Embed Size (px)
Citation preview
Impacto del apoyo político a los alcaldes en Colombia sobre el desempeño de sus
administraciones1.
Camilo Andrés Jiménez Martínez2
13 de diciembre de 2017
Resumen
¿Un mayor apoyo político a los alcaldes genera un mejor desempeño de sus alcaldías? Por
primera vez, y utilizando una metodología de Diferencias en Diferencias, se evalúa el impacto
que tiene el porcentaje de votos con el cual fueron elegidos los alcaldes en Colombia sobre el
desempeño administrativo de sus respectivos municipios, medido por el Índice de Desempeño
Municipal (IDM) del Departamento Nacional de Planeación. El principal resultado indica que, a
nivel agregado, no existe un efecto significativo sobre el desempeño. Sin embargo, en los
municipios más poblados, sí se sugiere un fuerte impacto positivo que mejora este indicador de
desempeño en más de 11 puntos. Con esto, se enfatiza la idea de que, específicamente en las
ciudades con más habitantes, parecería ser deseable que los alcaldes cuenten con un amplio
respaldo ciudadano en aras de poder adelantar una gestión pública más eficaz.
Códigos JEL: H11, H70, H83
Palabras clave: evaluación de impacto, diferencias en diferencias, desempeño, gestión pública,
apoyo político, alcaldes.
Agradecimientos: a mis asesores Michael y Leopoldo, quienes con su guía y comentarios
críticos enriquecieron esta investigación. A los jurados Oskar Nupia y Pablo Sanabria, por sus
observaciones que la fortalecieron. A Alfredo Rangel por su generosidad y ayuda durante el
tiempo de estudios que hoy termina. Pero, sobre todo, a mi familia, cuyo respaldo y soporte
incondicional hicieron posible llevar este desafío a buen término. 1 Asesores: Michael Lee Weintraub (Escuela de Gobierno); Leopoldo Fergusson (Facultad de Economía) 2Universidad de los Andes. [email protected]
2
Impact of political support of Colombian mayors over their municipal performance3.
Camilo Andrés Jiménez Martínez
December 13, 2017
Abstract
Does a higher political support for mayors improve municipal performance? For the first time,
and using a Difference-in-Differences approach, the impact that the share of the votes of the
elected mayors in Colombia has over the performance of their municipalities is evaluated; it is
measured by the Municipal Performance Index (IDM) of the Colombian Planning Department.
The main result indicates that, in aggregate terms, there is no significant effect over the
performance. However, in the most inhabited municipalities, there is, indeed, evidence of a
strong positive impact that improves municipal performance measure by more than 11 points.
This restates the idea that, specifically in the most populated cities, it seems to be desirable that
mayors have a broad political support among their citizens in order to execute a more effective
public management.
JEL: H11, H70, H83
Key words: Impact evaluation, Difference-in-Differences, performance, public management,
political support, mayors.
Acknowledgments: To my advisers Michael and Leopoldo, who, with their guidance and critical
remarks enhanced this research. To my jurors, Oskar Nupia y Pablo Sanabria, who strengthened
it with their observations. To Alfredo Rangel for his generosity and help during the time of
studies that ends today. And to my family especially, whose unconditional support and
encouragement allowed me to bring this challenge to a good end. 3 Advisers: Michael Lee Weintraub (School of Government); Leopoldo Fergusson (Faculty of Economics)
3
1. Introducción
¿El apoyo político con el que se eligen los gobernantes locales afecta su desempeño? La
presente investigación aporta por primera vez evidencia empírica causal para responder esta
pregunta, evaluando, para el caso colombiano, el impacto que la elección de alcaldes con
bajos niveles de respaldo ciudadano tiene sobre su desempeño. Es decir, evalúa si alcaldes
con apoyos políticos débiles se traducen en malas alcaldías.
El progreso en la calidad de vida de los ciudadanos pasa, ineludiblemente, por la
capacidad de acción y ejecución de sus gobiernos. Es una realidad que éstos cobran
impuestos, ejecutan proyectos de interés general y proveen bienes públicos y privados que
afectan las oportunidades de vida de las comunidades, por lo que se hace deseable que su
desempeño en la ejecución de todas estas funciones sea cada vez mejor. Más aún, en un
contexto donde la descentralización ha trasladado estas funciones hacia niveles de gobierno
más cercanos a la gente, el desempeño de las administraciones locales se ha vuelto clave en el
diario vivir de los ciudadanos. Es por eso que es relevante preguntarse ¿qué determina que
esta gestión local sea buena o mala?
Desde la literatura de la administración pública se ha buscado responder esta pregunta,
para lo cual se ha evaluado empíricamente distintos determinantes del desempeño de estas
administraciones locales. Algunas investigaciones han explorado variables como el tamaño de
la administración (Newton, 1982), el nivel educativo de los alcaldes que las encabezan
(Avellaneda, 2008) o la capacidad organizacional con la que ellas cuentan (Piña &
Avellaneda, s.f.)4. No obstante, dentro de esta literatura no se ha analizado con mayor
detenimiento el efecto del apoyo político sobre el desempeño local.
En efecto, pocos estudios han analizado esta relación, y los que lo han hecho han
presentado evidencia empírica poco robusta. Por ejemplo, autores como Fernández (2005)
encuentran algunas correlaciones positivas entre el nivel de apoyo político y el desempeño
organizacional. De la misma forma, Avellaneda (2008) intenta estimar el efecto del apoyo
político y de la competencia electoral sobre la cobertura educativa, como una medida del
4 Para un análisis exhaustivo de esta literatura ver Walker & Andrews (2015)
4
desempeño municipal, pero no encuentra un efecto significativo. Así, además de no ser
concluyentes, estos ejercicios empíricos aportan poca claridad con respecto a los efectos
causales de esta relación.
Por esta razón, esta investigación da un primer paso hacia ese propósito. A través de una
metodología de Diferencias en Diferencias, busca identificar de manera causal si los alcaldes
con un mayor respaldo político generan un mejor desempeño en su administración, medido
éste último por medio del Índice de Desempeño Municipal (IDM) del Departamento Nacional
de Planeación (DNP) de Colombia. La idea subyacente a este ejercicio es que las
administraciones cuyos alcaldes cuentan con un menor respaldo político pueden enfrentar
mayores dificultades para llevar a la práctica sus propósitos, lo cual genera como
consecuencia un desempeño administrativo menor.
De manera específica, en esta investigación se analiza el caso colombiano, donde, si bien
el efecto del apoyo político sobre la gestión pública local tampoco ha sido estudiado,
recientemente sí se ha despertado especial interés al respecto. Esto debido a que en los
últimos años se han hecho propuestas de cambios al sistema de elección de los alcaldes
(Lozano, 2013; Benedetti & Torres, 2015; Benedetti, 2015), pues muchos han visto con
preocupación cómo en algunos casos han coincidido problemas de ejecución de las
administraciones con bajos niveles de respaldo electoral de los alcaldes en ejercicio. De
hecho, en las tres ciudades principales del país (Bogotá, Medellín y Cali), al menos desde el
año 2003, más de la mitad de los ciudadanos que ejercieron su derecho al voto lo hicieron por
un candidato diferente al que finalmente resultó elegido.
La motivación de estas propuestas ha sido garantizar un apoyo político mayoritario en
favor del candidato ganador, con el fin de asegurarle así la legitimidad (Crespo, 2013) y
gobernabilidad (Arbos & Giner, 1996) necesarias para poder desarrollar su programa de
gobierno. En particular, en dichas propuestas se ha resaltado la especial necesidad de
garantizar este apoyo en las ciudades colombianas con más de un millón de habitantes y/o en
las capitales de los departamentos, pues en ellas éste se hace aún más indispensable para
5
gobernar (Lozano, 2013)5. Sin embargo, más allá de estas argumentaciones teóricas, ninguna
de estas propuestas ha presentado evidencia empírica que indique que la falta de apoyo
político de los alcaldes pueda ser problemática en este sentido, y, menos aún, que este
problema sea especialmente relevante en ciudades con esas características. La presente
investigación, por tanto, busca aportar elementos empíricos de juicio a esta discusión.
Nuestros principales resultados sugieren que, a nivel agregado, los alcaldes elegidos con
un alto respaldo no parecen tener un desempeño significativamente distinto que aquellos que
tuvieron un bajo apoyo. Sin embargo, para las ciudades con mayor número de habitantes (más
de un millón), este efecto sí es altamente significativo y cuantitativamente importante. Así, se
sugiere que las ciudades con más habitantes, en contraste con los municipios pequeños,
enfrentan mayores problemas para el cumplimiento de las metas y objetivos trazados cuando
sus alcaldes son elegidos con un apoyo político débil, lo cual afecta el desempeño de su
administración.
Este documento continúa como sigue: la siguiente sección presenta la relación sugerida
por esta investigación entre el apoyo político y la gestión pública local. La tercera y cuarta
sección presentan las fuentes de información del ejercicio empírico y explican la estrategia
metodológica propuesta, respectivamente. La quinta sección presenta los resultados.
Finalmente, la sección 6 concluye y sugiere algunas recomendaciones de política.
2. Apoyo político y desempeño local
¿Cómo se relaciona el apoyo político de un alcalde con su desempeño al frente de la
administración? Si bien conceptualmente es posible aventurar distintas hipótesis sobre la
relación del respaldo político con el desempeño, la idea específica que explora esta
investigación es que la falta de respaldo político del alcalde dificulta el proceso de
formulación e implementación de las políticas públicas y, por tanto, afecta el desempeño
administrativo.
5 De hecho, la Misión Electoral Especial surgida del acuerdo de paz entre el Gobierno colombiano y las FARC sugirió recientemente adoptar la segunda vuelta en las seis ciudades más grandes del país.
6
Contar con un bajo apoyo político, por una parte, puede generar una falta de respaldo
institucional que hace más difícil sacar adelante las políticas públicas. Alcaldes con un menor
respaldo ciudadano pueden enfrentar una mayor oposición política desde diferentes
instituciones que pueden bloquear su gestión, lo que desde la literatura se ha llamado como
los ‘veto players’ (Tsebelis, 2002; Milanese, 2008). En este sentido, ante niveles más bajos de
apoyo político, instituciones formales, como por ejemplo los concejos municipales de los
municipios colombianos (elegidos también popularmente), acrecientan su poder de veto
frente a las iniciativas de los alcaldes, pues esta mayor fragmentación política los empodera
frente a ellos en la toma de decisiones. Al no tener un respaldo amplio y suficiente, el alcalde
debe entrar a negociar su política con un número cada vez mayor de actores, haciendo que el
proceso de su creación y puesta en marcha sea, por definición, cada vez más complejo.
De la misma forma, en este contexto, otros actores no institucionales pueden hacer más
complicada la gestión de las políticas públicas al intentar sacar provecho de un alcalde con
bajo respaldo. Si bien a diferencia de los anteriores estos no son actores que directamente
puedan vetar la toma de decisiones de política, los grupos de ciudadanos organizados, los
medios de comunicación, las ONGs, entre otros, pueden buscar visibilizarse en estos
contextos de división, usando la debilidad política del alcalde para posicionar temas en la
agenda pública, buscar apoyo político para sus causas o negociar su respaldo a la
administración (Casar & Maldonado, 2008). Esto, en últimas, puede hacer más lenta la toma
de decisiones y desviar las prioridades y objetivos de la administración, lo cual a la postre
afecta la adopción de políticas oportunas y el cumplimiento de los planes de gobierno.
Algunos ejemplos de ello podrían ser los procesos de revocatoria del mandato frente a
diferentes alcaldes colombianos o el uso de publicidad pagada como forma de ganar apoyo en
los medios de comunicación, con lo cual se busca presionar el curso de las políticas públicas
en uno u otro sentido.
Por último, un bajo apoyo popular del alcalde también puede generar una falta de
credibilidad en él por parte de la ciudadanía en general, dificultando así su posibilidad de
liderazgo para emprender sus propuestas. Alcaldes elegidos con bajos niveles de respaldo
pueden encontrar más dificultad en movilizar a sus ciudadanos hacia objetivos comunes o en
7
la construcción de consensos. En este escenario, los ciudadanos pueden ver en el alcalde una
figura débil y poco creíble, por lo cual el grado de colaboración, obediencia y/o articulación
entre ellos puede reducirse. Con esto, se hace más complicado para la administración motivar
nuevos temas en la agenda o nuevos proyectos, con lo cual su discusión e implementación se
hace más dispendiosa. Lo anterior, por ejemplo, puede dificultar la consecución de nuevos
recursos para la ejecución de nuevas obras o la adopción de decisiones políticas nuevas e
innovadoras.
Dado lo anterior, usando la información que se describe en la siguiente sección, lo que se
propone esta investigación es evaluar empíricamente, por primera vez, la existencia de esta
relación causal sugerida entre el apoyo político de los alcaldes y su desempeño en la gestión
de las políticas públicas, dejando para futuras investigaciones la exploración de los posibles
canales de transmisión, entre los cuales se podrían evaluar los aquí sugeridos. En todo caso,
nuevas investigaciones también podrían evaluar efectos del apoyo político sobre el
desempeño distintos a los aquí señalados, sobre los que, si bien puede pensarse de manera
conceptual, este documento no se ocupa.
3. Datos
La información con la que se realiza esta investigación proviene de dos fuentes
principales. Por una parte, el Panel Municipal del Centro de Estudios sobre Desarrollo
Económico – CEDE – de la Universidad de los Andes (Bornacelly & Acevedo, 2014). Por
otra, la Base de datos electorales de este mismo centro de estudios (Pachon & Sanchez,
2014). A continuación, se describen ambas fuentes, así como las variables de interés que se
encuentran en cada una de ellas, cuyas estadísticas descriptivas se resumen en el anexo 1.
3.1. Panel Municipal CEDE
Esta base de datos contiene información anual de corte longitudinal de diferentes fuentes
para cada uno de los municipios de Colombia desde el año 1993 en adelante. En ella, aparte
de las características generales de los municipios y de sus finanzas (útiles más adelante como
8
controles en la estrategia empírica)6 se encuentra información de variables relacionadas con el
desempeño de los gobiernos municipales. Particularmente, en esta fuente de información se
encuentra la variable de resultado de esta investigación: el Índice de Desempeño integral
Municipal.
Como ya se mencionó, este índice es una medición realizada por el DNP, disponible
desde el año 2006 hasta el año 20147. En una escala de 0 a 100, distribuida en cinco rangos
que se muestran en la Tabla 1, esta medición evalúa de manera anual la gestión pública y la
toma de decisiones de política pública que hace cada uno de los municipios del país. Para
efectos de este artículo, lo relevante de esta medición es que, dadas las propias realidades,
metas y obligaciones de cada uno de los diferentes municipios, este índice evalúa cómo
responden ante ellas las correspondientes administraciones públicas, en cabeza, por supuesto,
de sus respectivos alcaldes.
Tabla 1: Rangos Índice de Desempeño Municipal
Sobresaliente Satisfactorio Medio Bajo Crítico
𝑋 ≥ 80 70 ≤ 𝑋 < 80 60 ≤ 𝑋 < 70 40 ≤ 𝑋 < 60 𝑋 < 40
Este índice evalúa a cada municipio en cuatro criterios específicos, los cuales se
encuentran relacionados con el avance en la ejecución del plan de desarrollo local, la
provisión de bienes públicos con los recursos disponibles, la capacidad administrativa, las
finanzas públicas, entre otros. La figura 1 resume estos componentes, los cuales son: eficacia,
eficiencia, cumplimiento de requisitos legales y gestión administrativa (Departamento
Nacional de Planeación, 2014).
6 En el anexo 6 puede encontrarse una descripción de las variables de control utilizadas 7 Recientemente se anunció el lanzamiento de una nueva metodología para medir este desempeño en los años 2015 y siguientes.
9
Figura 1: Componentes Índice de Desempeño Municipal
Tomado de Departamento Nacional de Planeación (2014, pág. 6)
El elemento común de estos componentes es que capturan el grado de cumplimiento de
sus compromisos por parte de las administraciones municipales. Los componentes de eficacia
y eficiencia miden qué tanto estas administraciones cumplen con las promesas de su plan de
desarrollo8 y qué tantos bienes públicos pueden producir con unos insumos determinados,
respectivamente. Por su parte, el componente de requisitos legales mide el apego de las
administraciones a las normas que los regulan en materia presupuestal y el componente de
gestión evalúa la capacidad y disponibilidad de recursos fiscales y de todo tipo para ejecutar
las funciones de la administración.
Dado esto, este índice es una buena variable para aproximar el desempeño de los alcaldes
durante sus mandatos. Como esta evaluación se realiza de manera anual al interior de cada
municipio, y está relacionada directamente con el cumplimiento objetivo de las obligaciones
y metas de la administración en ejercicio, con ella puede evaluarse en cada momento del
tiempo la capacidad de gestión y ejecución del alcalde. En últimas, es él el principal
responsable y orientador de las políticas públicas del municipio.
8Con base en el cumplimiento de las metas de producto (generación de condiciones para mejorar un problema o explotar una potencialidad. Ej.: entrega de obras, nuevas aulas, carreteras, hospitales, nuevos empleos, etc.)
Evaluación Desempeño Integral de los Municipios, 2013
6
I. METODOLOGÍA PARA LA MEDICIÓN Y ANÁLISIS DEL DESEMPEÑO INTEGRAL MUNICIPAL
La metodología de medición y análisis del desempeño integral municipal1 permite a las Secretarias de Planeación departamental cumplir con las exigencias legales que en materia de seguimiento y evaluación establecen las Leyes 152 de 1994, 617 de 2000 y 715 de 2001, así como a los niveles nacional, departamental y municipal evaluar la gestión pública de los municipios, la toma de decisiones de política pública y de asignación de recursos con base en los resultados y la problemática local. En particular, la metodología evalúa la gestión municipal en cuatro componentes integrados (Ilustración 1): i) eficacia, ii) eficiencia, iii) cumplimiento de requisitos legales, y iv) gestión, como se detalla en el siguiente diagrama2.
Ilustración 1 Componentes del Desempeño Integral Municipal
Fuente: DNP-DDTS. La evaluación del Desempeño Integral de los municipios se desarrolla con base en el Índice de Desempeño Municipal, el cual resume el desempeño de las administraciones municipales desde una perspectiva integral con base en los resultados obtenidos en los componentes de Eficacia, Eficiencia, Gestión y Cumplimiento de Requisitos Legales. Dichos componentes reciben una ponderación de igual peso para cada uno, de forma que el indicador integral se calcula de acuerdo a la Ecuación 1. .
1La Metodología fue desarrollada por la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS) del Departamento Nacional de Planeación (DNP), en concertación con los
gobiernos departamentales y otras instancias del Gobierno nacional, proceso que contó con el apoyo financiero de la Corporación Andina de Fomento (CAF). 2La metodología completa puede encontrarse en “Metodología para la Medición y Análisis del Desempeño Municipal”, Bogotá, mayo de 2005, disponible en:
http://www.dnp.gov.co/Portals/0/archivos/documentos/DDTS/Gestion_Publica_Territorial/1aMetod_desem_mpal.pdf
Eficacia Eficiencia Requisitos Legales
Porcentaje de avance plan de desarrollo Porcentaje de cumplimiento de las metas de producto
Comparación de los productos obtenidos frente a los insumos utilizados (eficiencia relativa) en educación, salud y agua potable.
Definición de mejoras potenciales en productos e insumos
Análisis de productividades
Gestión
Capacidad administrativa Desempeño fiscal
Ley 715 de 2001 (SGP) Ley 1176 de 2007
Evaluación del Desempeño Integral Municipal
10
Ahora bien, una limitación de esta medición es que, por construcción, esta no evalúa el
impacto de la gestión pública de las alcaldías sobre las comunidades ni la percepción de estas
sobre las políticas implementadas (Departamento Nacional de Planeación, 2005). Las
mediciones que se realizan bajo esta metodología son meramente objetivas del grado de
cumplimiento de las metas propuestas por los alcaldes o de sus obligaciones legales, sin
entrar a analizar las implicaciones que los resultados de estas gestiones pueden llegar a tener
sobre la realidad de los ciudadanos, ni tampoco su grado de aceptación o rechazo. Esto es, el
Índice no considera si la gestión pública de los municipios es deseable para sus
requerimientos, sino simplemente identifica si esta gestión se adelanta de manera adecuada
desde un punto de vista positivo.
El principal problema empírico de esta variable es que, al solo estar disponible desde
2006 hasta 2014, solo permite realizar la evaluación de un periodo institucional de alcalde de
manera completa (2008-2011) y dos de manera parcial (2006-2007; 2012-2014)9. No
obstante, como se tiene información de antes y después de las elecciones de 2007 y 201110, se
pueden analizar los municipios antes y después de que los alcaldes fueran elegidos.
Dado lo anterior, la idea de la propuesta empírica es identificar cómo se afecta este
indicador de desempeño cuando los alcaldes, como líderes de la administración, son elegidos
con un bajo nivel de apoyo político, medido éste con base en los votos obtenidos en las
últimas elecciones, tal como se explica a continuación. Lo que se espera, conforme a la
sección anterior, es que el Índice a nivel general, y especialmente sus componentes de
Eficacia y de Gestión (parcialmente), se vean afectados de manera positiva en aquellos
municipios en los cuales el alcalde fue elegido con un amplio apoyo político. En cuanto a los
otros componentes, no se espera que estos se vean afectados pues sus objetos de medida no
parecerían tener una relación estrecha con el nivel de apoyo político.
De ser así, lo anterior apuntaría a que el respaldo político puede mejorar el desempeño
administrativo de los municipios en dos sentidos: por una parte, la relación con el
componente de Eficacia indicaría que este mayor apoyo se relaciona con un mejor 9 Los intervalos completos de años de estos periodos institucionales de alcalde son: 2004-2007;2008-2011;2012-2015. 10 Las elecciones de los alcaldes se realizan el año inmediatamente anterior al del inicio del mandato.
11
cumplimiento de las metas propuestas por las administraciones en su plan de gobierno. Por la
otra, el componente de Gestión sugeriría que este apoyo político se corresponde con una
mayor capacidad fiscal, fruto de una mejor capacidad para gestionar y/o obtener recursos.
3.2. Base de datos electorales CEDE
Esta segunda fuente de información contiene los resultados de las diferentes elecciones
realizadas en Colombia desde el año 1957 hasta el año 2015. La base incluye elecciones de
todos los niveles (presidente, Congreso, gobernaciones, asambleas, alcaldes y concejos), pero
para efectos de esta investigación se tomaron solamente los datos relacionados con los
resultados de la elección de alcaldes.
La principal variable de interés en esta fuente de información es el porcentaje de votos
válidos con el que salió electo, en cada elección, el candidato ganador en cada municipio.
Esto es, el número de votos recibidos por el candidato ganador dividido por la totalidad de
votos de todos los candidatos más el voto en blanco. Dada la restricción temporal de los datos
de la variable de resultado (Índice de Desempeño Municipal), para esta variable de interés
solo se tiene en cuenta la información de las elecciones de alcalde de los años 200011, 2003,
2007 y 2011.
Debe anotarse que tan solo para las elecciones del año 2011 la variable de interés se
encuentra directamente en la base de datos. Para todas las demás elecciones, esta variable se
debe construir a partir de la información disponible acerca del número de votos que recibió
cada candidato inscrito en cada elección municipal, así como del número de votos en blanco
registrados. Por ello, para las elecciones del año 2003, se suprime la información de cuatro
municipios que no cuentan con la anterior información completa.
Dado lo anterior, es posible identificar con qué porcentaje de votos fue elegido el alcalde
en ejercicio en cada municipio y en cada periodo de tiempo, entre los años 2006 y 2014. Así,
se puede determinar qué municipios escogieron su alcalde con determinado respaldo político
(mayoría absoluta u otra mayoría calificada en particular) y cuáles no en cada periodo de
11 Cómo se verá más adelante, al crear la variable del rezago del tratamiento es necesario usar los datos de la elección del año 2000. Vale aclarar que la elección de este año es por 3 años y no por 4 como las demás.
12
elecciones. Ello permite crear grupos de tratamiento y grupos de control para evaluar el
impacto de ese apoyo sobre el desempeño administrativo de los municipios. La tabla 2, dada
la información disponible, muestra la distribución de los municipios colombianos entre
aquellos cuyos alcaldes elegidos contaron con un apoyo superior al 50% de los votos válidos
y aquellos que no, en las elecciones de 2003, 2007 y 2011.
Tabla 2: Tabla de frecuencia mayoría absoluta elecciones 2003, 2007 y 2011
4. Metodología y modelo
Habiendo explicado las fuentes de información, ahora se detalla la propuesta
metodológica que desarrolla esta investigación. La estrategia empírica sigue una metodología
de evaluación de impacto de diferencias en diferencias. Más aún, dado que se tiene
información de tipo longitudinal, se realiza una estimación de diferencias en diferencias para
múltiples periodos (Bernal & Peña, 2011). Esta metodología permite, bajo algunos supuestos
que a continuación se exponen, identificar el impacto que tiene un tratamiento determinado
sobre alguna variable de resultado para más de un periodo después del tratamiento. En este
caso particular, lo que se busca es identificar el impacto que sobre el Índice de Desempeño
integral Municipal (IDM) tiene el hecho de que el alcalde en ejercicio haya recibido un
amplio respaldo electoral de sus ciudadanos.
La pregunta que surge es ¿qué deberíamos considerar como amplio apoyo electoral? Si
bien este interrogante no tiene una respuesta puntual, en un sistema democrático como el
colombiano, una aproximación razonable es asumir que se cuenta con un amplio apoyo
cuando se tiene el respaldo de al menos la mitad de los electores. Esto, pues la regla
fundamental de la toma de decisiones colectivas y obligatorias para todos en una democracia
es la regla de la mayoría (Bobbio, 1986), y es este el nivel de mayoría mínimo que garantiza
Elección 2003 Elección 2007 Elección 2011
Grupo Frecuencia % Grupo Frecuencia % Grupo Frecuencia %
< 50 335 32.47 < 50 562 51.28 < 50 568 51.68
≥ 50 559 62.53 ≥ 50 534 48.72 ≥ 50 531 48.32
Total 894 100 Total 1096 100 Total 1099 100
13
que quienes apoyan a determinado alcalde sean mayores o iguales en número que quienes no
lo hacen. Esto es, este es el nivel mínimo de apoyo con el que el alcalde ostenta el ‘poder de
todos’ (Locke, 1690). No obstante, y en aras de evaluar la robustez de los resultados
obtenidos, más adelante se flexibilizará este supuesto y se evaluarán otros niveles de apoyo.
De esta forma, por regla general, para nuestra estrategia empírica definiremos que un
alcalde cuenta con un amplio apoyo político si éste ha sido elegido por una mayoría absoluta
(al menos el 50%) de los votos válidos. Así, podemos definir 𝐷,,. como la variable dicótoma
de tratamiento del municipio m en el tiempo t, de tal forma que:
𝐷,,. =1𝑠𝑖%𝑣𝑜𝑡𝑜𝑠𝑑𝑒𝑙𝑔𝑎𝑛𝑎𝑑𝑜𝑟𝑒𝑛𝑙𝑎ú𝑙𝑡𝑖𝑚𝑎𝑒𝑙𝑒𝑐𝑐𝑖𝑜𝑛 ≥ 50
0𝑑𝑒𝑙𝑜𝑐𝑜𝑛𝑡𝑟𝑎𝑟𝑖𝑜
Una vez definido el tratamiento, podemos relacionarlo con el desempeño municipal por
medio de un modelo de datos de panel como el de la ecuación (1). Pero más aún, si la
estimación de este modelo cumple algunas condiciones, esta ecuación ya no solo relaciona
estas dos variables, sino que permite, por medio del método de Diferencias en Diferencias,
evaluar el impacto (la relación causal) que dicho tratamiento tiene sobre el Índice de
Desempeño Municipal (IDM). De esta forma, el modelo que estima esta investigación es:
𝑦,,. = 𝛽D + 𝛽F𝐷,,. + 𝛽G𝑙. 𝐷,,. + 𝛽I𝐷,,. ∗ 𝑃𝑜𝑏𝑔,,. + 𝛽M𝐷,,. ∗ 𝐶𝑎𝑝,,. + 𝛽P𝐼𝐶𝑃 +
𝑋R,𝑇. 𝛽 + 𝐺, + 𝑇. + 𝜀,,. (1)
Donde 𝑦,,. es el IDM del municipio m en el periodo t, 𝐷,,. identifica si el municipio m fue
tratado en el periodo t, 𝑙. 𝐷,,. indica si el municipio m fue tratado en el periodo del alcalde
anterior con respecto al periodo t12, 𝐷,,. ∗ 𝑃𝑜𝑏𝑔,,. identifica de manera dicótoma si la
población de un municipio m es de al menos de un millón de habitantes y recibió tratamiento
en el periodo t, 𝐷,,. ∗ 𝐶𝑎𝑝,,. es una variable igualmente dicótoma que indica si un municipio
m es capital de departamento y fue tratado en el periodo t, 𝐼𝐶𝑃 es una variable de control de
competencia política definida en el anexo 6, [𝑋R,𝑇.] es un vector de otras variables de
12 𝑙. 𝐷,,. = 1 si en la penúltima elección, con respecto al periodo t, el alcalde elegido lo fue con la mayoría absoluta de los votos válidos
14
control invariantes en el tiempo para cada municipio m multiplicadas por efectos fijos de
tiempo 𝑇.13, 𝐺, son efectos fijos individuales14 para cada municipio m y 𝑇. son efectos fijos
de tiempo para cada año desde 2006 hasta 2014.
Aquí, 𝛽F es el principal parámetro de interés, pues es el estimador del efecto promedio del
tratamiento (ATT). Sin embargo, y en aras de validar la especial relevancia que, como ya se
mencionó, se ha sugerido podría tener el apoyo político sobre el desempeño de determinados
municipios (los que son capitales de departamento o cuya población es superior al millón de
habitantes), los estimadores 𝛽I y 𝛽M buscan estimar los posibles efectos heterogéneos en la
aplicación del tratamiento para los municipios con estas características específicas.
Ahora bien, como se mencionó, para la aplicación de esta metodología es esencial el
cumplimiento de dos supuestos fundamentales. En primer lugar, al no ser este el caso de un
experimento social controlado, se debe suponer que la asignación del tratamiento se comporta
como un experimento natural y que ésta es parcialmente aleatoria. Esto es, el hecho de ser o
no tratado (𝐷,,.) puede estar correlacionado con el nivel inicial de la variable de resultado
(𝑦,,.XF), pero debe ser independiente del término de error (𝜀,,.) (independencia condicional).
Así, para que sea válida la aplicación de este método se requiere que el hecho de que un
municipio haya escogido su alcalde por mayoría absoluta en la última elección (𝐷,,. = 1) no
se correlacione con elementos incluidos en el término de error de la estimación, aunque se
permite que la asignación del tratamiento pueda estar correlacionada con el nivel inicial del
desempeño del municipio.
En este sentido, es factible que la escogencia de un alcalde con un determinado apoyo
ciudadano esté íntimamente relacionada con el desempeño de la administración anterior. Por
ejemplo, si un alcalde de una corriente política en particular presentó un mal desempeño bajo
su administración, es probable que los ciudadanos busquen, mayoritariamente, elegir un
nuevo alcalde de otro sector político. Asimismo, ante este mal desempeño, los ciudadanos
también pueden dividirse entre diferentes candidatos bajo promesas alternativas de cambio, lo
cual haría que fuera más difícil lograr una mayoría absoluta en la votación.
13 Se toma como base la información del año 2006 14 Se estiman con la metodología de efectos fijos ‘within’
15
De igual forma, el nivel de desempeño de un municipio (𝑦,,.) puede ser explicado por
distintas variables que, simultáneamente, pueden correlacionarse con el hecho de que un
municipio escoja su alcalde por mayoría absoluta (𝐷,,.) . Un ejemplo de ello es el tamaño de
la población. Una población más grande puede generar que el desempeño de la
administración pública sea inferior, si se tiene en cuenta la dificultad de llevar políticas
públicas a un mayor número de personas (Rittel & Webber, 1973). A su vez, este mismo
tamaño de la población puede hacer más difícil lograr conseguir una mayoría absoluta en la
elección del alcalde, tan solo por el hecho de ser un municipio más numeroso.
Así, lo anterior implica que, para poder realizar una estimación válida por medio de esta
metodología, es necesario incluir variables que permitan eliminar (o, por lo menos mitigar) el
posible sesgo resultante de la correlación entre el tratamiento y el término de error. Por ello,
se incluyen como controles en la estimación variables que pueden estar relacionadas con el
desempeño y el tratamiento, y que están disponibles en la base de datos (𝐼𝐶𝑃 y [𝑋R,𝑇.])15.
Asimismo, y en aras de controlar por variables no observables o no disponibles en la base, se
adicionan efectos fijos individuales por municipio (𝐺,), así como efectos fijos de tiempo (𝑇.).
Nótese que en la especificación de la ecuación (1) el grupo de variables de control
[𝑋R,𝑇.] se encuentra incluido a través de una interacción de un valor fijo (un año base) de
cada variable 𝑋R, con los efectos fijos de tiempo, y no por medio de las variables originales
𝑋R,,. para cada municipio m y periodo t16. La razón de esta transformación es precisamente
controlar por posibles tendencias en las variables de control que puedan afectar la estimación
del efecto del tratamiento (Acemoglu, Fergusson, & Johnson, 2017), toda vez que la
evolución de estas variables, y su consecuente efecto sobre el desempeño, puede relacionarse
y responder directamente a la aplicación del tratamiento. Por ejemplo, el crecimiento de los
niveles de gasto puede verse afectado por el apoyo político que la administración tenga, pues
éste puede determinar las obras e inversiones que dicha administración podrá efectivamente
realizar, lo cual se refleja, en últimas, en su nivel de desempeño.
15 Ver anexo 6 16 En el anexo 6 se puede encontrar una descripción de las variables de control utilizadas en la estimación
16
Ahora bien, el segundo supuesto se conoce como el supuesto de ‘Tendencias Paralelas’.
Este supuesto implica que, aunque los niveles iniciales de la variable de resultado entre los
grupos de tratamiento y control pueden estar correlacionados con la asignación del
tratamiento, estos niveles deben evolucionar de manera similar o paralela en el tiempo
(Bernal & Peña, 2011). Esto quiere decir que, en ausencia del tratamiento, la variable de
resultado entre los dos grupos debe variar de manera similar en el tiempo. Para corroborar
este supuesto, las figuras 2 y 3 presentan una comparación de medias del Índice de
Desempeño entre los municipios tratados (𝑦,,.|𝐷 = 1) y no tratados (𝑦,,.|𝐷 = 0) en las
elecciones de 2007 y 201117, para antes y después del tratamiento respectivo (los grupos son
distintos en cada elección).
Figura 2: Tendencias paralelas Tratamiento 2011
Como puede observarse, para las elecciones de 2011 y 2007, en los periodos antes del
tratamiento las diferencias entre los grupos de tratamiento y control parecieran evolucionar de
17 Esta comparación no se puede realizar para las elecciones de 2003 pues no se cuenta con información de la variable de resultado para periodos previos a 2006
55
57
59
61
63
65
67
69
71
73
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Med
ia
Comparación Medias 2006-2014 para Tratamiento y Control Elecciones 2011
Control 2011
Tratamiento 2011
55
57
59
61
63
65
67
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Med
ia D
esem
peño
Comparación de medias Desempeño 2006-2011 para Tratamiento y Control Elecciones 2007
Control 2007
Tratamiento 2007
Tendencias paralelas
Periodo de tratamiento Periodo de tratamiento
17
manera similar18. Si bien en el caso de la elección del 2007 (Figura 3) solo es posible
comparar dos periodos previos a la aplicación del tratamiento, para el caso de las elecciones
de 2011 (Figura 2) se pueden contrastar hasta seis periodos previos con tendencias similares.
Con esto, es plausible asumir que el supuesto de tendencias paralelas se cumple para este
caso.
Figura 3: Tendencias paralelas Tratamiento 2007
De esta manera, validados los supuestos anteriores, es posible identificar el impacto del
apoyo político sobre el desempeño municipal a través de la estimación por Mínimos
Cuadrados Ordinarios de la ecuación (1). Los resultados obtenidos se presentan en la
siguiente sección.
Finalmente, se debe anotar que en la estimación de este modelo se utilizan errores
estándar robustos tipo clúster, con el fin de controlar por posibles relaciones entre grupos de
18 Para todos los años, las diferencias entre grupos antes del tratamiento no son estadísticamente significativas al 5% de confianza para el caso de las elecciones de 2011 y sí lo son para el caso de las elecciones del 2007.
55
57
59
61
63
65
67
69
71
73
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014M
edia
Comparación Medias 2006-2014 para Tratamiento y Control Elecciones 2011
Control 2011
Tratamiento 2011
55
57
59
61
63
65
67
2006 2007 2008 2009 2010 2011
Med
ia D
esem
peño
Comparación de medias Desempeño 2006-2011 para Tratamiento y Control Elecciones 2007
Control 2007
Tratamiento 2007
Tendencias paralelas
Periodo de tratamiento Periodo de tratamiento
18
observaciones. Como la base de datos utilizada es una base de datos de corte longitudinal, es
apenas obvio que las observaciones de un mismo municipio se puedan correlacionar entre sí
(por lo cual se incluyen efectos fijos). No obstante, también es muy posible que exista
correlación entre observaciones del mismo municipio en años específicos correspondientes a
los periodos institucionales de los alcaldes (en la base serían los grupos de años 2006-2007;
2008-2011; 2012-2014). Por esta razón, los errores estándar se ajustan para incluir esta
posible relación entre los periodos de cada administración, de manera tal que no se invaliden
las pruebas de hipótesis.
5. Resultados
La columna (1) de la Tabla 3 resume los resultados de la estimación del modelo de la
ecuación (1) de la sección anterior. Lo primero que se puede observar es que, a nivel general,
a pesar de presentar un efecto ligeramente positivo, el tratamiento no presenta efectos
relevantes sobre el desempeño de los municipios. Esto quiere decir que, contrario a lo
esperado, dada la evidencia disponible, no es posible asegurar que a nivel agregado existe un
efecto causal del nivel de apoyo político de los alcaldes sobre cómo se desempeñan
administrativamente sus municipios.
Este resultado se mantiene ante diferentes formas de especificación del modelo, como,
por ejemplo, cuando se consideran porcentajes distintos para la aplicación del tratamiento
(diferentes umbrales de mayoría) o simplemente cuando se realiza la estimación con la
variable continua del porcentaje de votos obtenido en lugar de la variable dicótoma (ver
anexos 2 y 3). En este último caso, si bien el coeficiente estimado es significativo al 5% de
confianza, su magnitud es muy pequeña. De igual forma, el resultado se mantiene al
comprobar que, a nivel general, el nivel de desempeño no es significativamente diferente para
los tratados durante los años en los que están expuestos al tratamiento (ver anexo 4).
No obstante, este resultado debe analizarse a la luz de un segundo elemento. Si bien a
nivel general el apoyo político del alcalde en ejercicio no es relevante, esto no es así en los
municipios más grandes del país. En efecto, existe un efecto heterogéneo de la aplicación del
tratamiento de forma que en los municipios con poblaciones más grandes éste es altamente
significativo (en poblaciones de más de 1 millón de habitantes). Así, el hecho de que el
19
alcalde en funciones cuente con un amplio apoyo político en estos municipios implica un
aumento de más de 11 puntos en el Índice de Desempeño. Esto, de acuerdo a la Tabla 1,
significa pasar de un rango al otro en la escala de calificación de este índice.
Tabla 3: Resultados impacto del tratamiento
Variables dependientes: (1) (2) (3) (4) (5)
Variables independientes IDM Eficacia Eficiencia Req. Legales
Gestión admin.
Tratamiento (≥ 50%) 0.468 0.624 0.497 0.265 0.485
(0.442) (1.224) (0.453) (0.772) (0.364)
Tratamiento periodo anterior 0.464 0.709 0.190 0.801 0.291
(0.327) (0.888) (0.329) (0.562) (0.281)
Tratamiento*Pob. Grande(>1 mill. Hab)
11.17*** 43.54*** 1.119 -0.149 9.228***
(2.968) (12.06) (3.692) (4.503) (3.495)
Tratamiento*Capital dpto. 3.941* 5.693 1.218 8.644** -0.321 (2.153) (5.708) (1.946) (3.423) (1.380)
ICP -0.543 4.783 -2.648 -1.228 -1.055
(1.953) (5.529) (2.064) (3.340) (1.629) Observaciones 8,611 8,610 8,611 8,611 8,611 R-cuadrado 0.170 0.116 0.210 0.046 0.548 Número de municipios 1,097 1,097 1,097 1,097 1,097
Errores estándar robustos por grupos de administración en paréntesis. La estimación incluye efectos fijos de municipio y de tiempo. Las variables de control se incluyeron en la estimación
tomando un año base (2006) e interactuándolas con efectos fijos de los años. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Al igual que el primer resultado, este efecto es robusto a especificaciones alternativas. De
hecho, este efecto pierde magnitud y relevancia a medida que se reduce el umbral de
población de la interacción de ella con el tratamiento (ver anexo 5), lo cual sugiere que este
efecto se hace más importante a medida que la población es más grande. De igual forma, este
resultado también se mantiene cuando se considera la variable continua del porcentaje de
votos del alcalde en lugar de la variable dicótoma de tratamiento (ver anexo 2). En este caso,
si bien a diferencia de lo estimado en la Tabla 3 no puede hablarse, en términos estrictos, de
20
una relación causal, se sugiere que 20 puntos porcentuales más en la votación del alcalde en
estas ciudades se relacionan con más de 6 puntos adicionales en el índice de desempeño.
De esta manera, una primera lectura de estos resultados sugiere que el apoyo político de
los mandatarios locales puede llegar a tener una repercusión positiva sobre el desempeño de
las administraciones que lideran, aunque en la mayoría de los casos estudiados ésta es
insignificante. Esto quiere decir que, dada la evidencia, en un municipio promedio en
Colombia no debería esperarse que el hecho de que su alcalde haya sido elegido con amplio
respaldo electoral de la población implique, por sí mismo, un mejor desempeño de su
administración.
Sin embargo, a medida que el tamaño poblacional de los territorios aumenta, el efecto del
apoyo político gana una preponderancia especial. Si se tiene en cuenta la magnitud del
coeficiente estimado y el hecho de que este aumenta a medida que el tamaño de la población
también lo hace, se puede afirmar que el apoyo político de los alcaldes tiene un especial
impacto positivo sobre el desempeño en las ciudades más grandes, el cual se potencializa a
medida que su población es mayor. Es decir, a mayor tamaño de la población, los beneficios
(consecuencias) de (no) contar con un alcalde con amplio respaldo político sobre el
desempeño del municipio son mayores. Por ejemplo, dados estos resultados, las ciudades
grandes pueden pasar de un rango de desempeño medio a uno satisfactorio cuando su alcalde
cuenta con un amplio respaldo político.
Un tercer resultado es que en los municipios que son capitales de los departamentos, si
bien se estima un efecto diferencial positivo en el tratamiento, éste no es significativo al 5%
de confianza. Este resultado, sin embargo, debe ser interpretado con cuidado. Dada la
distribución territorial y poblacional colombiana, en la Tabla 3 el grupo de los municipios con
más de un millón de habitantes se encuentra contenido en su totalidad en el de capitales de
departamento, por lo cual este coeficiente solo captura el efecto diferencial del tratamiento en
las capitales con poblaciones menores a este umbral. Así, este resultado implica que,
conforme al resultado general, el efecto del tratamiento no es relevante en las capitales de
departamento con poblaciones inferiores al millón de habitantes. Esto sugeriría que es el
21
tamaño de su población y no su condición administrativa de capital per se lo que puede
generar el efecto del apoyo político sobre el desempeño.
Finalmente, la columna (1) de la Tabla 3 también arroja otros resultados adicionales. Por
ejemplo, no parece haber un efecto heredado en el desempeño de los municipios en relación
con el apoyo político con el que contaron las administraciones pasadas. Esto es, en particular
con respecto al respaldo ciudadano del alcalde, la existencia de mandatarios con amplio
respaldo en el pasado no parece afectar las administraciones en ejercicio. Esto, como se
podría esperar, sugiere que estas dinámicas solo afectan a las administraciones mientras los
alcaldes ejercen su mandato.
Ahora bien, las columnas (2) a la (5) en la Tabla 3 permiten interpretar de mejor manera
los anteriores resultados. En ellas se estima el mismo modelo anterior, pero se remplaza la
variable de resultado, cambiando el Índice de Desempeño a nivel agregado por cada uno de
los cuatro componentes individuales que lo componen. Esto permite analizar cómo se
relaciona el tratamiento con cada uno de los componentes del Índice y ayuda así a hallar
posibles fuentes de variación que puedan explicar estos resultados.
Como puede observarse, al incluir en el análisis los componentes del Índice
individualmente considerados, el resultado general se mantiene. Para el promedio de
municipios, que su alcalde en ejercicio haya sido elegido con un amplio respaldo político no
parece relacionarse de manera significativa con ninguno de los componentes del Índice. Así,
esto refuerza la idea de que, a nivel general, la evidencia sugiere que el apoyo político con el
que cuentan los mandatarios locales no tiene un efecto sobre el desempeño administrativo.
Sin embargo, si se observa ahora el componente de Eficacia, en relación con el efecto del
tratamiento en las poblaciones grandes, se presenta un resultado clave. Este componente
presenta un efecto altamente significativo cuando el tratamiento se da en las grandes
ciudades, el cual también se mantiene, con magnitud diferente, en otras especificaciones (ver
anexo 2). Pero más aún, su valor estimado es de casi 44 puntos, cuando el valor máximo que
22
puede tomar este componente es 10019. Esto implica que, de acuerdo a lo esperado, al menos
en los municipios más poblados, el hecho de que alcaldes con un amplio apoyo político
generen mejores desempeños administrativos según este índice, se explica, en buena medida,
con base en la mejora en la eficacia de su administración. Es decir, según la definición de este
componente, este apoyo político implica una mejoría de casi la mitad del índice en el
cumplimiento de las metas de producto prometidas por los alcaldes a sus electores en su plan
de desarrollo.
De manera similar, otro resultado relevante, aunque de menor escala, es el asociado al
componente de Gestión. En los municipios más grandes, contar con apoyo político genera un
pequeño efecto significativo sobre la capacidad de gestión administrativa, aunque este efecto
pierde relevancia en otras especificaciones (ver anexo 2). Esto, en línea con lo esperado,
sugiere que el respaldo político en las ciudades más pobladas puede mejorar levemente la
capacidad de generar recursos fiscales (gestión y creación de nuevos recursos) para llevar a
cabo las labores de la administración. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, por
definición, el indicador de Gestión en esta estimación contiene información no solo sobre el
desempeño fiscal sino también sobre capacidades administrativas (planta de personal y física,
equipos, computadores, etc.). Por ello, este resultado debe interpretarse con cautela, pues este
efecto podría variar con indicadores más específicos.
De esta forma, conscientes de las condiciones y limitaciones empíricas de la metodología
empleada, los principales resultados de esta investigación sugieren que i) a nivel agregado y
en la mayoría de los municipios, el apoyo político recibido por los alcaldes no parece
impactar el desempeño de las administraciones municipales. Sin embargo, ii) particularmente
en los municipios más grandes del país, contar con alcaldes con un amplio respaldo político
parecería generar un impacto altamente positivo sobre el desempeño administrativo, estimado
en 11 puntos del IDM, lo cual implica el ascenso o descenso entre un rango de desempeño y
otro. Finalmente, los resultados sugieren que iii) este impacto se relaciona en gran medida
con la mayor capacidad de la administración para el cumplimiento del plan de desarrollo
19 Este resultado, al igual que el resultado general, mantiene su relevancia estadística (aunque reduce su magnitud gradualmente) si se reduce el umbral de población a municipios de más de 500 mil habitantes o a aquellos de más de 100 mil.
23
propuesto, pues se estima que contar con un amplio apoyo político mejora su cumplimiento
en más de 43 puntos porcentuales.
Una posible interpretación de estos resultados es que, en contraste con otros municipios
más pequeños, el tamaño y grado de complejidad de los problemas públicos que las
administraciones de los municipios más grandes enfrentan, requieren procesos más complejos
de coordinación y consenso para solucionarse(Australia Public Service Commission, 2012),
los cuales se facilitan (dificultan) cuando el apoyo político de quien los lidera es mayor
(menor).
Este tipo de problemas son socialmente más complejos, por ejemplo, debido a su origen
multicausal y a las distintas perspectivas de solución que los diferentes actores defienden
(Rittel & Webber, 1973), por lo cual, tener un mayor consenso en la sociedad permite
implementar las soluciones propuestas con mayor eficacia. En línea con lo sugerido al inicio
de este documento, el grado de apoyo político podría afectar no solo la posibilidad de que
otros actores organizados de la escena pública puedan efectivamente interferir o bloquear la
implementación de estas soluciones, sino que además puede determinar el grado de
credibilidad y colaboración de la población para que estas políticas puedan llevarse a cabo.
De esta manera, por ejemplo, un municipio pequeño en Colombia puede verse poco o
nada afectado en su nivel de desempeño administrativo por el apoyo político de su alcalde,
pues debido a su tamaño, las políticas que se promete poner en marcha probablemente son de
un bajo nivel de complejidad, como la reparación de vías, la construcción de pequeños bienes
públicos, entre otros. En estos casos, si bien la coordinación de los distintos actores puede ser
deseable, esta puede no ser indispensable para implementar dichas promesas, toda vez que su
ejecución sería poco propensa a ser bloqueada u obstaculizada pues no implica grandes
discusiones sobre la forma de materializarlas.
En cambio, en una ciudad principal como Bogotá esto no sucede así. El mayor número de
habitantes de este tipo de ciudades trae consigo problemas de política pública que implican la
formulación de estrategias y soluciones mucho más complejas, como, por ejemplo, grandes
sistemas de transporte o la ejecución de planes u obras públicas de alto impacto. Estas
estrategias son mucho más vulnerables a la falta de acuerdo sobre su ejecución o a las
24
posibles divisiones alrededor de cómo deberían implementarse, pues pueden beneficiar de
manera notablemente diferente a distintos grupos poblacionales, o requerir de mayores
recursos económicos de los ciudadanos para su realización. Por ello, en un contexto de bajo
apoyo político, la implementación de las políticas públicas de estas ciudades puede hacerse
más compleja, ocasionando así que su desempeño administrativo sea menor.
Finalmente, otra interpretación posible de estos resultados podría sugerir que el efecto
agregado del apoyo político no es relevante porque existen impactos contrapuestos que se
cancelan entre sí. Esto es, si bien, por una parte, el apoyo político afecta positivamente la
gestión de las políticas públicas y, en consecuencia, el desempeño, por otra, puede reducir el
sistema de pesos y contrapesos que controla al alcalde. Esto favorecería un uso menos
eficiente de los recursos en la ejecución de proyectos, lo que a su vez impactaría
negativamente el desempeño. Por ejemplo, este apoyo político puede reducir los incentivos a
realizar control ciudadano o limitar la actividad de los organismos públicos de control.
No obstante, y si bien análisis posteriores podrían ahondar en esta relación entre el apoyo
político y la fiscalización de los recursos públicos, los resultados obtenidos respaldan poco
esta posibilidad. Aunque algunas especificaciones alternativas sugieren un efecto estimado
negativo para el componente del índice que se relaciona con la productividad de los recursos
disponibles (eficiencia) (ver anexo 2), este no es significativo ni siquiera al 10% de confianza
y su magnitud es muy pequeña. Además, esta posibilidad tampoco se evidencia de manera
significativa en las ciudades grandes o en las capitales, donde podría pensarse que, ante un
bajo respaldo político, habría más incentivos y medios para ejercer un mayor escrutinio sobre
el uso eficiente de los recursos.
6. Conclusiones y recomendaciones
En líneas generales, este documento analizó el impacto que puede tener la política sobre
la administración de lo público. Particularmente, se analizó, para Colombia, de qué manera el
apoyo político con el que cuentan los alcaldes elegidos en los municipios puede llegar a
impactar la forma en la que estos pueden desempeñarse en la implementación de políticas
públicas en sus territorios.
25
El principal resultado obtenido es que, en la mayoría de los municipios colombianos, los
alcaldes no se ven afectados en su gestión debido a su nivel de respaldo popular. Sin
embargo, en una pequeña porción de ellos, donde se concentra una buena parte de la
población del país, la posibilidad de ejecución de los mandatarios parecería verse
directamente afectada por su nivel de respaldo popular. Para estas ciudades, los resultados
indican que aquellos alcaldes que llegan al poder con respaldos poco solidos tendrán más
dificultades en el desempeño de su administración, pues les será más difícil lograr
materializar sus ideas propuestas a través de la gestión pública y la implementación de las
políticas públicas.
Futuras investigaciones podrían ahondar más en los canales de transmisión de esta
relación, así como analizar otras características particulares de los municipios que puedan
modificar los efectos del respaldo político sobre el desempeño. De igual forma, podrían
realizarse análisis similares a otros niveles de gobierno (como departamental o nacional), para
identificar así diferencias de estos efectos entre los niveles local, regional y nacional.
Finalmente, futuros estudios podrían también extender el análisis de esta investigación hacia
un enfoque más normativo, en el cual se analice, ya no solo el grado de cumplimiento
objetivo de las políticas públicas, sino también su calidad, conveniencia y pertinencia en
contextos de bajo apoyo político.
Por último, dados los resultados de esta investigación, algunas recomendaciones de
política que podrían tenerse en cuenta para mejorar el desempeño de los municipios
colombianos, por la vía de un mayor respaldo político de sus alcaldes, son las siguientes (no
son, necesariamente, mutuamente excluyentes):
1. Formular políticas públicas encaminadas a mejorar el nivel de apoyo político en las
elecciones aumentando la participación electoral, en especial en las ciudades más
pobladas. Si bien no existe un consenso ni evidencia concluyente acerca del tipo de
políticas que podrían lograrlo, podría evaluarse dar mayores incentivos al voto, dar
mayores facilidades para votar (subsidiar el transporte el día de las elecciones, por
ejemplo), o, incluso, establecer la obligatoriedad del voto.
26
2. Diseñar mecanismos electorales que garanticen desde la elección un amplio apoyo
popular al candidato ganador en las ciudades principales. Podrían evaluarse algunas
opciones como los sistemas de segunda vuelta que se han propuesto en ocasiones
previas u otros sistemas de elección como el voto alternativo.
3. Fortalecer el sistema de partidos políticos y de representación política, con el ánimo
de mejorar la correspondencia entre los intereses, posiciones y demandas de los
ciudadanos y sus representantes. La introducción de mecanismos obligatorios de
democracia interna en los partidos políticos o la creación de nuevos espacios de
discusión política (en su interior y entre ellos) pueden ayudar a mejorar esta
representación, y canalizar por esas vías las diferencias políticas, incentivando y
facilitando así la negociación y la construcción de acuerdos alrededor de objetivos
comunes.
27
7. Bibliografía
Acemoglu, D., Fergusson, L., & Johnson, S. (2017). Population and Civil War. MIT Department
of Economics Working Paper Nº 17-06.
Arbos, X., & Giner, S. (1996). La Gobernabilidad. Ciudadanía y Democracia en la encrucijada
mundial. Madrid: Editorial Siglo XXI.
Australia Public Service Commission. (31 de mayo de 2012). Tackling wicked problems: A
public policy perspective. Obtenido de Australia Public Service Comission:
http://www.apsc.gov.au/publications-and-media/archive/publications-archive/tackling-
wicked-problems
Avellaneda, C. (2008). Municipal Performance: Does Mayoral Quality Matter? Journal of Public
Administration Research and Theory, 285-312.
Benedetti, A. (2015). Proyecto de Acto Legislativo 5 de 2015. Senado de la República. Gaceta
712, págs. 1-4. Bogota: Gaceta del Congreso.
Benedetti, A., & Torres, E. (2015). Proyecto de Ley 43 de 2015. Senado de la República. Gaceta
567, págs. 25-32. Bogota: Gaceta del Congreso.
Bernal, R., & Peña, X. (2011). Guía práctica para la Evaluación de Impacto. Bogota:
Universidad de los Andes.
Bobbio, N. (1986). El futuro de la democracia. Mexico D.F: Fondo de Cultura Económica.
Bornacelly, I., & Acevedo, K. (2014). Panel Municipal del Centro de Estudios sobre Desarrollo
Económico. CEDE.
Casar, M. A., & Maldonado, C. (2008). Formación de agenda y proceso de toma de decisiones:
una aproximacion desde la ciencia política (Vol. 207). Mexico: Centro de Investigación y
Docencia Económicas (CIDE).
Crespo, J. A. (2013). Elecciones y democracia. Mexico D.F.
Departamento Nacional de Planeación. (2005). METODOLOGÍA PARA LA MEDICIÓN Y
ANÁLISIS DEL DESEMPEÑO MUNICIPAL. Bogota: Imprenta Nacional de Colombia.
Departamento Nacional de Planeación. (2014). Evaluación del Desempeño Integral de los
Municipios y Distritos, vigencia 2013. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.
Fernandez, S. (2005). Developing and testing an integrative framework of public sector
leadership: Evidence from the public education arena. Journal of Public Administration
Research and Theory, 15, 197-217.
28
Locke, J. (1690). Second Treatise of Civil Government.
Lozano, J. (2013). Proyecto de Acto Legislativo 19 de 2013. Senado de la República. Gaceta
107, págs. 1-4. Bogota: Gaceta del Congreso.
Milanese, J. P. (2008). Relaciones Ejecutivo-Legislativo en la actual coyuntura política
colombiana. Un análisis desde la lógica de los veto players. Observatorio de políticas
públicas ICESI.
Newton, K. (1982). IS SMALL REALLY SO BEAUTIFUL? IS BIG REALLY SO UGLY?
SIZE, EFFECTIVENESS, AND DEMOCRACY IN LOCAL GOVERNMENT. Political
Studies, 30(2), 190-206.
Pachon, M., & Sanchez, F. (2014). Base de Datos Electorales del Centro de Estudios sobre
Desarrollo Económico. CEDE.
Piña, G., & Avellaneda, C. (s.f.). Local Government Effectiveness: Assessing the Role of
Administrative Capacity.
Rae, D. (1967). The Political Consequences of Electoral Laws. New Haven: Yale University
Press.
Rittel, H., & Webber, M. (June de 1973). Dilemmas in a General Theory of Planning. Policy
Sciences, 4(2), 155-169.
Tsebelis, G. (2002). Veto Players: How Political Institutions Work. Princeton: Princeton
University Press.
Walker, R., & Andrews, R. (Enero de 2015). Local Government Management and Performance:
A Review of Evidence. Journal of Public Administration Research & Theory, 25(1), 101-
133.
29
Anexos
1. Estadísticas descriptivas
Estadística (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)
Categoría Variable Media Desviación Mín. P. 25 Mediana P. 75 P. 95 Máx. IDM 62.88 14.84 0 53.90 66.08 73.99 82.00 93.82
Componentes IDM
Eficacia 59.66 34.66 0 34.37 70.48 89.63 99.35 100
Eficiencia 50.43 15.36 0 40.81 51.25 60.92 73.70 100
Req. Legales 75.65 22.17 0 67.41 82.30 91.43 97.80 100
Gestión 65.47 14.86 0 56.76 69.11 76.63 84.06 95.39
Población 2006
Población Total 38,824 236,615 236 6,854 12,643 24,063 102,198 6,945,216
Elección 2003
% votos ganador 52.59 12.83 20.21 44.94 52.04 58.71 74.70 99.03
# candidatos 3.58 1.78 1.00 2.00 3.00 4.00 7.00 17.00
Elección 2007
% votos ganador 48.94 11.47 19.72 40.76 49.75 55.50 67.66 96.33
# candidatos 4.23 1.91 1.00 3.00 4.00 5.00 8.00 13.00
Elección 2011
% votos ganador 48.35 10.66 19.02 40.34 49.66 55.20 64.93 85.76
# candidatos 4.03 1.69 1.00 3.00 4.00 5.00 7.00 11.00
ICP 0.41 0.11 0.04 0.32 0.41 0.49 0.55 1
Número de municipios (o asimilables)
1,122
30
2. Variable continua porcentaje de votos
Variables dependientes: (1) (2) (3) (4) (5)
Variables independientes IDM Eficacia Eficiencia Req. Legales
Gestión
% votos alcalde 0.0792** 0.186** -0.0407 0.0871 0.0871***
(0.0317) (0.0872) (0.0307) (0.0551) (0.0254)
% votos alcalde*Pob. grande (>1 mill. de Hab.)
0.331*** 1.148*** -0.0439 0.311 0.213
(0.119) (0.408) (0.142) (0.193) (0.138)
% votos alcalde*Capital dpto. 0.147 0.482** 0.0707 0.00141 0.0223 (0.0975) (0.223) (0.110) (0.157) (0.0598)
ICP -7.317** -12.57 2.641 -9.446 -8.358***
(3.418) (9.445) (3.346) (5.961) (2.815) Observaciones 9,453 9,452 9,453 9,453 9,453 R-cuadrado 0.172 0.120 0.212 0.043 0.526 Número de municipios 1,097 1,097 1,097 1,097 1,097
Errores estándar robustos por grupos de administración en paréntesis. La estimación incluye efectos fijos de municipio y de tiempo. Las variables de control se incluyeron en la estimación
tomando un año base (2006) e interactuándolas con efectos fijos de los años. Estos resultados no pueden interpretarse como efectos causales.
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
31
3. Otros porcentajes como umbrales de apoyo
Variable dependiente: IDM (1) (2) (3) (4) (5)
Variables independientes X=35% X=40% X=45% X=50% X=55%
Tratamiento (≥ 𝑋) -0.672 0.374 0.0616 0.226 0.466
(0.503) (0.416) (0.419) (0.399) (0.366)
Tratamiento (≥ 𝑋)*Pob. grande (>1 millón de hab)
-27.02 10.97** 5.717 11.21*** 8.679***
(16.93) (4.715) (4.582) (2.803) (3.007)
Tratamiento (≥ 𝑋)*Capital dpto.
1.870 1.275 3.690** 3.864* 6.556**
(1.862) (1.536) (1.553) (2.035) (2.595)
ICP 1.911 0.0419 0.542 -0.107 -0.624 (1.490) (1.652) (1.823) (1.879) (1.655)
Observaciones 9,453 9,453 9,453 9,453 9,453 R-cuadrado 0.171 0.171 0.171 0.172 0.172 Número de municipios 1,097 1,097 1,097 1,097 1,097
Errores estándar robustos por grupos de administración en paréntesis. La estimación incluye efectos fijos de municipio y de tiempo. Las variables de control se incluyeron en la estimación
tomando un año base (2006) e interactuándolas con efectos fijos de los años. Con los porcentajes expuestos es plausible el cumplimiento del supuesto de tendencias paralelas.
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
32
4. Estimadores interacción años de tratamiento y años
En la estimación se incluyeron efectos fijos de municipio. Las variables de control se incluyeron tomando un año base (2006) e interactuándolas con efectos fijos de los años. El
tratamiento se recibe durante los cuatro años siguientes al año especificado. Ejemplo: el tratamiento 2007 se recibe durante los años 2008 a 2011 (inclusive).
33
5. Otros umbrales de población
Variable dependiente: IDM (1) (2) (3)
Variables independientes X=500mil X=100mil X=50mil
Tratamiento (≥ 50%) 0.432 0.272 0.437
(0.441) (0.445) (0.449)
Tratamiento periodo anterior 0.478 0.463 0.461
(0.327) (0.326) (0.327)
Tratamiento (≥ 50%)*Pob. grande (≥ 𝑋) 8.595** 3.815*** 0.0897
(3.780) (1.393) (1.084)
Tratamiento*Capital dpto. 2.773 2.344 4.875** (2.271) (2.144) (2.243)
ICP -0.349 -0.217 -0.366
(1.948) (1.948) (1.949)
Observaciones 8,611 8,611 8,611 R-cuadrado 0.170 0.170 0.170 Número de municipios 1,097 1,097 1,097
Errores estándar robustos por grupos de administración en paréntesis. La estimación incluye efectos fijos de municipio y de tiempo. Las variables de control se incluyeron en la estimación
tomando un año base (2006) e interactuándolas con efectos fijos de los años. *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
34
6. Descripción de las variables de control
Descripción de variables de control
Variable Descripción Fuente
Población
Proyecciones poblacionales del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) con base en el censo de población de 2005. En la estimación se toma 2006 como año base.
DANE en Bornacelly & Acevedo (2014)
Ingresos tributarios
Suma de ingresos por concepto de impuestos del orden municipal y/o departamental.
DNP en Bornacelly & Acevedo (2014)
Gastos totales per cápita
Gastos totales del municipio tanto corrientes como de capital divididos entre la población.
DNP en Bornacelly & Acevedo (2014) y cálculos propios
Transferencias SGP per cápita
Valor total de las transferencias del Gobierno Central al municipio, por medio del Sistema General de Participaciones (SGP) divididas entre la población.
DNP en Bornacelly & Acevedo (2014) y cálculos propios
Índice de Competencia Política (ICP)
Índice Herfindahl de concentración política (Rae, 1967), siendo 0 la mayor competencia y 1 la menor. Se define como sigue: 𝑆[G\
[]F donde 𝑆[ es la fracción de los votos válidos obtenida por el candidato i, dentro de los n candidatos que participaron en la elección.
Elaboración propia
Tamaño del Concejo Municipal
Número total de concejales de cada municipio de conformidad con el artículo 22 de la Ley 136 de 1994
Elaboración propia
Cultivos ilícitos Variable dicótoma igual a 1 si en el territorio del municipio hay cultivos de coca. 0 de lo contrario.
SIMCI20 en Bornacelly & Acevedo (2014)
20 Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos
