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INFORME GESTIÓN MUNICIPAL DE LA SEGURIDAD CIUDADANA EN CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA
CAPÍTULO REPÚBLICA DOMINICANA Elaborado por: Guillermo Cifuentes
Santo Domingo, diciembre de 2009
2
Tabla de contenidos
Presentación ....................................................................................................................... 5
Introducción ....................................................................................................................... 9
I. Objeto, precisiones conceptuales y metodología ....................................................... 11
1.1. Objeto de investigación y propósitos del estudio ................................................ 11
II. Estado del delito y la violencia en el país .................................................................. 16
III. Contexto legal .......................................................................................................... 24
IV. Política de Seguridad Ciudadana del Estado Dominicano ......................................... 27
V. La seguridad ciudadana en la agenda municipal ........................................................ 34
VI. Elección de los casos ................................................................................................ 37
VII. Presentación Distrito Nacional ................................................................................. 38
7.1. Población por nivel de instrucción ..................................................................... 38
7.2. Saneamiento ...................................................................................................... 38
7.3. Representación legislativa .................................................................................. 39
7.4. Estado del delito y la violencia en el Distrito Nacional ....................................... 40
7.5. Particularidades en la perspectiva de la seguridad ciudadana .............................. 42
7.6. Barrio Domingo Savio (Circunscripción N.º 3) .................................................. 48
7.7. Barrio Buenos Aires (Circunscripción N.º 1). ..................................................... 49
7.8. El Ayuntamiento del Distrito Nacional ............................................................... 49
7.9. Observatorio Ciudadano..................................................................................... 52
7.10. Conclusiones .................................................................................................. 58
VIII. El Municipio de Villa Bisonó ................................................................................... 60
8.1. Saneamiento ...................................................................................................... 60
8.2. Estado del delito y la violencia en Villa Bisonó:................................................. 62
8.3. Particularidades en la perspectiva de la Seguridad Ciudadana ............................ 64
8.4. Sobre el Ayuntamiento: ..................................................................................... 67
8.5. El Ayuntamiento de Villa Bisonó ....................................................................... 67
8.6. Conclusiones...................................................................................................... 71
IX. Conclusiones y recomendaciones ............................................................................. 73
X. Referencias bibliográficas ........................................................................................ 75
XI. Anexos ..................................................................................................................... 78
11.1. Informantes claves.......................................................................................... 80
3
Tablas, gráficos, cuadros y planos
Cuadro 1. Municipios según país. Junio 2009 ..................... ¡Error! Marcador no definido.
Tabla 1. República Dominicana: Muertes violentas, muertos por PN y total homicidios.
2005 - 2008 ...................................................................................................................... 16
Gráfico 1. República Dominicana: Muertes violentas según mes de ocurrencia. 2005 - 2008
........................................................................................................................................ 17
Tabla 2. República Dominicana: Homicidios y caídos en acciones legales según las
circunstancias. 2005 - 2007 .............................................................................................. 18
Gráfico 2. República Dominicana: Percepción de inseguridad. 1994-2008 ....................... 19
Gráfico 3. República Dominicana: Víctimas de acto delincuencial por tamaño del lugar.
2008 ................................................................................................................................. 20
Gráfico 4. Comparación por países: Percepción de inseguridad vs. criminalización por
delito. 2008 ...................................................................................................................... 21
Tabla 3. República Dominicana: Tasa de muertes violentas por cada 100 000 habitantes
según provincias. 2005 – 2007 ......................................................................................... 22
Tabla 4. República Dominicana: Avance del Programa de Policías Auxiliares. Marzo 2009
........................................................................................................................................ 28
Tabla 5. República Dominicana: Llamadas transferidas en el 911 según caso. Enero 2009 29
Tabla 6. República Dominicana: Total becados del programa “Becas para mi Barrio”.
Marzo 2009 ...................................................................................................................... 31
Plano 1. Distrito Nacional y circunscripciones ................................................................. 39
Gráfico 5. Distrito Nacional: Tasa de muertes violentas por 100.000 habitantes. 2005 -2007
........................................................................................................................................ 40
Gráfico 6. Distrito Nacional: Victimización directa e indirecta. Sept. 2006 - Abr. 2009 .... 41
Gráfico 7. Distrito Nacional: Percepción del Comportamiento del Delito en la capital. Abril
2007 - Abril 2009 ............................................................................................................. 41
Tabla 7. Distrito Nacional: Muertes violentas por barrios. 2005 - 2008 ............................ 43
Tabla 8. Distrito Nacional: Síntesis de indicadores de vulnerabilidad. 2002...................... 45
Plano 2. Domingo Savio y Buenos Aires: Ubicación de los barrios en el Distrito Nacional
........................................................................................................................................ 47
4
Plano 3. Barrio Domingo Savio ........................................................................................ 48
Plano 4. Barrio Buenos Aires ........................................................................................... 49
Tabla 9. Distrito Nacional: Presupuesto. 2008 – 2009 ...................................................... 50
Cuadro 2. Distrito Nacional: Ejecución Presupuestaria por Lineamientos Estratégicos.
Agosto 2008 – Julio 2009................................................................................................. 51
Tabla 10. Distrito Nacional: Ejecución presupuestaria. 2009 ............................................ 58
Tabla 11. Villa Bisonó: Síntesis de indicadores de vulnerabilidad. 2002 ........................... 61
Gráfico 8. Villa Bisonó: Muertes violentas. 2005 - 2008 .................................................. 62
Tabla 12. Navarrete: Victimización de ciudadanos. 2007 – 2008. ..................................... 63
Tabla 13. Navarrete: Conductas ciudadanas ante la victimización delictiva. 2008............. 64
Tabla 14. Villa Bisonó: Detalles de Ingreso. 2008 ............................................................ 68
5
Presentación
A pesar de las inconsistencias exhibidas por los registros oficiales sobre el delito en
América Latina, estos muestran una clara tendencia en el aumento de aquellas modalidades
relacionadas con el patrimonio (robos y asaltos) y el tráfico de drogas (venta y lavado de
dinero, por ejemplo).1 Pese a la complejidad que subyace a esta situación, una serie de
elementos se han conjugado para dar paso a un abordaje unidimensional y empobrecido de
la misma; abordaje que otorga a la represión, de forma casi exclusiva, la tarea de resolver el
problema.
Una y otra vez, sin embargo, este tipo de respuestas que depositan sus esperanzas de
controlar y disminuir el delito a través del sistema penal, han evidenciado los riesgos y
consecuencias que ello entraña para el ejercicio de las libertades y garantías individuales,
pero también y, sobre todo, su imposibilidad para dar una respuesta efectiva. Esto se debe a
que el delito, contrario a lo establecido por la investigación científica, es visto como un
fenómeno individual, desconectado de la estructura socioeconómica de la cual emerge. Por
ello, al ignorar las dinámicas estructurales que le subyacen, no puede más que atacar la
manifestación del problema y por tanto, ofrecer respuestas condenadas al fracaso
(Calderón, 2008).
Por fortuna y, como contrapunto de lo indicado, en los últimos años se registran dos
hechos importantes. Primero, el surgimiento de un enfoque alternativo para el diseño de
políticas públicas en este campo; enfoque que a diferencia del discurso hegemónico ve en el
delito (como en otras formas de violencia social), un problema relacionado con el
desarrollo y los derechos humanos. De ahí que sostenga que para abordar efectiva y
democráticamente el tema, se requiere diseñar y ejecutar políticas públicas que, sin
abandonar lo represivo, acentúen lo preventivo, al tiempo que estimulen la participación
ciudadana. Esta propuesta ha sido desarrollada por el Programa de las Naciones Unidas
bajo su esquema de “seguridad ciudadana” (PNUD: 2005).
Segundo, la emergencia de nuevos actores en el tratamiento del problema; específicamente
aquellos que lo abordan desde el ámbito preventivo y participativo.2 En este sentido,
destaca la intervención que en años recientes exhiben algunos gobiernos municipales en
este campo, ya que los mismos, en ejercicio de sus funciones y competencias, adquieren un
rol destacado en la prevención del delito por varias razones: (1) porque al estimular el
desarrollo local, generan oportunidades económicas, sociales y culturales efectivas que
ayudarían a evitar la emergencia de ciertas manifestaciones criminales (prevención social
del delito). (2) Porque puede contribuir a evitar la comisión de ciertos delitos (prevención
1 Dos aclaraciones al respecto. Primero, esta afirmación se basa en los datos existentes, por lo que quedan
fuera del análisis una gran cantidad de delitos, que por diversas razones no se captan en los registros oficiales.
Segundo, los homicidios tienen un lugar de “privilegio” en las estadísticas de la región, de ahí que es
importante destacar que una proporción significativa de estos se relaciona con la ejecución de los delitos ya
indicados. 2 No hay que olvidar, en este sentido, la presencia de otros actores como las empresas privadas de seguridad,
que actúan en sintonía con las visiones punitivas que actualmente dominan el tratamiento del tema y que por
ende, no contribuyen a reducir el problema sino que lo agravan.
6
situacional), al mejorar la dimensión espacial del territorio, por ejemplo, recuperando lotes
baldíos, iluminando las vías públicas o controlando el expendio de licores, entre otros. Y
(3) porque está en capacidad de incentivar la participación comunitaria en un modelo que
promueve, ya no solo la colaboración con los cuerpos policiales (líneas de denuncia,
comités barriales de vigilancias, etc.), sino más bien la inclusión política, lo que fortalece
los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.3
En virtud de lo anterior y, en el marco del proyecto sobre gobernabilidad democrática y
convivencia pacífica, financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional
para el Desarrollo y ejecutado por FLACSO-Secretaría General, desde FLACSO-Costa
Rica, se planteó la necesidad de analizar las iniciativas que en el ámbito de la prevención
del delito y otras formas de violencia social están ejecutando los gobiernos municipales en
Centroamérica y República Dominicana. Esto, para diseñar, a partir del conocimiento de
experiencias concretas, lineamientos que ayuden a la formulación, ejecución y evaluación
de políticas públicas, democráticas y sostenibles, en este campo.4 Fue así como surgió el
proyecto sobre gestión municipal de la seguridad ciudadana en Centroamérica y República
Dominica.
El proyecto tomó como marco de referencia el esquema de seguridad ciudadana elaborado
por el PNUD (2005), ya que a pesar de sus limitaciones, el mismo constituye una valiosa
herramienta para el diseño de políticas públicas, pues al delimitar con claridad su objeto de
estudio: las vulnerabilidades que atentan contra un núcleo esencial de derechos
fundamentales (la vida, la integridad -física, emocional y sexual- y otros propios del fuero
personal como la inviolabilidad del domicilio, la libertad de movimiento y el disfrute del
patrimonio), prioriza acciones y focaliza recursos. Pero sin abandonar la visión de largo
plazo, ya que la seguridad ciudadana -entendida como un componente de la seguridad
humana- está inevitablemente vinculada al desarrollo, lo que remite a una perspectiva de
largo aliento.
Es justamente lo anterior lo que realza su importancia política e ideológica, ya que saca el
tema del ámbito autoritario y represivo en el que lo ubican los discursos dominantes
(políticas de ley y orden), para instalarlo en el plano de los derechos y el desarrollo
humano, con lo que abre el espacio para la intervención de nuevos actores desde la
prevención y la participación.
En términos metodológicos, el proyecto se basa en el análisis de experiencias concretas; es
decir, de gobiernos municipales con acciones tendientes a prevenir el delito o cualquier otra
forma de violencia social; esto sin importar el grado de formulación de tales iniciativas. Los
países donde se realizó el estudio son: Costa Rica, Guatemala, Panamá, Nicaragua, El
Salvador, República Dominicana y Honduras (las experiencias seleccionadas se muestran
en la tabla número uno). Al respecto, vale indicar que en Honduras no se pudo evaluar
ninguna experiencia concreta, debido a los acontecimientos del 28 de junio de 2009, por lo
3 Es claro que al realizar estas funciones, el municipio promueve el ejercicio de la ciudadanía al tiempo que
mejora su credibilidad (legitimidad) antes los habitantes. 4 El carácter incipiente del fenómeno advierte lo desacertado que resultaría evaluar las iniciativas existentes
en este campo desde el punto de vista de su impacto.
7
que se aprovechó la ocasión para reflexionar sobre el riesgo de la vuelta de los discursos de
seguridad nacional en la región.
Cuadro 1
Municipios según país. Junio 2009
País Municipio
Costa Rica Garabito Cartago Centro
Nicaragua León Jinotepe
Guatemala Santa Catarina Pinula San Juan Sacatepéquez
El Salvador Antiguo Cuscatlán Santa Tecla*
Panamá San Miguelito Colón
República Dominicana Distrito Nacional Villa Bisonó
*Se analizó un tercer caso: Ahuachapán.
Este proyecto estuvo abierto al escrutinio y la crítica constante. La propuesta original,
formulada por la coordinación, se validó con el concurso de diversos actores. Luego fue
discutida, ampliada y modificada por el equipo de investigadores en un taller que tuvo lugar
en Costa Rica, el mes de junio de 2009. Los casos seleccionados son el resultado de un
proceso de consulta, análisis y discusión, que además de los investigadores responsables,
contó también con los aportes de expertos ajenos al proyecto y de las federaciones o
asociaciones de municipios que se lograron consultar.
Los informes de investigación siguieron una serie de etapas para garantizar la confiabilidad
de los datos, así como la validez y el rigor de los resultados. Los resultados preliminares del
trabajo de campo fueron sometidos a discusión por las y los investigadores en cada uno de
los países, de forma tal que se intentó recuperar la visión de los actores involucrados en el
proceso (autoridades y funcionarios municipales, así como líderes comunales). (2) Luego
hubo una presentación de los informes para ser discutidos y analizados en un marco más
amplio. En este caso, el informe (o una síntesis) fue entregado con tiempo a las autoridades
municipales y los comentaristas designados (académicos y expertos del tema municipal).
Las observaciones y comentarios generados en este espacio se incorporaron al informe que
hoy se presenta al lector.
Se espera que este trabajo -en conjunto con el realizado en los demás países, así como el
informe final del proyecto- contribuya al entendimiento del problema, pero sobre todo, a
orientar el diseño, formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas en el campo de
la prevención de la violencia social y la promoción de la convivencia pacífica desde los
gobiernos locales. Para concluir y, con el objetivo de dimensionar los resultados obtenidos
en cada país, se considera oportuno listar los elementos comunes que se encuentran en los
casos estudiados.
8
Los gobiernos locales estudiados, efectivamente desarrollan acciones que
contribuyen a prevenir el delito y otras formas de violencia social; sin embargo, en
muy pocos casos estas acciones se realizan sistemáticamente y con esa intención, lo
que reduce su potencial, debido a que el bajo grado de estructuración que reportan,
dificulta evaluar el impacto y formular medidas correctivas.
En la mayoría de los casos, la prevención se reduce a prevención situacional del
delito con un marcado énfasis en lo punitivo, tal y como lo evidencia el interés por
crear o fortalecer policías municipales. Esto, entraña el riesgo de empobrecer las
funciones que puede realizar el municipio en la prevención social y situacional del
delito (esta última enfocada en mejorar los espacios públicos), pero también de otras
formas de violencia.
Con respecto a las acciones explícitamente formuladas para prevenir el delito, la
tendencia es a que estas no hayan emergido del propio municipio o de la
comunidad, sino más bien, de proyectos impulsados por el gobierno central o algún
organismo internacional, lo que pone en entredicho su sostenibilidad.
El liderazgo político parece ser un elemento decisivo para introducir el tema de la
prevención de la violencia en el ámbito municipal, pero eso no es suficiente para
institucionalizarlo; para ello, se requiere la generación de capacidades municipales,
lo que implica, entre otras cosas, constituir equipos técnicos multidisciplinarios.
Esto se ve claramente en El Salvador.
Los casos de San Juan Sacatepéquez en Guatemala y Villa Bisonó en República
Dominicana son muy buenos ejemplos de lo que puede hacer el municipio para
identificar y abordar problemas de conflictividad social y prevenir la violencia
social, más que el delito propiamente dicho.
Prácticamente en ninguna de las experiencias analizadas la comunidad reporta una
participación sustantiva, bien sea en identificar la problemática, contribuir a su
solución o, demandar medidas efectivas por parte del gobierno local; esto a pesar de
que existen mecanismos e instancias para tal efecto, como por ejemplo, los comités,
las comisiones y los consejos municipales de seguridad (Costa Rica, Guatemala y
Nicaragua).
El estudio de las experiencias concretas evidenció la necesidad de revisar el marco
analítico utilizado, pues hay que determinar si es más oportuno un enfoque de
violencia social que uno de seguridad ciudadana. La ventaja: sacar del ámbito penal
situaciones propias de una falta de oportunidades reales (dinámicas excluyentes) y
ubicarlas claramente en el plano de la desigualdad, a través de la idea de ciudadanía
social; entendida esta como prácticas específicas que moldean el flujo de recursos
hacia los grupos y los individuos, más que como derechos vistos desde una
perspectiva jurídica.
Dr. Rodolfo Calderón Umaña,
Investigador, FLACSO-Costa Rica,
Coordinador regional.
9
Introducción
Esta investigación se inscribe en el marco de un proceso mayor, el estudio de la “Gestión
municipal de la seguridad ciudadana en Centroamérica y República Dominicana: Análisis
de casos exitosos”, coordinado por FLACSO Costa Rica y financiado por la Agencia
Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo y con asesoría técnica de la
Fundación para el Desarrollo Municipal e Institucional de Centroamérica y el Caribe
(DEMUCA).
Iniciado el proceso de trabajo, se hizo evidente que cualquiera fuera el criterio de éxito que
se utilizara, los gobiernos locales no estaban asumiendo el tema de la seguridad ciudadana
por ser un tema nuevo, por ausencia de demanda ciudadana o por entender que este es un
tema de responsabilidad del Gobierno Central. Tal hallazgo tuvo consecuencias inmediatas
para la investigación desde el punto de vista metodológico y naturalmente de los
contenidos.
La posibilidad de hacer aproximaciones evaluativas a la gestión municipal sobre el tema se
hizo difícil porque la información existe solo cuando la tarea efectivamente se realiza .En
este caso si no hay propiamente “gestión” de la seguridad no habrá información acerca de
ella (indicadores, metas, etc.).
A esas implicaciones metodológicas, se sumó luego el problema conceptual. El concepto de
partida era el de la “seguridad humana”, el cual, por amplitud e imposibilidad de medición,
hacía prácticamente imposible una comprensión cabal de lo que ocurre en los
ayuntamientos estudiados.
Debimos entonces operacionalizar y acercarnos a la comprensión de las polémicas acerca
de las competencias municipales: La utilización de conceptos en extremos holísticos
terminan por hacer la institución estudiada responsable de todo y haciendo en extremo
difícil la definición de políticas públicas, programas o proyectos específicos y la
identificación de los ejecutores en los marcos institucionales y legales.
Se hizo entonces necesario reorientar el trabajo hacia la búsqueda de iniciativas y áreas de
interés en las que los gobiernos locales puedan, en el marco de sus obligaciones legales e
institucionales desarrollar acciones relevantes y oportunas, partiendo de un proceso de
reconocimiento de las condiciones que facilitan la aparición de conductas violentas.
Así, en primer lugar, se intenta describir y cuantificar el fenómeno de la seguridad con la
información disponible, primero a escalas nacional y luego en los territorios cuyo gobierno
corresponde a los ayuntamientos seleccionados. El proceso investigativo busca sacar el
tema de la seguridad ciudadana de los aspectos puramente represivos, no solo por el marco
teórico definido, también y sobre todo porque los aspectos represivos aunque necesarios
para alcanzar niveles mayores de seguridad, corresponden a las funciones y obligaciones de
las instituciones centrales del Estado y no de los gobiernos locales.
La investigación analiza dos gobiernos locales en República Dominicana que han
implementado iniciativas respecto de la seguridad ciudadana. Una, buscando nuevas formas
10
de contacto con el Gobierno central y la otra a partir de un instrumento de recolección y
sistematización de información.
La finalidad del trabajo es identificar las condiciones asociadas al origen de las iniciativas
estudiadas, conocer los factores que pueden ayudar a institucionalizar la gestión de la
seguridad ciudadana, los problemas que enfrentan, evaluar el nivel de satisfacción según los
actores claves y extraer lecciones significativas, potencialmente orientadoras para nuevas
experiencias.
Desde el inicio se buscó el apoyo de DEMUCA y de las autoridades municipales
organizadas en la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU)5 y del Estado para la
búsqueda de los casos por estudiar.
El informe contiene además información acerca del estado de la violencia y el delito en el
país, criminalización y victimización con la información disponible para observar
tendencias; referencias al marco legal dominicano y su especial momento por estar
realizándose una reforma constitucional y respecto de las obligaciones de los
ayuntamientos establecidas en la Ley N.° 176-07; una descripción de los objetivos y
componentes de la Política del Estado respecto de la Seguridad Ciudadana; la entrada en la
agenda municipal de la Seguridad Ciudadana; la argumentación respecto de la elección de
los casos en la situación particular del país y la presentación de los dos ayuntamientos
seleccionados.
5 De acuerdo con sus estatutos, la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU): “asocia y representa a
los Municipios y Distritos Municipales de República Dominicana, para el impulso del desarrollo y la
democracia municipal”, “con personalidad jurídica propia al amparo de la Ley N.° 122, del 3 de mayo de
2005 sobre asociaciones sin fines de lucro”.
11
I. Objeto, precisiones conceptuales y metodología
1.1. Objeto de investigación y propósitos del estudio
Analizar dos experiencias de gestión municipal que hayan establecido la seguridad
ciudadana como áreas de trabajo permanente, con el fin de extraer lecciones aprendidas y
contar con la base necesaria para el diseño de planes que contribuyan a impulsar una
gestión democrática, sostenible y efectiva de la seguridad ciudadana en el ámbito local.
Precisiones conceptuales
El concepto de seguridad ciudadana derivado en parte de la Doctrina de Seguridad
Nacional, acepta definiciones múltiples y hasta contradictorias. Luego de las transiciones
latinoamericanas a la democracia ha adquirido un fuerte componente policial y un atractivo
ingrediente comunitario y participativo, que invita a la corresponsabilidad social ante la
debilidad de los Estados para asegurar a todos -ciudadanos y no ciudadanos- el derecho a
vivir en un ambiente libre de riesgo.
En la comunidad política y científica, la aparición del concepto de la “seguridad humana”,
presentado por el PNUD en su Informe de Desarrollo Humano del año 1994, ha tenido gran
impacto especialmente a partir de la exposición de sus siete dimensiones desagregadas:
seguridad económica, seguridad alimentaria, seguridad en la salud, seguridad ambiental,
seguridad personal, seguridad comunitaria y seguridad política (PNUD, 2006).
El informe citado afirma que “la seguridad humana no tiene que ver con las armas; tiene
que ver con la vida y la dignidad humana” y expresa la condición de “encontrarse libre de
temor y libre de necesidad” (PNUD, 2006).
Con esa amplitud conceptual, aproximarse a la “gestión municipal” no parece posible6
cuando no existen referencias respecto de la jerarquización de los diferentes componentes,
relaciones causales o criterios de medición.
Si bien el concepto resulta metodológicamente complejo en su aplicación la investigación y
a la generación de políticas públicas, se le debe reconocer funcionalidad en el marco de la
política internacional y de la cooperación internacional. La amplitud del concepto facilita
los acuerdos entre organismos y Estados y uno de sus críticos, Mark Duffield, llega a
identificar la “seguridad humana como una tecnología que empodera a las instituciones y
actores internacionales para individualizar, agrupar y actuar sobre las poblaciones del Sur"
(Pérez, 2006).
A falta de una jerarquización de los componentes de la seguridad humana y de la relación
que existe entre ellos, surge una pregunta que busca respuesta ¿Cómo abordar el
6 Evitamos entrar aquí en la discusión acerca de otras consecuencias de la amplitud del concepto como el
peligro de la militarización de las políticas públicas, del conflicto latente entre seguridad y desarrollo, etc.
12
cumplimiento de los derechos de segunda y tercera generación cuando todavía están
pendientes los de primera generación?
La Seguridad Ciudadana: Derecho Humano
En la literatura que aborda la doctrina de los derechos humanos, las declaraciones, tratados
y convenios internacionales, existe acuerdo acerca de la sistematicidad de esos derechos y
de la responsabilidad exclusiva del Estado en su protección, así como también en su
violación. Se puede afirmar entonces, que los particulares no violan los derechos humanos;
los particulares cometen delitos, es decir, asumen conductas que incumplen normas legales.
Si la observación se hace desde el punto de vista de las víctimas, la responsabilidad del
Estado se expresa en no disponer de políticas sociales, territoriales, legales y policiales que
aseguren a los ciudadanos la seguridad en el Estado de Derecho.
Los ayuntamientos, entonces, en el marco de sus obligaciones legales, como parte del
Estado tienen responsabilidad institucional en la protección de los Derechos Humanos y
en la seguridad ciudadana si ésta es definida como un derecho.
La seguridad ciudadana es un derecho no solo de los ciudadanos entendidos políticamente
Es también un derecho de los no ciudadanos: los niños y los haitianos, por ejemplo, en
República Dominicana tienen derechos en este ámbito. Así, nos vamos aproximando a un
afinamiento del concepto que conviene más a la investigación, a la comprensión del
fenómeno y sobre todo a la búsqueda de soluciones.
La (in)seguridad ciudadana se presenta como una manifestación de la conflictividad social
de la vida urbana, como expresión inequívoca de la exclusión social, de la segregación
residencial, de un tipo de pobreza presente en las ciudades caracterizada por la segregación
espacial y por la ausencia de servicios, que hacen posible la tipificación de áreas urbanas
donde la ocurrencia de delitos contra la vida y la propiedad es mayor.
El principal factor de inseguridad será siempre la imposibilidad de las personas de ejercer
sus derechos (Rojas, 2008), en nuestro caso el derecho a la ciudad.
La existencia de guetos urbanos, con alta densidad poblacional, sin equipamiento urbano
(escuelas, hospitales, parques y espacios públicos), mala calidad de las viviendas y
hacinamiento tiene relación con comportamientos delictivos y violentos.
Una nueva conceptualización de la seguridad ciudadana se hace necesaria observando el
contexto político en que la reflexión se debe realizar: el de la precarización de la acción
estatal, resultado de la destrucción del Estado de compromiso, de la ausencia de acuerdos
sociales inclusivos, que reconozcan derechos, privatización de los conflictos y la búsqueda
de nuevos enemigos internos una vez ausentes los delincuentes subversivos. El delincuente
es la nueva amenaza a la paz, especialmente urbana, que encubre y evita la visibilidad de
los verdaderos problemas sociales y urbanos, los cuales representan la causa de la
vulnerabilidad; es decir, de una mayor exposición al riesgo.
13
Desde esa perspectiva, el problema criminal se presenta no como consecuencia, sino como
razón de la vulnerabilidad. La exposición mayor al riesgo no se explica ya a partir de la
ausencia de derechos, de las condiciones de pobreza y marginación social o espacial. En
esta perspectiva, aumentar la seguridad es tarea de dispositivos policiales, no de políticas
públicas destinadas a la resolución de las causas estructurales de la violencia urbana. Así
van transformándose los problemas del desarrollo en problemas de seguridad, lo que lleva a
militarizar o “policializar” acciones públicas decisivas y urgentes, como las que conduzcan
a la reducción de la pobreza y a disminuir la desigualdad social y territorial.
La participación ciudadana
Entre los conceptos sobre este tema que con frecuencia aparecen en la literatura, se debe
abordar el de la participación. Resulta difícil no encontrar en los textos que tratan de la
“seguridad ciudadana” el recurso de la participación como condición para disminuir los
niveles de inseguridad. Lo que no es posible encontrar con facilidad es una descripción de
lo que se espera de la comunidad.
La consecuencia de lo anteriormente expuesto conduce al reconocimiento de una
ambivalencia contradictoria en las políticas criminológicas del Estado. Para David Garland
(Hoecker y Tsukame, 2008), esto queda representado por “el intento del Estado de ejercer
soberanía a través de la represión y la confesión de impotencia a través del llamado a la
ciudadanía a organizarse”.
En el ámbito de la seguridad ciudadana y la participación, hay dos temas que no deben ser
ignorados frente a la participación de los ciudadanos –usuarios de la ciudad–:
1. Que los vecinos colectivamente lleven a cabo medidas de autoprotección; más que
participación comunitaria, es privatización de la seguridad: es el reconocimiento de que
el Estado, “responsable de la gestión de riesgos sociales” ha sido superado en su deber
de proteger bienes y vidas.
2. El nuevo Estado neoliberal que asegura prácticas fundamentadas en un nuevo contrato,
basado en el esquema de derechos y deberes, que implica que el universo de acción ya
no serán los grandes colectivos, serán los individuos particulares.
Así, se está obligado a instalar el tema de la participación en el contexto, el de la
reestructuración del sistema económico y de sus consecuencias en el sistema político.
Si el sistema de representación eliminó como actores de la acción política y de la toma de
decisiones a los sectores populares, la participación debería hacer posible la recuperación
de su protagonismo. El error, si es que fuera un error, sería no reconocer que el capitalismo
globalizado debilita los Estados nacionales, desestatiza y fortalece a los actores privados
(Restrepo, 2001). Los nuevos conflictos políticos e institucionales, en el marco de la crisis
14
del Estado-nación se hacen visibles en la negociación de competencias y de recursos a
distintos niveles del Estado.7
El concepto operativo
Se entenderá por seguridad ciudadana el derecho de las personas a ser y sentirse protegidos
del despojo y la violencia deliberada por parte de otros.
Metodología y datos
La investigación procura evaluar empíricamente causalidades y experiencias locales en la
gestión municipal de la seguridad ciudadana, recurriendo a la información censal mediante
el software Recuperación de Datos para Áreas pequeñas por Microcomputador
(REDATAM), por medio de la Oficina Nacional de Estadística. La información de los
barrios del Distrito proviene también de esa oficina. Se utiliza también la Encuesta
Latinobarómetro.
Por la ausencia de datos con frecuencia utilizados en esta área (tipos de delitos contra la
propiedad, contra la vida, etc.) se utiliza como información principal el de las muertes
violentas (homicidios más muertes por acción policial) para calcular la tasa de homicidio
por cada 100.000 habitantes. Los datos están disponibles en la Procuraduría General de
la República a escala nacional y desagregados provincialmente y para el Distrito Nacional.
La Secretaría de Interior y Policía hace uso de esta información por considerarla como la
más confiable.8
Los indicadores de victimización directa o indirecta utilizados provienen del Observatorio
Ciudadano del Distrito Nacional y del “Diagnóstico institucional y situacional del gobierno
de la seguridad en el municipio de Villa Bisonó-noviembre, 2008) facilitado por
DEMUCA.
Se ha diseñado una tabla con “Indicadores de vulnerabilidad” que incorpora densidad,
porcentaje de personas pobres, porcentaje de hacinados-hacinamiento extremo, porcentaje
de hogares con medio-bajo saneamiento, porcentaje viviendas media-mala calidad y
porcentajes de jefes de hogar con más de 12 años de estudios. Estos indicadores deben ser
perfeccionados con el objetivo de lograr correlaciones que ayuden a comprender e
identificar las características espaciales y sociales, donde las conductas delictivas
encuentran mayores facilidades para su aparición.
7 Para República Dominicana este proceso es especialmente sensible pues es continuidad de un proceso de
debilitamiento institucional que lleva muchos años y que Oscar Oszlak denominó “imperialismo burocrático”.
En: Oszlak, Oscar: “Políticas Públicas y Regímenes Políticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias
Latinoamericanas”. Documento de Estudios CEDES Vol. 3, N.º 2, Buenos Aires. s/f. 8 Acerca de la información sobre criminalidad, ver en Anexos artículo publicado por Guillermo Milán
(criminólogo y estadístico).
15
La información cualitativa, como se detalla en los Anexos, proviene de entrevistas
estructuradas, semiestructuradas gasto de los ayuntamientos, se utiliza la información
entregada en las entrevistas por los funcionarios municipales.
Parece operativamente conveniente, incluso arrancando de una visión totalizante, la
propuesta de Kanti Bajpai (Favier, 2007):
a) Limitar las amenazas más importantes: Estas variarán según la ciudad que es objeto
de atención. Aquí, el límite lo establece el marco legal que rige el funcionamiento y
las competencias municipales.
b) Medir la naturaleza y las dimensiones de dichas amenazas. Para este trabajo habrá
de considerarse la limitación en cuanto a la existencia de información pues solo
está disponible lo referente a “Muertes violentas”.
c) Determinar capacidades disponibles para disminuir o eliminar esas amenazas.
16
II. Estado del delito y la violencia en el país
Utilizando la información que respecto al tema registra y clasifica la Procuraduría General
de la República, es posible conocer cifras y tendencias acerca de las muertes violentas en el
país y hacer el cálculo de las tasas anuales por cada 100.000 habitantes. La Procuraduría
define las muertes violentas como la suma de los homicidios más los muertos producto de
la acción policial.
La Tabla 1 resume los totales de muertes violentas entre el año 2005 y septiembre de 2008
y las tasas anuales por cada 100.000 habitantes calculadas utilizando las proyecciones de
población para cada año de la Oficina Nacional de Estadísticas (ONE).
Tabla 1 República Dominicana: Muertes violentas, muertos por PN y total homicidios.
2005 - 2008 (tasas por cada 100 000 habitantes)
Año
Total
Muertes
Violentas
Tasa de
muertes
violentas
por 100 000
hab.
Total muertos
por PN en
desempeño de
sus funciones
Total
homicidios
Tasa de
homicidios
por 100 000
hab.
2005 2 403 26,41 437 1 966 21,6
2006 2 144 23,56 295 1 849 20,32
2007 2 111 22,07 345 1 766 18,46
2008(*) 1 807 - 343 1 464 - (*) Hasta el mes de septiembre.
Fuente: Procuraduría General de la República.
Aun cuando la tasa se mantiene alta sobre veinte por cada cien mil habitantes se observa
una tendencia a la baja del número de muertes violentas. La situación se presenta mucho
más favorable, con tasas aceptables desde el año 2006, respecto del total y de la tasa de
homicidios.
Las muertes resultado de “acciones legales” de la Policía Nacional, casi un quinto de las
muertes, alcanzó en 2005 su máximo valor, 22,2% de las muertes violentas y la mínima en
2006 cuando alcanza 13,8%, elevándose hasta el 19% en el año 2008, período con
información disponible solo hasta el mes de septiembre.
17
Gráfico 1 República Dominicana: Muertes violentas según mes de ocurrencia. 2005 - 2008
Fuente: Procuraduría General de la República.
Para el mismo período desagregado por meses (Gráfico 1), es posible reconocer leves
tendencias al aumento de las muertes violentas en los meses de junio – julio y hacia el fin
de año.
Respecto de los medios utilizados, no se dispone de información completa para hacer
afirmaciones concluyentes. El tema, tratado en un estudio reciente, afirma que el 65,49 %
de las muertes son producto del uso de armas de fuego (Inoa, 2009).
La Secretaría de Estado del Interior reporta un total de 202 383 armas de fuego inscritas
ante esa entidad, entre escopetas, pistolas, revólveres y rifles. El tipo de armamento más
numeroso son las pistolas (150 425). Sin duda en un país de institucionalidad frágil, es
posible que el número de armas de fuego en manos particulares sea mucho mayor.
0
50
100
150
200
250
2005 2006 2007 2008
18
Tabla 2 República Dominicana: Homicidios y caídos en acciones legales según las
circunstancias. 2005 - 2007
Circunstancias 2005 2006 2007
Accidental 5 14 9
Indeterminado 758 563 -
Desconocida - - 261
Tratando de robar o atracar 49 116 112
Víctimas de robo o atraco 510 317 246
Despojo de motocicleta - - 39
Despojo de vehículos - - 6
Despojo de arma de fuego - - 51
Intento de secuestro - 3 -
Secuestro - 2 2
Drogas 62 58 -
Riña por droga - - 336
Riñas en centro de diversión - - 121
Centro de diversión 139 176 10
Rencillas o riñas 656 600 -
Riña personal - - 404
Riña pasional - 8 -
Venganza - 3 -
Femicidios 98 70 -
Femicidio íntimo - 29 92
Femicidio no íntimo - 19 79
Femicidio accidental - 6 -
Violación intrafamiliar - 3 -
Violación sexual 2 5 -
Infanticidio - 3 -
Acción legal - - 334
Muertos por P.N. en servicio 441 - -
Muertos por P.N. en ocasión de servicio - 8 14
Muertos por P.N. en desempeño de sus funciones - 246 -
Muertos por P.N. y mil. Fuera del desempeño de sus funciones 126 58 -
Muertos por P.N., FF.AA. y DNCD fuera de servicio - - 14
Protesta - - 2
Disturbios 1 8 -
Fuga de cárceles - 1 -
Bala perdida 7 9 4
Quemadura 3 - -
Fuente: Procuraduría General de la República.
19
En primer lugar, destaca el alto número de hechos con resultado de muerte que aparecen
como producto de circunstancias desconocidas o indeterminadas (21,6%), lo que debe
dirigir la atención hacia el perfeccionamiento de los sistemas de investigación.
El robo fue motivo de homicidio en un 19,8%. Asimismo, las circunstancias ligadas a las
drogas determinaron el 6,2% de las muertes violentas. A su vez, un 28,8% resultó de
conflictos interpersonales donde la disponibilidad de armas de fuego en manos de
particulares pudo ser motivo para que esos conflictos terminaran en muertes. Además, un
5,5% por causas de violencia intrafamiliar.
La inseguridad ciudadana en República Dominicana
La Encuesta “Cultura política de la democracia en República Dominicana, 2008: El
impacto de la gobernabilidad”, del año 2008 (LAPOP, 2009), que entrega información no
disponible en fuentes locales, permite ver proyectadas tendencias en series de tiempo
mayores. Se debe destacar que el renglón “los que se sienten menos seguros que hace cinco
años” (Gráfico 2) fue en aumento entre los años 1994 hasta el 2006 en que la tendencia
cambió, disminuyendo significativamente en 2008, fecha de la última medición.
Gráfico 2 República Dominicana: Percepción de inseguridad. 1994-2008
Fuente: Encuesta LAPOP, 2009.
42
51
68 75
79
59
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
1994 1997 2001 2004 2006 2008
Po
rcen
taje
s
Años
20
Victimización
La Encuesta LAPOP del año 2008, citada antes, indica que el porcentaje de personas que
declaran haber sido víctimas de la delincuencia es de un 8,7% en 2004, 16,2% en el año
2006 y 14,8% en 2009. Si bien el grado de victimización es menor en el 2008 a la medición
del año 2006, es alto respecto del año 2004.9
La victimización en el país es menor en las mujeres (12,2%) que los hombres (17,9%) y
aumenta a medida que la edad disminuye. Los más jóvenes presentan una mayor
victimización que las personas mayores, siendo los más expuestos a ser víctimas de la
delincuencia quienes tienen una edad entre los 26 y 35 años (18,9%) y los menos
expuestos son los mayores de 66 años (5,5%).
Resultan reveladores para el estudio, las cifras de víctimas de actos de delincuencia según
el tamaño del lugar (gráfico 3). Las ciudades pequeñas (menos de 25 000 habitantes) tienen
un nivel de victimización menor que las ciudades medianas (entre 25.000 y 100 000
habitantes) y las ciudades grandes (más de 100 000 habitantes) tienen niveles de
victimización mayor que la capital nacional; es decir, el Distrito Nacional.
Gráfico 3 República Dominicana: Víctimas de acto delincuencial por tamaño del lugar. 2008
Fuente: Encuesta LAPOP, 2009.
Puesta en perspectiva comparada, con otros países de la región, no existe una correlación
alta entre la percepción de inseguridad y la criminalización.
9 La pregunta fue: “Ahora, cambiando tema: ¿Ha sido usted víctima de algún acto de delincuencia en los
últimos 12 meses?”.
0 5 10 15 20
Ciudad pequeña
Ciudad mediana
Ciudad Nacional
Ciudad grande
10.3
16.6
18.4
18.8
21
Gráfico 4 Comparación por países: Percepción de inseguridad vs. criminalización por
delito. 2008
Fuente: Encuesta LAPOP, 2009.
Muertes violentas por provincias
La tabla 3 contiene la tasa de muertes violentas por cada 100 000 habitantes, por provincia
durante los años 2005, 2006 y 2007 y en la última columna se ha incluido el número de
ayuntamientos de la provincia.
0 10 20 30 40 50
Costa Rica
Panamá
República Dominicana
Guatemala
El Salvador
Nicaragua
Honduras
15.9
8.4
16.5
17.1
19
16.5
13.7
34.5
35.5
39.5
39.6
41.5
41.5
41.7
Percepción de inseguridad Crimininalización por delito
22
Tabla 3 República Dominicana: Tasa de muertes violentas por cada 100 000 habitantes
según provincias. 2005 – 2007
2005 2006 2007 N.° de
ayuntamientos
Distrito Nacional 43,24 31,09 31,85 1
Santo Domingo 36,25 38,51 34,16 7
Azua 17,72 10,05 14,36 10
Bahoruco 36,07 28,42 22,96 5
Barahona 19,53 16,18 22,87 11
Dajabón 12,89 12,89 9,67 5
Duarte 29,60 22,90 23,26 7
El Seibo 20,17 15,68 21,29 2
Elías Piña 15,65 15,65 21,92 6
Espaillat 23,55 17,33 15,11 4
Hato Mayor 14,83 20,54 14,83 3
Independencia 9,84 5,90 5,90 6
La Altagracia 36,26 24,72 41,20 2
La Romana 32,76 24,11 28,66 3
La Vega 21,29 18,18 15,84 4
María Trinidad
Sánchez 19,16 16,21 14,00 4
Monseñor Nouel 17,30 21,48 17,30 3
Monte Plata 16,08 16,08 16,63 5
Montecristi 19,82 9,91 18,02 6
Pedernales 14,15 4,72 18,86 2
Peravia 30,02 22,96 27,08 2
Puerto Plata 17,27 18,87 20,15 9
Hermanas Mirabal 10,38 13,49 17,64 3
Samaná 9,80 23,95 20,68 3
San Cristóbal 23,46 26,65 27,02 8
San José de Ocoa 19,24 12,83 17,64 3
San Juan 17,83 16,59 19,91 6
San Pedro de Macorís 33,80 26,84 19,55 6
Sánchez Ramírez 13,89 19,18 11,24 4
Santiago 28,63 20,15 19,16 9
Santiago Rodríguez 13,42 13,42 10,06 3
Valverde 18,32 22,74 29,69 3
TOTAL 21,60 23,56 22,07 -
Fuente: Procuraduría General de la República.
23
En el año 2005, en 21 provincias, en las que existen 101 ayuntamientos, la tasa de muertes
violentas era igual o inferior a la tasa nacional.
En el año 2006, 24 provincias en las que existen 120 ayuntamientos, tenían una tasa de
muertes violentas igual o inferior a la tasa nacional.
En el año 2007, 22 provincias en las existen 106 ayuntamientos, tenían una tasa de muertes
violentas igual o inferior a la tasa nacional.
La información de la tabla 3 podría ayudar a explicar el escaso interés que han manifestado
las autoridades de los ayuntamientos acerca del tema, en un país en que los municipios (154
y un distrito nacional) son territorios pequeños donde las relaciones entre los munícipes son
de cercanía, y los conflictos de la vida urbana se manifiestan principalmente en torno a la
falta de servicios.
La información de este capítulo indica una tendencia a la mejoría en los indicadores
objetivos muertes violentas y victimización y de los subjetivos (percepción de
inseguridad).
Los números indican que el problema tiene características urbanas especialmente en las
ciudades de más de 100 000 habitantes; son estas las más afectadas por situaciones de
violencia.
Las cifras que indican que la Policía Nacional es responsable de un número de muertes que
ronda el 20% evidencian la necesidad de fortalecer institucionalmente el cuerpo
responsable de la seguridad en el país, a profesionalizarlo de manera tal que esté en
capacidad de aplicar técnicas policiales apropiadas para la prevención y represión de los
delitos.
La actuación de la Policía Nacional, con los resultados anotados, pone al Estado
dominicano en una situación delicada frente a la violación y protección de los derechos
humanos.
24
III. Contexto legal
El país ha concluido recientemente un proceso de reforma constitucional mediante
Asamblea Revisora, formada por el Senado y la Cámara de Diputados.
Hasta el momento y aprobado en primera lectura, se debe poner atención al arrtículo 185
de la nueva Constitución dominicana, en el que se mantiene la idea de la transferencia de
competencias, incorporando, como parte de ese procedimiento, capacitación de recursos, lo
que tendrá como consecuencias una nueva forma de aplicación de lo que está normado en
la actual Ley N.° 176-07.
Artículo 185. De conformidad con esta Constitución y la ley el Estado propiciará la
transferencia de competencias y recursos hacia los gobiernos locales. La
implementación de estas transferencias comportará políticas de desarrollo
institucional, profesionalización y capacitación de los recursos.
También aprobado en primera lectura está el artículo 189, que se refiere a la Ley Orgánica
de Administración Municipal, ley que en la actualidad no existe y que deberá ser discutida
y aprobada luego de proclamada la nueva Constitución de la República.
Artículo 189. Para fortalecer el desarrollo de la democracia y la gestión municipal,
la Ley Orgánica de Administración Local establecerá los ámbitos, requisitos y
condiciones para el ejercicio del referéndum, plebiscito y las iniciativas normativas
municipales.
La necesidad de una nueva Ley Orgánica de Administración Municipal tendrá efectos en el
proceso de aplicación de la normativa vigente. La Ley N.° 176-07, promulgada hace dos
años, no completa todavía sus potencialidades de aplicación puesto que carece de
Reglamento, aspecto importante en el proceso de cumplimiento de la ley en general y no
solo en el ámbito de la seguridad ciudadana.
Las definiciones que se esperan llegarán una vez superado el período de “incertidumbre
jurídica”, que se extenderá desde el momento de proclamarse la Constitución y hasta
promulgarse la nueva norma legal, en caso que esta sea efectivamente necesaria.
La Ley N.° 176-07 de los Ayuntamientos y el Distrito Nacional
En su artículo 2 define los ayuntamientos como las entidades político-administrativas
básicas del Estado asentados en territorios que les son propios, como personas jurídicas
descentralizadas con autonomía política, fiscal, administrativa y funcional, con patrimonio
propio y capacidad de realizar actos jurídicos que garanticen el desarrollo sostenible de sus
habitantes, de acuerdo con las condiciones que la Constitución y las leyes determinen.
25
Competencias municipales (Ley N.° 176-07)
Artículo 19. Competencias propias del Ayuntamiento:
El ayuntamiento ejercerá como propias o exclusivas la competencia en los siguientes
asuntos:
a) Ordenamiento del tránsito de vehículos y personas en las vías urbanas y rurales.
b) Normar y gestionar el espacio público, tanto urbano como rural.
c) Prevención, extinción de incendios y financiación de las estaciones de bomberos.
d) Ordenamiento del territorio, planeamiento urbano, gestión del suelo, ejecución y
disciplina urbanística;
e) Normar y gestionar el mantenimiento y uso de las áreas verdes, parques y jardines.
f) Normar y gestionar la protección de la higiene y salubridad públicas para garantizar
el saneamiento ambiental.
g) Construcción de infraestructuras y equipamientos urbanos, pavimentación de las
vías públicas urbanas, construcción y mantenimiento de caminos rurales,
construcción y conservación de aceras, contenes y caminos vecinales.
h) Preservación del patrimonio histórico y cultural del municipio.
i) Construcción y gestión de mataderos, mercados y ferias.
j) Construcción y gestión de cementerios y servicios funerarios.
k) Instalación del alumbrado público.
l) Limpieza vial
m) Servicios de limpieza y ornato público, recolección, tratamiento y disposición final
de residuos sólidos.
n) Ordenar y reglamentar el transporte público urbano.
o) Promoción, fomento y desarrollo económico local.
Artículo 20. Servicios municipales mínimos:
El ayuntamiento, por sí o asociado a otros, prestará con carácter obligatorio los servicios
mínimos siguientes:
a) En todos los municipios: Cementerios y servicios fúnebres, recolección,
tratamiento y disposición final de los desechos sólidos urbanos y rurales,
limpieza vial, acceso los núcleos de población, reconstrucción y mantenimiento
de calles, aceras, contenes y caminos rurales, plazas, parques públicos,
biblioteca pública, instalaciones deportivas, matadero, mercado, protección y
defensa civil, prevención y extinción de incendios, protección del medio
ambiente, planeamiento urbano y servicios sociales básicos. La construcción,
reconstrucción y mantenimiento de autopistas y carreteras intermunicipales son
responsabilidad del Gobierno Central.10
10 Los destacados son nuestros.
26
El listado siguiente, con las competencias de los ayuntamientos cuyos cumplimientos
generarían un impacto positivo inmediato en la seguridad ciudadana, confirma la
importancia y delimita los campos de acción de los ayuntamientos.
b) Normar y gestionar el espacio público, tanto urbano como rural.
c) Ordenamiento del territorio, planeamiento urbano, gestión del suelo, ejecución y
disciplina urbanística;
d) Normar y gestionar el mantenimiento y uso de las áreas verdes, parques y jardines.
e) Normar y gestionar la protección de la higiene y salubridad públicas para garantizar
el saneamiento ambiental.
f) Construcción de infraestructuras y equipamientos urbanos, pavimentación de las
vías públicas urbanas, construcción y mantenimiento de caminos rurales,
construcción y conservación de aceras, contenes y caminos vecinales.
g) Instalación del alumbrado público.
h) Limpieza vial.
i) Servicios de limpieza y ornato público, recolección, tratamiento y disposición final
de residuos sólidos.
En el marco del cumplimiento de sus obligaciones legales, los ayuntamientos son
responsables de la acción preventiva a nivel situacional, que basa su racionalidad en
disminuir las oportunidades del potencial infractor.
Esta modalidad de prevención abarca las medidas que afectan el espacio público, la
planificación, ordenamiento y equipamiento urbano, de modo tal que la estructura física y
espacial de la ciudad facilite la vigilancia natural y favorezca una relación visual entre el
espacio privado y público (interior-exterior).
Si estas responsabilidades se cumplieran, ciertamente, como se verá más adelante, la ciudad
presentaría menos condiciones para la ocurrencia de actos violentos contra los bienes y la
vida de los ciudadanos.
27
IV. Política de Seguridad Ciudadana del Estado Dominicano
El Plan de Seguridad Democrática para la República Dominicana (PSDRD) fue anunciado
en el mes de febrero de 2005 por el Presidente la República Dominicana, Dr. Leonel
Fernández, y su ejecución comenzó el 20 de agosto del mismo año.
Este Plan contiene entre sus propuestas el fortalecimiento institucional de la Policía
Nacional, el impulso a la policía comunitaria según lo establecido en la Ley Institucional de
la Policía Nacional, N.° 96-04, Art. 21, el entrenamiento de la Policía y Fuerzas Armadas
en situaciones especiales, así como la implementación de estrategias comunicacionales que
mejoren la percepción negativa de la ciudadanía respecto del cuerpo policial.
El PSDRD se ejecuta desde la Secretaría de Estado de Interior y Policía (SEIP) de la que
depende también el mando de la Policía y tiene como objetivos (Secretaría de Interior y
Policía , s/f):
“Garantizar el ejercicio de los derechos ciudadanos”
“Atacar integralmente las multicausales de la violencia y de la delincuencia”
“Favorecer la ruptura de la ausencia que ha tenido el Estado con las comunidades
excluidas, para crear oportunidades de participación y solidaridad”
“Crear las condiciones de seguridad física y material para que las organizaciones
comunitarias y de la sociedad recuperen su espacio social.”
Se estructura en trece Programas: Reforma y Modernización de la Policía Nacional,
Formación y Desarrollo de la Mesa Interinstitucional de Coordinación y Estrategias contra
el Microtráfico de Drogas, Protección a Victima de la Violencia, Control de Armas,
Ordenamiento de tránsito y Carreteras, Control de Bebidas Alcohólicas, Red Alimentaria,
Call Center hacia el 911, Ordenamiento de los Cuerpos de Bomberos, Prevención y
Seguridad, Control y Regulación de Productos Pirotécnicos, Programa Migratorio de
Regularización de Extranjeros en el País y de la Diáspora (en elaboración), y Barrio
Seguro.
De los programas recién nombrados, es conveniente destacar:
Reforma y Modernización de la Policía Nacional: que persigue profesionalizar el cuerpo
policial para que sea garante en el ejercicio de los derechos ciudadanos.
El subprograma de Policía Auxiliar ha incorporado a jóvenes universitarios, quienes,
debidamente entrenados, cumplen funciones administrativas o patrullajes en zonas de
bajo riesgo.
28
Tabla 4 República Dominicana: Avance del Programa de Policías Auxiliares. Marzo 2009
Promociones Ingresados Graduados Policía
Auxiliar
Continuaron formación
PN
I 220 1 871 373 1 468
II 1 758 1 526 1 185 488
III 454 410 151 279
TOTAL 4 412 3 807 1 709 2 235 Fuente: Secretaría de Interior y Policía: “Plan de Seguridad Democrática”.
Respecto de la formación técnica y académica, 6 272 Policías preventivos han realizado y
aprobado el curso básico de “Actualización en Prevención Policial” (enero 2008-enero
2009). Además, 1 078 Policías han pasado por cursos de Alfabetización Digital, y 800
alistados y oficiales subalternos completan su bachillerato en el “Programa Prepara” de la
Secretaría de Estado de Educación.
Protección a Víctimas de la Violencia: “Protege a los afectados por las balas perdidas, a
las persona víctimas de la violencia y de la delincuencia, en Barrio Seguro, a los familiares
de los policías caídos en el ejercicio de sus funciones, a las personas cuyas viviendas han
sido afectadas por siniestros comprobados y realza el esfuerzo de las autoridades policiales
y dirigentes comunitarios consagrados a su comunidad” (Secretaría de Interior y Policía ,
s/f).
Entre agosto de 2005 y marzo de 2009 el programa atendió 141 casos por balas perdidas,
323 personas heridas y 21 fallecidas. El programa, además, costeó asistencia médica a
víctimas de la violencia, asistencia social a familias de policías caídos en el ejercicio de sus
funciones, seguimiento de salud a lesionados por fuegos artificiales y soporte de salud a
actividades masivas de Barrio Seguro.
Control de Armas: Asegurar el cumplimiento de Ley N.° 36 – 65 sobre Comercio, Porte y
Tenencia de Armas, mediante el uso de tecnologías necesarias para un servicio eficiente.
Como resultado se espera que este programa actualice los permisos para la portación de
armas y que se destruyan aquellas que están en estado de ilegalidad, tengan series
adulteradas o sean de origen desconocido. También se propone aumentar el control a la
importación de armas.
Control de Bebidas Alcohólicas: “Busca aplicar medidas de tipo preventivo en el
consumo de alcohol a conductores de vehículos de motor y controlar el horario de expendio
de bebidas alcohólicas para reducir la violencia resultado del consumo de alcohol.”
29
Este Programa supervisa establecimientos de diversión para asegurar el cumplimiento de
los horarios establecidos. La venta de bebidas alcohólicas está prohibida de domingo a
jueves desde las 12:00 medianoche, y los días viernes y sábado desde las 2:00 a m.11
También se aplica la alcoholemia a los conductores y se sanciona a aquellos que permitan
su consumo en el vehículo que conducen.
Call Center hacia el 911: Brinda la posibilidad de comunicación transversal para apoyar
los programas en funcionamiento, entregar información acerca de los servicios de la SEIP e
inicia el funcionamiento de un Sistema Nacional de Manejo de Respuesta Ante
Emergencias, 911.
Tabla 5 República Dominicana: Llamadas transferidas en el 911 según caso. Enero 200912
Caso Cantidad %
Accidente 311 21,69
Riña 299 20,85
Robo 208 14,50
Incendio 194 13,53
Violencia intrafamiliar 152 10,60
No especificado 75 5,23
Accidente automovilístico 64 4,46
Meteorología 60 4,18
Agua 39 2,72
Ruido 14 0,98
Desastre natural 12 0,84
Electricidad 4 0,28
Droga 2 0,14
TOTAL 1 434 100,00 Fuente: Secretaría de Interior y Policía: “Plan de Seguridad
Democrática”.
Prevención y seguridad: “Crear las condiciones urbanísticas y de ordenamiento en las áreas
residenciales, en los centros comerciales zonas turísticas y lugares históricos para facilitar
la convivencia y seguridad.” (Secretaría de Interior y Policía , s/f)
Las acciones que se proponen van desde el ornato y aseo de calles, parques y áreas verdes,
señalización de tránsito, hasta control de ruidos y protección de monumentos. La presencia
de la Policía Nacional en funciones preventivas y la organización de eventos culturales.
11 Decretos N.° 308-06 y 316-06. 12 Fuente: Programa Call Center. SEIP.
30
La metodología incorpora la idea de la integración de los ayuntamientos, juntas
comunitarias y organizaciones.
Barrio Seguro: La intervención se focaliza en territorios determinados (barrios) con
límites reconocidos, tanto geográfica como socialmente, lo que les otorga una cierta
identidad.
Combina la presencia policial con acciones de asistencia social, mejoramiento de viviendas
y espacios públicos para potenciar la participación que evite y disminuya los factores de
riesgo presentes en las comunidades.
Institucionalmente, busca potenciar el enlace entre el Estado (que llega al barrio) y las
organizaciones privadas y comunitarias.
Combina entonces la acción policial, principalmente en funciones preventivas, con
intervenciones que ayuden al fortalecimiento del tejido social, potenciando respuestas
colectivas frente a la inseguridad y la reinserción mediante el mejoramiento de las
condiciones de empleabilidad e inserción laboral.
En el ámbito judicial, la Procuraduría General de la República es parte de las instituciones
coordinadas y está comprometida en acciones de seguimiento penal que den seguridad a la
acción de las organizaciones sociales y personas ligadas con la seguridad ciudadana
(Procuraduría General de la República Dominicana, s/f).
Subprogramas de Barrio Seguro (Secretaría de Interior y Policía , s/f):
i. Financiando Microempresarios de Mi Barrio: Es un fondo de apoyo a Iniciativas
Productivas de Familias en los Barrios Seguros, con el cual se otorgan créditos
financieros a familias de escasos recursos de estos barrios para el desarrollo de
pequeños negocios o microempresas dentro de estos, contribuyendo de esta forma a
su desarrollo social y económico, permitiéndoles una mejor calidad de vida y un
futuro más esperanzador. Este Subprograma crediticio se extenderá a todos los
barrios que sean incorporados al Programa Barrio Seguro dentro del Plan de
Seguridad Democrática. Hasta el 1. de abril el monto empleado en préstamos
llegaba a los RD$ 30 715 070,00.
ii. Un Techo para Mi Barrio: Crear un paradigma habitacional que consolide la
integralidad del núcleo familiar y ser referente de inclusión integral en la nueva
sociedad.
iii. Villa de la Seguridad Ciudadana: Es un proyecto experimental, dentro del Plan de
Seguridad Democrática, para involucrar a familias completas en esfuerzos
habitacionales de salubridad, educación recreación, actividades productivas,
encaminadas a su inclusión social. Este proyecto entrega: viviendas amuebladas,
centro tecnológico y comunal, parque infantil, microempresas e invernaderos y se
realiza con la participación de todos los integrantes de las familias.
31
Se trata de propiciar la salida de familias completas de los barrios hacinados hacia
lugares previamente seleccionados.
iv. Becas para mi Barrio: El programa “Becas para mi Barrio” es un medio para
facilitar los estudios universitarios a jóvenes de los barrios intervenidos por el Plan
de Seguridad Democrática, proporcionándoles la oportunidad de acceso a formación
académica, que les permita insertarse posteriormente en una actividad productiva y
social.
Tabla 6 República Dominicana: Total becados del programa “Becas para mi Barrio”.
Marzo 2009
Barrio TOTAL
Provincia de Santo Domingo 43
Distrito Nacional 570
Santiago 166
Navarrete 50
Policía Auxiliar 68
Fuente: Secretaría de Interior y Policía: “Plan de
Seguridad Democrática”.
v. Centro de Capacitación Tecnológica y Comunal: El Subprograma Centros
Tecnológico y Comunal de Barrio Seguro tiene como propósito facilitar la
integración y la disminución de la violencia por medio de la formación académica.
En el mes de abril de 2009, funcionaban 37 centros tecnológicos y 33 centros
comunales.
vi. Competidores de Mi Barrio: Promueve la inserción e integración social de los
jóvenes mediante la práctica y la participación en competencias de las diferentes
disciplinas deportivas que ofrece el Programa.
vii. Incubación de Trabajo: Reducir el desempleo al colocar en una base de datos a
personas que deben ubicarse en el mercado laboral.
viii. La Fiesta de Mi Barrio: Propiciar la integración y solidaridad de los moradores,
celebrando a la Patria, a las madres, a las Navidades y al amor.
Lograr la participación de las familias de la comunidad en los preparativos de esas
fiestas, para acercarlas y generar confianza y solidaridad.
Retomar tradiciones y valores sociales y culturales que cultiven la buena vecindad,
la solidaridad familiar y social.
El cumplimiento de los objetivos del Plan de Seguridad Democrático no han sido evaluados
todavía, pero es posible hacer algunas observaciones acerca de su implementación a casi
cinco años de comenzar su ejecución.
32
De sus trece programas, el que se debe considerar de mayor urgencia es el de la Reforma y
Modernización de Policía Nacional y no ha sido iniciado en lo que tiene que ver con los
aspectos claves de funcionamiento de la institución: formas de reclutamiento, formación
policial y la creación de la Policía Comunitaria que, según expresa la ley, debe “transformar
a todo el cuerpo de policía administrativa, en especial, el de seguridad pública, en una
institución orientada al servicio de la comunidad conforme los principios de la proximidad
y coparticipación de las comunidades en la identificación y solución de las problemáticas
referidas a la seguridad de los habitantes.”13
Las intervenciones policiales, entonces, aunque se dan en el marco del Plan de Seguridad
Democrático, mantienen las prácticas tradicionales del accionar policial con las
consecuencias que se han anotado en el capítulo II. (Estado del delito y la violencia en el
país), especialmente graves por el alto número de muertes que origina.
Su cobertura es todavía insuficiente. Programas como Barrio Seguro están en ejecución en
Santo Domingo y Santiago de los Caballeros, en barrios con altos índices de criminalidad,
correctamente focalizados.
El Plan contiene, además del componente policial preventivo y represivo, funciones de
Prevención Social e intervenciones sociales que institucionalmente quedan fuera de las
competencias de la Secretaría de Estado que lidera la aplicación de Plan y que tienen como
objetivo inhibir conductas delictivas mediante actividades y diseño de programas de
mejoramiento económico y social en áreas como la educación, la vivienda, el empleo y el
uso del tiempo libre; acciones primarias en tanto pretenden anticiparse a la materialización
del delito al cambiar condiciones que se suponen activadoras de conductas delictivas.
Afecta el Plan como esfuerzo por el logro de mejores condiciones de seguridad, el que
algunos de sus programas se confunden con acciones destinadas a la superación de la
pobreza en un país donde las políticas sociales tienen un marcado carácter asistencial y
clientelar y están centradas en el otorgamiento de subsidios directos a la población más
pobre.
Conviene recordar aquí el tema del “imperialismo burocrático” al que nos hemos referido
antes, el Programa de Prevención y Seguridad del Plan de Seguridad Democrático, invade
funciones propias de los ayuntamientos establecidas en la Ley N.° 176-07 de los
ayuntamientos y el Distrito Nacional.
El Plan en su concepción amplia de la seguridad, especialmente de sus causas, ha reunido
en una institución, la Secretaría de Estado de Interior y Policía, un abanico de funciones
que no siempre corresponden a su espacio de acción, dejando como un aspecto central, a la
vista de todos, el componente policial como el más importante. La seguridad ciudadana
militarizada.
13 Ley Institucional de la Policía Nacional. N.º 96-04.
33
Consultados los habitantes del Distrito Nacional acerca de la efectividad del programa
“Barrio Seguro”, en marzo de 2008 un 64% lo consideró efectivo y un 70,3% lo hizo en
abril de 2009 (Ayuntamiento del Distrito Nacional, 2009).
34
V. La seguridad ciudadana en la agenda municipal
Aun cuando la ley vigente parece suficientemente clara, existen notables diferencias entre
los actores y autoridades que participan del tema municipal.
Quienes entienden que la seguridad ciudadana es competencia municipal se apoyan en el
inciso b del artículo 19 de la Ley N.° 176-07 que se refiere a las Competencias
compartidas. Es el caso de los especialistas de la Federación Dominicana de Municipios
(FEDOMU)14
, expresada por su consultor jurídico, el Dr. Genaro Rodríguez.15
Una
opinión similar tiene el Encargado de Participación y Género del Consejo Nacional de
Reforma del Estado (CONARE).16
El Director Ejecutivo del CONARE, actor importante en el proceso que concluyó con la
promulgación de la Ley N.° 176-07 recuerda que el tema de la seguridad ciudadana junto
con no estar en el repertorio de las preocupaciones de los síndicos, tampoco apareció en los
diez años que trabajó por una ley municipal, donde primó la visión tradicional de la
seguridad ciudadana que relegó lo local a una visión totalizadora, relacionando el tema con
el “gran crimen” en el que los actores son la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas.17
En esa línea también se expresa el Secretario General del Ayuntamiento de Santo Domingo,
quien asume como propias del Ayuntamiento las funciones de defensoría y uso de espacios
públicos, iluminación, arbolado y programas que contribuyan a la cohesión social, dejando
fuera de las competencias municipales toda acción que caiga en el ámbito policial.
En ese escenario, para enfrentar el tema de la gestión municipal de la Seguridad Ciudadana,
elegimos asumir lo que la Ley establece fuera de toda duda razonable: las competencias
propias de los ayuntamientos (art. 19) y los servicios municipales mínimos (art. 20).
Otro aspecto importante es monitorear el interés de las autoridades de los ayuntamientos,
especialmente sus síndicos/as. Respecto de ese interés, el acuerdo es prácticamente
unánime. El tema de la seguridad ciudadana no es tema prioritario de síndicos/as. Los
argumentos que justifican esta actitud de los ediles pueden resumirse en las opiniones
siguientes:
“Solo algunos han manifestado esa preocupación, dos o tres, La Romana, Distrito Nacional
y La Vega. En la mayoría de los ayuntamientos (son 155) no es un problema tan grave.”18
“Sobre Gestión de la seguridad ciudadana en los ayuntamientos hay muy poco”19
14 Entrevista al Dr. Rafael Almonte. Encargado del Área de Cooperación al Desarrollo y Relaciones
Internacionales de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU). 15 “Importancia y problemática de la Seguridad Ciudadana en Desarrollo Local” 16 Entrevista al Sr. Radhamés Martínez. 17 Entrevista al Dr. Marcos Villamán, Director Ejecutivo de CONARE. 18 Ídem. 19 Entrevista al Dr. Rafael Almonte. Encargado del Área de Cooperación al Desarrollo y Relaciones
Internacionales de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU).
35
“No lo ven como su responsabilidad. La identifican con la acción de la Policía,
responsabilidad del Presidente y del Gobierno Nacional”.20
Es completamente pertinente preguntarse si hay algún antecedente que explique el
desinterés de síndicos/as frente a un tema puesto en agenda al parecer sin ser resultado de
sus urgencias.
Una respuesta puede encontrarse en las discusiones del Encuentro Regional “Hacia una
Política Municipal de Seguridad Ciudadana, Ciudadanía y Pertenencia” (Fundación para el
Desarrollo Local y el Fortalecimiento Municipal e Institucional de Centroamérica y el
Caribe, 2007), realizado en agosto de 2007. En ese encuentro la delegación dominicana
afirmaba: “el rol exclusivo que la Policía Nacional posee en este tema y el débil papel que
desde el punto de vista competencial tienen los municipios”.
Incluso se hizo evidente el conflicto que se generó entre el Ministerio del Interior y los
gobiernos locales, debido a que se planteó la desaparición de la policía municipal, pues, se
argumentó, “que ello no es una competencia municipal”. Agregando que la nueva ley
entregaba mayores competencias respecto del tema.
Así, el tema pudo haber sido puesto en agenda, aun cuando no respondía a un problema que
las autoridades locales del país estuvieran sintiendo como una cuestión urgente de resolver,
salvo en las grandes ciudades.
La Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) ha promovido la realización de
Mesas Locales de Seguridad y Ciudadanía en las que se presenta una interpretación de las
normas legales que reconoce a los ayuntamientos competencias amplias en la gestión de la
seguridad y realiza un diagnóstico local, mediante trabajo en grupos, que identifican los
principales problemas, proponen posibles alternativas y definen colectivamente procesos.
Ante un problema, cualquiera sea este, la tendencia natural en las prácticas institucionales
dominicanas es la “coordinación”, encuentros que deberían evidenciar que los organismos
del Estado tienen obligaciones que no están cumpliendo nada, que ante las conclusiones
de las mesas locales, los ayuntamientos se comprometieran a mejorar el alumbrado público,
el equipamiento y la planificación urbana, etc. y que los dirigentes comunitarios
reivindiquen los aspectos que consideran deficitarios ante las instituciones
correspondientes.
Los participantes en estas mesas son dirigentes comunitarios, ayuntamientos y
representantes de los servicios públicos (La Romana y La Vega).
Con el apoyo de DEMUCA se han realizado diagnósticos sobre la seguridad ciudadana en
Villa Bisonó y La Romana.
20 Entrevista al Lic. Domingo Contreras. Secretario General del Ayuntamiento del Distrito Nacional.
36
Vistas las opiniones y enfrentadas con lo que la Ley N.° 176-07 indica y que hemos tratado
en detalle antes, se observa que las diferencias respecto al tema de las competencias nace de
concepciones de la seguridad insuficientemente aclaradas y acordadas. Un buen ejercicio
sobre el tema sería que cada una de las obligaciones legales de los ayuntamientos fueran
estudiadas desde la perspectiva del impacto que tienen en asegurar a sus munícipes la
protección de sus vidas y bienes, sin olvidar que ese objetivo se logrará cuando las demás
instituciones hagan ejercicios similares.
En adelante, resultará mucho más eficiente y provechoso que los gobiernos locales cumplan
con su función legal asumiendo bases conceptuales que, desagregadas, permitan llegar
hasta la prevención situacional y ordenar mejor los esfuerzos del Estado en su conjunto,
antes que tratar de atraerse nuevas responsabilidades.
37
VI. Elección de los casos
La elección para el estudio de casos se realizó de acuerdo con las consideraciones
siguientes:
1. No existe en República Dominicana ningún ayuntamiento que de manera autónoma
esté desarrollando un programa o proyecto enfocado a la gestión de la seguridad
ciudadana.
2. Para la selección del estudio de casos se identificó primero la “política pública”, el
Plan de Seguridad Democrático y la implementación de su componente Barrio
Seguro.
3. Seleccionar dos ayuntamientos con diferencias respecto de su capacidad
institucional, aspectos demográficos y forma en que se manifiesta la inseguridad
ciudadana.
4. El tema ha sido puesto recientemente en agenda y los síndicos que han manifestado
algún interés son de los ayuntamientos de mayor concentración poblacional.
5. En el Ayuntamiento de Villa Bisonó se ha originado una experiencia nueva con la
instalación de “Municipio Seguro”, denominación que no estaba considerada en el
Plan de Seguridad Democrática.
6. La “inseguridad ciudadana” en Villa Bisonó tiene como importante componente la
presencia y acción de grupos reivindicativos urbanos, percibidos como riesgo a la
gobernabilidad local.
7. En el Ayuntamiento del Distrito Nacional se identificó al Observatorio Ciudadano,
resultado de una de las propuestas formuladas por un proyecto realizado con el
Programa de las Naciones para el Desarrollo.
38
VII. Presentación Distrito Nacional
El Distrito Nacional de República Dominicana corresponde a una delimitación con
características singulares. “Es el municipio sede del gobierno nacional”21
; por tanto,
corresponde a la ciudad de Santo Domingo, capital de la República.
La norma legal referente a los municipios dominicanos se denomina “del Distrito Nacional
y los Municipios”, reconoce las características especiales de este territorio, gobernado por
un ayuntamiento, que no se define como municipio en la ley y tampoco como provincia,
pues en la división política administrativa del país existen 31 provincias y un Distrito
Nacional (DN).
Superficie22
: 94 km2.
Población23
: 913.540 habitantes, todos residentes en territorio urbano (10,7% de la
población nacional). La densidad poblacional alcanza a los 9.719 habitantes por kilómetro
cuadrado (169,9 es la densidad nacional).
La población del Distrito Nacional se distribuye por género en un 47% hombres y un 53%
mujeres.
Por grupos de edad, un 38% tiene entre 0 y 19 años, un 34% entre 20 y 39 años, un 19%
entre 40 y 59 años y un 9% más de 60.
7.1. Población por nivel de instrucción
El Distrito Nacional presenta indicadores superiores a la media nacional respecto del nivel
de instrucción de sus habitantes, en todos los niveles.
El nivel de secundaria nacionalmente lo ha alcanzado un 24,92% de la población y en el
Distrito Nacional 27,6%. La diferencia, siempre a favor del DN, aumenta a medida que es
más alto el nivel de instrucción. El nivel universitario logrado por un 11,30% de los
habitantes del país, en el DN corresponde a un 23,8% de sus habitantes.
7.2. Saneamiento
Los siguientes indicadores se han seleccionado, considerándolos como los mínimos para
equipamiento urbano. Especialmente para un conglomerado que es capital nacional, con
alta densidad y con la totalidad de su población urbana.24
21 Ley N.° 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios. Artículo 7, inciso a). 22 La Ley N.° 64-05 modificó los límites del Distrito. 23 Toda la información de población, saneamiento y equipamiento es del VIII Censo de Población y
Vivienda. Oficina Nacional de Estadística, 2002. 24 No se ha incorporado la conexión a red de servicio eléctrico pues la medición disponible solo capta la
conexión y en el país la dificultad mayor es la fragilidad del servicio.
39
La fuente de abastecimiento de agua de las viviendas es en un 56% del acueducto y dentro
de la vivienda. El tipo de servicio sanitario es en un 90% inodoro, 8% letrina, y 2% de las
viviendas no tiene ningún servicio de eliminación de excretas.
La evidencia de las carencias se manifiesta también en la modalidad de la eliminación de
excretas: el 28% de la población no tiene esa necesidad satisfecha. El resultado se obtiene
de la suma del 2% que “No tiene” ningún tipo de servicio sanitario, y el 26% que
“Comparte su servicio sanitario”.
El grado de saneamiento, aunque mayor que el nacional, confirma las necesidades de
equipamiento del Distrito Nacional: un 46% de las viviendas se ubica en el nivel medio y
bajo saneamiento.
La pobreza25
: En el Distrito Nacional el 21.1% de las personas son pobres y el 19,7% de
sus hogares están en esa condición. A escala nacional las personas pobres llegan al 42,2% y
los hogares a 40,09%.
La pobreza urbana del Distrito Nacional está asociada al déficit anotado de saneamiento y
condiciones de habitabilidad, pues la modalidad de medición, por Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI) otorga un peso decisivo a esas variables.
7.3. Representación legislativa
Plano 1 Distrito Nacional y circunscripciones
De los 178 diputados/as que
integran la Cámara de
Diputados, 18 diputados/as
se eligen en las tres
circunscripciones del
Distrito Nacional. Seis en la
Circunscripción N.º 1,
cinco en la N.º 2 y siete en
la N.º 3.
Un senador es elegido por
los mismos electores que
escogen el Síndico del
Ayuntamiento.
Fuente: Ayuntamiento del Distrito Nacional, DGPU, Oficina del Plan Director.
25 “Focalización de la pobreza”, ONAPLAN, 2005.
40
7.4. Estado del delito y la violencia en el Distrito Nacional
Desde el año 2005, en el Distrito Nacional es manifiesta la tendencia a la baja de la tasa de
muertes violentas, pero con valores mayores que la tasa nacional, característica de los
centros urbanos dominicanos. El Distrito Nacional es solo superado en los años 2006 y
2007 por la provincia de Santo Domingo.
Gráfico 5 Distrito Nacional: Tasa de muertes violentas por 100.000 habitantes. 2005 -2007
Fuente: Procuraduría General de la República.
La victimización directa y la indirecta muestran también niveles estables de descenso.
21.6 23.56
22.07
43.24
31.09 31.85
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
2005 2006 2007
Nacional Distristo Nacional
41
Gráfico 6 Distrito Nacional: Victimización directa e indirecta. Sept. 2006 - Abr. 2009
(porcentajes)
Fuente: Observatorio Ciudadano, Distrito Nacional.
La percepción del delito tiene en el Distrito Nacional comportamiento diferente a los
anteriores indicadores (gráfico 7) especialmente en la medición de abril de 2009. El
aumento, por ser en extremo alto, podría estar influenciado por algún hecho que impactó en
la opinión pública en los días que se hizo la medición o a problemas metodológicos en la
medición.
Gráfico 7 Distrito Nacional: Percepción del Comportamiento del Delito en la capital. Abril
2007 - Abril 2009 (porcentajes)
Fuente: Observatorio Ciudadano, Distrito Nacional.
32.8
27.2
23.7
11.6
26.7 28.5
17.9
11
0
5
10
15
20
25
30
35
sep
-06
no
v-0
6
ene-
07
mar
-07
may
-07
jul-
07
sep
-07
no
v-0
7
ene-
08
mar
-08
may
-08
jul-
08
sep
-08
no
v-0
8
ene-
09
mar
-09
Víctima de delito Familiar residente en el Distrito víctima de delito
63.8
42.6
9.9
19.3
32.7
21.6
10.3
20.5
68.5
6.6 4.2 0 0
10
20
30
40
50
60
70
80
Ha disminuido Se mantuvo igual Aumentó NS/NR
42
7.5. Particularidades en la perspectiva de la seguridad ciudadana
El Distrito Nacional es el área de mayor densidad poblacional de la República Dominicana
y como muchas de las capitales de América debió acoger importantes flujos de población
rural, sin contar con los servicios urbanos ni con capacidad de planificación.
La ausencia de políticas de planificación y de ordenamiento territorial produjo un
crecimiento urbano desordenado, en ausencia de definición de los terrenos urbanizables y
de exigencias de servicios para nuevos asentamientos y construcciones de edificios en
altura que aumentan la densidad y por lo tanto requieren de más servicios.
Expresión de lo anterior es la estimación de que en Santo Domingo un 75% de las
viviendas no tiene conexión a red de alcantarillado sanitario. Las nuevas construcciones
resuelven la eliminación de residuos mediante la construcción de dos pozos, uno séptico y
otro para abastecimiento de agua. El resultado es la contaminación del subsuelo y la
manifestación de un problema que amenaza con no tener solución en el futuro.
Los tiempos de desplazamiento en la ciudad son también motivo de una disminución de la
calidad de vida. Un sistema de transporte mayoritariamente de pequeñas unidades (“carros
de concho”) complementado con “motores”, contamina, encarece y hace que el uso de los
medios de transporte colectivo sea lento e inseguro. La puesta en funcionamiento de una
línea de metro en Santo Domingo aún no impacta en la vida cotidiana de los capitalinos.
La falta de normas y su incumplimiento en el ámbito de la planeación urbana, en una
ciudad con característica metropolitanas, no ha permitido que se prevengan actos
delincuenciales utilizando a favor de la seguridad de los ciudadanos el diseño del espacio
urbano y sus particularidades ambientales para promover formas de vigilancia natural,
reforzar identidades de los espacios públicos y el diseño de barrios que faciliten las
relaciones comunitarias.
Al hacer referencia a las muertes violentas a los barrios es posible identificar las
características del espacio urbano que facilitan la aparición de conductas criminales. Aun
con la escasa información disponible, permite observar aspectos únicos en el Distrito
Nacional que deben ser considerados para enfrentar la problemática de la seguridad
ciudadana desde lo local y su relación con las políticas y ejecutorias del Ayuntamiento.
43
Tabla 7 Distrito Nacional: Muertes violentas por barrios. 2005 - 2008
Barrios 2005 2006 2007 2008 TOTALES
Ave. Principales 29 45 42 9 125(-)
Domingo Savio(*) 39 34 23 23 119(-)
Cristo Rey(*) 26 17 29 29 101(+)
María Auxiliadora(*) 28 22 19 11 80(-)
Villas Agrícolas(*) 32 16 14 16 78(-)
Ensanche Capotillo(*) 32 15 15 11 73(-)
Altos de Arroyo Hondo(*) 19 16 11 14 60(-)
Villa Consuelo(*) 14 16 11 15 56(+)
La fe(*) 16 7 13 11 47(-)
Ensanche Espaillat(*) 18 7 7 7 39(-)
Gualey(*) 20 - 7 9 36(-)
Mejoramiento Social 7 15 11 3 36(-)
Villa Francisca(*) 10 6 10 10 36
Villa Juana(*) 12 8 7 8 35(-)
24 de abril(*) 17 6 7 3 33(-)
San Carlos(*) 7 4 10 9 30(+)
Los Ríos(*) - 6 6 16 28(+)
Palma Real(*) - 2 - 20 22(+)
Mirador Sur 6 2 2 9 19(+)
Gazcue 6 6 2 4 18(-)
Los prados 8 2 4 4 18(-)
Ensanche Luperon(*) 5 2 4 6 17(+)
Quisqueya 7 2 1 5 15(-)
Ensanche Naco 3 2 5 2 12(-)
La Zurza(*) 1 3 3 5 12(+)
Ensanche Simón Bolívar(*) 6 2 1 2 11(-)
Piantini 1 - 1 9 11
Los Restauradores 2 2 1 5 10(+)
Bella Vista 2 2 3 2 9(-)
Los Jardines(*) - - 2 7 9(+)
Agustina(*) - - 5 3 8(+)
Ciudad Colonial 4 - 3 1 8(-)
Honduras del Oeste 5 - 1 - 6(-)
Julieta(*) - 3 3 - 6(-)
Los Cazicazgos 2 - 1 3 6
Centro de los Héroes - 2 1 2 5(+)
Paraíso - 3 1 1 5(-)
44
30 de Mayo(*) - 4 - - 4(-)
Ciudad Universitaria 4 - - - 4(-)
Miraflores 2 - - 2 4
Desconocidos - 3 - - 3(-)
San Gerónimo 1 2 - - 3(-)
Buenos Aires - - - 2 2(+)
El Millón 1 - - 1 2
Los Peralejos(*) - - 2 - 2(-)
Nuestra Señora de la Paz - - - 2 2(+)
San Juan Bosco 1 - 1 - 2(-)
Atala 1 - - - 1(-)
Ciudad Nueva 1 - - - 1(-)
General Ant. Duverge - - - 1 1(+)
La Isabela - - - 1 1(+)
Mirador Norte - - 1 - 1(-)
Paseo de los Indios - - 1 - 1
Tropical-Metaldon - - - 1 1(+)
Arroyo Manzano - - - - 0
Cacique - - - 0
Cerros de Arroyo Hondo - - - - 0
Costa Verde - - - - 0
Honduras del Norte(*) - - - - 0
La Esperilla - - - 0
La Julia - - - - 0
Los Jardines del Sur(*) - - - - 0
Mata Hambre - - - - 0
Miramar - - - - 0
Nuevo Arroyo Hondo - - - - 0
Renacimiento - - - - 0
San Diego - - - - 0
Viejo Arroyo Hondo - - - - 0
TOTALES 395 284 291 304(+) 1.274 (*)
Barrios intervenidos por Barrio Seguro. (-) Considerando el año 2005 como base, las cifras indican los barrios en que las muertes violentas
disminuyeron en el año 2008. (+)
Considerando el año 2005 como base, las cifras indican los barrios en que las muertes violentas aumentaron
en el año 2008.
Fuente: Procuraduría General de la República.
45
Tabla 8 Distrito Nacional: Síntesis de indicadores de vulnerabilidad. 2002
Barrios Super.
km2
Población Densidad
%
Perso-
nas
Pobres
% Hogares
Hacinados-
Hacinamien
to extremo
% Hogares
con Medio-
Bajo
Saneamiento
%
Viviendas
Media -
mala
calidad
% Jefes
de
Hogar
con
menos
de 12
años de
Estudios
Muertes
violentas
2005-
2008
Los Peralejos(*) 0,984 6032 6130,1 23,1 26 42,5 65,49 75 2
Palma Real(*) 3,816 32506 8518,3 35,2 32 53,32 84,9 82 22
Arroyo
Manzano 3,445 3218 934,1 24,1 17 37,21 39,52 51 0
Altos de Arroyo Hondo(*)
6,149 9742 1584,3 15 15 26,77 29,45 42 60
Los Ríos(*) 2,855 37317 13070,8 16 22 30,73 51,55 60 28
Costa Verde 0,317 3464 10927,4 14,5 27 28,56 54,73 60 0
Honduras del
Oeste 0,817 8896 10888,6 4,3 12 15,33 29,24 49 6
Honduras del Norte(*)
0,767 9795 12770,5 1,9 7 8,04 10,29 27 0
Paseo de los
Indios 1,365 279 204,4 2,6 16 33,77 42,67 44 1
Los Cazicazgos 1,034 7445 7200,2 0,2 2 9,63 0,78 14 6
Renacimiento 1,249 9656 7731 0,4 3 8,98 0,52 19 0
Los
Restauradores 1,439 13723 9536,5 6,3 14 21,5 25,6 42 10
San Gerónimo 1,443 12443 8623 0,1 1 12,51 0,28 21 3
Los Jardines(*) 2,102 15374 7314 4 17 15,54 25,71 51 9
Nuevo Arroyo
Hondo 3,759 17104 4550,1 22,6 22 40,62 53,69 59 0
Cerros de
Arroyo Hondo 2,083 1357 651,5 22,2 16 32,73 41,74 54 0
Viejo Arroyo Hondo
2,800 21372 7632,9 11,8 20 25,27 42,19 49 0
Paraíso 0,498 4,02 8072,3 2,1 6 10,63 10,93 23 5
Julieta(*) 1,482 15448 10423,8 11,6 21 25,74 46,58 56 6
Los Prados 1,406 10439 7424,6 5,7 12 12,81 22,4 41 18
El Millón 1,225 8407 6862,9 0,8 3 17,34 4,55 24 2
Mirador Norte 0,716 5581 7794,7 0,2 5 9,99 1,73 25 1
Mirador Sur 0,685 3,86 5635 0,7 1 11,48 2,23 23 19
Buenos Aires 1,041 24587 23618,6 15,1 24 38,02 46 52 2
46
Miramar 1,043 7773 7452,5 0,4 4 9,38 1,89 26 0
Tropical-Metaldon
1,018 2893 2841,8 0,1 3 8,56 0,52 22 1
Los Jardines del
Sur(*) 2,102 8109 3857,8 6,1 14 41,69 31,56 44 0
Atala 0,314 3938 12541,4 0,6 5 12,52 2,58 30 1
Bella Vista 2,047 18612 9092,3 2,1 5 24,4 10,81 21 9
Quisqueya 1,879 22864 12168,2 5,9 14 27,44 23,9 38 15
Piantini 1,950 10472 5370,3 0,3 1 15,63 0,97 14 11
La Julia 0,865 6496 7509,8 7,6 14 51,04 45,97 45 0
Nuestra Señora
de la Paz 0,338 4969 14701,2 5,7 16 31,82 36,48 45 2
General Ant.
Duverge 0,361 4303 11919,7 1,4 7 12,91 24,54 43 1
30 de mayo(*) 0,336 4726 14065,5 9,5 21 35,27 43,34 46 4
Cacique 0,728 6514 8947,8 0,8 5 16,99 5,45 27 0
Centro de los
Héroes 0,518 81 156,4 0 11 0 0 42 5
Mata Hambre 0,321 5424 16897,2 8,3 14 27,74 34,04 42 0
Ciudad Universitaria
1,921 7265 3781,9 0,4 18 12,85 3,02 16 4
La Esperilla 1,450 6708 4626,2 0,1 1 34,44 1,21 13 0
Ensanche Naco 1,731 12377 7150,2 2,9 7 15,66 11,73 23 12
La Fe(*) 2,289 2022 8833,6 13,1 22 37,81 47,15 59 47
Agustina(*) 0,711 15031 21140,6 14,3 22 37,4 48,51 60 8
Cristo Rey(*) 2,008 58299 29033,4 26,5 32 59,15 71,58 76 101
La Zurza(*) 0,590 19214 32566,1 51,9 44 77,04 94,46 90 12
Villas
Agrícolas(*) 1,322 15902 12028,7 25,9 29 69,97 70,5 77 78
Villa Juana(*) 1,722 33005 19166,7 25,7 27 60,47 51,96 70 35
Miraflores 0,805 1585 1968,9 0,2 2 22,65 1,07 28 4
San Juan Bosco 0,359 323 8997,2 3,7 6 31,33 10,47 41 2
Gazcue 2,852 14269 5003,2 1,3 5 12,86 4,13 22 18
Ciudad nueva 0,298 3125 10486,6 2,7 9 12,11 7,59 39 1
San Carlos(*) 0,444 10846 24427,9 21,5 23 42,75 41,79 62 30
Villa Consuelo(*)
1,132 2489 21987,6 23,6 23 66,82 45,62 69 56
Ensanche
Luperon(*) 0,929 22789 24530,7 14,9 24 49,07 47,76 65 17
Ensanche
Capotillo(*) 0,766 31 40470 39,4 39 77,85 86,98 83 73
Ensanche Simón
Bolívar(*)
0,650 25314 38944,6 36,6 35 77,38 85,45 82 11
24 de abril(*) 0,378 16699 44177,2 26 28 66,99 78,28 77 33
Ensanche
Espaillat(*) 0,517 15375 29738,9 10,8 18 57,46 52,91 66 39
47
(*) Barrios intervenidos por “Barrio Seguro”.
Fuente: Procuraduría General de la República, Oficina Nacional de Estadística.
Los planos 3 y 4 muestran de forma gráfica las áreas de urbanización informal (toda aquella
que no tiene estructura vial definida formalmente. Usualmente, o casi siempre sin tenencia
legal del suelo y por tanto edificios que no entran al proceso formal de tramitación), las de
uso institucional (todas aquellos que pertenecen al Estado y las Iglesias) y las áreas verdes
y recreativas (aquellas públicas o privadas (clubes) que permiten la recreación y/o los
deportes activos o pasivos).26
Plano 2 Domingo Savio y Buenos Aires: Ubicación de los barrios en el Distrito Nacional
Fuente: Ayuntamiento del Distrito Nacional, DGPU, Oficina del Plan Director.
26 Cartografía: Ayuntamiento del Distrito Nacional, DGPU, Oficina del Plan Director.
María
Auxiliadora(*) 0,919 3912 42568 29,4 30 75,49 80,62 80 80
Mejoramiento Social
1,235 30078 24354,7 28,1 31 78,23 66,59 71 36
Villa
Francisca(*) 1,098 23103 21041 29,1 26 72,63 62,37 71 36
Ciudad
Colonial 1,300 12133 9333,1 7,6 15 29,7 19,95 45 8
Domingo
Savio(*) 1,264 45678 36137,7 52,2 40 75,88 95,27 87 119
Gualey(*) 0,648 15901 24538,6 48,4 40 80,66 93,78 87 36
La Isabela 1,897 1108 584,1 61,7 34 77,93 94,83 89 1
San Diego 0,852 37 43,4 72,7 45 100 90,91 100 0
No referenciados a
barrios
128
48
7.6. Barrio Domingo Savio (Circunscripción N.º 3)
Plano 3 Barrio Domingo Savio
Fuente: Ayuntamiento del Distrito Nacional, DGPU, Oficina del Plan Director.
Fuente: Procuraduría General de la República, Oficina Nacional de Estadística.
Este Barrio con el mayor número de muertes violentas del Distrito Nacional, exhibe
indicadores sociales y territoriales en extremo altos.
Desde el punto de vista urbanístico, el territorio, casi en su totalidad, está conformado por
asentamientos informales y la relación del espacio público por habitante es de menos un
metro cuadrado28
. La densidad es casi cuatro veces mayor que la del Distrito Nacional.
27 La información corresponde a la Circunscripción en que se ubica el barrio. 28 La relación recomendada es de 10 m2 por habitante.
Barrio Seguro Si
Superficie km2 1,26
Población 45.678
Densidad 36.137,7
% Personas Pobres 52,2
% Hogares Hacinados -
Hacinamiento extremo 40
% Hogares con Medio-
Bajo Saneamiento 76
% Viviendas Media –
mala calidad 95,3
% Jefes de Hogar con
menos de 12 años de
Estudios
87
Relación Espacio
público por habitante27
0.9 m2 /por
hab.
Muertes violentas 2005 -
2008 119
49
7.7. Barrio Buenos Aires (Circunscripción N.º 1).
Plano 4 Barrio Buenos Aires
Fuente: Ayuntamiento del Distrito Nacional, DGPU, Oficina del Plan Director.
El barrio con solo dos muertes violentas en los cuatro años medidos e indicadores sociales
y territoriales notablemente menores a los del Distrito Nacional puede ser considerado
como sector urbano característico de la ciudad desde el punto de vista urbano (barrios
informales insertados en barrios formales).
La existencia de asentamientos informales en medio de áreas formales es un fenómeno que
se extiende a toda la ciudad. Aunque no existen estudios sobre el tema, es posible inferir
que la población pobre habita en su mayoría en las áreas de asentamientos informales,
donde la densidad poblacional es mayor a la del barrio.
La relación espacio-público por habitante (16,9 m) es mayor que la relación recomendada
internacionalmente y las áreas verdes se ubican en los espacios planificados.
7.8. El Ayuntamiento del Distrito Nacional
“Misión: Ciudad de puertas abiertas, capital económica y cultural del Caribe, insertada en
la sociedad del conocimiento, facilitador de la equidad, calidad de vida y el desarrollo
humano.” (Ayuntamiento del Distrito Nacional , 2009).
El ayuntamiento es el órgano responsable del gobierno del Distrito Nacional y está dirigido
por el Síndico que es el ejecutivo local. El cargo actualmente lo sirve Emérito (Roberto)
Salcedo Gavilán en su segundo período de gestión (2006-2010).
29 La información corresponde a la Circunscripción en que se ubica el barrio.
Barrio Seguro No
Barrio Buenos Aires Super. km
2 1,04
Población 24 587 Densidad 23 618,6
% Personas Pobres 15,1 % Hogares Hacina dos-
Hacinamiento extremo
24 % Hogares con Medio-
Bajo Saneamiento
38 % Viviendas Media -
mala calidad
46,0 % Jefes de Hogar con
menos de 12 años de
Estudios
52
Relación Espacio
público por habitante29
16.9 m2/por hab.
Muertes violentas 2005-
2006-2007-2008
2
50
Treinta y siete regidores conforman el Concejo Municipal (20 del Partido de la Liberación
Dominicana, 9 del Partido Revolucionario Dominicano, 6 del Partido Reformista Social
Cristiano, 1 del Frente Nacional Progresista y 1 del Partido Nacional de Veteranos y
Civiles), que es el cuerpo normativo y de fiscalización del ayuntamiento.
Presupuesto (RD$)
Tabla 9 Distrito Nacional: Presupuesto. 2008 – 2009
Detalle 2008 2009
Impuestos 527 069 798,00 897 061 343,00
Donaciones - -
Transferencias 1 564 252 967,00 1 473 298 418,00
Otros ingresos 1 056 281 938,00 452 938 657,00
Activos no financieros - 130 000 000,00
Activos financieros - -
Pasivos financieros 62 000 000,00 142 600 000,00
TOTAL 3 209 604 703,00 3 095 898 418,00 Fuente: Ayuntamiento del Distrito Nacional. “Memorias de la gestión municipal 2008-
2009”.
Los empleados en el ayuntamiento al mes de julio de 2009 eran 6 127 personas. Este
número incluye a unos 2.600 empleados “móviles” que laboran en aseo urbano y gestión
ambiental.
Además, el ayuntamiento cancela mensualmente 782 pensiones.
51
Cuadro 2 Distrito Nacional: Ejecución Presupuestaria por Lineamientos Estratégicos.
Agosto 2008 – Julio 2009 (Valores en RD$)
Lineamiento TOTAL Aplicación
Gestión de la calidad
ambiental. 902 197 201,79
Gastos destinados a ejercer control de factores
que contaminan el aire, agua y suelo, manejo de
desechos sólidos, educación ambiental y protección del hábitat natural.
Ordenamiento del
territorio y renovación
urbana. (Gestión y uso
de espacios públicos, Asentamiento y uso
precario producción
social del hábitat)
268 754 507,94
Egreso destinado a la construcción de proyectos
de desarrollo urbano para la renovación de los distintos espacios como parques, plazas, calles
avenidas, áreas verdes, incluyendo la adquisición
de terrenos para los fines anteriores. Manejo aguas pluviales y negras.
Movilidad urbana 66 469 568,45
Gastos en fomento y regulación del transporte
terrestre mediante la formulación de reglamentos y disposiciones rectoras, así como la señalización
de las vías públicas. También se incluyen gastos
de mantenimiento de equipos de transporte y distribución de combustibles y lubricantes para
los diferentes sistemas de transporte.
Cultura ciudadana
(Animación urbana y Patrimonio Cultural)
51 128 498,14
Recursos aplicados al fortalecimiento y
divulgación de la cultura. Incluye mantenimiento
y mejoramiento de zonas y monumentos con
valores culturales y la difusión de nuestros valores en las actividades recreativas y de
esparcimiento que se realizan en los parques y
otros lugares públicos municipales.
Gobierno de la
Seguridad (Convivencia cívica y Seguridad
ciudadana y Gestión de
riesgo)
1 436 115 753,45
Gastos dedicados a la seguridad y gobernabilidad
en todo el Distrito Nacional. Incluye las atenciones en medicinas y ayuda social a
personas de escasos recursos, el sostenimiento de
la Policía Municipal, el pago de seguro médico y de pensiones a la Seguridad Social, la regulación
de las actividades comerciales en los mercados,
fomento del turismo y mantenimiento de alumbrado en las vías públicas, parques y plazas,
así como la administración y supervisión de todo
el sistema.
Fuente: Memorias del Proyecto “Provisión de cooperación técnica para mejorar la seguridad ciudadana en la
República Dominicana” – 00043600 (febrero 2005-marzo 2006).
La seguridad ciudadana tiene en la ejecución presupuestaria la cifra más alta entre los
lineamientos estratégicos.
52
Organizaciones de la Comunidad
En el Distrito Nacional existen registradas un total de 477 Juntas de Vecinos (139 en la
Circunscripción N.º 1, 177 en la Circunscripción N.º 2 y 161 en la Circunscripción N.º 3.
7.9. Observatorio Ciudadano
“El Ayuntamiento del Distrito Nacional y el Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), suscribieron en el mes de febrero del 2005 el Documento de Proyecto
N.° 00043600, mediante el cual el PNUD apoyaba la ejecución del proyecto “Provisión
de cooperación técnica para mejorar la seguridad ciudadana en República Dominicana”
(Provisión de cooperación técnica para mejorar la seguridad ciudadana en la
República Dominicana, s/f).
El proyecto concluyó en marzo de 2006. El proyecto tenía como objetivos:
a) Estimular en la ciudadanía una mayor participación y corresponsabilidad en
garantizar una mejor seguridad ciudadana.
b) Construcción de una nueva visión de trabajo asociativo, para promover la seguridad
ciudadana y un nuevo paradigma en la construcción de una ciudadanía responsable.
c) Implementar las herramientas y experiencias pilotos, desarrolladas en el marco del
proyecto, para que estas sirvieran de insumos a la creación de políticas y prácticas a
escalas nacional y local sobre seguridad ciudadana, aportando a una mejora del
desarrollo humano y una reducción de la pobreza en la República Dominicana.
d) Conseguir la participación y coordinación a nivel interinstitucional, entre las
diferentes instituciones y agencias gubernamentales y organizaciones de la sociedad
civil.
Se conformó el Comité Técnico del Ayuntamiento del Distrito Nacional para la ejecución
del Proyecto y validación de sus resultados, también se establecieron los mecanismos de
corresponsabilidad y de coordinación para la ejecutoria de sus componentes.
El proyecto se centró en cuatro resultados pilotos
1. “Apoyo al desarrollo e implementación de la Estrategia de Seguridad Ciudadana en
el ADN.
2. Programa en cuatro barrios pilotos (Capotillo, 24 de Abril/Las Cañitas, Ensanche
Simón Bolívar y Ensanche Luperón) “La Comunidad participa en la prevención de
conflictos”.
3. Experiencia piloto de Sistemas de Información y Seguimiento de la violencia y el
conflicto, diseñado y funcionando.
4. Capacidad de la Policía Nacional para el diseño y desarrollo de Proyectos”.
(Provisión de cooperación técnica para mejorar la seguridad ciudadana en la
República Dominicana, s/f).
53
Resultados más relevantes del Proyecto
“Diagnóstico institucional y de la seguridad ciudadana del Distrito Nacional (agosto,
2005).
Se conformó el Comité Técnico y el Comité Interinstitucional en materia de Seguridad
Ciudadana del Ayuntamiento del Distrito Nacional.
Se impartió y culminó con éxito el Diplomado sobre “Políticas Públicas de
Seguridad Ciudadana”, auspiciado en el marco de este proyecto por el Centro
Regional (LACSURF) y la oficina local del PNUD, el Ayuntamiento del Distrito
Nacional y el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), como contraparte
académica. Fueron graduados 43 especialistas de diferentes instituciones estatales y
organizaciones sociales. La segunda versión de este diplomado comenzará a
impartirse el 28 de septiembre hasta el 18 de noviembre en las dependencias de
INTEC.
Se brindó educación ciudadana por medio del diseño e implementación práctica de
Educación Ciudadana en cuatro barrios pilotos del Distrito Nacional: Capotillo, 24
de Abril/Las Cañitas, Simón Bolívar y Ensanche Luperón). En tres meses se
llevaron las enseñanzas del manual ciudadano a más de 5 000 personas de esos
barrios, en su mayoría adolescentes y jóvenes. Actualmente, el Manual de
Educación Ciudadana está en proceso de revisión para su publicación y continuidad
educativa dentro de la población.
Apoyo a la Dirección Nacional de Atención a Víctimas de la Procuraduría General
de la República y dentro de esta a la Unidad de Atención y Prevención de la
Violencia del Distrito Nacional.
Se creó el Observatorio Ciudadano, como soporte técnico para la toma de
decisiones gerenciales en materia de gobierno de la seguridad. Esta herramienta
técnica actualmente está en pleno funcionamiento.
Se impartió a la Policía Nacional el diplomado “Seguridad Ciudadana,
Investigación y Análisis de la Criminalidad y estrategias de prevención comunitaria
desde los marcos conceptuales de la Policía Nacional Dominicana”, beneficiándose
del mismo 4 oficiales de la policía nacional y de la policía municipal.” (Provisión
de cooperación técnica para mejorar la seguridad ciudadana en la República
Dominicana, s/f).
El Observatorio Ciudadano nace al finalizar el Proyecto con el PNUD en marzo de 2006. El
Síndico Roberto Salcedo decide alinearlo con los proyectos del Plan Estratégico para la
ciudad de Santo Domingo.
“El Observatorio Ciudadano igualmente diagnostica las problemáticas que afectan a las
circunscripciones y al distrito en general, en materia de desarrollo humano, incluido como
parte esencial de este concepto, la seguridad ciudadana, la victimización, los sub-registros o
cifras negras de la criminalidad y la efectividad de las instituciones responsables de la
seguridad pública y de los programas que se están ejecutando en esta materia en el distrito.
54
En este sistema gerencial, los resultados de las investigaciones y análisis generados por el
Observatorio Ciudadano son expuestos y discutidos en el Consejo de Directores y
Encargados municipales, así como son socializados en talleres en los que participan las
instituciones gubernamentales, la academia y la sociedad civil, y dentro de la misma, las
Federaciones y Confederación de Juntas de Vecinos.” (Provisión de cooperación técnica
para mejorar la seguridad ciudadana en la República Dominicana, s/f).
Los estudios tienen periodicidad cuatrimestral, las mediciones se realizan en muestras
representativas por circunscripciones o del registro telefónico, según convenga a los
objetivos de los estudios.
La seguridad ciudadana era el tema central de la iniciativa del PNUD que aconsejó la
creación del Observatorio Ciudadano, una vez en funcionamiento como parte de la
estructura burocrática del Ayuntamiento y dependiente de la Secretaría General se define
como el Centro de Información y Análisis que genera diagnósticos para “monitorear,
analizar y evaluar las políticas públicas y programas contemplados en el Plan Estratégico
de la ciudad”30
. La acción del ayuntamiento respecto de la Seguridad Ciudadana, habrá que
examinarla en el Lineamiento Estratégico N.º 5: “Gobierno de la Seguridad”.
Documentos Publicados por el Observatorio Ciudadano:31
Memorias Proyecto (PNUD – ADN) Encuesta de Victimización
Informe Diagnóstico. (Septiembre 2006) Encuesta Agosto 2006
Encuesta Mayo 2007
Encuesta Agosto 2007
Encuesta Julio 2007 Telefónica
Encuesta telefónica de Noel
Informe Encuesta Telefónica Balance Anual 2007
I Monitoreo del Gobierno de la Seguridad. Ciudad Colonial, octubre 2007
Informe Encuesta Marzo 2008
Diagnóstico Situacional e Institucional del Distrito Nacional 2008
Encuesta Agosto 2008
Encuesta Abril 2009
Encuesta telefónica agosto 2009
Informe del programa de Rehabilitación de los ríos Ozama e Isabela, Abril
2009.
II monitoreo del Gobierno de la Seguridad. Ciudad Colonial Mayo 2009
Boletines del Observatorio Ciudadano:
Boletín N.° 1
30 www.adn.gov.do 31 Todos disponibles en www.adn.gov.do
55
Boletín N.° 2
Boletín N.° 3
Situación del Aseo Urbano en la Ciudad a través de las encuestas del Observatorio
Ciudadano.
Lineamiento Estratégico N.º 5: “Gobierno de la Seguridad” (Ayuntamiento del Distrito
Nacional, 2005)
Reducir los desequilibrios en materia de desarrollo humano, fortaleciendo los espacios de
participación social con el fin de que todos los actores sociales se involucren en la
búsqueda de la visión de ciudad segura, para los ciudadanos y visitantes. Línea de actuación
Ciudad integradora, incluyente y participativa.
Proyecto 22: Formando ciudadanos
Fortalecer la figura de la autoridad municipal, restableciendo las condiciones respecto a
deberes y entrenamiento, así como creando convenios interinstitucionales para la formación
académica de sus miembros.
Objetivos Gestión Colaboradores
Este proyecto está dirigido a
todos los Policías
Municipales con la finalidad
de: elevar la preparación técnica, profesional de los
mismos a fin de convertirlos
en orientadores ciudadanos
dejando de lado la imagen represiva que hasta la fecha
ha caracterizado a los
cuerpos de seguridad y orden público.
Las razones que nos han
motivado a impulsar este
proyecto son múltiples,
destacándose los altos índices de violencia y criminalidad
que en la actualidad han
azotado al país haciendo evidente la necesidad de
profesionalizar cada día más
a nuestro agentes del orden público, a fin de prevenir
actos que estén en contra de
las leyes, moral y buenas
costumbres.
Ámbito de actuación: Provincia
de Santo Domingo y Distrito
Nacional.
financiamiento: A.D.N. e
instituciones colaboradoras
Período de ejecución: Estimado
de 4 meses
A.D.N
Secretaria de las Fuerzas
Armadas, Instituto Nacional de los Derechos
Humanos, Policía
Nacional, Dirección
Nacional de control de Drogas (DNCD),
Departamento Nacional de
Inteligencia (DNI), Procuraduría General de la
República.
56
Proyecto 24: Capital Segura (Ayuntamiento del Distrito Nacional, 2005):
Conformar una fuerte estructura interna e inter-institucional abocada a garantizar el
gobierno de la seguridad democrática dentro de una mancomunidad metropolitana
comprometida, participativa y sostenible (Consejo del Gobierno de la Seguridad
Democrática).
Objetivos Gestión Colaboradores
1. Incrementar los niveles de
seguridad humana,
garantizando el disfrute de los derechos humanos dentro
de una fuerte gobernabilidad
democrática. 2. Construir seguridad
ciudadana y convivencia a
partir de participación,
inclusión, cohesión social e involucramiento
comprometido de los actores
institucionales y sociales. 3. Establecer una fuerte cultura
ciudadana centrada en la
defensoría y exigencia de sus
derechos y el cumplimiento de sus deberes individuales y
colectivos.
4. Promover el desarrollo de líneas de información,
análisis e investigación
como soporte técnico para la toma de decisiones efectivas
en materia de seguridad
democrática.
5. Fortalecer las instituciones locales de la Policía
Municipal, el Cuerpo de
Bomberos y el Centro de Operaciones de
Emergencias.
6. Brindar asesoría técnica a otros gobiernos locales,
instituciones
gubernamentales y
organización es de la sociedad civil.
Ámbito de actuación: Provincia
de Santo Domingo y Distrito
Nacional.
Financiamiento: Los fondos
para el caso del Distrito Nacional serán internos y de la
cooperación institucional,
privada y de organismos internacionales. En el caso de la
mancomunidad metropolitana,
los fondos tendrían que ser focalizados a lo interno de sus
gobiernos municipales.
A.D.N.
Secretaría de Estado de
Interior y Policía
Policía Nacional
Procuraduría General de la
República
Procuradurías Fiscales del
Distrito Nacional y de la Mancomunidad
Metropolitana
Secretaría de Estado de la Mujer
Secretaría de Estado de Educación
Secretaría de Estado de Medio Ambiente
Dirección Nacional de
Control de Drogas
Consejo Nacional de
Drogas
Actores Privados
Actores Ciudadanos
Organismos
internacionales
57
Policía Municipal
“En lo que concierne al Gobierno de la Seguridad, se garantiza la tranquilidad de nuestros
ciudadanos, gracias al fortalecimiento de la Policía Municipal” (Ayuntamiento del Distrito
Nacional, 2009), esa afirmación del Síndico del Ayuntamiento es suficiente para entender
la importancia de este cuerpo en la gestión de la seguridad ciudadana.
La Policía Municipal del Ayuntamiento del Distrito Nacional fue creada el 24 de febrero de
2000.
La Ley N.°176-07 la define y determina sus funciones en sus artículos 173 y 174.
Es una organización con jurisdicción dentro de los límites del ayuntamiento, de carácter
policial y especializado en asuntos municipales, jerarquizada, depende directamente del
síndico y es supervisada por la Secretaría de Estado de Interior y Policía.
Su finalidad es la de resguardar los bienes municipales y hacer cumplir las leyes,
ordenanzas, resoluciones, reglamentos y disposiciones municipales.
En el año 2006 la Policía Municipal del Ayuntamiento del Distrito Nacional estaba formada
por 324 efectivos y con características orgánicas de fuerza militar. Disponían de 138 armas
entre revólveres y escopetas (Ayuntamiento del Distrito Nacional, 2006).
Actualmente, “cuenta con 600 efectivos que actúan solo por presencia”32
y está bajo la
dirección del General de Ejército Nacional, Pedro Almanzar Martínez, Director de
Seguridad Ciudadana.
Entre los logros destacados, en las “Memorias de Gestión Municipal 2008-2009, se anotan:
“La asignación de una caja chica.
Compra de 50 macanas y 50 pares de esposas.
Reparación de 33 revólveres que se encontraban en mal estado.
Adquisición de dos (2) computadoras para los destacamentos de la Ave. Duarte y
Zona Colonial. Adquisición de nuevos uniformes para la Policía Municipal
(camisas, pantalones, pantaloncillos, franelas, gorras, botas).
Adquisición de una camioneta Toyota Doble Cabina para redoblar el patrullaje.
Mantenimiento constante a nuestra flotilla de vehículos, la cual está compuesta de la
siguiente manera: 3 Camiones alquilados, 20 Bicicletas.
Adquisición de chalecos reflexivos, pitos, cinturones portapistola, focos entre otros
implementos”.
La Policía Municipal se mantiene en el marco de las funciones que le asigna la ley, la
mayor parte de sus servicios son de vigilancia de espectáculos públicos, patrullaje en
32 Entrevista al Lic. Domingo Contreras, Secretario General del Ayuntamiento del Distrito Nacional.
58
parques y espacios públicos, recepción y procesamiento de faltas a las normas municipales
y protección de los bienes del Ayuntamiento.
El hecho de que se mantenga como cuerpo armado debe ser observado con precaución, no
solo por el aspecto legal que enfrenta la exclusividad de la portación de armas por parte de
la Policía Nacional, también, y sobre todo, por la necesidad de tener entrenamiento para
que el potencial uso de armas, no sea otro motivo de inseguridad.
7.10. Conclusiones
La principal responsabilidad legal del ayuntamiento en la Seguridad Ciudadana es la
prevención situacional, especialmente en lo concerniente al uso, ordenamiento y
planificación del territorio. El planeamiento urbano en el ayuntamiento no tiene
incorporados esos factores en sus actividades y la ejecución presupuestaria es un
conveniente indicador de gestión:
Tabla 10 Distrito Nacional: Ejecución presupuestaria. 2009
(Hasta el mes de julio)
Lineamiento TOTAL %
Gestión de la calidad ambiental. 902 197 201,79 33
Ordenamiento del territorio y
renovación urbana 268 754 507,94 10
Movilidad urbana 66 469 568,45 2
Cultura ciudadana 51 128 498,14 2
Gobierno de la Seguridad 1 436 115 753,45 53
TOTAL 2 724 665 529,77 100
Fuente: Ayuntamiento del Distrito Nacional. “Memorias de la gestión municipal 2008 –
2009”.
Ordenamiento urbano ejecutó el 10% del presupuesto, superado por gestión de la calidad
ambiental, que incluye el manejo de los desechos sólidos.
El Gobierno de la Seguridad ejecutó el 53% del presupuesto del Presupuesto del
Ayuntamiento en los ítems siguientes:
“Gastos dedicados a la seguridad y gobernabilidad en todo el Distrito Nacional. Incluye las
atenciones en medicinas y ayuda social a personas de escasos recursos, el sostenimiento de
la Policía Municipal, el pago de seguro médico y de pensiones a la Seguridad Social, la
regulación de las actividades comerciales en los mercados, fomento del turismo y
mantenimiento de alumbrado en las vías públicas, parques y plazas, así como la
administración y supervisión de todo el sistema.” (Ayuntamiento del Distrito Nacional,
2009).
59
En el alto valor de lo ejecutado que aparece destinado a que se haga efectivo el derecho a
“ser y sentirse protegido” por medidas de prevención, solo son identificables la Policía
Municipal y el mantenimiento de alumbrado en las vías públicas, parques y plazas.
De la Policía Municipal, llama la atención el gasto en macanas, esposas y reparación de
armas de fuego y transparenta una concepción respecto de la seguridad que contradice lo
que se declara como objetivo en el Proyecto 22: Formando ciudadanos, respecto al carácter
no represivo de ese cuerpo. Los instrumentos nombrados son propios de cuerpos
represivos, función que no le compete al ayuntamiento.
Incorporar en el presupuesto las ayudas sociales es también manifestación del concepto que
se define en los objetivos del Proyecto 24: Capital Segura, la amplitud comentada al inicio
del trabajo, permite que se cuelen como parte del quehacer sobre seguridad ciudadana
el asistencialismo, especialmente peligroso en un Estado con características clientelares del
que el ayuntamiento forma parte.
Decidir que la Policía Nacional, debido a los “altos índices de violencia y criminalidad que
en la actualidad han azotado al país”, tiene necesidad de profesionalizar “cada día más a
nuestros agentes del orden público a fin de prevenir actos que estén en contra de las leyes,
moral y buenas costumbres”, es un asunto que llama a preocupación, en una sociedad que
será siempre más segura si es tolerante y capaz de reconocer y contener su diversidad.33
Se debe asumir el espacio público como factor determinante en toda política urbana de
carácter preventivo. Los espacios públicos son tales cuando la gente los usa, llamamos la
atención para ejemplificar, en el Parque Independencia cercado y sin conexión visual entre
el interior y el exterior en un área de alto tránsito peatonal en horas de la noche o la
Universidad Autónoma de Santo Domingo entre rejas, haciendo peligroso el tránsito
peatonal por las avenidas Correa y Cidrón.
Incorporar la prevención situacional en el planeamiento urbano, especialmente en
iniciativas llamadas a cambiar la ciudad como la “Estrategia para el mejoramiento integral
del hábitat en los barrios de la cuenca Ozama-Isabela”.
Dos puntos deberían ser considerados por el ayuntamiento en el futuro. Realizar una
reflexión amplia acerca del concepto de la Seguridad Ciudadana y definirlo de acuerdo con
su capacidad de servir a la investigación del Observatorio y su posibilidad de ser utilizado
para el diseño de las políticas públicas. Ese proceso también tendría consecuencias
positivas respecto a la valoración que hacen funcionarios y dirigentes comunitarios acerca
de la información que entrega el Observatorio Ciudadano y la metodología para definir sus
contenidos.
33 Luego viene considerar “grupos sociales vulnerables en situación de calle o en conflictividad social a
“Grupos de la comunidad gay, jevitos, bohemios y ciudadanos/as que ejercen la prostitución”. II Encuesta del
Gobierno de la Seguridad Ciudad Colonial. Secretaría General. Observatorio Ciudadano. Ayuntamiento del
Distrito Nacional. Mayo 2009.
60
VIII. El Municipio de Villa Bisonó
“El Municipio de Villa Bisonó, es el nombre oficial del municipio de Navarrete, instituido
como tal mediante la Ley N.° 5646, del 20 de octubre de 1961, con efectividad desde el 16
de agosto de 1962. Navarrete, cuyo nombre oficial es Mejía de Navarrete, fue fundado
como sección del municipio de Santiago, mediante la Ley N.° 125 del 31 de mayo de
1939”.34
Superficie: 98,83 km2.
Población35
: 42.210 habitantes. 12.487 residen en territorio rural y 29.723 son habitantes
urbanos. La densidad poblacional alcanza a los 427 habitantes por kilómetro cuadrado.
(169,9 es la densidad nacional).
La población de Villa Bisonó se distribuye por género en igual forma que la nacional, sin
una diferencia significativa; nacionalmente el 50% son varones y 50% mujeres.
Población por nivel de instrucción
Este municipio presenta indicadores de instrucción que deben ser observados con atención:
el nivel primario lo alcanzó un 61,18%, el secundario un 24,72% y el universitario el
6,86%.
8.1. Saneamiento
Respecto del abastecimiento de agua, debe destacarse el alto porcentaje (37%) de hogares
que la obtiene de un camión tanque (eso significa un alto costo y bajos niveles de
potabilidad).
La red de acueductos abastece al 56% de los hogares, pero solo un 14% recibe el vital
elemento dentro de sus viviendas y un 26% debe abastecerse en llaves públicas.
La calidad de las fuentes de abastecimiento de agua de Villa Bisonó es inferior a la media
nacional en todas sus alternativas. Un 37% de las viviendas se abastece de agua mediante
camión tanque y solo el 14% dispone de agua potable dentro de la vivienda.
Los niveles de satisfacción del servicio sanitario son inferiores al promedio nacional. El
35% de los hogares dispone de inodoro y el 61% de letrina.
34 Portal del Ciudadano. (www.villabisono.gov.do) 35 Toda la información de población, saneamiento y equipamiento es de VIII Censo de Población y Vivienda.
Oficina Nacional de Estadística 2002.
61
El número de hogares que no satisfacen adecuadamente la eliminación de excretas alcanza
en Villa Bisonó a un 25%, resultado de la suma de los que no tienen ningún tipo de servicio
más el 21% de los hogares que comparten el servicio sanitario.
El grado de saneamiento es, sin lugar a dudas, el indicador que mejor expone la
problemática urbana de Villa Bisonó. El 90% de los hogares presentan un nivel medio-bajo
de saneamiento.
El ayuntamiento presta el servicio al 69% de los hogares con una cobertura superior a la
media nacional (56%). Las modalidades de eliminación de la basura de un tercio de los
hogares son contaminantes (la queman, la tiran en el patio o solar o en un río o cañada).
Pobreza36
: El 44,1% de los habitantes y el 42,5% de los hogares de Villa Bisonó son
pobres. Ambos índices son superiores a los nacionales (42,2% y 40,09%,
respectivamente).
Tabla 11 Villa Bisonó: Síntesis de indicadores de vulnerabilidad. 2002
Barrios Población
%
Personas
Pobres
% Hogares
Hacinados –
Hacinamiento
extremo
% Viviendas
con
Medio-Bajo
Saneamiento
%
Viviendas
Media-
mala
calidad
% Jefes de
Hogar con
menos de 12
años
de estudios
Zona
urbana 29 723 43,2 16,0 86 84 86
Cañada
Bonita 1 986 45,0 12,0 100 98 93
Estancia del
Yaque 2 725 35,0 18,0 100 96 91
La Lomota 751 75,4 13,0 100 97 87
La Villa
Nueva 980 43,9 14,0 100 98 94
Mejía de
Navarrete 1 481 26,4 21,0 97 97 93
Pontoncito 4 430 39,6 17,0 99 97 94
Vuelta
Larga 134 40,0 20,0 100 97 89
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas.
36 “Mapa de focalización de la pobreza” ONAPLAN, 2005.
62
8.2. Estado del delito y la violencia en Villa Bisonó:
Según la información de la Procuraduría General de la República, desde enero de 2005 y
hasta septiembre de 2008 se registraron 16 muertes violentas, con un fuerte descenso desde
2005. Estas cifras confirman que en el municipio las dificultades de seguridad se deben a
manifestaciones de violencia social y no criminal.
Gráfico 8
Villa Bisonó: Muertes violentas. 2005 - 2008
Fuente: Procuraduría General de la República.
Si incorporamos la información que presenta el “Diagnóstico Situacional e Institucional del
gobierno de la seguridad en el Municipio de Villa Bisonó (Navarrete). Provincia Santiago
de los Caballeros, noviembre 2008” se confirma la tendencia arriba indicada pues del año
2007 al 2008 solo aumentaron los asaltos, riñas y violencia intrafamiliar y los robos en
viviendas no sufrieron cambios.
11
2
1
2
0
2
4
6
8
10
12
2005 2006 2007 2008
63
Tabla 12 Navarrete: Victimización de ciudadanos. 2007 – 2008.
(Las tasas se dan por cada 1 000 hab. en zona urbana)
2007 Ene - Sep. 2008 Tasa de
variación
Tasa de robo 285 167 -41
Denuncia de los hechos de robo 70% 28% -60
Porcentaje de hechos de robo en viviendas 58% 58% 0
Tasa de asalto 92 108 17
Denuncia de hechos de asalto 61% 28% -54
Porcentaje de armas de fuego 83% 73% -12
Tasa de violencia (incluyendo riñas y violencia
intrafamiliar) 101 121 20
Víctima directa de delito 16,1 5.2 -68
Víctima indirecta de delito a través de un
familiar que vive en Navarrete 14,8 14,0 -5
Víctimas de delito en general 31 19 -39
Fuente: Del “Diagnóstico Situacional e Institucional del gobierno de la seguridad en el Municipio de Villa
Bisonó (Navarrete). Provincia Santiago de los Caballeros. Noviembre 2008”.
La victimización directa e indirecta tiene una disminución significativa entre el año
2007 y el 2008.
Según el diagnóstico citado, los ciudadanos identifican como los problemas principales del
municipio el estado de las calles y el alumbrado público, poniendo el tema de inseguridad
en el cuarto lugar.
Entre los servicios que si fueran mejorados contribuirían a mejorar la seguridad de sus
barrios, los ciudadanos proponen aumentar el patrullaje de la Policía y la iluminación de la
calles, en ese orden.
La población manifiesta niveles de desconfianza altos cuando se les consulta por la Policía
Nacional (los más altos niveles de confianza los tienen las Iglesias); a pesar de eso, cuando
son víctimas de un delito, la mayoría recurre a la Policía.
64
Tabla 13 Navarrete: Conductas ciudadanas ante la victimización delictiva. 2008
N.° Conductas ciudadanas Porcentaje
1 Hacen la denuncia en el destacamento de la Policía Nacional 78,7
2 Hacen la denuncia en la Fiscalía Municipal 40,2
3 No saben qué hacer o no hacen nada 37,0
4 Busca ayuda en un abogado 29,0
5 Busca ayuda en los grupos de la comunidad 28,0
6 Denuncia los hechos ante la Justicia o Policía Nacional fuera del
municipio 25,2
7 Busca ayuda en la Iglesia 23,1
8 Averigua quien lo hizo y lo resuelven por sí mismo 18,5
9 Busca ayuda entre los propios delincuentes del barrio 13,3 Fuente: Del “Diagnóstico Situacional e Institucional del gobierno de la seguridad en el Municipio de Villa
Bisonó (Navarrete). Provincia Santiago de los Caballeros, noviembre 2008”.
8.3. Particularidades en la perspectiva de la Seguridad Ciudadana
Los movimientos sociales
Para descifrar adecuadamente la presencia de movimientos sociales se incorporan algunos
elementos conceptuales acerca de este tipo de respuesta colectiva.
Alain Touraine llama lucha “a todas las formas de acción conflictivas organizadas y
conducidas por un actor colectivo contra un adversario por el control de un campo social.
Un movimiento social es el tipo particular de lucha más importante.” (Touraine, 2006).
Siguiendo a Touraine, para que la lucha sea reconocida como tal, debe cumplir cuatro
condiciones:
1. Debe ser conducida en nombre de una comunidad.
2. Debe estar organizada. La organización asegura la identificación del conflicto.
3. El adversario, al que combate, debe estar plenamente identificado y representado.
4. El conflicto debe ser un problema social que afecte a la sociedad más allá de los
ámbitos del movimiento organizado.
Los movimientos sociales buscan instalar en la agenda pública la necesidad de respuesta
por parte del Estado en servicios urbanos básicos y, en general, el aseguramiento de
derechos social y jurídicamente reconocidos.
Sin un Estado integrador capaz de procesar la demanda social, la criminalización de la
protesta se transforma en la única respuesta posible. Se construye socialmente la idea –para
legitimar las respuestas– de que quien promueve “formas de acción conflictivas”,
independientemente de lo que las motive, está asociado a conductas criminales y merece
65
castigo, llegándose incluso a prácticas terroristas de Estado; es decir, instituciones actuando
fuera de la ley.
La conflictividad social de Villa Bisonó (Navarrete) es suficientemente conocida en la
República Dominicana.
No existe acuerdo acerca de las razones que expliquen la tradición de lucha en la localidad,
se apuntan como posibles explicaciones:
Cuestiones históricas: El haber sido lugar de antiguas luchas contra las injusticias de los
hacendados o la actuación de “caciques locales” en las luchas políticas y militares que
culminaron con la Restauración de la República.
Cuestiones demográficas: Se atribuye a la llegada de nuevos habitantes al municipio,
aunque los datos del Censo del año 2002 revelan que el 86% de sus habitantes residía en el
lugar hace cinco años.
Cuestiones políticas: Una de las dificultades para el diálogo entre los munícipes y el
ayuntamiento, es que un buen número de los habitantes de Villa Bisonó no ejerce su
derecho a sufragio en la localidad, lo que obstaculiza la culminación de relaciones de tipo
clientelar, la cuales suponen que el servicio o beneficio público prestado sea retribuido con
el voto.
La ubicación geográfica de Villa Bisonó facilita el impacto nacional de las “protestas
populares”. La interrupción del tránsito en la principal arteria vial de la ciudad impide la
conexión entre todo el centro del país (Santiago de los Caballeros y Santo Domingo) con
la Línea del Noroeste (Montecristi, Mao, Dajabón) y a escasa distancia de la ciudad está
el desvío hacia la ciudad de Puerto Plata.
“Esto ya es parte de la cultura del municipio y se expresa en variadas expresiones artísticas
(cine, teatro, carnaval, etc.). El lema popular de Navarrete es “Amar es combatir”.37
Así se explica la decisión de la Secretaría de Estado de Interior y Policía de acceder a la
ejecución del Programa “Barrio Seguro” en el municipio, “aun cuando los índices de
criminalidad no estuvieran tan altos”.38
Las demandas del Movimiento Social en Villa Bisonó
“Navarrete no está demandando que le bajen la luna, que le bajen las estrellas,
Navarrete está demandando necesidades primarias, esencialísimas”.39
37 Entrevista a Dra. Amantina Gómez, Síndica de Navarrete. 38 Ídem. 39 Focus Group con organizaciones populares de Villa Bisonó.
66
“Las demandas en Navarrete son meramente demandas económicas, demanda
de participación, de un pedazo de calle, de un poquito de acera y contén, de una
que otra escuela, de un poquito de alumbrado eléctrico, de hospital”.40
Lo que reivindican las organizaciones populares corresponden a demandas urbanas;
identifican la lucha por el hospital, el que consiguieron aun cuando todavía no tiene la
capacidad de atención para satisfacer las necesidades de salud, especialmente en el área de
las especialidades de pediatría y atención materna. La salud del pueblo es un motivo de
lucha.
En la justificación de sus movilizaciones están la reparación de calles, caminos vecinales,
las carreteras, la falta de agua potable y la energía eléctrica (que por estos días en el pueblo
es un servicio de tres horas diarias).
La lucha por más escuelas está entre las experiencias que los grupos populares identifican
como exitosas, antes el pueblo tenía solo una escuela, la del parque, ahora en Navarrete
cada barrio tiene una escuela.
Las formas de lucha
“Esa gente se moviliza, que hacen huelga por asunto de agua potable, yo tengo
el privilegio de que vivo ahí al lado y me llega agua permanente y tengo una
cisterna, pero si yo viviera en un lugar que no hay agua, el primero que sale a
quemar una goma soy yo”.41
El proceso de lucha se inicia siempre “hablando con los políticos”, si el diálogo no prospera
si organizan marchas, se convoca y se explica a la comunidad. El próximo paso es
“lanzarse a la calle”. En esta etapa se logran por lo general respuestas satisfactorias. Los
políticos aparecen como responsables de la radicalización de las movilizaciones y así se
justifican las protestas, asumiendo que es la única forma de obtener resultados, destacando
el hecho de que por medio del diálogo nunca el pueblo de Navarrete ha obtenido mejorías
en sus condiciones de vida.
El Movimiento social y la política
“Peña Gómez llegó a hablar de la famosa deuda social acumulada del Estado
Dominicano para con el pueblo Dominicano”.42
La crítica a la baja inversión social, especialmente en educación, está en la base de la crítica
a la forma como se manejan los asuntos públicos en el país, lo que los conduce a plantear la
necesidad de “cambio social” sin que tengan claramente definida una propuesta alternativa.
40 Ídem. 41 Focus Group Sala Capitular: opinión de un regidor. 42 Ídem.
67
El movimiento social manifiesta mejor su desacuerdo con la situación actual: “tenemos las
zonas rurales proveyéndose de noria, de fuentes naturales, o sea se ha luchado
históricamente en término de procurar participar del beneficio que la sociedad crea, pero en
República Dominicana hay un modelo de inversión antidemocrático, centralizador”.43
Respecto de su relación con los partidos políticos no reconocen vínculos puesto que todos
“están en lo mismo” y lejos de lo que el pueblo reclama. Es frecuente ver acusaciones
según quien está en el poder (gobierno o ayuntamiento). El partido que está en el
Gobierno acusa al de oposición de promover las protestas populares.
8.4. Sobre el Ayuntamiento:
Las principales observaciones frente al Ayuntamiento son acerca de la transparencia en el
uso de los recursos.
Proponen revisar el Presupuesto Participativo, no solo la metodología con la que se
formuló, ahora se debería informar de la ejecución del Presupuesto y si esta corresponde a
lo que la comunidad propuso.
Se debería formular el Plan de Desarrollo como está establecido en la Ley N.° 176-07.
8.5. El Ayuntamiento de Villa Bisonó
La Síndica es la Dra. Amantina Gómez Garrido que cumple su segundo período (2006 –
2010).
El Concejo Municipal está integrado por cinco regidores: 2 del Partido de la Liberación
Dominicana, 1 del Partido Revolucionario Dominicano, 1 del Partido Liberal La Estructura
y 1 del Partido Reformista Social Cristiano.
43 Ídem.
68
Presupuesto
Tabla 14 Villa Bisonó: Detalles de Ingreso. 2008
Ingreso Monto
Ingresos por transferencia 68 584 249,38
Ingresos propios 1 404 671,87
Donaciones 30 000,00
Aporte SEDEFIR 4 200 000,00
TOTAL 74 218 921,25 Fuente: “Informe econômico, período agosto 2008-
agosto 2009”. Ayuntamiento Villa Bisonó. Datos en
pesos dominicanos.
Departamentos del Ayuntamiento
Asuntos comunitarios, Contabilidad, Cultura, Mujer, Niñez, Deportes, Espectáculos
Públicos, Estadísticas, Inspectoría, Limpieza, Ornato Público, Planeamiento, Policía
Municipal, Recursos Humanos, Relaciones Públicas, Secretaría Municipal, Sindicatura,
Tesorería y Transportación y Compras.
Principales Programas
Alumbrado Público: Ha instalado más de diez transformadores, 1 900 lámparas en los
sectores más necesitados.
Distribución de agua: Un camión tanque se encarga de cumplir con un programa de
distribución en más de veinte barrios del municipio de lunes a sábado.
Programa de bacheo: El ayuntamiento y la Secretaría de Estado de Obras Públicas están
trabajando en cada barrio y/o sector con necesidades de reparación de calles.
Carretera La Lomota: Se encuentra avanzada en más de un cuarenta por ciento y tendrá una
inversión total de RD$ 59 000 000.
Programa de reparación de caminos vecinales y rurales: En barrio la Mella, barrio La
Altagracia, Barrero, barrio San Miguel, Sector Mejía, barrio El Cerro.
Municipio Seguro del Plan de Seguridad Democrática (PSD) desde el 24 de enero de 2009.
69
Instituciones y organizaciones de la comunidad (DEMUCA y otros, 2008)
Hospital, cuatro policlínicas rurales subcentro de salud. Comedor económico Cuartel e
inspectoría de la Policía Nacional.
Dieciocho escuelas públicas de enseñanza básica, liceo, cuatro colegios de enseñanza
básica, tres colegios de enseñanza media.
Cuatro bancos, parque de zona franca, cuatro industrias de tabaco.
Biblioteca, estación de bomberos, casa de la cultura, centro de capacitación en informática,
centro tecnológico.
Tres templos católicos
Organización carnavalesca
Federación de juntas de vecinos, nueve grupos sociales y comunitarios, dos centros
comunales, cuatro clubes sociales, dos organizaciones de socorro.
Programa “Municipio Seguro”
El 24 de enero de 2009 el Dr. Franklin Almeida Rancier inauguró en Villa Bisonó la
aplicación del programa Municipio Seguro, que corresponde al Programa 13: Barrio Seguro
del Plan de Seguridad democrática, y sus subcomponentes (ver Sección IV). Por primera
vez el territorio intervenido no es un barrio, es un municipio y por pedido de la autoridad
local, la síndica del Ayuntamiento Dra. Amantina Gómez.
Los primeros resultados del Programa:
La Policía aumento su dotación de 6 a 22 policías, se les dotó de 3 camionetas doble
cabina, con radio y dos motores.
150 becas estudiantiles (75 a universidades) y 300 becas se encuentran en proceso.
Una Villa de Seguridad ciudadana se construirá una vez sea adquirido el terreno.
Cambios en la estructura del Ayuntamiento:
El Departamento Legal se dedicaba solo a los asuntos legales del Ayuntamiento,
ahora asume los casos de violencia intrafamiliar para lo que contrató un nuevo
abogado.
Se creó la Unidad de Gestión Ambiental (UGAM) en coordinación con
SEMARENA.
Se creó la oficina de Planeamiento Urbano.
Se creó el Consejo de Desarrollo Social, Económico y Municipal. Se creó la Unidad
Becas para mi Barrio.
70
Cambió la infraestructura municipal, se han construido nuevas dependencias (Sala
Capitular, Tesorería en un lugar más seguro, Contraloría)
El Ayuntamiento presta apoyo logístico al Programa y es el enlace entre la
población y el Programa.
Obras recientes con impacto en la Seguridad Ciudadana:
Recuperación de espacios públicos: creación de parques.
Recuperación del Parque Central.
Asfaltado de calles (OO. PP. y Ayuntamiento)
Construcción del play Bisonó (alejado de la zona al microtráfico)
Relación policía-ciudadanía:
Ha mejorado, aunque no lo suficiente.
Falta profesionalización y tecnificación de la Policía.
Conflictividad social y percepción de seguridad:
Las protestas han disminuido en número, en violencia y duración, ahora son de un
día y menos violentas. Las demandas son atendidas pacíficamente y en los marcos
institucionales.
Es casi unánime la percepción de mayor seguridad, asignada especialmente al
aumento de la dotación policial y su mayor capacidad de patrullaje, gracias a los
motores y camionetas de que disponen.
Participación del Ayuntamiento en el Programa:
El combustible que utiliza la Policía se financia con recursos municipales.
“hemos arreglado las calles, las mayoría de las calles, hemos llevado aceras y
contenes a ciertos barrios y eso cambia la calidad de vida de los ciudadanos, en
fin ha sido preocupación de todos nosotros y hemos contribuido bastante en lo
que es Municipio Seguro, eso quiere decir que no solamente le hemos dejado el
trabajo a Franklin Almeida, sino que nosotros también hemos estado al
frente”.44
“Con Municipio Seguro hemos logrado la unión de lo local con lo nacional,
que es lo que aspiramos”.45
El Programa Municipio Seguro y el movimiento social:
44 Focus Group Sala Capitular: opinión de un regidor. 45 Entrevista a Dra. Amantina Gómez, Síndica de Navarrete.
71
El movimiento social participó de la instalación del Programa Municipio Seguro y lo
reconoce como un acontecimiento positivo para la comunidad, lo que fue expresado al
Secretario de Interior y Policía.
Los dirigentes afirman que Villa Bisonó, al igual que el país, merece más seguridad y el
movimiento social condena las acciones criminales.
Desde que se inició Municipio Seguro, las protestas han sido menos intensas y el
movimiento social está a la espera que se abandonen las prácticas policiales que ven la
lucha reivindicativa como si se tratara de una guerrilla urbana. Muchos jóvenes han muerto
por eso, la policía desde que sale del cuartel sale a matar.
Aun cuando existe una mayor confianza en la Policía, no están plenamente seguros de que
la relación entre las organizaciones populares y los cuerpos policiales se mantenga.
Valoran positivamente el aumento de la dotación policial y los patrullajes pues debiera
desestimular la acción de delincuentes en muchos casos ligados al tráfico de drogas.
8.6. Conclusiones
Solo uno de los “informantes claves” calificó negativamente la experiencia del Programa en
el municipio. Calificado de uno a diez, donde uno es muy malo y diez muy bueno, el
promedio es 8 y cuando se les pidió justificar la calificación, se hizo referencia a que
todavía se estaba implementando parcialmente, sin todos sus componentes en operación.
Hasta ahora, el impacto del Programa se debe a la mayor presencia policial.
El ayuntamiento debe fortalecerse institucionalmente, establecer registros, procesos y
modelos de gestión que permitan que la relación con la ciudadanía sea más fluida y que esta
tenga acceso a la información en forma rápida, de acuerdo con lo establecido por la ley,
especialmente respecto del tema de ingresos y gastos.
En la estructura administrativa, los funcionarios con responsabilidades deben poder actuar y
tener más capacidad de decisión, se debe superar un modelo excesivamente
“sindicocéntrico”.
Es perfectamente posible que esta experiencia se transforme en experiencia piloto; eso
significa una mayor formalidad en cuanto al acuerdo entre la Secretaría de Estado de
Interior y Policía y el Ayuntamiento. La firma de un contrato donde se establezcan
objetivos locales, metas, financiamientos compartidos, es condición para experiencias
futuras positivas.
El ayuntamiento debe mejorar en el futuro su participación en el Programa. Un nivel de
decisión mayor respecto de la selección de beneficiarios, por ejemplo, es perfectamente
posible.
72
En el mes de febrero de 2011, el municipio deberá tener su Plan de Desarrollo Municipal
como lo exige la ley. El proceso de formulación de ese Plan será una coyuntura muy
favorable para mejorar los canales de comunicación entre el movimiento social y las
autoridades e instituciones locales.
Se debe tener muy presente que las reivindicaciones del movimiento popular no se agotan
con el programa “Municipio Seguro”, para evitar nuevas frustraciones ciudadanas y
mejorar la calidad de vida y la seguridad las autoridades deben esforzarse en resolver el
problema de la energía eléctrica, las demoras en la construcción de infraestructura escolar,
etc., y pedir la participación del movimiento social en este esfuerzo.
73
IX. Conclusiones y recomendaciones
Disponemos de diversas visiones (FLACSO, 2002); una, criminológica y estadística que
ignora lo urbano y la influencia de factores presentes en la ciudad; otra, que se expresa en
determinar tendencias y causalidades, a partir de identificar carencias de equipamiento y
servicios urbanos.
Avanzar en este ámbito es una urgencia de la academia y de la institucionalidad pública.
Todo esfuerzo por conseguir avances en aumentar los niveles de seguridad deben darse
dentro de los marcos institucionales. Sin políticas de Estado, los resultados serán siempre
escasos y de alto costo.
Es imprescindible que los organismos públicos, especialmente la Secretaría de Interior y
Policía y sus dependencias, desarrollen sistemas de información de cobertura nacional, que
permitan desagregación hasta el nivel municipal. Los diagnósticos locales son un buen
insumo y podrán aportar información significativa y experiencia, pero no son sostenibles y
por su costo no beneficiarán los municipios con menores recursos.
La experiencia de Villa Bisonó es un ensayo novedoso y hasta el momento auspicioso, de
relacionar el gobierno local con el Estado central, superando en beneficio de los habitantes
un antagonismo imaginario entre lo local y el Estado. Los síndicos y las síndicas deben
también ser nexo entre las demandas de sus comunidades y el Gobierno Central.
(“Actualmente la práctica más común es que los financiamientos de los programas
provienen parcialmente de los municipios y, sobre todo, de los Estados centrales. Cada
ciudad firma un contrato con el gobierno y sobre la base de su plan pide un apoyo
financiero que normalmente el gobierno otorga. El ejemplo más clásico es el contrato de
seguridad en Francia, firmado por el municipio y el Estado, sobre la base de una estrategia
y planes de acción coherentes. La implementación está a cargo de los municipios. El Estado
promueve la colaboración estrecha con la policía.” (Vanderschueren, 2007).
En el marco de la Ley N.° 176-07, los ayuntamientos tienen suficientes obligaciones en la
prevención situacional del delito y la violencia; la primera obligación es cumplirlas.
Los recurridos llamados a la coordinación deben ser también institucionalizados. Cada
organismo público debe cumplir con obligaciones establecidas por ley. No existe mejor
coordinación que cada uno cumpla con sus funciones.
En el marco del fortalecimiento institucional de los ayuntamientos, cuya necesidad es
también notoria en el ámbito de la seguridad ciudadana, deben recurrir y exigir a las
instituciones responsables que asuman sus obligaciones, especialmente a la Liga Municipal
Dominicana.
Dentro de sus competencias, los ayuntamientos deben considerar el carácter complejo y
multifactorial de seguridad proponiendo y exigiendo al Gobierno Central planes integrales
que consideren la provisión de servicios urbanos incluidos transporte y vivienda.
74
El Plan de Seguridad Democrático que considera aspectos de prevención social y
situacional, debería aumentar su cobertura de acuerdo con los ayuntamientos, y hacer
aportes técnicos que contribuyan al fortalecimiento de la institucionalidad municipal en los
campos de su competencia.
El tema, también recurrente, de la participación de la comunidad debe ser debidamente
promovido de acuerdo con los marcos institucionales.
La profesionalización de la Policía Nacional es sin duda una asignatura pendiente del Plan
de Seguridad Democrática, reconocida por el Secretario de Interior y Policía (“La tasa de
criminalidad en República Dominicana está muy por debajo del promedio de América
Latina, está en 23%; sin embargo, la Policía Nacional dispara esa tasa 3,4% más. Si no
fuera por una incapacidad en el manejo de las técnicas policiales, esa tasa estuviera en
19%”).46
Toda política o plan de seguridad ciudadana debe considerar el tema de la comunicación.
Los medios suelen presentar informaciones que por su forma ayudan a la intranquilidad
ciudadana, “banalizando la violencia” (Rojas, 2008).
La cooperación internacional debería canalizar sus apoyos en forma más decidida a la
institucionalidad pública, centrar su acción en fortalecerla a partir de la realidad política e
institucional del país y respondiendo a sus demandas.
46 Periódico Hoy, del 26 de octubre de 2009.
75
X. Referencias bibliográficas
Carrión, Fernando: “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”. En Seguridad
ciudadana, ¿espejismo o realidad?. Fernando Carrión, editor. FLACSO, Ecuador, 2002.
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Inoa, Orlidy: Armas de fuego y desarrollo. Instituto Caribeño para el Estado de Derecho
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Oszlak, Oscar: “Políticas Públicas y Regímenes Políticos: Reflexiones a partir de algunas
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Vanderschueren, Franz: Modelos democráticos de prevención del delito Análisis de
experiencias exitosas. Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado
Santiago de Chile, 2007.
76
Publicaciones institucionales:
Archivos Procuraduría General de la República Dominicana.
Ayuntamiento del Distrito Nacional: Observatorio ciudadano. (Memorias Proyecto,
Encuesta de Victimización, Informe Diagnóstico, septiembre, 2006), Encuesta agosto
2006; Encuesta mayo 2007; Encuesta agosto, 2007; I Monitoreo del Gobierno de la
Seguridad. Ciudad Colonial, octubre, 2007; Informe Encuesta Marzo 2008, Diagnóstico
Situacional e Institucional del Distrito Nacional 2008, Encuesta Agosto 2008, Encuesta
abril, 2009. Informe del Programa de Rehabilitación de los ríos Ozama e Isabela, abril
2009; “Encuesta del Gobierno de la Seguridad. Distrito Nacional”. Observatorio
Ciudadano, abril, 2009, II Monitoreo del Gobierno de la Seguridad. Ciudad Colonial,
(mayo, 2009).
Ayuntamiento del Distrito Nacional: “Memorias de la gestión municipal 2008-2009”. Santo
Domingo, agosto, 2009.
Ayuntamiento del Distrito Nacional: “Plan Estratégico del Distrito Nacional 2005-2015.
2005
Ayuntamiento Villa Bisonó: “Informe económico período Agosto 2008 – Agosto 2009”.
2009
Calderón, R. (2008): “Delito y cambio social en Costa Rica”, (Working Paper Series Nº12,
Center for Latin American Studies, University of Miami).
Consejo Internacional para la Política sobre los Derechos Humanos: “Gobierno local y los
derechos humanos: brindando buenos servicios”. S/f.
Fundación DEMUCA: “Hacia una Política Municipal de Seguridad Ciudadana, Ciudadanía
y Pertenencia”. San José, 2007.
Fundación DEMUCA, FEDOMU, Ayuntamiento de Villa Bisonó: “Diagnóstico
Situacional e Institucional del gobierno de la seguridad en el Municipio de Villa Bisonó
(Navarrete). Provincia Santiago de los Caballeros”. Noviembre 2008.
Oficina Nacional de Estadística: “VIII Censo de Población y Vivienda 2002”. 2003
Oficina Nacional d Planificación: “Mapa de focalización de la pobreza”. ONAPLAN, Santo
Domingo, 2005.
Procuraduría General de la República de República Dominicana: “Los Lineamientos de la
Política Criminal Dominicana, dentro de los parámetros del Plan Nacional de Seguridad
Democrática para la República Dominicana”, s/f.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: “Informe Nacional de Desarrollo
Humano 2005. Venciendo el temor” (cap. 1). San José de Costa Rica. 2006
77
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo: “Memorias Proyecto: Provisión de
cooperación técnica para mejorar la seguridad ciudadana en la República Dominicana” –
00043600 (febrero 2005-marzo 2006).
Secretaría de Estado de Interior y Policía: “Plan de Seguridad Democrático”. República
Dominicana. 2004-2009.
The World Bank, Department of Finance, Private Sector and Infrastructure Latin American
Region: “Guía didáctica para municipios: Prevención de la delincuencia y la violencia a
nivel comunitario en las ciudades de América Latina”, noviembre 2003.
Vanderbilt University: “Encuesta LAPOP, Barómetro de las Américas”, marzo, 2009.
Portales:
www.adn.gov.do www.villabisono.gov.do www.caei.com.ar
www.derechos.org/koaga/iv/1/huhle.html
Documentos Legales:
Ley Institucional de la Policía Nacional, N.º 96-04.
Ley N.° 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios.
La Ley N.° 64-05 (establece nuevos límites del Distrito Nacional).
78
XI. Anexos
26 de octubre de 2007
De la criminalidad: cifras, percepciones y cuentos
http://www.7dias.com.do/app/article.aspx?id=11790
Es necesario que junto a todas estas voces que hoy pululan en la comunicación y la
política, existan algunas que den seriedad y experiencia al debate sobre la criminalidad.
En los últimos años ha sido muy común hablar y escribir sobre crimen, boom de violencia y
otros términos, en muchos casos sin que se conozca el verdadero significado de ellos. Eso
ha originado una moda en la esfera de la ciudadana: todos son especialistas aunque no
estudiaran la criminalidad y se sienten en el deber (o derecho) de expresar sus opiniones,
unos con cifras (no muy actualizadas o no muy bien empleadas) sobre la actividad criminal
y otros de sus propias experiencias personales (con una generalización que provoca
espanto).
Hay otros que extraen ideas de nuevas lecturas que pueden llevar a interpretaciones
maltusianas de criminalidad. También los hay que defienden políticas criminales a toda
costa, aunque tengan que descaracterizar moralmente a todo aquel que se atreva a irles en
contra. Son poseedores de una verdad absoluta y se portan como defensores de la fe.
Lamentablemente, todos estos caminos no nos llevan a Roma como dice el refrán, sino que
nos llevan a denigrarnos como país, ya que no convencemos con nuestros análisis,
apreciaciones y la intolerancia que se muestra, pero si con una sobreestimación de los
hechos criminales, en especial a muchos potenciales turistas; y a mantener una posición
conformista ante lo que hacemos y pretender que existe una solución mágica y totalmente
represiva a un fenómeno social.
Es necesario que junto a todas estas voces que hoy pululan en la comunicación y la
política, existan algunas que den seriedad y experiencia a este debate. No es eliminando las
no autorizadas ni descalificando como podemos enriquecer el debate.
¿Podemos evaluar la política criminal actual?
No, aunque esta respuesta no tenga que ser absoluta, No se tienen cifras confiables (y por
ende no se presentan a la luz pública), pues no existe un registro continuo que recoja las
denuncias de la población y de las propias autoridades.
Los intentos de presentar cifras –como la entrega de las memorias de la Policía– no pasaron
de ser un esfuerzo infructuoso y poco serio. Solo los homicidios registrados doblemente por
la Policía y los forenses (con cifras dispares en algunos casos, lo cual es una muestra de
falta de seriedad y no de la diversidad) tienen la peculiaridad de presentar una cara de la
criminalidad, aunque su incidencia representa aproximadamente menos del 5 por ciento de
79
los hechos criminales que sufre el país y, por ende, todos los análisis basados solo en estos
datos carecen de capacidad generalizadora.
Sin embargo, hay algo que se esgrime por algunos como no representativo y otros como
valor absoluto que ayuda a evaluar parcialmente la política criminal: los estudios de
percepción a partir de las víctimas de hechos criminales. Estos estudios no pueden medir la
criminalidad real, pero sí dar ideas de qué está pasando.
Los resultados actuales de victimización (el más serio esfuerzo sistemático lo está haciendo
el Observatorio de la Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento del Distrito Nacional)
muestran que la percepción de la población es que ha disminuido la actividad criminal.
¿Es esto real? Sí, es real.
Las medidas tomadas por el Gobierno en 2006 al enfrentar la criminalidad, aunque fueron
esencialmente represivas, han resuelto un vacío que enfrentaba la ciudadanía en lo
concerniente a la vigilancia y esto tiene su efecto, pues se limitan los delincuentes al
encontrar patrullas en las calles. Al limitarse también el tiempo de expendio de bebidas
alcohólicas, se evita que muchas personas se expongan a ser potenciales víctimas.
Pero el carácter multifactorial del fenómeno criminal sugiere que la represión no es un
antídoto contra la criminalidad, como tampoco lo es la limitación de esta a territorios. Es
necesario generalizar las experiencias positivas a todo el país e incrementar otras medidas
que son la base de cualquier enfrentamiento a la criminalidad.
Medidas que se dirijan a resolver los graves problemas sociales acumulados y las
desigualdades que afronta la sociedad dominicana (en educación, salud, viviendas entre
otros); incrementar el empleo digno –que el salario sirva para vivir dignamente–; crear la
conciencia en las organizaciones sociales de que su papel no es solo denunciar la
criminalidad, sino enfrentarla con labor social en sus territorios para reforzar los valores y
conductas apropiados.
Por último, trabajar por un sistema de información que permita alertar y organizar la
actividad policíaca científicamente, evitando los excesos e incluyendo la creación de la
policía comunitaria.
Guillermo C. Milán
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11.1. Informantes claves
Ayuntamiento del Distrito Nacional:
Nombre Cargo
Arq. Mónika Sánchez Planeamiento urbano
Arq. Sina del Rosario Directora Plan Director Provisión de cartografía, información
y contactos al interior del Ayuntamiento.
Entrevistas:
Nombre Cargo
Domingo Contreras Secretario General del Ayuntamiento
Juan José Guzmán Director de Desarrollo Humano
Cornelio Hernández Dirección de Acción Comunitaria
José Polanco Encargado de Educación Ciudadana
Focus groups:
Dirigentes Comunitarios Virgilio Mejía (Ensanche Luperón), Camilo Alcántara
(Voceros) (Capotillo), Eléxida Quezada (km 11, Carretera Sánchez),
Juan B. Reyes (Comunitario Capotillo)
Ayuntamiento Villa Bisonó
Entrevistas:
Nombre Cargo
Dra. Amantina Gómez Síndica del Ayuntamiento de Villa Bisonó
Cresencio de la Cruz Encargado de la Policía Municipal
Miomán Rubiera Encargado Unidad de Gestión Municipal (UGAM)
Gabriel Perdomo Subencargado Unidad de Gestión Municipal (UGAM)
Angie Rodríguez Programa de Becas
Luz Ester Genao Encargada de Presupuesto
César Álvarez Departamento Legal
Ing. Antonio Pérez C. Encargado del Departamento de Ingeniería del
Ayuntamiento Municipal de Villa Bisonó
Don Oscar Rodríguez De León Fiscalizador del Municipio de Villa Bisonó
Julián Disla, Encargado de comunicaciones del Consejo de
Desarrollo Comunitario
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Focus Groups Sala Capitular (regidores), Leonardo Bueno (PRSC), José Polanco
(PRD), Manuel Gómez (PL Estructura), Luis Madera y Daisy Padilla
(PLD), Movimiento Popular Integrantes (17) del Frente Amplio de
Lucha Popular (FALPO) y Frente de Lucha Jesús Diplán.
Respondieron cuestionarios:
Nombre Cargo
Johny Álvarez Evangelista de la Iglesia Metodista Libre Inc. Santa Muñoz
Departamento de la Mujer
Francisca Gómez Municipio Saludable
Otros informantes claves:
Entrevistas:
Nombre Cargo
Rafael Almonte Encargado de cooperación al desarrollo y relaciones
internacionales de la Federación Dominicana de Municipios
(FEDOMU)
Marcos Villamán Director del Consejo Nacional de Reforma del Estado
(CONARE)
Radamés Martínez Coordinador del Departamento de ciudadanía, participación y
género del Consejo Nacional de Reforma del Estado
(CONARE).
Yadira Peña Subsecretaria de Estado de Interior y Policía. Coordinadora
operativa Plan de Seguridad Democrática.
