresariales, Administración

pública, Enseñanza, Salud & servicios sociales, Otros servicios, Trabajadores domésticos, y Organizaciones

internacionales. Asimismo, se subdividió Industria en Agro-procesamiento, Manufactura textil, y Otras

manufacturas, a fin de obtener información más detallada.

Ejemplos seleccionados del Análisis del CL – La Paz Metropolitana, Sucre y Cobija

En el caso del área Metropolitana de La Paz, por ejemplo, el análisis a nivel de 1 dígito en la Figura 3

muestra que la cooperación internacional (cuadrante arriba a la derecha) es el principal impulsor del

crecimiento del empleo. Al realizar un análisis más detenido para industria y servicios (nivel de 2 dígitos),

se identifican textiles y servicios de I&D como sectores que también promueven el crecimiento del empleo.

Los posibles clústeres emergentes en La Paz Metropolitana son la agroindustria, la minería y los servicios

básicos, y los sectores en declive son otras manufacturas y servicios como ser la intermediación financiera,

educación y salud.

40

En Sucre, una ciudad intermedia con una población de 237.480 habitantes, las industrias que más impulsan

el crecimiento son tabaco y muebles, que absorben el 3% de la población trabajadora de la ciudad. En estas

industrias el empleo ha crecido rápidamente entre los años 2001 – 2012, con un alto nivel de especialización

únicamente en Tabaco. Por otra parte, la industria manufacturera emergente emplea al 5% y se caracteriza

por un crecimiento notablemente dinámico en industrias como ser maquinarias, electrónica y comunicación.

Junto con la industria de metales, son los sectores donde más ha crecido el empleo.

Figura 4: Especialización económica en manufactura - Sucre

Las actividades de servicios siguen siendo los impulsores del crecimiento económico en la ciudad de Sucre

al absorber alrededor de un 15% de la población empleada. A pesar de que en este sector creció rápidamente

el número de empleos, sigue teniendo un bajo nivel de especialización. Esto significa que se están creando

empleos en una variedad de áreas, pero hay tal diversidad que no generan los beneficios de la

especialización. El crecimiento del empleo sobre todo se da en los servicios postales y de telecomunicación.

Figura 3. Crecimiento del Empleo para La Paz Metropolitana, 2001-12

Fuente: Basado en datos de las Encestas de Hogares. Nota: El tamaño de la burbuja representa la participación en el

empleo a nivel de aglomeración para el sector.

41

Figura 5: Especialización económica en servicios - Sucre

La situación económica de Sucre muestra un alto nivel de absorción del empleo en declive en servicios,

que juntos absorben el 39% de la población empleada de Sucre. El nivel de concentración es bajo en

Educación, Construcción y Salud donde se ha visto una reducción significativa de la tasa de crecimiento

del empleo en los años 2001 – 2012; esto muestra que hay dispersión en el empleo y un aprovechamiento

limitado de las economías de aglomeración.

Ejemplo de una Ciudad Pequeña - Cobija

Los sectores manufacturero e industrial de Cobija tienen una estructura económica caracterizada por un alto

crecimiento del empleo y un nivel notable de especialización en el sector maderero dentro de los sectores

que promueven el crecimiento económico. En otras industrias la especialización es baja; absorben sólo el

1% de la población empleada de la ciudad. Sin embargo, las industrias emergentes absorben el 4% de la

población empleada, con un crecimiento muy dinámico en el número de empleos, especialmente en la

industria de cuero, productos metálicos y químicos.

42

Figura 6: Especialización económica de la Industria y la Manufactura en Cobija

Existen, sin embargo, actividades económicas importantes en el sector de servicios que promueven el

crecimiento económico en Cobija que absorben el 31% de la población trabajadora de la ciudad. Los

motores del crecimiento muestran un nivel significativo de concentración del empleo en Administración

Pública, Construcción y Aviación, como los sectores más importantes. Además, hay servicios emergentes

en Cobija que absorben el 45% del empleo en la ciudad. Estas actividades tienen un nivel muy bajo de

concentración, pero tasas altas de crecimiento en cuanto a empleo. Un bajo número de empleos en cada

sector genera pocos beneficios para la economía general.

Figura 7: Especialización económica de Servicios en Cobija

43

Anexo 2: Descentralización Fiscal en Bolivia

El esquema de descentralización en Bolivia se desarrolló en torno a los municipios. A pesar de que la

Descentralización en Bolivia podría remontarse a la Ley de Municipalidades de 1946 y la asignación de las

regalías petroleras a los departamentos productores en 1950, la Ley 1551 o la Ley de Participación Popular

(“LPP”) es el primer hito importante. La LPP creó casi 300 municipios con autoridades electas y con una

ampliación significativa de sus atribuciones en cuanto a recaudación tributaria e inversiones en

infraestructura. Asimismo, se asignó una coparticipación tributaria del 20% de 6 impuestos nacionales a

los municipios en función a su población. Estas transferencias fueron especialmente importantes para los

pequeños municipios rurales porque les permitían ejercer sus atribuciones. Además, dieron lugar a cierto

grado de equidad horizontal. Por el lado de los ingresos, las fuentes de los municipios luego fueron

ampliadas con la asignación de recursos de la segunda iniciativa para Países Pobres Altamente Endeudados

(HIPC II) en 2001, que fueron destinados sobre todo a la población pobre.

En cuanto a los Departamentos, la Ley de Descentralización Administrativa (Ley 1654) promulgada

en 1996 significó la eliminación de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo y la delegación

de tareas administrativas a los Departamentos, sobre todo relacionadas con la supervisión y

fiscalización de los profesores, los trabajadores de salud y la seguridad social. En lo que respecta a

ingresos, se decidió financiar a los Departamentos con un porcentaje de las regalías de la extracción de

recursos naturales y una coparticipación del 25% del Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus

Derivados - IHD. En este sentido, al ser promulgada una nueva Ley de Hidrocarburos ampliamente debatida

en 2005 se otorgó una fuente de ingreso adicional a los Departamentos, al fijar un nuevo impuesto del 32%

sobre la producción hidrocarburífera. En la distribución de estos ingresos se distingue entre Departamentos

productores y no productores, y se determinó que los municipios recibirían el 34% de los recursos recibidos

por su Departamento respectivo. Estos recursos fueron asignados en función a la población de cada

municipio. El debate en torno a la asignación de los ingresos hidrocarburíferos reactivó el debate sobre una

mayor descentralización hacia los Departamentos y en el año 2005, el Gobierno por primera vez dio curso

a la elección de Prefectos.

Figura 1: Ingresos Tributarios como % del Presupuesto de Ingresos

Fuente: Elaboración propia basada en datos preliminares de 2014 del Servicio Estatal de Autonomías (SEA)

22%

37%

13%

35%

16%13%

15%

35%

11%

7%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

44

Figura 2: Otras fuentes de ingreso de los municipios

Fuente: Elaboración propia basada en datos de UDAPE e INE.

Los ingresos municipales son competencia exclusiva de los gobiernos municipales, que son

responsables por recaudarlos e invertirlos en función al Presupuesto Municipal, de acuerdo con las normas

técnicas y los procedimientos impositivos normados por el Órgano Ejecutivo. Los principales ingresos

municipales se detallan a continuación:

• Impuesto a la propiedad inmueble situada en el territorio nacional, graba la propiedad de

cualquier tipo de inmuebles, incluidas tierras rurales obtenidas por títulos ejecutoriales de reforma

agraria, dotación, consolidación, adjudicación y por compra y por cualquier otra forma de

adquisición. La base imponible de este impuesto está constituida por el avalúo fiscal establecido en

cada jurisdicción municipal en aplicación de las normas catastrales y técnico - tributarias urbanas

y rurales.

• Impuesto a la propiedad de vehículos automotores, graba la propiedad de cualquier vehículo

automotor.

La nueva Constitución amplió el proceso de descentralización a cuatro niveles diferentes de

autonomía (Departamental, Regional, Municipal e Indígena) con el mismo nivel jerárquico. Sin

embargo, a pesar de que la Constitución de 2009 prevé las Autonomías Regionales, este nivel no tiene

poderes legislativos y sólo puede ejercer las competencias transferidas por el Gobierno Central, los

Departamentos o los Municipios. Las Autonomías Indígenas, por otra parte, tienen poder legislativo y

competencias exclusivas y se tienen que crear sobre la base de los municipios actuales que optan por ser un

territorio autónomo indígena. Las competencias para los diferentes niveles de gobierno se detallaron en la

Ley de Descentralización (LD) de 2010 y en el caso de los municipios no hubo ningún cambio mayor. No

obstante, en el caso de los Departamentos la Constitución y la LD no sólo consolidaron la elección de

0

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

8,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mill

ion

s o

f B

OB

Coparticipation IDH HIPC II

45

Prefectos (ahora Gobernadores), sino que además ampliaron las competencias departamentales a la

provisión de infraestructura y servicios, y sobre todo las relativas a la recaudación de impuestos, aunque

esta competencia sigue siendo bastante limitada por el gobierno central.

Sigue habiendo desafíos en cuanto a la asignación de recursos y la coordinación. La autoridad tributaria

devuelta a los Departamentos es limitada debido a que cuentan con un limitado número de impuestos de

baja capacidad recaudatoria para generar ingresos propios suficientes para enfrentar la demanda de

inversión pública de sus territorios, por lo que siguen dependiendo en gran medida de transferencias del

Gobierno Central y sobre todo de los ingresos hidrocarburíferos. A nivel municipal, ocurre lo mismo a

pesar de que los municipios tienen un mayor margen de maniobra para recaudar impuestos. En lo que

respecta a la provisión de infraestructura, la tendencia es que en gran medida los Departamentos y los

Municipios comparten esta responsabilidad y es necesario fortalecer los mecanismos de coordinación para

delimitar claramente las tareas y coordinar la inversión pública entre ellos. En lo que respecta a la asignación

de recursos para cumplir esas tareas, es necesario elaborar estimaciones claras del costo de las competencias

para tener un equilibrio adecuado entre los ingresos y los costos y asegurar sostenibilidad. Asimismo, el

nuevo marco de descentralización deja espacio para mejorar los sistemas de gestión actuales.

Se ha incrementado la gestión de la inversión pública, que se ha beneficiado sobre todo del ciclo de

altos precios de las materias primas. Entre 2008 y 2013, el gasto de capital promedio en el país alcanzó

al 10% del PIB, lo cual fue apoyado por la tendencia favorable en el precio internacional de los principales

productos básicos de exportación de Bolivia (gas natural y minerales), que representan más o menos el 35%

de todo el ingreso fiscal. Los gobiernos subnacionales también se han beneficiado de esta tendencia a través

de su coparticipación en el impuesto a los hidrocarburos y las regalías. Estos ingresos extraordinarios han

beneficiado sobre todo a los Departamentos cuyo financiamiento viene en gran parte de las regalías.

Figura 3: Ingresos Departamentales

Fuente: Elaboración propia basada en datos de UDAPE e INE.

A pesar de que los gobiernos subnacionales en general se han beneficiado de un incremento de sus

ingresos, las asignaciones de estos recursos entre los departamentos varían ampliamente y no son

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1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

7,000

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mill

ion

s o

f B

OB

Royalties IDH IEHD

46

necesariamente acordes a las necesidades. La Figura 3 muestra la asignación per cápita de los recursos

derivados de todas las transferencias del Gobierno Central, incluidos los fondos asignados a las

universidades locales. El esquema de asignación actual es de gran beneficio para departamentos como

Tarija, Pando y Beni que después de Santa Cruz tienen la incidencia más baja de extrema pobreza de

acuerdo con el Informe de Avances 2013 en los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la Unidad de

Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) del Ministerio de Planificación.

Figura 4: Ingreso Per Cápita Total por Departamento

Fuente: Elaboración propia basada en datos de UDAPE e INE.

En lo que respecta a la ejecución del presupuesto para inversión pública, el promedio en 2013 era de

un 63%, incluyendo modificaciones presupuestarias y atrasos, con grandes diferencias entre las

agencias. Por ejemplo, en los municipios pequeños la tasa de ejecución promedia era del 53%, mientras

que la tasa era un poco más elevada en los municipios grandes (61%). Las Gobernaciones tenían una tasa

promedia del 76% como se puede ver en la Figura 4 abajo. En este sentido, se debe notar que los proyectos

de los municipios pequeños en promedio representaron casi el 54% de la cartera total de inversión pública,

lo cual es de especial interés si se considera que estos municipios muchas veces están ubicados en las áreas

rurales del país y están asociados con capacidades institucionales limitadas para la carga administrativa y

operativa que implican la ejecución y gestión de una gran cantidad de proyectos.

-

2,000.00

4,000.00

6,000.00

8,000.00

10,000.00

12,000.00

BO

B (

Bo

livia

no

s)

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

47

Figura 5: Ejecución Presupuestaria por Agencia, Cartera de Inversión Pública de 2013

Fuente: Elaboración propia basada en datos de SISIN-Web.

38%

75%

64% 63%

80% 76% 80%

61%53%

43%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

48

Anexo 3: Proyecto de Ciudades Estratégicas en Tanzania:

Incrementar la Inversión y la Capacidad Local de las Ciudades Intermedias

Introducción. Tanzania tiene una población urbana relativamente pequeña (31%) si se compara con

Bolivia.8 Sin embargo, durante la última década la población urbana del país ha crecido en más del 5% por

año—más del doble de la tasa de crecimiento de la población en general y se espera que la urbanización

siga creciendo a un ritmo acelerado. De acuerdo con las proyecciones de población de las Naciones Unidas,

el porcentaje de personas que viven en las áreas urbanas alcanzará al 38% en 2030. A pesar de que casi dos

tercios de la población vive en áreas rurales, las ciudades tanzanas siguen siendo los motores del

crecimiento económico del país. En las ciudades está la mayoría del capital físico, financiero, intelectual y

tecnológico de Tanzania y es allí donde se produce más de la mitad del PIB del país. A pesar de que la

agricultura seguirá siendo una actividad crítica, el Gobierno de Tanzania (GdT) ha reconocido el potencial

de la urbanización y que los centros urbanos productivos con un funcionamiento adecuado pueden tener un

efecto catalizador para traducir el crecimiento económico en reducción de la pobreza. Como resultado, los

centros urbanos ahora son críticos para lograr mejoras en el bienestar en todo el país dado que el desarrollo

de las áreas urbanas está estrechamente vinculado con la economía rural a través del intercambio de mano

de obra, capital, bienes, servicios, información y tecnología, en beneficio de los residentes en ambas áreas.

La Visión de Desarrollo 2025 de Tanzania (el Plan Nacional de Desarrollo del País) enfatiza la necesidad

de tener un crecimiento más inclusivo y de reducir la pobreza y se apoya en la transformación estructural

de la economía de ser “una economía agrícola de baja productividad a una economía semi-industrializada.”

De hecho, hay señales tempranas de esta transformación en vista de que la industria y los servicios

representaron el 73% del PIB en 2008 y además fueron los principales factores en contribuir al crecimiento

del PIB en ese mismo año. La transformación económica será el resultado de la expansión de la manufactura

y los servicios, sobre todo en las ciudades intermedias, como los sectores con el mayor potencial de absorber

mano de obra y mejorar la productividad. En este sentido, el GdT ha apalancado la agenda de

descentralización para ayudar a las ciudades a alcanzar su pleno potencial para contribuir al crecimiento

económico en vista de que las ciudades siguen enfrentando: (i) un rápido crecimiento de la población

urbana; (ii) déficits en la infraestructura urbana; y (iii) una capacidad fiscal y de gestión inadecuada para

un desarrollo y gestión urbanos sostenidos.

Diseño del Programa Nacional. En este contexto, en septiembre de 2010 y con apoyo del Banco Mundial

(AIF) y el Gobierno de Dinamarca (DANIDA) el Gobierno de Tanzania lanzó un proyecto de USD 175,5

millones para financiar inversiones en infraestructura crítica en siete centros urbanos claves. El Objetivo de

Desarrollo del Proyecto (ODP) era mejorar la calidad de, y el acceso a, servicios urbanos básicos en las

ciudades participantes. El proyecto tenía un total de tres componentes financiados con las siguientes

fuentes:

8 Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas. (2014). División de Población. Perspectivas de la

Urbanización Mundial. http://esa.un.org/unpd/wup/CD-ROM/

49

Cuadro 1: Componentes del Proyecto y Financiamiento

Componentes Financiamiento

(1) Infraestructura Urbana Central y

Servicios

USD 150,6 millones (100% AIF)

(2) Fortalecimiento Institucional USD 12,7 millones (98% DANIDA; 2%

IDA)

(3) Apoyo para Implementación y

Preparación para Proyectos Urbanos Futuros USD 12,2 millones (100% AIF)

Las inversiones del Componente 1 fueron sobre todo en carreteras y drenaje, pero además incluyeron

infraestructura para la gestión de residuos sólidos y terminales de buses. Las ciudades seleccionadas fueron

(i) Tanga; (ii) Dodoma; (iii) Arusha; (iv) Mwanza; (v) Kigoma; (vi) Mbeya; y (vii) Mtwara,9 que son todas

estratégicamente importantes para la parte continental de Tanzania en lo que respecta a su ubicación, su

importancia para el comercio regional, su peso demográfico y su contribución a la economía nacional. Las

ciudades primarias, incluyendo Dar es Salaam, la capital del país, no fueron tomadas en cuenta para el

proyecto en vista de su relativamente alta capacidad institucional.

Los subproyectos para el Componente 1 fueron identificados y priorizados por las diferentes Autoridades

Gubernamentales Locales (AGL) participantes en función a la demanda, las prioridades que habían

señalado en cuanto a infraestructura basadas en sus necesidades inmediatas y al presupuesto asignado a

cada una de ellas.10 La asignación de presupuestos se basó en los recursos disponibles y las fortalezas

relativas de las ciudades en términos de: (i) la población urbana; (ii) las actividades económicas; y (iii) los

ingresos de fuente propia (una variable proxy para la capacidad de O&M y la sostenibilidad). Durante el

proceso, las AGL participantes recibieron apoyo de consultores para priorizar sus inversiones. Como se

puede observar en el Cuadro 2 abajo, la mayoría de las AGL priorizaron infraestructura vial (carreteras,

transporte no motorizado, drenaje en carretera, iluminación pública y señales de tráfico), que representaron

el 69% de los costos para el Componente 1. Las inversiones en la gestión de desechos sólidos (tanto en

recojo como en eliminación) representaron aproximadamente el 16% de los costos totales del componente

mientras que las paradas de buses y los sistemas aislados de drenaje de aguas pluviales representaron el 9%

y el 5%, respectivamente.

Cuadro 2: Composición de los Subproyectos de Inversión (Componente 1)

Costo Base Total

(millones de

USD)

Porcentaje

Carreteras, transporte no motorizado, drenaje en carretera,

iluminación pública y señales de tráfico

82,9 69%

Gestión de desechos sólidos 18,8 16%

Paradas de buses y camiones 10,5 9%

Sistemas aislados de drenaje de aguas pluviales 6,2 5%

Otros (p.ej. pequeños puentes, taller municipal y equipos) 1,1 1%

Total 119,5 100%

9 Originalmente se seleccionó a siete ciudades. Ahora el proyecto cubre ocho ciudades debido a una división administrativa de una

de las ciudades. 10 Cada ciudad recibió entre USD 7,9 millones y USD 10,3 millones.

50

Arreglos para la implementación. El Proyecto de Ciudades Estratégicas en Tanzania (TSCP, por sus

siglas en inglés) fue formulado alrededor del principio de la Descentralización por Devolución (D por D)11

y tiene la intención de apoyar a las AGL a que presten los servicios comprendidos en su mandato de manera

transparente, accesible, equitativa y eficiente y con rendición de cuentas. De esta manera, el proyecto fue

ejecutado por un equipo de proyecto en cada ciudad, con control de calidad, monitoreo y evaluación, apoyo

fiduciario y desarrollo de capacidad de parte de la unidad de apoyo del Despacho del Primer Ministro –

Administración Regional y Gobierno Local (PMO-RALG, por sus siglas en inglés)12, la Contraparte

Nacional del proyecto. El PMO-RALG era responsable por la contabilización general de los fondos del

proyecto, la coordinación de las actividades de implementación y la provisión de apoyo técnico y

acompañamiento a las AGL participantes.13 Cada ciudad tenía la responsabilidad primaria por implementar

los subproyectos de infraestructura. Las actividades del Componente 1 fueron financiadas a través de

donaciones a las AGL y sólo el 15% de los proyectos tienen posibilidades de generar ingresos (terminales

de buses, paradas de camiones y mercados) o tienen posibilidades en cuanto a la recuperación de costos

(inversiones en residuos sólidos).

Con el objetivo de que los diferentes ministerios coordinen acciones, existía un comité interministerial

presidido por un Secretario Permanente, y los demás integrantes venían de los ministerios sectoriales

relevantes (Oficina del Vicepresidente, Ministerio de Finanzas, Ministerio de Tierras, Vivienda y el

Desarrollo de Asentamientos Humanos, y el Ministerio de Desarrollo de Infraestructura). El comité se

reunía periódicamente para: (a) discutir y responder a problemas institucionales o de política que surjan

durante la implementación del programa; y (b) coordinar con otros proyectos relacionados y con varias

intervenciones de otros socios de desarrollo.

Resultados. A diciembre de 2014, 900.000 personas se habían beneficiado con la generación de empleo.

Los principales beneficios asociados con las inversiones fueron: el aumento de valor de las propiedades, un

mejor control de inundaciones, una mejor gestión de desechos y un entorno urbano mejorado. Todas las

inversiones bajo el crédito original del TSCP han sido finalizadas en 6 AGL y algunas obras serán

finalizadas dentro de poco en las otras 2, Mtwara y Kogma. Específicamente, ha aumentado el valor de casi

91.000 propiedades residenciales y cerca de 802.000 personas ahora tienen acceso a seis estaciones y

terminales de bus y camiones mejoradas. Además, se han construido o rehabilitado 132 Km de vías urbanas

y 16 Km de drenajes y como parte del proyecto se están construyendo los primeros cinco rellenos sanitarios

de Tanzania. De manera similar, las AGL han logrado un desempeño excelente en cuanto a la mejora de

sus ingresos propios mediante la implementación de la primera herramienta tanzana basada en un Sistema

de Información Geográfica para promover la recaudación de ingresos, llamado LGRCIS14 (principalmente

en Arusha, Mbeya y Mtwara). Adicionalmente, por primera vez, dos AGL tienen planes estratégicos de

11 Las reformas de política introducidas por la D por D transfieren una amplia gama de responsabilidades a las AGL, incluyendo

funciones del sector público y servicios como ser la provisión de educación pública primaria y secundaria y servicios de salud

pública, al igual que funciones económicas o municipales, incluyendo la construcción y el mantenimiento de carreteras, el acceso

a mercados y el recojo de residuos sólidos. 12 El PMO-RALG apoya a las AGL participantes al ejecutar un número de funciones de coordinación y fiscalización, incluyendo

el monitoreo y la evaluación de los resultados de los proyectos, visitas de campo y reuniones de coordinación en las AGL

participantes, y al apoyar a las AGL participantes con la formulación de Términos de Referencia para los servicios de asistencia

técnica y consultoría.

13 El PMO-RALG ha conformado un equipo dedicado para la implementación del TSCP como parte de la Dirección de Gobierno

Local. El equipo de proyecto está compuesto por personal del PMO-RALG con calificaciones, habilidades y experiencia en

adquisiciones/contrataciones, gestión financiera, supervisión técnica/de ingeniería, monitoreo y evaluación, salvaguardas

ambientales y sociales, y la gestión de recursos humanos. Cada ciudad tenía su propio equipo de proyecto que en parte estaba

compuesto por su personal existente. 14 En Arusha, por ejemplo, el sistema está en pleno funcionamiento y se está usando para cobrar el impuesto a la propiedad, tasas

de servicio, licencias de negocios, vallas publicitarias e impuestos hoteleros. Un análisis inicial sobre los impuestos recaudados

mostró un incremento de alrededor del 200% antes y después del LGRCIS.

51

desarrollo urbano actualizados. En vista del desempeño estratégico a la fecha, se aprobó un Financiamiento

Adicional de USD 56,6 millones en mayo de 2014 que todavía no se está ejecutando. Los fondos

adicionales ayudarán a ampliar el impacto al financiar un proyecto complementario para vías secundarias

y actividades estratégicas de desarrollo de capacidades, sobre todo para asegurar que se cuente con

suficiente equipo y personal para administrar los rellenos sanitarios.

52

Anexo 4: Proyecto de las Montañas del Norte en Vietnam: Financiamiento basado en

Resultados y Focalizado para promover el Desarrollo Urbano y la Capacidad Regional

Introducción. Vietnam está entrando en un periodo crucial de transición debido a que tanto la población

como la economía se están urbanizando rápidamente. Actualmente, más del 30% de la población vive en

las áreas urbanas y, con una tasa de crecimiento anual del 3,4%, se espera que llegue al 45% hasta el año

2020. La urbanización implica cambios significativos en las necesidades a nivel del bienestar y la provisión

de servicios básicos, la forma física de las áreas urbanas, y los arreglos administrativos para la gestión

urbana. La Revisión de la Urbanización en Vietnam15 enfatiza la naturaleza influyente y transversal de la

transición administrativa (p.ej. las políticas generales y las prácticas institucionales y de gestión centrales

para la urbanización) para asegurar que Vietnam pueda aprovechar al máximo los beneficios un proceso de

urbanización para reducir la pobreza y compartir más ampliamente los beneficios del crecimiento

económico.

El crecimiento de las ciudades en la región de las Montañas del Norte de Vietnam es una oportunidad

importante para apoyar el crecimiento regional y la reducción de la pobreza. Esta región ha quedado

rezagada y enfrenta grandes desafíos de desarrollo, incluyendo el crecimiento rápido del tamaño de los

centros urbanos y la concentración más alta de pobreza extrema en Vietnam. Los centros urbanos en las

Montañas del Norte juegan un papel clave en el desarrollo local, como núcleos económicos y

administrativos. Cada vez más son los motores del crecimiento económico regional. El tamaño de estos

centros varia de tal forma que muchas veces juegan papeles complementarios en la economía regional,

desde ser ciudades de mercado que concentran servicios sociales y administrativos hasta centros

comerciales para el comercio regional o transfronterizo, o centros de manufactura y transformación

agrícola.

Proceso de Descentralización. El Gobierno de Vietnam (GdV) está implementando un programa de

descentralización desde la introducción de las reformas Doi Moi, que implican una delegación gradual de

poderes al nivel distrital y a los llamados Comités Populares de la Ciudad (CPC). Los CPC son sobre todo

responsables por la planificación, la implementación y la operación de la infraestructura pública bajo la

jurisdicción de la ciudad. Tienen facultades para ejecutar el plan maestro aprobado de la ciudad y para

encargarse de supervisar la operación de la infraestructura urbana asignada. Estas funciones incluyen la

iluminación pública, la provisión de servicios de agua y drenaje, transporte urbano y seguridad, saneamiento

ambiental, control de edificaciones y la gestión del suelo y el desarrollo de viviendas. Sin embargo, sigue

habiendo controles y funciones superpuestas entre diferentes niveles de gobierno. Las facultades fiscales

siguen relativamente más centralizadas. Los mecanismos tributarios locales requieren aprobación central

de las tasas y el reparto de los ingresos, mientras que el sistema de transferencias intergubernamentales (que

sobre todo consisten de transferencias para llenar brechas para gastos recurrentes y otras para Programas

Nacionales específicos) es una fuente de financiamiento relativamente menos estable o predecible.16 Esto

ha dado lugar a brechas significativas en los marcos de gastos locales, sobre todo en lo que respecta a las

necesidades de inversión en infraestructura. Al igual que en otros lugares, la descentralización en Vietnam

es un proceso no lineal y de largo plazo.

15 Revisión de la Urbanización en Vietnam, Banco Mundial, 2011 16 No hay datos financieros desagregados por sector sobre la inversión urbana, las transferencias nacionales no se divulgan

completamente por área objetivo, y los informes a los niveles provincial y de las ciudades no se agregan a nivel nacional ni tampoco

explican completamente las fuentes de ingresos. Además, las prácticas de elaboración de presupuestos y las superposiciones

funcionales también complican el análisis financiero en gran medida.

53

Marco Nacional de Desarrollo Urbano. El Gobierno ha fijado metas nacionales ambiciosas para abordar

las necesidades de inversión urbana hasta el año 202017, incluyendo un acceso mejorado en los siguientes

ámbitos:

garantizar el suministro de agua al 90 por ciento de los hogares, con 120 litros/persona/día, y al

mismo tiempo reducir el suministro no facturado de agua en un 10 a un 25 por ciento, dependiendo

del tipo de ciudad;

sistemas de alcantarillado y drenaje en más del 80 por ciento de las cuencas urbanas, con un

tratamiento secundario de al menos el 60 por ciento de las aguas residuales (con un incremento al

100 por ciento y al 70 por ciento, respectivamente, hasta el año 2025);

servicios de recojo y eliminación de residuos sólidos para el 90 por ciento de los hogares y empresas

(con una cobertura del 100 por ciento para desechos peligrosos);

iluminación pública para más del 85 por ciento de los caminos urbanos fuera de los centros urbanos

más grandes (y el 100 por ciento en ellos);

viviendas para el 75 por ciento de la población urbana, con una superficie media por persona de 29

metros cuadrados (m2);

espacios viales de entre el 20 y el 30 por ciento del terreno urbano (dependiendo del tipo de ciudad),

y mejoras en el acceso a los servicios de transporte público; y

áreas verdes urbanas de 4m2 a 15m2 por persona, dependiendo del tipo de ciudad.

El Gobierno adoptó el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU) (Decisión No. 1659/QĐ-TTg del

Primer Ministro) en 2012 para afrontar la falta de coherencia en la gestión de la urbanización y para definir

un enfoque programático para lograr las metas propuestas al 2020 en cuanto a la provisión de servicios

urbanos. El objetivo del PNDU es promover un proceso eficiente, sostenible y equitativo de desarrollo

urbano al: (a) mejorar los niveles de acceso a servicios urbanos básicos (suministro de agua, alcantarillado

y drenaje, gestión de residuos sólidos, iluminación pública, carreteras y transporte público, servicios

ambientales y espacio público); (b) ampliar la provisión de terrenos con servicios para viviendas de alta

densidad y para actividades económicas; y (c) hacer mejoras urbanas integrales en zonas urbanas de ingreso

bajo.

Estas metas nacionales ambiciosas requerirán inversiones cuantiosas. De acuerdo con las estimaciones

iniciales, se requerirá un monto anual de USD 1,5 mil millones para las inversiones en la provisión de agua,

aguas residuales y viviendas de interés social. De acuerdo con otras estimaciones se requerirá un monto

anual de por lo menos USD 1 mil millones tan sólo para las inversiones en aguas residuales.18 El PNDU es

un programa paraguas a través del cual el Gobierno coordinará y enfocará los esfuerzos actuales de todos

los niveles de gobierno para enfrentar el reto de la urbanización. Por ende, el Primer Ministro ha asignado

la responsabilidad para la coordinación e implementación del programa al Ministerio de Construcción

(MdC) y ha conformado un Comité Directivo multi-ministerial (presidido por el Ministro de Construcción)

para supervisar la ejecución del programa.

Financiamiento por Resultados. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano por Resultados en la Región

de las Montañas del Norte (RBPNDU-NM, por sus siglas en inglés) es la primera implementación regional

del PNDU y el primer paso en traducir la estrategia general de desarrollo urbano del gobierno en un

mecanismo concreto y práctico de ejecución. Para promover una mayor transparencia entre el MdC, las

ciudades participantes y otras partes interesadas, los indicadores que se utilizan para los desembolsos bajo

17 Ver Decisión No. 1659/QĐ-TTg 18 Revisión de las Aguas Residuales Urbanas en Vietnam. Banco Mundial, 2013.

54

el Programa por Resultados y los indicadores de desempeño para las ciudades son los mismos. El Programa

además permite a las ciudades seleccionar subproyectos de inversión un poco más grandes que reflejan las

prioridades locales relevantes, en vista de que esto incentiva a las ciudades participantes a fortalecer su

capacidad institucional.

Diseño de un Programa de Enfoque Regional. A través del RBPNDU-NM, el Gobierno está realizando

un programa piloto de transferencias basadas en desempeño con un enfoque regional que incluye apoyo

para el desarrollo de capacidades para las ciudades participantes. El Programa opera en dos niveles: (a) en

las ciudades seleccionadas en la región objetivo, a través de transferencias basadas en desempeño y

actividades de refuerzo de capacidades; y (b) a nivel nacional, al fortalecer los sistemas de gestión de

programas, el desarrollo de políticas urbanas y la fiscalización. Estas actividades tendrán incidencia tanto

en la implementación continua del PNDU como en el marco para todos los gastos gubernamentales en

desarrollo urbano (incluyendo, como primer paso, asistencia para que el Gobierno cuantifique los arreglos

de financiamiento y las necesidades de inversión existentes).

El Objetivo de Desarrollo del Programa es fortalecer la capacidad de las ciudades participantes en las

Montañas del Norte para planificar, implementar y sostener la infraestructura urbana. El Programa a ser

apoyado por esta operación de la Asociación Internacional de Fomento (AIF) es un enfoque por resultados

para operativizar el PNDU en siete ciudades geográficamente agrupadas en la región de las Montañas del

Norte (Dien Bien Phu, Bac Kan, Cao Bang, Thai Nguyen, Hoa Binh, Tuyen Quang y Yen Bai).

El Programa tiene el propósito de apoyar a las ciudades participantes de las Montañas del Norte a planificar,

proveer y sostener efectivamente los servicios de infraestructura prioritarios por medio de capacidades y

sistemas fortalecidos, con apoyo del Ministerio de Construcción. El Programa tiene cuatro grandes áreas

de resultado: (a) Fortalecimiento Institucional a Nivel de las Ciudades; (b) Provisión de Servicios de

Infraestructura en las Ciudades Participantes; (c) Inversiones en Infraestructura Sostenible; y (d) Políticas

Nacionales, Apoyo y Fiscalización. Además de enfocarse a estas áreas de resultado específicas, el Programa

contribuirá directamente a la prosperidad compartida en la región a través del desarrollo de las ciudades

secundarias como centros de crecimiento a los niveles provincial y regional. El Programa comprende tres

actividades primarias en apoyo de estas áreas de resultado: (a) transferencias basadas en desempeño a las

ciudades participantes para infraestructura local; (b) actividades de refuerzo de capacidad para las ciudades

participantes; y (c) apoyo para la elaboración y la fiscalización de políticas nacionales.

Financiamiento. Se estima que los gastos totales del programa alcancen a USD 300 millones en un periodo

de ejecución de seis años, de 2015 a 2020. El sistema de transferencias basadas en desempeño tendrá un

monto de USD 280 millones para financiar inversiones en infraestructura y actividades de gestión de

proyectos por los CPC de acuerdo con lo especificado en el menú de inversiones (ver Cuadro 2). La

contraparte de las ciudades participantes alcanza a USD 50 millones. Habrá un monto adicional de USD 20

millones para apoyar las actividades del MdC, incluyendo la provisión de actividades de desarrollo de

capacidad (capacitación y asistencia técnica) a las ciudades participantes, el desarrollo de políticas urbanas

y el marco de implementación a nivel nacional, y el fortalecimiento de los sistemas de fiscalización.

55

Cuadro 1: Marco de Gastos del Programa (en millones de USD), 2015 - 2020

Total

Gastos Estimados por Ciudad, incluyendo el financiamiento de AIF y la contraparte

Ciudad de Thai Nguyen 79,00

Ciudad de Cao Bang 32,50

Ciudad de Bac Kan 28,50

Ciudad de Dien Bien Phu 32,50

Ciudad de Yen Bai 34,50

Ciudad de Tuyen Quang 40,50

Ciudad de Hoa Binh 32,50

Subtotal para las Ciudades 280,00

Gasto Estimado del MdC a nivel nacional por Tipo

Elaboración de Políticas Nacionales 7,0

Dotación de Personal y Desarrollo de Capacidad en el MdC 10,0

Auditorías Anuales 3,0

Subtotal para el MdC 20,00

Total del Programa 300,00

Bajo el Programa, los Comités Populares de la Ciudad participantes reciben transferencias basadas en

desempeño del Ministerio de Finanzas (MdF) en apoyo de las inversiones prioritarias en infraestructura

urbana que han sido identificadas en los planes maestro de las ciudades y que están reflejadas en planes

detallados tanto quinquenales como anuales de los CPC. Los CPC son responsables por planificar e

implementar los subproyectos financiados con las transferencias basadas en desempeño y los fondos

transferidos estarán reflejados en los ingresos y gastos de los presupuestos anuales de los CPC y los activos

serán incorporados en sus registros. Los subproyectos son implementados por las Unidades de Gestión de

Proyectos (PMU, por sus siglas en inglés) que dependen de los CPC.

Las transferencias basadas en desempeño durante la vida del Programa han sido asignadas a las ciudades

participantes de acuerdo con las asignaciones máximas señaladas en el Cuadro 1 arriba. Estas asignaciones

son ponderadas por la población, sujeto a una asignación mínima básica por ciudad para asegurar que todas

las ciudades puedan financiar por lo menos un nivel básico de inversiones en infraestructura en cada año

del Programa. La asignación anual promedio alcanza a USD 5,5 millones por ciudad o USD 47 per cápita,

o sea dos veces el nivel existente de los gastos de capital. Las transferencias basadas en desempeño para las

ciudades se complementarán con un financiamiento contraparte de USD 50 millones. Es importante notar

que se espera que las transferencias bajo el Programa sean adicionales, en vez de reemplazar, las

transferencias nacionales existentes.

56

Cuadro 2: Menú de Inversiones en Infraestructura Urbana

Tipo de Infraestructura Descripción

Carreteras Carreteras y puentes pequeños (<25 m de largo) bajo gestión, operación

y mantenimiento de la ciudad

Puentes Puentes (>25m de largo) bajo gestión, operación y mantenimiento de la

ciudad

Drenaje Infraestructura urbana de drenaje y ambiental: incluyendo la

rehabilitación de lagos de regulación y canales de los que se puede

demostrar que hay un vínculo con el control de inundaciones y la

protección contra erosión

Zonas de Bajo Ingreso Mejoras de infraestructura terciaria, incluyendo calles, el suministro de

agua, drenaje e iluminación.

Zonas de Reasentamiento La provisión de infraestructura pública en áreas donde las

viviendas/terrenos serán asignados a hogares reasentados a

consecuencia de proyectos de infraestructura urbana (incluyendo pero

sin limitarse a los subproyectos del Programa), excluyendo

infraestructura para fines comerciales.

Infraestructura Social Incluye la construcción y rehabilitación de escuelas y mercados,

excluyendo clínicas y centros de salud (en vista de los requerimientos

especiales)

Arreglos Institucionales y de Implementación. El MdC, como el coordinador designado del

PNDU, es la agencia líder para el Programa y actúa como el interlocutor con el Banco Mundial en nombre

del Gobierno. El MdC delega las responsabilidades de coordinación del Programa a su Agencia de

Desarrollo Urbano (ADU). El MdC además es directamente responsable para las actividades que

contribuyen al Área de Resultados 4 del Programa (Políticas Nacionales, Apoyo y Fiscalización). El MdC

también desarrollará la Estrategia de Implementación para el Programa Nacional de Desarrollo Urbano,

que estará basada en la experiencia de implementar el Programa en las ciudades en las Montañas del Norte,

y establecerá un marco para implementar el PNDU en otras regiones. Otros ministerios y agencias

nacionales jugarán papeles complementarios de acuerdo con sus funciones actuales.

En la actualidad, el Banco Mundial desembolsa fondos al MdC sobre la base de la presentación de

información verificada y consolidada sobre el desempeño de los Indicadores Vinculados a Desembolsos

(IVD). Luego, el MdF es responsable por el desembolso de los fondos a las ciudades. La Contraloría de

Vietnam (SAV, por sus siglas en inglés) es responsable por la Auditoría de Programa anual y la verificación

anual de los resultados, que comprende auditorías financieras y técnicas, y en que se verifican los logros

medidos por los diferentes indicadores. La SAV informa al MdF y al Banco sobre los resultados de la

verificación. Los Comités Populares de la Ciudad (CPC) planifican e implementan los subproyectos

financiados con transferencias basadas en el desempeño del Programa y con sus propios fondos de

contraparte. En vista de que estas ciudades son los propietarios de las inversiones en subproyectos

individuales, el financiamiento del Programa estará reflejado en los ingresos y gastos de los presupuestos

anuales de los CPC. La Provincia es responsable por actividades importantes de supervisión, aprobación y

apoyo técnico adicionales.

Medición de Resultados. El avance hacia el ODP se medirá con un conjunto de indicadores sencillos y

medibles, la mayoría de los cuales están vinculados a los desembolsos. El Marco de Resultados para el

Programa tiene cuatro áreas de resultados centrales que están estrechamente interrelacionadas. Cada área

de resultados está vinculada con IVD, Acciones del Programa y el desarrollo de capacidad planificado, y

además con actividades de monitoreo, evaluación y verificación en el Programa. Esto genera un incentivo

57

coordinado para que las ciudades participantes mejoren su capacidad para planificar, entregar y sostener la

infraestructura local proporcionada.

Cuadro 3: Indicadores Vinculados a Desembolsos

Resultado Indicador Vinculado a Desembolsos

Montos estimados

de los desembolsos

(en millones de

USD)

1. Fortalecimiento Institucional a Nivel de las

Ciudades

Las ciudades tienen una mayor capacidad y

rinden cuentas por inversiones efectivas en

infraestructura

IVD 1.1: Planes Urbanos Anuales

Mejorados aprobados y divulgados al

público

IVD 1.2: Unidades de gestión con personal

profesional en cada CPC Participante

33,00

22,00

2. Provisión de Servicios de Infraestructura

en las Ciudades Participantes

Las ciudades implementan las inversiones

priorizadas en infraestructura efectiva y

oportunamente sobre la base del Plan Urbano

Anual Mejorado

IVD 2: Inversiones en infraestructura

urbana local realizadas de acuerdo con el

Plan Urbano Anual Mejorado de cada

Ciudad Participante

155,00

3. Inversiones en Infraestructura Sostenible

Las ciudades han implementado prácticas

adecuadas para la gestión de los activos de

infraestructura y han incrementado sus

recursos propios

IVD 3.1: Plan de gestión de activo adoptado

y subproyectos de infraestructura urbana

local en pleno funcionamiento una vez

finalizados

IVD 3.2: Ingresos propios anuales

incrementados en las Ciudades

Participantes

10,00

10,00

4. Políticas Nacionales, Apoyo y

Fiscalización

Un entorno propicio de política, asistencia

técnica y sistemas de fiscalización para

desarrollar capacidad en las ciudades

objetivo

IVD 4.1: Estrategia de Implementación

para el Programa Nacional de Desarrollo

Urbana adoptada con hitos anuales

IVD 4.2: Unidad con personal profesional

en funcionamiento en el MdC, preparación

de Planes Anuales de Desarrollo de

Capacidad, y apoyo para desarrollo de

capacidad para las ciudades de acuerdo con

esos planes

IVD 4.3: Informe de Programa

7,00

10,00

3,00

Una vez satisfechos con los informes de los CPC, el MdC presente evidencia sobre los logros de los IVD

cada año al 31 de marzo (cubriendo el periodo entre el 1 de enero y el 31 de diciembre del año anterior) a

la SAV, que verificará los resultados a más tardar hasta el 31 de julio de cada año en forma del Informe de

Verificación de los Resultados del Programa. Para validar el desembolso solicitado por el MdC, la SAV

verificará todos los IVD por medio de una verificación de gabinete y además una inspección física de todos

los proyectos de infraestructura bajo el Programa. Se adjuntarán los resultados verificados a todas las

solicitudes de desembolso presentadas por el MdF al Banco Mundial, que se espera sean presentadas una

vez al año (en agosto de cada año).

A la fecha, el Programa se encuentra en las primeras etapas de implementación, siendo la fecha de inicio

oficial el 1 de enero de 2015. Catorce meses después, las siete ciudades participantes están avanzando hacia

el cumplimiento de los IVD del Programa, pero con resultados mixtos. Mientras que Thai Nguyen, Bac

58

Kan y Yen Bai están en camino de lograr los resultados del IVD 2, las demás ciudades (Hoa Binh, Tuyen

Quang, Dien Bien y Cao Bang) están en riesgo de no alcanzar los resultados o no poder cumplir plenamente

el Plan de Acción del Programa (PAP).

59

Anexo 5: FINDETER: Financiar el Desarrollo de las Ciudades en Colombia

Introducción. Colombia es un país altamente urbanizado donde más del 75% de la población vive en las

ciudades. Las ciudades de Bogotá, Cali, Medellín y Barranquilla dominan el paisaje económico del país.

Estas ciudades albergan el 30% de la población del país y representan un alto porcentaje del empleo.

Adicionalmente, existe un número creciente de ciudades pequeñas y medianas (con más de 100.000

habitantes) en la cartera urbana, que han aumentado de 9 en 1951 a 33 en 2006. Este proceso de urbanización

ha ido acompañado de un crecimiento económico robusto de alrededor de un 5% en los últimos años. En

vista de este contexto económico y demográfico, el sistema urbano en Colombia jugará un papel crítico en

apoyar un mayor crecimiento, sobre todo si se considera que el fortalecimiento de los roles de las ciudades

podría contribuir a mitigar los riesgos inherentes en la economía intensiva en materias primas de Colombia

y a preparar mejor al país para el paisaje post-conflicto durante 2016. La eficiencia y la productividad del

sistema urbano de Colombia serán claves determinantes en la capacidad del país de pasar de ser un país de

ingreso medio a ser una economía de ingreso medio- alto. Los principales factores que han impulsado el

éxito reciente son las mejoras en la gestión macroeconómica y financiera, la diversificación de nuevos

acuerdos comerciales (sobre todo a través de vínculos más fuertes con los BRICS), y la integración segura

en los mercados financieros internacionales (Banco Mundial 2011).

Los municipios han sido actores importantes para asegurar que el proceso de urbanización empuje el

crecimiento económico, la integración social y la protección ambiental. Pero todavía se cuenta con muchos

desafíos: El desarrollo rezagado de varios municipios y regiones muy afectadas por la violencia y la

pobreza. El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 está enfocado a estos municipios y regiones. Los

principales proyectos e iniciativas ayudarán a incrementar la provisión de servicios básicos e

infraestructura, que juegan un papel crucial en la reducción de la pobreza, además de inversiones en

infraestructura con un fuerte apalancamiento regional. El acceso al financiamiento requerido para estas

inversiones es un cuello de botella importante, sobre todo para los municipios pequeños y medianos.

FINDETER (Financiera del Desarrollo Territorial) es un banco de desarrollo público que apoya la

descentralización y que ha jugado un papel crucial en lograr los objetivos de este plan de desarrollo. De

hecho, es un actor importante en el financiamiento del desarrollo sostenible en el país:

Al apoyar la provisión de préstamos por sus intermediarios financieros para satisfacer las necesidades

de los municipios y las empresas que prestan servicios públicos; y

Al ayudar a los municipios a definir, estructurar e implementar sus proyectos de desarrollo e inversiones

prioritarias para que sean más atractivos para el sector bancario.

Creación del Banco de Desarrollo de Colombia. FINDETER fue creado bajo la Ley 57 de 1989 con el

propósito de promover el desarrollo regional y urbano, mediante la financiación y la asesoría para

instituciones en lo referente a diseño, ejecución y administración de proyectos o programas de inversión.

En este momento el Banco es parte del Ministerio de Finanzas de Colombia. La ley autoriza a FINDETER

a:

Descontar créditos a las autoridades locales, sus entidades descentralizadas, a las áreas

metropolitanas, a las asociaciones de municipios para la realización de proyectos;

Captar ahorro interno mediante la emisión de títulos, así como celebrar contratos de crédito interno,

los cuales requerirán la autorización de la Junta Directiva;

Recibir depósitos de las entidades públicas, a término fijo;

60

Realizar operaciones de crédito externo, con sujeción a los requisitos y procedimientos establecidos

por la legislación vigente para el endeudamiento externo de las entidades descentralizadas del orden

nacional;

Administrar directamente las emisiones de títulos;

Realizar contratos de fiducia para administrar los recursos que lo transfieran otras entidades

públicas para financiar la ejecución de programas especiales.

Modelo de Negocio. Como una institución de segundo piso, FINDETER financia proyectos de

infraestructura al canalizar recursos a través de intermediarios financieros autorizados, como ser bancos,

empresas financieras comerciales y corporaciones financieras. El objetivo es proporcionar recursos con

tasas y plazos adecuados para satisfacer las necesidades de financiamiento de los proyectos. El sistema de

redescuento es el nombre con el que se conoce la modalidad mediante la cual FINDETER otorga créditos

a intermediarios financieros que a su vez los desembolsan a los beneficiarios que pueden ser tanto públicos

como privados.

Fuente: FINDETER

El proceso es el siguiente: la agencia implementadora (o el prestatario final) solicita un préstamo para

financiar un proyecto de infraestructura a una de las instituciones financieras intermediarias. La institución

financiera intermediaria examina y aprueba la solicitud de préstamo para luego solicitar un financiamiento

de redescuento de FINDETER. En ese momento, FINDETER analiza el proyecto y la de la institución

financiera intermediaria, y si se ajusta a las necesidades aprueba el financiamiento y desembolsa los fondos

a la institución financiera intermediaria. FINDETER hace seguimiento y proporciona asistencia técnica al

beneficiario final del préstamo a lo largo de la vida del proyecto. Simultáneamente, FINDETER se

involucra en estrategias de desarrollo territorial integrado con apoyo del gobierno e instituciones

multilaterales.

El modelo de negocio de FINDETER ha demostrado ser exitoso en vista de que todos sus deudores son

instituciones financieras reguladas con carteras de préstamos con pocos problemas pero que al mismo

tiempo garantizan una cobertura muy grande. Además, la institución tiene un estatus legal como una entidad

de redescuento, lo cual implica una posición preferida en el cobro de préstamos frente a los demás

acreedores de sus clientes. Asimismo, tiene capacidad para financiar a casi 11 segmentos diferentes, lo cual

hace que su cartera de préstamos tenga una sana diversificación por sector económico. Los recursos de

61

FINDETER se asignan a todos los programas destinados a mejorar la calidad de vida de la población, sobre

todo en transporte, servicios públicos, salud, maquinarias y equipos, educación, la conservación del

patrimonio, turismo, medio ambiente, vivienda, deporte, recreación y cultura, telecomunicaciones y mejora

fiscal. El objetivo principal de la institución es mantener la rentabilidad por encima de la tasa de inflación,

para poder preservar el valor del capital en el tiempo.

Los intermediarios que son supervisados por la Superintendencia Financiera de Colombia solicitan

préstamos y opciones de arrendamiento. Se trata de bancos comerciales, corporaciones financieras,

Institutos de Fomento y Desarrollo Regional (INFIS) y cooperativas financieras. Las entidades no

supervisadas por la Superintendencia Financiera de Colombia sólo pueden solicitar préstamos para la

vivienda social. Los beneficiarios públicos incluyen: ministerios, municipios, distritos; entidades

descentralizadas del nivel territorial; asociaciones de municipios o áreas metropolitanas. Los beneficiarios

privados son menos comunes, pero si el objetivo de la entidad privada está alineado con los segmentos de

financiación de FINDETER, se la considera. Los beneficiarios especiales son las juntas de acción comunal,

organizaciones autorizadas a prestar servicios públicos, operadores de transporte de carga y proveedores de

servicios de salud, educación y turismo.

Repagos. Una de las condiciones financieras de FINDETER para los préstamos, que además da una ventaja

competitiva a la institución, es su capacidad de financiar el 100% de la inversión del proyecto. Sin embargo,

puede tener un rango de redescuento de mínimo el 50%. Los préstamos se otorgan por plazos de hasta 15

años, incluyendo hasta 3 años de gracia en que no corren las penalidades ni pagos por adelantado. El modo

de pago es acorde a las necesidades del deudor (anual, semestral o mensual) y la amortización puede ser

fija o gradual. En cuanto a la moneda, FINDETER presta en pesos colombianos o en dólares

norteamericanos. De esta manera puede llegar a instituciones privadas que ganan en diferentes monedas.

Diversas Fuentes de Financiamiento. FINDETER obtiene su financiamiento sobre todo de la emisión de

certificados de depósito a plazo fijo (DPF), y efectivamente es uno de los principales emisores de estos

instrumentos en el mercado local con una posición favorecida por su naturaleza gubernamental, que le ha

permitido mantener una base de financiamiento estable con vencimientos adecuados. A pesar de ello,

FINDETER busca diversificar sus recursos a través de líneas de crédito de organizaciones multilaterales y

mediante la emisión reciente de bonos en el mercado internacional. En 2013, la recaudación de fondos a

través de DPF fue la fuente más importante para obtener recursos y contribuyó directamente al

apalancamiento de las operaciones activas del Banco. En lo que respecta a financiamiento externo, el Banco

opera en tres frentes: créditos a través de organizaciones internacionales, asistencia técnica a través de

cooperación internacional, y posicionamiento. En este momento FINDETER tiene acceso a financiamiento

a largo plazo de instituciones multilaterales como ser el Banco Interamericano de Desarrollo (IADB),

L’Agence Française de Développement (LFD), el Grupo del Banco Mundial (GBM), KfW y CAF. Todos

tienen garantías soberanas, excepto el financiamiento con LFD.

Asistencia Técnica. En el marco de su modelo de negocios, FINDETER no sólo proporciona

financiamiento, sino que además ayuda a generar proyectos nuevos al dar asesoramiento técnico, financiar

pre-inversiones, y al apoyar a sus clientes, tanto públicos como privados, para conseguir el financiamiento

requerido. Las principales estrategias de apoyo de FINDETER incluyen el Programa de “Ciudades

Sostenibles y Competitivas”, el Programa de “Ciudades Emblemáticas”, el programa “Diamantes del

Caribe & Santanderes de Colombia” y el programa de Responsabilidad Social y Ambiental. Estos

programas han generado una demanda de financiamiento de aproximadamente USD 2,5 mil millones para

los siguientes 5 años y han ayudado a FINDETER a diversificar sus fuentes de recursos. Las tasas y

62

comisiones netas se han incrementado de USD 0,2 millones en 2011 a USD 10,8 millones en 2013, lo cual

contribuye a una mayor estabilidad de sus ingresos.

FINDETER además se beneficia de su estrecha cooperación con el Gobierno de Colombia derivada de su

rol como un instrumento central en la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo. Gracias a la

composición de su junta directiva, FINDETER tiene un acceso único a la agenda de infraestructura de

varias industrias. Un buen ejemplo de esto es el programa de vivienda, que tiene previsto entregar más de

100.000 viviendas a personas de bajos ingresos y “Aguas para la Prosperidad” que beneficia a más de 4

millones de personas, y otros programas más pequeños. Para el programa de vivienda asequible, por

ejemplo, FINDETER era el intermediario para ayudar a aclarar los requisitos esperados al preparar las

propuestas, en respuesta a los términos de referencia publicados para el programa. En el caso de los

programas de aguas, FINDETER da apoyo técnico y apoyo en cuanto a la gestión de los recursos para la

contratación de las obras y la supervisión para proyectos de agua y saneamiento básico previamente

definidos y declarados viables por el Ministerio