INFORME DE AVANCE N°2

Sistema de Gesti—n Territorial (2006)

79

78

1

89

88

1

0

25

50

75

100

Adscritos

Cumplieron

No cumplieron

Centralizados

Desconcentrados

(PMG)

Informe Final

Diciembre, 2007

Sistema de Auditoria (2006)

96

83

13

13

13

0

0

25

50

75

100

Adscritos

Cumplieron

No cumplieron

Centralizados

Desconcentrados

Banco Mundial

Unidad de Reducción de la Pobreza y Gestión Económica

América Latina y el Caribe

Este documento tiene una distribución reservada, no tiene aun carácter oficial y solo puede ser usado por los receptores en el cumplimiento de sus funciones oficiales. Sus contenidos no pueden de otro modo revelarse sin la autorización del Banco Mundial.

Lista de Siglas

ANEF

Asociación Nacional de Empleados Fiscales

BGI

Balance de Gestión Integral

CAIGG

Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno

CGR

Contraloría General de la República

DCCP

Dirección de Compras y Contrataciones Públicas

DCG

División de Control de Gestión

DE

Definiciones Estratégicas

DIPRES

Dirección de Presupuestos (Ministerio de Hacienda)

DNSC

Dirección Nacional del Servicio Civil

ECG

Evaluación Comprehensiva del Gasto

EI

Evaluación de Impacto

EFQM

European Foundation for Quality Management

EPG

Evaluación de Programas Gubernamentales

FONASA

Fondo Nacional de Salud

ID

Indicadores de Desempeño

MML

Matriz de Marco Lógico

NPM

New Public Management

OIRS

Oficinas de Información, Reclamos y Sugerencias

PE

Programa de Evaluación

PMG

Programa de Mejoramiento de la Gestión

PRYME

Programa de Reforma y Modernización del Estado

RT

Requerimientos Técnicos de los sistemas incluidos en el PMG

SAFC

Sistema de Administración Financiero- Contable

SCCSP

Sistema de Compras y Contrataciones del Sector Público

SCG

Sistema de Control de Gestión

SCGPR

Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados

SEGEGOB

Secretaría General de Gobierno

SEGPRES

Ministerio Secretaría General de la Presidencia

SENCE

Servicio Nacional de Capacitación y Empleo

SERNAM

Servicio Nacional de la Mujer

SIFGE

Gestión Financiera del Estado

SUBDERE

Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (Ministerio del Interior)

TIC

Tecnologías de Información y Comunicación

UAI

Unidad de Auditoría Interna del Servicio

USESAT

Unidad de Seguridad y Salud en el Trabajo, de la Superintendencia de Seguridad Social del Ministerio del Trabajo y Previsión Social

Reconocimientos

El equipo del Banco Mundial que participó en esta Consultoría hace un especial reconocimiento a la muy profesional colaboración recibida del personal de la División de Control de Gestión y, más generalmente, de la Dirección de Presupuestos de Chile, DIPRES. Gracias al apoyo de esta Dirección, el equipo del Banco Mundial se benefició también de la generosa colaboración de funcionarios de los varios niveles de gobierno y de distintos ministerios y agencias ejecutoras. La DIPRES aportó irrestrictamente toda la información documental que tuvo disponible y contribuyó con informaciones y orientaciones sobre el Programa de Mejoramiento de Gestión y, de manera más general, sobre los programas conexos y sobre el sector público chileno.

Especial reconocimiento es debido a Alberto Arenas, Director de Presupuestos de Chile, DIPRES, Heidi Berner, Jefa de la División Control de Gestión de la DIPRES, Luna Israel, Directora del PMG, y Edmundo Beteta, María Teresa Hamuy y Roy Rogers miembros de la mencionada División de Control de Gestión (DCG) de la DIPRES.

Miembros del Equipo de esta Evaluación

El equipo del Banco Mundial estuvo dirigido por Fernando Rojas, Especialista Líder del Sector Público, e integrado por David Varela, Especialista Senior de Gestión Pública; Jeffrey Rinne, Especialista de Gestión Pública y Rodrigo García Verdú, Economista, del Banco Mundial; Gerardo Uña, Fanny Weiner, Paulina Soto, Pierre Kopp, Julio Villarreal, María Elena Ruiz Abril, Azul del Villar, Luis Domingo López Díaz, Melissa Zumaeta Arauzo, Carlos Prieto y Maria Jimena Córdoba de la Rosa, Consultores. Este equipo contó con la asistencia de Patricia Méndez.

La integración del Informe Final de la evaluación estuvo a cargo de Fernando Rojas, Gerardo Uña, Fanny Weiner y Paulina Soto.

CONTENIDO

viiiINTRODUCCIÓN

1I. El DISEÑO: ORÍGENES, CONCEPTO Y MARCO DE POLÍTICAS DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN – PMG

11. Orígenes de los Programas de Mejoramiento de la Gestión

42. Objetivo del Programa del Mejoramiento de la Gestión

42.1 Objetivo y Propósito del programa

62.2 Los principios ordenadores del PMG

62.3 Descripción del PMG según la Matriz de Marco Lógico (MML) del Programa

132.4 Propuestas y escenarios posibles de mejoramiento de la gestión pública en Chile en el mediano y largo plazo

203. Política global a la que pertenecen los Programas de Mejoramiento de la Gestión

203.1 El PMG dentro de la política global de modernización de la administración pública

243.2 El PMG en el marco de las Definiciones Estratégicas de la DIPRES

263.3 La conexión del PMG con el proceso presupuestario

283.4 Programas relacionados

324. El Incentivo monetario del PMG

324.1 Diseño del Incentivo

334.2 Extensiones del incentivo de la Asignación de Modernización

354.3 Otros incentivos por desempeño

365. Los Programas Marco Básico y Marco Avanzado

365.1 Programa Marco Básico – Descripción sumaria del diseño

375.2 Programa Marco Avanzado - Descripción sumaria del diseño

416. Descripción de las áreas y sus sistemas

436.1 Área de Recursos Humanos

456.2 Área de Calidad de Atención de Usuarios

486.3 Área de Planificación y Control de Gestión

506.4 Área de Administración Financiera

526.5 Área de Enfoque de Género

547. Beneficiarios de los Programas de Mejoramiento de la Gestión

568.1 Cambios de Áreas y Sistemas

608.2 Cambios en los requerimientos técnicos

618.3 Cambios en la cobertura del PMG

62II. IMPLEMENTACIÓN Y GESTIÓN DEL PMG

621. Los actores y sus funciones

621.1 Servicios Públicos y Ministerios

621.2 Secretaría Técnica (DIPRES)

651.3 Comité Triministerial

651.4 Red de Expertos

661.5 Instituto Nacional de Normalización

661.6 Consultores Externos

661.7 Empresas Certificadoras

662. El proceso productivo del PMG

672.1 Proceso de Formulación de los PMG

712.2 Proceso de Implementación y Seguimiento

722.3 Proceso de Evaluación del Cumplimiento

742.4 Proceso de Validación

743. El proceso productivo para la certificación ISO 9001:2000 del Programa Marco Avanzado

753.1 Pre-Certificación

763.2 Certificación

773.3 Auditorías de Mantenimiento (seguimientos)

773.4 Auditorías de Re-Certificación

78III. EVALUACIÓN DEL DISEÑO

781. Diseño de los Programas de Mejoramiento de la Gestión

781.1 Objetivos y justificación del PMG

821.2 Evaluación del diseño de la Matriz de Marco Lógico

922. Áreas, Sistemas y sus Reformulaciones

922.1 Análisis del diseño del Área de Recursos Humanos

1002.2 Análisis del diseño del Área de Calidad de Atención a Usuarios

1002.3 Análisis del diseño del Área de Planificación y Control de Gestión; Gestión Territorial

1052.4 Análisis del diseño del Área de Administración Financiera

1082.5 Análisis del diseño del Área de Enfoque de Género

1113. Análisis del Diseño del PMG

1113.1 Fortalezas en el diseño

1153.2 Debilidades en el diseño

1254. Análisis de la Gestión de los Programas de Mejoramiento de la Gestión

1254.1 Fortalezas en la gestión

1264.2 Debilidades en la gestión

130IV. LOS RESULTADOS DEL PMG

1301. Introducción

1302. Cumplimiento de Objetivos del PMG

1323. Resultados esperados. Formulación de compromisos

1344. Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: Encuesta de Percepción y Grupos Focales

1445. Costos del PMG

1466 Análisis de la relación beneficio - costo del incentivo institucional del PMG

153V. ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS DEL PMG Y CONCLUSIONES

1531. Introducción

1541.1. Principales hipótesis sobre los factores y condicionantes que influyen sobre los resultados del PMG.

1552. Los resultados del PMG desde una perspectiva estadística

1552.1 – Estimación del Índice de Calidad de Gestión.

1612.2 – Resultados del PMG e Indicadores de Desempeño: resultados de sus interrelaciones.

1643. Características de los Servicios como condicionantes de los resultados del PMG.

1643.1 – Relación entre Tipo de Servicio y Resultados del PMG

1683.2 – Relación entre Tamaño del Servicio y Resultados del PMG

1714 - Análisis del compromiso institucional y grado de apropiación institucional.

1714.1 Compromiso Institucional con el PMG

1714.2 Grado de Apropiación Institucional del PMG

1735. Tendencia creciente al cumplimiento formal del PMG

1796. Análisis de los “Principios Rectores” PMG

1817. Estado de desarrollo de las áreas.

1817.1. Área de Calidad de Atención a Usuarios

1877.2 Área de Planificación/ Control de Gestión Territorial Integrada

1937.3 Área de Administración Financiera

1987.4. Área de Enfoque de Género

2048. Aspectos relativos al pago del incentivo

208VI. Recomendaciones

2081.Recomendaciones Generales

Error! Bookmark not defined.2.Recomendaciones Especificas

Error! Bookmark not defined.2.1.Recomendaciones para:

Error! Bookmark not defined.2.2.Las Áreas/Sistemas

Error! Bookmark not defined.2.3.PMG / sistemas de gestión y tipos de servicios

219BIBLIOGRAFÍA

221ANEXOS

221Grupo Anexos A:

221A.1. – Instrumentos de Recolección de Información

221A.2. – Matriz de Marco Lógico e Indicadores

221A.3. – Objetivos Marco Básico y Avanzado

221A.4. – Servicios Adscritos

221Grupo Anexos B:

221B.1. – Análisis de las Áreas y los Sistemas

221Grupo Anexos C:

221C.1. – Análisis de Encuesta de Percepción

221C.2. – Análisis Econométrico y Estadística Descriptiva

221C.3. – Resultados de los Grupos Focales

221C.4. – Análisis de Costos

Lista de Tablas

8Tabla I.1 MML - Estructura Matriz de Marco Lógico.

9Tabla I.2 Estructura general de la MML – DIPRES

21Tabla I.3 Las grandes reformas de la administración pública

25Tabla I.4 Productos Estratégicos y sus objetivos respectivos

33Tabla I.5 Progresión de la Asignación de Modernización Creada por la Ley Nº 19.553

33Tabla I.6 Reajustes de Renumeraciones Sector Público, 1991-2006

34Tabla I.7 Servicio de Impuestos Internos (Ley 19.646)

34Tabla I.8 Fondo Nacional de Salud (Ley N° 19.490)

34Tabla I.9 Servicio Nacional de Aduanas (Ley N° 19.479)

34Tabla I.10 Consejo Defensa del Estado (Ley N° 19.646)

34Tabla I.11 Contraloría General de la República (Ley N° 19.663)

35Tabla I.12 Tipos de mecanismos de incentivos

36Tabla I.13 Instituciones y dotación de personal según cantidad de mecanismos de incentivos

38Tabla I.14 Los sistemas del PMG y la norma ISO 9001:2000

40Tabla I.15 PMG Marco Avanzado: Casos examinados de Servicios

40y sus Sistemas Certificados)

42Tabla I.16 Áreas y Sistemas del PMG, Organismo validador y etapas de los marcos, 2006

44Tabla I.17 Actores responsables de los Sistemas del Área de Recursos Humanos

55Tabla I.18 Beneficiarios efectivos y potenciales de los programas 2001 y 2006

59Tabla I.19 Reformulación del PMG: Áreas y Sistemas 2001- 2007

65Tabla II.1 Instituciones que forman las Redes de Expertos

71Tabla II.2 Formulación del PMG 2006 Dirección General de Aeronáutica Civil

90Tabla III.1 – Correspondencia (o falta de ella) entre contenidos teóricos y empíricos de la MML del PMG.

93Tabla III.2 Contenido Transversal de las Etapas de los Sistemas del Área de Recursos Humanos

95Tabla III.3 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Capacitación

97Tabla III.4 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Evaluación de Desempeño

99Tabla III.5 Requerimientos de Validación de las Etapas del Marco Básico: Sistema de Higiene-Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo

121Tabla III.6 Las prácticas de la certificación en el PMG y las exigencias de la norma

130Tabla IV. I - Resumen General de Cumplimiento PMG por Instituciones - 2001-2006

131Tabla IV.2 - Resumen General de Cumplimiento PMG por Dotación Efectiva- 2001-2006

133Tabla IV.3 – Porcentaje de Cumplimiento del Programa Marco Básico por Sistema – Año 2006

134Tabla IV.4 – Promedio de Avances de Etapas de Cada Sistema – Periodo 2001 – 2006.

135Tabla IV.5 – Universo de la Encuesta de Percepción y Tasa de Respuesta

144Tabla IV.6- Costo del PMG. Año 2006 (en miles de $ Chilenos)

145Tabla IV.7- Gasto en Administración / Gasto de Producción. Año2006

146Tabla IV.8 – Costos por sistema – Año 2006

148Tabla IV.9 - Costos del PMG por año

149Tabla IV.10. Gasto público anual de Chile

150Tabla IV.11- Relación Costo PMG y Gasto Público

151Tabla IV.12 - Tasa crecimiento PIB tendencial de Chile

Lista de GRÁFICOS

5Gráfico I.1 El PMG combina tres ámbitos de políticas gubernamentales

14Gráfico I.2 Los cuatro escalones de avance de la gestión del sector público chileno

19Gráfico I.3 Modelo de Excelencia EFQM

24Gráfico I.4 Marco Global del PMG - Antecedentes y conformación

63 Gráfico II.1 Organigrama de la DIPRES/DCG

67Gráfico II.2 Etapas y metas en el Proceso Productivo del PMG

68Gráfico II.3 Proceso de Formulación- Procesos y actores

69Gráfico II.4 Proceso de Formulación - Programa Marco de PMG

72Gráfico II.5 Actores e interacciones en el proceso de Implementación y Seguimiento del PMG

73Gráfico II.6 Proceso de Evaluación del PMG

113Gráfico III.1 EL PMG como parte de los Instrumentos de Control de Gestión

124Gráfico III. 2 Elementos para la tercera fase del PMG: hacia satisfacción de la demanda

151Gráfico IV.1-. PIB tendencial de Chile.

159Grafico Nº V.1. – Índice de Calidad de Gestión Total (ICGT) e Índice de Calidad de Gestión Total excluyendo sistemas de enfoque de género y gestión territorial integrada (ICGTngg)

159Grafico Nº V.2. – Índice de Calidad de Gestión del área Recursos Humanos (ICG1)

160Grafico Nº V.3. – Índice de Calidad de Gestión del área Planificación, Control y Gestión Territorial Integrada (ICG3

161Grafico Nº V.4. – Índice de Calidad de Gestión del área Administración Financiera (ICG4)

165Gráfico Nº V.5. Promedio de avance en etapas 2001-2006

166Gráfico Nº V.6. – Cumplimento sistema de planificación según tipo de Servicio – Año 2006.

166Gráfico Nº V.7. – Cumplimento área administración financiera según tipo de Servicio – Año 2006.

168Grafico Nº V.7. – Relación entre Nivel de Cumplimiento del PMG y Tamaño del Servicio – Año 2006.

169Grafico Nº V.8. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Sistemas de Planificación y Tamaño del Servicio – Año 2006.

169Grafico Nº V.9. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Área Calidad de Atención a Usuarios y Tamaño del Servicio – Año 2006.

170Grafico Nº V.10. – Relación entre Nivel de Cumplimiento Área Recursos Humanos y Tamaño del Servicio – Año 2006.

195Grafico V. 11 – Nivel de Cumplimiento del Sistema de Administración Financiero- Contable (Año 2006)

Error! Bookmark not defined.Grafico V.12 – Nivel de Cumplimiento del Sistema de Compras y Contrataciones (Año 2006)

196Grafico V.13. – Servicios Centralizados / Desconcentrados y Nivel de cumplimiento del Área Administración Financiera (2006)

Lista de Recuadros

4Recuadro I.1 Categorías de reformas de gestión orientadas por desempeño o por resultados

23Recuadro I.2 La reforma de la administración pública en el contexto mundial

67Recuadro II.1 El Programa Marco

INTRODUCCIÓN

Esta evaluación se ocupa del Programa de Mejoramiento de la Gestion (PMG) del Gobierno de Chile. Ha sido comisionada por la Dirección de Presupuestos de Chile, DIPRES, en desarrollo del Programa de Evaluación que lleva a cabo regularmente la División de Control de Gestión de esa Dirección en el marco del Protocolo de Acuerdo establecido con la Comision Mixta de Presupuestos del Congreso de la Nación.

El PMG es un instrumento de apoyo a la modernización de la gestión de los Servicios Públicos. Hace parte del paquete de instrumentos y programas de control de gestión ligado al presupuesto por resultados que se aplica en Chile. Sus objetivos son: mejorar la gestión global de los servicios, reforzar la política de remuneración basada en mediciones de productividad y desempeño y proveer información para el enriquecimiento de las decisiones presupuestarias dirigidas al logro de resultados.

Este Informe puede agruparse en dos grandes bloques. El primer bloque describe el diseño del Programa, incluida su gestión, y analiza su diseño con base en la teoría más generalmente aceptada y en la experiencia internacional acumulada en materia de modernización de la administración pública, el presupuesto por resultados, los incentivos para la productividad y la gestión de programas públicos (capítulos I-III). Este primer bloque fue objeto de un informe de progreso cuya última versión se entregó a la DIPRES en noviembre del 2007. El segundo bloque presenta los resultados del PMG, su análisis y las recomendaciones para el fortalecimiento del Programa (capítulos IV-VI).

La presentación separada del análisis del diseño y del análisis de los resultados tuvo que ser realizada con cautela. Evidentemente, el análisis del diseño genera hipótesis que orientan el análisis de resultados. Al mismo tiempo, no es menos cierto que la prueba de fondo de la calidad del diseño y de la gestión de un programa estará siempre dada por sus resultados. Por ello, las observaciones de resultados y las recomendaciones presentadas en este informe nutrieron a su vez los capítulos relativos al diseño y la gestión del programa. Al final de cuentas, la producción del informe siguió un proceso iterativo, que llevaba del diseño a las hipótesis explicativas y al análisis de los resultados y, viceversa, de estos últimos a la revisión del análisis del diseño del PMG.

Otro tanto sucedió con las referencias internacionales. Sólo una vez que se completó la primera etapa del estudio, consistente en la revisión en detalle del diseño y la gestión del programa, fue posible identificar experiencias internacionales similares, consistentes en programas o estrategias afines de mejora de la gestión, y fue también posible profundizar en la comparación de aspectos específicos del diseño, la gestión y los resultados del programa bajo análisis con las mejores practicas en la materia.

Más detalladamente, este informe final consta de seis capítulos. El primero de ellos describe el diseño del PMG e incluye sus orígenes, su concepto, sus componentes y beneficiarios y sus relaciones con otros instrumentos y programas que contribuyen también a la instauración de una gestión por resultados. El segundo capítulo se ocupa del diseño de la gestión del PMG. El tercero contiene el análisis del diseño y su gestión y presenta hipótesis que habrán de ser verificadas mediante el análisis de resultados que presentarán los capítulos subsiguientes. El capítulo cuarto presenta asépticamente los resultados observados mientras el quinto aplica hipótesis explicativas para dar cuenta del alcance de los resultados observados. Por último, el capítulo sexto ofrece, sintéticamente, las recomendaciones para el mejoramiento del PMG.

Este Informe Final es sometido a consideración de la División de Control de Gestión de la DIPRES en el 2007, y será discutido con la DIPRES en la primera parte del 2008 con miras a su publicación y otras formas de diseminación.

I. El DISEÑO: ORÍGENES, CONCEPTO Y MARCO DE POLÍTICAS DE LOS PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN – PMG

El Programa de Mejoramiento de la Gestion (PMG) es el instrumento del cual se ocupa la presente Evaluación de Impacto. Este informe seguirá la terminología normalmente empleada por la DIPRES para referirse a los programas y los instrumentos que forman parte del Sistema de Control de Gestión (SCG) y Presupuesto por Resultados de Chile (SCGPR). El informe se referirá, indistintamente, a los programas de mejoramiento de la gestión y a el programa de mejoramiento de la gestón.

1. Orígenes de los Programas de Mejoramiento de la Gestión

El proceso de modernización de la gestión pública en Chile es una política gubernamental impulsada desde mediados de los años noventa para avanzar hacia la gestión por desempeño, propiciando una mayor responsabilidad y suscripción de compromisos de gestión evaluables. Chile, a diferencia de otros países de la región, no enfrentaba en aquel momento una crisis fiscal, ni mayores problemas de corrupción, ineficiencias o cuestionamientos respecto al tamaño del estado; sin embargo, existía una creciente demanda de la sociedad sobre las instituciones públicas y, en consecuencia, la necesidad del Estado de responder con un uso más eficaz y más eficiente de los recursos públicos disponibles.

Según Guzmán (2001, en Molina, 2003:14), las condiciones existentes en la administración pública chilena que dieron pie al surgimiento de los PMG fueron:

(a) Caída de las remuneraciones reales del Sector Público. Se estima que entre 1979 y 1990 el deterioro real de los salarios de la administración central del estado fue de un 47%.

(b) Escasas oportunidades de capacitación y desarrollo de los funcionarios.

(c) Carencia de incentivos para el logro de mejores desempeños.

(d) Deteriorada capacidad operativa de las instituciones del área social, especialmente en el sector salud.

En 1990, el primer gobierno de la Concertación en Chile, presidido por el presidente Patricio Aylwin, adoptó una serie de medidas orientadas a mejorar la capacidad del estado para llevar adelante programas y políticas eficaces. Entre las primeras medidas adoptadas por el Presidente Aylwin estuvo la creación del Ministerio Secretaría General de la Presidencia (SEGPRES), con la misión de facilitar y coordinar el desarrollo y cumplimiento de la agenda programática y legislativa del gobierno y cuya labor será fundamental para el impulso de la modernización del estado, proceso donde se insertarán los PMG. Además, desde su creación dicha Secretaría incorporó el sistema de metas ministeriales, instrumento crucial orientado a propiciar una cultura de planificación, resultados, compromisos y evaluación de la gestión en el sector público.

En forma complementaria, el Ministerio de Hacienda inició en varios servicios públicos la aplicación de la planificación estratégica y el uso de indicadores de desempeño. Esta iniciativa consistió inicialmente de planes piloto de Modernización de la Gestión en algunos servicios públicos.

El segundo gobierno de la Concertación, bajo el mandato del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle, asumió en 1994 con la clara orientación de renovar el pilar fundamental de la actividad estatal: la gestión pública. El instrumento que se creó para adelantar este objetivo es el Comité Interministerial de Modernización de la Gestión Pública, con la misión de impulsar y coordinar los esfuerzos modernizadores de los ministerios y servicios del Estado y diseñar y proponer políticas generales sobre la materia. Dicho Comité estaba integrado por los Ministerios de Hacienda, Trabajo y Previsión Social y Economía, Secretaría General de Gobierno y Secretaría General de la Presidencia. Esta última ejerce como coordinadora del mismo. A partir de las lecciones de las experiencias piloto de modernización de la gestión que había llevado a cabo el Ministerio de Hacienda en la administración previa, el Comité Interministerial de Modernización sentó las bases de un Sistema Integral de Gestión Pública que incorpora en la administración pública los instrumentos de planificación, ejecución, seguimiento, evaluación y cumplimiento de metas y objetivos institucionales, además de la periódica rendición de cuentas. Se adoptó un calendario para la realización de estas actividades y se definieron las instancias responsables de su funcionamiento y control y su vinculación con la discusión presupuestaria y los incentivos individuales y e institucionales. Las líneas de acción quedaron establecidas en el Plan Estratégico de Modernización para el periodo 1997-2000.

En este contexto de impulso de la modernización y mejora de la gestión pública, la Asociación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), la mayor asociación gremial de funcionarios públicos de Chile, y la Subdirección de Racionalización y Gestión Pública, de la Dirección de Presupuestos, del Ministerio de Hacienda, estaban llevando a cabo una negociación sobre incremento de las remuneraciones del sector público. Desde el Ministerio de Hacienda la posición era que el incremento debería incorporar un componente variable asociado a la productividad y desempeño tanto individual como colectivo. El 5 de octubre de 1997 la ANEF y el Gobierno alcanzaron un acuerdo para la modernización de la gestión pública vinculado con la protección y el mejoramiento de las condiciones laborales de los funcionarios. El acuerdo introdujo mecanismos de bonificación por desempeño institucional y se materializó en la Ley 19.553, firmada en febrero de 1998, que instituyó formalmente los PMG. La asignación institucional se otorgó por primera vez en marzo de 1999. La Ley 19.553 estableció que el cumplimiento de los objetivos de gestión comprometidos en el PMG dará derecho a un incremento del 5% si la institución alcanza un grado de cumplimiento igual o superior al 90% de los objetivos anuales; y del 2.5% si el cumplimiento de los objetivos es igual o superior al 75% e inferior a 90%.

El Presidente Ricardo Lagos, cuyo mandato se inició el año 2000, declaró asimismo su voluntad de modernizar el sector público. Su Programa en esta área expresaba el principio de que “la democracia no sólo descansa en sus instituciones, sino también en el funcionamiento adecuado del Estado, de manera que éste se oriente hacia el principal fin de su accionar: las personas”. Sus principales acciones se orientaron a la creación de un sistema de dirección de ministerios y servicios fundado en el desempeño, a la profundización del proceso de modernización de la gestión pública cuyas bases fueron puestas por el gobierno precedente y a la instauración de mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas. A partir de estas orientaciones de políticas, en marzo del 2000 se puso en marcha el "Proyecto de Reforma y Modernización del Estado".

Los orígenes del PMG en el contexto internacional. El objetivo final del PMG es el mejoramiento de la calidad y la cobertura de los servicios mediante la identificación y medición de metas de mejoramiento de la capacidad de gestión, previamente comprometidas por los servicios. El alcance de estas metas dispara un amplio incentivo salarial. Por razón de sus orígenes, el PMG, al igual que otros instrumentos de modernización de la gestión controlados por la DIPRES, se enmarca dentro de un movimiento internacional dirigido a utilizar nuevas técnicas para el mejoramiento del desempeño y de los resultados en el sector público. En cuanto sistema para revisar y mejorar los procesos de gestión de las agencias del gobierno, mediante el establecimiento de sistemas básicos comunes, y a consolidar éstos mediante la certificación de algunos de los procesos de gestión, el PMG tiene su raíces teóricas y sus precedentes inmediatos en las corrientes que orientan la gestión pública al desempeño o resultado.

La gestión orientada por el desempeño: una revolución en el sector público. Como resultado de una crisis de desempeño (los ciudadanos demandan mejores servicios) y de una crisis de legitimidad (los ciudadanos pierden fe en sus gobiernos), la reforma de la gestión pública en los países avanzados de la OECD ha dado un giro en las últimas dos o tres décadas. La impronta de este giro ha sido la adopción de nuevos métodos dirigidos a complementar, y en algunas ocasiones a remplazar, la burocracia weberiana. Estos métodos se denominan generalmente gestión orientada por desempeño o gestión basada en resultados.

En realidad, existe un menú de métodos y objetivos. Algunos observadores distinguen dos corrientes dentro de este menú. Las técnicas de la llamada New-Public-Management buscan imitar o similar mecanismos de Mercado (y, por este camino, elevar la competencia de los servicios públicos); las técnicas de la vertiente managerialist persiguen proveer mejores herramientas burocráticas, por ejemplo, mejor planeación. En la práctica, los países han adoptado distintos paquetes de reformas los cuales combinan generalmente estas dos Corrientes. Inevitablemente, cada uno de estos paquetes de reforma ha cambiado con el transcurso del tiempo. De allí que existan tantas clasificaciones de tipos de reforma cuantos autores existen. El siguiente recuadro ofrece una de tales clasificaciones. En todo caso, ha de tenerse en cuenta que la gestión orientada por el desempeño sigue siendo tanto una corriente dominante dentro de la reforma de la administración pública en el mundo, cuanto un objeto de controversia, en sus métodos y en sus resultados.

Recuadro I.1 Categorías de reformas de gestión orientadas por desempeño o por resultados

· Mejoramiento del objetivo de la política pública. Busca mejorar la coordinación entre las políticas y en la actualización de las opciones de políticas en el nivel central. Separa política e implementación en el nivel de la agencia y realizar un análisis más sistemático de las políticas (por ejemplo, mediante evaluación) en los varios niveles, con el fin de racionalizar el proceso de formulación y clarificar las políticas públicas.

· Devolución de la facultad de toma de decisiones. Reduce la carga de las reglas jerárquicas y promueve mayor discreción en los niveles inferiores de la jerarquía burocrática (agencias operativas, agencias regionales, gobiernos subnacionales), con lo cual se busca elevar la eficacia de las decisiones mediante la mayor proximidad de quien toma las decisiones con el problema a resolver y, por consiguiente, una mayor claridad de objetivos. En este sentido, devolución puede conllevar la eliminación de cierto grado de discreción de que gozaban los niveles inferiores de la estructura burocrática, por ejemplo en las decisiones de presupuesto o de manejo de personal. Pero puede también implicar el cambio de la estructura organizacional mediante acciones tales como la separación entre formulación e implementación de políticas, con división entre las agencias ejecutivas y los ministerios centrales, o la separación entre la financiación y la prestación de los servicios, como ocurre, por ejemplo, con la financiación central de fideicomisos hospitalarios.

· Orientación al Desempeño. Pretende cambiar la relación de accountability, de un énfasis en insumos y en cumplimiento formal de las leyes, a otro de productos. Intenta imprimir claridad en los propósitos y una orientación a los resultados (y puede servir de base a convenios o contratos intra-gubernamentales de resultados). El presupuesto es un instrumento central en este tipo de reformas. La programación presupuestaria, el presupuesto orientado por resultados y el costeo comprensivo de productos y servicios (incluido el costeo del capital consumido en el servicio) son técnicas para el mejoramiento de la orientación al desempeño.

· Utilización de los mecanismos de Mercado. Intenta hacer mayor uso de los mercados, o imitar los mecanismos de Mercado (“cuasi-mercados”), con el fin de mejorar los incentivos para la orientación al desempeño. Existen varias técnicas para promover la competencia dentro del sector público, sin necesidad de recurrir a la privatización. Por ejemplo, las relaciones con el personal o con los proveedores y contratistas, puede ser objeto de contratos formales. O se puede crear competencia entre varias agencias públicas mediante el cobro de tarifas por los servicios y la autorización para que las propias agencias seleccionen sus socios contractuales dentro del gobierno.

· Focalización en el cliente y en el ciudadano. Escuchar a los clientes del sector público, y mantenerlos informados, permite a los gobiernos comprender mas sistemáticamente lo que los ciudadanos quieren y responderles con productos mas adecuados. En este sentido, los llamados “citizen’s charter”, “citizen score cards”, “client-oriented e-government services”, el rediseño de los servicios de manera “user-friendly”, y la creación de opciones entre una amplia gama de proveedores de servicios públicos son instrumentos para una mayor focalización en el cliente-ciudadano.

· Planeación estratégica. Es un proceso de aprendizaje continuo basado en una visión de cómo cambiará probablemente el mundo en el mediano y largo plazo. Busca crear el futuro de la organización mediante la definición de sus metas y de la manera de conseguirlas. Como se elaborará mas adelante, este tipo de reforma está estrechamente relacionada con la calidad y la evaluación de la gestión.

2. Objetivo del Programa del Mejoramiento de la Gestión

2.1 Objetivo y Propósito del programa

De acuerdo con la Matriz de Marco Lógico del PMG, el fin del Programa es contribuir con el mejoramiento del desempeño de las instituciones públicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Su Propósito es mejorar la gestión de los servicios públicos en 11 sistemas de gestión en áreas estratégicas comunes a toda la gestión pública. El Programa comprende etapas de desarrollo o estados de avance para cada una de los sistemas. El cumplimiento de estas etapas permite que los funcionarios accedan a un incentivo monetario.

Sin embargo, el PMG no es un instrumento aislado, con objetivos circunscritos al ámbito de la gestión. El PMG es además uno de los instrumentos de control de gestión ligado al presupuesto por resultados que se aplica en Chile. Esta interrelación se produce en dos dimensiones. En primer lugar, la formulación de las actividades necesarias para el cumplimiento de las etapas de los sistemas del PMG genera demandas de recursos, las cuales son incorporadas durante la formulación presupuestaria. En segundo lugar el Sistema de Planificación y Control de Gestión del PMG, como sistema auto-contenido, promueve la generación de información de gestión clave para el ciclo presupuestario. Asimismo, el PMG tiene una incidencia directa en la política de recursos humanos del sector público en Chile, en cuanto tiene un impacto en las remuneraciones mediante la obtención del incentivo monetario. Estas dimensiones son analizadas posteriormente con mayor detalle en el presente Informe.

Gráfico I.1 El PMG combina tres ámbitos de políticas gubernamentales

Fuente: DIPRES, Informe de Finanzas Públicas 2008. pág. 120

En este marco, el PMG busca incorporar instrumentos de gestión comunes, sustentados en herramientas de planificación estratégica, para comprometer a los distintos servicios hacia una gestión eficaz y eficiente. De igual forma, pretende generar información válida y oportuna de los resultados obtenidos por cada institución o servicio publico, como un insumo para la asignación de recursos y la toma de decisiones en materia presupuestaria y, adicionalmente, el PMG opera con mecanismos de incentivos monetarios de carácter institucional con relación al cumplimiento de las metas y resultados obtenidos. En este último respecto, constituye un pilar de la política de recursos humanos de la administración, particularmente de la relación entre remuneración y productividad (Comité Interministerial, 2000).

2.2 Los principios ordenadores del PMG

Según las pautas publicadas por la DIPRES, el diseño del PMG debe obedecer a los siguientes principios:

· Pertinente: las áreas de mejoramiento que integran el PMG deben responder a prioridades del mejoramiento de la gestión.

· Simple y comprensible: Las áreas y objetivos de gestión que conforman los PMG deben ser acotados a un número posible de administrar por las instituciones involucradas en las diferentes etapas del proceso.

· Exigente y comparable: Los objetivos comprometidos en los PMG deben garantizar el desarrollo y mejoramiento de las áreas que lo conforman. Las áreas y objetivos deben ser comparables entre los servicios públicos, de modo que la evaluación de cumplimiento y entrega del beneficio sea justa.

· Participativo: El proceso de definición de los objetivos y las prioridades debe involucrar a los funcionarios. Debe informarse al conjunto de la institución, de sus resultados, seguimiento y cumplimiento.

· Flexible: La formulación de los PMG debe considerar las excepciones necesarias.

· Verificable. El cumplimiento de los objetivos de gestión debe ser verificado a través de medios específicos, disponibles para quienes llevan a cabo este proceso.

2.3 Descripción del PMG según la Matriz de Marco Lógico (MML) del Programa

El Marco Lógico es un enfoque ampliamente utilizado para mejorar y fortalecer la planificación, formulación y evaluación de proyectos y programas tanto de carácter público como privado. Fue desarrollado inicialmente en el sector privado y en proyectos de cooperación entre el sector público y privado, posteriormente fue asumido como el estándar en la formulación e implementación de proyectos por agencias de cooperación europeas y desde la década de los ochenta ha sido adoptado por distintos actores públicos en el desarrollo de proyectos.

Este enfoque permite mostrar sistemática y lógicamente los objetivos y las partes de un programa o proyecto y sus relaciones de causalidad. El enfoque de Marco Lógico combina un número de técnicas para la identificación, diseño, presentación, monitoreo, implementación y evaluación de proyectos. Ofrece una buena oportunidad para dialogar entre la agencia que implementa y la agencia que diseña, financia o controla el proyecto o programa. Ayuda también a la identificación de problemas, intereses y oportunidades; a estructurar la propuesta y en esa medida, a clarificar los objetivos y las actividades necesarias para alcanzar el objetivo del proyecto.

El enfoque del Marco Lógico fue creado con el fin de solucionar tres desafíos muy frecuentes que se presentan en proyectos de cualquier tipo. Como veremos, el PMG participa de algunos de estos desafíos:

· La existencia de múltiples objetivos en un proyecto y la inclusión de actividades no conducentes al logro de estos.

· Fracasos en la ejecución, ya que muchas veces no están claramente definidas las responsabilidades y no se cuenta con métodos para el adecuado seguimiento y control.

· Inexistencia de una base objetiva y consensuada para comparar lo planificado con los resultados efectivos.” (Latin American and Caribbean Institute for Economic and Social Planning, 2004).

Dentro del enfoque de Marco Lógico, la Matriz de Marco Lógico (MML) cumple un papel fundamental. Esta matriz es utilizada para presentar un resumen del proyecto o programa, incluyendo todos los niveles de sus objetivos y la manera como se va a monitorear y evaluar el cumplimiento de los mismos. Esos niveles están definidos como Fin, Propósito, Componentes y Actividades. También tiene en cuenta los supuestos, factores externos y puntos críticos que pueden influenciar en la producción y desarrollo del proyecto. Es decir, la MML sirve tanto para la planeación como para la evaluación del cumplimiento; esto se refleja en el análisis de la lógica vertical y horizontal que se explicará más adelante. De manera esquemática, la matriz sigue la siguiente estructura:

Tabla I.1 MML - Estructura Matriz de Marco Lógico.

Sistema de Planificaci—n y Control de Gesti—n (2006)

97

85

12

89

44

45

0

25

50

75

100

Adscritos

Cumplieron

No cumplieron

Centralizados

Desconcentrados

TOTAL ENTIDADES

380

380

380

380

380

380

390

1

391

391

387

1

A) CON ACUERDO SIGFE:

5

28

100

106

177

362

372

376

384

387

A1) CON PROTOCOLO DE IMPLANTACION

5

28

96

102

173

335

346

350

352

349

1.- En Ambiente de Producción

20

41

44

113

266

2

292

339

349

2.- En Ambiente Pruebas (especiales)

72

49

95

177

26

31

13

3.- Sin Base - en Configuración

4

6

13

42

53

25

4.- En Revisión de Procesos

3

1

2

5.- Protocolo de Implantación Firmado

5

28

6

21

A2) EN ESPERA ESTUDIO DE HOMOLOGACION

4

4

4

27

26

26

32

38

B) POR CONCERTAR ACUERDO:

375

352

280

274

203

18

18

15

7

ene-06

PROCESO DE IMPLANTACION SIGFE AÑOS 2001-2006 ENTIDADES GOBIERNO CENTRAL

CONCEPTOS

dic-03

ene-04

jun-04

dic-04

ene-05

jun-05

dic-05

dic-02

dic-01

Ministerio de Hacienda

Direcci—n de

Presupuestos (DIPRES)

Departamento de

Gesti—n P�blica

Jefa de la Divisi—n

Director de Presupuestos

Analistas (8)

Asistente Administrativo

Divisi—n de Control de

Gesti—n P�blica (DCG)

Gerente

Profesionales TI

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Comit�

Triministerial

Comit�

Triministerial

Comit�

Triministerial

Comit�

Triministerial

Fuente: División de Control de Gestión de DIPRES Chile (adaptado por el autor).

A continuación se relata de manera descriptiva el diseño de la Matriz de Marco Lógico del Programa de Mejoramiento de la Gestión - PMG con fecha (08-06-07), entregada por la DIPRES al equipo evaluador. La descripción está dividida en dos partes: la estructura y el contenido. A continuación se presenta de manera general y esquemática la MML del Programa de Mejoramiento de la Gestión que está sujeta a evaluación, y enseguida la descripción de la misma a nivel de estructura y contenido.

Tabla I.2 Estructura general de la MML – DIPRES

ENUNCIADO DEL OBJETIVO

INDICADORES/

INFORMACIÓN

MEDIOS DE VERIFICACIóN

SUPUESTOS

Enunciado

Fórmula de Cálculo

FIN

Contribuir al mejoramiento del desempeño de las instituciones públicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos

3 indicadores formulados

Encuesta de efectos aplicada en el 2005

No se identifican supuestos

PROPÓSITO Mejorar la gestión de los servicios públicos en los 11 sistemas de gestión

62 indicadores formulados

Encuesta de efectos aplicada en el 2005,

Sistema de información del PMG

No se identifican supuestos

COMPONENTES del Programa Marco BÁSICO

11 filas/11 componentes correspondientes a los 11 sistemas de gestión. Definidos de manera general, como resumen de resultados por componente.

Entre 7 y 11 indicadores por Componente (Sistema)

Sistema de Información del PMG.

Certificados de reuniones de los Comités Paritarios en el año t/ Sistema de información PMG – SUCESO,

Informes de Evaluación de resultados de la ejecución del Plan Anual

No se identifican supuestos

ACTIVIDADES

Comunes a todos los componentes del Programa Marco BÁSICO

Estas son: Elaboración y aprobación de Requisitos Técnicos, Proceso de Formulación, Implementación, Evaluación, Pago Incentivo institucional.

No hay indicadores

No se identifican los medios de verificación

No se identifican supuestos

COMPONENTES

Del Programa Marco AVANZADO

7 filas/7 componentes correspondientes a los 7 sistemas de gestión que ya han entrado en el Marco Avanzado.

Definidos de manera general, como resumen de resultados por componente.

1 indicador por componente

No se identifican los medios de verificación

No se identifican supuestos

ACTIVIDADES

Comunes a todos los componentes del Programa Marco AVANZADO

Estas son: Elaboración y aprobación de Requisitos Técnicos, Elaboración Manuales guía Norma ISO 9001:2000, Proceso de Formulación, Implementación, Evaluación, Pago Incentivo institucional.

No hay indicadores

No se identifican los medios de verificación

No se identifican supuestos

Fuente: Elaborado por equipo BM.

Con respecto a la estructura, se encuentra que la MML del PMG comparte un mismo Fin y Propósito para el Programa Marco Básico y para el Marco Avanzado; pero tiene componentes y actividades diferentes para ellos. La matriz cuenta con cuatro columnas que son: la columna de los objetivos, el enunciado de los indicadores y su fórmula de cálculo, los medios de verificación y, finalmente, los supuestos.

En las dos primeras filas de la matriz se presentan el Fin y el Propósito generales del programa que son comunes al Programa Marco Básico y al Programa Marco Avanzado. A continuación, para el Programa Marco Básico se presenta una fila con los Componentes del Programa, 11 componentes que corresponden a los 11 Sistemas de Gestión, y otra fila de Actividades que tiene la característica de ser común a todos los componentes del Marco Básico. Estas actividades, las del Programa Básico, describen el proceso productivo general que los servicios tienen que realizar para producir y cumplir con el PMG, pero no corresponden a las actividades necesarias para la realización y puesta en marcha de los componentes. Por ejemplo, las actividades comunes a las cuales se refieren son las relacionadas con el Programa Marco y Requisitos Técnicos, los procesos de formulación, implementación, evaluación y el proceso operativo de pago del incremento del salario por desempeño institucional. Estas actividades son de carácter administrativo y definen procesos generales, no son técnicas y no tienen que ver con las actividades específicas para desarrollar cualquiera de los 11 componentes.

Al finalizar esa fila de actividades (comunes a los componentes del Marco Básico) la DIPRES presenta filas adicionales pertenecientes al Programa Marco Avanzado. En primer lugar presenta una nueva fila (separada de la anterior) con los Componentes del Programa Marco Avanzado, que son 7 correspondientes a los 7 sistemas de gestión que ya han incorporado el Marco Avanzado. Les sigue una fila con las actividades comunes a todos los componentes, esta vez para el Programa Marco Avanzado. Al igual que para el Marco Básico, estas actividades comunes son actividades de tipo administrativo y de procesos que le dan a los servicios las pautas y guías de cómo operar y producir el Marco Avanzado; no son las actividades técnicas que deben realizarse específicamente para el desarrollo de cada componente.

Ahora bien, la descripción del contenido de la MML del PMG se realizará por filas, es decir el orden a seguir es la fila de Fin, de Propósito, de Componentes y de Actividades para el Programa Marco Básico y el Avanzado, con la descripción correspondiente del enunciado del objetivo, indicadores, medios de verificación y supuestos.

Con el objeto de guiar la descripción de la matriz y específicamente la parte que corresponde a los indicadores de la MML, se han tomado cuatro tipos de indicadores que facilitan su clasificación, y siete criterios de indicadores propios del diseño de los mismos. Las cuatro categorías o dimensiones de indicadores utilizadas en esta descripción corresponden a las categorías utilizadas por la DIPRES (2003) en el documento “Sistema de Control de Gestión y Presupuesto por Resultados La Experiencia Chilena”. Estas son: a) Eficacia, b) Eficiencia, c) Economía y d) Calidad del Servicio. Los siete criterios o características que debe cumplir un buen indicador, las cuales serán utilizadas para evaluar el diseño de indicadores, son: participativo, claro, representativo, temporal, cuantificable, confiable y que agregue valor. (DAFP, 2002:22).

En la primera fila de la matriz se describe el Fin global del PMG. Está expresado como contribuir al mejoramiento del desempeño de las instituciones públicas y promover la eficiencia en el uso de los recursos públicos. Cuenta con 3 indicadores que se miden en la encuesta de efectos aplicada en el 2005 para evaluar el programa y la percepción que tienen quienes lo utilizan directamente. La matriz no tiene supuestos ni riesgos (normalmente, a nivel de fin, éstos tiene que ver con la sostenibilidad del proyecto).

La segunda fila describe el Propósito como: mejorar la gestión de los servicios públicos en 11 sistemas de gestión. Dentro de este enunciado no se contempla el tema de los incentivos, ni la conexión del PMG con las decisiones presupuestales. Además, el Propósito no esta redactado como una hipótesis. Cuenta con 62 indicadores para medir y evaluar si el Propósito se cumple o no. La medición de algunos de los indicadores se hace a través de la encuesta de efectos aplicada en el 2005 y la medición de la mayoría se hace con base en la información tomada del sistema de información del PMG (Medios de Verificación de la MML). Con las mediciones existentes no es posible realizar en su totalidad la medición de los indicadores; tampoco hay Supuestos definidos a nivel del Propósito del PMG.

Los indicadores propuestos para medir el logro del Propósito son 62. Los indicadores de Propósito básicamente miden eficacia en el logro del Propósito global del PMG. Los indicadores generales de Propósito se refieren a la percepción del impacto del PMG en: (i) el ordenamiento del desarrollo de las correspondientes áreas de gestión de los servicios, (ii) el impacto de la incorporación de los 11 sistemas sobre el impulso y desarrollo de las áreas de gestión del servicio, (iii) en la contribución de la incorporación de los 11 sistemas a contar con mayor información dentro de las instituciones, (iv) en el impacto de los 11 sistemas sobre una mayor vinculación de los niveles directivos en el desarrollo de las áreas de gestión, y (v) en la percepción del desarrollo de los sistemas como tal desde la adopción del PMG.

Además de los indicadores generales de Propósito, relativos a la percepción del impacto de los 11 sistemas sobre las áreas de gestión de los servicios, se plantean otros indicadores adicionales para cada uno de los 11 sistemas (como se describirá más adelante son los componentes de la MML), que varían entre 5 y 11 indicadores por cada uno de los sistemas. La información para medir éstos indicadores (Medios de Verificación) se tomará del Sistema de Información del PMG y se refieren a: (i) porcentajes de todas las instituciones públicas que formulan PMG sobre el total de las instituciones que formulan presupuesto público, (b) porcentaje de instituciones que cumplen las etapas finales del programa Marco Básico y para cada sistema el porcentaje de instituciones que lo comprometen, (c) instituciones que cumplen con la etapas finales del sistema en el Marco Básico, (d) que cumplen con las etapas del programa Marco Avanzado (esto es, que preparan la certificación y que certifican cada sistema de gestión). Adicionalmente, para cada sistema hay indicadores específicos que intentan capturar sus particularidades. Finalmente, existe un indicador para cada sistema relacionado con el cumplimiento de sus objetivos, cuya medición se tomará de la nueva encuesta que realizará el evaluador (ver IV.4, más adelante, “Los resultados desde el punto de vista de los usuarios: encuesta de percepción”.).

Tanto el Fin como el Propósito son comunes al programa Marco Básico y Avanzado. El próximo nivel se presenta en la fila de los Componentes de la MML. Esta fila tiene como objetivo describir los resultados y productos que la gestión del proyecto debería garantizar. Para el caso de la MML realizada por la DIPRES para el Programa Marco Básico, aquéllos corresponden a los 11 sistemas de gestión del PMG, y aunque están redactados como resultados ejecutados y no como acciones a realizar, y se los ha definido en la MML de manera general y se los ha presentado como el resumen de los resultados a desarrollar en el componente, no detallan los productos específicos que corresponden a cada uno. Cada componente tiene un objetivo que implica el desarrollo de más de un producto entregable. En la mayoría de los casos los productos son varios y se encuentran en un documento aparte publicado cada año, que recibe el nombre propio de “Requisitos Técnicos y Medios de Verificación.”

Por ejemplo, el componente 1 que corresponde al sistema de Capacitación está descrito de la siguiente manera en la MML: servicios de comités bipartitos de capacitación funcionando y operando con procesos de detección de necesidades de capacitación, elaboración, ejecución y evaluación del plan anual de capacitación. O, para el componente 2, asociado al sistema de Higiene, Seguridad y Mejoramiento de Ambientes de Trabajo: Servicios con comités paritarios de higiene y seguridad funcionando y procesos instalados de elaboración y ejecución del Plan Anual de Prevención de riesgos y mejoramiento de ambiente de trabajo. Las definiciones de los Componentes no incorporan una definición de productos entregables específicos, sino relatan en forma resumida los procesos y resultados de cada componente. Estos resultados pueden ir desde el diagnóstico hasta la ejecución del mismo, como vimos en los ejemplos anteriores. Cada componente tiene asociado alrededor de 7 a 11 indicadores que miden eficacia y economía.

En cuanto a los Medios de Verificación para el nivel de Componentes, la matriz tiene dos que contribuyen en la evaluación de la realización. Estos son los certificados de las reuniones de los comités paritarios y los informes de evaluación de los resultados de la ejecución del Plan Anual. El resto de componentes no cuentan con un medio de verificación especificado en la matriz. La MML no tiene supuestos en este nivel que describan los factores externos y los riesgos que enfrenta la ejecución del proyecto para alcanzar el desarrollo de los componentes.

La fila de Actividades del Marco Básico, como se mencionó anteriormente, es común a todos los componentes y está enfocada de manera explícita a mostrar un proceso general de producción operativa del PMG, mas no detalla las actividades necesarias para producir y alcanzar el objetivo de cada Componente. Estas actividades no cuentan con indicadores, Medios de Verificación ni Supuestos definidos dentro de la matriz. Las actividades comunes a todos los componentes del Programa Marco Básico son entre otros: “1. Elaboración, análisis y aprobación por el Comité Triministerial de los Objetivos de Gestión y Requisitos Técnicos. 2. Proceso de Formulación del PMG básico. 3. Proceso de Implementación. 4. Proceso de Evaluación. 5. Proceso de Pago del Incremento por Desempeño Institucional.”

Para el caso de los Componentes del Programa Marco Avanzado en la MML de la DIPRES, como se describió anteriormente están en un cuadro aparte de la matriz después de la fila de actividades del Marco Básico. Dichos componentes corresponden a los 7 sistemas de gestión del PMG que ya contemplan las etapas del Marco Avanzado (proceso de certificación).Tales sistemas son los 11 sistemas de gestión menos los sistemas de Gobierno Electrónico, Gestión Territorial Integrada, Administración Financiero Contable y Enfoque de Género. Al igual que los componentes del Marco Básico, están redactados de manera general y presentados como el resumen de las actividades a desarrollar en el componente; no detallan los productos que corresponden a cada uno.

Los 7 Componentes cuentan con un indicador de tipo cuantitativo que mide la eficacia según el porcentaje de instituciones que certifican el sistema bajo norma ISO 9000:2001. Esta parte de la matriz no tiene medios de verificación ni supuestos definidos.

Terminado el componente 7, sigue el cuadro de la matriz que especifica las Actividades comunes a todos los componentes del Programa Marco Avanzado. Estas actividades no tienen en cuenta las acciones necesarias para el desarrollo y puesta en marcha de los 7 componentes para cada servicio, sino que son actividades operativas necesarias para producir el PMG Avanzado. Para las actividades, las demás columnas como la de los indicadores, medios de verificación y supuestos, no contienen ningún tipo de información.

2.4 Propuestas y escenarios posibles de mejoramiento de la gestión pública en Chile en el mediano y largo plazo

El PMG parece ser un programa dinámico, capaz de evolucionar y adaptarse a las nuevas circunstancias, tanto en su concepto cuanto en sus objetivos y en sus medios de acción específicos. De acuerdo con la visión de la DIPRES, para el mediano y el largo plazo, en la medida en que las entidades centralizadas y desconcentradas del nivel nacional instalen sus servicios básicos (Marco Básico) y los consoliden mediante la certificación (Marco Avanzado), el PMG se propondrá metas cada vez mas altas de mejoramiento de la gestión. Según esta visión, el avance de la gestión del sector público supone un recorrido a través de cuatro grandes fases (ver Gráfico I.2).

Aunque las fases tercera y cuarta apenas aparecían esbozadas en el momento de la realización de esta evaluación en profundidad del PMG, es necesario presentar brevemente la idea inicial que se tiene de ellas y los referentes teóricos y prácticos de las mismas. De igual manera, los capítulos posteriores tendrán que tener en cuenta la visión actual de las futuras fases tercera y cuarta del PMG, tanto para el análisis del diseño (Capítulo III de este informe) cuanto para el análisis de resultados, las conclusiones y las recomendaciones de la evaluación (capítulos V y VI). Además, la visualización de las fases tercera y cuarta ayuda a comprender mejor los límites de propósito, de objetivos y de componentes de la actual MML del PMG.

2.4.1 Las fases actuales del PMG: primera y segunda fase

La primera y segunda fase corresponden a los PMG Marco Básico y Marco Avanzado y se dirigen a fortalecer las áreas de soporte de la gestión, para asegurar y controlar la instalación de sistemas fundamentales estándares a través de la administración del nivel nacional, central, desconcentrada y descentralizada. Una vez se alcance esta base interna sólida, será posible construir, sobre ella, sistemas de gestión de calidad, y después pasar a modelos de excelencia de gestión. Estas dos últimas fases del PMG se encuentran en etapa de diseño y planeación.

Gráfico I.2 Los cuatro escalones de avance de la gestión del sector público chileno

Sistema de Gesti—n Territorial (2006)

79

78

1

89

88

1

0

25

50

75

100

Adscritos

Cumplieron

No cumplieron

Centralizados

Desconcentrados

Fuente: DIPRES

Los escalones de Marco Básico y Marco Avanzado proceden independientemente de los mandatos específicos (áreas de negocios) y de las particularidades de los sistemas de gestión de cada servicio; se circunscriben a los sistemas y a las áreas de soporte institucional que son comunes a todos los servicios.

Los dos primeros escalones construyen las bases para un proceso de mejoramiento de gestión de largo plazo y tienen elementos comunes con el proceso presupuestario (p. ej. un diálogo entre los servicios y la DIPRES acerca de las metas comprometidas y de los mecanismos para lograrlas) y con un incentivo salarial de alcance transversal, que se ofrece por igual a buena parte de la administración pública. Al mismo tiempo, estos dos escalones representan apenas el comienzo de un camino estratégico prolongado de mejoramiento de la gestión que habrá de ser completado con los dos escalones finales. Estas fases del comienzo se concentran en la capacidad interna para realizar los procesos más básicos de toda administración pública mientras las fases subsiguientes se conciben y se evalúan a partir de los productos y los resultados finales de los servicios.

2.4.2 Tercera fase -Sistema de Gestión de Calidad

La tercera fase, cuyo comienzo podría ocurrir hacia el 2010, supone el suministro de bienes y servicios certificados de acuerdo con norma ISO 9001:2000, sobre la base de una clara distinción entre las áreas de negocios de cada entidad del sector público, es decir entre el servicio que llega al usuario (front office) y el soporte interno (back office). Siempre según la visión de la DIPRES, las áreas tradicionales de soporte interno (recursos humanos, planificación y control de gestión, y administración financiera-contable) quedarán suficientemente fortalecidas al culminar el PMG Marco Avanzado. El área de servicio al usuario será la responsable de entregar los productos esperados de la entidad y de relacionarse con los ciudadanos. Algunos sistemas del PMG como el sistema integral de atención al cliente, usuario y beneficiario o el gobierno electrónico, habrán desarrollado, bajo el Marco Avanzado, la capacidad de la entidad para entregar los bienes y servicios que le corresponden y facilitar el paso al sistema de gestión de calidad. En cuanto a enfoque de género y gestión territorial, estas áreas no están en el Programa Avanzado y no se ha definido si serán incorporados o no a las segunda fase del PMG.

Tanto los requisitos de la Norma ISO como los del PMG Marco Avanzado buscan mejorar la gestión interna de las instituciones gubernamentales. Sólo que en el contexto de un sistema de gestión de calidad (tercera fase del PMG), el objetivo de la certificación se trasladaría de las áreas de soporte interno a las de servicio al usuario, y por consiguiente incluiría el seguimiento y la medición de productos y servicios finales, lo cual no es parte del PMG Marco Avanzado. En efecto, el diseño del PMG Marco Avanzado no contempla la certificación bajo la Norma ISO 9001:2000 de los “procesos claves” (core business) de cada servicio, o sea los que reproducen y entregan bienes o servicios a la ciudadanía.

Entre tanto, los sistemas del PMG Marco Avanzado certificados han respaldado actividades de gestión interna, salvo los sistemas integrados de atención al cliente y de gobierno electrónico que, aunque guardan relación con el usuario, no son “procesos claves” sino que coadyuvan a la entrega del producto final. Al pasar a un sistema de gestión de calidad de acuerdo con la Norma ISO 9001:2000 se realizarán mediciones y análisis de los procesos claves.

El desarrollo gradual de las fases tiene que ver con la expectativa que se tiene respecto del grado o la intensidad de participación de las varias capas de la estructura burocrática de cada entidad. En tanto que la implementación del PMG Marco Básico y Marco Avanzado contribuye con una mejor comprensión de la gestión, y en esta medida compromete la activa participación de la alta dirección, al lado del personal encargado del PMG y de las áreas de soporte en materia de sistemas administrativos básicos, la gestión de calidad toca directamente con la misión, el mandato y la evaluación interna y externa de los resultados de cada entidad. En este último sentido, la tercera fase del PMG, concebida dentro de la dinámica de una certificación bajo Norma ISO 9001:2000, comprometerá de manera diaria y necesaria a todo el personal, comenzando por la alta dirección, con la calidad de los procesos y los productos claves de la entidad.

2.4.3 Modelos de certificación de procesos, de calidad del producto y de excelencia en la calidad a la luz de la experiencia internacional.

Antes de examinar el concepto y el potencial de la cuarta fase anticipada para el PMG, conviene detenerse sobre el significado, la necesidad y los alcances de la certificación, común a las fases dos y tres, y sobre las implicaciones del tránsito de calidad de procesos internos a calidad de productos principales de cada entidad.

Los modelos para evaluar la calidad de la gestión y la calidad del producto. Diversas técnicas estandarizadas para el mejoramiento de los productos, y de la gestión que asegura este mejoramiento, son hoy en día ampliamente utilizadas por muchas agencias públicas. Esas técnicas tienen un linaje común en la certificación de calidad de los productos manufacturados. Esta certificación se originó en las especificaciones técnicas de la industria de munición militar de la Segunda Guerra Mundial; pero evolucionó paulatinamente, hasta hacer de la satisfacción del cliente su criterio central. Durante esta evolución, lo que comenzó circunscrito a la garantía de la calidad del producto (product-quality assurance), se amplió crecientemente a una preocupación con la contribución de la gestión mas ampliamente definida, esto es, la calidad del producto pasó a ser sinónima del proceso de gestión (management process).

Con la llegada del movimiento, más amplio, hacia la gestión orientada por los resultados, aquellas técnicas de calidad del producto y del proceso de gestión, nacidas en las industrias manufactureras, fueron adaptadas de una u otra manera para extenderse a los servicios y al sector público. Y hoy en día parecen existir tres variantes, emparentadas entre sí, para evaluar la calidad del producto y la gestión en el sector público:

· Certificación de los procesos de gestión para asegurar la calidad del producto: ISO-9000 es un estándar reconocido internacionalmente para asegurar la calidad. Certifica detalladamente los insumos de la gestión para garantizar la calidad. Tiene la ventaja de asegurar estándares e indicadores comunes que facilitan la conectividad, el seguimiento y el control central del desarrollo de los sistemas de gestión. La combinación de las fases primera y segunda del PMG, Marco Básico y Marco Avanzado, es ejemplo de esta variante.

· Definición de estándares de producto-calidad (product-quality standards): Los llamados citizen’s charters definen estándares para los servicios públicos (por ejemplo, de máximos tiempos de respuesta para la provisión de un servicio), más que estándares de insumos o de procedimientos de gestión. El Reino Unido fue el primer país en introducir un Citizen’s charter (1992), y de allí pasó a a crear un sistema de certificación de las agencias públicas, con estándares de producto-calidad. Este primer sistema, denominado Charter Mark, está siendo actualmente remplazado por un nuevo estándar. La tercera fase prevista para el PMG puede asimilarse a una modalidad de esta variante.

· Modelos de excelencia en la calidad: estos son procedimientos de auto-evaluación dirigidos a examinar tanto la calidad del producto (“resultados”) cuanto los insumos de la gestión (“empoderadores” o “enablers”) con utilización de referentes (benchmarking), de otras firmas o agencias, y con estrategias y acciones de mejoramiento del desempeño y los resultados. El Modelo de Excelencia de la EFQM (European Foundation for Quality Management) ha llegado a ser ampliamente utilizado como instrumento de auto-evaluación en varios países de Europa Occidental, donde se otorgan premios a las mejores prácticas basadas en este modelo. El modelo Marco Común de Evaluación (Common Assessment Framework, CAF) es una versión simplificada del EFQM, orientada al sector público. En cuanto técnica, el EFQM/CAF está claramente relacionado con ISO-9000; pero el CAF es un procedimiento más sencillo y más flexible, diseñado para la auto-evaluación, más que para las auditorías externas. La cuarta fase visualizada para el PMG puede entenderse como ejemplo de esta variante.

De entre las tres variantes anteriores, la de la certificación de los procesos de gestión resulta ser la más gerencial e intervencionista (managerialist/interventionist). En efecto, esta variante, particularmente en sus versiones rígidamente predifnidas, como en los marcos Básico y Avanzado del PMG, no “permite a los gerentes gerenciar” (“let the managers manage”). En este respecto, las fases actuales del PMG guardan cierta similitud con el modelo de planeación estratégica minuciosa que estuvo de moda en el sector privado y en la administración pública de algunos países hasta hace poco tiempo. Las críticas que han llevado a relegar esta modalidad de la planeación estratégica incluyen algunos puntos que podrían ser relevantes para la evaluación del diseño de las fases actuales del PMG: el dominio de procedimientos muy elaborados; la cuidadosa planeación llevó a desestimar los requerimientos culturales y organizacionales indispensables para el éxito de la estrategia; la focalización en robustos datos operacionales llevó a ignorar importantes elementos no cuantificables; esos mismos datos operacionales perdían usualmente significado para el mejoramiento de la gestión cuando se los agregaba en indicadores globales de cumplimiento –amén de que llegaban tarde para ser utilizados por los gestores o de que carecían frecuentemente de confiabilidad; por estas razones, esos mismos indicadores carecían frecuentemente de relevancia para la cúpula directiva de la entidad; la formalización de los procedimientos, y de su control, desanimó la creatividad y la capacidad de síntesis de los gestores de la entidad.

Del otro lado, los modelos de excelencia en la calidad (Quality excellence models), a los que apunta la anunciada cuarta fase del PMG, han sido diseñados más adecuadamente para devolver la toma de decisiones y estimular el mejoramiento de la gestión dentro de la propia entidad. De entre estos modelos, el modelo CAF, por razón de su sencillez y flexibilidad, parecería más idóneo para la auto-evaluación. Este mismo modelo CAF está mejor alineado con modalidades flexibles (por contraposición a las modalidades rígidas y detalladas citadas en el párrafo anterior) de la planeación estratégica.

En síntesis, si bien el modelo de gestión y de control de calidad basado en la certificación ofrece ventajas para el logro de procedimientos comunes básicos, su rigidez y su estandarización desatiende formas más avanzadas de gestión, focalizadas en el producto (más que en los procesos) o basadas en la creatividad y en la autonomía de la organización. Por ello, la decisión entre modelos de certificación de procesos, de estándares de producto-calidad o de excelencia en la gestión es generalmente función del grado de la organización, del desarrollo de una administración, del mayor o menor grado de centralización del sector público y del desarrollo de la rendición de cuentas a la ciudadanía.

La relación entre modelos de gestión del tipo producto-calidad con la gestión orientada por resultados. Las anteriores variantes de sistemas de evaluación producto-calidad, originados en el sector privado, empatan claramente con la corriente de focalización en el cliente y en el ciudadano que se enmarca dentro de la gestión por desempeño o gestión por resultados (Recuadro I.1.). Gracias a su énfasis en el producto o servicio (y en las oportunidades que ofrecen para benchmarking), esas variantes caben muy bien dentro de la corriente de orientación al resultado (performance-orientation).

Ahora bien, de entre las dos vertientes en las que podríamos dividir la orientación al resultado dentro de la administración pública contemporánea, aquellas variantes de evaluación producto-calidad corresponden mejor a la vertiente del mejoramiento de la gestión (managerialist o better management) que a la vertiente de la competencia inspirada por la Nueva Gerencia Pública (New Public Management, NPM).

2.4.4. Cuarta fase -Modelo de Excelencia de Gestión

Como etapa final de su proceso de mejoramiento de gestión del sector público, la DIPRES se propone aplicar el Modelo de Excelencia EFQM. Este modelo integra procesos de política y estrategia para la gestión de resultados óptimos y cambia el paradigma, de los estándares mínimos aceptables (propios de la normativa ISO) a uno de excelencia que supone autonomía y la creatividad individual de cada entidad para, mediante un cambio permanente de la organización, adaptarse a las necesidades y prioridades de los usuarios bajo un modelo de gerencia moderna.

Antecedentes

El modelo de excelencia EFQM se estableció en 1992, como un marco para evaluar organizaciones que aspiraban al Premio Europeo de la Calidad. En la actualidad es comúnmente usado en Europa y sirve de base para el otorgamiento de premios nacionales y regionales de calidad. Ha sido adoptado por numerosas organizaciones en Europa, no solo del sector privado sino también por instituciones gubernamentales de servicios sociales y servicios públicos domiciliarios.

Este modelo se basa en el principio de que, independientemente de su sector, tamaño, estructura o madurez de una organización, toda organización puede y debe adoptar un marco de gestión apropiado para lograr sus mandatos institucionales (misión, visión). Para ayudar a las organizaciones a mejorar su desempeño, EFQM ha creado su Modelo de Excelencia, el cual integra conceptos básicos en un sistema estructurado de gestión. El Modelo permite a las organizaciones que lo utilizan hablar un lenguaje común y utilizar las mismas herramientas de modo tal que facilita compartir mejores prácticas entre diversos sectores. Entre las prácticas de gestión incluidas en el EFQM se encuentran: (a) auto-evaluación; (b) comparación con otras organizaciones (benchmarking); (c) identificación de áreas con potencial de mejoramiento; (d) lenguaje y metodología comunes; y (e) estructuración general del sistema de gestión de la organización.

Conceptos básicos de excelencia

La excelencia es definida por EFQM como una práctica óptima en la gestión de una organización y el logro de sus resultados. Una organización excelente es aquella que lucha por satisfacer a sus usuarios a través de sus logros, de cómo los logra, de lo que puede lograr más adelante y de la confianza que genera en que esos logros serán sustentables en el futuro. Para generar esta confianza, la organización debe probar que lo que hace y cómo lo hace, tiene bases sólidas, que son revisadas y mejoradas en forma sistemática y continua.

La excelencia supone el compromiso pleno de la alta gerencia y su aceptación de los conceptos fundamentales, un conjunto de principios sobre los que la organización basa sus actitudes, actividades e iniciativas. Cuando la organización los convierte en una práctica corriente se acerca a una “excelencia sustentable”. Sin la incorporación de tales conceptos, los beneficios de la adopción del Modelo EFQM serían difíciles o imposibles de alcanzar. Dichos conceptos son:

· Orientación hacia los resultados: Obtener resultados que satisfagan las expectativas de todos los interesados en el desempeño de la institución.

· Orientación al cliente: Crear valor para el usuario en forma sustentable.

· Liderazgo y coherencia: Contar con liderazgo que motive a la institución y mantenga constantes sus objetivos.

· Gestión por procesos y sistemas: Gerenciar a través de un conjunto de sistemas y procesos interdependientes e interrelacionados.

· Desarrollo y participación del personal: Maximizar la contribución de los empleados a través de su desarrollo y participación.

· Proceso continuo de aprendizaje, innovación y mejora: Cuestionar el statu quo y efectuar el cambio utilizando el aprendizaje para generar innovación y oportunidades de mejoramiento

· Desarrollo de alianzas: Desarrollar y mantener alianzas que añadan valor.

· Responsabilidad social: Exceder el mínimo exigido por las normativas aplicables a la institución, y tratar de comprender y responder a las expectativas de la sociedad.

Criterios básicos del Modelo de Excelencia

El Modelo de Excelencia EFQM supone un marco flexible de 9 criterios que se combinan de diversas maneras para obtener resultados. Los 5 criterios de “facilitación” cubren lo que la organización hace y los 4 criterios de “resultados” lo que la organización logra, dentro de un proceso de retroalimentación continua que combina principios “facilitadores” y medición de “resultados”.

Facilitadores

· Liderazgo, para desarrollar y facilitar el logro de la misión y visión de la organización. Desarrollar valores y sistemas organizacionales que garanticen un éxito sustentable e implementarlos a través de acciones y actitudes. Mantener objetivos constantes durante períodos de cambio o cuando ocurran transiciones en la dirección de la organización para motivar a todos sus miembros a respaldar los cambios.

· Políticas y estrategias: Implementar la misión y visión de la organización mediante el desarrollo de estrategias centradas en el usuario que tomen en cuenta el sector en que opera. Políticas, planes, metas y procesos se desarrollan y priorizan en torno al cumplimiento de la estrategia.

· Personal: Gerenciar, desarrollar y liberar el potencial del personal a un nivel individual, de equipo y de organización. Promover valores de trato justo y equitativo e involucrar y “empoderar” el personal. Motivar al personal y generar compromiso utilizando sus destrezas y conocimientos para beneficio de la organización, a través de comunicación efectiva y reconocimiento oportuno.

· Alianzas y recursos: Planificar alianzas externas e internas que apalanquen tanto las políticas y estrategias como la efectiva operación de los procesos. Encontrar el equilibrio adecuado entre las necesidades actuales y futuras de la organización, la comunidad y el medio ambiente.

· Procesos: Diseñar, gerenciar y mejorar procesos a fin de satisfacer y generar valor agregado para usuarios y otros interesados en el desempeño de la organización.

Resultados

· Resultados para el Usuario: Medir los resultados logrados con respecto al usuario.

· Resultados para el Personal: Medir los resultados logrados con respecto al personal.

· Resultados para la sociedad: Medir los resultados logrados para la sociedad.

· Resultados del desempeño organizacional: Medir los resultados logrados de acuerdo con las políticas y estrategias organizacionales adoptadas.

Los conceptos anteriores, adecuadamente integrados e implementados en las instituciones públicas chilenas, deberán generar un modelo de gestión de calidad sostenible, tal como lo presenta el diagrama adjunto en el que las flechas destacan la naturaleza dinámica del modelo. Innovación y aprendizaje refuerzan a los “Facilitadores” de modo que se traduzcan en “Resultados” mejorados (ver Gráfico I.3).

Gráfico I.3 Modelo de Excelencia EFQM

DIPRES

(Depto.deGestión)

Red de Expertos

Encargado del PMG

Encargadosde Sistemas

FuncionariosJefedel Servicio

Servicio

Encargado

PMG Ministerial

DIPRES

(Depto.deGestión)

Red de Expertos

Encargado del PMG

Encargadosde Sistemas

FuncionariosJefedel Servicio

Servicio

Encargado del PMG

Encargadosde Sistemas

FuncionariosJefedel Servicio

Servicio

Encargado

PMG Ministerial

Fuente: www.efqm.org

3. Política global a la que pertenecen los Programas de Mejoramiento de la Gestión

3.1 El PMG dentro de la política global de modernización de la administración pública

En 1998 el proceso de modernización de la gestión pública chilena contaba con un conjunto de proyectos de modernización en marcha y en cartera para ser implementados durante la última etapa de Gobierno del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. Los proyectos más sobresalientes de aquella etapa fueron (i) Creación del Defensor del Ciudadano; (ii) Instauración de un Sistema de Gerencia Pública que permitiese, manteniendo la dependencia política de los jefes de servicio, profesionalizar la alta dirección pública otorgándole las flexibilidades y herramientas necesarias para una mejor gestión. La idea fue establecer contratos de desempeño, remunerar adecuada y transparentemente, contar con un sistema de selección más profesional, obligar a rendir cuenta hacia la ciudadanía, entre otros. Este programa fue institucionalizado en el período de la administración del Presidente Lagos; (iii) Modernización de la Institucionalidad Reguladora; (iv) Información del Estado, dirigido a extender el uso intensivo de las tecnologías de última generación en el gobierno. Este último proyecto ha buscado consolidar la red de gobierno (intranet) para el intercambio de información y datos entre las instituciones públicas, así como uniformar la información y servicios públicos accesibles vía Internet. Un componente esencial de este proyecto, es el reconocimiento de la validez legal del documento y la firma electrónica; (v) Creación de una institucionalidad para la Reforma y Administración del Estado.

Con el fin de proveer un referente global, la Tabla I.3 presenta un listado de las grandes reformas recientes de la administración pública en países avanzados. Si bien de manera sumamente agregada, esta Tabla I.3 designa una especie de “cartografía”, con los lugares y momentos en donde se produjeron las diferentes reformas. De igual manera esta tabla trata de precisar la lógica subyacente a cada una de las reformas allí incluidas.

Tabla I.3 Las grandes reformas de la administración pública

FECHA

PAÍS

REFORMA

LOGICA

AÑOS 1960

Estados Unidos de América

Sistema de Planeación, Programación y Presupuesto (PPBS)

Ley presupuestal y de ren