HistoriaYAnalisisDeLasConcesionesViales

7/25/2019 HistoriaYAnalisisDeLasConcesionesViales

1/13

215

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIA

S

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

RevistaDilogos de Saberes

ISSN 0124-0021Revista No. 27

Julio-diciembre de 2007Pg.: 215-227

HISTORIA Y ANLISIS

DE LAS CONCESIONES VIALES*

Higinio Prez Negrete**

RESUMEN

La ms grande preocupacin de los investigadores en el mundo sobre este tema esla renegociacin de los contratos, la cual tiene altos costos econmicos. Para evitareste problema los investigadores piensan que es indispensable un excelente diseode los proyectos y una buena regulacin de los contratos de concesin vial. Por elcontrario, se trata de demostrar que este problema tiene su causa en las caractersticasdel sector de la infraestructura vial y, por tanto, esta receta no funciona.

PALABRAS CLAVE

Monopolio natural, contrato, concesin, carretera, activo especfico, informacinincompleta, informacin asimtrica, comportamiento oportunista.

ABSTRACT

The greatest preoccupation in world researchers on this subject is contractsrenegotiation, which has high economic costs. In order to avoid this problemresearchers think that is indispensable an excellent projects design and a goodregulation of road concession contracts. On the contrary, its about demonstratethis problem has its cause in the characteristics of road infrastructure sectorand therefore this recipe doesnt work.

KEY WORDS

Natural monopoly, contract, concession, road, specific asset, incompleteinformation, asymmetric information, opportunist behavior.

PROBLEMA DE INVESTIGACIN

Con excelentes diseos de los proyectos y una buena regulacin de lasconcesiones viales podrn evitarse los conflictos y las renegociaciones de loscontratos?

Fecha de recepcin del artculo: 27 de septiembre de 2007.

Fecha de aceptacin del artculo: 16 de octubre de 2007.

* Este articulo forma parte de la investigacin sobre concesiones en las obras de infraestructura que

adelanta el autor.

** Economista de la Universidad de Antioquia. Especialista en Teora y Poltica Econmica de la

Universidad Nacional de Colombia. Magster en Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de

Colombia. Investigador y docente Universidad Antonio Nario.


2/13

216

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Higinio

Prez NegreteINTRODUCCIN

Entre 1872 y 1988, es decir, durante116 aos, el diseo, construccin, operacin

y mantenimiento de vas en EstadosUnidos estuvo a cargo exclusivamente

del gobierno. Pero a partir de 1989 lasituacin cambi por completo. Elfundamentalismo de mercado (enpalabras del Premio Nobel deEconoma de 2001, Joseph Stiglitz)desarrollado por Ronald Reagan yGeorge Bush (padre), continuado porClinton y reforzado por Bush (hijo),determin una significativa reduccinde impuestos a los ms ricos y unareorientacin de la intervencin del

Estado a favor del gasto militar, y encontra del gasto social y de lasinversiones en obras de infraestructura.En cumplimiento de dicha poltica yfrente a una situacin de crecientedficit fiscal, el presidente Bush(padre) fue el primero en invitar a losparticulares, en 1989, a reemplazar alEstado en las inversiones eninfraestructura y desde entonces enEstados Unidos han sido firmados

tres grandes contratos de concesinvial. Tal como lo registran seriosinvestigadores 1, en dos de estoscontratos ha habido conflictos yrenegociaciones que han deterioradoan ms la situacin fiscal y golpeadoel bolsillo de los estadounidenses.

En Europa, las concesiones vialescomenzaron mucho antes de quereaparecieran en Estados Unidos

(desde finales del siglo XVIII hasta1872 hubo concesiones viales en estepas, como veremos ms adelante). El

nfasis puesto en el fortalecimientodel Estado de Bienestar oblig a losgobiernos europeos a destinarcrecientes recursos al gasto social y adisminuir los destinados a inversionesen infraestructura vial. Por esta razn,

desde comienzos de los aos 60 delsiglo XX, los particulares fueronllamados a participar en este tipo deinversiones. El resultado de estaexperiencia en Europa ha sidodesalentador. Debido a ello, losgobiernos optaron por contratar conempresas pblicas, de tal manera quehoy existen ms concesiones vialespblicas que privadas2.

En Amrica Latina el comienzo de lasconcesiones viales fue ms reciente.Se iniciaron entre 1990 y 1995, cuandoel Banco Mundial y el BancoInteramericano de Desarrollo (BID)prcticamente renunciaron a sucompromiso de financiar a losgobiernos de la regin en el desarrollode obras de infraestructura vial, lo quese ha visto reflejado en un notabledescenso de sus prstamos, y

decidieron respaldar con recursos ainversionistas privados que quisieranincursionar en este negocio. Desdeentonces creci rpidamente elnmero de concesiones viales en casitodos los pases y, con ellas, el nmerode conflictos y renegociaciones decontratos, lo que ha representado unelevado costo fiscal y excesivas tarifasde peajes3.

Reconocidos investigadores del tema,entre quienes se destacan varios de losac citados (Engel, Fischer, Galetovic

1 ENGEL, EDUARDO, RONALDFISCHERand ALEXANDERGALETOVIC. Privatizing highways in the United States.

Yale University, august 2005 .

2 FAYARD, ALAIN.Analysis of highways concession in Europe. University of Bergamo. Italy, 2005.

3 ENGEL, EDUARDO, RONALDFISCHERand ALEXANDERGALETOVIC. Privatizing highways in Latin America: is

it possible to fix what went wrong?University of Chile, july 21, 2003. ENGEL, FISCHERand GALETOVIC. Soft


3/13

217

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Historia y anlisis

de las concesiones

viales

y Sarmiento), consideran que losconflictos y las renegociaciones decontratos pueden evitarse mejorandolos estudios y diseos de proyectos deconstruccin de vas y creando unmarco regulatorio que garantice

verdader a competenci a en losprocesos de licitacin, as como mayorconfianza para concesionarios ygobierno en la ejecucin de loscontratos. Segn ellos, si bien no esposible hablar de competencia en elmercado en este sector, se podrancrear condiciones para que hayacompetencia por el mercado, enbeneficio de toda la sociedad4.

Contrario al optimismo de estosinvestigadores, el presente artculo sepropone demostrar que losmencionados problemas tienen racesmuy profundas y que su origen no seencuentra en la deficiencia de losproyectos ni en las fallas de laregulacin de contratos de concesin,sino en las complejas caractersticasdel sector de la infraestructura vial.Esta demostracin se fundamenta en

el concepto de monopolio natural, elcual no parece haber sido comprendido

en forma completa y rigurosa porquienes creen que tienen la frmulapara garantizar armona en lasconcesiones viales. El artculo tiene elsiguiente orden: primero, una breveresea de la historia de las inversiones

en obras viales en Estados Unidos,Europa y Amrica Latina5; segundo,un anlisis de las propuestas paraevitar las renegociaciones decontratos y de las caractersticas delsector de la infraestructura vial; ytercero, la conclusin.

1. LA EXPERIENCIADE ESTADOS UNIDOS

Entre 1792 y 1794 fue construida laprimera carretera con cobro de peajey responsabilidad total de unacompaa privada en Estados Unidos.Uni a Filadelfia y Lancaster en elEstado de Pensilvania. Para 1800, yahaban entrado a participar en estenegocio 69 compaas en 11 Estados,y en 1845 el nmero subi a 1.5626.Aunque la participacin privada habasido justificada por las dificultades en

las finanzas pblicas, a partir de 1806los gobiernos federales decidieron realizar

Cont. nota 3

budgets and highways franchising. Fourth Annual Latin America Conference on Infrastructure and Resources.

Chile, december, 2003. GUASCH, LUIS, JEAN-JACQUES LAFFONT and STEPHANE STRAUB. Concessions of

Infrastructure in Latin America: Government led renegotiation, april, 2005. Internet. SARMIENTOPALACIO, EDUARDO.

Los contratos de concesin. El Espectador, mayo 16 al 22 de 2004.

4 ENGEL, FISCHERand GALETOVIC. Competition in or for the field: which is better? Cowles Foundation for

Research in Economics. Yale University, april 2002.

5

La experiencia de Asia ser tema de otro artculo. Por ahora puede afirmarse que es poco lo que hahabido en cuanto a concesiones viales, como se deduce de las siguientes afirmaciones del Banco Mundial :

En telecomunicaciones, electricidad, gas y la mayora del sector de transportes, la competencia en el suministro

del servicio es tcnicamente ms factible que en el suministro de agua. Las dos ltimas dcadas han visto

un enorme incremento de la competencia en estos sectores a lo ancho del mundo. Sin embargo, el este

asitico no ha mostrado notable inters en introducir competencia en estos servicios. An en

telecomunicaciones, donde el avance tecnolgico es muy rpido, la competencia en el este asitico no es

apreciable an. Connecting East Asia: A New Framework for Infrastructure. World Bank. 2005.

6 KLEIN, DANIEL and GOLDON FIELDING. Private toll roads: learning from the 19th century. Institute of

Transportation Studies. New York, 1994.


4/13

218

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Higinio

Prez Negreteimportantes aportes presupuestales adichas compaas con el fin demantener bajo control el aumento delas tarifas de peajes y evitar as lasprotestas de los usuarios de lascarreteras. De todas maneras, las

crticas a este sistema de concesionesaparecan de vez en cuando enpublicaciones de la poca, ya que lascompaas estaban recibiendo unsubsidio de los gobiernos federalescon la nica condicin de que noabusaran de las tarifas de los peajes,lo que constitua un chantaje.

En 1872 les lleg el final a estascompaas debido al altamente

publicitado escndalo alrededor de laCompaa de Puentes de Nueva York,que haba cometido fraude durante laconstruccin del puente de Brooklyn7.Ese mismo ao el gobierno de EstadosUnidos cre un fondo de carreteras, elcual recibira recursos provenientes delimpuesto a la gasolina de los Estadosfederales para utilizarlos en laconstruccin de vas. Con el paso delas carreteras a manos del gobierno, los

peajes fueron eliminados. Cincuentaaos despus dicho fondo fue reforzado:La Ley Federal de Carreteras de 1921suministr asistencia financieraadicional a los Estados para construirvas y puentes. Para el final de los aos20, ms de la mitad de las familiasamericanas eran propietarias deautomviles. Los ingenieros encontraroncada vez ms ocupacin en laconstruccin de carreteras, puentes y

tneles, especialmente en las msgrandes ciudades como Nueva York,

Boston, Los ngeles y San Francisco.Los peajes fueron reestablecidos, perocon tarifas muy bajas, para ayudar apagar este auge de la construccin8.

Una nueva ley de ayuda para la

construccin de carreteras aprobadaen 1956 elimin los peajes y estadisposicin estuvo vigente hasta 1987,cuando otra ley los volvi a restablecer.Precisamente, a partir de 1988-1989,la poltica de carreteras dio un girocompleto a favor de los inversionistasprivados: Es claro que el incrementode la congestin, combinado con latendencia a bajar impuestos y aempequeecer al Estado, han hecho

de las carreteras privadas con peaje unaopcin atractiva para las autoridadesgubernamentales, que necesitanincrementar sus inversiones en vas,ya que las nuevas autopistas puedenser construidas en esta forma sinrecurrir a los reducidos presupuestospblicos9. Estos autores destacan tresimportantes autopistas construidas ypuestas en operacin desde esa fechapor inversionistas privados: Dulles

Greenway, Virginia; 91 Express Lanes,Orange Country, California; ChicagoSkyway. Sin embargo, las dos msimportantes (Dulles Greenway y 91Express Lanes) han tenido seriosproblemas debido a fallas en el diseode los contratos10.

En el caso de la Dulles Greenway fuefirmado un contrato de concesin por42 aos y medio, al final del cual la

compaa deba transferir la autopistaal gobierno e inicialmente se fij un

7 POOLE, ROBERTand PETERSAMUEL. The return of private toll roads. Transportation Quarterly, july 1992,

vol. 46, N 3, pp. 321-341.

8 Ibd.

9 ENGEL, FISCHERand GALETOVIC. Privatizing highways in the United States. Op. cit.

10 Ibd.


5/13

219

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Historia y anlisis

de las concesiones

viales

peaje de US$1.75. Pero una vezterminada la obra y puesta en operacinla autopista comenzaron las protestas,y de un total de 35.000 vehculosdiarios que se esperaba transitaranpor ah, solamente lo hicieron 8.000,

lo cual oblig al concesionario a bajarel peaje a US$1, aumentando as eltrnsito a 23.000 vehculos. Losusuarios del servicio preferan viajarpor una antigua va estatal sinpeajes, aunque el viaje era mucho msdemorado. El resultado fue unarenegociacin del contrato, aumentandoel plazo a 60 aos. Con la 91 ExpressLanes el conflicto y la renegociacindel contrato se debieron a que despus

de haber sido puesta en operacin laautopista, la congestin del trnsitofue tal que se necesit de inmediatouna ampliacin de la va, lo quesignificaba una modificacin delcontrato. Esta renegociacin puso endesventaja al gobierno, ya que lacompaa logr imponer condicionesaduciendo que en el contrato inicialse haba estipulado que no habraexpansin de la va hasta el ao 2035.

2. LA EXPERIENCIADE EUROPA

A diferencia de Estados Unidos,Europa no tiene antecedentes en lossiglos XVIII y XIX en lo que respectaa las concesiones viales y su historiacomienza en los aos 60 del siglo XXcuando Francia, Espaa e Italiadecidieron abrirle campo a los

inversionistas privados en estenegocio. En los aos 70 se sumaronlos dems pases europeos con

excepcin de Alemania pas que, apesar de tener la mayor extensin decarreteras (12.000 Km.11, frente aEspaa que ocupa el segundo lugarcon 10.500 y Francia con 10.383), hapreferido mantener en un 100% el

compromiso estatal en este servicio,para evitar los conflictos yrenegociaciones de contratos que hansido tan frecuentes en el resto deEuropa.

Precisamente Francia y Espaa, pasesque junto con Italia tienen los msaltos porcentajes de sus carreteras enconcesin, han debido enfrentarserios problemas de contratacin con

particulares: A comienzos de los aos70, Francia adjudic cuatro grandesconcesiones viales, tres de las cualesentraron posteriormente en conflictoscon el gobierno aduciendo dificultadesy por tal razn el gobierno debirenegociar asumiendo un sobrecostoimportante. Para la misma poca, tresconcesiones viales en Espaapresentaban costos mucho ms altosque los anticipados, mientras que el

trfico era ms bajo que lo esperado.Esas concesiones fueron renegociadascon sobrecostos para el gobierno12.

Como consecuencia de estosproblemas, los gobiernos europeosdecidieron contratar con empresaspblicas: De un total de 57.542 Km.de carreteras en Europa, 21.998 Km.estn en contratos de concesin, delos cuales 11.730 Km. estn en

concesiones pblicas (53 por ciento)y 10.267 Km. en concesiones privadas(47 por ciento)13. El caso de Francia

11 En todos los casos las cifras hacen referencia a carreteras de altas especificaciones, no al total de vas

del pas.

12 ENGEL, FISCHERand GALETOVIC.A new approach to private roads. Regulation Magazine, vol. 25, 2002.

13 FAYARD, ALAIN. Op. cit.


6/13

220

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Higinio

Prez Negretees el ms sobresaliente en este sentido,ya que pas de tener el 100% de susconcesiones viales con el sectorprivado en los aos 70, a slo el 12%en la actualidad y el resto, 88%, soncontrataciones con empresas pblicas.

Le siguen Austria, Dinamarca,Finlandia, Noruega, Suecia y Suiza,pases relativamente pequeos (pocasuperficie) con una extensin decarreteras que en ninguno de ellossupera los 2.000 Km., bajo porcentajeen concesin (con excepcin deAustria), pero que hoy registran 100%de concesiones con empresaspblicas. Espaa, Italia, Portugal eInglaterra son los nicos pases

europeos que an mantienen ms dela mitad de sus concesiones con elsector privado. Sin embargo, en estospases los problemas continan yexiste una clara tendencia a contratarcon empresas pblicas.

3. LA EXPERIENCIADE AMRICA LATINA

Las concesiones viales en Amrica

Latina comenzaron en 1990 y desdeentonces su crecimiento ha sidonotable en casi todos los pases. Loscasos que ms han merecido laatencin de los analistas del sector sonlos de Argentina, Mxico, Chile yColombia. Cabe destacar que encuanto al total de kilmetros decarreteras en concesin sobresalenArgentina y Mxico, pases de grantamao en la regin. Sin embargo, si

relacionamos dicho kilometraje con laextensin total de las carreterasnacionales, es Chile el que ocupa el

primer lugar: Excepto en los casosde Argentina y Chile, los pases msactivos en las concesiones decarreteras han transferido al sectorprivado menos de una dcima partede su red de carreteras. En el caso de

Chile, sin embargo, aproximadamenteel 40 por ciento de su red principal decarreteras cuenta con participacinprivada; en el caso de Argentina laproporcin es cercana al 30 porciento14.

En Colombia esta relacin es del 14%(2.389 Km. en concesin frente a unared vial nacional de 16.525 Km.),porcentaje que es muy inferior al

correspondiente al nmero de peajesen manos de los concesionariosrespecto al total de peajes (46.4%). Estoindica que en el caso colombiano elEstado construye carreteras para quelos concesionarios cobren peajes15.

Las renegociaciones de contratos esel aspecto ms reseado por losanalistas del tema en la regin: Elprograma de concesiones en

Argentina ha sido exitoso en proveeruna importante red de carreteras.Pero su costo ha sido excesivo para lasociedad, debido a las continuasrenegociaciones que han beneficiadoa los concesionarios a expensas de losusuarios del servicio (altos peajes) ylos contribuyentes (mayoresimpuestos). Esto condujo a laadministracin Kirchner a moversehacia un enfoque hbrido, en el

cual los nuevos proyectos sonfinanciados directamente por elgobierno. Falta ver si este objetivo se

14 CARPINTEROLPEZ, SAMUEL. Las concesiones de carreteras en los pases en desarrollo: el caso de Argentina y

Mxico. Revista de Obras Pblicas. Mxico, 2002.

15 PREZNEGRETE, HIGINIO. Privatizacin de las carreteras en Colombia. Revista Nueva Gaceta. No. 10, abril-

julio de 2005.


7/13

221

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Historia y anlisis

de las concesiones

viales

lograr dados los problemas depresupuesto que presenta el gobiernoargentino16. Estos mismos autoresse refieren al caso chileno: Lasrenegociaciones de contratos en Chilehan sido frecuentes y en promedio

estas han incrementado el presupuestode los proyectos en un 15 por cientode su valor original. La regulacin delos contratos de concesin es laxa yhay signos de futuras renegociaciones,en detrimento de los usuarios de lascarreteras y de los contribuyentes.

Otros analistas tambin han destacadoel problema de las renegociaciones enlas concesiones viales. Como lo

sealan Luis Guasch, Jean JacquesLaffont y Stephane Straub, en untrabajo que realizamos para el BancoMundial, estudiando 307 concesionesen los sectores de transporte y aguaen 5 pases (Argentina, Brasil, Chile,Colombia y Mxico), mostramos quems de la mitad de estas concesionesfueron renegociadas (162 de 307) enpromedio 3.5 aos despus de habersido firmados los contratos17.

Sobre el caso colombiano, undestacado investigador agrega: En laeuforia neoliberal se abri camino ala Ley 80 (de 1993) que estableca elsistema de concesin como la formade contratacin de las obras pblicas(...). Se considera que el proyecto seadjudica a la firma que est encondiciones de realizarlo al menorcosto y que la competencia lleva a

convertir el valor de la obra enrealizaciones efectivas. La realidad estotalmente distinta. La suma que sirvepara adjudicar el proyecto, se modifica

mediante variaciones en los diseos yespecificaciones en la construccin (elsubrayado es nuestro)18.

4. DNDE ESTEL ORIGEN

DE LOS PROBLEMAS?

Existe un consenso entre losinvestigadores del tema en el sentidode que las renegociaciones de contratosconstituyen el mayor problema de lasconcesiones viales. Pero lasrenegociaciones son el producto deunas relaciones conflictivas en estetipo de contratos y ellas conducen anuevos conflictos. Por esta razn

puede afirmarse que los conflictos yrenegociaciones son los grandesproblemas de las concesiones viales.En lo que no existe acuerdo entre losinvestigadores es en la respuesta a lapregunta: dnde est el origen de losproblemas? Para Engel, de laUniversidad de Yale, y Fischer yGaletovic, de la Universidad de Chile,el origen se encuentra en las fallasregulatorias de los contratos de

concesin vial, mientras que SarmientoPalacio considera que, adems de lasfallas en la regulacin, otra causaimportante de las renegociaciones decontratos es la baja calidad de losestudios y diseos de los proyectos deconstruccin vial.

Engel, Fischer y Galetovic sealan quela principal falla regulatoria est en quelas concesiones son contratos a

trmino fijo de 20 o ms aos. Comoquiera que en perodos tan largos eltrfico promedio es incierto (lo quepone en duda la recuperacin del

16 ENGEL, FISCHERand GALETOVIC. Soft budgets and hghways franchising. Op. cit.

17 GUASCH, LUIS, JEAN-JACQUESLAFFONTand STEPHANESTRAUB. Op. cit.

18 SARMIENTO. Op. cit.


8/13

222

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Higinio

Prez Negretecapital, sobre todo si existe un estrictocontrol al aumento de peajes), elgobierno se ve obligado a renegociargarantizando un ingreso mnimodiario por peajes al concesionario, elcual es cubierto con recursos del

presupuesto. Como solucin a estafalla han propuesto que los contratossean a trmino variable y que elgobierno, en lugar de garantizar uningreso mnimo por peajes, garanticeal concesionario el ingreso esperadopor l y convenido en la negociacin:En la modalidad de licitacin queproponemos, el regulador (elgobierno) fija al concesionario elpeajemximo por cobrar y se adjudicar la

concesin a aquella empresa quesolicita el menor valor presente deingresos por peajes. El mecanismopropuesto reduce el impacto negativode una mala estimacin del trnsito,pues la concesin se acorta o alarga sila demanda por la ruta es mayor omenor que la pronosticada19.

Sostienen que una segunda ventaja delmecanismo propuesto es que si hay

discrepancias entre las partes en eldesarrollo del contrato, puede evitarsela renegociacin del mismo y, porconsiguiente, los costos que representapara el Estado ya que en el eventode una renegociacin, el Estado puedeofrecer pagarle al concesionario elremanente del valor presente delingreso solicitado al principio, estoes, puede comprar la concesin porla diferencia entre el valor presente del

ingreso esperado y el valor presentedel ingreso ya recibido mediante peajes.

Este tipo de contratos a trminovariable se viene realizando en Chile

desde 1998. Sin embargo, lasrenegociaciones continan y su costosocial aumenta, como lo reconoceEngel en un artculo de 2006: Esimportante introducir medidas quedificulten las renegociaciones (...)

Evitar las renegociaciones y fiscalizardebidamente los contratos sonmedidas que contribuirn a que lasconcesiones de infraestructurabeneficien a todos20. Precisamente,en ese mismo artculo considera quela Ley Chilena de Concesiones de1991, que haba sido presentada comoley modelo para Amrica Latina, debeser sometida a serias modificaciones,y propone la creacin de una unidad

que vele por el cumplimiento de loscontratos de concesiones y que sea loms independiente posible delMinisterio de Obras Pblicas. Segneste investigador, si el modelo decontratacin de concesiones que hanpropuesto no ha evitado lasrenegociaciones es porque an faltanotros cambios regulatorios.

Tambin en Colombia este modelo de

contratacin a trmino variablefracas. Las llamadas concesiones detercera generacin (que comenzaronen 2004) han sido contratadas en esostrminos. Igual que en Chile, lasrenegociaciones han abundado a pesardel corto tiempo que llevan: En lasms importantes licitaciones del pashechas por el Ministerio del Transportey las entidades que dependen delmismo, se ha vuelto costumbre

modificar las condiciones de laslicitaciones y contrataciones adjudicadas,variando significativamente el alcancede los proyectos oficiales. Este nocivofenmeno ha sucedido en el

19 ENGEL, FISCHERy GALETOVIC. Licitacin de carreteras en Chile. Revista Estudios Polticos. Santiago de Chile,

1996.

20 Mejorando las concesiones. La Tercera. Santiago de Chile. Domingo 30 de julio de 2006.


9/13

223

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Historia y anlisis

de las concesiones

viales

desarrollo de varias de las concesionesms importantes adelantadas durantelos ltimos cuatro aos, como porejemplo las de Briceo-Tunja-Sogamoso, Bogot-Girardot yrecientemente el Aeropuerto El

Dorado, tres de las ms importantesobras de infraestructura del pas21.Dado que en este modelo decontratacin el plazo es variable, lasrenegociaciones pueden determinarque prcticamente nunca se sepacundo finaliza la concesin: Lascondiciones de extensin de plazosson tan aberrantes que en casos comoel de la concesin Bogot-Girardot elcontrato que comenz en 17 aos

podra llegar hasta los 50 aos.

Como si fueran pocas las ventajasde los concesionarios, en lasrenegociaciones de los contratos atrmino variable, la directora delDepartamento Nacional dePlaneacin, Carolina Rentera, decidivolver al mode lo de contrato atrmino fijo con garanta de ingresomnimo por peaje: Las nuevas

concesiones garantizan un ingresomnimo (...) Como aqu hay uningreso mnimo garantizado, laplata se devolver con buenarentabilidad22. Las mayores ventajasa los concesionarios significan unelevado costo fiscal, esto es,sobrecarga a los contribuyentes.Como muestra un botn: El pago degarantas (de ingreso mnimo por

peaje) en el perodo 1996 y 2003 sum1.03 billones de pesos23.

La preocupacin de EduardoSarmiento respecto a la calidadde los estudios y diseos de los

proyectos de construccin vial, y a susconsecuencias en trminos deconflictos y renegociaciones decontratos, fue manifestada inicialmenteen una publicacin de la EscuelaColombiana de Ingeniera, donde lanaliz los contratos del gobierno conparticulares en el anterior sistema decontratacin, en el que las empresasprivadas slo tenan el compromisode construir y rehabilitar carreteras y

reciban por esta tarea un pago,mientras el gobierno asuma el totalde costos de las obras, peroigualmente recaudaba los peajes: Lossistemas de licitacin seguirn siendola mejor forma de asignar losproyectos al sector privado, pero labase de su transparencia y eficacia esla disponibilidad de diseos y estudiosprevios idneos. La adjudicacin dela obra al mejor postor slo tiene

sentido cuando las especificacionestcnicas del proyecto se cumplen y suprogramacin coincide con larealidad. Si los diseos y presupuestoshan de ser modificados, no hayninguna garanta de que la alternativaescogida sea la mejor24.

En un artculo de 2004 retom el temay volvi a resaltar la crtica planteada

21 Lupa a los grandes contratos pblicos. Portafolio. Editorial. 21 de febrero de 2007.

22 La mujer del plan de los $222 billones cuenta los detalles. El Tiempo. Domingo 19 de noviembre de

2006.

23 La participacin privada en la construccin de infraestructura pblica. Intervencin del contralor

general de la Repblica, Julio Csar Turbay Quintero, en el III Congreso Nacional de la Infraestructura.

Cartagena, 24 de noviembre de 2006.

24 EDUARDOSARMIENTOPALACIO(Director del Estudio) y otros. La crisis de la infraestructura vial. Centro

de Estudios Econmicos. Escuela Colombiana de Ingeniera, 1996, p. 53.


10/13

224

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Higinio

Prez Negreteen su anterior trabajo, y la solucin alproblema: Frente a este diagnsticose planteaba (en el libro de 1996) elevarel monto y la calidad de los estudios, ycrear mecanismos institucionalestransparentes y poderosos para

garantizar el cumplimiento de loscompromisos contrados en losestudios y las licitaciones25. A renglnseguido agreg: Advertimos que elpas no estaba preparado para entraren las concesiones. Segn l, losresultados de las concesiones habansido previstos: Si dentro de lamodalidad tradicional en que el sectorpblico asignaba el proyecto y losometa a una vigilancia directa se

daban semejantes incumplimientos, elsistema de concesiones, en el cual laresponsabilidad se le transfiere en sutotalidad al consorcio, slo podaconducir a la anarqua (...) Losincumplimientos estn expuestos apresiones y desautorizaciones al msalto nivel, y muchas veces terminan enconciliaciones y demandas en que elEstado lleva la peor parte.

Frente a los nefastos resultados de lasconcesiones viales, Sarmientopropone una frmula para mejorarlas:Es indispensable construir un marcoinstitucional que propicie la calidad delos estudios tcnicos y financieros,permita seleccionar las firmas msadecuadas para realizar las tareas ygarantice el cumplimiento de loscompromisos de los contratistas einterventores26.

De acuerdo con la experienciamundial, los cambios institucionales

propuestos por Sarmiento serninsuficientes para evitar los problemas.Seguiremos pidiendo ms y mscambios, tal como est ocurriendo enChile bajo la orientacin de Engel,Fischer y Galetovic, y siempre habr

una explicacin a los conflictos yrenegociaciones de contratos en lasfallas institucionales y de proyectos.Poca duda puede quedar de que enEstados Unidos, Europa,y an enChile, la calidad de los estudios ydiseos, as como de las instituciones,es muy superior a la de Colombia; sinembargo, en esos pases, losproblemas siguen ah.

5. MONOPOLIO NATURALPara entender cul es el origen de losconflictos y las renegociaciones de loscontratos de concesin vial, esindispensable tener claridad sobre elconcepto de monopolio natural.Aunque la presencia de economas deescala es una caracterstica importantedel monopolio natural y precisamentees la que destacan los analistas, no es

una condicin suficiente. Se requiereadems que la inversin realizada tengaun alto componente de activosespecficos, esto es, de activos que nopueden ser trasladados de lugar sinprdida de valor o que no puedentransferirse a otros usos a bajo costo27.Una inversin con alto componentede activos especficos es una inversinirrecuperable, lo que significa que siel negocio fracasa los activos no

pueden ser trasladados a prestar elmismo servicio en otros lugares y noson transferibles a otros usos, por



27 Un serio anlisis sobre los activos especficos puede encontrarse en: WILLIAMSON, OLIVER. Las instituciones

econmicas del capitalismo. Mxico. Editorial Fondo de Cultura Econmica. 1989.


11/13

225

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Historia y anlisis

de las concesiones

viales

consiguiente, el capital invertido nopuede ser recuperado.

Sectores con altas economas de escalay cero o bajo componente de activosespecficos no presentan las

caractersticas de monopolio natural,de manera que si un inversionista tieneque retirarse del negocio recupera sucapital. Es el caso de las aerolneas, yaque los aviones, aunque no sontransferibles a otro uso, pueden sertrasladados a prestar el mismo servicioen otros lugares. Esto significa que lainversin realizada en aviones puederecuperarse en el momento devencimiento de un contrato o si el

negocio fracasa, ya sea vendindoloso ponindolos a funcionar en otrasrutas. En estas condiciones, aunqueexisten altas economas de escala,puede presentarse el fenmeno de ladisputabilidad o contestabilidad delmercado (si las empresas no secolusionan), generndose unacompetencia entre pocas empresas,esto es, una competencia duoplica uoligoplica.

En el caso contrario, sectores conbajas economas de escala y altocomponente de activos especficos secaracterizan porque la inversin esirrecuperable, aunque desde unaperspectiva tecnolgica admiten lapresencia de muchas empresas conbaja capacidad productiva en unambiente competitivo. La altaespecificidad de activos ejerce un

papel tan determinante que, si bien eneste caso no define un monopolionatural perfecto, puede afirmarse quees un monopolio natural imperfecto,lo cual significa que muy pocasempresas se arriesgan a invertir enestas condiciones. Es el caso de lageneracin de energa elctrica, dondeel avance tecnolgico permite laparticipacin de empresas de pequeo

y mediano tamao, pero la altaespecificidad de activos constituye unaseria restriccin, ya que impide larecuperacin del capital; es decir,aunque existe libre entrada al mercadono existe libre salida.

Precisamente esta caractersticapermite entender la presin queejercieron los inversionistas privadossobre el gobierno colombiano en losaos 90 cuando, para suplir deficienciasde oferta, construyeron pequeas ymedianas termoelctricas, peroexigieron que se les garantizaracompras mnimas de energa durantevarios aos, an en las pocas en que

las hidroelctricas pudieran abastecertoda la demanda. Estos fueron losampliamente cuestionados contratosPPA (Power Purchase Agreements oacuerdos de compra de energa). Enla transmisin y distribucin de energa,que se caracterizan por altas economasde escala y alto componente de activosespecficos, existe monopolio naturalperfecto.

En las carreteras existen altaseconomas de escala y la inversin,adems de tener un muy altocomponente de activos especficos,depende de fenmenos naturales(condiciones climticas, geolgicas,topogrficas, etc.). Esto significa quees un sector que presenta lascaractersticas del monopolio naturalen mayor grado de perfeccin. Enotras palabras, en este sector la

informacin es ms incompleta(mayor incertidumbre) y msasimtrica (el Estado no tiene lainformacin sobre las inversionesrealizadas por el concesionario) queen cualquier otro. Por tal razn en estesector, ms que en cualquier otro, esvlido preguntarse si las transaccionesdeben ser realizadas a travs delmercado (contratos de concesin) o


12/13

226

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Higinio

Prez Negretela construccin, operacin ymantenimiento de vas debe hacerlasel Estado. Siguiendo a OliverWilliamson puede afirmarse que ladecisin eficiente es esta ltima: Losatributos del bien o servicio que se

otorgarn en concesin son decisivospara la evaluacin. Especficamente,si el bien o servicio ha de proveerseen condiciones de incertidumbre yadems estn involucradas algunasinversiones importantes en activosespecficos, la eficacia de la licitacinde concesiones resultar muyproblemtica28.

Lo que plantea Williamson es que en

estas condiciones no slo no puedehablarse de competencia en elmercado, sino que tampoco es posiblegarantizar competencia por elmercado (competencia en laslicitaciones) y, por consiguiente, nopueden evitarse los conflictos yrenegociaciones de contratos, ascomo los sobrecostos fiscales y lasexcesivas tarifas del servicio.

CONCLUSIN

Cuanto mayor es la especificidad deactivos y ms incompleta y asimtricaes la informacin, mayores son loscomportamientos oportunistas de losconcesionarios y, en consecuencia, losconflictos y renegociaciones decontratos. Esto es lo que ocurre en

las obras de infraestructura vial. Portal razn, los mejoramientos en lasconcesiones viales que proponenEngel, Fischer, Galetovic y Sarmiento,no se traducen en beneficios para lasociedad, sino en mayores ventajas

para los inversionistas privados.Independientemente de la calidad delos proyectos, de la capacidadregulatoria del Estado y de los nivelesde corrupcin de la sociedad, laexperiencia de Estados Unidos,Europa y Amrica Latina, enconcesiones viales, indica que losconflictos y renegociaciones decontratos continan.

La solucin est en que el Estadoasuma la responsabilidad directa ytotal del sector. El caso de loscontratos de concesin con empresaspblicas en Europa es de gran interscomo forma de evitar los conflictos yrenegociaciones. Este tipo decontratacin podra pensarse paraColombia en el caso de InterconexinElctrica S. A. (ISA), que hamanifestado su deseo de participar en

el negocio. Sin embargo, la Comisindel Gasto Pblico designada por laadministracin Uribe a comienzos de2007 propuso la venta del total deacciones de la nacin en dichaempresa. De hecho, la privatizacinde esta empresa ya comenz en la formade emisin de acciones al pblico, loque el gobierno eufemsticamentellama capitalizacin.

28 Ibd, p. 50.


13/13

227

DilogosdeS

aberes

i

g

d

a

INVESTIGACIONES

EN

DERECHO

Y

CIENCIAS

SOCIALES

Colaboradores

Nacionales

Historia y anlisis

de las concesiones

viales

BIBLIOGRAFA

CARPINTEROLPEZ, SAMUEL. Las concesiones de carreteras en los pases endesarrollo: el caso de Argentina y Mxico. Revista de Obras Pblicas. Mxico.2002.

ENGEL, EDUARDO; FISCHER, RONALD and GALETOVIC, ALEXANDER. Privatizinghighways in the United States.Yale University, august 2005.

_____. Privatizing highways in Latin America: is it possible to fix what went wrong?University of Chile, july 21, 2003.

_____. Soft budgets and highways franchising. Fourth Annual Latin America Conferenceon Infrastructure and Resources.Chile, december, 2003.

_____. Competition in or for the field: which is better?Cowles Foundation for Researchin Economics. Yale University, april 2002.

_____. Licitacin de carreteras en Chile. Revista Estudios Polticos. Santiago deChile, 1996.

FAYARD, ALAIN.Analysis of highways concession in Europe.University of Bergamo.Italy, 2005.

GUASCH, LUIS; LAFFONT, JEAN-JACQUES and STRAUB, STEPHANE. Concessions ofInfrastructure in Latin America: Government led renegotiation, april, 2005. Internet.

KLEIN, DANIEL and FIELDING, GOLDON. Private toll roads: learning from the 19th

century. Institute of Transportation Studies. New York. 1994.OLIVER, WILLIAMSON. Las instituciones econmicas del capitalismo. Mxico. EditorialFondo de Cultura Econmica. 1989.

PREZNEGRETE, HIGINIO. Privatizacin de las carreteras en Colombia. RevistaNueva Gaceta. N 10. Abril-julio de 2005.

POOLE, ROBERTand SAMUEL, PETER. The return of private toll roads. TransportationQuarterly, Vol. 46, N 3 july 1992.

SARMIENTO

PALACIO

, EDUARDO

(Director del Estudio) y otros. La crisis de lainfraestructura vial. Centro de Estudios Econmicos. Escuela Colombiana deIngeniera. 1996.

WORLDBANK. Connecting East Asia: A New Framework for Infrastructure. WorldBank. 2005.

Documents

HistoriaYAnalisisDeLasConcesionesViales