INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS período … · la pertinencia de la focalización y sus criterios._____186 8. anÁlisis de impacto sobre el bienestar, la equidad, la igualdad

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOSperíodo enero-diciembre del 2005

Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas PIBAI


Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas

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CONTENIDO

INTRODUCCIÓN_______________________________________________________ 5

1. EL PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA BÁSICA PARA LA ATENCIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS (PIBAI). _________________________________ 11

1.1. Presentación del Programa._____________________________________ 11

1.2. Pertinencia del Programa _______________________________________ 17

2. CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS. ____________________________________ 27

2.1. Objetivos generales y específicos. _______________________________ 27

2.2. Resultados de la Encuesta. _____________________________________ 32

2.2.1. Agua Potable ______________________________________________ 36

2.2.2. Drenaje. __________________________________________________ 40

2.2.3. Energía eléctrica ___________________________________________ 42

2.2.4. Infraestructura caminera _____________________________________ 45

3. CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN Y LA NORMATIVIDAD COMPLEMENTARIA. ______________________________________________ 46

3.1. Reglas de Operación. __________________________________________ 46

3.2. Normatividad complementaria. __________________________________ 59

3.2.1. Lineamientos específicos 2004 y 2005 __________________________ 59



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4. ANÁLISIS DE LOS RECURSOS ENTREGADOS A LOS BENEFICIARIOS. ___ 63

4.1. Incrementos en la inversión 2003-2005. ___________________________ 63

4.2. Acuerdos de Coordinación con Entidades Federativas, con organismos y dependencias federales. _______________________________________ 65

4.2.1. Acuerdos de Coordinación del ejercicio fiscal 2004_________________ 67

4.2.2. Distribución de la inversión PIBAI 2004. _________________________ 68

4.2.3. Ejercicio Fiscal 2005. ________________________________________ 72

4.2.4. Distribución de la Inversión. PIBAI 2005._________________________ 72

4.3. Inversión por entidad federativa._________________________________ 79

4.4. Inversión por Orden del Gobierno 2004-2005_______________________ 81

4.4.1. Inversión en el orden estatal. __________________________________ 85

4.4.2. Inversión en el orden municipal. _______________________________ 86

4.5. Análisis de la Inversión 2005. ___________________________________ 88

4.5.1. Eficiencia en el Ejercicio Presupuestario 2005. ____________________ 88

4.5.2. Inversión, Obras y Beneficiarios por Entidad Federativa. ____________ 91

4.5.3. Inversión por Programa.______________________________________ 93

4.5.4. Estudios y proyectos. ________________________________________ 97

4.5.5. Inversión ejercida por origen de los recursos. _____________________ 99

4.5.6. Dimensión geográfica y número de obras en la inversión autorizada. _ 113

5. CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS. _________________ 116

5.1. Eficacia presupuestal _________________________________________ 121

5.2. Indicadores de eficiencia.______________________________________ 123

5.3. Transversalidad y concertación de recursos ______________________ 123



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6. ANÁLISIS DE COSTO BENEFICIO Y COSTOS UNITARIOS. ______________ 126

6.1. Estado final de los gastos de operación. _________________________ 127

6.2. Gastos de operación y costos unitarios del Programa. _____________ 128

6.3. Costo-beneficio del programa. _________________________________ 132

7. ANÁLISIS DE LOS BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN LA POBLACIÓN OBJETIVO Y LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS.____________ 134

7.1. Universo de atención. _________________________________________ 134

7.2. Cobertura 2004. ______________________________________________ 161

7.3. Focalización 2004.____________________________________________ 168

7.3.1. Focalización de los proyectos. ________________________________ 168

7.3.2. Focalización de los beneficiarios y las localidades. ________________ 174

7.4. Focalización 2005.____________________________________________ 181

7.4.1. Focalización de los proyectos y de las localidades.________________ 181

7.5. La pertinencia de la focalización y sus criterios.___________________ 186

8. ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES. _______________________ 188

9. ESCENARIO PROSPECTIVO Y FACTORES A CONSIDERAR PARA LA PERMANENCIA O READECUACIÓN DEL PROGRAMA._________________ 190

9.1. Ámbito legal. ________________________________________________ 190

9.2. Ámbito económico. ___________________________________________ 192

9.2.1. Evolución financiera del PIBAI. _______________________________ 192

9.3. Los intersticios del Programa __________________________________ 194

CONCLUSIONES ____________________________________________________ 197

RECOMENDACIONES.________________________________________________ 203



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INTRODUCCIÓN

En el diseño general para la aplicación de las políticas públicas de carácter social que

se llevan a cabo actualmente en México, existe un grupo de programas operativos que

por sus características y antecedentes se ha obligado a sujetarse a reglas de

operación, las cuales deben ser conocidas y difundidas entre la población objetivo de

cada programa.

La razón de ello es el afán del estado mexicano por transparentar el ejercicio de los

recursos públicos y permitir la vigilancia sobre el cumplimiento de las obligaciones que

el Ejecutivo Federal tiene contraídas para con los sectores de población que son

destinatarios principales de los programas sociales.

Hasta fechas relativamente recientes en nuestro país, tales programas eran con

frecuencia usados para fines diversos a los que era su propósito original, introduciendo

preferencias indebidas o condicionando la inclusión de los beneficiarios a cambio de

favores, apoyos políticos o votos en las elecciones, y a veces se detectaron desvíos de

recursos al cobijo de la discrecionalidad que se le otorgaba a los responsables directos

de su ejecución.

El camino hacia una mayor transparencia y eficacia de los recursos públicos ha sido

difícil y no exento de resistencias, sobre todo de los que anteriormente se veían

favorecidos de la discrecionalidad, vaguedad y obscuridad que definía el la etapa

anterior del ejercicio público de la política social. El uso político clientelar, corporativo,

excluyente y con frecuencia corrupto no era extraño. La sociedad mexicana toda ha

logrado transitar hacia un esquema actual donde la transparencia y la vigilancia sobre la

función pública se han convertido en notas características de espacios institucionales y

de diversos actores sociales ubicados en el ámbito de la sociedad civil.



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Como parte de dicho esfuerzo, desde el año 2002, los programas sociales sujetos a

reglas de operación, han sido privilegiados en cuanto al establecimiento de

mecanismos claros para su vigilancia y exigencia de transparencia en cuanto a su

ejercicio. Por esta razón la Cámara de Diputados ha dedicado un apartado específico

en los decretos de los Presupuestos de Egresos de la Federación desde entonces.

Como uno de tales mecanismos ha mandatado al Ejecutivo Federal para que todos y

cada uno de los programas sujetos a Reglas de Operación sean evaluados por

instituciones académicas u organismos especializados con experiencia y

reconocimiento en las materias y ámbitos donde operan los programas de gobierno.

Dicha evaluación sobre el ejercicio fiscal anual de cada programa debe entregarse a la

Cámara de Diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente a su terminación.

Para la evaluación de resultados correspondiente al año 2005 del Programa de

Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI), programa

operativo sujeto a reglas de operación a cargo de la Comisión Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), el Programa Universitario de Estudios

Metropolitanos (PUEM) de la Universidad Autónoma Metropolitana, unidad Xochimilco

(UAM-X) fue invitada a participar en el proceso que definiría la institución que llevaría a

cabo la evaluación mencionada. El equipo que conformamos para llevar a cabo la

investigación presentó un proyecto que resultó ganador y en este documento se

presenta el Informe Final del estudio realizado.

Durante la investigación se revisaron y analizaron las bases de datos y registros

administrativos del PIBAI, se llevó a cabo una encuesta con los representantes

comunitarios de los beneficiarios del Programa en 180 localidades de siete estados de

la República. Se realizaron entrevistas a los funcionarios, técnicos y operadores

vinculados a la operación del Programa en el nivel central, de los estados y de los

Centros Coordinadores de Desarrollo Indigenista.



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En este documento se presentan los resultados obtenidos, apegándonos a los

productos y estructura exigidos en los Términos de Referencia correspondientes.

En el primer capítulo hacemos una presentación general del Programa, ubicándola en

el contexto de las carencias y retos que enfrentan los pueblos y las comunidades

indígenas en materia de infraestructura básica. Revisamos someramente la inversión

ejercida durante el año 2005, su estructura por tipo de gasto y la capacidad alcanzada

por sumar esfuerzos y recursos a través de la estrategia de transversalidad que ha

desarrollado la CDI. Mencionamos la baja participación social en la instrumentación del

Programa y los retos que enfrenta para incentivarla y fortalecerla. Mostramos asimismo

la pertinencia de la inversión pública para reducir las brechas que mantienen los

pueblos indígenas respecto al resto de la población nacional y en comparación con la

población rural en especial, en lo que respecta a la infraestructura de los servicios de

agua potable, drenaje y electricidad.

El análisis del cumplimiento de los objetivos del PIBAI, es el contenido del segundo

capítulo. En el mismo tratamos de delinear el contexto problemático en el que se

desarrolla la instrumentación del Programa, dentro de una compleja red de relaciones

interinstitucionales que involucra los tres niveles de gobierno, dando lugar a una

operación que varía desde la cooperación hasta el conflicto, con distintos grados, a

veces contradictorios. Como una de las notas características apuntamos la poca

presencia y participación que tienen los pueblos indígenas en el juego institucional que

delinea al Programa, particularmente en los momentos y espacios clave para la toma de

decisiones sobre los proyectos específicos.

También en el capítulo segundo presentamos los principales resultados de la encuesta

realizada, subrayando la acción e inversión del PIBAI en cada uno de los cuatro rubros

de inversión: agua, potable, drenaje, electricidad e infraestructura caminera, tratando de

ponderarla en función del rezago detectado a través del mismo instrumento y



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poniéndolo en relación con los niveles de rezago conocidos en el año 2000 para la

población objetivo del Programa.

El análisis sobre el cumplimiento de las reglas de operación y de la normatividad

complementaria se desarrolla en el capítulo tercero de manera sistemática y puntual

para cada uno de los apartados de las Reglas de Operación del Programa.

En el cuarto capítulo exponemos con bastante detalle el análisis realizado sobre los

recursos entregados a los beneficiarios durante el año 2005, considerando también los

que se lograron sumar a través de los Acuerdos de Coordinación con Estados y

Municipios, así como su comparación con los montos y distribución por tipo de obra que

se ejercieron en el año anterior.

El cumplimiento de las metas físicas y financieras se aborda en el quinto capítulo, en

tanto que el análisis costo-beneficio y el de costos unitarios es el contenido del capítulo

sexto.

Los impactos del Programa entre la población objetivo se aborda ampliamente en el

capítulo séptimo y en el mismo valoramos y discutimos la focalización y los criterios

asumidos para definirla en el caso del PIBAI, revisamos sus resultados y a la luz de

éstos proponemos un nueva focalización. El capítulo octavo comenta las limitaciones

actuales para asumir el enfoque de género en un programa con las características de

beneficios universales en las localidades donde se llevan a cabo las obras de

infraestructura básica y la información estadística limitada con que se cuenta.

El noveno capítulo desarrolla un escenario prospectivo del Programa en tres ámbitos:

legal, económico y social, tratando de dilucidar los caminos por los que puede transitar

el PIBAI en un futuro inmediato, entendiendo que el futuro no está determinado

fatalmente sino que la propia acción constructiva y propositiva decidirá su perfil en los

años venideros.



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Al final se presentan las conclusiones y las recomendaciones que nos parecieron

pertinentes, para mejorar la operación e impacto del Programa entre la población

objetivo del mismo.

Como anexos al documento se integraron los apartados que tratan los aspectos

metodológicos y estadísticos que soportan y dan consistencia a la investigación de

gabinete y de campo.

La investigación la llevamos a cabo un equipo de tres investigadores:

Roberto Eibenschutz Hartman (coordinación general)

Graco Rojo Curiel (coordinación técnica y operativa)

José Gilberto Segura Gámez

pero contamos con la valiosa e imprescindible colaboración de un equipo de ayudantes

de investigador:

Daniel Serrano Contreras

Judith López Ayala

El diseño de la encuesta y el análisis global de los resultados para estimar los

parámetros estadísticos básicos fue responsabilidad de Roberto Pérez.

Para el trabajo de campo que llevaron a cabo algunos de los investigadores y los

ayudantes de investigador, se sumaron, además, varios profesionistas que aseguraron

el éxito del levantamiento de las encuestas, ellos son:



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Daniel Castillo Durán

Jorge Alberto Cuéllar Pérez

Carlos Arturo García Gómez

Néstor Valente Manjarrez Brito

Juan Martínez Pozas

Isaura Beryin Ramos Oyanguren

Laura Carolina Sánchez López

Daniel Serrano Contreras

César René Vera Pérez

En las tareas relacionadas con la informatización de la información y su tratamiento

José Mario Velasco Romero se hizo cargo y coordinó la captura de los cuestionarios,

cuya responsabilidad asumieron las compañeras Isaura Beryin Ramos Oyanguren y

Alicia Ramírez García. También contamos la dinámica intervención, nuevamente, de

Isaura Beryin Ramos Oyanguren, en diversas tareas relacionadas con el procesamiento

informático y la edición final de los productos de la evaluación.

Finalmente queremos agradecer el apoyo del Programa Universitario de Estudios

Metropolitanos (PUEM) de la UAM – Xochimilco sin cuya cobertura institucional y apoyo

en mil tareas prácticas y administrativas hubiera sido imposible llevar a cabo nuestro

trabajo de forma eficaz.

Marzo de 2006.



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1. EL PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA BÁSICA PARA LA ATENCIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS (PIBAI).

1.1. Presentación del Programa.

Una de las políticas más añejas en el medio rural, y en particular entre las dirigidas a los

pueblos y comunidades indígenas ha sido la destinada a mejorar el nivel de vida a

través del mejoramiento en la infraestructura básica de las localidades, si bien se ha

privilegiado siempre, por razones de costo-beneficio, a las localidades que concentran

un mayor número de habitantes, e inclusive a aquellas que representaban mayores

facilidades por su ubicación territorial.

Sin embargo, con todo y su longevidad, tales políticas y los programas operativos que

las han encarnado, no siempre han sido eficaces, esto es, no se refleja en sus

resultados el volumen de inversión que se ha realizado históricamente. A escala

nacional, de los tres servicios urbanos básicos que implican la construcción de redes

para beneficio de todas las viviendas dentro de una localidad, el que mayor cobertura

tiene hoy día es el de suministro de energía eléctrica, en tanto que el servicio de agua

entubada presenta fuertes rezagos y actualmente aún una de cada seis viviendas

particulares habitadas carece de tal servicio, mientras que el de drenaje y alcantarillado

se encuentra en una situación francamente deplorable. Los rezagos en estos tres

servicios son notoriamente mayores cuando se trata de localidades rurales1 , pero es

grave cuando observamos los niveles de cobertura de las comunidades indígenas,

como más adelante comprobamos.

Durante el presente sexenio se ha dado un impulso sin igual a la dotación de

infraestructura básica de los pueblos y comunidades indígenas, lo cual ya se ha

1 V. más abajo cuadro 1.2.



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observado en investigaciones recientes2 . Los resultados observados hasta la fecha se

deben fundamentalmente al Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los

Pueblos Indígenas.

Dicho programa es el más importante de cuantos opera la Comisión Nacional para el

Desarrollo de los Pueblos Indígenas, pues involucra al 65% de su gasto programable y

representa el 80% de los recursos que se invierten en todos los programas coordinados

por la CDI, sujetos a Reglas de Operación3 .

El PIBAI no se restringe a lo que en sentido estricto podemos delimitar como

infraestructura básica. A partir de su apertura programática podemos observar que de

los ocho programas presupuestales incluidos, dos de ellos se orientan a la

infraestructura caminera (programas UB – Caminos Rurales y UC – Carreteras

Alimentadoras); tres más a la dotación de infraestructura urbana para beneficio directo

de las viviendas (programas SC – Agua Potable, SD – Alcantarillado o Drenaje, y –SG –

Electrificación); uno para construir o mejorar las viviendas particulares (programa SH –

Vivienda); uno para la construcción, ampliación o rehabilitación de hospitales (programa

SN – Infraestructura Hospitalaria); y finalmente el programa denominado de “Asistencia

Social y Servicios Comunitarios” (con clave programática SS) que permite una amplia

gama de acciones que incluyen la educación, la capacitación y la formación de las

personas, el apoyo de proyectos vinculados a la procuración de justicia indígena , o

bien el desarrollo comunitario en un sentido amplio.

2 Cf. UAM-X. Estudio sobre el abatimiento del rezago en materia de infraestructura (agua potable,

drenaje, electricidad y caminos rurales) en cinco estados del país (Chiapas, Hidalgo, Oaxaca, Puebla y Veracruz), 2000-2004. (6 vols.) México, UAM-X, 2005; en especial el volumen que contiene el Informe General, capítulo 2. “Políticas de infraestructura rural y rezagos en comunidades indígenas”. [Investigación realizada por convenio entre la CDI y la UAM-X].

3 Presupuesto de Egresos de la Federación 2005. Análisis Funcional Programático Económico Financiero (devengable). Entidad AYB. Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (v. también el capítulo 4 de este Informe, infra).

INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS período enero-diciembre del 2005


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Cuadro 1.1. RESUMEN DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA ejercida al 31 de diciembre de 2005

INVERSIÓN (pesos)

Total Tipo de Obra Obras Beneficiarios Federal Estatal Municipal Participantes

Abs %

Agua Potable 288 595,811 341,105,769 28,436,873 44,860,852 0 414,403,494 15.31%

Alcantarillado (Drenaje) 90 119,798 121,045,086 10,084,591 24,533,558 266,911 155,930,146 5.76%

Asistencia Social y Servicios Comunitarios

53 204,852 61,403,515 2,839,769 0 0 64,243,284 2.37%

Caminos Rurales 125 679,077 367,883,128 6,318,043 14,903,294 0 389,104,465 14.38%

Carreteras Alimentadoras 166 785,448 1,060,784,254 31,115,652 70,489,739 0 1,162,389,645 42.94%

Electrificación 391 208,920 389,880,975 28,505,840 57,656,484 15,199,389 491,242,688 18.15%

Vivienda 24 432,216 29,382,136 0 0 0 29,382,136 1.09%

1,137 3,026,122 2,371,484,863 107,300,768 212,443,927 15,466,300 $ 2,706,695,858 100.00%TOTAL

87.62% 3.96% 7.85% 0.57% 100.00%

Fuente: Base de datos PIBAI. Cifras estimadas al cierre del ejercicio fiscal 2005.



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Sin embargo, los cinco programas presupuestales destinados a la infraestructura

urbana y caminera (SC, SD, SG, UB y UC) concentraron el 96.54% de la inversión

ejercida durante el 2005 en materia de infraestructura, considerando tanto la inversión

federal, realizada a través del PIBAI, cuanto la que hicieron otros niveles de gobierno y

la propia población beneficiaria. En el cuadro 1.1 podemos observar que por cada peso

invertido, 87.62 centavos fueron aportados por el gobierno federal, el resto de los

actores involucrados aportó la diferencia de 12.38 centavos, respecto al total de obras y

proyectos realizados en ese año. Sobresale el hecho de que el aporte de los municipios

prácticamente duplica a al que hicieron los gobiernos estatales.

Otra de las características dignas de resaltar es el progreso que se muestra en cuanto a

la suma de esfuerzos y coordinación interinstitucional que revelan las cifras globales

que acabamos de mencionar4. Lo cual es una de las notas del PIBAI, diseñado bajo el

enfoque de la transversalidad que inspiró la creación misma de la CDI como institución

no sectorizada del gobierno federal.

Así, pues, el PIBAI es un programa operativo que contribuye a la disminución de

rezagos ancestrales que los pueblos y comunidades indígenas han mantenido en

materia de infraestructura básica. Para ello ha promovido acciones de coordinación con

los gobiernos estatales y municipales y ha sumado en menor medida algunos aportes

de la sociedad civil, básicamente de los propios beneficiarios de las obras.

Otra de las características es que el PIBAI ha sido diseñado como un programa

focalizado, esto es, ha definido una población objetivo a partir de características de las

localidades: por su tamaño (entre 50 y 10,000) habitantes), por su grado de

marginación (sólo las de alta y muy alta marginación) y por la proporción de hablantes

de lengua indígena (29% al menos). De esta forma el universo del programa se reduce

4 V. capítulo 4, infra.



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a la atención de 12,583 localidades que cumplen con los tres criterios mencionados, en

las cuales residen cinco y medio millones de personas, de acuerdo a los resultados del

XII Censo General de Población y Vivienda 2000 y del análisis de la marginación a nivel

localidad realizado por el CONAPO. En el capítulo siete revisamos los resultados

obtenidos durante el 2004 y el 2005 por el PIBAI, en lo que respecta al éxito de la

focalización y a partir de ahí discutimos los criterios adoptados, así como las

alternativas que nos parecen más adecuadas.

Por otra parte, una de las características que mayormente debilitan la instrumentación

del Programa, y el que sus impactos se vean disminuidos, lo constituye el hecho de la

baja –o a veces nula- participación de los beneficiarios, principalmente de los pueblos y

comunidades indígenas, ya que en la casi totalidad de los proyectos su presencia se

limita, en el mejor de los casos, a la elaboración de la solicitud a través de sus

respectivas autoridades municipales, a dar su conformidad con el desarrollo de las

obras o proyectos y a otorgar –si es el caso- los derechos de vía o explotación de los

recursos que se puedan requerir para la realización misma de los proyectos.

Esta carencia es notoria desde el diseño mismo del Programa, pues en sus reglas de

operación no menciona nada más al respecto. A pesar y a contracorriente de lo que

señalan expresamente el art. 2° constitucional, la Ley de Planeación, la Ley General de

Desarrollo Social5 y la propia Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los

Pueblos Indígenas, así como varios ordenamientos jurídicos de carácter internacional

5 Esta Ley define a la participación social como un “derecho de la personas y organizaciones a intervenir

e integrarse individual o colectivamente .en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas, programas y acciones del desarrollo social” (art. 3°); siendo, en consecuencia, uno de los objetivos de la Política Nacional de Desarrollo Social el “garantizar formas de participación social en la formulación, ejecución, instrumentación, evaluación y control de los programas de desarrollo social” (art. 11). Por tanto, es obligación del gobierno Federal y de los estatales, así como de los propios municipios en cuanto órganos de gobierno, garantizar “el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a participar de manera activa y corresponsable en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la política social” (art. 61).



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suscritos por el Estado Mexicano, entre ellos el Acuerdo 169 de la Organización

Internacional del Trabajo (OIT).

La mera formalidad en la participación social, tal cual se expresa en las propias reglas

de operación vigentes del PIBAI, repercute sin duda en una baja eficiencia y eficacia

respecto a otros modelos de intervención y de implementación de políticas públicas que

siguen pautas donde la participación social es un elemento importante y con frecuencia

central6, tanto en la fase de identificación y formulación de los proyectos, cuanto en su

ejecución y posteriormente en su operación y mantenimiento.

Por lo que toca a la transparencia del Programa, en general su diseño atiende los

requisitos que establece la normatividad mexicana al respecto, tanto en la gestión de

los recursos como en la comprobación del gasto. Sin embargo, es necesario que el

PIBAI contemple una mayor exigencia en cuanto a la calidad de las obras realizadas,

que si bien es un aspecto que no se abordó de manera sistemática en nuestra

evaluación, sí se pudo identificar como uno de los aspectos que requieren mayor

atención en el futuro.

6 V. el estudio referido en la nota 1, supra, y Michael M Cernea (coord). Primero la gente; Variables

sociológicas del desarrollo rural. México, FCE, 1995.



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1.2. Pertinencia del Programa

Un programa como el PIBAI, no se justifica única o principalmente porque se haya

establecido como propósito el abatimiento de los rezagos en materia de infraestructura

básica en el Plan Nacional de Desarrollo o en el Programa Nacional para el Desarrollo

de los Pueblos Indígenas del sexenio en turno, se justifica plenamente y sin necesidad

de mayor argumentación en razón de la realidad actual que revela una enorme

inequidad en términos de cobertura de los servicios de infraestructura básica, entre la

población en general y la que padecen secularmente los pueblos y comunidades de

nuestro país.

En el cuadro 1.2 mostramos cuál es la situación promedio del conjunto nacional de

viviendas particulares habitadas (VPH), que en el año 2000 el INEGI contabilizó

respecto al acceso a los tres principales servicios de infraestructura urbana básica:

agua entubada en el ámbito de la vivienda (considerando tanto a las que tienen dentro

de la vivienda como las que disponen de toma de agua dentro del terreno pero fuera de

la vivienda), drenaje conectado a la red pública y disponibilidad de energía eléctrica.

Como puede constatarse, el 95.04% de las 21.5 millones de VPH del país dispone de

energía eléctrica, cinco de cada seis (84.32%) tienen acceso al agua entubada dentro

del ámbito de la vivienda y poco menos de dos tercios (63.52%) disponen de una

conexión a la red pública de drenaje.

Sin embargo una de las desigualdades más fuertes para estos tres servicios se

presenta entre las viviendas ubicadas en el medio rural y el urbano. Como se muestra

en el mismo cuadro 1.2, las localidades que sin duda pueden catalogarse como rurales,

con habitantes que van de 1 a 2,499 personas, disfrutan de la energía eléctrica en cinco

de cada seis viviendas (84.64%), en tanto que sólo seis de cada diez (61.29%) tiene

acceso al agua entubada dentro del ámbito de la vivienda y sólo una de cada ocho

(12.93%) puede eliminar sus aguas sucias a través de una conexión a la red pública de



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drenaje. Hay que considerar, para mejor ponderar estos indicadores, que en el medio

rural se encuentra prácticamente una de cada cuatro VPH del país (23.53%).

Por lo que respecta a las localidades rurales y urbanas que se ubican en un rango

similar por su tamaño al universo que atiende el PIBAI, esto es, las localidades que

tienen entre 1 y 9,999 habitantes, observamos en el cuadro 1.3 que en tal rango de

localidades se ubica una de cada tres VPH (33.75%) y de ellas en siete de cada ocho

(el 87.97%) se dispone de energía eléctrica, en dos de cada tres (67.45%) pueden

acceder al agua entubada ya sea dentro de la vivienda o al menos dentro del terreno y

sólo una de cada cuatro (23.47%) tiene conexión a la red pública de drenaje.



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CUADRO 1.2. VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS POR TAMAÑO DE LOCALIDAD Y DISPONIBILIDAD DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y AGUA ENTUBADA, Y SU DISTRIBUCIÓN SEGÚN DISPONIBILIDAD Y TIPO DE DRENAJE

Distribución según disponibilidad de drenaje

Disponen de drenaje Tipo de Disponibilidad

Viviendas Particulares Habitadas1 Subtotal

disponen drenaje

Conectado a lared pública

Conectado afosa séptica

Con desagüea barranca y

grieta

Con desagüea río, lago y

mar

No disponende drenaje

No especificado

Total Nacional

21,513,235 16,800,934 13,666,180 2,460,620 401,393 272,741 4,592,550 119,751

100.00% 63.52% 11.44% 1.87% 1.27% 21.35% 0.56%

24.48%

18,139,843 15,536,764 13,094,770 1,908,909 314,642 218,443 2,560,387 42,692Disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda

84.32%

20,445,525 16,626,876 13,605,171 2,371,336 384,640 265,729 3,768,479 50,170Disponen de energía eléctrica 95.04%



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CUADRO 1.2. VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS POR TAMAÑO DE LOCALIDAD Y DISPONIBILIDAD DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y AGUA ENTUBADA, Y SU DISTRIBUCIÓN SEGÚN DISPONIBILIDAD Y TIPO DE DRENAJE (cont.)


Disponen de drenaje Tipo de Disponibilidad

Viviendas Particulares Habitadas1 Subtotal

disponen drenaje

Conectado a lared pública

Conectado afosa séptica


grieta


mar

No disponende drenaje

No especificado

Localidades de 1 a 2,499 habitantes (nacional)

5,061,859 1,934,214 654,631 991,119 177,380 111,084 3,088,662 38,983

100.00% 12.93% 19.58% 3.50% 2.19% 61.02% 0.77%

66.72%

3,102,435 1,496,507 586,085 691,933 131,716 86,773 1,593,959 11,969Disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda

61.29%

4,284,585 1,849,181 643,429 932,868 165,744 107,140 2,419,290 16,114Disponen de energía eléctrica 84.64% 1 El total de viviendas particulares habitadas no incluye los refugios, debido a que no se captaron características en esta clase de vivienda. Se excluyen además 425 724

viviendas sin información de ocupantes, las cuales se clasificaron en el rubro no especificado de la variable clase de vivienda particular en los cuadros 1 y 2. Fuente: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda; Tabulados Básicos. Aguascalientes, INEGI, 2002; Tabulado "Vivienda 11".



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CUADRO 1.3. VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS POR TAMAÑO DE LOCALIDAD Y DISPONIBILIDAD DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y AGUA ENTUBADA, Y SU DISTRIBUCIÓN SEGÚN DISPONIBILIDAD Y TIPO DE DRENAJE


Disponen de drenaje Localidades de 1 a 9,999 Habitantes

(Nacional) %

Viviendas particulares habitadas1

Total Conectado a lared pública

Conectado a fosa séptica


grieta


mar

No disponen de drenaje

No especificado

100.00% 7,260,635 3,477,407 1,703,721 1,353,533 253,477 166,676 3,732,147 51,081

100% 47.89% 23.47% 18.64% 3.49% 2.30% 51.40% 0.70%Total

57.19%

67.45% 4,897,259 2,854,223 1,543,785 985,163 193,766 131,509 2,026,660 16,376

100% 58.28% 31.52% 20.12% 3.96% 2.69% 41.38% 0.33%

Disponen de agua

entubada en el ámbito de

la vivienda 48.03%

7.44% 539,927 183,580 73,998 78,649 19,751 11,182 353,228 3,119

100% 34.00% 13.71% 14.57% 3.66% 2.07% 65.42% 0.58%Disponen de agua

entubada por acarreo 71.15%

1.88% 136,242 43,596 10,610 29,097 2,710 1,179 92,057 589

100% 32.00% 7.79% 21.36% 1.99% 0.87% 67.57% 0.43%-Usan agua de pipa

70.42%



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CUADRO 1.3. VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS POR TAMAÑO DE LOCALIDAD Y DISPONIBILIDAD DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y AGUA ENTUBADA, Y SU DISTRIBUCIÓN SEGÚN DISPONIBILIDAD Y TIPO DE DRENAJE (cont.)

Distribución según disponibilidad de drenaje Localidades de 1 a 9,999 Habitantes

(Nacional) %

Viviendas particulares habitadas1 Disponen de drenaje No disponen

de drenaje No

especificado

21.81% 1,583,477 368,791 63,947 248,645 34,747 21,452 1,205,671 9,015

100% 23.29% 4.04% 15.70% 2.19% 1.35% 76.14% 0.57%-Usan agua de pozo, río,

lago, arroyo y otra 79.69%

1.43% 103,730 27,217 11,381 11,979 2,503 1,354 54,531 21,982

100% 26.24% 10.97% 11.55% 2.41% 1.31% 52.57% 21.19%No especificado

56.29%

100.00% 7,260,635 3,477,407 1,703,721 1,353,533 253,477 166,676 3,732,147 51,081

100% 47.89% 23.47% 18.64% 3.49% 2.30% 51.40% 0.70%Total

57.19%

87.97% 6,387,249 3,370,788 1,682,473 1,286,977 239,738 161,600 2,995,530 20,931

100% 52.77% 26.34% 20.15% 3.75% 2.53% 46.90% 0.33%Disponen de energía

eléctrica 53.18%

11.57% 839,805 104,146 20,144 65,574 13,499 4,929 729,665 5,994

100% 12.40% 2.40% 7.81% 1.61% 0.59% 86.89% 0.71%No disponen de energía

eléctrica 89.08%



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CUADRO 1.3. VIVIENDAS PARTICULARES HABITADAS POR TAMAÑO DE LOCALIDAD Y DISPONIBILIDAD DE ENERGÍA ELÉCTRICA Y AGUA ENTUBADA, Y SU DISTRIBUCIÓN SEGÚN DISPONIBILIDAD Y TIPO DE DRENAJE (finaliza)

Distribución según disponibilidad de drenaje Localidades de 1 a 9,999 Habitantes

(Nacional) %

Viviendas particulares habitadas1 Disponen de drenaje No disponen

de drenaje No

especificado

0.46% 33,581 2,473 1,104 982 240 147 6,952 24,156

100% 7.36% 3.29% 2.92% 0.71% 0.44% 20.70% 71.93%No especificado

21.85% 1 El total de viviendas particulares habitadas no incluye los refugios, debido a que no se captaron características en esta clase de vivienda. Se excluyen además 425 724

viviendas sin información de ocupantes, las cuales se clasificaron en el rubro no especificado de la variable clase de vivienda particular en los cuadros 1 y 2. Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda; Tabulados Básicos. Aguascalientes, INEGI, 2002; Tabulado "Vivienda 11".



24 / 207

Para la estimación de los rezagos en la población objetivo del PIBAI, es decir en las

12,583 localidades hemos utilizado la base de datos proporcionada por el programa7,

donde encontramos que en ese universo de localidades viven cinco y medio millones de

habitantes8, de los cuales el 70.07% (es decir, 3’858,004 personas de cinco o más años

de edad) es hablante de alguna lengua indígena. La población total ocupa 1’036,989

VPH, lo que arroja un índice de 5.3 habitantes por vivienda. De dicho universo de VPH

en el 23.75% se carece de energía eléctrica (246,256 viviendas), en 496,783 no se

cuenta con agua entubada, lo que equivale a 47.91% de VPH en rezago, y en 865,601

(equivalentes al 83.47%) se carece de conexión a la red pública de drenaje9.

En el cuadro 1.4 hacemos la comparación de los distintos estratos de localidades,

según el tamaño de población de las mismas, incluyendo el subconjunto del estrato de

localidades 1 a 10,000 que conforman la población objetivo del PIBAI.

7 La base original del Programa contiene 12,582 registros de localidades que conforman el universo de la

población objetivo, pero le hemos añadido el registro correspondiente a Santa Cruz Zenzontepec, Oax., por las razones que exponemos en el capítulo 7.

8 La cifra exacta es de 5’506,306 habitantes, lo que significa el 5.65% de la población total del país. 9 En dicha base (“copia 5000.xls”) sólo se consignan los datos relativos (porcentajes) de VPH que

carecen de agua entubada, drenaje y electricidad, no los datos absolutos, por lo que el cálculo del rezago para el total lo hemos realizado convirtiendo en valores absolutos de VPH el porcentaje consignado en cada uno de los 12,583 registros en cuestión.



25 / 207

Cuadro 1.4. COMPARACIÓN DE DISPONIBILIDAD DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA BÁSICA.

Disponibilidad de servicios de infraestructura básica

VPH Agua entubada en el ámbito de la

vivienda Drenaje a red pública Energía eléctrica Estrato de

Población

abs % abs % abs % abs %

Nacional 21,513,235 100.00% 18,139,843 84.32% 13,666,180 63.52% 20,445,525 95.04%

1-2,499 5,061,859 23.53% 3,102,435 61.29% 654,631 12.93% 4,284,585 84.64%

1-9,999 7,260,635 33.75% 4,897,259 67.45% 1,703,721 23.47% 6,387,249 87.97%

1-10,000 PIBAI 1,036,989 4.82% 540,206 52.09% 171,388 16.53% 790,733 76.25%Fuente: elaboración propia con base en cuadros 1.2, 1.3 y base de datos de la población objetivo del PIBAI "copia

5000.xls".

Como puede observarse, entre los estratos de población 1-2,499, 1-9,999 y el nacional

existe una clara correlación entre el tamaño y la cobertura relativa de cada uno de los

tres servicios considerados: a mayor tamaño mayor cobertura, tanto en agua entubada

(61.29% - 67.45% - 84.32%), en drenaje (12.93% - 23.47% - 63.52%), y en energía

eléctrica (84.64% - 87.97% - 95.04%), siendo en todos los casos la media nacional el

que mantiene los valores más altos.

En contraste, en las localidades de 1 a 10,000 habitantes donde en promedio el 70.07%

es hablante de alguna lengua indígena, sólo poco más de la mitad de las VPH dispone

de agua entubada proveniente de la red pública (52.09%), apenas una de cada seis

VPH tiene conexión a la red pública de drenaje (16.53%) y sólo 3 de cada cuatro VPH

disponen de energía eléctrica (76.25%). Tanto en el caso de la disponibilidad de agua

entubada, cuanto en el de energía eléctrica las localidades indígenas se encuentran por

debajo de las que podemos denominar rurales. Sólo en el caso de la conexión a la red

de drenaje es ligeramente mayor la proporción de las primeras sobre las últimas,

estando ambos tipos de localidades muy rezagadas respecto al promedio nacional.



26 / 207

Estos datos, más que ningún plan, promesa o compromiso hacen evidente la necesidad

de un esfuerzo económico, social e institucional, con particular responsabilidad por

parte del Estado Mexicano, para superar el retraso secular de los pueblos y

comunidades indígenas de nuestro país, que a casi una centuria de haberse iniciado la

Revolución Mexicana sigue padeciendo la ignominia del atraso, el olvido y la

marginación de las políticas que impulsan el desarrollo de la nación.

El PIBAI, pues, tiene su mejor justificación en la magnitud del problema que debe

atender y ante el cual los recursos que se canalizan a través del mismo siguen siendo

francamente insuficientes; su pertinencia en el marco de las políticas públicas

orientadas en beneficio de los pueblos y comunidades indígenas es indiscutible.



27 / 207

2. CUMPLIMIENTO DE OBJETIVOS.

2.1. Objetivos generales y específicos.

“Contribuir al desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades indígenas”,

es la forma en que reza el objetivo general del PIBAI, especificando que se debe llevar

a cabo esa tarea “con respeto a los recursos naturales de su entorno, a sus culturas y a

sus derechos”, todo ello al ejecutar obras de infraestructura básica como instrumento o

palanca de desarrollo.

Sin embargo, la noción misma de desarrollo permanece un cuanto vaga en su

generalidad, debido sin duda al desgaste del término en el discurso político.

“Desarrollo”, en su amplitud y vacuidad, evoca y provoca al imaginario colectivo, a cada

lector o escucha particular a llenarlo de contenido, del significado que cada uno le

quiere dar y que responde a las expectativas de mejora en el nivel de vida, de los

ingresos, del bienestar material y espiritual. De ahí el poder reiterado del término, a

pesar de su excesivo uso y su polisemia.

En todo caso es recomendable que la delimitación del significado y alcance del término,

se precise en los documentos de un programa operativo como el PIBAI, no sólo

conceptualmente sino –y sobre todo- en la práctica cotidiana de la operación del

Programa, en el día a día y en las diversas circunstancias regionales y locales. Es entre

los pueblos y comunidades indígenas donde el Programa debe fortalecer

consecuentemente el respeto a los recursos naturales, a sus culturas y a sus derechos,

autorizando obras que efectivamente preserven el entorno natural, surjan como

demandas propias y en atención a su cosmovisión, sus prioridades, sus tiempos y sus

procesos, en síntesis, atendiendo a su concepción misma de desarrollo y a sus

decisiones.



28 / 207

Sin embargo, la estrategia de transversalidad ha significado la entrada en escena de

múltiples actores institucionales que cumplen diversos papeles: las que norman y

dictaminan los proyectos, los municipios se encargan de captar y canalizar la demanda,

los gobiernos estatales integran y priorizan, la CDI funge principalmente como agencia

financiadora de los proyectos siempre y cuando se apeguen a los criterios de selección

establecidos, los congresos locales y las contralorías estatales realizan la supervisión y

fiscalización de los recursos, la supervisión física de las obras corre a cargo de

municipios y dependencias federales, .... pero el papel de los beneficiarios finales, los

pueblos y comunidades indígenas ha permanecido en un papel marginal, con una

participación formal al momento de solicitar la obra y al recibirla.

La presencia de tantos actores es compleja y no exenta de contradicciones, que con

frecuencia lleva al surgimiento de desavenencias en función de sus propias visiones e

intereses: los gobiernos estatales no siempre coinciden con las prioridades que

mantiene el gobierno federal, las dependencias ejecutoras no siempre están de acuerdo

con los criterios que aplican las dependencias normativas, la comprobación de los

recursos no siempre cumple con todos y cada uno de los requisitos que exigen las

instancias fiscalizadoras.

Además, como es lógico, el PIBAI –como todos los programas de gobierno- se ve

inmerso en el juego político y la competencia electoral cada vez más disputada que

caracteriza los últimos lustros de nuestra historia nacional.

En este sentido existe una asintonía entre los diversos componentes que inciden en la

operación de un programa como el PIBAI, donde intervienen múltiples actores

institucionales regulados por normatividades no siempre en armonía y con intereses

que conducen la relación en un eje que va de la colaboración y coordinación eficiente y

eficaz, a la del desencuentro y conflicto interinstitucionales. Este abordaje de la

dinámica burocrática, apuntado ya por Weber, hoy día se constituye en un instrumento



29 / 207

metodológico para el análisis político de las instituciones gubernamentales. En todo

caso lo que nos interesa resaltar en este momento es la tendencia general que sigue la

CDI en relación con el resto de los organismos con los que interactúa en torno al

programa más importante que opera la propia Comisión, tanto por el volumen de

recursos involucrados cuanto por las posibilidades de incidencia en el desarrollo

efectivo de las comunidades y pueblos indígenas. En dicha tendencia general resalta la

limitada presencia de aquellos que debieran ser actores centrales del proceso, nos

referimos a los propios indígenas, sus pueblos y sus comunidades y, en consecuencia,

la necesidad de incorporarlos de manera decidida y fortalecer su capacidad

organizativa, para que dicha participación guíe un proceso de empoderamiento de los

indígenas en el contexto regional, estatal y nacional.

Es de primordial interés para la CDI promover y catapultar la participación organizada,

creciente, informada y propositiva de los pueblos indígenas de nuestro país, desde las

comunidades mismas, siguiendo y fortaleciendo un proceso creciente de autonomía y

autogestión, impulsando y facilitando la opinión, la discusión y la decisión informadas

por parte de los beneficiarios directos de los proyectos susceptibles de financiamiento

por parte del PIBAI, además de solicitar su conformidad por escrito sobre una obra que

no decidieron y que probablemente tampoco solicitaron.

La participación de los indígenas debe impulsarse y fortalecerse para que se

encuentren presentes e incidan realmente en los momentos y espacios claves para la

toma de decisiones sobre el uso y destino de los recursos públicos reservados en su

beneficio. Sin participación no hay respeto. Las Reglas de Operación del PIBAI

establecen la participación social expresada en una manifestación por escrito y a través

de sus representantes, autoridades tradicionales o cualquier otra instancia organizativa

de su conformidad sobre el desarrollo de obras y proyectos y en su caso el

otorgamiento de los derechos de vía o explotación de los recursos que requiera el

mismo proyecto.



30 / 207

Cuando valoramos la participación social de una población que es o será la beneficiaria

de un proyecto de desarrollo, las preguntas centrales que debemos plantear giran en

torno a cuestiones como: ¿quién o entre quienes se deciden las obras y los proyectos?,

¿con base en que criterios se definen las prioridades?, ¿responden los proyectos a una

planeación del desarrollo de las comunidades elaborados por ellos o con su

participación activa?, ¿la operación de los recursos públicos se lleva a acabo de

manera conjunta entre los oferentes institucionales y las comunidades?

El artículo 2° constitucional establece el derecho de los pueblos indígenas a la libre

autodeterminación y en consecuencia autonomía para decidir sobre su organización

política, social y económica, lo cual obviamente involucra todas las acciones y

proyectos de desarrollo que se emprenden desde las instituciones gubernamentales. Es

necesario enterrar por completo las viejas políticas paternalistas o tecnocráticas cuyo

talón de Aquiles es el mismo: las decisiones se toman por unos cuantos que se creen

poseedores de La Razón (política o técnica, perversa o ingenua) y donde los

beneficiarios o afectados son eternamente excluidos desde el diseño y formulación de

los proyectos hasta la ejecución , operación y supervisión de los mismos, presentes

sólo como fantasmas y percibidos frecuentemente como un obstáculo para el impulso al

“desarrollo”, sobre todo cuando se atreven a oponer cierta resistencia a los proyectos

de sus benefactores.

Por otra parte, entre los objetivos específicos que se mencionan en las Reglas de

Operación, se traduce la noción de “desarrollo social y económico” expresada en el

objetivo general a la contribución en la disminución de rezagos en materia de cobertura

de servicios urbanos básicos (agua potable, drenaje y energía eléctrica), así como de

infraestructura caminera (caminos rurales y carreteras alimentadoras). Al respecto

podemos afirmar que ciertamente el PIBAI ha sido congruente y consistente con este



31 / 207

objetivo, pues ha destinado prácticamente la totalidad de sus recursos en los últimos

dos años, a la realización de obras y proyectos de infraestructura básica10.

Respecto a la promoción de acciones de coordinación con los estados y municipios, así

como con instituciones sociales y privadas en el sentido de conjuntar esfuerzos y

recursos para la realización de obras de infraestructura, cabe señalar en primer lugar

que no se trata de un objetivo sino de un medio para alcanzar un objetivo. Inclusive

podemos decir que se trata de un medio estratégico, de una estrategia del PIBAI para

alcanzar sus objetivos de una manera eficaz y eficiente. Pero no se puede afirmar que

sea un objetivo.

En todo caso esta estrategia tiene sus aspectos positivos y negativos. En principio

podemos decir que la propuesta es acertada, pues invita a la concurrencia de

esfuerzos, evitando que se dispersen, se dupliquen o incluso que se contrapongan al

realizarse sin conocimiento unos de otros. Además posibilita el consenso de prioridades

y criterios para la realización de la obra pública, generando una mayor racionalidad y

mejores índices de costo-eficiencia y costo-efectividad. Sin embargo, no es garantía por

sí misma de eficacia, esto es, de que las obras se hagan y se hagan con la calidad

requerida. Antes al contrario, como hemos apuntado más arriba, la intervención de

tantos actores institucionales, propicia el surgimiento y superposición de diversos

intereses, que se mueven en el eje de la cooperación y el conflicto, imponiéndose la

lógica política sobre la técnica e inclusive sobre el marco jurídico. En los hechos, han

sido los gobiernos estatales los que han logrado imponer sus intereses y han

aprovechado los recursos del PIBAI (como de muchos otros programas federales) para

consolidar su hegemonía en la definición del uso de las políticas públicas de los tres

órdenes de gobierno. Pero curiosamente es la instancia de gobierno que menos ha

aportado en términos financieros a la realización de las obras de infraestructura del tipo

10 Cf. capítulos 4 a 6, infra.



32 / 207

de las que financia el PIBAI, de hecho la mitad de los que proporcionalmente aportaron

los municipios en su conjunto11.

2.2. Resultados de la Encuesta.

En este apartado comentamos los resultados más relevantes de la encuesta aplicada a

los beneficiarios, vinculados estrechamente con el cumplimiento de uno de los objetivos

específicos, el que se refiere al abatimiento de rezagos en los cuatro tipos de obras de

infraestructura que privilegia el PIBAI (consideramos las dos variantes de obras

camineras como una sola categoría).

Dejamos para el anexo metodológico (anexo A), al final de este Informe, la explicación

de todos los aspectos técnicos referidas al diseño estadístico y muestral, así como los

resultados matemáticos, el análisis y la ponderación de los resultados del levantamiento

en campo, así como los parámetros que resultan al considerar el levantamiento

realizado.

En primer término hay que señalar que de las 180 encuestas aplicadas 3 fueron

invalidadas por distintos motivos, de lo que resultan 177 encuestas útiles, referidas a

177 localidades (una por localidad). En estas localidades siete de cada diez casos

confirmaron que en ellas al menos el 29% de la población era indígena, en tanto que

una de cada diez se observó que dicha proporción era menor. El resto no especificó

esta variable.

11 Cf. cuadro 1.1, supra



33 / 207

Cuadro 2.1. % DE POBLACIÓN INDÍGENA EN LA MUESTRA (177 LOCALIDADES)

Población Indígena Valor Porcentaje

29% y más 126 71.19%

Menos de 29% 19 10.73%

No especificado 32 18.08%

Total general 177 100.00%Fuente: Encuesta de localidades PIBAI-2005, realizada por UAM-X.

Gráfica 2.1. % DE POBLACIÓN INDÍGENA EN LA MUESTRA (177 LOCALIDADES)

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

29% y más Menos de 29% No especificado

29% y más Menos de 29% No especificado

Fuente: Encuesta de localidades PIBAI-2005, realizada por UAM-X.

En cuanto al porcentaje de viviendas particulares de las localidades, la encuesta

discriminó las que estaban habitadas respecto a las que no lo estaban el día que se

llevó a cabo la entrevista. El resultado es que una de cada once se encontraba

deshabitada en el mes de octubre del año 2005 y el 91% se encontraban habitadas.



34 / 207

Cuadro 2.2. % DE VPH HABITADAS

Categoría Valores %

Total de VP en la localidad 32,415 100%

Total de VPH 29,521 91%

Total de VP deshabitadas 2,894 9%

Total de localidades 177 100%Fuente: Encuesta de localidades PIBAI-2005, realizada por UAM-X.



35 / 207

Gráfica 2.2. % DE VPH HABITADAS

0

0.2

0.4

0.6

0.8

1

1.2

Total de VP en la localidad Total de VPH Total de VP deshabitadas

Total de VP en la localidad Total de VPH Total de VP deshabitadas


Dicho porcentaje de VPH determinó el universo contra el cual se estimaron las

proporciones de VPH que disponían o estaban en rezago de cada uno de los tres

servicios básicos: agua entubada en el ámbito de la vivienda, conexión a la red pública

de drenaje y disponibilidad de energía eléctrica.



36 / 207

2.2.1. Agua Potable

Del total de localidades encuestadas, en sólo el 41.24% de ellas existe una red pública

de agua entubada, mientras que en la mayoría (56.50%) no se dispone de tal

infraestructura.

Cuadro 2.3. LOCALIDADES CON RED PÚBLICA DE AGUA POTABLE

Categoría Red pública de Agua Potable Valor Porcentaje %

Sí hay red pública de agua potable 73 41.24%

No hay red pública de agua potable 100 56.50%

Red pública de agua potable en construcción 4 2.26%


Gráfica 2.3. % DE VPH HABITADAS

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

Sí hay red pública deagua potable

No hay red pública deagua potable

Red pública de aguapotable en construcción

Sí hay red pública de agua potable

No hay red pública de agua potable

Red pública de agua potable en construcción




37 / 207

Ahora bien, si consideramos a las VPH y no solamente a las localidades con

disponibilidad de agua entubada, tenemos que casi la mitad del total (48.07%) ya

cuenta con ese servicio. Tal dato es consistente aunque ligeramente menor al que se

registra para el total de las VPH de la población objetivo del Programa en el año 2000,

que observamos en el cuadro 1.4, supra.

Cuadro 2.4. % DE LOCALIDADES CON CONEXIÓN A LA RED PÚBLICA DE AGUA POTABLE

Categoría Valor Porcentaje %

Total de VPH en 177 localidades 29,545 100.00%

Total de VPH en 71 localidades con red pública de A. P. con conexión dentro del predio a la red pública de A. P.

14,202 48.07%


Sin embargo de las localidades que sí cuentan con la red pública de agua entubada,

hay que descontar a un 8.22% que declaró que no estaba funcionando, en tanto que en

el 43.84% de los casos el servicio que proporciona es discontinua y en una proporción

casi igual el servicio es continuo (45.21%), como se puede apreciar en el cuadro 2.4.

Cuadro 2.5. DISPONIBILIDAD DE AGUA POTABLE EN LAS LOCALIDADES QUE CUENTAN CON RED PÚBLICA DE AGUA POTABLE


Servicio continuo 33 45.21%

Servicio discontinuo 32 43.84%

Hay red pero no funciona 6 8.22%





38 / 207

Gráfica 2.4. DISPONIBILIDAD DE AGUA POTABLE EN LAS LOCALIDADES QUE CUENTAN CON RED PÚBLICA DE AGUA POTABLE

00.050.1

0.150.2

0.250.3

0.350.4

0.450.5

Servicio continuo Servicio discontinuo Hay red pero no funciona

Servicio continuo Servicio discontinuo Hay red pero no funciona


En tanto que hoy día se mantiene el rezago en una proporción mucho mayor a la que

se ubicaba en el año 2000 con respecto al total de las localidades que constituyen la

población objetivo del PIBAI, durante los últimos cinco años (2000-2005) solamente en

una de cada cuatro localidades se han llevado a cabo obras de ampliación o

introducción de la red de agua potable (v. cuadro 2.5). Y de ellas, en el 37.21% de los

casos ocurrió durante el año 2005, lo que equivale al 9.04% del total de las obras de

introducción o ampliación de agua entubada realizadas durante el sexenio mencionado

en las localidades indígenas.



39 / 207

Cuadro 2.6. LOCALIDADES CON OBRA DE AMPLIACIÓN O INTRODUCCIÓN DE AGUA POTABLE

Obra Agua Potable 2000-2005

Valor Porcentaje %

Con ampliación o introducción de A. P. 43 24.29%

Sin ampliación o introducción de A. P. 130 73.45%



Gráfica 2.5. DISPONIBILIDAD DE AGUA POTABLE EN LAS LOCALIDADES QUE CUENTAN CON RED PÚBLICA DE AGUA POTABLE

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

Con ampliación ointroducción de A.P.

Sin ampliación ointroducción de A.P.

No especificado

Con ampliación o introducción de A.P. Sin ampliación o introducción de A.P.No especificado




40 / 207

2.2.2. Drenaje.

Las localidades encuestadas en las que existe una red de drenaje representaron el

13.56%. Es, por supuesto, el servicio con menor cobertura entre las localidades

indígenas.

Cuadro 2.7. LOCALIDADES CON RED DE DRENAJE

Drenaje Valor Porcentaje %

Sí hay red de drenaje 24 13.56%

No hay red de drenaje 153 86.44%

Total general 177 100.00% Fuente: Encuesta de localidades PIBAI-2005, realizada por UAM-X.

Gráfica 2.6. LOCALIDADES CON RED DE DRENAJE

0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

Sí hay red de drenaje No hay red de drenaje

Sí hay red de drenaje No hay red de drenaje


Si ahora consideramos las VPH y no sólo las localidades en cuanto a la disponibilidad

del servicio de drenaje, vemos que el 15.00% de las mismas tiene una conexión a la red

pública. Tal proporción resulta ligeramente menor a la que se observó en el año 2000



41 / 207

para el promedio de las localidades que constituyen la población objetivo del Programa

(cf. cuadro1.4, supra).

Cuadro 2.8. % DE LOCALIDADES CON CONEXIÓN A LA RED PÚBLICA DE DRENAJE


Total de VPH en 177 localidades 29,521

Total de VPH con conexión a la red pública, en 23 localidades con red pública de drenaje.

4,429 15.00%


Por su parte, solamente en el 11.30% de los casos se detectó la realización de alguna

obra de ampliación o de introducción de drenaje, durante el último sexenio (2000-2005).

Y de ellas únicamente en el 10% de los casos tales obras se ejecutaron durante el año

2005; lo cual representa en el conjunto de los seis años apenas el 2.82%.

Cuadro 2.9. LOCALIDADES CON OBRA DE AMPLIACIÓN O INTRODUCCIÓN DE DRENAJE

Período (2000-2005) Valor Porcentaje %

Con ampliación o introducción de Drenaje 20 11.30%

Sin ampliación o introducción de Drenaje 48 27.12%





42 / 207


0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

0.7

Con ampliación ointroducción de Drenaje

Sin ampliación ointroducción de Drenaje

No especificado

Con ampliación o introducción de DrenajeSin ampliación o introducción de DrenajeNo especificado


2.2.3. Energía eléctrica

La mayor cobertura de entre los servicios básicos corresponde a la electricidad. En este

caso observamos que en la encuesta en siete de cada ocho localidades se cuenta ya

con el servicio.

Cuadro 2.10. LOCALIDADES CON RED DE ENERGÍA ELÉCTRICA

Energía eléctrica Valor Porcentaje %

Hay red de energía eléctrica 148 83.62%

No hay red de energía eléctrica 28 15.82%





43 / 207


00.10.20.30.40.50.60.70.80.9

Hay red de energíaeléctrica

No hay red deenergía eléctrica

No especificado

Hay red de energía eléctricaNo hay red de energía eléctricaNo especificado


Este alto porcentaje de localidades con infraestructura eléctrica determina en buena

medida la alta cobertura que tiene este servicio si consideramos el número de VPH, ya

que en este caso se encuentra el 81.79%, siendo el único servicio donde la proporción

se incrementó en los últimos seis años (cf. cuadro 1.4, supra).

Cuadro 2.11. % DE LOCALIDADES CON CONEXIÓN A LA RED PÚBLICA DE ENERGÍA

Energía eléctrica Valor Porcentaje %

Total de VPH en 177 localidades 29,521

Total de VPH con conexión a la red pública, en148 localidades con red pública de energía eléctrica.

24,145 81.79%




44 / 207

Las localidades donde se han registrado obras de ampliación o introducción de este

servicio, durante el sexenio que va del año 2000 al 2005, son poco más de la tercera

parte del total.

Cuadro 2.12. LOCALIDADES CON OBRA DE AMPLIACIÓN O INTRODUCCIÓN DE RED ELÉCTRICA

Obra de Energía eléctrica Valor Porcentaje %

Con ampliación o introducción de energía eléctrica 63 35.59%

Sin ampliación o introducción de energía eléctrica 97 54.80%




0

0.1

0.2

0.3

0.4

0.5

0.6

Con ampliación ointroducción de

energía eléctrica

Sin ampliación ointroducción de

energía eléctrica

No especificado

Con ampliación o introducción de energía eléctricaSin ampliación o introducción de energía eléctricaNo especificado


Durante el último sexenio, en el 2005 se ejecutaron casi una tercera parte de las

llevadas a cabo en el período (31.75%), lo cual representa el 11.30% del total sexenal

de ampliaciones o introducciones de este servicio en las localidades indígenas.



45 / 207

2.2.4. Infraestructura caminera

En congruencia con la mayor proporción de inversión del PIBAI destinado a mejorar,

rehabilitar o construir caminos rurales o carreteras alimentadoras, a través de la

encuesta se pudo detectar que es en esta materia donde los entrevistados reportaron

un mayor número de localidades con obra, alcanzando el 15.82% de las mismas sólo

durante el año 2005, casi una de cada seis localidades lo reportó en este sentido.



46 / 207

3. CUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS DE OPERACIÓN Y LA NORMATIVIDAD COMPLEMENTARIA.

3.1. Reglas de Operación.

NÚM. DESCRIPCIÓN DE LA REGLA CUMPLIMIENTO

3.1. Objetivo General: Contribuir en el desarrollo social y económico de los

pueblos y comunidades indígenas, con respeto a los recursos naturales de

su entorno, a sus culturas y a sus derechos, mediante la ejecución de

obras de infraestructura básica

El Programa cumple su misión en cuanto aporta recursos y

promueve la transversalidad de las acciones para la ejecución

de las obras y evidentemente mejora las condiciones de vida

de su población objetivo. No obstante podría conseguir mayor

eficacia si se incorporara de manera más decidida a los

beneficiarios, particularmente el que concierne a su

participación en los distintos proyectos.

3.2. Objetivo específico: Contribuir a la disminución de los rezagos,

preferentemente en agua potable, electrificación, caminos, carreteras y

alcantarillado de los pueblos y comunidades indígenas, a través de

proyectos y obras de infraestructura básica, a partir del reconocimiento de

sus demandas

El Programa si contribuye a la disminución de los rezagos y

otorgó preferencia a los cinco programas mencionados,

canalizando hacia ellos un 94% del presupuesto del “Programa

Normal”. (V. caps. 4, 5 y 6). En cuanto al reconocimiento de

sus demandas, el cumplimiento es parcial en la medida en que

la comunidad no participa en las decisiones en todo el proceso

de las obras. Se llegan a dar casos en que habiéndose

aprobado una obra, ninguna autoridad o miembro de la

comunidad está enterado. (Chiapas)



47 / 207


3.2.1. Objetivo específico: Promover acciones de coordinación con instancias de

los tres ordenes de gobierno, así como con instituciones sociales y privadas

que permitan sumar esfuerzos y recursos económicos, técnicos y humanos

en torno al desarrollo de obras de infraestructura básica.

El Programa cumple adecuadamente y se advierte una

evolución favorable en las aportaciones del orden estatal y

municipal. (Ver análisis en el capítulo 4). En el 2005 no se

registraron participaciones de instituciones sociales y privadas.

4.1. Cobertura. El Programa atenderá de manera prioritaria, las siguientes

Entidades Federativas: Baja California, Baja California Sur, Campeche,

Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero,

Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla,

Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco,

Tlaxcala, Veracruz, Yucatán y Zacatecas

El Programa efectivamente atendió a las 28 entidades

federativas que menciona la Regla. Sin embargo se benefició

al Distrito Federal y a Nuevo León, entidades federativas que

no están incluidas en esta regla, en las cuales se invirtieron

casi 25 millones de pesos.

4.2. Población objetivo: Será la población que habite en localidades de muy

alta o alta marginación, con 29% o más de hablantes de lengua indígena y

con un tamaño de localidad entre 50 y 10,000 habitantes; se utiliza para su

identificación, los (IML2000 y el CGPV 2000).

Dado el impacto social en la población indígena, de las obras y/o proyectos

a realizar. La unidad Administrativa responsable previo análisis y

justificación respectiva, podrá autorizar la atención a población indígena que

habite en localidades o que no reúna alguno (s) de los criterios de

elegibilidad.

Sobre la población objetivo, ver análisis detallado en el

capítulo siete.

Sobre la salvedad a la Regla, tendrían que definirse algunos

criterios básicos a observar que justifiquen la inversión en las

localidades que no cumplan ninguno de los requisitos, de otra

manera de la forma ambigua en que está redactada la regla,

da cabida a la discrecionalidad. (ver también capítulo siete).



48 / 207


4.3.1. Tipo de apoyo: Se desarrollarán obras de infraestructura básica

preferentemente de: electrificación de poblados, caminos rurales, carreteras

alimentadoras, distribución y suministro de agua potable y alcantarillado.

Se considerará prioritaria la conclusión o continuación de obras y proyectos

que se encuentren en proceso, y que hayan sido apoyados por el Programa

en los ejercicios presupuestales anteriores.

La primera parte de esta regla, se repite con lo planteado en el

objetivo específico y ya se mencionó que el Programa cumple

adecuadamente. Respecto a la prioridad de las obras, el

sistema de información del Programa adolece de un registro

sistemático de los casos de multianualidad de las obras y no

se encontraron alusiones a ellas. Los Acuerdos de

Coordinación del 2005, ninguno contempla estos casos no

obstante que en los del 2004 se encuentran antecedentes de

este tipo.

4.3.2. Monto del Apoyo: El monto de apoyo por proyecto u obra no podrá

rebasar el recurso asignado a cada Estado por parte de la Comisión, que se

determina en función de lo señalado en el apartado 4.4.1.2 Transparencia

de estas Reglas de Operación.

De manera preferente los recursos federales deberán ser canalizados a la

construcción o ampliación de obras de infraestructura básica, lo cual

garantiza una mayor cobertura en los servicios al contemplar a localidades

indígenas que no han sido beneficiadas.

En el ejercicio 2005 en cuatro entidades de la República:

Jalisco, México, Sinaloa y Sonora, se rebaso el recurso

asignado.

En la Regla 3.2 ya se anotó que efectivamente los recursos

federales se aplicaron preferentemente a obras de

infraestructura básica.



49 / 207


4.3.2.

(cont)

Por las especificaciones, características técnicas y dimensión que pueden

alcanzar las obras de infraestructura básica a desarrollar, su ejecución

podrá estar planeada para realizarse en fases o etapas que pudiesen

trascender el ejercicio presupuestal en curso. En tal caso, sólo se podrán

apoyar las etapas o fases que concluyan en el presente ejercicio fiscal, ya

que no se podrán comprometer recursos presupuestales más allá del

ejercicio fiscal correspondiente. Cuando la instancia ejecutora justifique la

multianualidad de las obras, conforme a las disposiciones vigentes de la

Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), será posible su

consideración previo análisis y obtención de la autorización de esta última.

Se promoverá la participación y aportación por parte de los niveles de

gobierno estatal, municipal y participantes, mediante acuerdos o convenios

que incluyan la totalidad o en específico alguna(s) de las obras y/o

proyectos, con el fin de potenciar los resultados de aplicar recursos

federales administrados por la Comisión.

Lo anterior no es limitativo en la ejecución de obras con cargo exclusivo a

recursos federales, en cumplimiento a lo señalado en el Decreto del

Presupuesto de Egresos de la Federación de cada ejercicio fiscal (PEF).

Sobre la multianualidad de las obras, también ya se había

apuntado que el Programa no tiene un registro de estos

eventos.

En el ejercicio 2004 la inversión estatal y municipal representó

22.7% y en el 2005 el 37.2%. Este crecimiento indica que si se

promueve la participación de los ordenes de gobierno.



50 / 207


4.3.3. Recursos para operación: Para el desarrollo de las diversas acciones

asociadas con una eficiente operación, supervisión y evaluación, la

Comisión contará con recursos hasta del 7% del monto total asignado al

Programa.

Los resultados del ejercicio 2005 indican que si se respetó

esta Regla por este concepto que llegó al 1.76%

4.4. Beneficiarios.

4.4.1. Criterios de Selección.

4.4.4.1. Elegibilidad: Podrán ser beneficiarios, los miembros de pueblos y

comunidades indígenas, que cumplan con las siguientes condiciones:

• Habitar en una localidad que cuente entre 50 y 10,000 habitantes,

con un grado de marginación muy alto o alto, cuya población

hablante de lengua indígena de cinco años y más represente el

29% o más del total.

• Que los habitantes manifiesten por escrito, a través de sus

representantes, autoridades tradicionales o cualquier otra instancia

organizativa, su conformidad sobre el desarrollo de las obras y

proyectos y, en su caso, otorgue los derechos de vía o explotación

de los recursos.

Sobre el criterio demográfico y de identidad indígena para la

elegibilidad véase el capítulo siete.

En el trabajo de campo se observó en no pocas ocasiones el

hecho de que las autoridades tradicionales y la comunidad no

estaban enteradas de las obras que se habían aprobado. La

evaluación no consideró sistemáticamente esta situación, por

lo que no se puede afirmar y aportar un dato que sea

representativo que sin duda habrá que retomar en próximas

evaluaciones



51 / 207


4.4.1.2. Transparencia: La Unidad Administrativa Responsable, elaborará un índice

de Asignación Presupuestal, que considerará los rezagos de las localidades

indígenas en infraestructura básica (electrificación, agua potable, caminos

rurales, carreteras alimentadoras y alcantarillado), que será la base sobre la

cual distribuirá los recursos del Programa entre las Entidades Federativas

de manera preliminar.

La Unidad Administrativa Responsable............

En los trabajos de la evaluación no se revisó la operación de

este índice. Sin embargo la asignación presupuestal se realizó

de manera prioritaria en las entidades con mayor rezago en

infraestructura básica en el país.

El resto del contenido de esta regla no fue verificado por la

evaluación.

4.4.2. Derechos y Obligaciones: La población a beneficiar tendrá derecho a

solicitar y recibir información de las instancias del gobierno federal, estatal o

municipal, que hayan captado y/o propuesto en particular, en un plazo

máximo de 30 días hábiles a partir de haber entregado formalmente su

propuesta de inversión debidamente formulada, sobre el estado que

guardan las gestiones que hubiere realizado para recibir los apoyos, así

como a recibir éstos conforme a las disposiciones normativas del mismo.

En el estudio sobre el abatimiento de rezagos en

infraestructura, realizado por la UAM-X en 2004, mediante

entrevistas a informantes clave se verificó que la participación

en el sentido que marca esta regla es escasa. En el ámbito

formal si se cumple con la disposición de Acta entrega-

recepción de la obra.



52 / 207


4.4.2

(cont.)

La población a beneficiar por el Programa tiene derecho a participar en la

determinación de los proyectos que se impulsen y a presentar quejas y

denuncias por una posible inadecuada aplicación de los recursos ante las

instancias competentes. Dicha determinación deberá estar de acuerdo con

los lineamientos establecidos en las presentes Reglas de Operación y los

acuerdos que con la población indígena se establezcan.

En todos los casos, se deberá de contar con Acta de Aceptación de la Obra

por parte de la localidad o comunidad que será objeto de apoyo con la obra

y/o proyecto, de acuerdo con sus mecanismos que tradicionalmente

emplean para la toma de sus decisiones comunes o para la expresión de su

sentir.

Los beneficiarios tendrán la obligación de participar, ..................................

La participación de la comunidad en el proceso de

construcción de las obras es escasa, así como en su

mantenimiento.

Las instancias ejecutoras utilizan los apoyos para los fines que

fueron aprobados y presentan la documentación

comprobatoria correspondiente, ya que no se encontró

evidencia en contrario. Aunque se debe decir que la

evaluación no tiene este alcance que corresponde más bien al

ámbito de las instancias encargadas de realizar auditorías.



53 / 207


4.4.3. Causas de Incumplimiento, Retención, Suspensión de Recursos y, en su

caso, Reducción en la Ministración de los recursos.

De conformidad con lo dispuesto en el PEF, en caso de que la Comisión o

algún órgano de fiscalización, detecte desviaciones o incumplimiento en el

ejercicio de los recursos, la Comisión suspenderá los apoyos y solicitará la

intervención de las instancias correspondientes. Los recursos que no se

destinen a los fines autorizados y aquellos que al cierre del ejercicio no se

hayan devengado, deberán reintegrarse a la Delegación de la Comisión que

a su vez los enviará a la Unidad Administrativa Responsable de la

Comisión, para que ésta los reintegre a la Tesorería de la Federación

(TESOFE) en los términos de la normatividad establecida.

El contenido de esta regla no corresponde al ámbito de la

evaluación externa.

5. Lineamientos Específicos:

5.1. Coordinación Institucional

Se promoverá la coordinación y vinculación con otras dependencias o

entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, con el fin

de impulsar la complementariedad y transversalidad de acciones inter e

intrasectoriales, entre instancias de los tres órdenes de gobierno,

organismos privados y de la sociedad civil, en su caso.

Se cumple adecuadamente.



54 / 207


5.1.1. Instancias Ejecutoras: Las instancias Ejecutoras podrán ser dependencias

y organismos federales, y los gobiernos de los estados y municipios

siempre y cuando tengan la capacidad técnica y de ejecución de las obras

y/o proyectos. Para tal fin, se suscriben acuerdos o convenios de

coordinación, los anexos de ejecución o los contratos correspondientes

estos últimos, con apego a lo dispuesto por las Leyes de Obras Públicas y

........................................................

Se suscribieron Acuerdos de Coordinación en la mayoría de

las entidades federativas.

5.1.2. Instancias Normativas: La Comisión, a través de la Unidad Administrativa

Responsable, será la instancia encargada de normar el apoyo en materia

de infraestructura básica.

Las instancias normativas federales, serán responsables de validar técnica

y presupuestalmente las obras y/o proyectos; a fin de emitir un dictamen,

que servirá a las ejecutoras para la elaboración de las propuestas de

inversión.

La Comisión será la instancia facultada para interpretar y vigilar el

cumplimiento de las presentes Reglas de Operación.

Se cumple en sus términos, aunque en general se observa un

proceso muy lento en todo el proceso de aprobación de la

obra, ya que ésta empieza a ejecutarse en el último trimestre

del año.

El procedimiento debe revisarse, al punto que sea posible

comenzar las licitaciones en el segundo trimestre del año

fiscal.



55 / 207


5.1.3. Se promoverá que las contralorías estatales, brinden asesoría a las

comunidades indígenas para que respetando sus formas organizativas, se

constituyan en instancias de control y vigilancia de las obras. De igual

manera, los órganos de fiscalización federales y las contralorías estatales,

en el ámbito de sus respectivas competencias, llevarán a cabo las acciones

de fiscalización y verificación necesarias.

Las contralorías estatales no son la mejor opción para que

asesoren a las comunidades, por el carácter de su función

técnica no pueden tener en cuenta las condiciones sociales y

culturales de las comunidades y por lo tanto sea posible que

se respeten. Es más bien un ámbito de responsabilidad de la

CDI.

6. Mecánica de Operación

6.1. Difusión: Conforme a las disposiciones establecidas en el PEF para el

presente ejercicio presupuestal, estas reglas de Operación, además de su

publicación..............


6.2. Promoción: Las Delegaciones de la Comisión en los Estados, en

coordinación con la Unidad Administrativa Responsable y las ejecutoras,

serán las encargadas de realizar la promoción y divulgación de.................

La papelería, documentación oficial, así como la publicidad de este

Programa, deberán incluir la siguiente leyenda: “Este Programa es de

carácter público, no es patrocinado ni promovido por partido político alguno

y sus recursos vienen de los impuestos que pagan los contribuyentes. Está

prohibido ..................

Se cumple adecuadamente



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6.3. Ejecución:

6.3.1. Contraloría Social: La participación social en las actividades de vigilancia

del Programa estará a cargo de los beneficiarios del proyecto aprobado, así

como de las organizaciones de la sociedad civil interesadas en colaborar en

los procesos para la Transparencia y el Combate a la corrupción con la

Comisión, quienes se constituirán en instancias de contraloría social.

La participación de la comunidad es escasa. Es un proceso

que debe revisar la CDI a fines de fortalecer la capacidad de

intervención y participación de las comunidades en el ámbito

de sus usos y costumbres

6.3.2. Actas de entrega-recepción: Para cada una de las obras terminadas o

acciones entregadas por los ejecutores, se elaborará un acta de entrega-

recepción. En la entrega deberán participar y suscribir el acta: la

dependencia ejecutora de la obra o acción, el orden de gobierno y/o la

comunidad beneficiada. A dicho acto, deberán invitarse oportunamente al

Órgano Estatal de Control y a las autoridades municipales.......................

Se cumple adecuadamente

6.3.3. Operación y Mantenimiento.



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6.3.3 La comunidad, los beneficiarios o las instancias de gobierno que reciban las

obras de infraestructura básica, deberán hacer explicito su compromiso de

verificar su adecuado funcionamiento y aplicar las acciones necesarias para

la operación y mantenimiento adecuado de las mismas.

En el caso de la obra de agua potable es necesario un mayor

seguimiento y supervisión. En el trabajo de campo se observó

que no hay la suficiente atención a su mantenimiento.

7. Informes Programático-Presupuestario

8. Evaluación

8.1. Interna: Con el objeto de proponer mejoras continuas en la operación del

Programa y lograr mayores resultados en el corto, mediano y largo plazos,

así contribuir al fortalecimiento de la rendición de cuentas con

transparencia, se evaluara la operación y los resultados del Programa y se

llevará a cabo la medición y seguimiento de los recursos ejercidos, acciones

ejecutadas y metas alcanzadas.

La Unidad Administrativa ..............................



58 / 207


8.2.

Externa: Con apego al PEF, la comisión impulsará la evaluación de los

resultados del Programa, que deberá realizarse por una institución

académica y de investigación u organismo especializado de carácter

nacional con reconocimiento y experiencia en materia, con base en los

Términos de Referencia elaborados por la Comisión. Los resultados serán

reportados a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara

de Diputados, asimismo, se difundirán a través de la página de Internet de

la Comisión.


9. Indicadores de resultados: Ver resultados en el capítulo cinco de esta evaluación.

10. Seguimiento, Control y Auditoría

10.1 Atribuciones: Las instancias de fiscalización, que en el ámbito

de......................................... No fue objeto de la evaluación.



59 / 207

3.2. Normatividad complementaria.

3.2.1. Lineamientos específicos 2004 y 2005

Este capítulo analiza los Lineamientos Específicos 2004 y 2005 del Programa de

Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI), instrumento

que apoya la transparencia del programa en cada una de sus modalidades.

Los Lineamientos Específicos son, en general, una guía para la gestión del PIBAI

complementarias a las reglas de operación que regulan al programa. Éstos enuncian de

manera global el procedimiento para la presentación de las obras a realizarse en el

ejercicio fiscal correspondiente a cada uno de los años.

Lineamientos Específicos 2004 Los lineamientos del año 2004, establecen los procesos para la selección y elección de

la obras a realizar a partir de la demanda y elaboración de las propuestas de obra.

El texto contiene un discurso procedimental y una clasificación conceptual en cada una

de las partes que lo conforman.

Sin duda, los lineamientos son un referente para agilizar los procedimientos

administrativos para la ejecución de obra, no exentos de dificultad para su comprensión.

Descripción del procedimiento: Se establecen los pasos para iniciar el trámite de solicitud de la requisición de los

anexos técnicos de autorización de obra. Las instancias a nivel central de la CDI son

las responsables de realizar la verificación de que los anexos contengan cada uno de

los requisitos establecidos en la Guía para la Integración de las Propuestas, así como la

ruta crítica para la aceptación de los distintos anexos técnicos de autorización.



60 / 207

Por otro lado, se enuncia que la Unidad Responsable del Programa será la encargada

de validar las propuestas, la autorización y aprobación de los anexos. Así como la

importancia que tiene el uso de las claves que se emplean para la identificación de los

proyectos.

Cuando se cumplen las condiciones requeridas por estos lineamientos se deberá

presentar un anexo técnico firmado por el delegado de la Comisión dirigido a la

dependencia ejecutora.

En el caso de que existan modificaciones a lo señalado en los anexos técnicos es

necesario que se realicen los ajustes en los conceptos de obra, no en las metas

originales propuestas, o en su caso se debe de sustituir por un expediente nuevo en el

que se aclaren los motivos de cambio y nueva definición técnica y presupuestal.

También podrá haber cancelaciones parciales o totales debiendo justificarse el motivo

de su cancelación y en cuánto afecta a la obra por realizarse. De haber modificaciones

y ajustes derivados de cambios se establecen los siguientes criterios:

Cuadro 3.1. Procedimientos 2004

Modificaciones y Cancelaciones Regula

1) Traspasos: Son aquellas modificaciones cuyo objetivo es adecuar los montos autorizados y aprobados de conceptos de obra a realizar.

Unidad administrativa del programa.

2) Cancelaciones parciales o totales Delegación de la Comisión.

3) Modificaciones por ajustes Delegación de la Comisión.

Fuente: Lineamientos 2004 del PIBAI.

En la sección de ejecución se establecen los criterios de realización de las obras,

haciendo hincapié en la importancia de mantener una relación estrecha entre las

instancias ejecutoras y la Comisión a fin de garantizar el proceso que siguen las



61 / 207

acciones, sea mediante la administración directa o la ejecución por contrato. Lo

anterior, es un ejemplo de las particularidades de los lineamientos.

Sin embargo, los Lineamientos Específicos 2004 no hacen referencia explícita al

cumplimiento de los Acuerdos de Coordinación, solo señalan cambios a los acuerdos o

anexos de ejecución.

Lineamientos específicos 2005 Los lineamientos 2005 superaron en mucho a los del 2004, ganando mayor claridad, lo

cual se observa desde la presentación del documento que contiene una explicación

más detallada de lo que es este instrumento.

Se señala que los lineamientos son una guía para la operación del programa en los

rubros de caminos rurales, carreteras alimentadoras, agua potable, alcantarillado, y

electrificación, ampliándose y agregándose los de vivienda, infraestructura hospitalaria,

asistencia social y servicios comunitarios, en complemento a lo establecido en las

reglas de operación que regulan al programa.

Cuadro 3.2. Apertura Programática

Programa Tipo de Obra

SG Electrificación

UB Caminos Rurales

UC Carreteras Alimentadoras

SC Agua Potable

SD Alcantarillado

Otras Obras o Acciones Vinculadas

SH Vivienda

SN Infraestructura Hospitalaria

SS Asistencia Social y Servicios Comunitarios

Fuente: Lineamientos 2005 del PIBAI.



62 / 207

En una serie de doce apartados se enuncian los procedimientos para la integración de

las solicitudes, desde la selección y elección de la demanda hasta los procedimientos

que las entidades ejecutoras deben realizar para el cumplimiento del programa hasta la

recepción y entrega de obra, pasando por los temas financieros y entrega de avances.

Sin duda, existe una relación estrecha con los lineamientos de 2004 dado que fueron la

base para la construcción y delimitación de los lineamientos de 2005, ya que los

lineamientos de 2004 no cuentan con una especificidad mayor. Lo anterior motivado por

la estructura que se tiene en el proceso de recepción de las solicitudes de obra.

Para el caso del año 2005 se afina esta parte del proceso, se detallan las atribuciones y

funciones de cada una de las instancias que coadyuvan para la operación del

Programa, que son las siguientes: Unidad de Coordinación y Enlace, la Delegación de

la CDI, la Dependencia Ejecutora, la Dependencia Normativa, Unidad de Planeación y

Consulta.

En relación a los Acuerdos de Coordinación se establece que su pertinencia se debe a

que los involucrados deben comprobar el llenado correcto de la solicitud.

Por último, se señala la importancia que debe contener la información con respecto a la

precisión y claridad de estos instrumentos para la evaluación del Programa de

Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas.

El conjunto de normas técnicas aplicables a cada tipo de obra, así como la de carácter

general en los ámbitos federal y local, no son objeto de esta evaluación. Corresponde a

los órganos de fiscalización efectuar las revisiones pertinentes.



63 / 207

4. ANÁLISIS DE LOS RECURSOS ENTREGADOS A LOS BENEFICIARIOS.

El monto de recursos que ejerció el PIBAI en el año 2005, revela la congruencia que ha

alcanzado este Programa en atención a las dimensiones que guarda el secular rezago

de infraestructura básica en las localidades indígenas del país, al representar el 80%

del total de los recursos que se invierten en todos los programas coordinados por la

CDI, sujetos a Reglas de Operación. Así mismo absorbe el 65% del Gasto

Programable12 asignado a esta institución. La consecuencia se advierte también en

que en los tres últimos años el PIBAI ha acumulado una inversión de 5 mil 704 millones

de pesos para la ejecución de obras de infraestructura básica.

4.1. Incrementos en la inversión 2003-2005.

Una vez que es autorizado el presupuesto anual del Programa, se realiza la distribución

por entidad federativa, en congruencia con el índice de distribución presupuestario

actualizado, cuyo criterio agrupa un conjunto de indicadores que representan el rezago

en infraestructura básica en las comunidades indígenas de cada estado. La aplicación

de este índice garantiza de alguna manera la distribución equitativa de los recursos

disponibles que posteriormente se formaliza y documenta bajo la figura del Acuerdo de

Coordinación, signado por los representantes de los tres ordenes de gobierno

El presupuesto ejercido por el PIBAI en los últimos tres años ha progresado de manera

consistente y favorable para beneficio de las comunidades indígenas, lo cual es reflejo

del impacto del cambio institucional que tuvo lugar en el año 2003 y de una valoración

adecuada de la importancia que reviste hacer frente al rezago en infraestructura básica 12 Presupuesto de Egresos de la Federación 2005. Análisis Funcional Programático Económico

Financiero (no devengable). Entidad AYB Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.



64 / 207

para mejorar las condiciones de vida de la población indígena De esta manera los

incrementos al Programa han sido históricos, en términos globales el presupuesto se

incrementó en 89% y continua creciendo para el siguiente año en 91%. Sin embargo,

comparando el ejercicio 2003 con el de 2005 el incremento adquiere dimensiones

importantes para llegar a más de 260%, como se puede apreciar en el cuadro número

4.1. En cualquiera de los tres años los recursos del PIBAI son de proporciones

relevantes comparados con la historia de la inversión pública federal en infraestructura

básica para regiones indígenas en los años anteriores al 2003, por lo que en términos

de prioridad y de interés público el Programa cumple ampliamente con lo dispuesto por

la Ley General de Desarrollo Social en materia de financiamiento y gasto13.

Cuadro 4.1. EVOLUCIÓN PRESUPUESTARIA 2003-2005

(Miles de pesos)

CONCEPTO / AÑO

2003

2004

2005

Incremento 2003-2004

%


%


%

Presupuesto ejercido por el PIBAI 878.2 1,658.60 3,167.1 89.9 90.9 260.6

Fuentes: 1) Acciones de Gobierno para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas. Informe 2003-2004. CDI 2) Presupuesto 2005. Concentrado de ministrado y ejercido por Programa 2005. Libro 1.xls CDI. (Cifras al 31 de diciembre de cada año)

3) En el ejercicio fiscal 2005, incluye la inversión destinada a la Estrategia para los 50 municipios con menor IDH y el Programa Emergente de Reconstrucción.

13 Ver Capítulo III de la Ley General de Desarrollo Social. DOF-20-01-2004.



65 / 207

Gráfica 4.1. PIBAI - INCREMENTOS PRESUPUESTARIOS 2003 - 2005

88.90% 90.90%

260.60%

0.00%

50.00%

100.00%

150.00%

200.00%

250.00%

300.00%

Incremento 2003-2004 Incremento 2004-2005 Incremento 2003-2005

Fuente: Cuadro 4.1.

4.2. Acuerdos de Coordinación con Entidades Federativas, con organismos y dependencias federales.

El objetivo del presente capítulo es realizar un análisis de los Acuerdos de Coordinación convenidos por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos

Indígenas (CDI), los Gobiernos de los Estados, los Municipios y Paraestatales en la

operación del Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos

Indígenas (PIBAI), durante los años 2004 y 2005.

Este análisis se integra por dos apartados, el primero hace referencia al Ejercicio fiscal

2004; el siguiente hace mención al Ejercicio fiscal 2005.



66 / 207

Para los dos periodos, el objeto de la firma del acuerdo se puede observar en la

carátula de presentación de cada uno de los Acuerdos de Coordinación, para mayor

precisión en la primera y/o segunda cláusula.

Se entiende por Acuerdo de Coordinación al instrumento jurídico que obliga a los

firmantes a la colaboración técnica y presupuestal para la consecución de un fin

determinado.

Es necesario hacer énfasis en el señalamiento asentado en los acuerdos, en el sentido

de que cuando exista interés entre las partes, pueden modificar algunos de los

componentes del acuerdo, desde su aportación, fechas de realización, descripción de la

obra, aumento de inversión, etc. Al documento producto de dicha modificación se le

denomina Acuerdo de Coordinación Modificatorio y por tanto también rige la relación

entre las partes.

De forma general, se establece el objetivo en los Acuerdos de Coordinación de la

siguiente forma: “Coordinar las acciones y recursos de “LA COMISION”, “EL

GOBIERNO DEL ESTADO” y / o “LOS MUNICIPIOS”, a fin de llevar a cabo diversas

obras de infraestructura para la atención de los pueblos indígenas en el marco del

“PROGRAMA”.

En los acuerdos se establecen las aportaciones económicas a que cada una de las

partes se obliga y se dispone de mutuo acuerdo que será en el Anexo 1 o en su caso el

Anexo A modificatorio, en donde se enuncie de manera detallada cada una de la obras

a realizar y el monto que se asigna para su realización. En el caso de que sea un

Convenio Modificatorio, se señalará el motivo de tal evento.



67 / 207

4.2.1. Acuerdos de Coordinación del ejercicio fiscal 2004

Para este Ejercicio Fiscal se consultaron 25 Acuerdos de Coordinación que existen

físicamente y que proporcionados por la CDI, de los cuales tres son Convenios

Modificatorios y uno que señala inversión en cinco estados.

De la revisión de los acuerdos existente, se desprende que en el PIBAI 2004,

participaron 15 Estados: Chihuahua, Campeche, Chiapas, Durango, México, Guerrero,

Hidalgo, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora,

Tabasco, Yucatán.

Se excluye la información referente al Estado de Morelos en el análisis de la inversión

por estar incompleto el Acuerdo de Coordinación correspondiente. Por otra parte existe

un Acuerdo de Coordinación que integra recursos donde se benefician cinco estados y

se presenta como tal en virtud de no ser posible la diferenciación de los montos en cada

uno de ellos.

Las paraestatales u organismos federales que participaron en estos acuerdos fueron:

Comisión Federal de Electricidad (CFE), la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) y la

Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT).

Es necesario advertir que en algunos de los acuerdos se menciona que las obras tienen

como periodo de realización más de un año o hasta dos años, es decir se extiende a

2005 y 2006.

Los acuerdos que consideran más de un año son:

a) El Acuerdo de Coordinación del Estado de Chihuahua con fecha 15/12/04, en

el que se indica que las obras del Proyecto Integral de Alta y Baja

Tarahumara tendrán un plazo de construcción que abarca los años 2004,

2005 y 2006.



68 / 207

b) En el Estado de Durango, el Acuerdo de Coordinación y el Convenio

Modificatorio, con fecha 14/12/04 se refiere que se realizarán las obras del

Proyecto Integral para Electrificar la Zona Indígena Tepehuana, Municipio del

Mezquital durante los años 2004, 2005 y 2006.

c) En el Acuerdo de Coordinación y Convenio Modificatorio del Estado de

Guerrero para Mejorar el Suministro de Energía Eléctrica en el Área de

Huamuxtitlán, Guerrero, se establece que la realización de este proyecto será

durante los años 2004 y 2005.

4.2.2. Distribución de la inversión PIBAI 2004.

La participación registrada en los Acuerdos de Coordinación para 2004 de manera

general por las instancias de gobierno fue la que se observa en la tabla 4.1., donde la

suma total es de $1,458, 873,373.05 siendo la Comisión la de mayor aportación en el

PIBAI 2004, con la cantidad de $1,115, 407,776.86 representando el 76.45 % del total.

Tabla 4.1. COMPOSICIÓN DE LAS APORTACIONES AL PIBAI 2004

Institución Total 2004 %

LA COMISION $1,115,407,776.86 76.46%

EL GOBIERNO DEL ESTADO $176,858,988.04 12.12%

MUNICIPIOS $151,533,887.65 10.39%

OTRAS ENTIDADES FEDERALES $15,072,720.50 1.03%

TOTAL $1,458,873,373.05 100.00%

Fuente: Acuerdos de Coordinación CDI2004 – Entidades Federativas y otras entidades federales.



69 / 207

En la tabla 4.2, se observa como se distribuyen los recursos que la CDI aporta al PIBAI

2004, siendo los estados de Oaxaca, Guerrero, Puebla e Hidalgo los que concentran el

63.43 % de total de los recursos.

Tabla 4.2. COMPOSICIÓN DEL PRESUPUESTO PARA EL PIBAI 2004. APORTACIÓN CDI. PORCENTAJE ACUMULADO.

Estado La Comisión % % Acumulado

Oaxaca $ 317,300,058.60 28.45 % 28.45 %

Guerrero $ 168,361,044.00 15.09 % 43.54 %

Puebla $ 131,395,910.35 11.78 % 55.32 %

Hidalgo $ 90,500,000.00 8.11 % 63.43 %

Chiapas $ 87,572,420.34 7.85 % 71.29 %

San Luis Potosí $ 86,934,099.54 7.79 % 79.08 %

Chihuahua $ 51,271,673.86 4.60 % 83.68 %

Durango $ 50,000,000.00 4.48 % 88.16 %

Yucatán $ 35,164,648.44 3.15 % 91.31 %

Gro., Hgo., Son., Yuc. Y Zac. $ 23,000,000.00 2.06 % 93.37 %

México $ 22,391,186.92 2.01 % 95.38 %

Quintana Roo $ 16,712,740.70 1.50 % 96.88 %

Campeche $ 12,330,349.08 1.11 % 97.99 %

Sonora $ 10,145,441.00 0.91 % 98.89 %

Tabasco $ 9,114,297.29 0.82 % 99.71 %

Nuevo León $ 3,213,906.74 0.29 % 100.00 %

Morelos $ 0.00 0.00 %

Total 2004 $ 1,115,407,776.86 100.00 %

Fuente: Acuerdos de Coordinación CDI 2004 – Entidades Federativas y otras entidades federales.



70 / 207

Mientras que el monto proveniente de los estados representa el 12.12 %, lo que

significa $176,858,988.04 del total de la inversión. Dirigiéndose los recursos en un

70.44 % a tres estados Chiapas, Chihuahua y San Luis Potosí.

En el caso de la aportación realizada por los municipios, esta asciende a $151,533,

887.65, representando 10.39% del total; esta aportación se destina en un 82.62% a

cuatro estados, Puebla, Guerrero, Hidalgo y San Luis Potosí. Mientras que $15,

072,720.50 proviene de la aportación de otras entidades federales representando el

1.03%.

En la gráfica 4.2., se puede observar la participación porcentual de los estados en el

programa durante el ejercicio fiscal 2004.



71 / 207

Gráfica 4.2. INVERSIÓN PORCENTUAL REALIZADA EN LOS ESTADOS PARTICIPANTES EN LOS ACUERDOS DE COORDINACIÓN, PIBAI 2004.

2.15

%

10.1

2%

5.95

%

3.57

%

15.0

6%

9.05

%

1.71

%

0.22

%

12.0

1%

2.26

%

9.45

%

1.39

%

1.33

%

2.41

%

1.58

%

21.7

5%0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

CA

MP

EC

HE

CH

IAP

AS

CH

IHU

AH

UA

DU

RA

NG

O

GU

ER

RE

RO

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RA

TAB

AS

CO

YU

CA

TAN

GR

O, H

GO

,S

ON

, YU

C Y

ZAC

.

2004




72 / 207

4.2.3. Ejercicio Fiscal 2005.

Para el análisis de este apartado se revisaron 26 Acuerdos de Coordinación de los

cuales 2 son Convenios Modificatorios.

La participación de 26 entidades federativas en estos acuerdos, son las siguientes: Baja

California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Colima, Durango, Guanajuato,

Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla,

Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tlaxcala,

Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

Cabe mencionar que en los acuerdos 2005 no se señala de que alguno de ellos fuera

complemento a las obras de infraestructura del año anterior.

4.2.4. Distribución de la Inversión. PIBAI 2005.

A continuación se señala cual fue la composición general de las aportaciones

económicas de las partes en el PIBAI 2005:

Tabla 4.3. COMPOSICIÓN DE LAS APORTACIONES AL PIBAI 2005

Institución Total 2005 %

LA COMISIÓN $2,378,366,491.87 62.68%

EL GOBIERNO DEL ESTADO $1,099,565,879.41 28.98%

MUNICIPIOS $306,612,581.36 8.08%

OTRAS ENTIDADES FEDERALES $10,120,443.12 0.27%

TOTAL $3,794,665,395.76 100.00%




73 / 207

En la tabla 4.3., se observa que el total de los recursos aportados por las Instituciones

es de $3,794,665,395.76. De esta suma, la Comisión es la institución que mayores

recursos aporta al programa $2,378,366,491.87 que representa el 62.68% del total.

La forma en como se distribuye este recurso se observa en la tabla 4.4., en donde el

66.09% de la aportación que realiza la CDI se dirige a los estados de Oaxaca, Chiapas,

Veracruz y Guerrero.

Tabla 4.4. DISTRIBUCIÓN DE LAS APORTACIONES DE LA CDI A NIVEL ESTATAL. PIBAI 2005.

No. Cons. Estado La Comisión % % Acumulado

1 Oaxaca $ 602,041,176.00 25.31 % 25.31%

2 Chiapas $ 460,304,634.36 19.35 % 44.67 %

3 Veracruz $ 271,600,000.00 11.42 % 56.09 %

4 Guerrero $ 237,857,871.00 10.00 % 66.09 %

5 Puebla $ 131,395,910.35 5.52 % 71.61%

6 Hidalgo $ 128,492,415.00 5.40 % 77.01%

7 San Luis Potosí $ 123,550,752.08 5.19 % 82.21%

8 Chihuahua $ 60,074,042.00 2.53 % 84.74%

9 Yucatán $ 51,096,596.00 2.15 % 86.88%

10 Durango $ 37,517,150.00 1.58 % 88.46 %

11 México $ 36,336,109.00 1.53 % 89.99 %

12 Campeche $ 31,286,292.95 1.32 % 91.30 %

13 Michoacán $ 29,442,124.13 1.24 % 92.54 %

14 Sonora $ 25,020,659.00 1.05 % 93.59 %

15 Quintana Roo $ 24,883,880.00 1.05 % 94.64%

16 Tabasco $ 23,595,317.00 0.99 % 95.63 %

17 Nayarit $ 18,108,941.00 0.76 % 96.39 %

18 Sinaloa $ 18,068,011.00 0.76 % 97.15 %



74 / 207

Tabla 4.4.(cont.) DISTRIBUCIÓN DE LAS APORTACIONES DE LA CDI A NIVEL ESTATAL.

PIBAI 2005.

No. Cons. Estado La Comisión % % Acumulado

19 Querétaro $ 14,054,999.00 0.59 % 97.74 %

20 Jalisco $ 12,062,919.00 0.51 % 98.25 %

21 Baja California Sur $ 8,307,583.00 0.35 % 98.60 %

22 Morelos $ 7,646,005.00 0.32 % 98.92 %

23 Guanajuato $ 7,408,003.00 0.31 % 99.23 %

24 Tlaxcala $ 7,381,814.00 0.31 % 99.54 %

25 Zacatecas $ 6,423,167.00 0.27 % 99.81 %

26 Colima $ 4,410,121.00 0.19 % 100.00 %

Total 2005 $ 2,378,366,491.87 100.00 %




75 / 207

La gráfica 4.3., representa de manera esquemática la aportación porcentual de recursos en el PIBAI 2005 a nivel estatal.

Gráfica 4.3. INVERSIÓN PORCENTUAL DE RECURSOS A NIVEL ESTATAL, PIBAI 2005.

0.29

%

1.69

%

23.2

1%

2.26

%

0.15

%

2.19

%

0.49

%

10.6

7%

4.24

%

0.43

%

1.36

%

1.55

%

0.32

%

0.72

%

19.8

8%

3.70

%

0.99

%

1.30

% 4.83

%

0.95

%

1.33

%

0.85

%

0.20

%

14.4

4%

1.75

%

0.23

%

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

BC

S

CA

MP

EC

HE

CH

IAP

AS

CH

IHU

AH

UA

CO

LIM

A

DU

RA

NG

O

GU

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MÉ

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LOS

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NO

RA

TAB

AS

CO

TLA

XC

ALA

VE

RA

CR

UZ

YU

CA

TÁN

ZAC

ATE

CA

S

2005

Fuente: Tabla Acuerdos de Coordinación CDI 2005 – Entidades Federativas y otras entidades federales.



76 / 207

Mientras que a nivel estatal se aporta la cantidad de $1,099,565,879.41, cifra que

representa el 28.98% del total de la inversión en el PIBAI 2005. De esta cantidad de

recursos, el 77.20% se destina a los estados de Chiapas, Veracruz y Oaxaca.

Por su parte los municipios destinan la cantidad de $306,612,581.36 lo que representa

el 8.08% de la inversión y se concentra en los estados de Guerrero, e Hidalgo en un

55.29%.

En cambio, la CFE destina $10,120,443.12 para la realización de obras de

electrificación en el estado de Sonora, que representa 0.27% de la inversión total.

Es necesario también observar la evolución de los recursos en ambos ejercicios

fiscales, así como los instrumentos que permiten la relación institucional para el

desarrollo del programa. De esta manera, se encontró que 15 estados fueron

beneficiados tanto en 2004 como en 2005. El resto de los estados que registran

inversión en 2004, no guardan continuidad para el año siguiente14. En la grafica 4.4., se

observa la participación porcentual de este grupo de entidades federativas.

14 Es necesario subrayar que esta afirmación se hace en base a los Acuerdos de Coordinación

existentes, ya que como se verá más adelante, el PIBAI opera también en entidades federativas que no cuentan con este instrumento.



77 / 207

Gráfica 4.4. COMPARATIVO DE PARTICIPACIÓN PORCENTUAL DE 15 ESTADOS EN LOS ACUERDOS DE COORDINACIÓN 2004 A 2005, PIBAI


En el año 2005 se sumaron 11 estados más a la transversalidad de recursos para la

ejecución del programa (ver gráfica 4.5.).

2.15

%1.

69%

10.1

2%

23.2

1%5.

95%

2.26

%3.

57%

2.19

%15

.06%

10.6

7%9.

05%

4.24

%1.

71%

1.36

%0.

00%

0.32

%21

.75%

19.8

8%12

.01%

3.70

%2.

26%

1.30

%9.

45%

4.83

%1.

39%

1.33

%1.

33%

0.85

%2.

41%

1.75

%

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

CA

MP

EC

HE

CH

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CH

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RE

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O

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LU

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OTO

SÍ

SON

OR

A

TAB

AS

CO

YU

CAT

AN

2004 2005



78 / 207

Gráfica 4.5. ESTADOS SIN CONTINUIDAD QUE PARTICIPAN EN LOS ACUERDOS DE COORDINACIÓN, PIBAI 2005.


Las apreciaciones sirven de preámbulo para conocer el origen y aplicación del

presupuesto del PIBAI, lo cual se analizará con más detalle en los capítulos siguientes.

0.29

% 1.69

%

23.2

1%

2.26

%

0.15

% 2.19

%

0.49

%

10.6

7%

4.24

%

0.43

%

1.36

%

1.55

%

0.32

%

0.72

%

19.8

8%

3.70

%

0.99

%

1.30

%

4.83

%

0.95

%

1.33

%

0.85

%

0.20

%

14.4

4%

1.75

%

0.23

%

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

BC

S

CA

MP

EC

HE

CH

IAP

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CH

IHU

AH

UA

CO

LIM

A

DU

RA

NG

O

GU

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XC

ALA

VE

RA

CR

UZ

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CA

TÁN

ZAC

ATE

CA

S

2005



79 / 207

4.3. Inversión por entidad federativa.

Para el ejercicio 2005, una vez descontado el gasto de operación del programa, la

asignación al conjunto de las entidades federativas, representó un incremento de 59.67

% respecto del año 2004. (ver cuadro 4.2.).

En el análisis del incremento para cada una de las entidades federativas, destaca que

14 de ellas recibieron un incremento superior al global, (ver cuadro 4.2. y gráfica 4.6.)

Así mismo, se registran dos estados que revelan un alto porcentaje de incremento:

Colima y Sonora, pero que en términos absolutos se observa que en 2004, Colima fue

la entidad que menos recursos ejerció, en cambio Sonora estuvo por arriba de diez

entidades que recibieron menor cantidad de recursos en 2004. Sin embargo en la

comparación de este bienio importa más destacar que en números absolutos las

entidades que recibieron un incremento sustantivo corresponden a Oaxaca, Guerrero,

Veracruz, Puebla, Chiapas, Hidalgo y San Luis Potosí y que son a su vez las entidades

que mayores rezagos padecen. La suma de incrementos de estas entidades representa

el 64% del total, lo cual esta reflejando una distribución justa y equitativa.

En este mismo tenor, cabe mencionar que el Programa registra una inversión en el

Distrito Federal solo en el año 2005, que corresponde a acciones de vivienda.

Aparentemente puede ser un caso atípico, ya que no cumplen con los requisitos de

focalización que describen las reglas de operación, sin embargo, considerando las

condiciones de vida adversas que enfrentan los migrantes indígenas en esta ciudad,

debe interpretarse como una salvedad justificada. En realidad lo que se observa es una

tendencia hacia una mayor equidad en la distribución de los recursos en ejercicio 2005

con respecto al 2004.



80 / 207

Cuadro 4.2. INVERSIÓN EJERCIDA EN INFRAESTRUCTURA BÁSICA POR ENTIDAD FEDERATIVA, 2004-2005 (miles de pesos)

Entidad Monto Federal Ejercido 2004

Monto Federal Ejercido 2005

Diferencia 2004-2005

Incremento %

OAXACA 341,577 580,450 238,873 69.93%GUERRERO 162,534 273,913 111,379 68.53%VERACRUZ 185,768 261,442 75,674 40.74%PUEBLA 114,406 174,307 59,901 52.36%CHIAPAS 325,870 380,753 54,883 16.84%HIDALGO 98,619 140,512 41,893 42.48%SAN LUIS POTOSI 83,116 117,476 34,360 41.34%SONORA 10,145 31,498 21,353 210.48%D. F. 20,000 20,000 MEXICO 20,653 39,215 18,562 89.88%YUCATAN 24,401 42,548 18,147 74.37%CAMPECHE 12,246 29,735 17,489 142.81%TABASCO 8,794 22,131 13,337 151.66%SINALOA 12,705 24,780 12,075 95.04%CHIHUAHUA 50,559 58,335 7,776 15.38%NAYARIT 11,592 17,985 6,393 55.15%QUERETARO 7,497 13,770 6,273 83.67%MICHOACAN 18,768 23,652 4,884 26.02%QUINTANA ROO 16,276 19,613 3,337 20.50%JALISCO 11,508 14,845 3,337 28.99%BAJA CALIFORNIA SUR 3,442 6,622 3,180 92.40%GUANAJUATO 3,580 6,688 3,108 86.80%COLIMA 1,264 4,121 2,857 226.06%ZACATECAS 3,484 6,303 2,819 80.93%TLAXCALA 4,482 7,043 2,561 57.14%NUEVO LEON 2,928 4,993 2,065 70.54%MORELOS 5,718 7,450 1,732 30.28%COAHUILA 1,636 2,611 975 59.63%BAJA CALIFORNIA 5,709 3,807 -1,902 -33.31%DURANGO 63,995 34,886 -29,109 -45.49%TOTAL 1,613,269 2,371,485 962,680 59.67%Fuente: Para 2004, Resultados del EJERCICIO 2004. PIBAI Para 2005, INFORME TRIMESTRAL DEL PIBAI, cifras estimadas al cierre de ejercicio 2005.

Nota: No incluye gastos ejercidos en supervisión externa por la cantidad de $4,207.6 miles de pesos.



81 / 207

Gráfica 4.6. INCREMENTO PRESUPUESTARIO 2004 – 2005 POR ENTIDAD FEDERATIVA (%)

226%

210%

152%

143%

95%

92%

90%

87%

84%

81%

74%

71%

70%

69%

60%

57%

55%

52%

42%

41%

41%

30%

29%

26%

21%

17%

15%

-33%

-45%

-50.00%

0.00%

50.00%

100.00%

150.00%

200.00%

250.00%

CO

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TAB

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CH

IHU

AH

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BA

JA C

ALI

FOR

NIA

DU

RA

NG

O

D.F

.

ENTIDAD FEDERATIVA

Fuente: Cuadro 4.2.

4.4. Inversión por Orden del Gobierno 2004-2005

En este apartado, se analizan las cifras consignadas en los Acuerdos de Coordinación

por Entidad Federativa para los ejercicios 2004 y 2005 (exceptuando cuatro casos en

que aun no se cuenta con este instrumento jurídico para el año 2005).

Una vez concluido el ejercicio fiscal 2005, quedaron pendientes de suscribir Acuerdo de

Coordinación las entidades de Nuevo León y el Distrito Federal, de tal manera que el



82 / 207

análisis comprende a 26 entidades del país que documentaron bajo esta figura jurídica

la transversalidad de recursos para invertir en infraestructura básica, cuyo monto

acumulado para los tres ordenes de gobierno alcanzó la cifra de 3,784.5 millones de

pesos. Esta política de concertación ha tenido sus frutos en la medida que se

registraron incrementos relevantes entre el ejercicio 2004 y 2005. Proporcionalmente la

inversión estatal registró un incremento inusitado de 522%, seguido del orden federal

con 113% y finalmente el municipal con 102%, aunque en términos absolutos la

primacía de la inversión la conserva el orden federal en ambos años. (ver cuadro 4.3.).

Considerando solo el año 2005, la estructura de la inversión coloca al orden federal en

primer lugar, en segundo lugar al orden estatal y en tercero al municipal, similar

ordenamiento se observa también en el ejercicio 2004. (ver cuadro 4.4.).



83 / 207

Cuadro 4.3. ACUERDOS DE COORDINACIÓN NÚMERO DE ENTIDADES PARTICIPANTES Y ORIGEN DE LOS RECURSOS 2004-2005

Entidad Federativa

Inv Federal

2004

Inv Federal 2005

Inv Estatal 2004

Inv Estatal 2005

Inv Municipal

2004

Inv Municipal

2005

Inv Total 2004

Inv Total 2005

Var %

BAJA CALIFORNIA SUR

8,307,583 1,384,597 1,384,597 0 11,076,777

CAMPECHE 12,330,349 31,286,293 7,600,978 29,099,705 11,416,369 3,586,142 31,347,696 63,972,140 104.07% CHIAPAS 87,572,420 460,304,634 60,000,000 420,416,311 0 0 147,572,420 880,720,945 496.81% CHIHUAHUA 51,271,674 60,074,042 33,904,870 13,808,600 1,681,163 86,857,707 85,876,963 -1.13% COLIMA 4,410,121 1,102,530 0 0 5,512,651 D.F. 0 0 0 0 0 0 0 0 DURANGO 50,000,000 37,517,150 2,103,847 40,550,009 0 5,043,307 52,103,847 83,110,466 59.51% GUANAJUATO 7,408,003 6,692,639 4,635,778 0 18,736,420 GUERRERO 168,361,044 237,857,871 9,000,000 30,097,580 32,413,855 136,966,270 209,774,899 404,921,721 93.03% HIDALGO 90,500,000 128,492,415 12,778,700 0 28,721,097 32,573,684 131,999,797 161,066,099 22.02% JALISCO 12,062,919 3,000,000 1,091,594 0 16,154,513 MÉXICO 22,391,187 36,336,109 2,500,000 15,392,362 0 0 24,891,187 51,728,471 107.82% MICHOACÁN 29,442,124 11,776,850 17,665,274 0 58,884,248 MORELOS 7,646,005 4,296,697 64,063 0 12,006,765 NAYARIT 18,108,941 9,042,763 0 0 27,151,704 NUEVO LEON 3,213,907 0 0 3,213,907 0 -100.00%



84 / 207

Cuadro 4.3. (cont.). ACUERDOS DE COORDINACIÓN NÚMERO DE ENTIDADES PARTICIPANTES Y ORIGEN DE LOS RECURSOS 2004-2005

Entidad Federativa

Inv Federal

2004

Inv Federal 2005

Inv Estatal 2004

Inv Estatal 2005

Inv Municipal

2004

Inv Municipal

2005

Inv Total 2004

Inv Total 2005

Var %

OAXACA 317,300,059 602,041,176 0 152,225,054 0 0 317,300,059 754,266,230 137.71% PUEBLA 131,395,910 131,395,910 0 4,429,332 43,802,500 4,429,332 175,198,410 140,254,574 -19.95% QUERÉTARO 14,054,999 14,055,029 9,281,130 0 37,391,158 QUINTANA ROO 16,712,741 24,883,880 7,221,275 12,120,361 8,990,404 12,327,593 32,924,420 49,331,834 49.83% SAN LUIS POTOSÍ 86,934,100 123,550,752 30,676,598 30,277,860 20,252,894 29,407,289 137,863,591 183,235,901 32.91%

SINALOA 18,068,011 4,304,210 13,763,801 0 36,136,022 SONORA 10,145,441 25,020,659 5,072,721 12,793,392 0 2,672,899 15,218,162 40,486,950 166.04% TABASCO 9,114,297 23,595,317 6,000,000 6,500,000 4,255,606 2,000,000 19,369,903 32,095,317 65.70% TLAXCALA 7,381,814 0 255,326 0 7,637,140 VERACRUZ 271,600,000 276,200,000 0 0 547,800,000 YUCATÁN 35,164,648 51,096,596 0 0 0 15,329,125 35,164,648 66,425,721 88.90% ZACATECAS 6,423,167 0 2,141,056 0 8,564,223 * OTROS 23,000,000 23,000,000 0 TOTAL 1,115,407,777 2,378,366,492 176,858,988 1,099,565,879 151,533,888 306,612,581 1,443,800,653 3,784,544,953 162.12% % 77.3% 62.8% 12.2% 29.1% 10.5% 8.1% 100.0% 100.0% Fuente: Acuerdos de Coordinación 2004-2005.CDI *OTROS (Incluye a los estados de Guerreo, Hidalgo, Sonora, Yucatán y Zacatecas, suscriben un solo Acuerdo de Coordinación Modificatorio)



85 / 207

Cuadro 4.4. ACUERDOS DE COORDINACIÓN INVERSIÓN POR ORIGEN DE LOS RECURSOS, 2004 – 2005.

Tipo de inversión Año 2004 Año 2005 Incremento 2004-2005

INVERSIÓN FEDERAL 77.3% 62.8% 113%

INVERSIÓN ESTATAL 12.2% 29.1% 522%

INVERSIÓN MUNICIPAL 10.5% 8.1% 102%

TOTAL 100% 100%

Fuente: Acuerdos de Coordinación 2004-2005.CDI *OTROS (Incluye a los estados de Guerreo, Hidalgo, Sonora, Yucatán y Zacatecas, suscriben un solo Acuerdo de Coordinación Modificatorio)

4.4.1. Inversión en el orden estatal.

Por lo que respecta al ejercicio 2004, en el orden estatal, diecisiete entidades no

participaron en la inversión en infraestructura, es decir, el 60.7% de las veintiocho

entidades donde el PIBAI participa. Por el contrario, en este año destaca el concurso de

tres entidades en la inversión, Chiapas, Chihuahua y San Luis Potosí, quienes

aportaron el 70.4% del total de la inversión en el orden estatal.

Para el 2005, la tendencia no participativa en el orden estatal se revierte, abatiéndose

sensiblemente, ya que solo en seis entidades no se registra inversión15, además de

incrementarse notablemente el monto de los recursos aportados en más de seis veces

con respecto a 2004. Las entidades que revelan mayor interés por las obras de

infraestructura son (en orden decreciente): Chiapas, Veracruz, Oaxaca, Durango, San

Luis Potosí y Guerrero; ya que en conjunto suscribieron el 86.38 % de la inversión en el 15 Cuando se utiliza el término “no se registra inversión” se refiere a que la entidad de que se trata no

suscribió Acuerdo de Coordinación, o que habiéndolo hecho efectivamente no realizó aportaciones en dicho Acuerdo.



86 / 207

orden estatal. Dentro de estas últimas entidades, sobresale Chiapas quien participa con

el 38.2% de la inversión en el rubro. En el otro extremo se encuentran las entidades de

Baja California Sur y Colima con las más bajas suscripciones. (ver cuadro 4.3. y gráfica

4.7).

4.4.2. Inversión en el orden municipal.

En este orden de gobierno se aprecia una menor consistencia en la participación en el

bienio que se analiza, comparado con el orden estatal en el 2004, pues se refleja la

ausencia de veinte entidades en el concurso de la obra pública. En 2004, las más

relevantes por el monto de la inversión son: Puebla, Guerrero, Hidalgo, y San Luis

Potosí, que en conjunto pactaron el 83% de la inversión en el orden de gobierno

municipal.

Para el ejercicio 2005, se muestra una tendencia favorable a la participación, pues solo

diez entidades a esta fecha, se abstuvieron de concurrir en la inversión. Así mismo, el

monto global de la inversión se duplica con respecto al ejercicio 2004.

Son cuatro entidades que se distinguen preponderantemente del resto por el monto de

sus suscripciones: Guerrero, Hidalgo, San Luis Potosí y Michoacán y, quienes firmaron

la mayor parte de la inversión en obra pública en el ejercicio 2005, alcanzando un

70.65% de la inversión total correspondiente al orden de gobierno municipal. (ver

cuadro 4.3. y gráfica 4.7.).



87 / 207

Gráfica 4.7. INVERSIÓN POR ORDEN DE GOBIERNO, 2004 – 2005 (pesos)

1,115,407,777

2,378,366,492

176,858,988

1,099,565,879

151,533,888306,612,581

0

500,000,000

1,000,000,000

1,500,000,000

2,000,000,000

2,500,000,000

INVERSIÓNFEDERAL 2004

INVERSIÓNFEDERAL 2005

INVERSIÓNESTATAL 2004

INVERSIÓNESTATAL 2005

INVERSIÓNMUNICIPAL 2004

INVERSIÓNMUNICIPAL 2005

FUENTE DE RECURSOS

Fuente: Cuadro 4.3



88 / 207

Los hechos anteriores inducen a concluir que el principio de transversalidad planteado

en el Programa Nacional para el de Desarrollo de los Pueblos Indígenas 2001-2006,

avanza de manera consistente en estos dos últimos años, según lo refleja el notorio

avance en el concurso de la inversión de los tres ordenes de gobierno. Al menos así lo

revelan los compromisos contenidos en los Acuerdos de Coordinación que documentan

y dan legalidad a las obras de infraestructura que ampara el PIBAI.

4.5. Análisis de la Inversión 2005.

4.5.1. Eficiencia en el Ejercicio Presupuestario 2005.

De acuerdo con las cifras del presupuesto ejercido 2005, se puede observar que en

conjunto las entidades federativas, ejercieron un 92% del presupuesto asignado

originalmente. Sin embargo, de acuerdo con la última modificación en la asignación

presupuestaria y el reporte del cierre del ejercicio fiscal, se tiene un resultado de 99.9 %

en el ejercicio de los recursos16. Dicha fuente no desagrega los recursos por entidad

federativa, en tal circunstancia el análisis que sigue contiene los datos hasta ahora

disponibles en cuanto al ejercicio de los recursos por entidad federativa, programas,

número de obras y beneficiarios. (ver cuadro 4.5).

Continuando entonces con el análisis de la base de datos del Programa, en cuanto al

ejercicio presupuestal por entidad federativa, el resultado se puede observar en el

cuadro 4.5. El 8% de los recursos no ejercidos corresponden en su mayor parte a las

entidades de Veracruz, Puebla, Hidalgo, Chiapas, Guerrero y Oaxaca, que absorben el

96.3% de dichos recursos remanentes, que equivalen a 196 millones 951 mil pesos.

16 En el último informe financiero del PIBAI denominado “Concentrado de Ministrado y Ejercido por

Programa 2005” el presupuesto asignado modificado al programa, sin incluir gastos de operación asciende a $2,374,631,015 y el ejercido a $2,371,484,862



89 / 207

Asimismo, cuatro entidades rebasaron su techo presupuestal en un rango de entre el

7.92 al 37.15%, tal situación se presentó en los estados de Veracruz, México, Sonora,

Jalisco y Sinaloa, que en conjunto ejercieron 18.5 millones de pesos más de los

recursos que se les asignaron originalmente y que equivalen al 0.8% del presupuesto

ejercido por el conjunto de las entidades federativa. Como se puede apreciar este

evento es relativo con respecto al otro polo del resultado del ejercicio presupuestal, del

cual se requiere más información para explicar el subejercicio y las previsiones a tomar

para que estas entidades no resulten afectadas en el ejercicio 2007, ya que constituyen

una muestra importante de las entidades que registran los índices de rezago más altos.

De otra parte, se tienen dos estados: Distrito Federal y Nuevo León, que no cuentan

con Acuerdo de Coordinación ni asignación presupuestal, sin embargo, juntos

ejercieron casi 25 millones de pesos.

Cuadro 4.5. EFICIENCIA EN EL EJERCICIO PRESUPUESTARIO 2005 (Miles de pesos)

Entidad Monto Federal

asignado 2005

Monto Federal ejercido

2005

Presupuesto Ejercido

%

BAJA CALIFORNIA 9,487 3,807 40.13%

BAJA CALIFORNIA SUR 8,308 6,622 79.71%

CAMPECHE 31,088 29,735 95.65%

COAHUILA 6,816 2,611 38.31%

COLIMA 4,410 4,121 93.46%

CHIAPAS 400,305 380,753 95.12%

CHIHUAHUA 60,074 58,335 97.11%

D.F. 0 20,000

DURANGO 42,017 34,886 83.03%

GUANAJUATO 7,408 6,688 90.27%

GUERRERO 337,858 273,913 81.07%

HIDALGO 158,492 140,512 88.66%



90 / 207

Cuadro 4.5. EFICIENCIA EN EL EJERCICIO PRESUPUESTARIO 2005 (cont.)

Entidad Monto Federal

asignado 2005

Monto Federal ejercido

2005


%

JALISCO 12,063 14,845 123.06%

MEXICO 36,336 39,215 107.92%

MICHOACAN 29,769 23,652 79.45%

MORELOS 7,646 7,450 97.43%

NAYARIT 18,109 17,985 99.31%

NUEVO LEON 0 4,993

OAXACA 654,041 580,450 88.75%

PUEBLA 186,040 174,307 93.69%

QUERETARO 14,055 13,770 97.97%

QUINTANA ROO 24,884 19,613 78.82%

SAN LUIS POTOSI 123,566 117,476 95.07%

SINALOA 18,068 24,780 137.15%

SONORA 25,021 31,498 125.89%

TABASCO 23,595 22,131 93.80%

TLAXCALA 7,382 7,043 95.41%

VERACRUZ 271,592 261,442 96.26%

YUCATAN 51,097 42,548 83.27%

ZACATECAS 6,423 6,303 98.14%

TOTAL 2,575,949 2,371,485 92.06% FUENTE: Base de datos PIBAI. 2005. Para 2005, INFORME TRIMESTRAL DEL PIBAI, cifras estimadas al cierre de ejercicio 2005. Nota: No incluye gastos ejercidos en supervisión externa por la cantidad de $4,207.6 miles de pesos.



91 / 207

4.5.2. Inversión, Obras y Beneficiarios por Entidad Federativa.

La dinámica que llevó la inversión autorizada al 31 diciembre 2005 en los rubros

citados, se observa que guarda una relación muy estrecha con el grado de rezago en

infraestructura básica de las entidades federativas que son ya arquetipo de estas

carencias. Tal aseveración se desprende de la proporción en que el número de obras,

beneficiarios y monto de la inversión se concentran de manera preponderante en siete

entidades federativas (ver cuadro 4.6 y gráfica 4.8).

Esto es, Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Veracruz, Puebla, San Luis Potosí e Hidalgo;

concentran el 68.08% de las obras, el 87.12% de los beneficiarios y el 76.71% de la

inversión autorizada. Del total de la inversión ejercida al 31 de diciembre 2005, se

contabilizan ya 1,137 obras con un impacto en 3,026,122 beneficiarios, rebasando

considerablemente, el número de beneficiarios del ejercicio 2004, en un 130.6%.

Cuadro 4.6. INVERSIÓN TOTAL EJERCIDA 2005 POR ENTIDAD, NÚMERO DE OBRAS Y BENEFICIARIOS

OBRAS BENEFICIARIOS INVERSIÓN ENTIDAD

abs % abs % (pesos) %

BAJA CALIFORNIA 6 0.53% 2,118 0.07% 7,614,229 0.28%

BAJA CALIFORNIA SUR 2 0.18% 3,702 0.12% 8,829,935 0.33%

CAMPECHE 18 1.58% 16,506 0.55% 32,645,186 1.21%

COAHUILA 1 0.09% 293 0.01% 2,611,495 0.10%

COLIMA 9 0.79% 3,242 0.11% 5,116,019 0.19%

CHIAPAS 112 10.03% 891,802 29.47% 380,752,824 14.07%

CHIHUAHUA 56 4.84% 5,090 0.17% 63,747,763 2.36%

DISTRITO FEDERAL 12 1.06% 178 0.01% 20,000,000 0.74%

DURANGO 16 1.41% 12,383 0.41% 42,624,680 1.57%

GUANAJUATO 12 1.06% 9,470 0.31% 16,356,338 0.60%

GUERRERO 88 8.09% 273,463 9.04% 304,471,095 11.25%



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Cuadro 4.6. INVERSIÓN TOTAL EJERCIDA 2005 POR ENTIDAD, NÚMERO DE OBRAS Y BENEFICIARIOS

OBRAS BENEFICIARIOS INVERSIÓN ENTIDAD

abs % abs % (pesos) %

HIDALGO 72 6.33% 262,542 8.68% 157,657,618 5.82%

JALISCO 7 0.62% 2,547 0.08% 18,540,720 0.68%

MEXICO 28 2.46% 44,162 1.46% 51,428,906 1.90%

MICHOACAN 12 1.06% 28,227 0.93% 41,928,104 1.55%

MORELOS 6 0.53% 16,228 0.54% 12,247,421 0.45%

NAYARIT 18 1.58% 6,626 0.22% 32,714,076 1.21%

NUEVO LEON 5 0.70% 4,428 0.15% 6,593,877 0.24%

OAXACA 210 18.91% 794,941 26.27% 591,938,159 21.87%

PUEBLA 132 11.61% 205,720 6.80% 208,394,451 7.70%

QUERETARO 25 2.20% 20,264 0.67% 34,178,159 1.26%

QUINTANA ROO 15 1.32% 9,503 0.31% 37,964,925 1.40%

SAN LUIS POTOSI 93 8.18% 73,363 2.42% 171,520,213 6.34%

SINALOA 40 3.52% 11,645 0.38% 42,842,439 1.58%

SONORA 8 0.70% 58,650 1.94% 51,739,289 1.91%

TABASCO 9 0.79% 41,065 1.36% 29,395,534 1.09%

TLAXCALA 19 1.67% 21,389 0.71% 7,271,378 0.27%

VERACRUZ 56 4.93% 134,448 4.44% 261,442,261 9.66%

YUCATAN 35 3.08% 68,005 2.25% 55,722,433 2.06%

ZACATECAS 2 0.18% 4,122 0.14% 8,406,330 0.31%

TOTAL 1,124 100.00% 3,026,122 100.00% 2,706,695,858 100.00%

Fuente: Base de datos PIBAI. 2005, cifras estimadas al cierre de ejercicio 2005. El total de la inversión incluye las aportaciones federales, estatales, municipales y de participantes. No se considera 11 acciones de supervisión externa. Nota: No incluye gastos ejercidos en supervisión externa.



93 / 207

Gráfica 4.8. PORCENTAJE DE INVERSIÓN TOTAL POR ENTIDAD FEDERATIVA INVERSIÓN 2005.

CHIAPAS14.1%

VERACRUZ9.7%

PUEBLA7.7%

SAN LUIS POTOSI6.3%

HIDALGO5.8%

GUERRERO11.2%

OAXACA21.9%

RESTO DE LAS

ENTIDADES23.3%

Fuente: Cuadro 4.6

4.5.3. Inversión por Programa.

En el período que se analiza, se registran siete programas operativos del PIBAI, dentro

de los cuales cuatro concentran el 90.78% de la inversión, el más relevante por el

monto, es el de carreteras alimentadoras, el cual acumuló el 42.94% de los recursos

ejercidos. En este mismo tenor, le sigue el programa de electrificación con el 18.15%,

en tercer lugar el de agua potable con el 15.31% y en cuarto lugar el programa de

caminos rurales con el 14.38% de la inversión total autorizada. El 9.22% restante de los

recursos se distribuye entre los programas de: alcantarillado, asistencia social, servicios

comunitarios y, en último lugar el programa de vivienda (ver cuadro 4.7 y gráfica 4.9).



94 / 207

Hasta diciembre de 2005 el mayor número de obras se concentraron en electrificación

rural y por tanto el que más obras acumuló.

Por lo que respecta al Programa “Definición y Conducción del Desarrollo Regional”, al

final del periodo, ejerció la cantidad de $15,987.8 miles de pesos, que significan el 0.7%

del presupuesto destinado a obras en las entidades federativas (2,371,485 miles de pesos). Dichos recursos, en general se destinan a diversos gastos de operación para efectuar

la supervisión y seguimiento a las obras aprobadas.

Este concepto se ha desagregado del análisis del resto de los proyectos, en virtud de

tratarse de gastos operativos, como la misma base de datos lo señala y que en su

momento tiene que buscarse la posibilidad de asociar estos gastos a los Proyectos de

infraestructura respectivos.

Cuadro 4.7 INVERSIÓN EJERCIDA 2005 POR PROGRAMA Y SUBPROGRAMA

INVERSIÓN PROGRAMA SUBPROGRAMA

ABS %

AMPLIACIÓN 72,797,652

CONSTRUCCIÓN 309,349,605

ESTUDIOS Y PROYECTOS 5,409,322

AGUA POTABLE REHABILITACION 26,846,915

Total AGUA POTABLE 414,403,494 15.31%



95 / 207

Cuadro 4.7. INVERSIÓN EJERCIDA 2005 POR PROGRAMA Y SUBPROGRAMA (cont.)


ABS %

AMPLIACIÓN 20,093,643


ESTUDIOS Y PROYECTOS 3,629,371 ALCANTARILLADO

REHABILITACIÓN 930,732

Total ALCANTARILLADO 155,930,146 5.76%

ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS

DESARROLLO COMUNITARIO 64,243,284

Total ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS 64,243,284 2.37%

CONSERVACIÓN 127,015,932



RECONSTRUCCIÓN 28,655,214

CAMINOS RURALES

REHABILITACION 284,195

Total CAMINOS RURALES 389,104,465 14.38%

CONSERVACIÓN 8,919,865



MODERNIZACIÓN Y AMPLIACIÓN 892,228,243

RECONSTRUCCIÓN 26,838,388

CARRETERAS ALIMENTADORAS

REHABILITACION 2,543,250

Total CARRETERAS ALIMENTADORAS 1,162,389,645 42.94%



96 / 207

Cuadro 4.7. NÚMERO DE OBRAS POR PROGRAMA Y SUBPROGRAMA INVERSIÓN EJERCIDA 2005 (cont.)


ABS % NO CONVENCIONAL 6,077,360 RURAL 483,010,074 ELECTRIFICACIÓN URBANA 2,155,254

Total ELECTRIFICACIÓN 491,242,688 18.15%VIVIENDA AMPLIACIÓN DE VIVIENDA 15,712,001 CONSTRUCCIÓN 13,670,135 TOTAL VIVIENDA 29,382,136 1.09%TOTAL GENERAL 2,706,695,858 100.00%Fuente: Base de datos PIBAI. 2005, cifras estimadas al cierre de ejercicio 2005. El total de la inversión incluye las aportaciones federales, estatales , municipales y de participantes

Gráfica 4.9. MONTO DE INVERSIÓN POR PROGRAMA. INVERSIÓN 2005.

AGUA POTABLE

15.3%

VIVIENDA1.1%

ELECTRIFICACIÓN18.1%

ASISTENCIA SOCIAL Y

SERVICIOS COMUNITARIOS

2.4%

CARRETERAS ALIMENTADORAS42.9%

CAMINOS RURALES

14.4%

ALCANTARILLADO5.8%

Fuente: Cuadro 4.7.



97 / 207

4.5.4. Estudios y proyectos.

Las diversas obras que realiza el PIBAI, requieren de un acompañamiento técnico

referido a la realización de Estudios y Proyectos que justifiquen la viabilidad de las

obras. Es así que en el periodo que se analiza se han emprendido ciento tres acciones

de este tipo con una inversión de 39.1 millones de pesos en los programas de agua

potable, alcantarillado, caminos rurales y carreteras alimentadoras, estas últimas son

las que absorben la mayor parte de la inversión (56.99%) por la complejidad que

entraña este tipo de obras.

Así mismo lo invertido en este rubro a diciembre de 2005, representa el 1.45% de la

inversión total aprobada a esta misma fecha (ver cuadro 4.8).



98 / 207

Cuadro 4.8. NÚMERO DE OBRAS POR PROGRAMA Y SUBPROGRAMA INVERSIÓN EJERCIDA 2005

Subprograma Carreteras alimentadoras

Caminos rurales

Agua potable Alcantarillado Electrificación Vivienda

Asistencia social

y servicioscomunitarios

Total %

AMPLIACIÓN 55 22 77 6.85%AMPLIACIÓN DE VIVIENDA 14 14 1.25%CONSERVACIÓN 4 25 29 2.58CONSTRUCCIÓN 23 64 178 45 16 326 29.00%DESARROLLO COMUNITARIO 52 52 4.63%

ESTUDIOS Y PROYECTOS 31 17 31 24 103 9.16%

MODERNIZACIÓN Y AMPLIACIÓN 82 82 7.30%

NO CONVENCIONAL 46 46 4.09%RECONSTRUCCIÓN 7 19 26 2.31%REHABILITACIÓN 1 1 20 1 23 2.05%RURAL 345 345 30.69%URBANA 1 1 0.09%TOTAL 148 126 284 92 392 30 52 1,124 100.00%Fuente: Base de datos PIBAI. 2005 cifras estimadas al cierre de ejercicio 2005. No incluye 11 acciones de supervisión externa.



99 / 207

4.5.5. Inversión ejercida por origen de los recursos.

Del total de la inversión ejercida al 31 de diciembre de 2005, el 87.62% fue aportada por

la CDI, el 3.96% por los gobiernos estatales, el 7.85% por los gobiernos municipales y

el 0.57% por los participantes. Estas últimas se refieren a obras de alcantarillado en

Guerrero y a electrificación en los Estados de México, Nayarit, Oaxaca, y Sonora.

En la inversión estatal sobresalen los Estados de San Luis Potosí, Querétaro, Sonora,

Quintana Roo, y Guerrero que en conjunto aportaron un 58.05% de la inversión en esta

fuente de recursos.

En la inversión municipal es manifiesta la importancia de las entidades de Puebla, San

Luis Potosí, Guerrero, Hidalgo, Yucatán y Sinaloa, los cuales agrupan el 61.19% de la

inversión en este orden de gobierno (ver cuadro 4.9 y gráfica 4.10).



100 / 207

Cuadro 4.9. INVERSIÓN POR PROGRAMA Y ORIGEN DE LOS RECURSOS INVERSIÓN EJERCIDA 2005

Inversión Entidad Tipo de obra Obras Beneficiarios

Federal Estatal Municipal Participantes Total

AGUA POTABLE 2 420 233,439 233,439 0 0 466,879


1 144 589,300 589,300 0 0 1,178,599BAJA CALIFORNIA

ELECTRIFICACIÓN 3 1,554 2,984,375 2,984,375 0 0 5,968,751

Total BAJA CALIFORNIA 6 2,118 3,807,115 3,807,115 0 0 7,614,229

AGUA POTABLE 1 528 774,495 129,083 129,083 0 1,032,661BAJA CALIFORNIA SUR ALCANTARILLADO 1 3,174 5,847,955 974,659 974,659 0 7,797,273

Total BAJA CALIFORNIA SUR 2 3,702 6,622,450 1,103,742 1,103,742 0 8,829,935

AGUA POTABLE 10 9,673 21,442,811 0 1,705,844 0 23,148,655

CAMINOS RURALES 2 2,099 5,065,659 0 153,389 0 5,219,048CAMPECHE

ELECTRIFICACIÓN 6 4,734 3,226,257 0 1,051,226 0 4,277,483

Total CAMPECHE 18 16,506 29,734,727 0 2,910,459 0 32,645,186



101 / 207

Cuadro 4.9. INVERSIÓN POR PROGRAMA Y ORIGEN DE LOS RECURSOS INVERSIÓN EJERCIDA 2005



AGUA POTABLE 38 46,013 81,281,753 0 0 0 81,281,753


32 199,602 27,320,808 0 0 0 27,320,808

CAMINOS RURALES 7 5,396 12,171,373 0 0 0 12,171,373

CARRETERAS ALIMENTADORAS 11 197,187 186,072,931 0 0 0 186,072,931

ELECTRIFICACIÓN 1 16,902 57,000,000 0 0 0 57,000,000

CHIAPAS

VIVIENDA 23 426,702 16,905,958 0 0 0 16,905,958

Total CHIAPAS 112 891,802 380,752,824 0 0 0 380,752,824

AGUA POTABLE 7 1,109 17,246,984 0 1,875,827 0 19,122,811

ALCANTARILLADO 1 107 435,847 0 0 0 435,847

CAMINOS RURALES 3 327 11,227,071 0 68,108 0 11,295,179CHIHUAHUA


Total CHIHUAHUA 56 5,090 58,335,171 0 5,412,592 0 63,747,763



102 / 207

Cuadro 4.9. INVERSIÓN POR PROGRAMA Y ORIGEN DE LOS RECURSOS INVERSIÓN EJERCIDA 2005 (cont.)



COAHUILA CAMINOS RURALES 1 293 2,611,495 0 0 0 2,611,495

Total COAHUILA 1 293 2,611,495 0 0 0 2,611,495

AGUA POTABLE 1 274 387,171 204,946 0 0 592,118

ALCANTARILLADO 3 626 1,199,475 0 0 0 1,199,475

CAMINOS RURALES 3 105 712,809 0 0 0 712,809

CARRETERAS ALIMENTADORAS 1 1,722 1,466,537 789,674 0 0 2,256,211

COLIMA

ELECTRIFICACIÓN 1 515 355,406 0 0 0 355,406

Total COLIMA 9 3,242 4,121,398 994,620 0 0 5,116,019

DISTRITO FEDERAL


12 178 20,000,000 0 0 0 20,000,000

Total DISTRITO FEDERAL 12 178 20,000,000 0 0 0 20,000,000



103 / 207




AGUA POTABLE 8 1,545 3,389,415 1,394,883 1,894,532 0 6,678,831

CAMINOS RURALES 1 2,921 3,144,000 1,048,000 1,048,000 0 5,240,000DURANGO

ELECTRIFICACIÓN 7 7,917 28,352,925 1,176,462 1,176,462 0 30,705,849

Total DURANGO 16 12,383 34,886,339 3,619,346 4,118,995 0 42,624,680

AGUA POTABLE 2 1,014 963,365 0 963,365 0 1,926,731

ALCANTARILLADO 1 3,738 1,336,968 1,255,106 722,175 0 3,314,248

CAMINOS RURALES 1 200 584,925 0 292,846 0 877,770

CARRETERAS ALIMENTADORAS 2 3,007 1,945,408 3,556,178 1,159,463 0 6,661,050

GUANAJUATO

ELECTRIFICACIÓN 6 1,511 1,856,847 668,743 1,050,949 0 3,576,539

Total GUANAJUATO 12 9,470 6,687,513 5,480,027 4,188,798 0 16,356,338



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Entidad Tipo de obra Obras Beneficiarios Inversión

AGUA POTABLE 13 6,982 10,504,046 8,333,057 0 0 18,837,103

ALCANTARILLADO 4 4,394 11,212,357 0 1,335,027 266,911 12,814,295

CAMINOS RURALES 5 5,877 25,697,503 0 546,581 0 26,244,084

CARRETERAS ALIMENTADORAS 7 227,480 172,864,748 0 2,000,000 0 174,864,748


GUERRERO

VIVIENDA 6 4,697 8,476,628 0 0 0 8,476,628

Total GUERRERO 88 273,463 273,913,077 8,333,057 21,958,050 266,911 304,471,095

AGUA POTABLE 11 221,782 14,132,431 0 4,281,924 0 18,414,355

ALCANTARILLADO 3 1,223 5,631,164 0 651,373 0 6,282,537

CAMINOS RURALES 7 5,381 12,593,440 0 2,251,387 0 14,844,827


HIDALGO

ELECTRIFICACIÓN 33 4,997 26,726,728 93,035 3,775,759 0 30,595,522

Total HIDALGO 72 262,542 140,511,880 93,035 17,052,703 0 157,657,618



105 / 207



AGUA POTABLE 2 1,037 2,107,642 702,548 0 0 2,810,191

CAMINOS RURALES 1 77 300,186 115,455 46,184 0 461,825

ELECTRIFICACIÓN 3 616 8,437,218 1,908,472 923,464 0 11,269,155JALISCO

VIVIENDA 1 817 3,999,550 0 0 0 3,999,550

Total JALISCO 7 2,547 14,844,596 2,726,476 969,648 0 18,540,720

AGUA POTABLE 3 4,631 3,184,514 0 785,999 0 3,970,513


1 4,500,000 0 0 0 4,500,000


MEXICO

ELECTRIFICACIÓN 15 2,448 6,740,027 0 3,983,498 335,070 11,058,595

Total MEXICO 28 44,162 39,215,025 0 11,878,811 335,070 51,428,906

AGUA POTABLE 6 17,127 5,816,060 2,326,424 3,489,636 0 11,632,119

ALCANTARILLADO 2 8,111 3,075,642 1,093,973 1,845,385 0 6,015,000MICHOACAN CARRETERAS ALIMENTADORAS 4 2,989 14,760,478 2,236,213 7,284,294 0 24,280,985

Total MICHOACAN 12 28,227 23,652,180 5,656,609 12,619,315 0 41,928,104



106 / 207



AGUA POTABLE 3 4,349 3,104,928 3,500,466 0 0 6,605,393

CARRETERAS ALIMENTADORAS 2 11,762 4,258,474 974,576 216,780 0 5,449,830

MORELOS

ELECTRIFICACIÓN 1 117 86,200 105,998 0 0 192,198

Total MORELOS 6 16,228 7,449,602 4,581,040 216,780 0 12,247,421

AGUA POTABLE 7 1,774 7,267,516 1,096,949 2,455,301 0 10,819,766

CAMINOS RURALES 2 3,189 3,378,665 748,117 1,909,136 0 6,035,918NAYARIT ELECTRIFICACIÓN 9 1,663 7,338,643 3,666,248 357,501 4,496,000 15,858,392

Total NAYARIT 18 6,626 17,984,824 5,511,314 4,721,938 4,496,000 32,714,076

NUEVO LEON


5 4,428 4,993,407 1,600,469 0 0 6,593,877

Total NUEVO LEON 5 4,428 4,993,407 1,600,469 0 0 6,593,877



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AGUA POTABLE 55 55,435 42,621,882 0 2,054,625 0 44,676,506

ALCANTARILLADO 6 8,645 6,938,146 0 1,280,850 0 8,218,997

CAMINOS RURALES 63 622,988 240,076,419 0 0 0 240,076,419


OAXACA

ELECTRIFICACIÓN 56 23,952 68,349,424 0 3,927,052 247,825 72,524,301

Total OAXACA 210 794,941 580,450,033 0 11,240,300 247,825 591,938,159

AGUA POTABLE 46 98,707 25,423,037 244,034 6,800,707 0 32,467,778

CAMINOS RURALES 1 884 2,668,520 0 0 0 2,668,520


PUEBLA


Total PUEBLA 132 205,720 174,306,532 244,034 33,843,885 0 208,394,451



108 / 207



AGUA POTABLE 4 4,701 2,937,409 1,438,768 2,542,859 0 6,919,036

ALCANTARILLADO 2 2,876 2,450,762 3,267,592 408,551 0 6,126,904

CAMINOS RURALES 3 8,666 2,306,336 3,168,272 974,528 0 6,449,136


QUERETARO


Total QUERETARO 25 20,264 13,770,111 11,883,642 8,524,406 0 34,178,159

AGUA POTABLE 4 2,611 2,143,612 1,387,973 786,973 0 4,318,558

CAMINOS RURALES 2 1,264 1,562,118 181,059 181,059 0 1,924,236


QUINTANA ROO

ELECTRIFICACIÓN 5 2,037 3,000,334 2,253,665 746,669 0 6,000,669

Total QUINTANA ROO 15 9,503 19,612,825 8,734,542 9,617,558 0 37,964,925



109 / 207



AGUA POTABLE 20 45,706 27,552,176 6,915,936 8,120,878 0 42,588,990

ALCANTARILLADO 3 2,573 3,165,033 2,507,090 1,651,958 0 7,324,082

CAMINOS RURALES 4 1,902 16,522,360 195,809 948,153 0 17,666,322


SAN LUIS POTOSI


Total SAN LUIS POTOSI 93 73,363 117,475,558 23,217,023 30,827,633 0 171,520,213

AGUA POTABLE 10 3,035 3,536,189 528,366 1,484,398 0 5,548,954

ALCANTARILLADO 9 2,603 4,193,217 986,172 3,681,650 0 8,861,039


1 500 4,000,000 650,000 0 0 4,650,000

CAMINOS RURALES 6 2,894 3,000,670 861,331 1,303,809 0 5,165,809

SINALOA ELECTRIFICACIÓN 14 2,613 10,049,608 1,900,573 6,666,455 0 18,616,637

Total SINALOA 40 11,645 24,779,685 4,926,441 13,136,313 0 42,842,439



110 / 207



AGUA POTABLE 1 5,178 3,996,800 0 0 0 3,996,800

CARRETERAS ALIMENTADORAS 5 12,450 7,260,515 0 0 0 7,260,515SONORA

ELECTRIFICACIÓN 2 41,022 20,240,987 10,120,494 0 10,120,494 40,481,974

Total SONORA 8 58,650 31,498,302 10,120,494 0 10,120,494 51,739,289

AGUA POTABLE 2 6,460 4,488,966 0 0 0 4,488,966TABASCO CARRETERAS

ALIMENTADORAS 7 34,605 17,642,274 4,667,742 2,596,553 0 24,906,569

Total TABASCO 9 41,065 22,131,240 4,667,742 2,596,553 0 29,395,534

AGUA POTABLE 3 5,028 57,745 0 3,044 0 60,789

ALCANTARILLADO 4 5,922 2,863,400 0 52,240 0 2,915,640

CAMINOS RURALES 5 9,428 1,302,469 0 68,551 0 1,371,020

CARRETERAS ALIMENTADORAS 1 628 1,988,721 0 104,670 0 2,093,390

TLAXCALA

ELECTRIFICACIÓN 6 383 830,538 0 0 0 830,538

Total TLAXCALA 19 21,389 7,042,874 0 228,504 0 7,271,378



111 / 207

Cuadro 4.9. INVERSIÓN POR PROGRAMA Y ORIGEN DE LOS RECURSOS INVERSIÓN EJERCIDA 2005 (Finaliza)

Entidad Tipo de obra Obras Beneficiarios Inversión AGUA POTABLE 16 30,979 45,576,546 0 0 0 45,576,546ALCANTARILLADO 6 20,822 30,887,009 0 0 0 30,887,009CAMINOS RURALES 1 852 5,559,339 0 0 0 5,559,339CARRETERAS ALIMENTADORAS 16 75,835 152,511,492 0 0 0 152,511,492

VERACRUZ

ELECTRIFICACIÓN 17 5,960 26,907,876 0 0 0 26,907,876Total VERACRUZ 56 134,448 261,442,261 0 0 0 261,442,261

AGUA POTABLE 13 19,713 10,934,838 0 5,485,857 0 16,420,695CAMINOS RURALES 4 1,962 13,006,241 0 3,647,719 0 16,653,960CARRETERAS ALIMENTADORAS 1 1,448 9,651,510 0 2,260,000 0 11,911,510

YUCATAN

ELECTRIFICACIÓN 17 44,882 8,955,768 0 1,780,500 0 10,736,268Total YUCATAN 35 68,005 42,548,357 0 13,174,076 0 55,722,433

CAMINOS RURALES 1 2,372 4,391,531 0 1,463,844 0 5,855,375ZACATECAS

ELECTRIFICACIÓN 1 1,750 1,911,930 0 639,025 0 2,550,955Total ZACATECAS 2 4,122 6,303,462 0 2,102,868 0 8,406,330Total 1,1124 3,026,122 2,371,484,863 107,300,768 212,443,927 15,466,300 2,706,695,858Fuente: Base de datos PIBAI. 2005. No incluye 11 acciones de supervisión externa. El total de la inversión incluye las aportaciones federales, estatales , municipales y de participantes El total de la inversión incluye las aportaciones federales, estatales , municipales y de participantes.



112 / 207

Gráfica 4.10. INVERSIÓN POR ORIGEN DE LOS RECURSOS INVERSIÓN 2005.

ESTATAL3.96%

PARTICIPANTES0.57%

FEDERAL87.62%

MUNICIPAL7.85%

Fuente: Cuadro 4.9.



113 / 207

4.5.6. Dimensión geográfica y número de obras en la inversión autorizada.

Al término del ejercicio fiscal 2005, de acuerdo con la inversión ejercida el Programa

tuvo una cobertura en treinta entidades federativas y 443 municipios con un total de

1,124 obras. Las entidades que participan con el mayor número de municipios son:

Oaxaca, Puebla, Chiapas, Veracruz, Hidalgo y Guerrero, que en conjunto representan

el 65.46% del total de municipios beneficiados, dentro de ellos el que tiene

preeminencia es Oaxaca con 114 municipios beneficiados, es decir, uno de cada cuatro

municipios beneficiados corresponde a esta entidad. (ver cuadro 4.10 y gráfica 4.11).

Cuadro 4.10. RESUMEN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA POR ENTIDAD FEDERATIVA Y MUNICIPIO.

INVERSIÓN EJERCIDA 2005

ENTIDAD NÚMERO DE MUNICIPIOS OBRAS

BAJA CALIFORNIA 1 6

BAJA CALIFORNIA SUR 2 2

CAMPECHE 7 18

COAHUILA 1 1

COLIMA 2 9

CHIAPAS 39 112

CHIHUAHUA 14 56

DISTRITO FEDERAL 3 12

DURANGO 4 16

GUANAJUATO 4 12

GUERRERO 22 88

HIDALGO 27 72

JALISCO 4 7

MEXICO 18 28

MICHOACAN 10 12



114 / 207

Cuadro 4.10. RESUMEN DE OBRAS DE INFRAESTRUCTURA POR ENTIDAD FEDERATIVA Y MUNICIPIO. INVERSIÓN EJERCIDA 2005 (Cont.)

ENTIDAD NÚMERO DE MUNICIPIOS OBRAS

MORELOS 5 6

NAYARIT 5 18

NUEVO LEON 2 5

OAXACA 114 210

PUEBLA 60 132

QUERETARO 5 25

QUINTANA ROO 5 15

SAN LUIS POTOSI 20 93

SINALOA 11 40

SONORA 5 8

TABASCO 4 9

TLAXCALA 2 19

VERACRUZ 28 56

YUCATAN 18 35

ZACATECAS 1 2

TOTAL 443 1,124

Fuente: Base de datos PIBAI. 2005 No incluye 11 acciones de supervisión externa.



115 / 207

Gráfica 4.11. NÚMERO DE MUNICIPIOS POR ENTIDAD FEDERATIVA. INVERSIÓN 2005.

1 27

39

14

1 2 3 4 4

2227

4

18

105 5

2

114

60

5 5

20

115 4 2

28

18

10

20

40

60

80

100

120

NÚ

MER

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Z

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ENTIDAD FEDERATIVA Fuente: Cuadro 4.10.



116 / 207

5. CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS.

Condiciones de la evaluación Es importante precisar y clarificar el momento y las circunstancias en que se realizó la

intervención en el Programa por parte de los investigadores de la UAM-X, para dejar

indicado el alcance y límites de la evaluación financiera del Programa, referido

fundamentalmente al trabajo de gabinete sobre información documental de corte

económico que expresan los resultados en el cumplimiento de las metas físicas y

financieras.

En el capítulo cinco de esta evaluación se realizó un análisis del impacto de la inversión

hasta el punto en que los conceptos, datos y cifras lo permitieron, utilizando como

fuente de información principal la “Base de datos del Programa” (BDP) que en efecto

contiene la información básica que para una evaluación se requiere, sin embargo, es

necesario enfatizar que los resultados de este análisis se apoyaron en esa fuente, por

lo que en algunos temas los datos no coinciden plenamente con los del cierre del

ejercicio, en particular el número de obras, y en tal caso se hace el señalamiento

respectivo, de tal suerte que no se tuvo disponible una fuente de información

homogénea que pudiera utilizarse en la totalidad de los temas de la evaluación

financiera del Programa.

En tales circunstancias, el análisis que sigue está basado en las cifras del cierre del

ejercicio que se consignan en el documento generado por el Programa, denominado

“Concentrado de Ministrado y Ejercido por Programa 2005”, dicho documento contiene

además de la descripción de los programas de las distintas obras de infraestructura, la

participación del PIBAI en otros dos proyectos que tienen el carácter de prioritarios y de

interés público, referidos a:



117 / 207

• Apoyo a los 50 municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH), el cual

se concretó en un convenio de electrificación con la Comisión Federal de

Electricidad, para aplicarse en once entidades federativas; y en el Proyecto de

pisos firmes y estufas “Lorena” para cuatro entidades federativas: Chiapas,

Durango, Nayarit y Veracruz.

• Programa emergente de reconstrucción por daños causados por fenómenos

meteorológicos en el último trimestre del año, para los estados de Hidalgo,

Oaxaca y Quintana Roo.

En estos dos proyectos el PIBAI invirtió 739.9 millones de pesos, que representan el

23.4% del total del presupuesto ejercido, de los cuales quedaría pendiente conocer el

número de beneficiarios, el tipo y la descripción de las obras realizadas y las

Localidades específicas donde se aplicó la inversión, de lo que no da cuenta la

presente evaluación.

De esta manera, el cumplimiento de metas físicas y financieras del ejercicio 2005,

tuvieron los resultados siguientes: (ver cuadro 5.1).

Por lo que hace a las metas financieras, tuvieron un cumplimiento de 99.87%, por lo

que evidentemente el Programa cubrió eficientemente las metas programadas, tanto en

los subprogramas como en lo relativo al gasto de operación.



118 / 207

CUADRO 5.1. PROGRAMA DE INFRAESTRUCTURA BÁSICA PARA LA ATENCIÓN DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS CUMPLIMIENTO DE METAS FÍSICAS Y FINANCIERAS.

EJERCICIO 2005

Concepto

Presupuesto Asignado- Modificado


% Cumplimiento

Número de Obras

Programadas

Número de Obras

Realizadas

% Cumplimiento

SC AGUA POTABLE

$ 341,604,288 $ 341,105,769 99.85 288 284 98.61

SD ALCANTARILLADO

$ 121,113,834 $ 121,045,086 99.94 99 92 92.92

SG ELECTRIFICACIÓN

$ 392,309,110 $ 389,880,973 99.38 372 392 105.38

UB CAMINOS RURALES

$ 367,887,291 $ 367,883,128 100.00 126 126 100.00

UC-CARRETERAS ALIMENTADORAS $1,060,828,039 $1,060,784,254 100.00’ 144 148 102.78SS ASISTENCIA SOCIAL Y SERVICIOS COMUNITARIOS $ 61,506,314 $ 61,403,514 99.83 50 52 104.00

SH VIVIENDA $ 29,382,135 $ 29,382,135 100.00 52 30 57.70HONORARIOS, GASTOS DE OPERACIÓN Y SUPERVISIÓN EXTERNA

$ 55,745,217 $ 55,712,355 99.94 9 11 122.22

TOTAL PIBAI $2,430,376,228 $2,427,197,214 99.87 1140 1135 99.56Fuente: Concentrado de Ministrado y Ejercido por Programa 2005.PIBAI. Cifras estimadas al cierre del ejercicio 2005.



119 / 207

Cuadro 5.2. INDICADORES DE LAS METAS DEL PIBAI (Miles de pesos)

No. Denominación Indicador Resultado

1 Eficacia presupuestal global

Monto total ejercido (1) / monto del presupuesto anual modificado (subsidios)(2) 2,371.4 / 2,374,631.6 99.86%

2 Eficacia presupuestal en entidades federativas

Monto ejercido a entidades federativas (1) / distribución-asignación del techo presupuestal a entidades federativas. (2) 2,371.4 / 2,575.9 92.06%

3 Eficacia presupuestal transversalidad de la inversión

Montos por Acuerdos de Coordinación (3) / distribución del techo presupuestal a entidades federativas. (2) 2,378,4 / 2,575.9 (6) 92.3%

4 Eficiencia presupuestal Monto total autorizado en gastos de operación / Monto federal asignado al programa(4) 195.6 / 3,167.1

6.2%

5 Transversalidad y concertación de recursos 2005

Total de aportaciones estatales y municipales / aportaciones federales. CDI (3)

1,406.2 / 2,378.4 59.1%

6 Transversalidad y concertación de recursos 2004

Ídem.(3)

328.8 / 1,115.4 29.5%

7 Crecimiento en la transversalidad y concertación de recursos entre el año 2004 y 2005 Suma de aportaciones estatales y municipales 2005/Ídem. 2004 4.27 veces



120 / 207

Cuadro 5.2. INDICADORES DE LAS METAS DEL PIBAI (Miles de pesos) (cont.)

No. Denominación Indicador Resultado

8 Población beneficiada al 31 de diciembre de 2005

Total de población beneficiada según proyectos autorizados(5)

3,026,122

9 Inversión por beneficiario Inversión ejercida / Total de beneficiarios(6) 2,371.4 / 3,026,122

783.67

10 Número de municipios beneficiados Municipios que registran obras autorizados(5) 472

11 Promedio de obras por municipio Número total de obras / número total de municipios registrados. Ídem.(5)

1,137 / 443 2.57

Fuente: (1) “Autorizado 2005 al 31 de julio PIBAI. xls” (2) “Segundo informe trimestral 2005 sobre el cumplimiento de objetivos y metas de las Reglas de Operación” (3) “Acuerdos de Coordinación 2005 (4) “Presupuesto 2005, cifras al mes de junio. Nacional. Documento Área de Finanzas. CDI.” (5) Base de Datos PIBAI. Diciembre / 2005 (cifras preliminares) (6) Cifras preliminares. Base de datos PIBAI.2005.



121 / 207

5.1. Eficacia presupuestal

Es comprensible la complejidad que entraña cumplir un ciclo completo de proyectos de

infraestructura básica en zonas indígenas en sólo un año fiscal. En tales circunstancias,

conviene tomar como criterio de eficacia presupuestal, el monto ejercido al 31 de

diciembre para ejercer en 30 entidades federativas, que es el avance de metas logrado

a esa fecha.

Otra peculiaridad del Programa –por los procesos que conlleva- es que no se plantea

metas intermedias, sólo anuales, por lo que la evaluación se realizó en esos términos.

La distribución presupuestal para el ejercicio 2005 se realizó para 28 estados de

acuerdo con el índice de distribución presupuestaria actualizado. El avance al 31 de

diciembre de 2005 se refleja en la aprobación de obras en 30 entidades por un monto

de 2, 371,484 miles de pesos (ver cuadro 5.2) es decir, 92.06% del techo presupuestal.

De acuerdo con las cifras preliminares del Programa se advierten diez casos en que

prácticamente se ha aprobado el monto total de la obra de infraestructura acordada, se

trata de los estados de Campeche, Chiapas, Chihuahua, Morelos, Nayarit, Querétaro,

San Luis Potosí, Tlaxcala, Veracruz y Zacateca, que están en un rango de ejercicio

presupuestal entre 95.07% al 98.14% .Los estados que presentan un rezago más

importante son Coahuila y Baja California con el 38.31% y 40.13 % de avance,

respectivamente. Cinco estados con un sobregiro, es decir, entidades que se les han

aprobado proyectos de obra por arriba del presupuesto asignado y son: Sinaloa

137.15%, Sonora 125.89%, Jalisco 123.06%, México 107.92%, en un rango de entre el

7 al 37%.

El indicador de eficacia presupuestal mide la oportunidad en el ejercicio del presupuesto

con respecto a los montos y tiempos programados. Es necesario hacer dos

aclaraciones:



122 / 207

1) El PIBAI no tiene metas intermedias sólo anuales, por lo que el resultado

hace referencia a la dinámica presupuestal sobre el año fiscal.

2) En virtud de los tiempos que normalmente consumen los procesos de

validación y autorización de los proyectos, en la aplicación de recursos a la

obra pública, se ha conformado como una práctica normal, el hecho de que

los recursos comiencen a ejercerse en el tercer trimestre y con mayor

celeridad en el cuarto trimestre del año. En tal circunstancia, se adoptó el

concepto de “monto aprobado” para el primer informe de la evaluación,

definido como aquellas propuestas de inversión de las entidades federativas

validadas por las Delegaciones estatales de la CDI y enviadas a las oficinas

centrales para su aprobación definitiva. Dichas propuestas cuentan ya con

asignación presupuestal, Acuerdo de Coordinación firmado y la aprobación

de la Unidad Administrativa Responsable. De esta manera, se tiene un

indicador que responde más a los procesos reales del PIBAI en este

momento de la evaluación, lo que permite conseguir una medición de su

eficacia presupuestal. El concepto de monto aprobado se estuvo utilizando

durante las fases intermedias del proceso de evaluación, sin embargo, una

vez que se conocen las cifras preliminares del fin del ejercicio, se utiliza el

concepto de “ejercido”, tal como lo marcan diversos documentos normativos

oficiales en relación con los momentos o instancias que registra el flujo de

recursos.

De esta forma el resultado del indicador por entidad federativa, según se observa en la

Cuadro 5.1 es de 92.06%

Por otra parte, el indicador número tres toma como base el monto de recursos

comprometidos en los Acuerdos de Coordinación y presenta un resultado bastante



123 / 207

razonable del 92.3%, restando por suscribir dichos Acuerdos en dos entidades

federativas al momento en que se hace la revisión física.

5.2. Indicadores de eficiencia.

Se puede constatar en el indicador cuatro el cumplimiento de la Regla de Operación

número 4.3.3, referida al monto máximo que se puede disponer para gastos de

operación del Programa, es decir, hasta el 7% del monto total asignado al Programa, lo

cual se cumple en sus términos.

5.3. Transversalidad y concertación de recursos

Al 31 de diciembre del presente año, el resultado se percibe favorable, comparado con

el mismo indicador del 2004, ya que por cada peso que aporta la CDI en el presente

ejercicio, el gobierno estatal y municipal aportan 59 centavos, como se puede observar

en la Cuadro 5.1, indicadores cinco, seis y siete.

En términos absolutos las aportaciones también son crecientes pero en una menor

escala todavía, comparado con la inversión federal como se aprecia en el Cuadro

número 5.3

Aun cuando faltaron de documentar Acuerdos de Coordinación en dos estados, la

tendencia que se observó hasta el 31 de diciembre de este año, es sumamente

favorable, en donde destaca la participación de los gobiernos estatales que aumenta en

más de seis veces sus aportaciones entre 2004 y 2005, tendencia progresiva que se

viene presentando desde el año 2003. Por su parte, los gobiernos municipales no

otorgan la misma importancia a las obras de infraestructura, ya que para este año sólo

duplica su participación. La estructura de inversión, en su conjunto, expresa avances

positivos del PIBAI en la aplicación del principio estratégico de transversalidad,

involucrando cada vez más a los gobiernos locales en la necesidad de invertir en



124 / 207

infraestructura básica en zonas indígenas. Asimismo se avanza en el cumplimiento del

segundo objetivo específico del Programa.

Cuadro 5.3. ACUERDOS DE COORDINACIÓN NÚMERO DE ENTIDADES PARTICIPANTES Y ORIGEN DE LOS RECURSOS 2004 - 2005

Concepto Año 2004 % Año 2005 % Incremento 2004-2005

Var % 2004-2005

NÚMERO DE ENTIDADES PARTICIPANTES EN LA INVERSIÓN

15 51.72% 26 86.67% 11 34.94%

TOTAL DE ENTIDADES 29 30

INVERSIÓN FEDERAL 1,115,407,777 77.25% 2,378,366,492 62.84% 1,262,958,715 113.23%

INVERSIÓN ESTATAL 176,858,988 12.25% 1,099,565,879 29.05% 922,706,891 521.72%

INVERSIÓN MUNICIPAL 151,533,888 10.50% 306,612,581 8.10% 155,078,694 102.34%

TOTAL 1,443,800,653 100.00% 3,784,544,953 100.00% 2,340,744,300 162.12%

Fuente: Acuerdos de Coordinación 2004-2005. Nota: El porcentaje de entidades participantes está relacionado con el número total de entidades que

ejercieron recursos en cada año.



125 / 207

Cuadro 5.3. INDICADORES DE RESULTADOS SEGUN REGLAS DE OPERACIÓN

Denominación Fórmula Resultado 2005

Población a beneficiar Nominal (resultado del ejercicio) 3 026 122 (1)

Proyectos atendidos

Nominal. Obras de infraestructura autorizadas 1 645 (2)

Coordinación y concertación de acciones

Nominal. Número de instrumentos de coordinación suscritos con los ordenes de gobierno, federal, estatal, municipal y otros.

26 (3)

Aportaciones de terceros

Aportaciones al programa de otros ordenes de gobierno, otras instancias y participantes/total de aportaciones aplicadas al programa

Federal: 87.62%(4)

Estatal: 3.96%Municipal: 7.85%Participantes: 0.57%

Fuente:

(1) Base de datos del programa 2005

(2) Cierre de ejercicio: Concentrado de Ministrado y ejercido por programa 2005

(3) Verificación física

(4) Base de datos del Programa 2005

Nota: Los resultados de estos indicadores se desagregan por tipo de apoyo en el capítulo 4



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6. ANÁLISIS DE COSTO BENEFICIO Y COSTOS UNITARIOS.

El análisis que se presenta en este capítulo presenta una visión del Programa desde el

punto de vista de la eficiencia de su operación y necesariamente contiene un matiz

parcial por las razones siguientes:

• La naturaleza del Programa – de acuerdo con sus objetivos- es concertar

acciones y recursos para la ejecución de obras de infraestructura básica para

abatir el rezago en la materia y contribuir al desarrollo social y económico de los

pueblos y comunidades indígenas con población en condiciones de alta y muy

alta marginación. En tal sentido las cifras que se presentan son limitadas para

desprender de ellas el beneficio real a la población indígena; no reflejan en qué

medida se han alcanzado estos objetivos, ya que las características de estos

datos solo revelan los resultados en su operación con respecto a la eficiencia en

la aplicación de los recursos en el ejercicio 2005.

• De otra parte, es parcial también porque el Programa presenta dificultades para

fijarse metas intermedias y anuales al inicio de cada ejercicio tal que pudieran

ser objeto de evaluación. El insumo natural para la fijación de metas del

programa son los Acuerdos de Coordinación (AC) que se suscriben con los

ordenes de gobierno estatal y municipal, así como con los beneficiarios en

algunos casos, sin embargo estos instrumentos de concertación son de suyo

complejos por las decisiones y negociaciones que implican y su consecuente

proceso de tramitación. En tales circunstancias los AC se generan y se concretan

durante el primer semestre del ejercicio ya en curso, a lo que se tiene que

agregar el proceso de aprobación de la obra específica en cuanto al

cumplimiento de sus requisitos técnicos, financieros y normativos, todo lo cual

resta oportunidad de ejecución a las obras. En este escenario y para efectos de



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evaluación sólo queda examinar las cifras en términos de la distribución de los

recursos y los costos implicados en su operación.

• Es parcial también por cuanto que una materia prima importante para realizar la

estimación del costo-beneficio, es la disponibilidad de información acerca de sus

gastos de operación totales y exhaustivos; su desagregación de acuerdo con el

clasificador por objeto del gasto y su aplicación en los distintos subprogramas del

PIBAI. Para la evaluación sólo se contó parcialmente con esta información, de

ahí que el resultado sólo es una aproximación a las características y

circunstancias que se mencionan líneas abajo.

6.1. Estado final de los gastos de operación.

El Programa llegó al final del año con un monto ejercido en gastos de operación de 55.2

millones de pesos17, identificado en la base de datos como un Programa denominado

“Definición y Conducción de la Planeación del Desarrollo Regional”, - el cual no tiene

apertura programática en los Lineamientos Específicos vigentes -, dicho Programa a su

vez está clasificado en cuatro subprogramas: Administración, Estudios y Proyectos,

Evaluación y Seguimiento y Supervisión de Obras (ver cuadro 6.1). Como se puede

observar, sólo 39.1 millones de pesos están identificados y asociados a un programa

(agua potable, alcantarillado, caminos rurales y carreteras alimentadoras) y el resto sólo

muestran su saldo acumulado. Así mismo, consignan un total de 103 obras, que en

estricto sentido no lo son, se trata más bien de funciones adjetivas relacionadas con

distintos apoyos o sustentos a la viabilidad de las obras como proyectos ex ante y ex

post y que para efectos de esta evaluación se consideraron lisa y llanamente como

“Gastos de Operación”.

17 Con respecto a las cifras del cierre del ejercicio existe una diferencia de $446,198.00. Así mismo el

PIBAI tuvo una asignación inicial en este concepto de 195.6 millones de pesos, de acuerdo con el área de finanzas de la CDI, de la que posteriormente no se tuvo información de la modificación o ajuste realizado.



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Cuadro 6.1. PROGRAMA DEFINICIÓN Y CONDUCCIÓN DE LA PLANEACIÓN DEL DESARROLLO REGIONAL

Nombre del Programa Nombre del Subprograma Obras Total

Administración 10 5,146,033

Estudios y Proyectos 2 400,241

Evaluación y Seguimiento 27 8,708,970

Definición y Conducción de la Planeación del Desarrollo Regional

Supervisión de Obras 6 1,820,867

Subtotal Definición y Conducción de la Planeación del Desarrollo Regional 45 16,076,111

Agua Potable Estudios y Proyectos 31 5,409,322

Alcantarillado Estudios y Proyectos 24 3,629,371

Caminos Rurales Estudios y Proyectos 17 7,815,875

Carreteras Alimentadoras Estudios y Proyectos 31 22,335,478

Subtotal 103 39,190,046

Total 55,266,157

Fuente: Base de datos PIBAI. Cifras estimadas al Cierre de Ejercicio fiscal 2005

6.2. Gastos de operación y costos unitarios del Programa.

Puede observarse en el Cuadro 6.2 que los resultados son más que razonables y

expresan una alta productividad y eficiencia en la aplicación de los recursos. En este

subgrupo de programas, globalmente por cada peso invertido poco menos de dos

centavos se destinan a gastos de operación. De forma particular, en números absolutos

la obra de carreteras

Alimentadoras absorbe la mayor parte de la inversión como de los gastos de operación,

sin embargo en términos proporcionales al monto de la inversión, es notorio que la

obra de alcantarillado – rubro de minoritaria inversión – se le destina una mayor

proporción de gastos de operación comparativamente con los demás programas, ya

que por cada peso invertido en alcantarillado se gastan 2.38 centavos en operación,

más alto que las carreteras alimentadoras que suponen un costo operativo más alto.



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Cuadro 6.2. GASTO DE OPERACIÓN POR PROGRAMA 2005

Programa Gasto de operación

(estudios y proyectos)*

Inversión total en cada

Programa**

% Gasto de operación

Numero de obras

% Gasto de operación por obra

Agua potable 5,409,322 408,994,172 1.32 257 0.39

Alcantarillado 3,629,371 152,300,775 2.38 66 1.51

Caminos Rurales 7,815,875 381,288,590 2.04 108 0.93

Carreteras alimentadoras 22,335,478 1,140,054,167 1.95 135 0.74

Total 39,190,046 2,082,637,704 1.88 566 0.18

Fuente: Cálculos propios con base en la información del cuadro 4.7 *Gastos con cargo al PIBAI. Incluye sólo la parte que está asociada a un programa (ver total en cuadro 6.2) **Incluye la inversión estatal y municipal

Por otro lado, considerando el total de gasto de operación en relación con la inversión

del “Programa Normal”, identificado aquí de esta manera para señalar los recursos para

obras que se distribuyeron en las entidades federativas, resulta un índice de gasto de

operación de 2.34 (ver cuadro 6.3) el cual disminuye a 1.79 si se agrega la aportación

del PIBAI a los proyectos denominados especiales: electrificación para los 50

municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH), el de pisos firme y estufas y

el Programa emergente de reconstrucción en los estados de Oaxaca, Hidalgo y

Quintana Roo, lo que revela una importante eficiencia alcanzada por el Programa en la

aplicación de recursos.



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Cuadro 6.3. GASTOS DE OPERACIÓN E INVERSIÓN PIBAI 2005

Concepto Gastos de operación

Inversión pibai

% Gasto de operación

Número de obras

% Gasto de operación por obra

Programa normal 55,712,355 2,371,484,862 2.34 1034 0.09

Programa normal y otros proyectos especiales

55,712,355 3,111,402,219 1.79 1539 0.06

Fuentes: Concentrado de Ministrado y ejercido por programa 2005. PIBAI y cuadro 4.7 para el número de obras.

Nota: Los gastos de operación están integrados por el monto de “Estudios y Proyectos” que se describen en el Cuadro 6.1, más el concepto denominado “Definición para la Conducción de la Planeación del Desarrollo Regional.

Por lo que respecta al número de obras en relación con la inversión (ver cuadro 6.4), en

el ejercicio 2005 se aprobaron un total de 1034 obras (programa normal), las más

importantes por su número corresponden a electrificación y a agua potable. El costo

promedio por obra lo tienen las carreteras alimentadoras, seguida de los caminos

rurales y el más bajo resulta ser el de electrificación con casi un millón de pesos de

costo promedio por obra. Sin embargo estos índices, son meramente descriptivos ya

que no está implícito el costo de la cantidad y calidad de los materiales en cada obra.

Lo que resalta en este perfil de la información es el costo promedio por obra del

programa de vivienda, el cual proporcionalmente y comparado con el resto de

programas resulta más alto y con menor impacto en el menor número de obras, sin

embargo, su derivación en número de acciones es importante, ya que las 24 obras se

desplegaron en: construcción de 458 fosas sépticas, 118 ampliaciones de vivienda,

construcción de 15 letrinas ecológicas y la construcción de 267 viviendas nuevas. De

donde se aclara la justificación del costo promedio más alto por obra.



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Cuadro 6.4. INVERSIÓN POR PROGRAMA Y NÚMERO DE OBRAS 2005 (PESOS).

Programa Inversión ejercida Número de obras Costo promedio por obra %

Agua potable 341,105,769 257 1,327,260 0.39

Alcantarillado 121,045,086 66 1,834,016 1.51

Electrificación 389,880,973 391 997,138 0.26

Caminos Rurales 367,883,128 108 3,406,325 0.92

Carreteras alimentadoras 1,060,784,254 135 7,857,661 0.74

Asistencia Social y Servicios Comunitarios 61,403,514 53 1,158,557 1.88

Vivienda 29,382,135 24 1,224,256 4.16

TOTAL 2,371,484,859 1,034 2,293,506 0.09

Fuente: Concentrado de ministrado y ejercido por programa 2005. Cifras estimadas al Cierre de Ejercicio Fiscal 2005. Y cuadro 4.7

En el año 2005, el PIBAI benefició a más de 3 millones de personas, habitantes de

localidades indígenas de alta y muy alta marginación. La obra que mayor impacto tuvo

en este tenor fue la Carreteras Alimentadoras, uno de cada cuatro beneficiarios del

PIBAI corresponde a este tipo de obra. Le sigue muy de cerca Caminos Rurales que

absorbe el 22.41% de los beneficiarios. Es decir, estos dos programas prácticamente

cubren el 50% de los beneficiarios (ver cuadro 6.5). En el otro extremo, la obra de

alcantarillado que asumió a casi 7% de los beneficiarios, que como se ha comprobado

en otros estudios, es un servicio de poco interés para los habitantes de las localidades

indígenas por las condiciones físicas donde se encuentran asentadas sus viviendas.

Considerando como una medida de impacto económico la inversión promedio por

beneficiario, la obra de electrificación resulta la de mayor relevancia, en cambio la de

vivienda representó el menor índice con 68 pesos en promedio por beneficiario, en

tanto este tipo de obra tiene un carácter menos colectivo. La apuesta del Programa es



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entonces hacia caminos y carreteras, cuyas obras generan un mayor impacto

económico regional y tienen una mayor cobertura de beneficiarios.

Cuadro 6.5. INVERSIÓN POR PROGRAMA Y NÚMERO DE BENEFICIARIOS

Programa Inversión ejercida Número de beneficiarios %

Inversión promedio por beneficiario

Agua potable 341,105,769 595 811 19.66 572.50

Alcantarillado 121,045,086 119 798 3.93 1,010.40

Electrificación 389,880,973 210 164 6.92 1,855.13

Caminos Rurales 367,883,128 679 077 22.41 541.74

Carreteras alimentadoras 1,060,784,254 785 448 25.93 1,350.55

Asistencia Social y Servicios Comunitarios

61,403,514 208 920 6.89 293.90

Vivienda 29,382,135 432 216 14.26 67.98

TOTAL 2,371,484,859 3 026 122 100.00 783.67

Fuente: Concentrado de ministrado y ejercido por programa 2005. Cifras estimadas al Cierre de Ejercicio Fiscal 2005. Y cuadro 4.7

6.3. Costo-beneficio del programa.

La evaluación del Programa exige determinar un índice de costo-beneficio, no sólo en el

PIBAI sino en todos los programas sociales sujetos a Reglas de Operación. Como ya se

había apuntado, los sistemas de información no están diseñados para registrar un

conjunto de datos asociados y desagregados a las distintas etapas, procesos e

instancias en que opera el Programa. En tales circunstancias estimar un indicador de

costo-beneficio desde el punto de vista sólo de los “datos duros” financieros disponibles

no permite visualizar integralmente los resultados y no deja de tener una dosis

importante de insuficiencia para dar una opinión objetiva de la eficacia del Programa.

La pertinencia y la importancia social no tiene duda por cuanto a las condiciones de

vida adversas que guarda la población objetivo, por lo que el beneficio real del



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Programa se encuentra más allá de las cifras que se puedan determinar en un trabajo

de gabinete.

Con las salvedades anteriores y con los datos al alcance de la evaluación, el índice

costo-beneficio resultante se muestra en el cuadro 6.6, donde se puede advertir que de

cada peso invertido en las distintas obras de infraestructura, se gastan menos de dos

centavos de operación, quedando muy distante de su límite permitido por Reglas de

Operación que permite al Programa disponer de hasta un 7% del total de la inversión

para erogar en este concepto, y , en tal caso el Programa presenta racionalidad

adecuada.

Cuadro 6.6. COSTO-BENEFICIO DEL PROGRAMA.

Total de gastos de operación Total inversión Resultado (%)

$55,712,355 $2,371,484,859 Programa normal 2.35

$55,712,355 $3,167,114,574 Programa normal más proyectos especiales 1.76

Fuente: Cálculos propios con base en los datos estimados del cierre del ejercicio “Concentrado de Ministrado y ejercido por Programa 2005”

Nota: No incluye salarios y prestaciones del personal que labora en el Programa tanto a nivel central como estatal ni los gastos en que incurrió el programa en los capítulos presupuestales 2000, 3000 y 5000.



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7. ANÁLISIS DE LOS BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES EN LA POBLACIÓN OBJETIVO Y LOS BENEFICIARIOS DIRECTOS.

En este capítulo se abordan en primer lugar los aspectos referidos a la cobertura y a la

focalización del Programa, discutiendo tanto los aspectos metodológicos y conceptuales

del ejercicio de focalización, como los de pertinencia de los criterios vigentes en las

Reglas de Operación del PIBAI. Se analizan y comparan los resultados obtenidos en

cuanto al éxito de la focalización se refiere, tanto para el año 2005 como los que se

observaron durante el ejercicio fiscal anterior, esto es, el año 2004, haciendo la

comparación pertinente, siempre sobre la base de los criterios adoptados por el

Programa. Posteriormente se contrastan los datos de gabinete contra los resultados

obtenidos en la encuesta aplicada a los beneficiarios durante el mes de octubre del año

2005, para establecer algunas inferencias en cuanto a los impactos que tuvo el

Programa durante el último año. Cabe mencionar que uno de los grandes problemas

que se han detectado en la ejecución del Programa tiene que ver justamente con el

gran retraso en el inicio de las obras, de modo tal que, aunque la encuesta se levantó

en el último trimestre del año, en muchos lugares aún no se iniciaban las obras, siendo

que la muestra estadística se tomó de la base de datos proporcionada por la

coordinación del Programa y que para ese entonces (septiembre del 205) registraba los

proyectos aprobados para su ejecución durante dicho ejercicio fiscal.

7.1. Universo de atención.

Las Reglas de Operación del Programa de Infraestructura Básica para la Atención de

los Pueblos Indígenas (PIBAI) establecen como uno de sus lineamientos generales los

criterios de selección para definir a su población objetivo. Dichos criterios indican

claramente que se trata de un programa focalizado en tanto establece criterios de

selección para definir a su población objetivo. Tales criterios toman como unidad de



135 / 207

selección a las 199,391 localidades del país identificadas en el Censo General de

Población y Vivienda 2000 (CGPV2000) donde residen 97’483,412 habitantes.

Asimismo consideran la estratificación elaborada por el Consejo Nacional de Población

(CONAPO) a partir de los datos censales mencionados, la cual se construye a partir de

un concepto particular de marginación por localidad que en su forma matemática se

presenta como un índice específico por localidad18; así pues, los Índices de

Marginación por Localidad 2000 (IML2000) clasifican a las localidades del país en 5

grandes estratos según su grado de marginación: Muy Bajo, Bajo, Medio, Alto, Muy

Alto.

A partir de esas dos fuentes de información, el PIBAI establece tres criterios para definir

a su población objetivo y un lineamiento que ubica sobre dicho universo las prioridades

territoriales a escala de entidad federativa. Los criterios son:

a) La población que habite en localidades de muy alta o alta marginación;

b) (Localidades) con 29% o más de hablantes de lengua indígena (HLI); y

c) Con un tamaño de localidad entre 50 y 10,000 habitantes.

18 “El índice de marginación por localidad se construye a partir de ocho indicadores para medir la

intensidad de la exclusión: porcentaje de población de 15 años o más analfabeta; porcentaje de población de 15 años o más sin primaria completa; porcentaje de viviendas particulares sin agua entubada en el ámbito de la vivienda; porcentaje de viviendas particulares sin servicio sanitario exclusivo; porcentaje de viviendas particulares con piso de tierra; porcentaje de viviendas particulares sin energía eléctrica; logaritmo del promedio de ocupantes por cuarto; y porcentaje de población ocupada con ingresos de hasta dos salarios mínimos.” (CONAPO, Clasificación de localidades de México según grado de presencia indígena, 2000. México, CONAPO, 2004; p. 19, n.). Cabe aclarar que el índice de marginación –por motivos de confidencialidad de las localidades de 1 y 2 viviendas, o por falta de información- sólo se estimó para una fracción del total de las localidades del país, si bien éstas abarcan al 98.9% de la población considerada indígena por el CONAPO (ibidem).



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Por su parte, otro lineamiento establece que el PIBAI atenderá de manera prioritaria a

28 de las 32 entidades federativas, excluyendo a Aguascalientes, Distrito Federal,

Nuevo León y Tamaulipas, lo cual sin embargo no ha de entenderse como una

exclusión absoluta, sino que en todo caso se encuentran entre las entidades no

prioritarias, pero con posibilidades de invertir en ellas, siempre y cuando se destine a

proyectos cuyos beneficiarios residan en localidades que cumplan con los tres criterios

antes mencionados, o bien que cuenten con una justificación social a criterio de la

Unidad Administrativa Responsable.

Para delimitar el universo de localidades que cumplen con los tres requisitos o criterios,

los responsables del Programa proporcionaron al equipo evaluador el archivo

magnético19 que contiene el registro de las 199,391 localidades que existen en el país,

de acuerdo al INEGI, y en el mismo se encuentran marcadas 12,582 localidades que

cumplen con los tres criterios de selección, las cuales conforman el universo de

atención del Programa. En dicha base de datos se encuentran, entre otros campos, el

nombre de cada una de las localidades, el municipio y entidad federativa en donde se

ubica, con sus claves numéricas respectivas, el número de habitantes, el número de

hablantes de alguna lengua indígena y el porcentaje que representan respecto a la

población total, el índice y el grado de marginación estimado por CONAPO, es decir,

contiene la información básica necesaria para verificar las características de cada una

de las localidades respecto a los tres criterios en cuestión.

Al replicar el ejercicio de selección de localidades que cumplen con los tres criterios,

utilizando la misma base de datos, encontramos que existen 83,096 localidades

consideradas de alta o muy alta marginación y en ellas reside prácticamente la quinta

parte de la población nacional, con 20’107,811 de habitantes (equivalente al 20.63%).

19 Nombre del archivo: “copia 50000.xls”, en un disco compacto cuya portada lleva el título de Programa

de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas; Localidades Elegibles 2005, cuyo autoría es de la Unidad de Coordinación y Enlace, de la propia Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), con fecha agosto de 2005.



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Para mayor claridad en el análisis que desarrollamos en este capítulo, denominaremos

a este conjunto con la letra “A”.

En lo que hemos llamado el conjunto “B” incluimos a las 18,916 localidades que

cuentan con un 29% o más de hablantes de alguna lengua indígena (HLI), las cuales

contabilizan 6’430,250 habitantes, siempre de acuerdo a los datos del último censo

nacional de población (lo que significa el 6.60% del total). Forman el conjunto más

pequeño de los tres considerados, tanto en lo que se refiere a la variable localidad

cuanto a la de población.

Por último, las 65,477 localidades que cumplen con el criterio de tamaño de localidad

establecido en las Reglas de Operación del PIBAI, esto es, las localidades que tienen

un mínimo de 50 habitantes y un máximo de 10,000, conforman el conjunto que hemos

denominado “C”. En ellas reside poco más de un tercio de la población del país con

33’673,980 habitantes, que representa al 34.54% de la población del país (v. cuadro

2.1).

Sin embargo, solamente existen 18,516 localidades que cumplen con las condiciones

de marginación y habla indígena que considera el PIBAI como parte de los requisitos en

sus Reglas de Operación. Estas localidades se pueden expresar en términos de la

teoría de conjuntos como las que se encuentran en la intersección de los conjuntos A y

B, o bien, utilizando la notación de dicha teoría: A∩B e involucran una población de

5’794,216 habitantes.



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Cuadro 7.1. DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN Y LOCALIDADES POR ENTIDAD FEDERATIVA, SEGÚN CRITERIOS DEL PIBAI.

MÉXICO Universo A B C

Clave. Estado Población No. Localidades Población No.

Localidades Población No. Localidades Población No.

Localidades

01 Aguascalientes 944,285 1,856 21,832 271 0 0 229,435 400

02 Baja California 2,487,367 4,086 32,519 356 5,920 60 315,497 490

03 Baja California Sur 424,041 2,745 16,436 255 2,636 8 98,577 207

04 Campeche 690,689 3,099 220,021 635 117,733 146 285,335 486

05 Coahuila 2,298,070 4,211 2,320,111 9,238 115 1 328,760 688

06 Colima 542,627 1,273 165,583 3,536 308 2 143,584 184

07 Chiapas 3,920,892 19,455 40,128 523 966,851 3,427 2,491,533 6,297

08 Chihuahua 3,052,907 12,862 38,648 184 68,884 1,746 600,405 1,915

09 Distrito Federal 8,605,239 480 6,156 116 144 7 60,648 112

10 Durango 1,448,661 6,258 153,609 2,106 21,224 436 604,518 1,577

11 Guanajuato 4,663,032 8,932 1,062,010 4,408 3,927 5 1,759,545 3,831

12 Guerrero 3,079,649 7,719 1,595,180 5,326 432,140 1,180 1,774,313 3,583

13 Hidalgo 2,235,591 4,596 769,279 2,953 410,937 1,017 1,428,481 2,935



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Cuadro 7.1. DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN Y LOCALIDADES POR ENTIDAD FEDERATIVA, SEGÚN CRITERIOS DEL PIBAI.




Localidades

14 Jalisco 6,322,002 11,259 370,105 4,286 11,965 257 1,412,573 3,074

15 México 13,096,686 4,841 1,359,282 2,710 217,722 163 3,214,863 3,584

16 Michoacán 3,985,667 9,686 1,113,327 5,396 129,379 122 1,927,375 3,650

17 Morelos 1,555,296 1,341 202,449 559 9,788 13 533,456 589

18 Nayarit 920,185 2,611 128,244 963 32,671 397 463,065 721

19 Nuevo León 3,834,141 5,726 82,689 1,143 314 14 320,877 925

20 Oaxaca 3,438,765 10,519 2,010,052 7,389 1,320,040 3,917 2,426,470 5,487

21 Puebla 5,076,686 6,556 2,021,794 4,391 638,714 1,223 2,529,608 3,656

22 Querétaro 1,404,306 2,482 303,135 1,246 21,836 49 649,661 1,155

23 Quintana Roo 874,963 2,167 143,018 408 132,771 284 214,422 327

24 San Luis Potosí 2,299,360 7,305 805,856 3,851 286,087 1,063 1,081,877 2,825

25 Sinaloa 2,536,844 6,263 400,590 2,535 49,015 126 1,068,370 2,211



140 / 207

Cuadro 7.1. DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN Y LOCALIDADES POR ENTIDAD FEDERATIVA, SEGÚN CRITERIOS DEL PIBAI. (cont.)




Localidades

26 Sonora 2,216,969 8,110 166,927 1,098 50,846 187 536,114 988

27 Tabasco 1,891,829 2,605 584,294 1,497 51,690 73 1,184,707 1,733

28 Tamaulipas 2,753,222 8,826 200,194 1,825 399 25 490,786 1,285

29 Tlaxcala 962,646 1,245 100,994 280 11,647 11 488,891 366

30 Veracruz 6,908,975 22,032 2,788,345 10,918 723,241 2,040 3,606,165 7,900

31 Yucatán 1,658,210 3,363 591,158 908 710,834 902 628,509 600

32 Zacatecas 1,353,610 4,882 293,846 1,786 472 15 775,560 1,696

Total 97,483,412 199,391 20,107,811 83,096 6,430,250 18,916 33,673,980 65,477

Fuente: INEGI. Localidades del XII Censo General de Población y Vivienda, 2002; archivo magnético “copia 5000.xls”



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En cuanto a la intersección de los conjuntos A y C (en notación de la teoría de

conjuntos A∩C), esto es, las localidades que cumplen con las condiciones de

marginación alta o muy alta y que además se encuentran en el rango de 50 a 10,000

habitantes, se registran 49,884 localidades, que suman una población de 18’887,630

habitantes.

Ahora bien, si consideramos las localidades que cumplen con el criterio de tener una

población hablante de lengua indígena superior o igual al 29% de su población total y

que además se encuentran en el rango de entre 50 a 10,000 habitantes, observamos

que suman 12,817 localidades y 5’796,780 habitantes. Este subconjunto es el que

conforma la intersección de los conjuntos B y C, que en forma convencional es B∩C.

Finalmente, el subconjunto que cumple con los tres criterios de selección fijado en la

Reglas de Operación del PIBAI, se restringe a 12,583 localidades, lo cual expresa el

resultado de A∩B∩C. De ellas 4,852 son de alta marginación y 7,731 son de muy alta

marginación Estas 12,583 localidades que cumplen con los tres criterios que establece

el Programa, se distribuyen en 915 municipios, y en ellos residen un total de 5’506,306

habitantes, lo que representa un 5.65% de la población nacional, siendo de ellos

3’858,004 hablantes de alguna lengua indígena, lo cual significa que son 7 HLI (el

70.07%) por cada 10 habitantes en el universo de localidades susceptibles de ser

atendidas por el PIBAI (v. cuadro 7.2 y figura 7.1).



142 / 207

Cuadro 7.2. DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN Y LOCALIDADES POR ENTIDAD FEDERATIVA CON CRITERIOS DEL PIBAI CON CRITERIOS DEL PIBAI

UNIVERSO DE ATENCIÓN DEL PROGRAMA

A ∩ B A ∩ C B ∩ C A ∩ B ∩ C

clave Estado Población No. localidades Población No.

localidades Población No. localidades Población No.

localidades

01 Aguascalientes 0 0 17,603 93 0 0 0 0

02 Baja California 5,721 55 27,783 108 5,225 27 5,101 26

03 Baja California Sur 2,636 8 12,569 46 2,609 6 2,609 6

04 Campeche 86,308 139 205,489 427 93,997 122 75,752 116

05 Coahuila 115 1 33,982 224 115 1 115 1

06 Colima 308 2 37,008 95 308 2 308 2

07 Chiapas 916,590 3,412 2,172,531 5,840 900,838 2,492 890,874 2,489

08 Chihuahua 67,766 1,721 105,783 894 37,255 372 36,513 368

09 Distrito Federal 93 4 3,989 31 0 0 0 0

10 Durango 21,224 436 121,295 799 12,814 110 12,814 110

11 Guanajuato 3,889 4 1,023,467 2,937 3,855 3 3,855 3

12 Guerrero 400,026 1,175 1,533,761 3,455 393,499 908 392,691 907



143 / 207


UNIVERSO DE ATENCIÓN DEL PROGRAMA (cont.)

A ∩ B A ∩ C B ∩ C A ∩ B ∩ C



localidades

13 Hidalgo 354,624 927 749,867 2,220 407,334 897 351,239 814

14 Jalisco 11,377 255 307,590 1,722 7,179 58 6,605 57

15 México 214,568 160 1,321,573 2,227 203,383 154 200,307 153

16 Michoacán 123,805 118 1,037,708 2,900 128,346 83 122,805 80

17 Morelos 9,788 13 178,842 339 9,662 7 9,662 7

18 Nayarit 32,666 396 115,278 443 25,964 144 25,964 144

19 Nuevo León 31 2 67,766 426 71 1 0 0

20 Oaxaca 1,164,869 3,849 1,925,749 5,070 1,204,964 2,892 1,126,817 2,843

21 Puebla 628,315 1,208 1,891,308 3,265 579,996 1,011 569,739 1,002

22 Querétaro 21,585 48 292,974 868 21,511 39 21,260 38

23 Quintana Roo 85,963 268 140,133 282 112,373 199 84,203 191

24 San Luis Potosí 279,133 1,046 770,914 2,492 278,522 794 271,745 785



144 / 207


UNIVERSO DE ATENCIÓN DEL PROGRAMA (Finaliza.)

A ∩ B A ∩ C B ∩ C A ∩ B ∩ C



localidades

25 Sinaloa 47,533 123 352,077 1,400 48,468 104 46,986 101

26 Sonora 41,529 173 131,249 440 48,944 107 39,781 102

27 Tabasco 27,330 54 577,758 1,239 51,624 70 27,264 51

28 Tamaulipas 264 17 180,456 787 0 0 0 0

29 Tlaxcala 9,633 7 86,319 146 11,549 6 9,563 4

30 Veracruz 704,781 2,016 2,664,794 7,155 702,390 1,662 684,095 1,648

31 Yucatán 531,291 865 525,943 555 503,790 543 487,444 532

32 Zacatecas 455 14 274,072 959 195 3 195 3

TOTAL 5,794,216 18,516 18,887,630 49,884 5,796,780 12,817 5,506,306 12,583Fuente: Elaboración propia con base en archivo magnético “copia 5000.xls”



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Figura 7.1. CRITERIOS DE FOCALIZACIÓN Y UNIVERSO DE ATENCIÓN. g y

A

B

C

A∩B

A∩C

B∩CA∩B∩CA = 83,096

B = 18,916

C = 65,477

Marginación (A-MA)

HLI (≥29%)

Tamaño localidad (50-10,000 hab.)

LOCALIDADES

A∩B∩C = 12,583

Universo del PIBAI

UU = 199,391 Total nacional

Criterios PIBAI

Fuente: Cuadro 7.2.



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Como puede observarse, la réplica del ejercicio de selección arroja una diferencia

respecto al universo de localidades elegibles utilizada por el PIBAI de 1 localidad, la

cual aparentemente ha sido ignorada, se trata de Santa Cruz Zenzontepec, Oaxaca

(clave 203860001), cabecera municipal del municipio homónimo, localidad que, de

acuerdo con la información registrada en la propia base de datos, cumple con los tres

criterios de selección para la población objetivo establecidos en las Reglas de

Operación.

Además se encontraron 3 localidades sin datos en los campos de índice y de grado de

marginación, que sin embargo cumplen con los criterios de tamaño de localidad y de

porcentaje de hablantes de lengua indígena, es decir forman parte del subconjunto B ∩

C; se trata de:

1) El Ejido de Nuevo Guerrero, en el municipio de Tlapehuala, Gro. (clave

120670060);

2) Santa María, en el municipio de Mocorito, Sin. (clave 250130631); y

3) Campo Liberato, en el municipio de Mocorito, Sin. (clave 250130733).

Eventualmente estas 3 localidades, de confirmarse su grado de marginación como alto

o muy alto, deberían añadirse al universo de localidades elegibles para el PIBAI.

En el cuadro 7.3 presentamos con mayor detalle los datos de las localidades que

conforman el universo de atención del PIBAI para cada entidad federativa, en lo que

toca a cada uno de los tres criterios de selección que define el propio programa.



147 / 207

Cuadro 7.3. UNIVERSO DE ATENCIÓN DE LOCALIDADES PARA EL PIBAI.

MUNICIPIOS LOCALIDADES LOCALIDADES POBLACIÓN

Grado de Marginación Universo PIBAI Entidad Federativa Total Universo PIBAI Total Universo PIBAI

Alta Muy Alta Total HLI

clave nombre abs abs % abs abs % abs % abs % abs abs %

01 Aguascalientes 11 0 0.00% 1,856 0 0.00% 0 - 0 - 0 0 -

02 Baja California 5 3 60.00% 4,086 26 0.64% 18 69.23% 8 30.77% 5,101 2,003 39.27%

03 Baja California Sur 5 2 40.00% 2,745 6 0.22% 3 50.00% 3 50.00% 2,609 905 34.69%

04 Campeche 11 10 90.91% 3,099 116 3.74% 70 60.34% 46 39.66% 75,752 46,395 61.25%

05 Coahuila 38 1 2.63% 4,211 1 0.02% 1 100.00% 0 0.00% 115 95 82.61%

06 Colima 10 2 20.00% 1,273 2 0.16% 1 50.00% 1 50.00% 308 205 66.56%

07 Chiapas 118 83 70.34% 19,455 2,489 12.79% 520 20.89% 1,969 79.11% 890,874 661,350 74.24%

08 Chihuahua 67 15 22.39% 12,862 368 2.86% 45 12.23% 323 87.77% 36,513 23,967 65.64%

09 Distrito Federal 16 0 0.00% 480 0 0.00% 0 - 0 - 0 0 -

10 Durango 39 4 10.26% 6,258 110 1.76% 19 17.27% 91 82.73% 12,814 9,441 73.68%

11 Guanajuato 46 2 4.35% 8,932 3 0.03% 1 33.33% 2 66.67% 3,855 1,328 34.45%

12 Guerrero 76 40 52.63% 7,719 907 11.75% 47 5.18% 860 94.82% 392,691 299,374 76.24%



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Cuadro 7.3. UNIVERSO DE ATENCIÓN DE LOCALIDADES PARA EL PIBAI. (Cont.)





13 Hidalgo 84 33 39.29% 4,596 814 17.71% 497 61.06% 317 38.94% 351,239 253,656 72.22%

14 Jalisco 124 5 4.03% 11,259 57 0.51% 5 8.77% 52 91.23% 6,605 5,117 77.47%

15 México 123 19 15.45% 4,841 153 3.16% 124 81.05% 29 18.95% 200,307 90,808 45.33%

16 Michoacán 113 17 15.04% 9,686 80 0.83% 56 70.00% 24 30.00% 122,805 88,447 72.02%

17 Morelos 33 5 15.15% 1,341 7 0.52% 4 57.14% 3 42.86% 9,662 4,938 51.11%

18 Nayarit 20 8 40.00% 2,611 144 5.52% 23 15.97% 121 84.03% 25,964 18,424 70.96%

19 Nuevo León 51 0 0.00% 5,726 0 0.00% 0 - 0 - 0 0 -

20 Oaxaca 570 335 58.77% 10,519 2,843 27.03% 1,170 41.15% 1,673 58.85% 1,126,817 836,907 74.27%

21 Puebla 217 89 41.01% 6,556 1,002 15.28% 401 40.02% 601 59.98% 569,739 389,287 68.33%

22 Querétaro 18 3 16.67% 2,482 38 1.53% 22 57.89% 16 42.11% 21,260 15,073 70.90%

23 Quinatana Roo 8 7 87.50% 2,167 191 8.81% 138 72.25% 53 27.75% 84,203 60,406 71.74%

24 San Luis Potosí 58 21 36.21% 7,305 785 10.75% 447 56.94% 338 43.06% 271,745 196,195 72.20%



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Cuadro 7.3. UNIVERSO DE ATENCIÓN DE LOCALIDADES PARA EL PIBAI. (Finaliza)





25 Sinaloa 18 10 55.56% 6,263 101 1.61% 34 33.66% 67 66.34% 46,986 23,130 49.23%

26 Sonora 72 12 16.67% 8,110 102 1.26% 75 73.53% 27 26.47% 39,781 18,236 45.84%

27 Tabasco 17 7 41.18% 2,605 51 1.96% 43 84.31% 8 15.69% 27,264 17,696 64.91%

28 Tamaulipas 43 0 0.00% 8,826 0 0.00% 0 - 0 - 0 0 -

29 Tlaxcala 60 2 3.33% 1,245 4 0.32% 4 100.00% 0 0.00% 9,563 6,273 65.60%

30 Veracruz 210 86 40.95% 22,032 1,648 7.48% 635 38.53% 1,013 61.47% 684,095 475,481 69.51%

31 Yucatán 106 93 87.74% 3,363 532 15.82% 448 84.21% 84 15.79% 487,444 312,722 64.16%

32 Zacatecas 57 1 1.75% 4,882 3 0.06% 1 33.33% 2 66.67% 195 145 74.36%

TOTAL 2,444 915 37.44% 199,391 12,583 6.31% 4,852 38.56% 7,731 61.44% 5,506,306 3,858,004 70.07%

Fuente: Elaboración propia a partir de datos contenidos en el archivo magnético "copia 5000.xls", CDI, 2005.



150 / 207

A partir de los datos que se presentan en este último cuadro, así como de los que se

registran en el cuadro 7.2., podemos observar que en cuatro entidades federativas no

existe una sola localidad que cumpla con los tres criterios de selección que definen el

universo de atención del Programa: Aguascalientes, Distrito Federal, Nuevo León y

Tamaulipas, las cuales son las mismas que han sido omitidas en las Reglas de

Operación entre las entidades federativas prioritarias, según se ha visto.

Por otra parte, seis de cada 10 localidades (61.44%) lo son de muy alta marginación, en

tanto que las restantes (38.56%) son de alta marginación.

En tanto que la unidad de selección lo constituye la localidad, es importante hacer un

análisis más específico respecto a su distribución entre las 28 entidades federativas que

tienen al menos una localidad que cumpla con los criterios de selección establecidos

por el Programa.

En el cuadro 7.4 se excluye cuatro entidades federativas que no tienen localidades

indígenas sujetas a ser atendidas por el PIBAI, aunque se han mantenido los datos de

la totalidad de los municipios y las localidades existentes en el país (incluyendo pues,

las cuatro entidades omitidas). Lo primero que llama la atención es que sólo tres

estados (Oaxaca, Chiapas y Veracruz) concentran a más de la mitad (55.47%) de las

localidades que conforman el universo del PIBAI, que a su vez acumulan a 1.97

millones de los HLI que residen en las localidades consideradas, lo que representa

poco más de la mitad (51.16%) de los mismos. Y los nueve estados con mayor número

del mismo tipo de localidades concentran a su vez a nueve de cada diez (90.50%) de

las localidades en cuestión y a casi la misma proporción (89.40%) de HLI del universo

del Programa.

En el otro extremo, hay 90 localidades distribuidas en nueve estados, que en su

conjunto representan menos de una centésima parte (0.72%) de las localidades de

interés para el Programa; en ellas residen 30,965 HLI, los cuales a su vez representan



151 / 207

el 0.80% del universo de HLI considerado. Aunque también es notorio que en los 16

estados con menor número de localidades de interés para el Programa, se concentran

apenas 707 localidades, lo que representa el 5.62% del total de las mismas; en tanto

que en ellas residen 239,427 HLI, cuyo peso relativo es del 6.21% del total de HLI.



152 / 207

Cuadro 7.4. DISTRIBUCIÓN DE LOCALIDADES Y SU POBLACIÓN (DESCENDENTE).

Municipios Localidad Población

Universo PIBAI Entidad Federativa Total Universo

PIBAI Total Universo PIBAI Total HLI

Cve Nombre abs abs % abs abs %_edo %_nal acum %_acum Abs abs %_edo %_nal acum %_acum

20 Oaxaca 570 335 58.77% 10,519 2,843 27.03% 22.59% 2,843 22.59% 1,126,817 836,907 74.27% 21.69% 836,907 21.69%

07 Chiapas 118 83 70.34% 19,455 2,489 12.79% 19.78% 5,332 42.37% 890,874 661,350 74.24% 17.14% 1,498,257 38.84%

30 Veracruz 210 86 40.95% 22,032 1,648 7.48% 13.10% 6,980 55.47% 684,095 475,481 69.51% 12.32% 1,973,738 51.16%

21 Puebla 217 89 41.01% 6,556 1,002 15.28% 7.96% 7,982 63.43% 569,739 389,287 68.33% 10.09% 2,363,025 61.25%

12 Guerrero 76 40 52.63% 7,719 907 11.75% 7.21% 8,889 70.64% 392,691 299,374 76.24% 7.76% 2,662,399 69.01%

13 Hidalgo 84 33 39.29% 4,596 814 17.71% 6.47% 9,703 77.11% 351,239 253,656 72.22% 6.57% 2,916,055 75.58%

24 SLP 58 21 36.21% 7,305 785 10.75% 6.24% 10,488 83.35% 271,745 196,195 72.20% 5.09% 3,112,250 80.67%

31 Yucatán 106 93 87.74% 3,363 532 15.82% 4.23% 11,020 87.58% 487,444 312,722 64.16% 8.11% 3,424,972 88.78%

08 Chihuahua 67 15 22.39% 12,862 368 2.86% 2.92% 11,388 90.50% 36,513 23,967 65.64% 0.62% 3,448,939 89.40%

23 Q. Roo. 8 7 87.50% 2,167 191 8.81% 1.52% 11,579 92.02% 84,203 60,406 71.74% 1.57% 3,509,345 90.96%

15 México 123 19 15.45% 4,841 153 3.16% 1.22% 11,732 93.24% 200,307 90,808 45.33% 2.35% 3,600,153 93.32%

18 Nayarit 20 8 40.00% 2,611 144 5.52% 1.14% 11,876 94.38% 25,964 18,424 70.96% 0.48% 3,618,577 93.79%

04 Campeche 11 10 90.91% 3,099 116 3.74% 0.92% 11,992 95.30% 75,752 46,395 61.25% 1.20% 3,664,972 95.00%

10 Durango 39 4 10.26% 6,258 110 1.76% 0.87% 12,102 96.18% 12,814 9,441 73.68% 0.24% 3,674,413 95.24%



153 / 207

Cuadro 7.4. DISTRIBUCIÓN DE LOCALIDADES Y SU POBLACIÓN (DESCENDENTE).

Municipios Localidad Población



Cve Nombre abs abs % abs abs %_edo %_nal acum %_acum Abs abs %_edo %_nal acum %_acum

26 Sonora 72 12 16.67% 8,110 102 1.26% 0.81% 12,204 96.99% 39,781 18,236 45.84% 0.47% 3,692,649 95.71%

25 Sinaloa 18 10 55.56% 6,263 101 1.61% 0.80% 12,305 97.79% 46,986 23,130 49.23% 0.60% 3,715,779 96.31%

16 Michoacán 113 17 15.04% 9,686 80 0.83% 0.64% 12,385 98.43% 122,805 88,447 72.02% 2.29% 3,804,226 98.61%

14 Jalisco 124 5 4.03% 11,259 57 0.51% 0.45% 12,442 98.88% 6,605 5,117 77.47% 0.13% 3,809,343 98.74%

27 Tabasco 17 7 41.18% 2,605 51 1.96% 0.41% 12,493 99.28% 27,264 17,696 64.91% 0.46% 3,827,039 99.20%

22 Querétaro 18 3 16.67% 2,482 38 1.53% 0.30% 12,531 99.59% 21,260 15,073 70.90% 0.39% 3,842,112 99.59%

02 BC 5 3 60.00% 4,086 26 0.64% 0.21% 12,557 99.79% 5,101 2,003 39.27% 0.05% 3,844,115 99.64%

17 Morelos 33 5 15.15% 1,341 7 0.52% 0.06% 12,564 99.85% 9,662 4,938 51.11% 0.13% 3,849,053 99.77%

03 BCS 5 2 40.00% 2,745 6 0.22% 0.05% 12,570 99.90% 2,609 905 34.69% 0.02% 3,849,958 99.79%

29 Tlaxcala 60 2 3.33% 1,245 4 0.32% 0.03% 12,574 99.93% 9,563 6,273 65.60% 0.16% 3,856,231 99.95%

11 Guanajuato 46 2 4.35% 8,932 3 0.03% 0.02% 12,577 99.95% 3,855 1,328 34.45% 0.03% 3,857,559 99.99%

32 Zacatecas 57 1 1.75% 4,882 3 0.06% 0.02% 12,580 99.98% 195 145 74.36% 0.00% 3,857,704 99.99%

06 Colima 10 2 20.00% 1,273 2 0.16% 0.02% 12,582 99.99% 308 205 66.56% 0.01% 3,857,909 100.00%

05 Coahuila 38 1 2.63% 4,211 1 0.02% 0.01% 12,583 100.00% 115 95 82.61% 0.00% 3,858,004 100.00%

TOTAL 2,444 915 37.44% 199,391 12,583 6.31% 100.00% 12,583 100.00% 5,506,306 3,858,004 70.07% 100.00% 3,858,004 100.00%




154 / 207

Sin embargo, en el mismo cuadro 7.4 podemos observar cómo no se mantiene una

correlación estricta entre el orden decreciente de localidades y el de la población que

habla alguna lengua indígena residente en las mismas. Un primer ejemplo lo

encontramos en el caso de Yucatán, que si bien mantiene el octavo lugar por el número

de localidades sujetas a la atención del Programa, en cambio ocupa el quinto lugar si

atendemos a los HLI residentes en las localidades mencionadas. También de manera

significativa se modifica Chihuahua, pues de ocupar el noveno puesto en el número de

localidades, pasa al treceavo cuando se considera al número de HLI. Un último ejemplo

se cuenta al observar que Michoacán tiene el lugar diecisiete por el número de

localidades, pero el décimo lugar atendiendo al número de HLI (v. también la gráfica

7.1).



155 / 207

Gráfica 7.1. PORCENTAJE DE LOCALIDADES POR ESTADO Y SU POBLACIÓN DE HLI

0 .0 0 %

5 .0 0 %

1 0 .0 0 %

1 5 .0 0 %

2 0 .0 0 %

2 5 .0 0 %

Oax

aca

Chi

apas

Ver

acru

z

Pue

bla

Gue

rrer

o

Hid

algo

San

Lui

s P

otos

í

Yuc

atán

Chi

huah

ua

Qui

nata

na R

oo

Méx

ico

Nay

arit

Cam

pech

e

Dur

ango

Son

ora

Sin

aloa

Mic

hoac

án

Jalis

co

Taba

sco

Que

réta

ro

Baj

a C

alifo

rnia

Mor

elos

Baj

a C

alifo

rnia

Sur

Tlax

cala

Gua

naju

ato

Zaca

teca

s

Col

ima

Coa

huila

L o c a lid a d e s H L I

Fuente: Cuadro 7.2, supra.



156 / 207

En el cuadro 7.5 y en la gráfica 7.2 se observa –por su parte- el orden decreciente de

los estados que atiende el PIBAI, a partir del número de HLI residentes en las

localidades que conforman su universo de atención. Atendiendo a este criterio se

advierte que los mismos tres estados (Oaxaca, Chiapas y Veracruz) que aglutinan al

mayor número de localidades, lo hacen igualmente respecto al de HLI; no sucede lo

mismo si se toma en cuenta a los nueve estados donde reside el 91.13% de los HLI y el

88.79% de las localidades de interés; en este subconjunto habitan 3’515,780 HLI en

11,173 localidades del universo de atención del PIBAI.

Por otra parte, en los diez estados con el menor número de HLI residentes en

localidades atendibles por el Programa, se concentran 30,450 HLI, apenas el 0.79% del

total. E inclusive en los 17 estados con menor número de HLI, habitan tan sólo 193,371

HLI, lo que significa uno de cada veinte (5.01%) HLI del universo de atención

considerado, residentes en 1,139 localidades (equivalentes al 9.05% de éstas).



157 / 207

Cuadro 7.5: Distribución de la población HLI y sus localidades (descendente)

MUNICIPIOS LOCALIDADES POBLACIÓN



clave nombre abs abs % abs abs %_edo %_nal acum %_acum abs abs %_edo %_nal acum %_acum

20 Oaxaca 570 335 58.77% 10,519 2,843 27.03% 22.59% 2,843 22.59% 1,126,817 836,907 74.27% 21.69% 836,907 21.69%

07 Chiapas 118 83 70.34% 19,455 2,489 12.79% 19.78% 5,332 42.37% 890,874 661,350 74.24% 17.14% 1,498,257 38.84%

30 Veracruz 210 86 40.95% 22,032 1,648 7.48% 13.10% 6,980 55.47% 684,095 475,481 69.51% 12.32% 1,973,738 51.16%

21 Puebla 217 89 41.01% 6,556 1,002 15.28% 7.96% 7,982 63.43% 569,739 389,287 68.33% 10.09% 2,363,025 61.25%

31 Yucatán 106 93 87.74% 3,363 532 15.82% 4.23% 8,514 67.66% 487,444 312,722 64.16% 8.11% 2,675,747 69.36%

12 Guerrero 76 40 52.63% 7,719 907 11.75% 7.21% 9,421 74.87% 392,691 299,374 76.24% 7.76% 2,975,121 77.12%

13 Hidalgo 84 33 39.29% 4,596 814 17.71% 6.47% 10,235 81.34% 351,239 253,656 72.22% 6.57% 3,228,777 83.69%

24 San Luis Potosí 58 21 36.21% 7,305 785 10.75% 6.24% 11,020 87.58% 271,745 196,195 72.20% 5.09% 3,424,972 88.78%

15 México 123 19 15.45% 4,841 153 3.16% 1.22% 11,173 88.79% 200,307 90,808 45.33% 2.35% 3,515,780 91.13%

16 Michoacán 113 17 15.04% 9,686 80 0.83% 0.64% 11,253 89.43% 122,805 88,447 72.02% 2.29% 3,604,227 93.42%

23 Quinatana Roo 8 7 87.50% 2,167 191 8.81% 1.52% 11,444 90.95% 84,203 60,406 71.74% 1.57% 3,664,633 94.99%

04 Campeche 11 10 90.91% 3,099 116 3.74% 0.92% 11,560 91.87% 75,752 46,395 61.25% 1.20% 3,711,028 96.19%

08 Chihuahua 67 15 22.39% 12,862 368 2.86% 2.92% 11,928 94.79% 36,513 23,967 65.64% 0.62% 3,734,995 96.81%

25 Sinaloa 18 10 55.56% 6,263 101 1.61% 0.80% 12,029 95.60% 46,986 23,130 49.23% 0.60% 3,758,125 97.41%

18 Nayarit 20 8 40.00% 2,611 144 5.52% 1.14% 12,173 96.74% 25,964 18,424 70.96% 0.48% 3,776,549 97.89%



158 / 207

Cuadro 7.5: Distribución de la población HLI y sus localidades (descendente). (cont.)

MUNICIPIOS LOCALIDADES POBLACIÓN



clave nombre abs abs % abs abs %_edo %_nal acum %_acum abs abs %_edo %_nal acum %_acum

26 Sonora 72 12 16.67% 8,110 102 1.26% 0.81% 12,275 97.55% 39,781 18,236 45.84% 0.47% 3,794,785 98.36%

27 Tabasco 17 7 41.18% 2,605 51 1.96% 0.41% 12,326 97.96% 27,264 17,696 64.91% 0.46% 3,812,481 98.82%

22 Querétaro 18 3 16.67% 2,482 38 1.53% 0.30% 12,364 98.26% 21,260 15,073 70.90% 0.39% 3,827,554 99.21%

10 Durango 39 4 10.26% 6,258 110 1.76% 0.87% 12,474 99.13% 12,814 9,441 73.68% 0.24% 3,836,995 99.46%

29 Tlaxcala 60 2 3.33% 1,245 4 0.32% 0.03% 12,478 99.17% 9,563 6,273 65.60% 0.16% 3,843,268 99.62%

14 Jalisco 124 5 4.03% 11,259 57 0.51% 0.45% 12,535 99.62% 6,605 5,117 77.47% 0.13% 3,848,385 99.75%

17 Morelos 33 5 15.15% 1,341 7 0.52% 0.06% 12,542 99.67% 9,662 4,938 51.11% 0.13% 3,853,323 99.88%

02 Baja California 5 3 60.00% 4,086 26 0.64% 0.21% 12,568 99.88% 5,101 2,003 39.27% 0.05% 3,855,326 99.93%

11 Guanajuato 46 2 4.35% 8,932 3 0.03% 0.02% 12,571 99.90% 3,855 1,328 34.45% 0.03% 3,856,654 99.97%

03 Baja California Sur 5 2 40.00% 2,745 6 0.22% 0.05% 12,577 99.95% 2,609 905 34.69% 0.02% 3,857,559 99.99%

06 Colima 10 2 20.00% 1,273 2 0.16% 0.02% 12,579 99.97% 308 205 66.56% 0.01% 3,857,764 99.99%

32 Zacatecas 57 1 1.75% 4,882 3 0.06% 0.02% 12,582 99.99% 195 145 74.36% 0.00% 3,857,909 100.00%

05 Coahuila 38 1 2.63% 4,211 1 0.02% 0.01% 12,583 100.00% 115 95 82.61% 0.00% 3,858,004 100.00%

TOTAL 2,444 915 37.44% 199,391 12,583 6.31% 100.00% 12,583 100.00% 5,506,306 3,858,004 70.07% 100.00% 3,858,004 100.00%




159 / 207

Gráfica 7.2. PORCENTAJE DE HLI POR ESTADO Y SUS LOCALIDADES.

0.00%

5.00%

10.00%

15.00%

20.00%

25.00%

Oax

aca

Chi

apas

Ver

acru

z

Pue

bla

Yuc

atán

Gue

rrero

Hid

algo

San

Lui

s P

otos

í

Méx

ico

Mic

hoac

án

Qui

nata

na R

oo

Cam

pech

e

Chi

huah

ua

Sin

aloa

Nay

arit

Son

ora

Taba

sco

Que

réta

ro

Dur

ango

Tlax

cala

Jalis

co

Mor

elos

Baj

a C

alifo

rnia

Gua

naju

ato

Baj

a C

alifo

rnia

Sur

Col

ima

Zaca

teca

s

Coa

huila

HLI Localidades

Fuente: Cuadro 7.3, supra.



160 / 207

7.2. Cobertura 2004.

El análisis de la inversión ejercida en el año 2004, permite identificar las localidades

donde se efectuó dicha inversión o que resultaron beneficiadas por las obras y acciones

realizadas a través del Programa. En la base de datos que registra la información

administrativa de la inversión pública20 se contabilizan 1,473 registros, los cuales

consideran 1,039 proyectos de inversión para beneficio de 1,203 localidades

distribuidas en 393 municipios de 30 entidades federativas y 1’313,252 beneficiarios (v.

cuadro 7.6). Estos datos suponen que cada proyecto benefició en promedio a 1.2

localidades y a 1,264 beneficiarios. Cabe mencionar que existen 434 registros con dos

o más localidades beneficiadas, tratándose fundamentalmente de obras de

infraestructura caminera.

Sin embargo, existen 14 registros que consignan cero beneficiarios en el campo

respectivo, pero cuyo monto involucra 76.5 millones de pesos en total.

Ahora bien, para evitar cualquier confusión es necesario aclarar qué se entiende por

“registro” y qué por “proyecto”, así como el procedimiento de registro en la base de

datos por parte del Programa. Para ello hay que considerar que el PIBAI se presenta

como un programa con una bolsa de recursos financieros ante la cual los estados y

municipios acuden para gestionar la realización de diferentes obras que sean

susceptibles de ser financiadas por el Programa. Para lograrlo cada municipio canaliza

su solicitud a través de sus respectivos gobiernos estatales (o bien directamente el

gobierno estatal lo gestiona) presentando propuestas de inversión para el

financiamiento o cofinanciamiento de proyectos (obras de agua potable, drenaje,

electrificación y caminos rurales, principalmente). Cada proyecto puede beneficiar a una

o más localidades, dependiendo de si se trata de obras de carácter local (un sistema de

20 El archivo magnético con la información respectiva entregada por la CDI se denomina “Ejercido 2004 PIBAI.xls” con registro de última modificación el 02 de agosto del 2005, pero con fecha de corte al 31 de enero del 2005, según nos comunicaron los responsables del Programa en la CDI.



161 / 207

agua potable apara beneficio de un barrio o colonia, p. ej.) o regional (caminos rurales,

p. ej.).

Al anotar cada proyecto ejecutado en la base de datos, se registra sólo una localidad

con los datos de inversión del proyecto y de beneficiarios, mientras que en las filas

subsiguientes, se registran las demás localidades que también se benefician del

proyecto en cuestión, pero dejando en blanco los campos referidos a la inversión, para

no duplicar o n-tuplicar las cifras obviamente, lo cual es un criterio sensato. Sin

embargo, se omite también el dato referente a los beneficiarios, lo cual, en cambio, no

se justifica, pues en este caso no habría problemas de duplicación y sí en cambio se

incurre en un subregistro de esta variable tan importante para el estudio y evaluación de

los proyectos y del Programa en su conjunto. En entrevista con los responsables del

Programa se nos informó que la localidad seleccionada para registrar un proyecto en la

base de datos es azarosa, no obedece a ningún criterio específico. Ahora bien, si un

proyecto en particular beneficia, por ejemplo, a 10 localidades, en la primera fila de la

base de datos se registran los datos completos del proyecto en cuestión y las restantes

9 filas únicamente registran los datos de ubicación de la localidad (estado municipio y

nombre de la localidad). Para evitar cualquier confusión se consigna un campo con un

número único para cada proyecto (denominado “no_consec”), que se repite en tantas

filas como localidades beneficiarias tenga cada proyecto.

Por nuestra parte, a cada fila es que le denominamos un registro individual (en la base

de datos), pudiendo contener la información de un proyecto completo (si se trata de una

obra que beneficia a una sola localidad o parte de ella), o bien de que consigne los

datos de un proyecto que beneficia a varias localidades (una obra caminera,

típicamente), lo cual supondrá la asignación repetida del mismo número que identifica al

proyecto (en el campo “no_consec”), consignando además los datos referentes a la

ubicación de cada localidad beneficiada, incluido su nombre.



162 / 207

De esta manera, durante el año 2004 el PIBAI ejecutó 1,039 proyectos de inversión, los

cuales supusieron 1,473 registros en la base de datos (1,473 filas con información de

las diferentes localidades beneficiadas). Sin embargo, una localidad en particular pudo

haber sido beneficiada con la realización de 2 o más obras, por lo que aparece su

nombre repetido en distintos lugares (filas o registros), pero al hacer el recuento de

cuántas localidades distintas fueron beneficiadas durante el año 2004 tenemos que

son 1,203, distribuidas en 393 municipios y en 30 entidades federativas, como ya

habíamos mencionado. En el cuadro 7.6 se presenta esta información desglosada por

entidad federativa y señalando el número de beneficiarios que se consignan en dicha

fuente de información.

Los únicos estados donde no se registró inversión alguna por parte del Programa son

Aguascalientes y Tamaulipas, lo cual es consistente con los lineamientos de cobertura y

prioridades establecidas en las Reglas de Operación respectivas. En todo caso llama la

atención el que se registra inversión pública en el Distrito Federal (5 proyectos), y en

Nuevo León (3 proyectos), entidades que junto con las dos mencionadas anteriormente

no registran ninguna localidad que reúna los requisitos para que pueda considerarse

como parte de la población objetivo del PIBAI y que, por ende, han sido consideradas

como no prioritarias en las Reglas de Operación mencionadas. Sin embargo, lo anterior

no violenta la normatividad invocada, dado que en la misma existe la reserva para

autorizar obras y/o proyectos, siempre y cuando –a juicio de la Unidad Administrativa

Responsable- se garantice el impacto social entre la población indígena, lo cual es el

caso particular en ambos estados, pues se trata de proyectos destinados a beneficiar a

núcleos indígenas residentes en las ciudades de México, D. F., y Monterrey, N. L.,

como pudimos verificar. Tratándose en ambos casos de grandes metrópolis, sin duda la

población indígena muy difícilmente mantendrá las características que exige el

Programa para ser considerada como parte de su población objetivo, a partir de los

criterios de selección que establecen en las Reglas de Operación.



163 / 207

Cuadro 7.6. COBERTURA DE LA INVERSIÓN 2004 (RESUMEN).

Clave Entidad Federativa Registros Proyectos Beneficiados Municipios Localidades

01 Aguascalientes 0 0 0 0 0

02 Baja California 15 15 5,224 2 13

03 Baja California Sur 11 11 2,655 2 2

04 Campeche 17 17 7,643 8 17

05 Coahuila 2 2 460 1 1

06 Colima 8 7 2,082 2 5

07 Chiapas 257 136 306,023 36 168

08 Chihuahua 46 44 3,860 11 44

09 Distrito Federal 5 5 161 3 3

10 Durango 65 38 19,101 5 48

11 Guanajuato 12 6 6,268 3 12

12 Guerrero 123 107 407,481 31 103

13 Hidalgo 84 53 39,924 23 80

14 Jalisco 14 9 1,691 5 13

15 México 36 21 44,242 11 32

16 Michoacán 14 12 21,614 11 14

17 Morelos 7 7 20,783 4 5

18 Nayarit 24 24 3,860 7 19

19 Nuevo León 5 3 1,175 4 4

20 Oaxaca 160 155 132,925 81 134

21 Puebla 116 82 75,380 51 97

22 Querétaro 35 14 12,782 4 30



164 / 207

Cuadro 7.6. COBERTURA DE LA INVERSIÓN 2004 (RESUMEN). (cont.)

Clave Entidad Federativa Registros Proyectos Beneficiados Municipios Localidades

23 Quintana Roo 38 28 8,573 5 35

24 San Luis Potosí 165 99 59,678 21 143

25 Sinaloa 28 28 4,460 7 25

26 Sonora 18 6 1,735 1 9

27 Tabasco 7 3 3,210 3 7

28 Tamaulipas 0 0 0 0 0

29 Tlaxcala 1 1 6,253 1 1

30 Veracruz 124 80 98,950 32 106

31 Yucatán 26 25 12,687 17 23

32 Zacatecas 10 1 2,372 1 10

Nacional 1,473 1,039 1,313,252 393 1,203

Fuente: elaboración propia a partir del archivo “Ejercido 2004 PIBAI.xls”

Como se puede apreciar, los seis estados que concentraron el mayor número de

proyectos (63.43% del total) en el 2004 supusieron un beneficio para 751 localidades

(62.43% del total), pero beneficiando 1’080,437 personas (82.27% del total respectivo);

tales estados son: Oaxaca, Chiapas, Guerrero, San Luis Potosí, Puebla y Veracruz (v.

cuadro 7.7).



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Cuadro 7.7. COBERTURA DE LA INVERSIÓN 2004 (DESCENDENTE POR PROYECTOS)

Proyectos clave Entidad

Federativa Registros abs %_nal %_acum

Beneficiarios Municipios Localidades

20 Oaxaca 60 155 14.92% 14.92% 132,925 81 134

07 Chiapas 57 136 13.09% 28.01% 306,023 36 168

12 Guerrero 123 107 10.30% 38.31% 407,481 31 103

24 San Luis Potosí 165 99 9.53% 47.83% 59,678 21 143

21 Puebla 116 82 7.89% 55.73% 75,380 51 97

30 Veracruz 124 80 7.70% 63.43% 98,950 32 106

13 Hidalgo 84 53 5.10% 68.53% 39,924 23 80

08 Chihuahua 46 44 4.23% 72.76% 3,860 11 44

10 Durango 65 38 3.66% 76.42% 19,101 5 48

23 Quintana Roo 38 28 2.69% 79.11% 8,573 5 35

25 Sinaloa 28 28 2.69% 81.81% 4,460 7 25

31 Yucatán 26 25 2.41% 84.22% 12,687 17 23

18 Nayarit 24 24 2.31% 86.53% 3,860 7 19

15 México 36 21 2.02% 88.55% 44,242 11 32

04 Campeche 7 17 1.64% 90.18% 7,643 8 17

02 Baja California 15 15 1.44% 91.63% 5,224 2 13

22 Querétaro 35 14 1.35% 92.97% 12,782 4 30

16 Michoacán 14 12 1.15% 94.13% 21,614 11 14

03 Baja California Sur 11 11 1.06% 95.19% 2,655 2 2

14 Jalisco 14 9 0.87% 96.05% 1,691 5 13

17 Morelos 7 7 0.67% 96.73% 20,783 4 5

06 Colima 8 7 0.67% 97.40% 2,082 2 5

11 Guanajuato 12 6 0.58% 97.98% 6,268 3 12



166 / 207

Cuadro 7.7. COBERTURA DE LA INVERSIÓN 2004 (DESCENDENTE POR PROYECTOS)

clave Entidad Federativa Registros Proyectos Beneficiarios Municipios Localidades

26 Sonora 18 6 0.58% 98.56% 1,735 1 9

09 Distrito Federal 5 5 0.48% 99.04% 161 3 3

27 Tabasco 7 3 0.29% 99.33% 3,210 3 7

19 Nuevo León 5 3 0.29% 99.62% 1,175 4 4

05 Coahuila 2 2 0.19% 99.81% 460 1 1

29 Tlaxcala 1 1 0.10% 99.90% 6,253 1 1

32 Zacatecas 0 1 0.10% 100.00% 2,372 1 10

01 Aguascalientes - - 0.00% 100.00% - - -

28 Tamaulipas - - 0.00% 100.00% - - -

Nacional 1,473 1,039 100.00% 100.00% 1,313,252 393 1,203

Fuente: elaboración propia a partir del archivo “Ejercido 2004 PIBAI.xls”

Cabe recordar que en la base de datos que se examinó, un proyecto supone a veces el

beneficio a varias localidades, enlistando cada una de éstas debajo de la localidad que

aparece como cabeza del proyecto, dando un registro distinto para cada localidad

enlistada. Sin embargo, una misma localidad pudo haber resultado beneficiada por más

de un proyecto, por lo que en total resultan 1,039 proyectos con 1,473 registros y 1,203

localidades distintas beneficiadas durante el 2004, según consignamos en el cuadro 2.7

nuevamente.



167 / 207

7.3. Focalización 2004.

7.3.1. Focalización de los proyectos.

Por lo que se refiere al análisis de la inversión por localidades, tenemos que hay 1,473

registros de inversión ejecutados en 1,203 localidades, de los cuales sólo 1,064

registros de proyectos que benefician a 885 localidades son del universo establecido

por el Programa en sus Reglas de Operación, esto es, el 72.23% de los proyectos y el

73.57% de las localidades estuvieron correctamente focalizados en lo que respecta al

universo de atención definido por el PIBAI (v. cuadro 7.8).

El análisis de los registros y proyectos restantes exige un nivel de detalle mayor para

detectar cuando se trata de localidades beneficiadas en razón de tratarse de proyectos

regionales (señaladamente cuando se trata de obras de infraestructura caminera), o

bien cuando pudo haberse beneficiado a localidades fuera del rango de población que

establecen las Reglas de Operación (por ejemplo cuando se trata de localidades con

menos de 50 habitantes, o bien de grupos indígenas residentes en las grandes urbes),

o –en fin- cuando algún proyecto recayó en beneficio de localidades que no cubren el

porcentaje de HLI que requieren las mismas Reglas de Operación, entre otros casos.



168 / 207

Cuadro 7.8. FOCALIZACIÓN DE LOS PROYECTOS 2004.

Registros de Proyectos

Universo PIBAI Ejercido 2004

Dentro Fuera Clave Entidad Federativa

Reg_proy abs % abs %

02 Baja California 15 3 20.00% 12 80.00%

03 Baja California Sur 11 - 0.00% 11 100.00%

04 Campeche 17 16 94.12% 1 5.88%

05 Coahuila 2 2 100.00% - 0.00%

06 Colima 8 - 0.00% 8 100.00%

07 Chiapas 257 158 61.48% 99 38.52%

08 Chihuahua 46 42 91.30% 4 8.70%

09 Distrito Federal 5 - 0.00% 5 100.00%

10 Durango 65 42 64.62% 23 35.38%

11 Guanajuato 12 1 8.33% 11 91.67%

12 Guerrero 123 99 80.49% 24 19.51%

13 Hidalgo 84 67 79.76% 17 20.24%

14 Jalisco 14 1 7.14% 13 92.86%

15 México 36 27 75.00% 9 25.00%

16 Michoacán 14 9 64.29% 5 35.71%

17 Morelos 7 4 57.14% 3 42.86%

18 Nayarit 24 21 87.50% 3 12.50%

19 Nuevo León 5 - 0.00% 5 100.00%

20 Oaxaca 160 127 79.38% 33 20.63%

21 Puebla 116 100 86.21% 16 13.79%

22 Querétaro 35 16 45.71% 19 54.29%



169 / 207

Cuadro 7.8. FOCALIZACIÓN DE LOS PROYECTOS 2004. (cont.)

Registros de Proyectos

Universo PIBAI Ejercido 2004

Dentro Fuera Clave Entidad Federativa

Reg_proy abs % abs %

23 Quintana Roo 38 37 97.37% 1 2.63%

24 San Luis Potosí 165 147 89.09% 18 10.91%

25 Sinaloa 28 2 7.14% 26 92.86%

26 Sonora 18 6 33.33% 12 66.67%

27 Tabasco 7 2 28.57% 5 71.43%

29 Tlaxcala 1 1 100.00% - 0.00%

30 Veracruz 124 107 86.29% 17 13.71%

31 Yucatán 26 26 100.00% - 0.00%

32 Zacatecas 10 1 10.00% 9 90.00%

Total 30 1,473 1,064 72.23% 409 27.77%

Fuente: elaboración propia a partir de archivos magnéticos “Ejercido 2004 PIBAI.xls” y "copia 5000.xls", CDI, 2005.

Cabe señalar, además, que para un programa como el PIBAI, cuyo universo de

atención lo constituyen localidades no concentradas de manera absoluta en algunas

regiones o microrregiones del país, sino que en una cierta área comparten el territorio

con otras localidades que no forman parte del universo de atención del Programa, la

inversión en obras de infraestructura con frecuencia deriva en beneficios para las

localidades aledañas; lo cual explica y justifica un cierto margen de error en la

focalización estricta de la población objetivo.

De cualquier forma cabe acotar el problema, señalando que del total de las 1,203

localidades beneficiadas durante el año 2004, 797 de ellas corresponden a proyectos

que benefician a una sola localidad y a las cuales se destinó el 70% de la inversión



170 / 207

realizada por el Programa durante el ejercicio fiscal 2004, beneficiando al 59% del total

de los beneficiarios contabilizados en dicho año, según se aprecia en la siguiente tabla:

Tabla 7.1. PROYECTOS SEGÚN NÚMERO DE LOCALIDADES BENEFICIADAS

Total Inv. Total Beneficiarios

Loc/ Proy 1,266 100.00 % 100.00% 1,888,404,834.06 100.00 % 100.00 % 1,313,252 100.00 % 100.00 %

100.00 % 100.00 % 100.00 % $ 1,437.96

1 797 62.95 % 100.00 % 1,315,979,068.16 69.69 % 100.00 % 774,502 58.98 % 100.00 %

62.95 % 69.69 % 58.98 % $ 1,699.13

Más de 1 469 37.05 % 100.00 % 572,425,765.90 30.31 % 100.00 % 538,750 41.02 % 100.00 %

37.05 % 30.31 % 41.02 % $ 1,062.51

Fuente: Elaboración propia con base en el archivo “Ejercicio 2004 PIBAI.xls”.

Así, restringiendo nuestro análisis únicamente a los proyectos con una sola localidad

beneficiada, tenemos que 635 (ó 79.67%) de los mismos recayeron en localidades

pertenecientes al universo del Programa, no siendo así en las restantes 162,

equivalentes al 20.33%, lo cual debe interpretarse como un error de focalización, pues

en este caso no existe la posibilidad de que se trate de localidades beneficiadas por

alguna obra de carácter regional o microrregional, que está justificada para algunas

localidades indígenas y de paso beneficia a otras que no los son (de acuerdo siempre a

los criterios del Programa), simplemente por estar en cercanía o en la ruta de la obra en

cuestión. La distribución por entidad federativa de este universo de proyectos con una

sola localidad beneficiaria en cada caso, se observa en los cuadros 7.9 y 7.10.



171 / 207

Cuadro 7.9. PROYECTOS CON UNA SOLA LOCALIDAD BENEFICIADA PERTENECIENTE AL UNIVERSO DEL PIBAI, 2004.

localidades inversión beneficiarios Entidad Federativa abs % abs % abs %

1 BAJA CALIFORNIA 3 0.47% 1,976,959 0.21% 392 0.08%

2 CAMPECHE 16 2.52% 12,701,284 1.37% 7,418 1.53%

3 COAHUILA 1 0.16% 1,635,852 0.18% 460 0.09%

4 CHIAPAS 60 9.45% 105,802,479 11.39% 40,206 8.30%

5 CHIHUAHUA 38 5.98% 23,945,005 2.58% 3,070 0.63%

6 DURANGO 18 2.83% 11,565,853 1.25% 5,221 1.08%

7 GUANAJUATO 1 0.16% 3,243,598 0.35% 3,738 0.77%

8 GUERRERO 78 12.28% 125,881,649 13.55% 122,506 25.27%

9 HIDALGO 38 5.98% 76,758,047 8.26% 22,595 4.66%

10 MEXICO 11 1.73% 12,071,295 1.30% 7,326 1.51%

11 MICHOACAN 7 1.10% 14,456,591 1.56% 13,937 2.88%

12 MORELOS 3 0.47% 2,561,335 0.28% 2,105 0.43%

13 NAYARIT 17 2.68% 15,206,858 1.64% 3,470 0.72%

14 OAXACA 105 16.54% 252,274,101 27.16% 109,068 22.50%

15 PUEBLA 65 10.24% 82,393,656 8.87% 57,332 11.83%

16 QUERETARO 4 0.63% 1,311,645 0.14% 813 0.17%

17 QUINTANA ROO 20 3.15% 5,898,909 0.64% 2,084 0.43%

18 SAN LUIS POTOSI 68 10.71% 94,832,823 10.21% 34,366 7.09%

19 SINALOA 2 0.31% 1,842,537 0.20% 189 0.04%

20 TLAXCALA 1 0.16% 4,481,861 0.48% 6,253 1.29%

21 VERACRUZ 56 8.82% 54,122,398 5.83% 29,589 6.10%

22 YUCATAN 23 3.62% 23,948,704 2.58% 12,562 2.59%

Total 635 100.00% 928,913,437 100.00% 484,700 100.00%

Fuente: elaboración propia con base en el archivo “Ejercicio 2004 PIBAI.xls”.



172 / 207

Cuadro 7.10. PROYECTOS CON UNA SOLA LOCALIDAD BENEFICIADA FUERA DEL UNIVERSO DEL PIBAI, 2004.

localidades inversión beneficiarios Entidad Federativa abs % abs % abs %

1 BAJA CALIFORNIA 10 6.17% 4,880,440 1.26% 4,832 1.67%

2 BAJA CALIFORNIA SUR 2 1.23% 3,441,713 0.89% 2,655 0.92%

3 CAMPECHE 1 0.62% 765,072 0.20% 225 0.08%

4 COLIMA 3 1.85% 1,115,318 0.29% 1,927 0.66%

5 CHIAPAS 32 19.75% 52,782,688 13.64% 7,862 2.71%

6 CHIHUAHUA 2 1.23% 22,781,792 5.89% 70 0.02%

7 DISTRITO FEDERAL 3 1.85% 13,492,441 3.49% 161 0.06%

8 DURANGO 6 3.70% 54,696,971 14.13% 8,333 2.88%

9 GUANAJUATO 4 2.47% 719,680 0.19% 241 0.08%

10 GUERRERO 17 10.49% 54,769,796 14.15% 205,137 70.79%

11 HIDALGO 1 0.62% 4,884,081 1.26% 1,220 0.42%

12 JALISCO 7 4.32% 10,391,637 2.68% 864 0.30%

13 MEXICO 2 1.23% 1,773,125 0.46% 3,000 1.04%

14 MICHOACAN 3 1.85% 5,357,933 1.38% 3,774 1.30%

15 MORELOS 2 1.23% 4,491,929 1.16% 18,678 6.45%

16 NAYARIT 2 1.23% 3,110,816 0.80% 390 0.13%

17 NUEVO LEON 1 0.62% 2,743,612 0.71% 1,050 0.36%

18 OAXACA 22 13.58% 112,829,892 29.15% 19,395 6.69%

19 PUEBLA 3 1.85% 1,911,152 0.49% 508 0.18%

20 QUERETARO 6 3.70% 1,685,688 0.44% 1,070 0.37%

21 SAN LUIS POTOSI 7 4.32% 3,691,874 0.95% 1,532 0.53%

22 SINALOA 23 14.20% 15,586,441 4.03% 4,271 1.47%

23 SONORA 1 0.62% 1,050,890 0.27% 286 0.10%

24 VERACRUZ 2 1.23% 8,110,653 2.10% 2,321 0.80%

Total 162 100.00% 387,065,631 100.00% 289,802 100.00%

Fuente: elaboración propia con base en el archivo “Ejercicio 2004 PIBAI.xls”.



173 / 207

De los resultados obtenidos podemos observar que en las 635 localidades

correctamente focalizadas, que conforman el 79.67% del subconjunto que se

caracterizan por tener un proyecto por localidad, a las mismas se destinó el 70.59% de

la inversión total del subconjunto mencionado. En tanto que las 162 localidades que en

rigor están mal focalizadas, representan al 20.33% de las localidades del subconjunto

citado, pero absorbieron el 29.41% del monto total de la inversión destinada al mismo

subconjunto de localidades.

Sin embargo, es justo señalar que el monto promedio por beneficiario es mayor en el

caso de las localidades correctamente focalizadas, pues su costo promedio fue de

$1,916.47, en tanto que fue de $1,339.62 para las localidades que se encuentran fuera

de foco. Esto se explica porque el número de beneficiarios de las localidades que se

ajustan a los criterios de selección del PIBAI (484,700) es proporcionalmente menor

(62.58%), que el de las localidades que no cumplen con tales criterios, pues en este

último caso los beneficiarios (289,802) representan el 37.42% del total del subconjunto

que tiene un solo proyecto por localidad.

7.3.2. Focalización de los beneficiarios y las localidades.

Respecto a la cobertura del Programa en el año 2004, considerando la variable de los

beneficiarios, recordamos que ese año resultaron 1.3 millones de personas

beneficiadas a través de 1,039 proyectos (v. cuadro 7.7, supra), los cuales varían desde

10 beneficiarios por proyecto, hasta 80,811, con una media de 1,484 beneficiarios por

proyecto. Sin embargo, atendiendo a la clasificación que se ha hecho donde se agrupan

por un lado a los proyectos habidos en localidades del universo de atención del

Programa y por otro a los que se ejecutaron en localidades que no lo son, se observa

que entre los proyectos del primer subconjunto, esto es, los correctamente focalizados

de acuerdo a las Reglas de Operación del Programa, su rango de beneficiarios es el

mismo que el del conjunto total (es decir, incluye los valores extremos), manteniendo



174 / 207

una media de 1,892 beneficiarios por proyecto. En tanto que, para el caso de los

proyectos que se ejecutaron en las localidades fuera del universo de atención normativo

del Programa, el rango de beneficiarios es significativamente menor, pues se encuentra

entre los 12 y los 40,584 beneficiarios, siendo su promedio de 1,058 beneficiarios por

proyecto.

Por otra parte y para poder clarificar algunas de las dudas que hasta aquí se han

planteado, es importante considerar las características de las localidades beneficiadas

a partir de discriminar la aplicación de los tres criterios que utiliza el Programa al definir

su universo de atención.

Así, tenemos que de las 1203 localidades donde se realizó alguna obra durante el año

2004, en 1,123 de ellas se trata de localidades con un grado de marginación alto o muy

alto, lo que significa que en el 93.35% de los casos se atendió a este requisito; es decir,

conforman lo que podríamos denominar localidades pertenecientes a la clase “A” que

mencionamos en el apartado 7.1.

Por su lado, suman 925 las localidades beneficiadas durante el año 2004 que tienen al

menos un 29% de hablantes de lengua indígena, lo que representa el 76.89% del total

de las 1,203 localidades que conforman el total anual. Éstas son las que hemos

clasificado como del tipo “B” anteriormente.

Y en cuanto al tamaño de localidad (o localidades tipo “C”), los distintos proyectos

ejecutados durante dicho ejercicio fiscal se ajustaron al rango de 50 a 10,000 habitantes

en 1,128 casos, lo que hace el 93.77% del total.

De lo anterior podemos en primer lugar afirmar que los criterios que más se respetaron

en la ejecución de las obras del PIBAI durante el año 2004, fueron en prácticamente

igual medida la condición de marginación de la localidad y su tamaño y sólo en 3 de

cada cuatro casos la proporción de HLI en la localidad.



175 / 207

Si atendemos igualmente a la distribución de las localidades en función del

cumplimiento de los criterios de focalización, tenemos que, como en 885 de ellas se

cumplen los tres criterios (A∩B∩C); en tanto que en 233 se cumplen dos de los tres

criterios (ya sea A∩B, o bien A∩C, o B∩C); en 55 solamente se cumple una de las

condiciones que establecen las Reglas de Operación (o son del tipo A exclusivamente,

o del bien del tipo B, o del solamente del C); y, finalmente en 30 casos no se cumple

ninguna condición. Para mayor claridad es conveniente comparar las figuras 7.2 y 7.3

con la que se presentó anteriormente (fig. 7.1).



176 / 207

Figura 7.2. LOCALIDADES BENEFICIADAS 2004 =1,203 (U).

A

B

C

A∩B

A∩C

B∩CA∩B∩C

A = 1,123

B = 925

C = 1,128

Marginación

HLI

Tamaño loc.

Total por clase

A∩B = 29

A∩C = 195

B∩C = 9

Cumplen 2 condiciones ( 233)

sólo A = 14

sólo B = 2

sólo C = 39

Cumplen 1 condición exclusiva (55)

No cumplen

ninguna condición

(A∩B∩C)’ = 30 A∩B∩C = 885

Cumple 3 condiciones

U

(A∩B∩C)’

Fuente: Elaboración propia a partir del archivo “Ejercido 2004 PIBAI.xls”

En la figura 7.3 se presenta el mismo diagrama que en la figura 7.2, pero con los datos numéricos en cada sección de las

figuras y relaciones entre los diversos conjuntos mencionados.



177 / 207


AB

C

29

195

9885

A = 1,123

B = 925

C = 1,128

Marginación

HLI

Tamaño loc.


Total por clase

A∩B = 29

A∩C = 195

B∩C = 9


sólo A = 14

sólo B = 2

sólo C = 39

No cumplen

ninguna condición

(A∩B∩C)’ = 30 A∩B∩C = 885


14

39

2

U = 1,203

30

Fuente: Elaboración propia a partir del archivo “Ejercido 2004 PIBAI.xls”



178 / 207

Como podemos apreciar en las figuras 7.2 y sobre todo en la 7.3, sólo 29 localidades

en las que se realizó inversión pública a cargo del PIABI durante 2004 cumplen con la

condición de alta o muy alta marginación y de 29% o más de HLI. Hay otras 9 en donde

la característica de proporción de HLI ya señalada y el tamaño de las localidades se

respetó. Y finalmente en 195 localidades más se cumple tanto la condición del tamaño

de la localidad (50-10,000 hab.) cuanto su grado de marginación (alta o muy alta). En

su conjunto, suman 233 localidades que cumplen, en distintas combinaciones, con dos

de los tres criterios que exige el PIBAI en sus Reglas de Operación. En el anexo 7.1

hemos listado las localidades por su clave de 9 dígitos que usa el INEGI (2 para la

entidad federativa, 3 para el municipio o delegación política en el caso del D. F., y 4

para la localidad), para cada uno de los subconjuntos que se mencionan en este

párrafo, y que pertenecen al conjunto de las 1,203 localidades donde se ejercieron

recursos del PIABAI durante el año 2004; pero en archivo magnético se puede revisar

in extenso cada uno de los 233 casos mencionados. De igual forma, en el anexo 7.2 se

encuentra la lista de las 885 localidades (por su clave única de 9 dígitos) donde se

ejecutó al menos una obra o proyecto y que cumplen con los tres criterios para una

correcta focalización.

También se puede observar en la figura 7.3 que existen 30 localidades que no cumplen

con ninguno de los 3 criterios de focalización que ha adoptado el Programa y merecen

un análisis particular, a pesar de que sólo significan el 2.49% del total de localidades

beneficiadas durante el ejercicio fiscal 2004.

En esas 30 localidades se encuentran involucrados $149’597,338.21 de inversión para

beneficio de aproximadamente 50,692 personas. Dado que once de las localidades

beneficiarias participan de un proyecto compartido en beneficio de 2 o más localidades

y que, como se ha mencionado no se registra los datos de inversión ni de beneficiarios

en cada localidad cuando se trata de este tipo de obras, hemos tomado la cifra del total

del proyecto y del total de beneficiarios que consigna el registro del proyecto, sin poder



179 / 207

determinar la parte que le corresponde a la localidad de interés. Sin embargo, nos da

una aproximación de magnitud y una cifra tope en ambas variables. Así, esos149.6

millones de pesos significan un 7.92% del total de la inversión realizada en 2004 y el

número de beneficiarios en cambio equivale al 3.86% del total registrado para el mismo

año.

Y aún si dejamos de lado las once localidades que se vieron beneficiadas en virtud de

que se trató de obras de carácter microrregional o regional, cercanas o en la ruta de las

localidades que se buscaba beneficiar, aún nos restan 19 localidades con proyectos

asignados exclusivamente a esas localidades y cuyo monto de inversión suma

$102’041,865.31, lo que significa prácticamente la veinteava parte (5.40%) de la

inversión anual, para beneficio de 7,386 personas. De estas 19 localidades, 7 son

proyectos en beneficio de grupos indígenas ubicados en las zonas metropolitanas de

Monterrey y Cd. de México; en 2 casos más se trata al parecer de obras de

pavimentación para acceso a un Kinder y a una escuela primaria bilingües en la ciudad

de Tijuana, B. C.; también se registran en Tuxtla Gutiérrez, Chis., 2 acciones de

reubicación de grupos asentados en la reserva de Montes Azules; 1 proyecto más en el

municipio de Durango, Dgo., de electrificación para beneficio de la zona tepehuana del

estado; también hay constancia de 1 proyecto de dotación de implementos agrícolas

para población mazahua, radicado en la ciudad de Toluca, Méx.; y finalmente se

consigna 1 proyecto de vivienda indígena en la capital del estado de San Luis Potosí.

De los restantes 5 proyectos no hay elementos de información suficientes que permitan

determinar el beneficio para grupos indígenas.



180 / 207

7.4. Focalización 2005.

7.4.1. Focalización de los proyectos y de las localidades.

Durante el año 2005 se ejecutaron 1, 783proyectos que recayeron en 1,228 localidades

distintas, es decir que se realizaron 1.5 proyectos por cada localidad beneficiada, en

promedio. De las localidades que obtuvieron al menos una obra o proyecto durante el

año en cuestión, 849 forman parte del listado de localidades que constituyen la

población objetivo del PIBAI, esto es, cada una de ellas es una localidad con

marginación alta o muy alta, tiene un 29% o más de HLI y se ubica en el rango de 50 a

10,000 habitantes. Tal cantidad de localidades representa el 69.14% del total anual. Por

lo que resulta que las restantes 379 están en mayor o menor medida mal focalizadas,

esto es, no pertenecen a la población objetivo del programa y equivalen al 30.86% del

total anual.

Siguiendo nuestra convención y apoyándonos en la teoría de conjuntos, del análisis de

de las localidades beneficiadas resulta que se ejecutaron obras en 1,108 localidades

del tipo “A”, es decir, que tienen un grado alto o muy alto de marginación y significa

que este criterio se tomó en cuenta en nueve de cada diez casos (90.23%). En 887

localidades la población HLI es superior o igual al 29%, esto es, son del tipo “B”, lo cual

indica que sólo en el 72.23% de los casos se respetó este criterio. Y, finalmente, en

1,133 localidades su población se ubica dentro del rango de 50 a 10,000 habitantes, lo

que significa que son del conjunto “C” de acuerdo a nuestra clasificación, siendo el

criterio mayormente observado al ejecutar los proyectos, pues representan el 92.26%

del total.

Un segundo grupo de análisis lo constituyen las 242 localidades donde se respetaron

dos de los tres criterios que establece el Programa en sus Reglas de Operación,

situación que aconteció en una de cada cinco ocasiones (19.71%). El subconjunto

mayoritario lo conforman 206 localidades que son de alta o muy alta marginación y que



181 / 207

además se ubican en el rango de población fijado por el PIBAI, es decir son las

localidades que dan contenido a la intersección de los conjuntos A y C, o bien A∩C;

este subconjunto representa el 16.78% del total. Por su parte las localidades del

subconjunto A∩B suman 21, es decir son aquellas que además de tener un grado de

marginación alto o muy alto, tienen al menos un 29% de HLI; siendo tan pocas

localidades apenas representan el 1.71% del total. Y finalmente encontramos en este

grupo al subconjunto de localidades que además del mínimo de HLI que establecen las

Reglas de Operación, también cumplen con el requisito del rango del tamaño de

población; este subconjunto B∩C lo forman apenas 15 localidades, que representan el

1.22% del total de localidades que se vieron beneficiadas durante el año 2005.



182 / 207

Figura 7.4. LOCALIDADES BENEFICIADAS 2005 =1,228 (U). g ,

A

B

C

A∩B

A∩C

B∩CA∩B∩C

A = 1,108

B = 887

C = 1,133

Marginación

HLI

Tamaño loc.

Total por clase

A∩B = 21

A∩C = 206

B∩C = 15


sólo A = 32

sólo B = 2

sólo C = 63


No cumplen

ninguna condición

(A∩B∩C)’ = 40 A∩B∩C = 849


U

(A∩B∩C)’

Fuente: Elaboración propia a partir del archivo “autorizado 2005 al 31 de diciembre PIBAI.xls”



183 / 207

Aquellas localidades que sólo cumplen con uno solo de los criterios de selección que

definen a la población objetivo del PIBAI, constituyen el tercer grupo de análisis.

Aquí tenemos que 32 localidades (2.61% del total) sólo tienen como característica el de

tener un grado de marginación alto o muy alto, esto es, son del conjunto que

exclusivamente pertenece a la clase “A”, sin estar en ningún otro conjunto. En tanto,

sólo 2 localidades (que significan apenas el 0.16% del total) observaron al característica

de porcentaje de HLI superior o igual o mayor al 29% sin atender a los otros dos

criterios, son del conjunto “B” sin intersección con ningún otro. En cambio observamos

que en 63 localidades el único criterio que se consideró fue el tamaño de la población,

entre 50 y 10,000 habitantes, lo que las ubica como exclusivas del conjunto “C”

exclusivamente, siendo el caso de una de cada veinte localidades (5.13%) beneficiadas

durante el 2005.

Por último detectamos que una de cada treinta localidades no tiene ninguna de las tres

características de selección que exigen las Reglas de Operación del PIBAI, suman 40

localidades (ó 3.26% del total) y conforman la clase de localidades del tipo (A∩B∩C)’.



184 / 207


AB

C

21

206

15849

A = 1,108

B = 887

C = 1,133

Marginación

HLI

Tamaño loc.


Total por clase

A∩B = 21

A∩C = 206

B∩C = 15


sólo A = 32

sólo B = 2

sólo C = 63

No cumplen

ninguna condición

(A∩B∩C)’ = 40 A∩B∩C = 849


32

63

2

U = 1,228

40

Fuente: Elaboración propia a partir del archivo “autorizado 2005 al 31 de diciembre PIBAI.xls”



185 / 207

En las figuras 7.4 y 7.5 ilustramos el análisis precedente. Y al igual que en el apartado

anterior remitimos a los anexos correspondientes que detallan las localidades de cada

subconjunto, identificado por su clave única de localidad de acuerdo al código

establecido por el INEGI, en este caso se trata de los anexos 7.3 y 7.4.

7.5. La pertinencia de la focalización y sus criterios.

La importancia del análisis de la focalización, es posible resumirla del siguiente modo.

Al PIBAI se le han destinado recursos públicos para beneficiar con obras de

infraestructura básica a localidades donde reside una proporción significativa de

indígenas, elevando con ello el nivel de vida de los mismos. El propio Programa ha

definido los criterios de selección y focalización para poder mejorar el esfuerzo

institucional a fin de alcanzar el objetivo señalado y por ende la eficacia del Programa.

Sin embargo, para lograrlo, es inevitable que localidades aledañas a las que no va

dirigido el Programa resulten beneficiadas. Razonablemente entonces se puede aceptar

que por cada peso que se invierte en alguna localidad indígena que se encuentra en el

universo de atención del PIBAI, algunos centavos devienen en obras que benefician a

localidades fuera de tal universo. La cuestión es si es razonable que de cada peso

invertido para beneficio de las localidades del universo del PIBAI, la mayor parte se

gaste en beneficio de localidades que están fuera del universo de atención del

Programa, deteriorando con ello la eficacia misma del Programa.

Ahora bien, el asunto es si los criterios de focalización son los adecuados y cabe

preguntarse si efectivamente el recurso está destinándose mayoritariamente a

localidades donde reside población indígena en una proporción significativa, pero que

por un error de diseño del Programa no las incluye en su universo (como es el caso de

las zonas metropolitanas), viéndose forzada a hacerlo a la hora de aprobar los

proyectos propuestos en cada estado, en cuyo caso lo pertinente es hacer

adecuaciones a la normatividad del PIBAI, específicamente a sus criterios de selección-



186 / 207

focalización. O bien, los criterios son adecuados y las fallas se están presentando en

las etapas de selección y aprobación de los proyectos, en cuyo caso habría que

modificar los criterios y las pautas que se vienen llevando a cabo y que han propiciado

tales resultados.

Otra posible situación se puede esbozar, la estrategia de focalización de las obras de

infraestructura básica con base en criterios de identidad étnica (que para el caso del

PIBAI es el de HLI) no es la más adecuada, sino que sería recomendable considerar la

alternativa de una política universal para las obras de este tipo, focalizando únicamente

las microrregiones o zonas de atención, y canalizando a las mismas recursos para la

atención del grueso de la población, a sabiendas de que la mayoría de la población es

indígena.



187 / 207

8. ANÁLISIS DE IMPACTO SOBRE EL BIENESTAR, LA EQUIDAD, LA IGUALDAD Y LA NO DISCRIMINACIÓN DE LAS MUJERES.

El Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas es,

por las características del tipo de obras que realiza, un Programa operativo que no

discrimina –en principio- ni positiva ni negativamente respecto al género de sus

beneficiarios. Es en este sentido un programa neutro en lo que respecta a los

beneficiarios globalmente considerados y su única diferencia se debería a la

distribución de la población entre hombres y mujeres que, como es sabido, se mantiene

relativamente estable en periodos de paz en torno al 50% para cada sexo. En el mismo

sentido tampoco existe una diferenciación por grupo de edad, en cuanto al propósito de

las obras de infraestructura se refiere.

En todo caso sí hay impactos diferenciados por género en lo que respecta a la dinámica

dentro del hogar, el uso del tiempo, las cargas de trabajo derivadas de la división sexual

del trabajo, etc., observables a partir de la introducción de agua entubada en el ámbito

de la vivienda, o de la energía eléctrica. Pero el diseño mismo del programa no tiene un

enfoque de género explicito, sino que busca el beneficio global de las localidades o de

un sector de ellas (barrios, colonias). Y a pesar de que en los Términos de Referencia

se menciona este aspecto, en la realidad del Programa y de los estudios y evaluaciones

realizados hasta la fecha no se ha ahondado en tales temas.

Si bien es posible en futuras evaluaciones emprender la investigación sobre los

impactos diferenciados por género y / o grupo etario, a través fundamentalmente de

métodos cualitativos para poder ir definiendo ciertos parámetros que posteriormente

den pie al uso de encuestas estadísticamente representativas, también es

recomendable que los recursos destinados para las evaluaciones se incrementen a fin

de poder satisfacer aspectos de detalle como el que se refiere a los impactos de género



188 / 207

y que por sus propias características exige la dedicación de al menos un investigador

abocado exclusivamente al tema.

En la fase actual en el que se encuentra el conocimiento del PIBAI, creemos que antes

de impulsar la investigación sobre impactos del Programa con enfoque de género es

necesario ir desarrollando información más rica en contenido en lo que toca a cada

proyecto, para que los estudios que se emprendan cuenten con una base mínima de

información al respecto. Por ejemplo se podría incluir en cada expediente el campo de

número de beneficiarios por sexo, así como el número de viviendas de cada localidad.



189 / 207

9. ESCENARIO PROSPECTIVO Y FACTORES A CONSIDERAR PARA LA PERMANENCIA O READECUACIÓN DEL PROGRAMA.

En el capítulo uno se fundamentó ya la pertinencia del Programa y se concluye que

este proyecto social debe continuar. Corresponde en este apartado entonces, asomarse

a la realidad del Programa tanto internamente como en su contexto y delinear en qué

condiciones puede continuar hacia la satisfacción plena de su meta, que debe de pasar

de su planteamiento actual de sólo contribuir al abatimiento del rezago en

infraestructura básica, a una actitud más agresiva y de concertación política y social, tal

que se termine con el rezago en un horizonte de mediano plazo y con ello también a

eliminar las condiciones de oprobio y marginación que viven las comunidades

indígenas.

9.1. Ámbito legal.

En este sexenio tuvieron lugar distintas reformas jurídicas y expedición de leyes que

refrendan y hacen énfasis en el respeto a un conjunto de derechos humanos, para todo

ciudadano de este país y en especial para aquellos sectores de la población que

histórica y estoicamente han sobrevivido en una situación de marginación y desigualdad

social, y con quienes el estado mexicano tiene una deuda, por ser el garante y

salvaguarda obligado de los derechos fundamentales de los mexicanos.

Si bien todavía existe un trecho importante por avanzar en términos de llenar lagunas

jurídicas y más importante aún, de que se cumplan las leyes, existe ya un andamiaje

legal nada deleznable que reivindica los derechos, en particular los de la población

indígena, que son los beneficiarios de este Programa, que en un somero recuento, lo

más importante es lo siguiente:



190 / 207

Reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus artículos

1º, 2º, 4º, 18º, y 115, en donde destaca la vigencia de los derechos de los indígenas y el

hecho de que los distintos órdenes de gobierno deben garantizar el desarrollo integral

de sus pueblos y comunidades.

La expedición de la Ley que crea la Comisión Nacional para el Desarrollo de los

Pueblos Indígenas, dando lugar a una nueva institución con la autonomía suficiente que

le permite desarrollar acciones más efectivas en la atención a los pueblos indígenas.

Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación, que en general establece la

igualdad de oportunidades para la población indígena, entre otros sectores.

Ley General de Desarrollo Social, garantiza de nueva cuenta los derechos indígenas, el

acceso a los programas de desarrollo social, la igualdad de oportunidades, la

superación de la discriminación y la exclusión social. Define con carácter de prioritario e

interés público los programas y obras de infraestructura para agua potable, drenaje,

electrificación, caminos y otras vías de comunicación, saneamiento ambiental y

equipamiento urbano. Considera zonas de atención prioritaria a las áreas o regiones,

rurales o urbanas, cuya población registra índices de pobreza, marginación y marcadas

insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social.

De tal manera que el PIBAI tiene un amplio respaldo jurídico, que le permite no sólo

continuar su operación sino también su crecimiento en términos de disponer de

mayores presupuestos tanto para inversión en obras como en el fortalecimiento de la

estructura y procesos internos del Programa; de contar con instrumentos legales para la

concertación política y social de las acciones y, por tanto, amplias posibilidades de

tener un mayor impacto social y económico entre sus beneficiarios. Es decir, tanto la

parte institucional como la población demandante de servicios se encuentran dentro de

un marco legal que garantiza el cumplimiento de los derechos. Los actores de este

escenario sólo tienen que actuar. La permanencia y proyección del Programa, está no



191 / 207

sólo garantizada legalmente, también se impulsa y se apoya al considerarse su

actividad de la más alta prioridad e interés público. Aún más, estas condiciones internas

a su vez tienen el respaldo internacional, en una gama amplia de Convenios,

Declaraciones, Proyectos, Conferencias, Iniciativas, Foros; los cuales por diferentes

medios pugnan por el cumplimiento de los derechos indígenas.

9.2. Ámbito económico.

9.2.1. Evolución financiera del PIBAI.

En la Ley General de Desarrollo Social, se establecen los términos que garantizan la

continuidad de los programas sociales en cuanto a su asignación económica,

estableciendo dos condiciones: 1) que en términos reales no sea inferior al del año

fiscal anterior y 2) que el incremento anual no sea inferior a la proporción en que se

prevea crecerá el producto interno bruto.

Lo anterior es importante por cuanto garantiza la permanencia de los programas, sin

embargo ambos índices son tan exiguos que no resuelven ni atemperan las

necesidades de los beneficiarios. Como ejemplo baste decir que los incrementos

salariales a la mayoría de los trabajadores del país están basados en el índice de

inflación anual, tal que el salario mínimo se incrementa en el mejor de los casos hasta

dos pesos mensuales.

Por fortuna la CDI no toma esos criterios para asignar recursos al PIBAI. El Programa

comenzó a operar en el año 2002, de entonces a mediados del 2003, tuvo un

comportamiento errático, en virtud del proceso de transformación del INI a CDI. En los

dos primeros años ejerció un presupuesto similar y es a partir del 2004, ya en plena

función la CDI, en que el Programa se fortalece y toma una marcha más consistente.

Del año 2003 al 2004 tuvo un incremento en sus recursos de casi un 100% y en esta

secuencia para el 2005 significó un 43% (ver cuadro 9.1). De otra forma, si se toma el



192 / 207

tramo 2002-2005, el presupuesto del Programa se incrementó en más de dos y media

veces.

Cuadro 9.1. EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS AL PIBAI 2002-2005.

2002 2003 2004 2005

Concepto Inversión (millones)

ObrasInversión (millones)

ObrasInversión (millones)

Obras Inversión (millones)

Obras

Agua potable 182 206 242 341.1 284

Alcantarillado 49 56 121.0 92

Electrificación 280 329 448 389.9 392

Caminos Rurales 75 175 225 367.9 126

Carreteras alimentadoras 1,060.7 148

Vivienda, hospital, otros 1 34 68 90.8 82

Total 900 538 843.6 793 1,658.6 1,039 2,371.4 1,124

Total número de obras 2002-2005 Total inversión 2002-2005

3 507 5 734 millones de pesos

Fuente: CDI. Informes 2002-2003-2004. Base de datos PIBAI, Cifras estimadas al Cierre del ejercicio 2005. Nota: no incluye 11 acciones de supervisión externa en el ejercicio fiscal 2005.

Desde otro ángulo, para el 2005 el presupuesto del PIBAI representó un 80% del total

de los recursos de todos los programas de la CDI, considerando esta referencia como

un escenario probable, quiere decir que para el 2006, el Programa ejercerá alrededor

de dos mil 795 millones de pesos, con lo cual el Programa tendría un incremento de

alrededor del 18% en relación con los recursos ejercidos en 2005.

Cuadro 9.10. INCREMENTOS PRESUPUESTARIOS NOMINALES AL PIBAI 2002-2006

2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006

- 6.7% + 96.7% + 43.0% + 18%



193 / 207

En este escenario y visto en perspectiva histórica el comportamiento del Programa en el

periodo 2002-2006, revela una inconsistencia en su asignación presupuestal y una

tendencia a la baja, que puede ensombrecer el progreso que llevaba y por lo tanto

disminuir su capacidad de abatir el rezago en infraestructura básica.

Ante este probable escenario, es imperioso que el Programa revise este proceso y

defina criterios y metas sobre su financiamiento en función del tamaño del reto que

enfrenta, que como ha quedado ya definido, la obra de infraestructura básica es de la

más alta prioridad e interés público.

9.3. Los intersticios del Programa

Más allá de los datos duros y fríos que ha generado el Programa, conviene también

verlo desde otro perfil, asomarse a sus procesos internos, a la opinión de sus

principales actores: beneficiarios, operadores, representantes estatales y a las

constancias y revelaciones siempre enriquecedoras del trabajo de campo, y también

por qué no, una mirada ante el espejo, por parte del personal que trabaja en el PIBAI,

con todo lo cual obtenemos una imagen del Programa, propia y ajena, que lo muestra

tal como es en la realidad. Ello proporciona una idea muy aproximada de las

capacidades y potencialidades del Programa, así como de sus fallas que siempre es

posible enmendar. Esta dimensión constituye otro escenario que no es de carácter

técnico o económico, pero acaso no menos importante, porque impera la actitud

cotidiana de los actores con capacidad de empujar hacia los objetivos del programa o

girar a otros senderos que le hagan perder su efectividad.

Algunas instantáneas que se captaron en el curso de la evaluación fueron las

siguientes:

• Casos insólitos en los que ningún miembro de la comunidad estaba enterado de

que existía una obra autorizada y se preguntaban (miembros de la comunidad y



194 / 207

autoridades tradicionales) quién había firmado la solicitud de la obra, se

señalaba el predio donde se iba a construir pero nadie había intervenido en la

donación del terreno. En esas circunstancias se revelaba indignación,

desconcierto y finalmente pasividad. (Chiapas)

• Obras abandonadas, a medio construir o cuasi terminadas pero sin funcionar que

correspondían a ejercicios del 2003 y 2004, elefantes blancos o vestigios de algo

que pretendió aliviar carencias, testigos mudos de la indiferencia tanto de la

comunidad como de autoridades estatales, municipales y operadores de la CDI.

Obras que quedaron también registradas en la estadística e informes oficiales

como acciones que disminuyeron el rezago. (Chiapas)

• Ante la baja sensible del número de personal que se retiró en el proceso de

cambio institucional, ahora hay Técnicos o mandos medios de los Centros

Coordinadores que han devenido en personajes multifuncionales que realizan mil

tareas, quedando marginado el contacto con la comunidad para cuando haya

tiempo o dinero para la gasolina. Perdiendo cada día la oportunidad de construir

o reconstruir una identidad institucional. (Chiapas, Hidalgo, Veracruz, Oaxaca,

Puebla)

• Comunidades simpatizantes u orgánicas al movimiento zapatista que no quieren

saber nada de, ni aceptar los programas sociales del gobierno y que no han

olvidado la afrenta de una reforma constitucional inacabada o que ignoró algunas

banderas de su lucha. (Chiapas)

• La otra cara de la moneda, comunidades que a la menor provocación asisten

(así les lleve varias horas de camino) a alguna reunión convocada por

autoridades de algún orden de gobierno o de programas sociales, con la

expectativa de que algo les van a dar o prometer de lo que han estado demando

por muchos años. (Chiapas, Veracruz)



195 / 207

Tales son algunos ejemplos de lo que en la práctica se aprecia como la imagen del

Programa, si bien esto no es representativo de lo que sucede en todo el país, estas

situaciones están en alguna parte y que no se deben ignorar. Los escenarios son

también para intervenir en ellos,

El programa en el corto plazo deberá enfrentar y resolver algunos problemas

estratégicos con el fin de mejorar su imagen y contribuir a la mejora de la imagen de la

CDI.

Hacer más eficiente el proceso de aprobación de la obra, de tal suerte que las

licitaciones se realicen en el primer trimestre del año.

Resolver el problema de la supervisión de las obras, de tal suerte que no se den casos

de desperdicio de recursos.

Un problema estructural del programa es la participación social. Tema que es tratado en

distintos niveles jurídicos desde las Reglas de Operación hasta la propia Constitución y

se ha esgrimido ya tanto como solución a muchos problemas, que se ha convertido en

una suerte de “llave mágica” que no se ha logrado encontrar. El problema consiste en

cómo pasar de invocar o convocar a la participación que se queda muchas veces en el

aire a ser un proceso real. No hay que olvidar que las comunidades tienen formas de

participación ancestral como la faena y el tequio que forman parte de su identidad. Es

posible que en estos intersticios comunitarios pueda haber un vínculo con los

programas sociales que pueda paulatinamente amalgamarse para que la participación

tenga un espacio propio dentro de la dinámica comunitaria y no desde fuera de ella o a

pesar de ella.

Tales son los retos que pueden provocar algunas readecuaciones importantes al

Programa.



196 / 207

CONCLUSIONES

1) El programa es completamente pertinente en cuanto se dirige a atender los rezagos

en materia de infraestructura básica de los pueblos y comunidades indígenas, los

cuales se caracterizan por su gran antigüedad y la grave inequidad de su cobertura

y resultados respecto a otros grupos de población.

2) A pesar del importante volumen de recursos que ha recibido el PIBAI, no ha

logrado alcanzar un incremento sostenido en sus asignaciones anuales. Desde su

creación en el año 2002 a la fecha, más bien ha mostrado un comportamiento

errático e insuficiente para atender las necesidades de su población objetivo.

3) La organización operativa y administrativa del Programa, a pesar de los esfuerzos

realizados y de los avances alcanzados, no ha logrado consolidar su estructura

administrativa a nivel central y en los estados, siendo aún insuficiente el personal

contratado y sin la certidumbre laboral adecuada, debido a la forma de contratación

bajo la figura de honorarios asimilados a salarios, a pesar de que desarrollan

funciones permanentes y sustantivas para el éxito del Programa.

4) La más notoria deficiencia en el diseño del Programa, pero también en su etapa de

planeación y ejecución, es la participación de los beneficiarios, sean directos o

indirectos, es decir, los pueblos y comunidades indígenas en su conjunto. En todo

caso es un hecho que actualmente beneficiarios participan sólo en el plano formal

tanto en la solicitud como en la recepción de la obra. El reto actual implica

involucrar de manera activa a los pueblos y comunidades indígenas en la toma

decisiones en torno al diseño, formulación, aprobación, ejecución, supervisión y

evaluación de las obras y proyectos de infraestructura.



197 / 207

5) Entre los objetivos específicos del Programa, expresados en las Reglas de

Operación se confunden medios con fines. Es necesario reelaborar dicho apartado

para dejar únicamente los objetivos y ubicar a la transversalidad en el apartado

correspondiente.

6) Una vez finalizado el Ejercicio Fiscal 2005 los resultados que se registran en el

cumplimiento de metas son razonables, en tanto que los principales indicadores

referidos a Eficiencia y Eficacia presupuestaria revelan una congruencia con la

naturaleza y complejidad que representan las obras de infraestructura.

7) Con respecto al cumplimiento del principio estratégico de transversalidad en las

acciones que tiene planteado el Programa, se ha cumplido de manera creciente en

los tres últimos años, ya que la mezcla de recursos y su monto entre los tres

órdenes de gobierno ha aumentado significativamente –más de tres veces entre

2004 y 2005. Asimismo, es notoria la participación de más gobiernos estatales y

municipales año con año. En tal sentido también se cumplen las reglas de

operación correspondientes.

8) Se da cumplimiento a lo planteado en la Regla de Operación número 4.3.2 en el

sentido de garantizar una mayor cobertura a las localidades indígenas, ya que año

con año se introduce la obra nueva en las localidades que así lo requieren. Aunque

de alcance limitado, en el ejercicio 2005 se registran hasta el 31 de diciembre, un

76% del número de obras como proyectos nuevos dirigidos a localidades que no

contaban con estos servicios. Aunque tal éxito se ve relativizado por el hecho de

que la correcta focalización de las localidades retrocedió ligeramente respecto al

2004.

9) El universo de atención del Programa está incompleto, deben ser 12,583 el total de

localidades, que son las cumplen con los tres criterios de selección que se han



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definido en las Reglas de Operación. En otros tres casos no se cuenta con

información respecto a su grado de marginalidad.

10) Al registrar en la base de datos del PIBAI la información relativa a cada proyecto,

varios campos de información se dejan en blanco, siendo el más importante de

entre ellos el que consigna a los beneficiarios, provocando un subregistro de los

mismos o un registro poco claro, ya que no se sabe cuántos son en cada localidad.

11) De los tres criterios que aplica el PIBAI para la definición de su población objetivo,

el más restrictivo (y el que menos se cumple) es el de porcentaje de HLI, lo cual

provoca una constante violación de las propias normas al aprobar proyectos. Dicho

criterio, además, es incongruente con los que aplica la propia CDI en otros

programas operativos y con el desarrollo teórico y metodológico, avalado por la

propia CDI, en lo que respecta a la conceptualización de la población indígena.

12) Las obras realizadas en las distintas comunidades no siempre mantienen un nivel

de calidad suficiente, a juicio de los entrevistados.

13) No es factible el estudio de los impactos con enfoque de género, so pena de incurrir

en meras generalidades. Es necesario establecer una estrategia específica para el

desarrollo de dicho enfoque, que se pueda cubrir en diferentes etapas y generando

para ello información institucional útil para su análisis posterior.

14) La racionalidad que presentan los gastos de operación es altamente satisfactoria a

juzgar por los índices obtenidos con la información que estuvo al alcance de los

investigadores, sin embargo, no se contó con datos e información importante para

obtener un índice más confiable y que refleje la realidad operativa del Programa.



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15) En el apartado de análisis prospectivo, en el tema de financiamiento al Programa,

desde sus inicios a la fecha, se encontró que los incrementos presupuestales no

obedecen a criterios consistentes que orienten la asignación presupuestal.

16) En las Reglas de Operación del Programa se establece que se consideran

prioritarias las obras de continuación o conclusión de las que se encuentren en

proceso. En particular, en el ejercicio 2004, de la revisión efectuada a los Acuerdos

de Coordinación firmados por la CDI con distintos gobiernos estatales, se

identificaron cuatro casos de este tipo, sin embargo, no se pudo discriminar en el

ejercicio 2005 su continuidad o conclusión y por lo tanto la preeminencia de las

obras respectivas.

17) El programa presupuestal denominado “Definición y Conducción para la Planeación

del Desarrollo Regional” (clave U9), consigna determinado número de obras. A

juicio de los investigadores esos registros son incorrectos, ya que es probable que

se estén duplicando o sobre registrando el número real de obras, en la medida que

la naturaleza de las actividades de este programa presupuestal no son propiamente

obras físicas sino acompañamientos técnicos, logísticos o administrativos de obras

determinadas que ya han sido registradas o contabilizadas en la base de datos en

el campo de la obra correspondiente. En las cifras del Cierre de Ejercicio,

finalmente el Programa reconoce a estos recursos como gastos de operación.

18) El Programa orienta la mayor parte de sus recursos a caminos rurales y carreteras

alimentadoras, obras que tienen un mayor impacto en términos de cobertura de

beneficiarios y que a la vez potencian el desarrollo económico regional. Tal apuesta

es relevante pero al mismo tiempo torna más lento el abatimiento del rezago en

otros aspectos, particularmente el de agua potable y alcantarillado.

19) En el último trimestre del año, el PIBAI invirtió un 23.4% del total del presupuesto

ejercido en proyectos extraordinarios o especiales (como acciones institucionales



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de la CDI y no tanto del PIBAI) que no son parte de su operación normal, pero

vinculados de alguna manera a obras de infraestructura y que sin duda son de alta

prioridad y de interés público, de los cuales queda pendiente conocer el número de

beneficiarios, la especificidad de la obra, el costo unitario y las localidades donde

fue aplicada la inversión. Tales proyectos se agrupan en el Programa Emergente

de Reconstrucción (Hidalgo, Oaxaca y Quintana Roo); y la “Estrategia Desarrollo

Indígena 50 municipios”, consistente en la dotación de pisos firmes y estufas (en

Chiapas, Durango, Nayarit y Veracruz) y obras de electrificación para beneficio de

los 50 municipios con el menor IDH (Índice de Desarrollo Humano) del país.

20) El enfoque y la estrategia de transversalidad adoptada en la ejecución del PIBAI ha

sido un acierto y ha ido obteniendo éxitos en cuanto al número de actores

involucrados y a la suma de recursos aportados. Sin embargo, hace falta avanzar y

profundizar en la transparencia y participación social de los beneficiarios durante el

proceso de toma de decisiones en torno a la aprobación de las obras en cada

estado.

21) Considerar como unidad de selección a las localidades no es lo más conveniente

para el tipo de acciones y obras que realiza el Programa, ya que con frecuencia las

obras hidráulicas y de suministro de electricidad, requieren una escala mayor,

microrregional o regional; lo cual por otra parte es obligado cuando se trata de

obras de infraestructura caminera. Mantener a las localidades como unidad de

selección, además de ser adverso a un buen número de obras, provoca un mayor

índice de error en la focalización, al estar incluyendo como beneficiarias de obras

de carácter microrregional o regional, localidades que no cumplen con los criterios

de focalización que se adoptaron.

22) El Programa cumplió eficientemente sus metas físicas y financieras, tanto en los

subprogramas como en lo relativo al gasto de operación.



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23) La complejidad de la obra pública que remite a la satisfacción de sus procesos

técnicos, de cumplimiento de normas y leyes, tanto locales como federales y el

proceso administrativo de aprobación, dificultan que el Programa pueda definir

metas específicas intermedias en el transcurso del ejercicio fiscal, de tal manera

que puedan ser evaluadas periódicamente.

24) Los evaluadores tuvieron algunas dificultades para la comprensión y el manejo de

los conceptos de orden financiero y en algunos casos confusión, debido a que el

área central de finanzas de la CDI y el Programa utilizan una nomenclatura

diferente para un mismo concepto. A su vez, en algunos casos tampoco coinciden

con el Clasificador por Objeto del Gasto que es de utilización generalizada en la

Administración Pública Federal, lo cual generó algunas complicaciones en la

interpretación de los datos.



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RECOMENDACIONES.

El Programa es pertinente, por cuanto atiende un rezago social lacerante y por

ende debe continuar.

Es necesario incrementar significativamente los recursos del programa, con el

objetivo de incidir más prontamente en la disminución de las brechas de rezagos

que en materia de infraestructura básica mantienen a los pueblos y comunidades

indígenas muy por debajo de los promedios nacionales e incluso frente a grupos

homólogos (por tamaño de localidad) de población mestiza.

Debe fijarse una meta a mediano plazo, no mayor a diez años, para que las

brechas de rezagos en materia de infraestructura básica existentes actualmente

entre indígenas y no indígenas sean equiparables.

La operación del Programa requiere una plantilla de personal estable en todo el

país, para lo cual es necesario avanzar en la regularización de las formas de

contratación laboral, acorde con el marco jurídico-laboral vigente.

Es de la mayor prioridad, tanto por razones de adecuación al marco legal, como

por racionalidad económica y política, promover la participación libre, consciente,

informada y organizada de los pueblos y comunidades indígenas, en todas y

cada una de las etapas y fases del ciclo de vida de los proyectos (identificación,

diseño, formulación, planeación, ejecución, operación, supervisión y evaluación),

para lo cual la CDI debe redefinir su papel en el desarrollo y puesta en marcha

del Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos

Indígenas, incorporando la participación social –a la par de la transversalidad-

como una de las estrategias fundamentales en su operación.



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La transversalidad –junto con la participación social- debe registrarse en las

Reglas de Operación como una de las estrategias fundamentales en su

operación, no como un objetivo específico.

Es conveniente que los documentos que se generen en la asignación

presupuestaria a entidades federativas, en particular en los informes oficiales a

otras dependencias internas y externas, se detalle en cada caso el índice de

distribución presupuestaria que sirvió de base para asignar el monto de recursos

a cada entidad federativa. A los evaluadores del programa les es útil esta

información para analizar con mayor objetividad la congruencia de los recursos

asignados con la equidad y el rezago en infraestructura que presentan las

localidades con población indígena. Asimismo, se consigue mayor transparencia

ante terceros interesados en esta información.

En congruencia con la Ley de Contabilidad y Gasto Público y los principios

gubernamentales de contabilidad generalmente aceptados y otros

ordenamientos como el PEF, es necesaria una mayor precisión en la

nomenclatura de conceptos relativos al flujo que sigue el subsidio federal, desde

que es autorizado por la Cámara de Diputados hasta el punto en que finalmente

son ejercidos los recursos y cuya aplicación sea homogénea tanto para el

Programa como para del área de finanzas de la CDI. Tal definición de conceptos

ayudará a una revelación suficiente y clara de los diferentes momentos que sigue

el flujo de recursos y por tanto a tener mejores posibilidades de evaluar la

eficacia y eficiencia presupuestaria. Es conveniente también que este

procedimiento se incluya en los lineamientos específicos del programa o en

algún otro ordenamiento normativo autorizado.



204 / 207

Para el caso del programa presupuestal “Definición y Conducción de la

Planeación del Desarrollo Regional” (clave U9), se sugiere revisar lo planteado

en los lineamientos específicos como apertura programática, ya que se le vincula

directamente a un impacto en beneficiarios (a riesgo de duplicar su

contabilización en el manejo de las metas presupuestales), cuando en realidad

los subprogramas que contiene son de apoyo general o específico a las obras de

infraestructura y por tanto constituyen un componente del costo de los proyectos

en su caso, o bien como un gasto de operación del programa, cuando se trata

del aporte de insumos para la planeación regional o acompañamiento técnico y

administrativo para la viabilidad de las obras.

El programa en el 2005 recibió un incremento sustancial de recursos en términos

absolutos, con respecto al año 2004, sin embargo en términos relativos sufrió

una disminución con respecto al bienio 2003-2004. En perspectiva histórica el

programa presenta una tendencia hacia la disminución de sus incrementos

presupuestales que es necesario revertir. Las dimensiones del rezago en

infraestructura básica en los pueblos y comunidades indígenas excede con

mucho a los recursos que se destinan para abatirlo y requiere de mantener la

consistencia en la asignación de recursos año con año, en particular con los

programas destinados a las comunidades indígenas quienes padecen de manera

más aguda la discriminación y la exclusión social.

Es conveniente que el programa establezca un esquema de metas intermedias

que puedan ser verificables cada trimestre. La naturaleza de las obras de

infraestructura requiere de una mayor precisión en la planeación para conseguir

oportunidad y calidad en la obra pública. La experiencia acumulada en los tres

años de operación que lleva el Programa, los estudios realizados sobre el rezago

en infraestructura básica y los resultados de las evaluaciones constituyen ya una

materia prima de información importante, para que se pueda realizar un ejercicio

de planeación y de definición de metas tal que se pueda estimar cada año cuál



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sería la contribución del Programa al abatimiento del rezago en infraestructura

básica en relación con el presupuesto disponible. Al mismo tiempo, se tendrían

argumentos más sólidos para negociar mayores incrementos presupuestarios. La

construcción de dicho escenario permitiría también una evaluación más

sustantiva que apunte hacia la permanencia y el crecimiento del Programa.

Dado que no se registra evidencia respecto al la continuación o conclusión de

obras de carácter multianual, es conveniente crear un mecanismo de

identificación de estos casos vía los propios Acuerdos de Coordinación y de su

registro en la apertura programática o agregando un campo en las bases de

datos.

De mantenerse el mismo criterio de focalización, hace falta incluir en el Universo

de atención del Programa a la localidad de Santa Cruz Zenzontepec, Oax. (clave

203860001), pues posee las tres características de marginación, tamaño de

población y porcentaje de HLI que exige el PIBAI.

Verificar 3 localidades en cuanto a su grado de marginación; y si son de alta o

muy alta marginación incluirlos en el universo de atención del PIBAI. Se trata de:

1) El Ejido de Nuevo Guerrero, en el municipio de Tlapehuala, Gro. (clave

120670060);

2) Santa María, en el municipio de Mocorito, Sin. (clave 250130631); y

3) Campo Liberato, en el municipio de Mocorito, Sin. (clave 250130733).

Registrar siempre el número de beneficiarios en el campo correspondiente de la

base de datos que lleva el registro de las obras y proyectos ejecutados.

Aplicar el concepto de población indígena y, por consiguiente, la metodología

implicada en el mismo concepto, que es el que se utiliza en el resto de los



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programas operativos de la CDI (v. Indicadores socioeconómicos de los pueblos

indígenas de México, 2002, obra coordinada por Enrique Serrano Carreto,

Arnulfo Embriz Osorio y Patricia Hernández Ham. México, INI-PNUD-CONAPO,

2002).

Mejorar los mecanismos de supervisión y verificación de la calidad de las obras

financiadas por el PIABAI.

Incorporar la diferenciación de sexo en el campo de número de beneficiarios de

cada proyecto, así como el número de viviendas de cada localidad.

Con el objetivo de avanzar en la transparencia durante el proceso de toma de

decisiones, se recomienda establecer como norma la obligación de aprobar las

obras y proyectos de cada estado, en el ámbito de sesiones abiertas de los

COPLADE, en donde cada organismo público involucrado del nivel federal,

estatal o municipal (con funciones normativas, ejecutoras, financiadoras,

supervisoras, etc., pero vinculadas al PIBAI) presente sus dictamen,

observaciones, comentarios o sugerencias. Y además debe garantizarse que en

dichas sesiones se encuentren presentes representantes de los pueblos y

comunidades interesados. Con ello tomaría cuerpo lo contenido en las Regla de

Operación 4.4.2, que señala el derecho de la población beneficiaria “a participar

en la determinación de los proyectos que se impulsen”.

Es necesario que se llegue a un acuerdo entre el programa y el área financiera

de la CDI, para que se conozcan puntual y oportunamente los gastos de

operación y los diferentes conceptos que lo integran. El Programa se beneficia

sabiendo de antemano la oportunidad y facultad que tiene para atender sus

distintas necesidades de operación, al mismo tiempo que posibilita generar

información suficiente para la evaluación del Programa.



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Acerca de los recursos extraordinarios que ejerció el Programa, por su

importancia e impacto social y económico, se sugiere recabar los datos

necesarios en cuanto número de beneficiarios, el tipo de obra realizada y las

localidades donde se aplicó la inversión, para darlas a conocer en la página de

Internet de la CDI, cumpliendo de esta manera con los principios de

transparencia de la información.

Es recomendable adoptar como unidad de selección de los beneficiarios del

Programa a las regiones que previamente y para el caso defina el Programa, con

ello se reduciría notablemente el error de focalización y se adecuaría mejor al

tipo de obras y proyectos que financia el Programa.

Es recomendable que todo el proceso de aprobación y licitación de las obras y

proyectos a ejecutarse durante el año se encuentre concluido al término del

primer trimestre del mismo. Para lograr esta meta, es necesario iniciar el proceso

de planeación desde el año anterior, sin perjuicio de que se desconozca el techo

presupuestal que se autorizará por la Cámara de Diputados, pues

razonablemente se puede partir del techo presupuestal del año corriente, dados

los criterios de asignación para programas sociales establecidos en la Ley de

Desarrollo Social.

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INFORME SOBRE LA EVALUACIÓN DE RESULTADOS período … · la pertinencia de la focalización y sus criterios._____186 8. anÁlisis de impacto sobre el bienestar, la equidad, la igualdad