INSTITUTO - Revista Realidad Económica · Este trabajo intenta identificar qué aspectos del complejo sojero se corresponden con el concepto tradicional de “economía de enclave”

INSTITUTO ARGENTINO PARA ELDESARROLLOECONÓMICO

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Nº 2591º de abril al 15 de mayo de 2011

Editor responsable:Instituto Argentino para elDesarrollo Económico (IADE)

Director:Juan Carlos Amigo

Comité Editorial:Enrique O. ArceoEduardo BasualdoAlfredo Eric CalcagnoDina FoguelmanRoberto GómezMabel ManzanalMiguel Teubal

Registro Nacional de laPropiedad Intelectual Nº 133452Los artículos pueden ser librementereproducidos con sólo acreditar aRealidad Económica como fuentede origen, salvo indicación en con-trario. La responsabilidad de los ar-tículos firmados recae de maneraexclusiva sobre sus autores y sucontenido no refleja, necesariamen-te, el criterio de la dirección.Pedido de suscripción NacionalValor de la suscripción

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ISSN 0325-1926

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realidadeconómicaRevista de economía editada por el Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE) HipólitoYrigoyen 1116 - 4º piso (C1086AAT) Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Argentina. Teléfonos y Fax:(54 11) 4381-7380/9337 - correo electrónico: [email protected], [email protected] -http://www.iade.org.ar

Ilustración de tapa: Arturo Cadenas

D e N o b e l a N o b e l

Carta abierta a Barack Obama, Presidente deCarta abierta a Barack Obama, Presidente delos Estados Unidos de Norteaméricalos Estados Unidos de Norteamérica

Adol fo Pér ez Esqui v e l 8“Un día como hoy,

hace 34 años volví a lavida, tuve un vuelo de lamuerte durante la dicta-dura militar argentinaapoyada por EstadosUnidos. Gracias a Diossobreviví y tuve que salirdel laberinto por arribade la desesperación ydescubrir en las estrellasel camino para poderdecir como el profeta: ‘lahora más oscura escuando comienza elamanecer’”.

A n á l i s i s

La industria argentina en las últimas décadas:La industria argentina en las últimas décadas:una mirada estructural a partir de los una mirada estructural a partir de los datos censalesdatos censales

Danie l Az piazu - Mar t ín Schor r 12La reciente publicación de los tabulados básicos del Censo Nacional Económico

realizado entre 2004 y 2005 (con datos referidos al año 2003), brinda elementos dejuicio suficientes como para encarar un análisis estructural de la industria argenti-na. En ese marco, de cotejar tal información con la de los relevamientos censalesde 1973, 1984 y 1993 se puede acceder a una visión panorámica de los principalescambios registrados en el sector fabril local en el transcurso de las tres últimasdécadas.

Se trata de un horizonte temporal interesante dada su contemporaneidad concambios sustantivos en el entorno macroeconómico en el que se inscribe el desen-volvimiento industrial y, con ello, en el interior de la propia actividad manufactu-rera. El quiebre del proceso sustitutivo, que hasta mediados del decenio de 1970 yal cabo de más de cuatro décadas había tenido al sector fabril como eje ordenadory dinamizador de la economía en su conjunto, devino en una prolongada fase dehegemonía de la valorización financiera y el ajuste estructural, como régimen eco-nómico dominante en el que la industria asistió a una profunda y muy heterogéneareestructuración tecnoproductiva, organizativa y en las formas de articulación deltejido fabril. En otras palabras, a un complejo y generalizado redimensionamientode la actividad inscripto en un intenso proceso de desindustrialización y reestruc-turación regresiva sectorial. A partir del abandono de la convertibilidad se ingresóen una etapa diferente, sin que por ello pueda afirmarse que se está en presenciade un nuevo modelo de acumulación. En ese marco, es indudable que 2003 toda-vía expresa los coletazos de la aguda crisis socioeconómica con la que la Argentinaingresó al siglo XXI y los legados críticos del período 1976-2001, antes que ser unaño plenamente representativo de la nueva fase, aunque sí el primero de unaimportante reactivación económica e industrial.

P r o d u c t i v i d a d y s a l a r i o s

La lógica de la cúpula empresaria en La lógica de la cúpula empresaria en la disputa por el excedentela disputa por el excedente

Juan E. Santar cánge l o - Guido Per r one64

Las entidades que representan la cúpula empresaria han retomado con fuerza, enel marco del inicio de las negociaciones paritarias, el argumento de que los incre-mentos salariales solo pueden convalidarse si los mismos se ajustan a la evoluciónde la productividad de la economía. En este contexto, el presente trabajo pretendeanalizar la lógica detrás de esta postura, así como los efectos que la misma tendríaen términos de distribución de la riqueza generada. La principal conclusión del tra-bajo sostiene que una de las principales victorias que obtuvo la elite económicadurante los últimos años fue instalar ciertas premisas como verdades absolutascuando en realidad ocultan debates y discusiones que deben ser recuperados si sepretende transformar la matriz distributiva actual.

R e n a c i o n a l i z a c i ó n d e e m p r e s a s

Un análisis del proceso reciente Un análisis del proceso reciente de “argentinización”de “argentinización”

Gustavo Burach ik42

Durante los años ’90 tuvo lugar un amplio proceso de extranjerización de la pro-piedad de las grandes empresas argentinas. Su epicentro fue el programa de priva-tización de compañías estatales de servicios públicos, industriales y de insumosbásicos. A partir de la caída de la Convertibilidad y de la recuperación de la activi-dad económica posterior, la extranjerización del gran capital prosiguió pero de unmodo más selectivo. En el sector servicios se observó, incluso, una cierta retrac-ción de la presencia del capital extranjero que fue bautizada como “argentiniza-ción”. Este trabajo se propone analizar la naturaleza de dicho fenómeno, el origende sus impulsos básicos, sus limitaciones y el papel facilitador desempeñado por elgobierno.

I n t e r p r e t a c i o n e s

Democracia y desarrollo: ¿binomio imposible Democracia y desarrollo: ¿binomio imposible en Latinoamérica en un contexto económico deen Latinoamérica en un contexto económico depoblación excedente?población excedente?

Héctor De la Fuent e Limón - Leone l Alvar ez Yáñez

80La interpretación del espacio sociopolítico en torno de los conceptos democracia y desa-

rrollo que este trabajo realiza, es un ejercicio derivado de las acciones que se emprendieronpara la implementación de políticas públicas con base sobre los esquemas planteados porlas teorías de la modernización, cepalina y de la dependencia, las cuales fueron desbancadaspor las prescripciones neoliberales y la globalización. El objetivo es analizar la teoría y lapráctica del binomio desarrollo-democracia en América latina, para reconstruir dialéctica-mente las condiciones materiales concretas en que se ha desenvuelto el plano explicativo deeste fenómeno en la región, apuntando críticamente las limitaciones analíticas a las que seha enfrentado.

La problemática vinculada con la regulación minera y el establecimiento de pará-metros básicos para el desempeño de este sector extractivo esencial para un plande desarrollo económico y social de largo plazo, constituye uno de los puntos dedebate más críticos de la actual etapa. Este nuevo escenario de interpelación polí-tica, social e institucional deviene de una predisposición renovada de distintosactores de la arena pública argentina de encarar la compleja tarea de fijar, de mane-ra democrática, un perfil productivo con eje en el tratamiento de recursos natura-les básicos no renovables, la protección del medio ambiente, la preservación dederechos de las comunidades circundantes a los emprendimientos o afectadasdirecta o indirectamente por ellos, y un rumbo productivo para el país. RealidadEconómica ha acompañado y reflejado tales debates en sus páginas. El trabajo queaquí se presenta analiza las posiciones de las principales fuerzas políticas y los dis-cursos de sus integrantes acerca del proyecto de inversiones mineras aprobadodurante la década de los años ‘90 en la Argentina. El objetivo declarado por susautores consiste en “brindar a grandes rasgos un panorama situacional y así enri-quecer el análisis concreto del debate legislativo, ubicando a éste en un procesomás amplio del que es sólo una pieza del gran rompecabezas”.

D i s c u s i o n e s

La puerta de entrada al capital extranjero en elLa puerta de entrada al capital extranjero en elsector minero argentino. Análisis del debate de lasector minero argentino. Análisis del debate de laley de Inversiones Mineras (1993)ley de Inversiones Mineras (1993)

Lucas Chr i s t e l - Laura Álvar ez

106

Este trabajo intenta identificar qué aspectos del complejo sojero secorresponden con el concepto tradicional de “economía de enclave”. Partede describir y cuantificar distintos aspectos del complejo; las causas y efec-tos de la adopción del llamado “paquete sojero” (semilla genéticamentemodificada -SGM-, siembra directa y uso del glifosato), la conformación eimportancia de las empresas proveedoras de esos insumos agrícolas y surelación con el proceso de agriculturización y sojización. Aborda, también,la influencia que tuvieron los cambios en el mercado mundial y el papel delas grandes empresas transnacionales aceiteras y comercializadoras de gra-nos como factores inductores de la sojización de la agricultura nacional.

E s t u d i o s a g r a r i o s

El complejo sojero ¿una economía de enclaveEl complejo sojero ¿una economía de enclavesui generissui generis del siglo XXI?del siglo XXI?

Jos é Pi e r r i - Mar c e l o Abramovsky128

Aclaración:El título correcto del artículo de Cecilia Gárgano en el Nº258 de Realidad Económica es “La reorganización delas agendas de investigación y extensión del InstitutoNacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) durante laúltima dictadura cívico-militar argentina (1976-1983)”

I A D E ActividadesActividades 158

G a l e r a d e c o r r e c c i ó n

Horacio Giberti: memorias de un imprescindibleHoracio Giberti: memorias de un imprescindibleDIEGO RAMÍREZ

Gustavo Eduardo Lugones 154

8 realidad económica 259 1º de abril/15 de mayo de 2011

Carta abierta a Barack Obama,Carta abierta a Barack Obama,presidente de Estados Unidospresidente de Estados Unidosde Norteaméricade Norteamérica

De Nobel a Nobel

Un día como hoy, hace 34 años volví a lavida, tuve un vuelo de la muerte durantela dictadura militar argentina apoyadapor Estados Unidos. Gracias a Diossobreviví y tuve que salir del laberintopor arriba de la desesperación y descu-brir en las estrellas el camino para poderdecir como el profeta: “la hora más oscu-ra es cuando comienza el amanecer”.

Adol fo Pér ez Esqui v e l

9Carta abierta a Barack Obama

Estimado Barack:Al dirigirte esta carta lo hago fra-

ternalmente y a la vez para expre-sarte la preocupación e indigna-ción por la destrucción y muertesembrada en varios países, ennombre de la “libertad y la demo-cracia”, dos palabras prostituidasy vaciadas de contenido. Terminajustificando el asesinato y es fes-tejada como si se tratase de unacontecimiento deportivo.

Indignación por la actitud de sec-tores de la población de EstadosUnidos, de jefes de Estado euro-peos y de otros países que salie-ron a apoyar el asesinato de BinLaden, y tu complacencia en nom-bre de una supuesta justicia. Nobuscaron detenerlo y juzgarlo porlos crímenes supuestamentecometidos, lo que genera mayorduda. El objetivo fue asesinarlo.

Los muertos no hablan y elmiedo al ajusticiado que podríadecir cosas no convenientes paraEstados Unidos, se convirtió enasesinato para asegurar que“muerto el perro se terminó larabia”, sin tener en cuenta que nohacen otra cosa que incrementar-la.

Cuando te otorgaron el PremioNobel de la Paz , del cual somosdepositarios, te envié una cartaque decía:”Barack me sorprendiómucho que te hayan otorgado elNobel de la Paz, pero ahora quelo tienes debes ponerlo al serviciode la Paz entre los pueblos, tienestoda la posibilidad de hacerlo, determinar las guerras y comenzar a

revertir la grave situación que vivetu país y el mundo”.

Sin embargo has incrementadoel odio y traicionado los principiosasumidos en la campaña electoralante tu pueblo, como poner fin alas guerras en Afganistán e Irak ycerrar las cárceles en Guantána-mo y Abu Graib en Irak. Por elcontrario, decides comenzar otraguerra contra Libia, apoyada porla OTAN y la vergonzosa resolu-ción de las Naciones Unidas deapoyarla, cuando ese alto orga-nismo, empequeñecido y sin pen-samiento propio, ha perdido elrumbo y está sometido a las velei-dades e intereses de las poten-cias dominantes.

La base fundacional de la ONUes la defensa y promoción de laPaz y dignidad entre los pueblos.Su preámbulo dice “Nosotros lospueblos del mundo…”hoy ausen-tes de ese alto organismo.

Quiero recordar a un místico ymaestro que tiene en mi vida unagran influencia, el monje trapensede la Abadía de Getsemaní enKentucky, Thomas Merton, que di-ce “La mayor necesidad de nues-tro tiempo es limpiar la enormemasa de basura mental y emocio-nal que atasca nuestras mentes yconvierte toda vida política ysocial en una enfermedad demasas. Sin esa limpieza domésti-ca no podemos comenzar a ver.Si no vemos no podemos pensar”.

Eras muy joven Barack durantela guerra de Vietnam, tal vez norecuerdes la lucha del pueblo nor-


teamericano por oponerse a laguerra. He compartido y acompa-ñado a los veteranos de la guerrade Vietnam, en particular a BrianWilson y sus compañeros quienesfueron víctimas de esa guerra y detodas las guerras.

Thomas Merton, frente a unmatasellos del correo que acaba-ba de llegar “The U.S. Army, keyto peace” (El ejercito U.S., clavede la paz) decía: “Ningún ejércitoes clave de la paz. Ningunanación tiene la clave de nada queno sea la guerra. El poder no tienenada que ver con la paz. Cuandomás aumentan los hombres elpoder militar, más violan la paz yla destruyen”.

Debemos proteger la VIDA paradejar a las generaciones futurasuna sociedad más justa y fraterna,restableciendo el equilibrio con laMadre Tierra. Si no reaccionamospara cambiar la situación actualde la soberbia suicida a que estánarrastrando a los pueblos, serádifícil salir y ver la luz. La humani-dad merece un destino mejor.

¿Sabes? la esperanza es comoel loto que crece en el fango y flo-rece en todo su esplendor mos-trando su belleza. Leopoldo Ma-rechal, un gran escritor argentino,decía que “del laberinto se salepor arriba”.

Y pienso, Barack, que despuésde seguir tu ruta equivocando ca-minos, te encuentras en un labe-rinto sin poder encontrar la saliday te entierras más y más en la vio-lencia, devorado por el poder de

dominación, y crees tener el poderque todo lo puede y que el mundoestá a los pies de Estados Unidos.Son tan largas las atrocidadescometidas por los diferentesgobiernos de Estados Unidos enel mundo… Es una realidad dolo-rosa, pero también existe la resis-tencia de los pueblos que no clau-dican frente a los poderosos.

A Bin Laden, supuesto autor ide-ológico del ataque a las torres ge-melas, lo identifican como el Sa-tán encarnado que aterrorizaba almundo, lo señalaban como el “ejedel mal”, y eso les ha servido paradeclarar las guerras que el com-plejo industrial militar necesitapara colocar sus productos demuerte.

No debes ignorar que investiga-dores del trágico 11 de septiem-bre señalan que el atentado tienemucho de “autogolpe”, como elavión contra el Pentágono y el va-ciamiento anterior de las oficinasde las torres; atentado que diomotivo para desatar la guerra con-tra Irak y Afganistán y ahora con-tra Libia; argumentando en lamentira que todo lo hacen parasalvar al pueblo, en nombre de “lalibertad y defensa de la democra-cia”. Y con total cinismo dicen quela muerte de mujeres y niños son“daños colaterales”.

La palabra está vaciada de valo-res y contenido. Al asesinato, lollamas muerte y por fin EstadosUnidos ha “muerto” a Bin Laden.No trato de justificarlo bajo ningúnconcepto, estoy en contra de todo

11Carta abierta a Barack Obama

terrorismo tanto de esos gruposarmados, como del terrorismo deEstado que tu país ejerce en di-versas partes del mundo apoyan-do a dictadores, imponiendobases militares e intervenciónarmada, ejerciendo la violenciapara mantenerse por el terror enel eje del poder mundial. ¿Hay unsolo “eje del mal”?

La Paz es una dinámica de vidaen las relaciones entre las perso-nas y los pueblos; es un desafío ala conciencia de la humanidad, sucamino es trabajoso, cotidiano yesperanzador, donde los pueblosson constructores de su propiavida y de su propia historia. LaPaz no se regala, se construye yeso es lo que te falta muchacho,coraje para asumir la responsabi-lidad histórica con tu pueblo y lahumanidad.

No puedes vivir en el laberintodel miedo y la dominación, desco-nociendo los tratados internacio-nales, los pactos y protocolos, quefirman y a la par transgreden unay otra vez. ¿Cómo puedes hablarde la Paz si no quieres cumplir

con nada, salvo con los interesesde tu país?

¿Cómo puedes hablar de lalibertad cuando tienes en las cár-celes a prisioneros inocentes enGuantánamo, en Estados Unidos,en Irak y en Afganistán?

¿Cómo puedes hablar de losderechos humanos y la dignidadde los pueblos cuando los violaspermanentemente y bloqueas aquienes no comparten tu ideolo-gía y deben soportar tus abusos?

¿Cómo puedes envíar fuerzasmilitares a Haití después deldevastador terremoto y no ayudahumanitaria a ese sufrido pueblo?

¿Cómo puedes hablar de liber-tad si masacras a los pueblos delOriente Medio y propagas conflic-tos interminables que desangra alos palestinos e israelitas?

Barack, mira para arriba de tulaberinto, puedes encontrar laestrella que te guíe, aunque sepasque nunca podrás alcanzarla,como bien lo dice EduardoGaleano. Busca ser coherenteentre lo que dices y haces, es laúnica forma de no perder elrumbo. Es un desafío de la vida.El Nobel de la Paz es un instru-mento al servicio de los pueblos,nunca para la vanidad personal.

Te deseo mucha fuerza y espe-ranza y esperamos que tengas elcoraje de corregir el camino yencontrar la sabiduría de la Paz.

Buenos Aires, 5 de mayo del 2011

Ilustración: Diario Público, España4.5.11

12

La industria argentina en lasLa industria argentina en lasúltimas décadas: últimas décadas: una miradauna miradaestructural a partir de los datos censalesestructural a partir de los datos censales

Análisis

* Investigadores del CONICET y del Área de Economía y Tecnología de la FLACSO. Este trabajo se realizó enel marco del Proyecto PICT 2008-0406 “La industria argentina en la posconvertibilidad: continuidades y rup-turas en la dinámica y la estructura del sector” bajo el patrocinio de la Agencia Nacional de PromociónCientífica y Tecnológica. Y se terminó de redactar el 10 de febrero de 2011.

La reciente publicación de los tabulados bási-cos del Censo Nacional Económico realizadoentre 2004 y 2005 (con datos referidos al año2003), brinda elementos de juicio suficientescomo para encarar un análisis estructural de laindustria argentina. En ese marco, de cotejar talinformación con la de los relevamientos censa-les de 1973, 1984 y 1993 se puede acceder a unavisión panorámica de los principales cambiosregistrados en el sector fabril local en el trans-curso de las tres últimas décadas.Se trata de un horizonte temporal interesante

dada su contemporaneidad con cambios sus-tantivos en el entorno macroeconómico en elque se inscribe el desenvolvimiento industrial

Danie l Az piazu *Mar t ín Schor r**

13Industria argentina en las últimas décadas

y, con ello, en el interior de la propia actividad manu-facturera. El quiebre del proceso sustitutivo, que hastamediados del decenio de 1970 y al cabo de más de cua-tro décadas había tenido al sector fabril como eje orde-nador y dinamizador de la economía en su conjunto,devino en una prolongada fase de hegemonía de lavalorización financiera y el ajuste estructural, comorégimen económico dominante en el que la industriaasistió a una profunda y muy heterogénea reestructu-ración tecnoproductiva, organizativa y en las formas dearticulación del tejido fabril. En otras palabras, a uncomplejo y generalizado redimensionamiento de laactividad inscripto en un intenso proceso de desindus-trialización y reestructuración regresiva sectorial. Apartir del abandono de la convertibilidad se ingresó enuna etapa diferente, sin que por ello pueda afirmarseque se está en presencia de un nuevo modelo de acu-mulación. En ese marco, es indudable que 2003 todavíaexpresa los coletazos de la aguda crisis socioeconómi-ca con la que la Argentina ingresó al siglo XXI y loslegados críticos del período 1976-2001, antes que serun año plenamente representativo de la nueva fase,aunque sí el primero de una importante reactivacióneconómica e industrial1.

1 Son numerosos los trabajos que han abordado la trayectoria del sector manufacturero durante esas etapas.Para el período sustitutivo se pueden consultar, entre muchos otros, los estudios de Braun y Joy (1981),CONADE (1973), Diamand (1973), Dorfman (1983), Katz y Kosacoff (1989) y Sourrouille y Lucángeli (1980).Para la fase 1976-2001 se recomiendan, a simple título ilustrativo, las investigaciones de Azpiazu, Basualdoy Khavisse (2004), Basualdo (2006), Bisang y Kosacoff (1995), González (2005), Peralta Ramos (2007) ySchorr (2004). Finalmente, un análisis de la dinámica fabril en la posconvertibilidad se puede encontrar enAzpiazu y Schorr (2010), CENDA (2010), Fernández Bugna y Porta (2008) y Kosacoff (2008).


I. Introducción

Por la variedad de temáticas quese suelen indagar en un releva-miento censal, el estudio de laindustria desde un enfoque es-tructural puede realizarse median-te múltiples dimensiones. En estetrabajo se integran cuatro de esasposibles perspectivas. En la Se-cción II se pasa revista a lascaracterísticas más salientes delacentuado redimensionamientodel sector fabril acaecido entre1973 y 2003. En la Sección III seaborda el proceso de reestructu-ración sectorial que se manifestóentre esos años. La Sección IV seaboca al análisis de la dinámicade la concentración de la produc-ción, mientras que en la V la pers-pectiva se focaliza en la evoluciónde su distribución provincial yregional. Cierran el artículo algu-nas reflexiones finales.

II. El redimensionamientodel sector industrial entre1973 y 2003: achicamientodel tejido productivo yacentuada caída en la ocupación

Una primera aproximación alanálisis intercensal pasa por laidentificación de algunas de lasprincipales alteraciones que seregistraron en la configuración del

espectro manufacturero local en-tre 1973 y 2003. Al respecto, de lainformación proporcionada por elcuadro Nº 1 se desprende que enel transcurso de las tres décadasque se ven reflejadas en los cua-tro últimos relevamientos censa-les realizados en el país tuvo lugaruna pronunciada caída en la can-tidad de plantas fabriles2: en 2003había más de 81.000 unidades, loque supone la desaparición decerca de 9.000 plantas durante laúltima década y de casi 25.000 detomar como referencia el año1973. En otras palabras, la canti-dad de establecimientos que con-formaban el espectro manufactu-rero doméstico a mediados deldecenio pasado representó pocomenos del 90% de los registradosen el censo realizado en 1994 y el77% de los relevados en 1974.

Esa marcada disminución en elnúmero de plantas industrialestuvo un ritmo sostenido desdemediados de los años ochenta,tanto por la intensidad que asumiócomo, fundamentalmente, por lascaracterísticas que presentó.

Durante el primero de los perío-dos intercensales bajo análisis(1973-1984) se verificó una reduc-ción de poco más de 4.000 plan-tas (3,9%), donde la desapariciónneta de casi 8.500 microempren-dimientos (menos de diez ocupa-dos) asumió un papel más que

2 A los fines del estudio se asimilan los conceptos de establecimiento (unidad censalutilizada en los censos de 1974 y 1985) y de local (criterio empleado en los dos últi-mos relevamientos). Ello, en el reconocimiento de que tal simplificación analítica noconlleva mayores distorsiones (Azpiazu, 1998).


Cuadro Nº 1. Industria manufacturera argentina. Evolución intercensal de losestablecimientos/locales, la ocupación y el tamaño medio de planta según eltamaño de las plantas fabriles, 1973-2003 (valores absolutos y porcentajes)

Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del INDEC, CensosNacionales Económicos, 1974, 1985, 1994 y 2004/05.

1973 1984 1993 2003 Variación (%)Cant. % Cant. % Cant. % Cant. % 2003/73 2003/84 2003/93

Establecimientos / locales

Total 105.642 100,0 101.474 100,0 90.088 100,0 81.332 100,0 -23,0 -19,8 -9,7

+ de 300 ocup. 562 0,5 512 0,5 371 0,4 360 0,4 -35,9 -29,7 -3,0101/ 300 ocup. 1.424 1,3 1.527 1,5 1.103 1,2 1.234 1,5 -13,3 -19,2 11,9

51/100 ocup. 1.856 1,8 2.194 2,2 1.708 1,9 1.666 2,0 -10,2 -24,1 -2,5

11/50 ocup. 12.515 11,8 16.431 16,2 11.613 12,9 11.423 14,0 -8,7 -30,5 -1,6

- de 10 ocup. 89.286 84,5 80.810 79,6 75.016 83,3 66.649 81,9 -25,4 -17,5 -11,2

Personal ocupado

Total 1.327.137 100,0 1.373.163 100,0 1.007.909 100,0 955.849 100,0 -28,0 -30,4 -5,2

+ de 300 ocup. 434.203 32,7 360.419 26,3 231.579 23,0 202.294 21,2 -53,4 -43,9 -12,6

101/ 300 ocup. 237.078 17,9 255.989 18,6 183.264 18,2 194.974 20,4 -17,8 -23,8 6,4

51/100 ocup. 129.032 9,7 152.042 11,1 120.070 11,9 113.558 11,9 -12,0 -25,3 -5,4

11/50 ocup. 259.827 19,6 338.705 24,7 247.635 24,6 236.584 24,8 -8,9 -30,2 -4,5

- de 10 ocup. 266.997 20,1 266.008 19,4 225.361 22,4 208.438 21,8 -21,9 -21,6 -7,5

Asalariados

Total 1.132.481 100,0 1.170.645 100,0 857.878 100,0 860.237 100,0 -24,0 -26,5 0,3

+ de 300 ocup. 431.682 38,1 351.810 30,1 230.470 26,9 202.285 23,5 -53,1 -42,5 -12,2

101/ 300 ocup. 234.523 20,7 252.334 21,6 180.990 21,1 194.854 22,7 -16,9 -22,8 7,7

51/100 ocup. 124.383 11,0 146.449 12,5 116.532 13,6 112.400 13,1 -9,6 -23,3 -3,5

11/50 ocup. 227.435 20,1 294.391 25,2 224.299 26,2 224.622 26,1 -1,2 -23,7 0,1

- de 10 ocup. 114.458 10,1 125.661 10,7 105.587 12,3 126.076 14,7 10,2 0,3 19,4

Tamaño medio de planta

Total 12,6 - 13,5 - 11,2 - 11,8 - -6,4 -13,2 5,0

+ de 300 ocup. 772,6 - 703,9 - 624,2 - 561,9 - -27,3 -20,2 -10,0

101/ 300 ocup. 166,5 - 167,6 - 166,2 - 158,0 - -5,1 -5,8 -4,9

51/100 ocup. 69,5 - 69,3 - 70,3 - 68,2 - -2,0 -1,6 -3,0

11/50 ocup. 20,8 - 20,6 - 21,3 - 20,7 - -0,2 0,5 -2,9

- de 10 ocup. 3,0 - 3,3 - 3,0 - 3,1 - 4,6 -5,0 4,1


decisivo. Muy distinta es la situa-ción que se manifestó en lasegunda y la tercera etapas inter-censales (1984-1993 y 1993-2003). En el primero de los casos,el mayor ritmo de desaparición deplantas fabriles se dio en aquellosestratos que agrupan a las demayor tamaño relativo (más decien ocupados). Por su parte, enel segundo persistió el desplaza-miento de las fábricas de más de300 ocupados, pero el mayorritmo de desaparición se verificóen las plantas con menos de 10ocupados3. A raíz de ello, conside-rando el período en su conjunto, lareducción del número de plantasindustriales alcanzó su mayor in-tensidad en el subconjunto confor-mado por los establecimientosque ocupan a más de 300 perso-nas (entre 1973 y 2003 desapare-ció más de la tercera parte -el35,9%- de las unidades producti-vas).

El desplazamiento de doscientasgrandes plantas fabriles, así comode casi idéntica cantidad de loca-les que empleaban entre 101 y300 ocupados, no implica que setrate necesariamente de su cierredefinitivo. En realidad, muy parti-cularmente durante el decenio de1990, se asistió a un difundidoproceso de redimensionamientofabril que derivó en el desplaza-miento de un número importantede plantas hacia estratos de

menor tamaño relativo. Entreotros rasgos, ello se manifestó enla “racionalización” de procesos yde planteles laborales por la víade la tercerización y diversasmodalidades de precarización, eldesmantelamiento de algunaslíneas de producción y la externa-lización de ciertas actividades(informática, seguridad, manteni-miento, limpieza, transporte, ser-vicios contables, etc.), sobre todoen el ámbito de las grandesempresas.

Naturalmente, las tendenciasaludidas también se ven refleja-das en la masa de empleo indus-trial. Como surge de las eviden-cias que constan en el cuadro Nº1, en un marco global caracteriza-do por una acentuada expulsiónde mano de obra (más de 300 milpersonas respecto de 1973 y decasi 420 mil en relación con1984), fueron las plantas demayor tamaño las que revelaronlas caídas más significativas en laocupación tanto en términosabsolutos (aproximadamente 230mil personas y prácticamenteigual número de asalariados entre1973 y 2003), como relativos (másde la mitad en ambos casos).

Si bien durante los dos últimosdecenios la dinámica de expulsiónde las grandes plantas adquirióparticular intensidad, tal tendenciase remonta al período intercensal

3 Esto último podría deberse a eventuales problemas de cobertura en el relevamientode los establecimientos manufactureros más pequeños, en los que las dificultades decaptación de información pueden conllevar una cierta subestimación de la cantidad deunidades productivas que integran dicho estrato.


1973-1984. Así, en este último ca-so, en un contexto de relativo es-tancamiento en la ocupaciónagregada, los establecimientos demás de 300 ocupados expulsaroncasi el 20% de su dotación de per-sonal (más de 74.000 ocupados ycasi 80.000 asalariados).

De allí que, como resultado netode esa dinámica ocupacional, lospuestos de trabajo en las grandesplantas representaron en 2003poco menos de la mitad de losregistros correspondientes a tresdécadas atrás.

En el marco de esa continuidaden la pérdida de gravitación de lasplantas de mayor tamaño relativo(tanto por su contribución a la can-tidad de establecimientos fabrilescomo, en especial, por su capaci-dad generadora de empleos), lainformación que brinda el últimoCenso Nacional Económico(2004/05) permite comprobar unaligera reversión de un fenómenoque se manifestó, por primera vezen largos años, en el relevamien-to censal realizado a mediados dela década de 1990: la reduccióndel tamaño medio de las plantasfabriles. En efecto, mientras en1993 se quebraba una tendenciaque se remontaba a los orígenesdel proceso de industrializaciónen la Argentina (entre 1984 y 1993la ocupación media por estableci-miento industrial decayó de 13,5 a11,2 ocupados), en 2003 quedóen evidencia un ligero aumento enla dimensión media de las unida-des fabriles (pasó a 11,8 ocupa-dos).

La señalada menor gravitaciónestructural de los establecimien-tos de más de 300 ocupados tienesu correlato en un decrecienteaporte a la producción industrial yal valor agregado sectorial (cua-dro Nº 2). En este plano, contras-tando con la relativa estabilidaddel período intercensal 1973-1984, entre este último releva-miento y el realizado en 1994 semanifestó una caída pronunciadaen la participación de estas unida-des fabriles en la producción y elvalor agregado globales, tenden-cia que, con menor intensidadrelativa, se hizo extensiva a lasplantas mediano-grandes (101 a300 empleados). La contracarafue la expansión que experimen-taron los establecimientos conmenos de 100 ocupados, lo querefleja el proceso de reordena-miento del perfil manufactureroque, en el marco de un contextomacro y mesoeconómico como elvigente bajo la convertibilidad,derivó en la reestructuración tec-noproductiva y el redimensiona-miento de buena parte de lasmayores plantas fabriles del país,así como en el cierre de muchosestablecimientos grandes imposi-bilitados de hacer frente a esecontexto operativo.

Por su parte, los datos relevadosen 2004/05 indican que, con rela-ción al censo anterior, se verificóun incremento en el aporte relati-vo de las plantas grandes ymediano-grandes a la producciónglobal, al tiempo que el del restode los estratos decayó, en cada


caso, en alrededor de 2 puntosporcentuales. No ocurre lo mismocuando se analizan las respecti-vas contribuciones al valor agre-gado total: al cabo del último perí-odo intercensal los tres estratosde menor tamaño mantuvieroncasi constante su significación

estructural, mientras que las plan-tas que ocupaban entre 101 y 300personas la aumentaron en 4,5puntos porcentuales y las de la“gran industria” la disminuyeronen idéntica proporción.

Sobre esto último, las evidenciasdisponibles permiten concluir que

Cuadro Nº 2. Industria manufacturera argentina. Evolución intercensal de ladistribución del valor de producción, el valor agregado y la productividadsegún el tamaño de las plantas fabriles, 1973-2003 (valores monetarios, por-centajes, índice total=100 y puntos porcentuales)


1973 1984 1993 2003Variación en la

participación (pun-tos porcentuales)

mill. $. % mill. $arg. % mill. de

$. % mill. de$. % 2003/

732003/

842003/

93Valor de producciónTotal 226.671 100,0 4.253.215 100,0 90.462 100,0 205.087 100,0 - - -

+ 300 ocup. 103.951 45,9 1.934.914 45,5 34.341 38,0 85.199 41,5 -4,3 -3,9 3,6

101/300 ocup. 45.970 20,3 960.493 22,6 19.044 21,1 50.973 24,9 4,6 2,3 3,851/100 ocup. 23.200 10,2 438.381 10,3 11.628 12,9 20.730 10,1 -0,1 -0,2 -2,711/50 ocup. 33.536 14,8 634.771 14,9 16.458 18,2 32.652 15,9 1,1 1,0 -2,3

- 10 ocup. 19.966 8,8 284.655 6,7 8.802 9,7 15.532 7,6 -1,2 0,9 -2,2Valor agregadoTotal 70.908 100,0 1.724.069 100,0 29.787 100,0 65.772 100,0 - - -+ 300 ocup. 32.592 46,0 768.137 44,6 11.424 38,4 22.240 33,8 -12,1 -10,7 -4,5101/300 ocup. 14.057 19,8 414.291 24,0 5.604 18,8 15.335 23,3 3,5 -0,7 4,5

51/100 ocup. 6.852 9,7 175.917 10,2 3.379 11,3 7.331 11,1 1,5 0,9 -0,2

11/50 ocup. 10.473 14,8 252.149 14,6 5.963 20,0 13.528 20,6 5,8 5,9 0,5- 10 ocup. 6.935 9,8 113.575 6,6 3.207 10,8 7.338 11,2 1,4 4,6 0,4Productividad (v.a. / p.o.)

Total 0,0534 índice100 1,2555 índice

100 0,0296 índice100 0,0688 índice

100 - - -

+ 300 ocup. 0,0751 140,5 2,1312 169,8 0,0493 166,9 0,1099 159,8 - - -

101/300 ocup. 0,0593 111,0 1,6184 128,9 0,0306 103,5 0,0787 114,3 - - -

51/100 ocup. 0,0531 99,4 1,1570 92,2 0,0281 95,2 0,0646 93,8 - - -11/50 ocup. 0,0403 75,4 0,7445 59,3 0,0241 81,5 0,0572 83,1 - - -- 10 ocup. 0,0260 48,6 0,4270 34,0 0,0142 48,2 0,0352 51,2 - - -


la pronunciada discrepancia en laparticipación de los locales demás de 300 ocupados en el valorde producción (41,5%) y en elvalor agregado (33,8%) obedeceal papel que desempeñan algunasramas fabriles de suma importan-cia por su peso en la producciónindustrial y por contar con variasplantas con más de 300 ocupa-dos. Así, por ejemplo, en 2003 larelación valor agregado/valor deproducción, un indicador proxy delgrado de integración nacional, fuepor demás escasa en actividadescomo la industria aceitera(12,5%), los frigoríficos cárnicos(15,9%), la industria automotriz(17,2%), curtiembres (19,1%),moliendas de trigo (20,2%) y refi-nerías de petróleo (20,6%).

Asimismo, a pesar de la disímildinámica de los diversos tamañosde establecimientos industriales yde la consiguiente reconversióndel perfil estructural del sector, enlos dos últimos censos no semanifestaron mayores cambiosen las diferencias en la productivi-dad relativa de la mano de obra.Como era esperable, las mismasguardan relación directa con losrespectivos tamaños de planta.De allí que en 2003 el rendimientoproductivo por ocupado en lasplantas más grandes se ubicaracasi un 60% por encima del pro-medio del sector, mientras que losregistros de las micro y pequeñasfueran bastante más reducidos.

En definitiva, esta primera apro-ximación a los datos censales per-mite concluir que en las últimas

décadas la industria manufacture-ra argentina ha atravesado unproceso de redimensionamiento yreconfiguración asociado con lassiguientes tendencias: achica-miento sustantivo del espectroproductivo local, desaparición yreestructuración de un númeroimportante de plantas grandes ymediano-grandes, acentuadaexpulsión de mano de obra (parti-cularmente en el ámbito de losmayores establecimientos), de-creciente participación productivade estos últimos, reducción deltamaño medio de planta y unarelativa estabilidad en las impor-tantes brechas de productividadasociadas al tamaño de las unida-des fabriles.

III. La reestructuración sectorial de la industria enlas últimas décadas: laacelerada reprimarizacióndel tejido manufacturero

En la búsqueda de avanzar en lacaracterización de las principalesmutaciones estructurales verifica-das en la industria argentina entre1973 y 2003, en el cuadro Nº 3consta la evolución de la participa-ción porcentual de las distintasramas de actividad en el total dela producción, la ocupación y lasunidades fabriles.

Desde esta perspectiva se corro-bora:- el fenomenal proceso de repri-

marización que tuvo lugar en elperíodo analizado, el cual se


Cuadro Nº 3. Industria manufacturera argentina. Evolución intercensal de ladistribución del valor de producción, la ocupación y los establecimientos/loca-les según rama de actividad, 1973-2003 (porcentajes y puntos porcentuales)


1973 1984 1993 2003Variación en la participación

(puntos porcentuales)2003/73 2003/84 2003/93

Valor de producciónTotal 100,0 100,0 100,0 100,0 - - -Alimentos, bebidas y tabaco 27,6 24,3 29,0 32,2 4,6 7,9 3,2Textiles, confecciones y cuero 13,5 12,6 8,6 7,1 -6,4 -5,5 -1,5Pasta celulósica, papel e impresiones 4,0 4,7 6,5 5,8 1,8 1,1 -0,7

Refinación de petróleo, químicos y plás-ticos 16,7 26,7 22,8 29,3 12,6 2,6 6,5

Productos minerales no metálicos 3,2 3,1 3,0 2,3 -0,9 -0,8 -0,7Metales y productos metálicos 12,5 9,6 8,2 9,1 -3,4 -0,5 0,9Maquinaria y equipos 9,0 8,3 9,5 5,5 -3,5 -2,8 -4,0Equipo de transporte 10,9 8,6 9,9 6,0 -4,9 -2,6 -3,9Otras manufacturas 2,6 2,1 2,5 2,7 0,1 0,6 0,2

Personal ocupado totalTotal 100,0 100,0 100,0 100,0 - - -Alimentos, bebidas y tabaco 21,0 26,1 27,3 30,7 9,7 4,6 3,4Textiles, confecciones y cuero 16,1 15,3 13,9 12,0 -4,1 -3,3 -1,9Pasta celulósica, papel e impresiones 4,7 5,4 7,0 7,8 3,1 2,4 0,8

Refinación de petróleo, químicos yplásticos 9,7 10,6 11,3 14,0 4,3 3,4 2,7

Productos minerales no metálicos 6,8 6,3 4,6 3,5 -3,3 -2,8 -1,1Metales y productos metálicos 11,8 10,8 10,7 10,5 -1,3 -0,3 -0,2Maquinaria y equipos 11,9 10,5 11,1 7,9 -4,0 -2,6 -3,2Equipo de transporte 11,3 8,5 7,6 5,6 -5,7 -2,9 -2,0Otras manufacturas 6,7 6,5 6,4 8,0 1,3 1,5 1,6

Establecimientos/localesTotal 100,0 100,0 100,0 100,0 - - -Alimentos, bebidas y tabaco 21,7 26,1 23,9 25,6 3,9 -0,5 1,7Textiles, confecciones y cuero 14,5 11,3 11,5 10,3 -4,2 -1,0 -1,2Pasta celulósica, papel e impresiones 4,3 4,8 8,3 8,9 4,6 4,1 0,6

Refinación de petróleo, químicos yplásticos 4,9 6,0 6,0 7,3 2,4 1,3 1,3

Productos minerales no metálicos 11,2 10,0 4,6 4,0 -7,2 -6,0 -0,6Metales y productos metálicos 13,5 13,1 16,1 15,6 2,1 2,5 -0,5Maquinaria y equipos 8,4 8,7 12,8 7,2 -1,2 -1,5 -5,6Equipo de transporte 3,5 3,8 3,5 3,5 0,0 -0,3 -0,0Otras manufacturas 17,9 16,3 13,3 17,6 -0,3 1,3 4,3


expresa en la creciente gravita-ción estructural de las industriasalimenticias y, en mayor medi-da, de las ligadas a la refinaciónde petróleo y la elaboración deproductos químicos. Al cabo delos tres decenios bajo estudioestos rubros manufacturerosincrementaron su participaciónen la producción agregada en17,2 puntos porcentuales, a raízde lo cual en el último de losrelevamientos censales dieroncuenta, en conjunto, del 61,5%del valor de producción fabril.Ello, en el marco de una cre-ciente inserción exportadora demuchas de las actividades quese integran a estas industrias,en la generalidad de los casosbajo control de un puñado degrandes empresas y gruposeconómicos nacionales y ex-tranjeros;

- esta destacada y acentuadapresencia de industrias asocia-das a la explotación y el proce-samiento de recursos básicosqueda igualmente de manifiestoen la mayor incidencia del sec-tor elaborador de pasta celulósi-ca, papel e impresiones. Entre

1973 y 2003 su peso relativo enla producción total aumentó 1,8puntos porcentuales, con unatendencia sostenida hasta 1993y una leve retracción en el últi-mo censo. En este ámbito a-sume un rol determinante unconjunto de emprendimientoscelulósico-papeleros que recibióimportantes subvenciones esta-tales en el marco de los regíme-nes de promoción industrial,sobre todo en los decenios de1970 y 1980, los que viabiliza-ron la maduración de grandesplantas fabriles integradas4;

- también vinculado con la indus-trialización de recursos natura-les se destaca la caída en lacontribución de las actividadeselaboradoras de metales y pro-ductos metálicos (básicamenteacero y aluminio). En esa ten-dencia pueden identificarse dosfases: entre 1973 y 1993 el sec-tor redujo su participación en laproducción total en 4,3 puntosporcentuales5, mientras que enla década 1993-2003 la incre-mentó en casi 1 punto porcen-tual. Al igual que en los ámbitosmanufactureros anteriores, en

4 Es interesante reparar en el hecho de que en el transcurso de la etapa indagada elconjunto del sector expandió de modo sistemático su participación en la ocupación ylas fábricas (en 2003 dio cuenta del 7,8% y el 8,9% de los respectivos totales).Además de la señalada maduración de grandes proyectos de inversión en el ámbitocelulósico-papelero, estas tendencias también se asocian con la gravitación en ambasvariables del rubro impresión y reproducción de grabaciones, en el que se desenvuel-ven pequeñas unidades productivas con relativamente elevados requerimientos deempleo.

5 Al respecto, cabe apuntar que, particularmente en el último de los años señalados,este rubro reveló un deterioro de sus precios relativos respecto del resto de las activi-dades industriales.


éstos la producción es controla-da vía claras posiciones oligo-pólicas por un número reducidode grandes corporaciones y hol-dings empresarios, los que sehan ido consolidando con elcorrer de los años en sólidasplataformas de exportación;

- el notable deterioro experimen-tado por la industria de bienesde capital, en especial en el últi-mo período intercensal, dondeperdió 4 puntos porcentuales ensu aporte a la producción agre-gada en el marco de un agudoproceso de desarticulación alcalor de la apertura comercial yla apreciación cambiaria queconvergieron en torno de la con-vertibilidad. Este retroceso tam-bién se refleja en la menor pre-sencia de las ramas fabricantesde maquinarias y equipos en laocupación total y, más aún, enlas fábricas censadas;

- la menor significación estructu-ral del sector elaborador deequipos de transporte (en el quela industria automotriz ocupa unlugar central). En este caso secomprueba una reducción en laparticipación en la producciónmanufacturera cercana a los 5puntos porcentuales en el perío-do 1973-2003, la cual está muyinfluida por el hecho de que enel último de esos años el sector

se encontraba inmerso en unacrisis sumamente pronunciada.Ello, pese a estar favorecido porun régimen especial de promo-ción y protección que durantebuena parte del decenio de1990 le permitió quedar a res-guardo de un entorno macroe-conómico tan desfavorable parala actividad productiva (claroque al precio de consolidarsecomo una mera actividad deensamblado de partes y piezasprocedentes en su mayoría delexterior, en especial del Brasil)6.La información que brinda elcuadro Nº 3 denota también laimportante pérdida de inciden-cia del sector en calidad de cre-ador de puestos de trabajo: supeso relativo en la ocupaciónglobal declinó en forma sistemá-tica en los cuatro relevamientoscensales, lo cual está estrecha-mente asociado con el deterioroque sufrió la industria autopar-tista nacional (particularmenteperjudicada por la crisis secto-rial verificada en la década de1980 y por el señalado régimenpromocional);

- la considerable y sistemáticaretracción de los sectores textil,de confecciones y cuero que, aligual que la producción de bie-nes de capital, fue una actividadmuy castigada por la aperturaimportadora de la década de

6 De acuerdo con datos del INDEC, en el período 1991-1997 la producción de vehícu-los automotores se expandió el 239,6%, la de carrocerías para automóviles el 98,8%y la de autopartes el 86,1%. Por su parte, entre 1997 y 2003 los tres subsectoresexperimentaron caídas de consideración: del 60,2%, el 51,3% y “apenas” el 21,2%,respectivamente.


1990 y, más ampliamente, porlas formas que asumió la rees-tructuración del aparato manu-facturero en el marco del shockinstitucional neoliberal que seinstrumentó; y

- la ligera baja en la participaciónen la producción total de lasindustrias elaboradoras de pro-ductos minerales no metálicos,que se acelera en la últimaetapa intercensal7. Ello, asocia-do con una marcada retraccióndel sector en la ocupación y lasplantas fabriles (entre 1973 y2003 se contrajo, respectiva-mente, en 3,3 y 7,2 puntos por-centuales).

En suma, las evidencias analiza-das son contundentes en indicarque en el período comprendidoentre los censos de 1973 y 2003tuvo lugar una marcada reprimari-zación del tejido manufacturerodoméstico, así como un intensodeterioro de la industria de bienesde capital que aumentó aún másel rezago histórico de este sectorestratégico. Se trata de un corre-lato esperable de las políticas delneoliberalismo iniciadas con laúltima dictadura militar y sosteni-das, con variantes, por los gobier-nos que la sucedieron, cuyosobjetivos de largo alcance pasa-ban por desestructurar la dinámi-ca de la industrialización sustituti-va y avanzar hacia un perfil de

especialización y de inserción enla división internacional del traba-jo a partir de ventajas comparati-vas, mayoritariamente estáticas.A raíz de ello, a comienzos delsiglo XXI en la estructura indus-trial de la Argentina tenía un pesodeterminante un conjunto de acti-vidades ligadas con el procesa-miento de recursos naturales que,en su mayoría, se caracterizabanpor ser capitalintensivas, con unescaso valor agregado y débileseslabonamientos internos, asocia-das con una inserción pasiva ysubordinada en el mercado mun-dial, para las que los salariospesan mucho más como costoempresario que como factor de lademanda, y por mercados alta-mente concentrados (en formacreciente por parte de capitalesextranjeros).

IV. La dinámica de la concentración industrialen el período 1973-2003: lacreciente incidencia de losmercados oligopólicos

Lo antedicho invita a reflexionaracerca de las modalidades delproceso de concentración de laproducción industrial durante losaños de referencia y a vinculardicha trayectoria con las señala-das tendencias al redimensiona-miento y la reprimarización delaparato fabril doméstico.

7 La declinación acaecida en el último censo se asocia con el hecho de que la dinámi-ca estructural de este sector está muy influida por la de la actividad de la construcción,un sector que en la fase de crisis y salida de la convertibilidad atravesó una recesiónaguda (entre 1998 y 2002 el PIB declinó el 50,8%).


Antes de adentrarse en estostemas, cabe destacar que en elCenso Nacional Económico 2004/2005 se modificaron ciertos crite-rios metodológicos respecto delrealizado en 1994, el que, a suvez, contenía diferencias con losrelevamientos de 1974 y 19858.Naturalmente, esto comporta limi-taciones insalvables para encararun análisis de largo plazo de laconcentración en la industria. Detodas maneras, de considerar lasformas que adopta la distribuciónde las diferentes ramas y los res-pectivos valores de producciónentre los diversos estratos de con-centración, pueden extraerse cier-tas inferencias de orden generalsobre la significación relativa delas distintas formas de mercadoen pleno apogeo del modelo sus-titutivo (1973) y en tres momentos(1984, 1993 y 2003) de la prolon-gada fase de transición y reestruc-turación a la que asistió el sectordesde la última dictadura militar.

En este sentido, en el cuadro Nº4 se presenta la evolución delpeso en la producción total de lasdistintas estructuras de mercadoque quedan delimitadas a partirde la utilización del denominado

índice de concentración técnica9.Desde este enfoque se com-

prueba que en los primeros trescensos alrededor de la mitad de laproducción se generó en estructu-ras oligopólicas de mercado,aproximadamente un tercio en lasramas medianamente concentra-das, mientras que cerca de laquinta parte correspondió al apor-te relativo de aquellas manufactu-ras en las que prevalecían formas“competitivas” de mercado. Por suparte, en el último de los releva-mientos el 59,2% de la producciónindustrial provino de las RAC, altiempo que la generada en lasRMC se ubicó en el 25,3%, mien-tras que la contribución de lasREC fue de apenas el 15,5 porciento.

En esa visión totalizadora, quedenota un importante salto denivel en la concentración duranteel último decenio intercensal, sub-yacen diferencias porcentuales decierta significación. Así, el aporteproductivo de las RAC en 2003supuso un crecimiento de 12 pun-tos porcentuales respecto de1973, de más de 7 puntos si se locompara con la participación queles correspondía en 1984 y de 10

8 Un tratamiento exhaustivo de estas cuestiones se puede encontrar en Azpiazu (1998y 2011).

9 Este índice surge de ponderar la participación en la producción de cada rama de lasunidades fabriles de mayores dimensiones (según su respectivo valor de producción).A partir de ello se conforman tres categorías: las ramas altamente concentradas(RAC) son aquellas en las que las ocho fábricas más grandes explican más del 50%de la producción de la rama; las ramas medianamente concentradas (RMC) son aque-llas en las que las ocho plantas más grandes explican entre el 25% y el 50% de la pro-ducción; y las ramas escasamente concentradas (REC) son aquellas en las que lasocho unidades fabriles más grandes explican menos del 25% de la producción.


puntos en relación con 1994.Incluso, con sus matices en térmi-nos de intensidad, idéntico fenó-meno se verifica al considerar lacantidad de ramas en las que pre-dominan formas oligopólicas demercado. De modo que puedeconcluirse que, en términos agre-gados, la producción industrialque provenía de mercados oligo-pólicos en 2003 fue sustancial-mente superior a la que se regis-traba un decenio atrás, consisten-te con los resultados previsiblesdel proceso de desindustrializa-ción y reestructuración regresivafabril que tuvo lugar como resulta-do de la abrumadora hegemoníadel neoliberalismo.

Estas últimas aclaraciones resul-tan igualmente válidas para cual-quiera de los restantes estratos deconcentración que se considerendonde, como contrapartida, de-

crece su respectiva participaciónen el total de la producción. Cabereafirmar que sólo se trata de unacomparación de las formas queadopta la distribución de la pro-ducción industrial según sea lamorfología de los mercados en laque se genera, al margen de todaconsideración sobre la evoluciónreal del grado de concentraciónen cada uno de tales mercados.

En ese marco, en el ámbito delas RMC se manifiesta, con mayorintensidad relativa, el fenómenoinverso al constatable en el planode las RAC. En 2003 la contribu-ción de las formas intermedias demercado a la producción industrialsupuso una caída de casi 9 pun-tos porcentuales respecto de suparticipación en 1994 y, a la vez,una pérdida cercana a los 7 pun-tos con referencia a la registrada amediados de los años setenta.

Cuadro Nº 4. Industria manufacturera argentina. Distribución de las ramas yla producción industrial según estratos de concentración*, 1973-2003 (valo-res absolutos y porcentajes)

* Definidos a partir de la participación en la producción de cada rama de las ocho plan-tas fabriles de mayor valor de producción.RAC: ramas altamente concentradas; RMC: ramas medianamente concentradas;REC: ramas escasamente concentradas.Fuente: Elaboración propia sobre información del INDEC, Censos NacionalesEconómicos, 1974, 1985, 1994 y 2004/05.

1973 1984 1993 2003Cant.ramas

%Prod.

Cant.ramas

%Prod.

Cant.ramas

%Prod.

Cant.ramas

%Prod.

RAC 92 47,2 94 51,8 85 48,8 95 59,2

RMC 55 32,2 58 30,0 61 34,2 52 25,3

REC 25 20,6 20 18,1 20 16,9 18 15,5

Total 172 100,0 172 100,0 166 100,0 165 100,0


Por su parte, la contribución relati-va de las ramas en las que preva-lecen formas “competitivas” demercado es la que reveló un ses-go tendencial más nítido: pérdidade 1,4 puntos porcentuales en eldecenio 1993-2003 y de 5,1 pun-tos si se la compara con los nive-les correspondientes al releva-miento realizado en 1974. Ensuma, un sostenido y generaliza-do desplazamiento hacia superio-res grados de concentración de laproducción.

Por la intensidad que lo caracte-rizó, vale la pena detenerse conmayor detalle en el proceso deconcentración que se verificóentre los dos últimos censos. Paraello se ha optado por circunscribirel análisis comparativo a aquellossectores industriales que no resul-taron afectados por las modifica-ciones metodológicas introduci-das en el relevamiento de 2004/05vis à vis el de 199410. Se trata dela conformación de universoshomogéneos a partir de conside-rar sólo a aquellas produccionesque en ambos censos fueronincluidas en una misma rama deactividad. Tal condición la cum-plen 116 manufacturas (poco másdel 70% de los respectivos tota-les), cuyo aporte a la produccióntotal en ambos censos fue supe-rior al 70% (77,5% en 1994 y71,5% en 2003). La agrupación delas mismas en distintos estratossegún el respectivo índice de con-

centración técnica permite contarcon una configuración parcial,pero homogénea del perfil estruc-tural de la industria desde la pers-pectiva que surge de jerarquizar lamorfología de los distintos merca-dos que coexisten en su interior.

El cuadro Nº 5 muestra, por unlado, la cantidad de ramas quequedan incluidas en cada uno delos estratos de concentración en-tre 1993 y 2003 y, por otro, laimportancia relativa de estos últi-mos en términos de la producciónagregada de esas 116 ramashomogéneas, así como respectodel total del valor de la producciónmanufacturera relevado en losdos últimos censos realizados enel país.

Una primera conclusión es queen el transcurso del decenio tuvolugar un acentuado proceso deoligopolización de la producciónmanufacturera y una persistentepérdida de participación de aque-llas producciones procedentes desectores “competitivos” y de lasformas intermedias de mercado.En tal sentido, se observa que seincrementó la cantidad de RAC ysu respectivo aporte a la produc-ción; fenómeno que se contrapo-ne al franco deterioro de la pre-sencia de las RMC y las REC,tanto en términos cuantitativoscomo por su contribución a la pro-ducción industrial.

Así, por ejemplo, en cuanto a los

10 Esencialmente la adopción de la Clasificación Nacional de Actividades Económicas(ClaNAE) en reemplazo de la Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU).Véase nuevamente Azpiazu (2011).


movimientos de ramas entre es-tratos se corrobora que cuatroREC se desplazaron a RMC y otraa RAC, al tiempo que seis RMCpasaron a la condición de ramasoligopólicas.

Por su parte, en cuanto a la con-tribución relativa de cada estratode concentración a la producciónagregada de este subconjuntohomogéneo de actividades indus-triales, vale la pena resaltar que:- los mercados oligopólicos gana-

ron predominio en la producciónde los subconjuntos homogéne-os (casi 6 puntos porcentuales)y en el total sectorial (cerca de 1punto porcentual);

- las formas intermedias de mer-cado revelaron una presenciadeclinante en términos de canti-

dad de ramas (dos menos) y desu aporte relativo a la produc-ción de esos subconjuntos ho-mogéneos (1 punto porcentual)y a la del agregado fabril (2,5puntos porcentuales); y

- las REC vieron decrecer su gra-vitación en forma pronunciada,bien se las considera en térmi-nos cuantitativos (cinco ramasmenos), bien por su contribu-ción a la producción total.

En consecuencia, puede con-cluirse que entre 1993 y 2003 laindustria asistió a un paulatinodesplazamiento de ramas y deproducciones generadas en mer-cados “competitivos” o, más preci-samente, de relativa alta concu-rrencia hacia el estrato que agluti-na a los sectores medianamente

Cuadro Nº 5. Industria manufacturera argentina. Distribución de las ramas yla producción industrial según estratos de concentración* en las ramas indus-triales homogéneas, 1993-2003 (valores absolutos y porcentajes)

* Definidos a partir de la participación en la producción de cada rama de las ocho plan-tas fabriles de mayor valor de producción.RAC: ramas altamente concentradas; RMC: ramas medianamente concentradas;REC: ramas escasamente concentradas.Fuente: Elaboración propia sobre información del INDEC, Censos NacionalesEconómicos, 1974, 1985, 1994 y 2004/05 y Azpiazu (2011).

1993 2003

Cant.ramas

% Prod.Cant.ramas

% Prod.

Ramashomog.

Totalindus-

tria

ramashomog.

Totalindus-

triaRAC 60 54,7 42,4 67 60,4 43,2

RMC 41 29,7 23,0 39 28,7 20,5

REC 15 15,7 12,2 10 10,9 7,8

Total 116 100,0 77,5 116 100,0 71,5


concentrados y, a la vez, conmayor intensidad, desde estosúltimos hacia los mercados oligo-pólicos. Dada la significativarepresentatividad del subconjuntode ramas bajo análisis (poco másdel 70% del total de la industria),así como los resultados obtenidosen la primera confrontación agre-gada de los resultados de los cua-tro últimos censos realizados en elpaís, es muy probable que seanesos mismos fenómenos los quecaractericen el desenvolvimientoestructural del conjunto de la acti-vidad manufacturera en la décadaaludida.

A modo de balance, puede afir-marse que la fuerte gravitación delos mercados oligopólicos en laproducción industrial de la Argen-tina a mediados de la primeradécada del siglo XXI no constituíauna simple resultante matemáticade la significación económica asu-mida por un número acotado deactividades, sino que se tratabade un fenómeno difundido, con in-tensidades diversas, a buena par-te de los sectores que conformanel entramado fabril doméstico.

Desde una visión de largo plazo,la creciente concentración de laproducción y la reprimarizacióndel aparato manufacturero carac-terísticas de la dinámica post-sus-titutiva son dos procesos estre-chamente vinculados entre sí,dado que el marcado repliegue dela estructura industrial hacia lasventajas comparativas se verificóde modo paralelo a un cada vezmás acentuado control de lasramas ligadas con el procesa-miento de recursos naturales porparte de algunas grandes firmas ygrupos económicos de capitalnacional y extranjero11. Todo estorefleja la funcionalidad del pensa-miento y las políticas del neolibe-ralismo respecto de las caracterís-ticas estructurales y el ciclo deacumulación y reproducciónampliada de estos estamentos delpoder económico local.

11 A su mayor nivel de desagregación sectorial (5 dígitos), la información censal dispo-nible pone en evidencia que en numerosas ramas vinculadas con el procesamiento derecursos básicos se manifiestan elevados niveles de concentración técnica de la pro-ducción. Al respecto, vale traer a colación los ejemplos que ofrecen las siguientesmanufacturas (todas altamente concentradas en 2003 y con índices de concentracióntécnica superiores a los de 1993): fabricación de gases comprimidos y licuados, cur-tido y terminado de cueros, elaboración de plásticos en formas primarias y caucho sin-tético, de pastas alimenticias secas, de bebidas gaseosas, de medicamentos de usoveterinario, de carnes de aves, de bebidas espirituosas, de productos de hornos decoque, de pasta de madera, papel y cartón, de galletitas y bizcochos, de arroz, dejabones y preparados de limpieza, de hojas de té, de productos de la refinación depetróleo, de hojas de tabaco, de abonos y de compuestos de nitrógeno.


V. La trayectoria fabrildesde la perspectivaregional: la predominanciade la región central y laimportancia de los regíme-nes promocionales

Los profundos desequilibriosterritoriales en la economía argen-tina y en el sector industrial cons-tituyen un fenómeno de largadata. Así, en las postrimerías de laprimera fase del proceso sustituti-vo, el censo de 1954 revelaba queel 73,9% del valor agregado ma-nufacturero se generaba en laentonces Capital Federal y la pro-vincia de Buenos Aires; porcen-tual que se elevaba a casi el 85%de incluir a Santa Fe y Córdoba.

En ese marco, no resulta sor-prendente la preocupación oficialpor alentar la inversión fabril en elinterior del país que se vio plas-mada en el esquema de promo-ción industrial instituido en 1958mediante la ley 14.781 sanciona-da bajo el gobierno de Frondizi.En el mismo se incorporó, por pri-mera vez, una serie de regímenesregionales orientados a incentivarla radicación de nuevas industrias

en diversas áreas geográficas12.Por su parte, el decreto 3.113/64avanzó en cierto sentido en procu-ra de una mayor descentralizaciónterritorial fabril, en tanto incorporóa la provincia de Misiones a losregímenes de promoción regional,procuró incentivar el desarrollo deaquellos sectores que elaboraranbienes a partir de materias primaszonales y, fundamentalmente, ex-cluyó de la posibilidad de accedera beneficios promocionales a lasradicaciones en la Capital Federaly el conurbano bonaerense (19partidos)13.

A partir de allí se sancionarondiversas leyes generales de pro-moción de la inversión en la indus-tria como la 18.587 (en 1970), la19.904 (1972), la 20.560 (1973) y,ya durante la dictadura militar, la21.608 (1977). La problemática delos desequilibrios territoriales o-cupó un papel central a punto talque, por ejemplo, la ley 21.608derogó la sancionada durante eltercer gobierno peronista pero, ala vez, no sólo mantuvo la vigen-cia de los regímenes sectorialessancionados al amparo de lamisma14, sino que también incor-

12 Se trata de los decretos 6.130/61 (Patagonia), 9.477/61 (Noroeste) y 11.324/61(Corrientes). Véase Altimir, Santamaría y Sourrouille (1966).

13 También en el decenio de 1960, ante la debacle socioeconómica producida por el cie-rre de once ingenios azucareros dispuesto por la dictadura de Onganía, se puso enmarcha un régimen promocional especial para la provincia de Tucumán (decreto2.102/69 y normas complementarias). Un análisis de las características y los impac-tos más salientes de este esquema de incentivos se puede encontrar en Boneo(1985).

14 Se trata de los decretos 575/74 (NEA), Nº 893/74 (“Acta de Reparación Histórica” paralas provincias de Catamarca, La Rioja y San Juan) y 2.140/74 (NOA). Al respecto,consúltese Azpiazu (1988).


poró a la región patagónica entrelas áreas geográficas promocio-nadas15.

En suma, en una suerte de reco-nocimiento tácito de la incapaci-dad de las “fuerzas de mercado”para garantizar el desarrollo in-dustrial y, más aún, para accedera un mayor equilibrio territorial, lalegislación de fomento a las radi-caciones fabriles en el interior delpaís ocupó durante largos añosun papel central en materia depolíticas industriales. Las mismasprocuraron, en teoría, morigerar ocompensar las imperfecciones demercado, las externalidades y/olas deseconomías de localizaciónque conspiran contra el desarrollofabril de parte sustantiva del terri-torio nacional. Se trataba, siempreen teoría, de eliminar o minimizarlas naturales divergencias entrelos precios de mercado y los pre-cios sociales, de forma de recrearlas condiciones necesarias y sufi-cientes para una paulatina con-vergencia, temporal y espacial,entre los intereses privados y lossociales, compatible con los inter-generacionales de la sociedad ensu conjunto. Para ello, con distintoénfasis, se concedieron incentivosarancelarios, financieros, tributa-rios y diversas formas de subven-ciones tendientes a, por lo menos,aminorar los ostensibles desequi-librios territoriales.

Antes de analizar los rasgosestructurales regionales que

caracterizaron el pobre desempe-ño industrial al cabo de tres déca-das (1973-2003), y la posibleinfluencia de tales políticas depromoción de la inversión, cabehacer referencia a otros dos “atípi-cos” regímenes específicos. Setrata de, por un lado, el derivadode la ley 19.640 (1972) para elentonces Territorio Nacional deTierra del Fuego, Antártida e Islasdel Atlántico Sur y, por otro, losemergentes de la ley 22.021 (LaRioja, 1979), cuyos beneficios sehicieron extensivos por ley 22.702(1982) a Catamarca y San Luis, ypor ley 22.973 (1983) a San Juan.Sin duda, los mismos han resulta-do cruciales en términos de locali-zación y relocalización fabriles,así como también para la genera-ción de nichos de privilegio asen-tados sobre la elusión fiscal, cuyasustentabilidad está “atada” almantenimiento de tales mecanis-mos de transferencia y que, a lavez, han generado una ampliagama de efectos no deseados enel tejido industrial del país.

El primero de ellos se estructuróen torno de objetivos geopolíticos,para lo cual se creó un “área a-duanera especial”, y la eximicióndel pago de todo impuesto nacio-nal a las personas de existenciavisible o ideal radicadas en el terri-torio. Originalmente, su vigenciaera de diez años (el PoderEjecutivo Nacional podía revisarciertas prebendas)16 y los benefi-

15 Véase los decretos 1.237/76 (Nordpatagónica) y 1.238/76 (Sudpatagónica).16 Con ligeras modificaciones en los beneficios a conceder y en los requisitos a cumplir,


cios eran concedidos por la gober-nación17.

Este esquema promocional con-cede una amplia gama de incenti-vos fiscales y arancelarios que,paradójicamente, recién tuvieronun impacto real a fines de la déca-da de 1970 en el marco de la polí-tica aperturista de la dictaduramilitar. Si bien las empresas radi-cadas en la isla contaban con laliberación del pago del IVA y laexención del impuesto a lasganancias (entre otros), el benefi-cio que resultó decisivo estuvodirectamente asociado con losincentivos arancelarios. Al respec-to, si los aranceles a la importa-ción de insumos superaban el90% en el territorio continental(algo usual en el modelo sustituti-vo), las empresas fueguinas sólodebían tributar la mitad de talesderechos, pero quedaban exentassi los mismos se ubicaban pordebajo de ese 90%. En ese senti-do, fue recién a partir de la imple-mentación de la liberalizacióncomercial por parte del equipo

conducido por Martínez de Hozcuando tal aliciente indujo radica-ciones en la isla que, en general,conllevaron la modificación deprocesos productivos preexisten-tes a partir de su relocalización,sobre la base de la selección denuevas tecnologías (con un eleva-do componente importado), alconsiguiente desarrollo de activi-dades de ensamblaje con escasainversión fija y una considerableprotección efectiva, bienes en losque el costo de transporte noresulta significativo en relacióncon su volumen y valor unitario,etc.18. En su momento, la relativacontemporaneidad entre la pro-fundización del proceso de aper-tura y la introducción de la televi-sión color en el país alentó laadopción de tecnologías que apa-rejaron el ensamble de insumosimportados. Este último fenómenose extendió hacia una muy varia-da gama de bienes electrónicosde consumo y parte importante deelectrodomésticos de uso difundi-do19.

se mantuvo tal vigencia decenal a través de los decretos 1.057/83, 2.530/83 y1.737/93.

17 De modo similar al caso de La Rioja, San Luis, Catamarca y San Juan, ello supuso unacierta laxitud de las autoridades en tanto el costo de oportunidad resultaba casi nulo altratarse del otorgamiento de tributos de carácter nacional donde, a lo sumo, tales cos-tos se limitan a la por lo general ínfima cuota parte de los recursos coparticipables queles correspondería a las provincias, holgadamente compensado, desde el punto devista territorial, por la generación de empleos, el mayor nivel de actividad económica,etc.

18 Véase, entre otras, las investigaciones de Cimillo y Roitter (1989), Nochteff (1984) yCEP (2001).

19 El sistema de promoción fueguina sufrió diversos cambios al cabo de sus casi cuarentaaños de vigencia. Aunque en lo esencial los mismos no han alterado radicalmente suscaracterísticas fundamentales, cabe hacer mención a algunos de los más importantes.


Por su impacto efectivo, en elcaso del segundo de los sistemaspromocionales (La Rioja, Cata-marca, San Luis y San Juan), losprincipales beneficios concedidos,que en su momento determinaronuna multiplicidad de “proyectos deinversión”, fueron la posibilidadpara que el “inversionista” difirierael pago de sus impuestos (IVA,sobre las ganancias, al patrimonioneto o el capital) hasta el 75% delaporte de capital en los nuevosemprendimientos, al tiempo que laempresa promocionada quedabaliberada del pago del IVA ventas eIVA compras (lo percibía pero nolo tributaba al fisco) y la exencióndel pago del impuesto a lasganancias. Estos beneficios eranotorgados por las autoridades pro-vinciales por hasta quince añosbajo una escala de gradaciónlevemente decreciente. Ello deri-vó en radicaciones industrialesque tuvieron como único objetivola elusión del pago de estos últi-mos tributos con un ínfimo, si nonulo, aporte de recursos propios(en muchos casos, previa relocali-zación de buena parte de proce-sos productivos preexistentes)20.

Cabe resaltar que la ley 23.658de 1989 suspendió la concesión

de tales incentivos tributarios paralos emprendimientos manufactu-reros, al tiempo que viabilizó lareasignación de cupos de “costofiscal” por largos años y, funda-mentalmente, dispuso la continui-dad del beneficio del diferimientoimpositivo para los inversionistasen proyectos agropecuarios yturísticos. La suspensión estable-cida por la ley 23.658 para los pro-yectos industriales fue sucesiva-mente prorrogada hasta la pro-mulgación de la ley 25.237 de2000, la cual prohibió el otorga-miento de beneficios a las radica-ciones fabriles.

Esta descripción por demás esti-lizada de los avatares de los regí-menes de promoción orientados,en general o en especial, a alentaremplazamientos manufacturerosen algunas de las áreas geográfi-cas del país de menor desarrollorelativo, sirve como marco dereferencia insoslayable para inter-pretar gran parte de los cambiosregistrados en el perfil territorialde la industria argentina al cabode las tres décadas comprendidasen los cuatro últimos relevamien-tos censales.

Al respecto, como una primeravisión panorámica de tales modifi-

Se trata del decreto 479/95 por el que se instauró la figura de la “sustitución” de pro-ductos o, en otras palabras, que para incorporar un bien nuevo al régimen la deman-da nacional debería estar relativamente insatisfecha (la producción nacional debe serinferior al 50% de la demanda aparente). Asimismo, dicha norma extendió la vigenciadel régimen hasta el año 2003 (con posterioridad el decreto 490/03 lo extendió hastael año 2013 y el 1.234/07 hasta 2023).

20 Sobre estos temas se recomienda consultar los estudios de Azpiazu (1988), Gutmany otros (1988), Cimillo, Gutman y Yoguel (1987), Yoguel, Gatto y Gutman (1987) yYoguel, Gutman y Mourelle (1987).


caciones, el cuadro Nº 6 muestrael resultado del reordenamientoneto relativo de la participaciónque le corresponde en el valor deproducción fabril a cada una delas provincias entre 1973 y 2003.Ello, con el propósito de identificara las “ganadoras” (incrementaronsu aporte al agregado sectorial),las “perdedoras” y las que revela-ron un cierto estancamiento entreesos años extremos.

El ejemplo que brinda la actualCiudad Autónoma de BuenosAires (CABA) emerge, sin duda,como la transformación más signi-ficativa desde el punto de vista

territorial. Entre 1973 y 2003 suaporte a la producción industrialdecayó casi 10 puntos porcentua-les (en 2003 explicó apenas el11,3% del total nacional). Al res-pecto, con intensidades diversas,las otrora ventajas de localizaciónrevirtieron en deseconomías deaglomeración urbana, relocaliza-ción hacia aquellas áreas conbeneficios promocionales espe-ciales o discontinuidad y despla-zamiento frente a la imposibilidadde competir con quienes se radi-caron al amparo de esos regíme-nes especiales. Al margen del ca-so de Mendoza, donde la proximi-

Cuadro Nº 6. Industria manufacturera argentina. Cambios en la participa-ción relativa de las provincias en la producción fabril, 1973-2003 (puntos por-centuales)

Fuente: Elaboración propia sobre información del INDEC, Censos NacionalesEconómicos, 1974 y 2004/05.

Aumentaron Estancadas Disminuyeron

Santa Fe (+3,8) Corrientes (-0,1) Chaco (-0,4)

San Luis (+2,7) Formosa (-0,1) Mendoza (-0,8)

Buenos Aires (+1,4) Río Negro (-0,1) Tucumán (-1,2)

Córdoba (+1,1) Santiago del Estero (-0,1) Jujuy (-1,2)

La Rioja (+1,0) Salta (0,0) Ciudad Autónoma Bs.As. (-9,7)

Chubut (+0,8) Santa Cruz (0,0)

Tierra del Fuego (+0,8) La Pampa (0,0)

Neuquén (+0,6) San Juan (+0,1)

Entre Ríos (+0,5)

Misiones (+0,5)

Catamarca (+0,4)


dad física a provincias con regí-menes especiales ha afectado altejido fabril, muy particularmenteen su primera etapa de vigencia(CEM 1999), el resto de las pro-vincias “perdedoras” (Chaco,Tucumán y Jujuy) son parte cons-titutiva, desde hace larguísimos a-ños, del empobrecido norte argen-tino.

En el polo opuesto se destacanlos casos de, por un lado, las pro-vincias que tradicionalmente ocu-paron un lugar protagónico en eldesarrollo fabril del país. Talesson los casos de Santa Fe que,por ejemplo, en el período 1993-2003 incrementó su participaciónen la producción total en alrede-dor de 5 puntos porcentuales (fun-damentalmente como resultadode la expansión de las industriasaceitera, láctea y de maquinaria eimplementos agrícolas), y deBuenos Aires, que mantuvo sucondición de área geográficadominante en materia fabril peseal efecto inductor territorial de losdiversos regímenes de promo-ción. De todas maneras, más alláde los ejemplos que ofrecenCórdoba, Chubut, Neuquén, EntreRíos y Misiones, el fenómeno másdestacado lo brinda la crecientegravitación de las provincias conregímenes especiales de promo-ción. A pesar de la pérdida de par-ticipación relativa entre 1994 y2003 (consistente con las distintas

restricciones o la morigeración deincentivos e, incluso, con la relo-calización de muchas de las plan-tas promocionadas una vez cum-plido el plazo de concesión de losconsiguientes beneficios)21, lasprovincias que contaron con esos“atípicos” nichos de privilegio vie-ron incrementar su gravitación enel sector manufacturero argentinocomo, claro está, en la crecientepresencia de actividades de en-samblaje que caracteriza al perfilfabril de principios del presentesiglo.

Ello invita a analizar los distintosperíodos intercensales a partir deuna reagrupación ad hoc de lasprovincias del país. Como quedareflejado en el cuadro Nº 7, laregión central muestra un levesesgo decreciente (a pesar de laimportante pérdida de participa-ción de la CABA) que adquieremayor intensidad en lo que serefiere al personal ocupado en elsector. Igualmente, a pesar deello, el elevado grado de concen-tración territorial fabril continúasiendo uno de los rasgos estructu-rales más sólidos del sector (en2003 las provincias centrales con-centraron el 77,4% de los locales,el 78,8% de la ocupación y el82,1% de la producción fabriltotal); ello, pese a los ingentesrecursos asignados a intentarrevertir los profundos desequili-brios territoriales.

21 Situación que denota la fragilidad de muchos asentamientos que teniendo como fac-tor locacional excluyente o casi único a los diversos mecanismos de elusión fiscal, unavez vencidos los plazos de concesión de tales incentivos, relocalizaron sus instalacio-nes o discontinuaron la producción.


Asimismo, queda en evidenciauna clara dicotomía entre, por unlado, el profundo retraso relativo

de las provincias del norte del paísque no han contado con regíme-nes especiales de promoción y,

Cuadro Nº 7. Industria manufacturera argentina. Evolución intercensal de ladistribución del valor de producción, la ocupación y los establecimientos/loca-les según región, 1973-2003 (porcentajes y puntos porcentuales)

* Incluye Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, EntreRíos y La Pampa.** Incluye Neuquén, Río Negro, Chubut y Santa Cruz.*** Incluye Jujuy, Salta, Tucumán, Santiago del Estero, Misiones, Formosa, Corrientesy Chaco.**** Incluye Tierra del Fuego, Catamarca, La Rioja, San Luis y San Juan.Fuente: Elaboración propia sobre información del INDEC, Censos NacionalesEconómicos, 1974, 1985, 1994 y 2004/05.

1973 1984 1993 2003Variación en la participación(puntos porcentuales)2003/73 2003/84 2003/93

Valor de producción

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 - - -

Centro* 84,9 83,0 82,0 82,1 -2,8 -0,9 0,1

Patagonia** 1,5 2,5 1,9 2,8 1,3 0,3 0,9

Norte sin promoción*** 7,0 7,6 4,6 4,3 -2,7 -3,3 -0,3

Provincias con promoción**** 1,2 3,0 7,0 6,2 5,0 3,2 -0,8

Mendoza 5,4 3,9 4,5 4,6 -0,8 0,7 0,1

Personal ocupado

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 - - -

Centro* 87,0 81,1 81,0 78,8 -8,2 -2,3 -2,2

Patagonia** 1,5 2,5 2,5 3,2 1,7 0,7 0,7

Norte sin promoción*** 7,6 9,2 7,4 8,1 0,5 -1,1 0,7

Provincias con promoción**** 1,1 2,9 5,3 5,7 4,6 2,8 0,4

Mendoza 2,8 4,3 3,8 4,2 1,4 -0,1 0,4

Establecimientos/locales

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 - - -

Centro* 82,5 77,6 80,0 77,4 -5,1 -0,2 -2,6

Patagonia** 1,8 2,5 3,0 3,3 1,5 0,8 0,3

Norte sin promoción*** 9,4 12,0 9,1 10,7 1,3 -1,3 1,6

Provincias con promoción**** 2,2 3,1 3,3 3,7 1,5 0,6 0,4

Mendoza 4,1 4,8 4,6 4,9 0,8 0,1 0,3


por otro, las patagónicas querevelaron un cierto incremento ensu participación relativa en laindustria y, fundamentalmente, lasprovincias en las que se genera-ron nichos de privilegio para lasempresas que se radicaran en lasmismas. Entre 1973 y 2003 estasúltimas incrementaron en 5 pun-tos porcentuales su participaciónen el conjunto de la producciónmanufacturera, una suba similar ala que experimentaron en su con-tribución al empleo total.

Sobre esto último, las evidenciasdisponibles indican que los regí-menes de promoción industrialprodujeron una doble fractura enla clase trabajadora. Por un lado,porque dieron origen a un nuevoestrato de obreros fabriles, consti-tuido por los operarios ocupadosen las plantas radicadas en lasprovincias promocionadas, quie-nes tenían un reducido, si no nulogrado de sindicalización, muyescasa tradición de lucha y perci-bían salarios mucho más bajosque los trabajadores de los cen-tros industriales tradicionales. Porotro lado, dado que en buenamedida las nuevas unidades fabri-les fueron el resultado del trasladode los establecimientos o dedeterminadas líneas de produc-ción que estaban emplazadas enlas zonas tradicionales, estas polí-ticas promocionales tendieron aconsolidar la desocupación en loslugares de origen, porque si bienlas plantas industriales y/o partesde los procesos fueron traslada-dos, no ocurrió lo mismo con los

trabajadores. Por lo tanto, surgióotro estrato dentro de la claseobrera: los desocupados, conobvias diferencias respecto de losanteriores, las mismas queambos, desocupados y nuevoproletariado industrial, manteníanrespecto de los trabajadores fabri-les tradicionales.

En definitiva, de los análisis queanteceden se concluye que en elperíodo 1973-2003 prácticamenteno se alteró uno de los elementosdistintivos de la estructura indus-trial de la Argentina: el peso deter-minante de las provincias queintegran la región central. En tér-minos territoriales, la no alteracióndel histórico poder económico deestos núcleos industriales es elcorrelato de los señalados proce-sos de reprimarización y concen-tración de la producción, dado queen estas zonas tienden a prevale-cer producciones estructuradassobre la base de las respectivasdotaciones de recursos naturales,en la generalidad de los casosbajo control de capitales oligopóli-cos.

Sin embargo, desde la perspecti-va de su distribución regional, nopuede soslayarse que se verificóuna cierta redefinición del perfilmanufacturero, básicamente araíz de los emprendimientos aso-ciados con los diversos regíme-nes de promoción industrial quese aplicaron en estos años. Comose vio, ello viabilizó la expansiónproductiva y laboral de las áreaspromocionadas (fundamental-


mente en detrimento de las pro-vincias más atrasadas), que durótanto como los recursos estatales.En efecto, el ligero recorte de pre-bendas y/o la suspensión tempo-ral en la concesión de beneficiostributarios conllevó una suerte deinterrupción en el acelerado ritmode crecimiento de su participaciónen la producción fabril del país.Ello no haría más que poner enevidencia la fragilidad de asenta-mientos industriales que, dejandode lado sus múltiples efectos per-niciosos sobre el tejido fabril, hantenido en la elusión fiscal a sumóvil prácticamente exclusivo deemplazamiento.

VI. Reflexiones finales

Difícilmente pueda accederse auna mejor visión estructural de lar-go plazo del perfil de la industriaargentina que la que ofrece elanálisis intercensal, que en el pre-sente ensayo involucró a cuatrocensos y tres décadas signadaspor una trayectoria fabril muypobre. Más allá de la ínfima in-fluencia de algunos cambiosmetodológicos en las formas derelevar los datos básicos y/o enciertos criterios clasificatorios, laperspectiva que brinda la informa-ción censal resulta insoslayablepara cualquier intento de estudiodel espectro manufacturero, másaún si el mismo pretende dar res-puesta a interrogantes de media-no y largo plazo y, por esa vía,contribuir al diseño de políticaspúblicas.

A partir de tal argumentación, loshallazgos no resultan desdeña-bles aunque muchos de ellos yahan sido abordados y problemati-zados, con cobertura temporal yénfasis diversos, por gran partede la bibliografía citada.

En ese marco, el redimensiona-miento regresivo del tejido fabrilemerge como uno de los sesgosmás significativos del desempeñoindustrial al cabo de tres dece-nios; fenómeno que se expresa,entre otras, bajo la forma de achi-camiento o reducción de la canti-dad de plantas fabriles, el empleomanufacturero y la gravitaciónsectorial en la generación de ri-quezas. Un segundo elementodistintivo de la reestructuraciónregresiva de la industria que tuvolugar en esos años se vincula condos procesos estrechamente rela-cionados, la acelerada reprimari-zación y el afianzamiento delrezago de la industria de bienesde capital, que tuvieron comocorrelato la profundización delcarácter trunco de la estructurafabril y la dependencia tecnológi-ca del país. También se destacala creciente concentración de laproducción manufacturera, asícomo la cristalización de un perfilterritorial con un nítido predominiode las provincias de la región cen-tral en el marco de una cierta ex-pansión de áreas favorecidas porregímenes de promoción indus-trial y un marcado retroceso de lasprovincias más pobres.

Es indudable que este balancecrítico del desenvolvimiento es-


tructural del sector manufacturerodoméstico en el transcurso de lostres decenios aludidos, es elresultado directo y esperado delproyecto refundacional de la eco-nomía y la sociedad argentinascon el que los militares y susbases sociales de sustentaciónusurparon el poder en marzo de1976.

En varios estudios recientes seha demostrado que, pese al entor-no favorable para los sectoresproductivos que se abrió a partirdel abandono de la convertibili-dad, muchos de estos legados sehan afianzado (o no se han rever-tido) a partir de 2003 al calor de lavigencia del “dólar alto” como ejeprácticamente excluyente de la“política de fomento” hacia laindustria. En particular, interesadestacar que:- en el nivel del perfil sectorial, si

bien se registró una fase de cre-cimiento que se difundió a prác-ticamente la totalidad del entra-mado fabril, no se verificó uncambio estructural, es decir, nose avanzó en la redefinición delpatrón de especialización pro-ductiva y de inserción en el mer-cado mundial resultante de losaños de hegemonía del neolibe-ralismo ni, en consecuencia, enla consolidación de un nuevomodelo de acumulación con epi-centro en la industria;

- a pesar de que se expandieronlas actividades elaboradoras demaquinarias y equipamientospara la producción, por diversos

factores se afianzó el atraso his-tórico de esta industria. A ladebilidad estructural del sector(uno de los más castigadosentre 1976 y 2001), se le sumanel sostenimiento de la políticade “arancel cero” para la impor-tación de bienes de capital y delbono fiscal para los fabricantesnacionales, y el desaliento de laproducción local que se derivade la vigencia del “régimen deimportación de bienes integran-tes de grandes proyectos deinversión” (un instrumento quetambién data de la convertibili-dad);

- a raíz de acciones y omisionesestatales en diversos frentes,los capitales oligopólicos refor-zaron su presencia en el ámbitomanufacturero, sobre todo enlas ramas de mayor dinamismoen la posconvertibilidad (funda-mentalmente la agroindustria, larefinación de petróleo, diversasproducciones químicas, la side-rurgia, la elaboración de alumi-nio primario y la armaduría auto-motriz);

- se implementó un nuevo régi-men de promoción a la inversión(leyes 25.924 y 26.360) quealentó aún más los procesos dereprimarización y concentraciónen la industria. Y se recrearonlas condiciones de contexto deprivilegio para el ensamblaje enTierra del Fuego (decreto916/10), las que se fortalecieronpor la protección adicional quesupone el llamado “impuesto


tecnológico” (ley 26.539) queincrementó sustancialmente losprecios finales de la electrónicade consumo importada o fabri-cada en el país fuera del territo-rio fueguino22; y

- pese a que el crecimiento eco-nómico y fabril se difundió a lasdistintas regiones, se fortalecióla considerable concentraciónterritorial de la producción entorno de las provincias centra-les. En dichos ámbitos, ello sedio de la mano del reforzamien-to de las tendencias a la indus-trialización de recursos natura-les bajo control de capitalesaltamente concentrados, lo cualtambién se manifestó, con susvariantes, en el resto de lasregiones (en especial, en elNOA y el NEA)23.

La consolidación de estos lega-dos críticos de la etapa 1976-2001en los años recientes marca loslímites del “dólar alto” comonúcleo de la “política industrial”.En este sentido, cabe preguntar-se: ¿habrá que esperar hasta elpróximo Censo Nacional Econó-mico para contar con una foto tanprecisa y disponer de elementosmás que suficientes para empezara formular y aplicar un programade reindustrialización nacionalque empiece a desandar las críti-cas tendencias aludidas? ¿O conla película que ya se dispone sepuede avanzar en tal tarea? Larespuesta es obvia, se trata sim-plemente de tener voluntad políti-ca y actores sociales que la impul-sen.

22 Asimismo, por decreto 699/10 se reactivó la posibilidad de aprobar ampliaciones deproyectos industriales vigentes, con la extensión de beneficios promocionales, en LaRioja, Catamarca, San Luis y San Juan.

23 Los distintos procesos apuntados han sido analizados, entre otros, por Azpiazu(2008), Azpiazu y Schorr (2010), Fernández Bugna y Porta (2008), Ortiz y Schorr(2009) y Gorenstein (2010)

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42

Un análisis del procesoUn análisis del procesoreciente de “argentinización”reciente de “argentinización”

Renacionalización de empresas

* Departamento de Economía, Universidad Nacional del Sur, [email protected]. Elautor desea agradecer la colaboración de Francisco Cantamutto, Agostina Costantino,Mariana Fernández Massi, Rodrigo Pérez Artica y Marina Recalde en la realización dela presente investigación.

Durante los años ’90 tuvo lugar un amplio procesode extranjerización de la propiedad de las grandesempresas argentinas. Su epicentro fue el programade privatización de compañías estatales de serviciospúblicos, industriales y de insumos básicos. A partirde la caída de la Convertibilidad y de la recuperaciónde la actividad económica posterior, la extranjeriza-ción del gran capital prosiguió pero de un modo másselectivo. En el sector servicios se observó, incluso,una cierta retracción de la presencia del capitalextranjero que fue bautizada como “argentinización”.Este trabajo se propone analizar la naturaleza de estefenómeno, el origen de sus impulsos básicos, suslimitaciones y el papel facilitador desempeñado por elgobierno.

Gustavo Burach ik*

43Renacionalización de empresas

La prensa ha divulgado el térmi-no “argentinización” para referirseal ingreso de capitalistas localesen varias grandes empresas en elsector servicios en el períodoabierto por la caída de la converti-bilidad. En este artículo se ofreceun análisis de este proceso.

No puede decirse que la argenti-nización haya resultado muy sig-nificativa en términos cuantitati-vos. El peso de las empresas decapital nacional en el valor agre-gado de las 500 más grandesapenas aumentó de 14% en 2003a 17% en 2008. La totalidad deesta mejora se concentró en eltrienio 2006/08. Es acotado esteavance relativo de las corporacio-nes de capital nacional si se locompara con la pérdida de 24 ppen la década 1993/2003: mientrasque la extranjerización de 1993/2003 se desarrolló a un ritmo de -2,4 pp por año, la llamada argen-tinización de 2006/08 lo hizo arazón de +1 pp anual1.

Pese a su limitado alcance cuan-titativo, el análisis de la argentini-zación resulta de interés porqueaporta elementos concretos a lapolémica sobre el papel delempresariado nacional comoagente del proceso de acumula-ción.

En toda América latina se obser-vó, entre 2000 y 2006, un aumen-to de la participación de las gran-des empresas de capital local enel proceso de acumulación. Esto

implica que la llamada “argentini-zación” no es un fenómeno nacio-nal sino internacional. Es preciso,por lo tanto, iniciar la investigaciónevaluando la evolución recientede la inversión internacional, sudistribución entre naciones ade-lantadas y periféricas y la partici-pación relativa de América latina.Esta tarea se aborda en la prime-ra sección.

La segunda sección presentauna descripción sintética y unanálisis de las principales opera-ciones de argentinización registra-das desde 2003 en los sectoresde telecomunicaciones, electrici-dad, gas, petróleo y finanzas. Esteapartado se basa sobre informa-ción general de carácter público ytiene por objeto ofrecer una pre-sentación sistemática que, a suturno, sirva de base para unareflexión general. Los análisissectoriales están estructurados entorno de tres preguntas básicas:cómo se creó el espacio para elingreso del inversor local, con quéobstáculos ha tropezado y quélimitaciones pone en evidencia elproceso de argentinización y, porúltimo, en qué medida y por mediode qué clase de acciones elgobierno jugó un papel facilitador.

La última sección sistematiza losresultados de este análisis y pro-pone una discusión de las princi-pales hipótesis y conclusiones.

1 A este ritmo, el capital nacional recuperaría su peso relativo de 1993 en el año 2029.


1. Movimientos internacionales de capital

El gráfico Nº 1 muestra la evolu-ción de la inversión extranjeradirecta mundial desde 1990.Estos flujos varían según las fluc-tuaciones de la acumulación y elcrédito y se componen, en sumayoría, de operaciones defusión y adquisición (FyA)2. Sepuede apreciar el fuerte ascensode la IED mundial en la década delos ’90, la contracción que sobre-vino después de la crisis de lasempresas “punto com” y la recu-peración 2004/07, que fue inte-rrumpida por la crisis “subprime”.

El gráfico Nº 2, por su parte,muestra la IED dirigida a los lla-mados “países en desarrollo” y laque se orientó a América latina.Como es sabido, esta últimaregión recibió una significativacorriente de fondos en los años’90 orientados en su mayoría a laadquisición de empresas estata-les en proceso de privatización.Pero el interés de esta investiga-ción reside en el período 2000/06en el que tuvo lugar la declinación(hasta 2003) o relativo estanca-miento (2004/06) de los ingresosde IED a América latina.

En efecto, a partir de la caída dela bolsa de valores de EUA, en

2 Entre 1995 y 2004 se estima que las FyA globales representaron alrededor de las dosterceras partes de la IED mundial (Cepal, 2005).

Gráfico Nº1. Inversión extranjera directa global

Fuente. UNCTAD

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2000, se inició una etapa desequía de inversiones directasque afectó a toda la periferia. PeroAmérica latina se incorporó muylenta y tardíamente a la recupera-ción posterior, al punto que reciénen 2007 la región recibió un volu-men de entradas superior al máxi-mo histórico de 19993.

Esto se tradujo en una alteración

del peso relativo del capitalextranjero en el proceso de acu-mulación. El gráfico Nº 3, dondese muestra la IED dirigida aAmérica latina y el peso relativodel capital extranjero en el panelde las 500 empresas de mayorfacturación4, ofrece una indicaciónclara. En los años ’90, cuando laIED hacia América latina crecía,

3 A decir verdad, la corta recuperación de la IED dirigida a la región en 2007/08 estuvocircunscripta a los países de América del Sur. Los flujos de inversión hacia México yla Cuenca del Caribe, por su parte, siguieron en niveles similares o inferiores a losalcanzados en 2001.

4 Base de datos de la revista América Economía, publicación quincenal que preparaanualmente un listado de las 500 mayores empresas que operan en América latina yel Caribe, sobre la base de ventas. Recopilado y presentado en el anuario LaInversión Extranjera en América latina y el Caribe (CEPAL, varios números). Incluyeinformación no sólo sobre empresas que cotizan en bolsa sino también sobre empre-sas cerradas. De este modo, el análisis se amplía al ámbito tanto de las empresaspúblicas, que en su mayoría no cotizan en los mercados bursátiles, como al de otrasempresas privadas y filiales de empresas transnacionales, que tampoco lo hacen.

Gráfico Nº 2. Inversión directa dirigida a los países "en desarrollo" y aAmérica latina y el Caribe

Fuente. UNCTAD

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s América latina y el Caribe

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las grandes empresas (en particu-lar las estatales) tendieron a pasara manos del capital extranjero y/olos propietarios de las firmascuyas ventas crecían más rápidoeran foráneos. Fueron años defuerte aumento de la “extranjeriza-ción” del gran capital en la región5.En los años 2000/06, cuando laIED que arribó a la región declinóo permaneció en niveles relativa-mente bajos, las empresas decapital local tendieron a recuperarpeso en el panel.

Conviene precisar las tenden-cias de la economía mundial en elperíodo 2000/06 en que se produ-jo el aumento de la participacióndel capital nacional en Américalatina.

El proceso comenzó, como ya sedijo, por la declinación de la inver-sión internacional en 2000/02cuando la crisis internacional, quese había iniciado en 1997, se ins-taló en EUA y demás países avan-zados.

La salida de la crisis reposó en lapolítica de expansión monetaria yconsecuente ampliación del crédi-to que implementó la ReservaFederal de Estados Unidos desdemediados de 2002. Esta fue lafuente de financiamiento de unnuevo ciclo de ascenso de la IEDmundial (y de la sexta oleada defusiones y adquisiciones - FyA)que tuvo lugar en 2004/07. El focode esta fase de ascenso, sinembargo, no estuvo en América

5 Llamado pudorosamente “transnacionalización” por la CEPAL.

Gráfico Nº 3. América latina. Ingresos de inversión extranjera y participaciónde empresas extranjeras en facturación de las 500 mayores empresas

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Participación de las ET en facturación de las 500 mayoresempresas. Fuente: Anuarios de Cepal (varios números). (EjeIzquierdo)IED recibida por América latina. Fuente: Cepal (2010). (EjeDerecho)


latina sino en Asia, especialmenteen China, que se incorporó a laOrganización Mundial delComercio en 2001 e inició a partirde entonces un amplio procesode apertura a la inversión extran-jera. El desarrollo de plataformasde exportación de productosmanufacturados de las corpora-ciones transnacionales ha tendidoa concentrarse en los países asiá-ticos y, de hecho, en los primerosaños del siglo XXI se registró unamplio proceso de cierre de plan-tas en la industria maquiladora deMéxico.

Por otra parte, nuevas regionesse han ido incorporando comoesferas de inversión internacional;las llamadas “economías de tran-sición” (Europa Suroriental y laComunidad de Estados Indepen-dientes) pasaron de recibir 1% dela IED mundial en 2001 a 6/7% en2008/09.

Por último, el principal factor deatracción de IED hacia Américalatina de los años ’90, el procesode privatización de empresasestatales, se fue agotando a lavez que comenzó a tropezar conuna creciente resistencia po-pular6.

Si se consideran los tres gran-

des sectores definidos por larevista América Economía paraclasificar su ranking de grandesempresas de América latina, alresultado de la “renacionaliza-ción” se ha arribado por diferentescaminos:- en el sector manufacturero la

clave estuvo en la desinversiónde firmas extranjeras y en laretracción de los nuevos flujosde IED mucho más que en laaceleración del gran capitalindustrial autóctono; el factorfundamental fue el ya mencio-nado desplazamiento parcial delas plataformas de exportacióndesde México a los países asiá-ticos en las ramas automotriz yelectrónica,

- en el sector primario, al contra-rio, predominó el acelerado cre-cimiento de un puñado de gran-des empresas estatales dehidrocarburos y minerales, en elmarco de un ascenso vertigino-so de los precios internaciona-les de las materias primas7,

- en el sector servicios la “rena-cionalización” se vio impulsadasimultáneamente “por la negati-va” (salida del capital extranje-ro) y “por la positiva” (expansióndel capital doméstico); el capital

6 En especial en América del Sur, las privatizaciones “están encontrando una resisten-cia política cada vez más decidida, en ocasiones violenta, por lo que los escasos acti-vos que aún siguen en poder del Estado no han podido ser enajenados. Ello sucedióen Bolivia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay” (Cepal, 2002).

7 Naturalmente, lo que ocurrió en el sector manufacturero está vinculado con lo queaconteció en la rama de materias primas; el auge de las empresas (nacionales) enésta última refleja el ascenso de las plataformas de exportación de las multinaciona-les en los países asiáticos con el consiguiente incremento de la demanda de materiasprimas desde su nueva localización.


extranjero retrocedió en el con-trol de la propiedad en algunosrubros importantes y ese espa-cio fue transferido a través deoperaciones de venta de activosa empresas de capital domésti-co que experimentaron con ellouna significativa expansión.

En contraste con los relativa-mente bajos niveles de IED recibi-dos por los países latinoamerica-nos, tuvo lugar un verdadero augede las inversiones de cartera queampliaron los mercados de deuday acciones en varios de los princi-pales países de la región. La par-ticipación de la IED en los flujosde capital que recibe América lati-na se ha reducido del 86% en1999 al 46% en 2007 mientras lasinversiones de cartera y los prés-tamos de bancos privados pasa-ron (en conjunto) de 7% a 54% ensólo ocho años (Cepal, 2008).

En resumidas cuentas, lo singu-lar de la situación latinoamericanaen el nuevo milenio ha residido enla siguiente combinación:- baja inversión extranjera directa

en 2000/06 (primero por la crisismundial y luego por el papelsecundario que jugó la regióncomo receptora de IED) y, por lotanto, menor presión competiti-va sobre las empresas de capi-tal local y,

- aumento del acceso al créditoexterno (desde 2003) y delendeudamiento privado engeneral, expresado en un incre-mento de la capitalización bur-sátil, de los precios de los acti-

vos y en la disminución de lostipos de cambio reales (GómezPineda, 2009a).

Estas condiciones han brindadoun marco propicio para la expan-sión relativa de las empresas decapital local.

2. “Argentinización” delsector servicios

En las fases de crisis las empre-sas multinacionales proceden arecoger liquidez de sus negociosinternacionales, por lo que suinversión neta en el extranjero secontrae. Esta disminución reflejauna combinación de dos fenóme-nos: una reducción de los proyec-tos nuevos y un exceso de desin-versiones respecto de nuevosaportes en los proyectos en mar-cha. Como la mayor parte de laIED consiste en operaciones deadquisición de activos existentesresulta natural que cuando los flu-jos se revierten las firmas extran-jeras pasen, en alguna medida,del papel de adquirientes al devendedoras.

Estas fluctuaciones de la inver-sión de capital extranjero no pue-den dejar de producir desplaza-mientos significativos en el controldel capital. Por la dimensión ycentralidad de los negocios en losque operan las ET, el universo delos capitales que pueden “tomar laposta” cuando éstas decidendesinvertir resulta bastante acota-do: grandes conglomerados decapital privado local, compañíasestatales y otras firmas internacio-


nalizadas pero más pequeñas quelas basadas sobre los paísesavanzados, como las que han cre-cido considerablemente enAmérica latina en los últimos años(las llamadas “multilatinas”).

Se tiene así que los períodos decontracción de la IED provenientede las naciones industrializadas,causada por crisis o por la agudi-zación de la competencia interna-cional, suelen ofrecer un espaciopara el desarrollo del capital localde los países periféricos. Másaún, en la medida en que la desin-versión externa y la interrupcióndel acceso al crédito internacionalafectan de un modo desigual a losdistintos países de una mismaregión, algunas empresas decapital doméstico se expandiránno sólo en sus propios mercadossino en el de aquellas nacionesvecinas en que los capitalistas seencuentren menos desarrolladosy/o carezcan de financiamientoadecuado.

La reciente experiencia en elsector servicios de América latinapuede interpretarse a la luz deestos procesos. Durante los años’90 se produjo una rápida penetra-ción del capital extranjero en elsector servicios de las economíaslatinoamericanas en el contextodel proceso de privatizaciones. Entodos los países las firmas extran-jeras procuraron maximizar laremisión de utilidades y apelaronal crédito internacional para finan-ciar su operatoria y sus (escasos)proyectos de inversión.

Esta situación se interrumpió apartir de 1999 como corolario nosólo del natural agotamiento delas privatizaciones sino de la con-tracción del crédito externo y lacaída de las economías de Amé-rica del Sur en agudas situacionesde crisis. En el nuevo escenario,todos los aspectos clave del nego-cio tendieron a evolucionar de unmodo negativo para la rentabili-dad de las empresas; las condi-ciones de demanda, los costos, elacceso al crédito y la regulaciónsobre tarifas. Mientras que variascorporaciones interrumpieron elpago de sus deudas y congelarontoda inversión (las casas matricesdejaron de girar fondos a sus filia-les), comenzaron a difundirse pro-yectos de liquidación lisa y llanade los activos latinoamericanos.

Fue en este contexto de crisissectorial que hizo su entrada elcapital privado local y se inició unproceso de transferencia parcialde participaciones accionarias ydel propio control de las empre-sas. Así ocurrió, en distinto grado,en la Argentina, el Brasil y Co-lombia. Los casos más notoriosde expansión de capitalistas loca-les se dieron en el sector de tele-comunicaciones, gran comerciominorista, sector financiero y sec-tor eléctrico.

La recuperación económicamundial iniciada en 2003 no pro-dujo una reactivación inmediata yconsistente de los flujos de IED,sea porque la absorción de laspérdidas de las corporaciones


extranjeras ya instaladas continuópor varios años, sea porque otrosmercados comenzaron a ofrecerperspectivas más rentables deinversión.

El caso argentino fue apenasuna versión extrema de lo queocurrió en los demás países de laregión. El estallido económico,político y social de 2001-2002condujo a una alteración drásticade los parámetros sobre los quereposaba la inversión extranjeraen los años noventa. El peso sedevaluó (el tamaño económico delmercado se redujo) y el régimencambiario se flexibilizó. El controldel aparato estatal recayó en laburguesía vinculada con la indus-tria y la construcción que, por suparte, juzgó conveniente pesificary congelar las tarifas de los servi-cios públicos privatizados. ElBanco Central prohibió el giro dedividendos hacia el exterior.

Muchas corporaciones extranje-ras que operaban en el sector ser-vicios dejaron de pagar sus deu-das con el exterior8 (aunque lasque tenían con el sector financierolocal fueron licuadas) y algunasprocedieron a liquidar sus inver-siones en el país. En este nuevo“clima de negocios” surgieronalgunos capitalistas locales intere-sados en ocupar el lugar de lasempresas extranjeras en retirada.

2.1 Argentinización en elsector eléctrico

En esta sección se estudiaránalgunos de los más resonantescasos de “argentinización” en elsector eléctrico. La informaciónbásica proviene de notas periodís-ticas y estudios e informes secto-riales. Este análisis no pretendeofrecer una nueva descripción dehechos que son ampliamenteconocidos. Propone, en cambio,un esquema conceptual que per-mitçe sistematizar el materialempírico (y depurarlo de lo queresulta secundario respecto de laspreguntas de la investigación),sentando con ello las bases parauna reflexión más general.

El análisis gira en torno de trespreguntas básicas: cómo se creóel espacio para el ingreso delinversor local, con qué obstáculosha tropezado el avance de laargentinización y en qué medida ypor medio de qué clase de accio-nes el gobierno jugó un papel faci-litador.

La devaluación producida en elBrasil en 1999 abrió una etapa dedrástica alteración de los paráme-tros del negocio de la energíaeléctrica (en sus diversos seg-mentos) que afectó a todaAmérica del Sur y que alcanzó supunto culminante con la devalua-ción del peso en 2002. Sobrecar-gadas de deudas en moneda duray enfrentadas a una nueva reali-dad cambiaria, de rentabilidad y

8 Por ejemplo, Aguas Argentinas, Autopistas del Sol, CIESA (Enron), EASA (EdF), IEBA(United Utilities), Impsat (Morgan Stanley), Metrogas, Telecom, TGN y Transener.


de demanda, muchas de las cor-poraciones extranjeras que enton-ces operaban en el sector anun-ciaron su intención de abandonarsus negocios en la región, en es-pecial en la Argentina y el Brasil.

Según un informe de Cepalsobre la inversión extranjeradirecta en 2002, adherían a esaestrategia Enron, AES Corpora-tion, Eléctricité de France (EDF) yPennsylvania Power and Light(PP&L). Varias de las empresasde capital extranjero que habíanadquirido el control de la infraes-tructura eléctrica mediante el pro-ceso de privatización de los años’90 eran de creación relativamen-te reciente (o era relativamentereciente su proceso de crecimien-to internacional) y de escasadimensión económica. A diferen-cia de la inversión extranjeradirecta tradicional en la región(dirigida, por ejemplo, a la indus-tria), los activos latinoamericanos(o, a lo sumo, periféricos) repre-sentaban para estas firmas unaparte sustancial de su actividadtotal. Este es el caso de dos gran-des protagonistas de las privatiza-ciones eléctricas; la norteamerica-na AES y la española Endesa,que se expandió en América latinaante la imposibilidad de crecer enEuropa en competencia con lasgrandes corporaciones de esaregión.

La crisis de transición entre mile-nios puso en tela de juicio la sus-tentabilidad de todas las experien-cias de expansión de este tipo; alreducirse bruscamente las cotiza-

ciones bursátiles e interrumpirsesu acceso al crédito, la mayoríade las corporaciones del sectordejó de pagar sus deudas, imple-mentaron despidos masivos depersonal y pasaron a evaluar laventa parcial o total de sus acti-vos.

Esta corriente de ventas de acti-vos en poder de empresas decapital extranjero fue perdiendoimpulso luego de 2002. Tendía adiluirse en la medida en que lascorporaciones lograban reestruc-turar sus deudas, las economíasde la región se recuperaban y larentabilidad del negocio eléctricose recomponía. Algunas firmas(Endesa) vendieron activos en2002/03 y anunciaron el congela-miento de sus inversiones en laregión, pero luego revisaron estaestrategia y volvieron a invertir.

Se mantuvo, con todo, un ciertoflujo de desinversión internacionalalimentado por corporacionesextranjeras que seguían sin repa-rar los daños que la crisis de1999/2002 había producido ensus balances y/o que disponíande escala suficiente para encararproyectos de inversión más gran-des y rentables en Asia. La eléc-trica francesa, EDF, vendió acti-vos que poseía en la Argentina en2005 y en el Brasil en 2006. Otrasextranjeras que vendieron en2006 fueron Alliant Energy, ElPaso, Public Service EnterpriseGroup (PSEG) y AES. En unaevaluación de las salidas deempresas eléctricas norteameri-canas de América latina realizada


por Cepal en 2008 se menciona,además, a CMS Energy, Mirant yNRG Energy (Cepal, 2008).

Los anuarios sobre inversióndirecta de Cepal también desta-can que gran parte de las ventas,inducidas en buena medida por lacrisis mundial y sus efectos, tuvocomo parte compradora a gruposfinancieros de capital local comoCGE en Chile, CPFL en el Brasil yPDVSA en República Bolivarianade Venezuela.

Naturalmente, en la Argentinalas transferencias de activos queculminaron en un aumento de laparticipación del capital nacionalfueron disparadas por la crisis dela convertibilidad y las característi-cas de la situación que prevalecióa partir de 2002.

La primera argentinización seprodujo en la empresa de trans-porte de electricidad, Transener y,paradójicamente, fue precedidapor una “extranjerización” al ven-der Pérez Companc (PecomEnergía) su parte a Petrobrás en2003. La de Pecom fue una venta“forzada” por el sobreendeuda-miento y la crisis y se inscribe enel amplio proceso de extranjeriza-ción que venía acelerándosedesde principios de los años ´90.Sea como fuere, para aprobar latransacción y con el argumento deque la cartera de Petrobrás pasa-ba a violar el marco regulatorio delsector, el gobierno le impuso alcomprador la condición de desha-cerse de la participación enTransener.

Transener cargaba con unadeuda de gran magnitud que cre-ció aún más a partir de la deva-luación (Azpiazu, 2008) y que dejóde pagar poco después de lamodificación del régimen cambia-rio. El ingreso de capitalistasargentinos se produjo luego y endos etapas. En 2004, el FondoDolphin, dirigido por MarceloMindlin, adquirió la porción queaún quedaba en poder de corpo-raciones del exterior. La comprade activos desvalorizados y unelevado pasivo en monedaextranjera requirió un desembolsoinsignificante de dinero propio.

Desde el punto de vista delfondo de inversión entrante, lalógica del negocio reposaba preci-samente en el valor de remate alque se adquirían los activos y a laconsecuente apreciación ulteriorque se consideraba como mínimomuy plausible. Al menos en teoría,dicha apreciación debía provenirbásicamente de la renegociación(con quita, estiramiento de plazos,etc.) de la deuda y de la recompo-sición de las tarifas. La decisióndel gobierno de obligar aPetrobrás a vender las accionesque había adquirido a PecomEnergía generó el espacio parauna nueva entrada de capitalistasargentinos en 2007. Así, con elingreso de la sociedad formadapor Enarsa y Electroingeniería,tuvo lugar la segunda etapa de laargentinización de Transener, queen realidad sólo revirtió la extran-jerización producida en 2003 conla salida de Pérez Companc.


Otro caso resonante de argenti-nización fue el de Edenor, la prin-cipal empresa de distribución deelectricidad del país. Tambiénaquí la oportunidad para la argen-tinización fue generada por la sali-da de una empresa extranjera, lafrancesa EDF, y el capitalista localque la aprovechó fue el mismoque adquirió acciones de Transe-ner en 2004, el Fondo Dolphin.

En el caso de las empresas pro-vinciales de distribución eléctrica,en que los activos en juego erande menor envergadura, también lofueron los capitalistas argentinosque hicieron el relevo de las cor-poraciones extranjeras salientes.En Azpiazu y Bonofiglio (2006) semencionan, por ejemplo, la distri-buidora mendocina (desinvirtióEDF e ingresó Andes energía) y lade Santiago del Estero (salió unafirma norteamericana e ingresó ungrupo económico de capitalistasde la propia provincia).

Hubo también, por último, unavance del capital local en el seg-mento de la generación eléctricaque ha seguido, a grandes ras-gos, la misma lógica que en eltransporte y distribución. Los capi-talistas argentinos que más cre-cieron en este sector son el yamencionado grupo Dolphin y elfondo Sadesa, de los ex propieta-rios de la cervecera Quilmes.

Sadesa irrumpió en el negociode generación eléctrica en 2006cuando la petrolera francesa Totaldecidió vender sus participacio-nes en Central Puerto y en la

Hidroeléctrica Piedra del Aguila.En 2007 aprovechó la salida de laestadounidense CMS para adqui-rir las centrales térmicas Mendozay Ensenada y una participación enla sociedad controlante de El Cho-cón. Con esta desinversión, CMSrecortó sustancialmente su pre-sencia en la Argentina.

La caracterización de Clarín(2/2/07) fue la siguiente: “Miguensaprovecha lo que ya es una ten-dencia mundial. Las corporacio-nes dedicadas a la generacióneléctrica han desviado su interésa las enormes posibilidades queofrecen India y China y levantancampamento de los países conmenor escala, como la Argentina”.Y citan, a continuación, la aprecia-ción vertida por especialistas delsector financiero: “Esa es la ven-tana que se abrió para que opera-dores locales puedan tallar en unárea que promete ser más renta-ble cuando se solucione el tematarifas”.

Cabe preguntarse, en segundolugar, con qué obstáculos tropezóel avance del capital local y quéinferencias pueden hacerse a par-tir de su análisis.

a) La crisis con que se inició elnuevo milenio, su profundidad y laamplitud de su alcance internacio-nal se presentan en la mayoría delos casos como condiciones deposibilidad de la argentinizaciónen la medida en que provocaronuna drástica desvalorización delcapital instalado, puso a las firmasen situación de cesación de pagos


de sus enormes pasivos y afectónegativamente al flujo de fondos.Fue este contexto el que permitióla entrada del capital local. Es poresto que un editorialista de LaNación ha afirmado que “argenti-nización significa desinversión”(La Nación, 16/7/07).

De hecho, la nómina de lasempresas eléctricas en las que,según los periódicos, la argentini-zación está aún pendiente sonaquellas en las que las firmasextranjeras controlantes han deci-dido, pese a las pérdidas o bajas(con relación a los años ‘90)ganancias actuales, permaneceren el negocio. En algunos deestos casos ha tenido lugar, sinto-máticamente, una intensificaciónde la presión estatal para lograr lasalida extranjera. Esto ocurre, porejemplo, con Edesur (Endesa nodesea salir y los que pretendeningresar son Cristóbal López yElectroingeniería) y Edelap (AESno se retira y la que procura entrares Electroingeniería).

b) El término “argentinización”(empleado por funcionarios delgobierno y por los medios decomunicación) resulta excesivopara describir un proceso en elque la expansión del capital localha dependido de un modo tanabsoluto del aporte técnico yfinanciero del capital extranjero.En primer lugar, al menos en algu-nas de las empresas de las quese apartó como accionista mayori-tario, el capital extranjero perma-nece no sólo con participación

minoritaria sino como operadortécnico. En segundo lugar, envarios casos (como ocurrió en elsegmento de generación) loscapitalistas argentinos adquirieronlas acciones de las firmas extran-jeras en retirada en sociedad conel capital financiero internacional.La entrada del capital local sematerializó en general a través defondos de inversión cuya compo-sición efectiva (en términos delorigen nacional de los recursos)resulta incierta.

c) A partir del desenlace de lacrisis de la convertibilidad, en2002, se inició un proceso detransferencias de activos queafectó a diversos sectores de laeconomía. La naturaleza de esteproceso se ha ido transformandoen función de la evolución poste-rior del proceso de acumulación.Al principio, los capitalistas másafectados por la crisis liquidanparcial o totalmente sus activos enbeneficio de otros que disponende liquidez y que están en condi-ciones de capturar las gananciasderivadas de la eventual aprecia-ción. Es el momento de los llama-dos “fondos de inversión” queadquieren activos en negocios decualquier tipo con la perspectivade una reventa posterior. El espa-cio de maniobra para este negociose va estrechando a medida quelos activos se revalorizan (segúnla tasa de ganancia implícita de lainversión se equipara con la deotros sectores en el país y en elmundo). Es entonces que lasadquisiciones pasan a estar domi-


nadas por lo que en la jerga finan-ciera se conoce como comprado-res “estratégicos” (las grandescorporaciones especializadas encada sector). Así, la propia diná-mica de la recuperación de la acu-mulación desde 2003, al mismotiempo que ha permitido la valori-zación de los activos adquiridosen el momento de la crisis ha idoelevando el costo de entrada paralas operaciones ulteriores deargentinización.

d) El negocio implícito en el pro-ceso de argentinización deempresas eléctricas reside en loesencial en acceder al flujo decaja y en capturar la eventualrevalorización de los activos comoresultado de la renegociación delos pasivos, de la llamada “norma-lización” tarifaria y del desarrollode inversiones por afuera del seg-mento regulado (Energía Plus).

La información contable publica-da por las firmas (IAE, 2010) refle-ja el carácter incompleto del pro-ceso de estabilización postcrisis.Ciertamente, el endeudamientodisminuyó (las deudas fueronreestructuradas) y los ingresoscrecieron: las compañías distribui-doras más grandes (exceptoEdelap), Transener y las genera-doras (excepto Central Constane-ra) han publicado balances conresultados financieros positivosen los últimos años9.

Sin embargo, estos resultadosno son suficientes para recuperarlos costos del capital invertido enla prestación del servicio. Lascompañías padecen de una agu-da falta de liquidez (capital de tra-bajo operativo) y una parte de lasganancias informadas sólo existeen el papel ya que provienen de laeliminación del ajuste por inflacióndel valor de los activos físicos.

A ocho años del colapso del año2002, la “normalización” económi-ca, financiera e institucional delsector eléctrico, una expectativade los capitales que apostaron ala “argentinización”, está lejos deser un hecho.

Aunque el precio pagado por lasdistribuidoras a las generadorasestá congelado, el costo de gene-ración eléctrica ha ido aumentan-do, presionado por el encareci-miento internacional del petróleo.A esto se ha sumado la escasezde gas natural en la Argentina(cuya producción comenzó a caeren 2005) que ha obligado aemplear cada vez más combusti-bles líquidos, más caros, en lageneración. Este proceso seintensificó a partir de 2006, impul-sando con ello el otorgamiento desubsidios por parte del Estado.

Las tarifas se han ido incremen-tando desde 2008 pero el gobier-no ha sido incapaz hasta ahora deinstitucionalizar nuevos contratos

9 Estos comentarios se basan sobre los informes elaborados por el ObservatorioEconómico del IAE sobre datos contables de Transener/Transba, las distribuidorasEdenor, Edesur, Edelap, Edea y Edemsa y las generadoras Central Puerto, CentralCostanera e Hidroeléctrica Piedra del Aguila.


y esquemas tarifarios que armoni-cen los intereses de los diversossectores empresarios involucra-dos (prestadores y usuarios) y, enespecial, el de los usuarios resi-denciales. Estos últimos han pro-tagonizado una verdadera revuel-ta popular contra el incremento delas tarifas residenciales en 2009.Frente a esto, el gobierno ha opta-do por seguir el curso de acciónde menor resistencia política; elsubsidio, la acumulación de deu-das de Cammesa con las genera-doras y la búsqueda de negociosno regulados que inyecten renta-bilidad en los balances.

Así las cosas, las acciones delas principales empresas de distri-bución y transporte cuestan hoymenos que hace tres años10.

e) Aunque, probablemente, lacancelación anticipada de ladeuda con el FMI en enero de2006 amplió el campo de manio-bra del gobierno en su política depresión sobre las empresasextranjeras que operaban en losservicios públicos, la presióndirecta de los estados involucra-dos la ha acotado. El gobierno haprocurado que estas acciones noentren en contradicción con lasnecesidades que surgen de supolítica de relaciones y alinea-mientos internacionales. Esto senota en el caso de Edelap, contro-lada por la estadounidense AES;la embajada de EUA en el país

reaccionó inmediata y firmementeapenas asomó la presión delgobierno sobre la empresa.Frente a esta respuesta, el gobier-no nacional se replegó.

La tercera cuestión de interésreside en el papel del gobierno. Elanálisis de los principales casospermite afirmar que ha resultadofuncional a la argentinización, enespecial cuando tuvo alguno delos siguientes efectos:

a) Forzar a las firmas extranje-ras a desprenderse de sus tenen-cias accionarias (Petrobrás enTransener).

b) Frente a la decisión de ventade la firma extranjera, vetar a loscompradores potenciales de capi-tal extranjero. El gobierno ha im-pedido el ingreso de capitalistasextranjeros en Transener, Eden,Metrogas y TGS con el argumen-to de que se trata de “fondos bui-tre”. En todos los casos, lasempresas habían cedido parte desu capital a fondos de inversiónque habían comprado deuda trasla crisis de 2001. El veto a estosacreedores abrió un espacio parael posible ingreso de empresarioslocales, entre los que se mencio-na a Mindlin, Miguens Bemberg,Alejandro Ivanisevich (Emgasud),Eduardo Eurnekian y Electroinge-niería.

c) Reducir las condiciones deingreso para el capital local (por

10 El más mínimo rumor acerca de la posibilidad de un incremento tarifario genera brus-cos aumentos en el precio de estas acciones, como ha ocurrido en la última semanade setiembre (El Cronista, 28/9/2010).


ejemplo, el monto de la inversión,como ocurrió en la sociedad deEnarsa con Electroingeniería).

d) Propiciar la consolidaciónposentrada del capitalista local(habilitando la actualización tarifa-ria u otras formas de elevar la ren-tabilidad de la inversión como elprograma Energía Plus). La ideade que parte de los recursos pre-visionales incorporados a partir dela estatización de las AFJP podíanser aplicados al financiamiento dela expansión de la infraestructuraeléctrica ha estado presente enlos medios de difusión desde queesta medida se implementó11.

2.2. Otros casos de argentinización

Se ofrece a continuación unaexposición esquemática de otrossectores en los que se han regis-trado casos de argentinización. Laexposición se estructura en lostres interrogantes básicos: cómose generó el espacio para laargentinización, cuáles fueron suslímites y obstáculos y qué accio-nes gubernamentales obraroncomo facilitadoras. Telecom

1. Hacia 2002 varias filiales deempresas extranjeras radicadasen América del Sur se encontra-ban en graves dificultades finan-cieras como resultado de su ele-

vado endeudamiento en dólares,las devaluaciones de las monedaslocales y las crisis de las econo-mías de la región. Varias de ellasdecidieron vender activos y/oincorporar socios locales, permi-tiendo con ello la expansión deempresas de capital domésticocomo Telmex y América Móvil enMéxico y Brasil Telecom. El espa-cio para el ingreso del grupoWerthein en Telecom fue creadopor la desinversión de TelecomFrance en la Argentina y otros paí-ses de la región con el objeto de,según la empresa, centrar susoperaciones en Europa.

2. El ingreso del grupo Wertheinse efectivizó con un escaso apor-te de capital propio y fue cofinan-ciado por Telecom Italia a cambiodel derecho de ésta a adquirirluego (entre 2009 y 2013) lasacciones a un precio preestableci-do. Se trataba, en principio, deuna argentinización a plazo fijo.Ciertamente, esto redujo el costode entrada de los Werthein pero,como contrapartida, acotó suderecho a apropiarse de los even-tuales “beneficios” derivados deuna valorización de los activos. Elprincipal obstáculo al avance de laargentinización en esta empresaha sido la negativa de TelecomItalia a retirarse de una de lasempresas más rentables del paísy del elevado valor de las accio-

11 En medio de la polémica que esta decisión provocó entre distintos sectores del empre-sariado, las declaraciones del presidente de Sadesa (criticó el modo en que las AFJPvenían orientando sus inversiones; El Cronista, 6/11/08) fueron interpretadas como unrespaldo a la estatización.


nes que surge de este hecho.Aparentemente, sólo hubo unbreve período, a principios de2010, en el que Telecom Italiaevaluó la posibilidad de desinvertirpero ninguno de los posibles com-pradores nacionales contaba confinanciamiento suficiente. La ar-gentinización sólo ha prosperadoallí donde la empresa extranjeraactiva desea vender y esto semanifiesta en una disminución delcosto de entrada.

3. El gobierno lideró, desde2007, una batalla legal para evitarque Telecom Italia hiciera efectivasu opción de compra sobre lasacciones del grupo Werthein y,más aún, para inducirla a des-prenderse de su propia participa-ción. La sola perspectiva de estasoperaciones indujo a una serie decapitalistas locales a manifestarsu interés por invertir en Telecom.Gas

1. La crisis de 2000/2002 inte-rrumpió la expansión y puso encuestión la situación financiera devarias de las trasnacionales hidro-carburíferas que operan en A-mérica latina pero no dio lugar auna corriente masiva de desinver-siones. Uno de los pocos casosde argentinización fue el queresultó de la desinversión de laespañola Gas Natural, que vendióparte de Gas Natural Ban (y tam-bién se desprendió de activos enMéxico y el Brasil) al grupo localChemo.

2. Ciertamente, no es que hayanfaltado capitalistas locales intere-

sados: Emgasud, Pampa Energía,Petersen y Electroingeniería hanrealizado varios intentos desde2005 de ingresar en TGS, TGN yMetrogas. Fueron escasas, encambio, las decisiones de desin-versión internacional. Y en aque-llos casos en que éstas se produ-jeron, la argentinización resultóacotada por motivos como lossiguientes. Uno, las oportunida-des de entrada fueron capitaliza-das por fondos extranjeros. Dos,sólo se abrieron espacios parauna participación minoritaria.Tres, incluso cuando ocurrió estoúltimo la escasez de capital propioindujo a los inversores locales acompartir la inversión con fondosextranjeros. Esto sucedió con losintentos de Emgasud de ingresara Metrogas y TGS en sociedadcon AEI. En el único caso en quela argentinización se materializó(ingreso de Chemo en Gas Na-tural Ban), el socio extranjero retu-vo tanto el control mayoritariocomo la operación técnica de lafirma.

3. En los casos de Metrogas yTGS la acción del gobierno favo-reció el ingreso de un grupo nacio-nal. Por un lado, trabó el ingresode inversores externos que habí-an adquirido participaciones en elproceso de reestructuración dedeudas. El planteo del gobiernode supeditar la renegociación detarifas al retiro de la demanda enel Ciadi ha sido citado como unfactor que alentó la desinversiónde British Gas de Metrogas.


Petróleo1. El ingreso del grupo local

Petersen a YPF fue habilitado porel interés de Repsol de reducir suparticipación como consecuenciade la declinación de las reservas yde los beneficios.

2. Petersen se benefició de unbajísimo costo de ingreso que, detodos modos, no cubrió con fon-dos propios sino con un “préstamode vendedor” (vendor´s loan) con-cedido por la propia Repsol, finan-ciado con dividendos de la propiapetrolera y créditos otorgados porbancos internacionales. Repsolhabía anunciado un programa dedesinversión más amplio que elque por ahora se concretó. Comoha ocurrido en el sector gasífero,esta dilación ha implicado la para-lización del proceso de argentini-zación.

3. Por un lado, el establecimien-to de retenciones móviles a laexportación de crudo en 2007redujo el precio de venta de lasacciones transferidas aligerandoel costo de ingreso de Petersen.Por el otro, desde la entrada delgrupo argentino los precios inter-nos de los combustibles líquidoshan mostrado una clara tendenciaascendente con un impacto revita-lizante de la rentabilidad. Lasganancias de YPF también se vie-ron favorecidas por los cargostarifarios aplicados al precio delgas importado desde Bolivia, encuya venta YPF tiene una impor-tante participación.

Sector financiero1. La crisis de los años 2000/02

detuvo la inversión del capitalfinanciero internacional enAmérica latina y produjo inclusoalgunas decisiones de salida, porejemplo en el Brasil. Allí, la extran-jerización se detuvo en 1999 y apartir de entonces los grupos loca-les comenzaron a crecer adqui-riendo otras entidades en manoslocales o extranjeras, en especialconcentradas en el mercado decrédito minorista al consumo. Li-deraron este proceso el Bradesco(Banco Brasileiro de Desconto) yel Banco Itaú12.

En la Argentina la crisis de 2002indujo una modesta argentiniza-ción que se circunscribió a unpequeño grupo de bancos nacio-nales, en particular, Banco MacroBansud, Comafi, Industrial, Su-pervielle y familias Fiorito, Wer-thein, Eskenazi y Sielicki. Unasegunda etapa de aliento a laargentinización se abrió en 2009bajo el impulso de la llamada cri-sis subprime. Esta corriente deventas (la salida del Citigroup yAIG y de las subsidiarias financie-ras de General Motors y GeneralElectric) fue resultado de los que-brantos de las casas matrices ydel compromiso de aquellas quefueron auxiliadas por el gobiernoen EUA de deshacerse de susactivos no estratégicos en paísescomo el Brasil, Colombia y la Ar-gentina.

2. Al igual que en el sector gasí-12 Ver anuarios de Cepal referidos a 2002 (p 34) y 2003 (p 40).


fero y en Telecom, la argentiniza-ción se mantiene inhibida allídonde la crisis no induce a las fir-mas extranjeras a desinvertir.Resulta paradójico que la com-pensación estatal a los bancospor la pesificación asimétrica (queacotó los daños patrimoniales) yla rápida recuperación de la activi-dad económica tras la crisis de2002 (que, entre otras cosas,mejoró el flujo de fondos) tuvieronel efecto de reducir las decisionesde desinversión internacional. Elestallido de la crisis subprime, porsu parte, sólo ha abierto un espa-cio acotado en un nicho específicodel sector financiero local (crédi-tos al consumo, financiamientopara compra de automóviles y tar-jetas de crédito).

3. En este sector, no se han re-gistrado acciones de gobierno quehayan incidido en el proceso deargentinización.

3. Discusión

(a) En principio, un avance relati-vo del capital nacional en la pro-piedad de las grandes empresaspodría resultar de uno o varios delos siguientes procesos; una ace-leración relativa de la acumula-ción del capital local en el marcode un proceso de expansióngeneral, una retracción relativadel capital extranjero en el marcode una crisis de carácter general yuna retracción absoluta del capital

extranjero en el marco de una ex-pansión del capital local.

El primer resultado del repasorealizado aquí es que sólo la ter-cera alternativa ha operado comofactor de impulso a la argentiniza-ción. La crisis con que se inició elnuevo milenio, su profundidad y laamplitud de su alcance internacio-nal se presentan en la mayoría delos casos como condiciones deposibilidad de la argentinizaciónen la medida en que provocaronuna drástica desvalorización delcapital instalado, puso a las firmasen situación de cesación de pagosde sus enormes pasivos y afectónegativamente al flujo de fondos.Fue este contexto el que permitióla entrada del capital local. Encontraste, allí donde la desinver-sión extranjera no pasó de ser unrumor, una especulación o unaposibilidad, los capitalistas localesexteriorizaron su interés pero nolograron materializar ninguna in-versión. La idea de que la argenti-nización constituye un reflejo deuna tendencia “nacional” (un refle-jo del dinamismo de las corpora-ciones de capital nacional) carecede sustento.

Naturalmente, sería absurdo atri-buir a lo anterior el carácter deuna “ley microeconómica”, es de-cir, de una relación que deba cum-plirse invariablemente en cadacaso individual. No obstante, ad-quiere sentido como marco inter-pretativo en períodos históricosmuy precisos en que tienen lugar


cambios cuali o cuantitativos enlos lazos de inversión que ligan alas economías periféricas con lasmetropolitanas13.

(b) Sin embargo, la identificaciónentre argentinización y desinver-sión no ofrece una explicacióncompleta del fenómeno. Para quetenga lugar una corriente sistemá-tica de transferencias de propie-dad del capital extranjero al nacio-nal debe existir una apreciacióndesigual de la rentabilidad querequiere, a su turno, su propia ex-plicación. Aquí se sugieren tresfuentes bastante claras de dife-renciación.

La primera emana de los efectosde la crisis sobre el valor del capi-tal invertido (extranjero) y que noafectan en igual medida al capitaldinero convenientemente atesora-do (doméstico). En segundo lugar,la aparición de nuevas oportuni-dades más rentables de inversióna las que, por razones de escala ode otro tipo, las empresas activaspueden acceder y los entrantespotenciales no. Por último, la dife-rencia puede ser generada poracciones del Estado:

(i) Al forzar a firmas extranjerasa desprenderse de sus tenenciasaccionarias se reduce el precio deentrada del nuevo inversor (comose hizo en electricidad y los inten-tos fallidos en Telecom),

ii) Frente a la decisión de ventade la firma extranjera, vetar acompradores potenciales de capi-tal extranjero tiene el mismo efec-to (electricidad, gas),

iii) Propiciar la consolidaciónposentrada del capitalista local através de medidas favorables alflujo de fondos y la rentabilidadpero que el gobierno se absteníade aplicar antes de dicha entrada(electricidad, petróleo).

Por otra parte, en lugar de incidirsobre los parámetros que definenla conveniencia económica de lainversión por parte del capitalistanacional potencial, el Estado pue-de promover la argentinizacióncompartiendo directamente lainversión inicial requerida, comose hizo al formarse la sociedadentre Enarsa y Electroinge-nieríaque adquirió parte de Tran-sener.

(c) El repliegue de las inversio-nes de los países más avanzadosabre un espacio para la expansióndel capital doméstico. El surgi-miento de los grandes gruposeconómicos de la Argentina, Chi-le, Colombia y el Brasil, por ejem-plo, fue el reflejo de la retracciónde la inversión norteamericana yeuropea durante las crisis de losaños ’70 en dichos países y de lacrisis de la deuda en América lati-na en la década siguiente. Las lla-madas “multilatinas”, a su turno,

13 Viene al caso recordar que la primera gran oleada renacionalizadora en la Argentina,que fue protagonizada a fines de los años ’40 por el Estado y cuyo caso emblemáti-co fue la renacionalización del sistema ferroviario, tuvo como eje el propio interés bri-tánico de desinversión y su declinación histórica como principal centro imperialistamundial.


son hijas de la crisis de 2000/02 ydel boom de crédito con baja in-versión extranjera directa del perí-odo posterior. De igual modo, laargentinización tuvo su inicio conla crisis mundial de 2000/02 y loscambios políticos y económicosocurridos en la Argentina en 2002.

Naturalmente, la amplitud ycaracterísticas del movimientorenacionalizador dependen dediversos factores entre ellos laprofundidad de la crisis y las pers-pectivas de recuperación. Es inte-resante notar que las políticasestatales de salvataje y socializa-ción de pérdidas, al limitar la des-valorización de capital, acotan elespacio disponible para la rena-cionalización posterior. Al ponerun piso a la crisis del capital engeneral, el Estado coloca un techoa las posibilidades de expansiónrelativa del capital nacional. En lamedida en que los núcleos neurál-gicos de la crisis residen precisa-mente en aquellos sectores en losque el capital extranjero ejerce undominio indisputado, las políticasde rescate no pueden dejar deasumir el carácter de políticas “an-tinacionalización”. Así, por ejem-plo, el rescate estatal de las gene-radoras eléctricas extranjeras enel Brasil tuvo este efecto (Cepal,2003, p. 55). Siguiendo esta líneade razonamiento podría decirseque si en la Argentina se hubieseexcluido de la pesificación depasivos a las deudas de las cor-poraciones extranjeras la argenti-nización habría tenido mayoralcance.

(d) Aunque la mayoría de lastransacciones de argentinizaciónreconocen un mismo punto departida (la desinversión extranje-ra) su punto de llegada (la lógicadel negocio desde el punto devista de los inversores argentinos)difiere según el rubro. En YPF yTelecom, la meta de la inversiónera el acceso al flujo de fondos delas empresas. La inversión en ser-vicios públicos luego de la crisisapuntaba, además, a capitalizar larevalorización de los activos.

(e) Los casos de argentinizaciónanalizados aquí ofrecen una cru-da ilustración de la incapacidad dela llamada “burguesía nacional”para asumir, a partir de la crisis yde los espacios que ésta pone asu disposición, un papel dinámicoy autónomo en el proceso de acu-mulación.

i) En primer lugar, porque lasposiciones económicas adquiridaso recuperadas por el capital nacio-nal no alcanzan para alterar, niremotamente, el predominio abru-mador del capital extranjero entodos los sectores de la econo-mía. Más aún, en paralelo con laargentinización que se produjo enalgunas actividades de servicios,la extranjerización ha seguidoavanzando en la industria y otrasáreas.

ii) En segundo lugar, porque lamuy reducida escala en que ope-ran los capitales privados nacio-nales involucrados en este proce-so (incluso en relación con lasgrandes firmas de otros países de


la región) y su carácter en generalde capitales “monetarios” restrin-gen significativamente su capaci-dad de acción independiente. Loscasos de argentinización comen-tados aquí presentan numerosasevidencias de su dependenciafinanciera y tecnológica respectodel capital extranjero.

iii) La acción estatal, por último,no estuvo dirigida al objetivo deutilizar la salida del capital extran-jero como punto de partida parapotenciar el desarrollo de la infra-estructura ni hizo nada por torcerla naturaleza esencialmente finan-ciera y parasitaria de la argentini-zación.

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64

La lógica de la cúpulaLa lógica de la cúpulaempresaria en la disputa empresaria en la disputa por el excedentepor el excedente

Productividad y salarios

* Investigadores docentes del Área de Economía Política del Instituto de Industria,Universidad Nacional de General Sarmiento.

Las entidades que representan la cúpula empresariahan retomado con fuerza, en el marco del inicio de lasnegociaciones paritarias, el argumento de que losincrementos salariales solo pueden convalidarse silos mismos se ajustan a la evolución de la productivi-dad de la economía. En este contexto, el presente tra-bajo pretende analizar la lógica detrás de esta postura,así como los efectos que la misma tendría en términosde distribución de la riqueza generada. La principalconclusión del trabajo sostiene que una de las princi-pales victorias que obtuvo la elite económica durantelos últimos años fue instalar ciertas premisas comoverdades absolutas cuando en realidad ocultan deba-tes y discusiones que deben ser recuperados si sepretende transformar la matriz distributiva actual.

Juan E. Santar cánge l o*Guido Per r one*

65Disputa por el excedente

1. Introducción

La devaluación de 2002 ha dadolugar a un período de crecimientode la actividad económica inéditoen la historia económica del país yque presenta ciertas particularida-des que lo distinguen de otras eta-pas de reactivación económica.En este sentido, pueden destacar-se la obtención de tasas de creci-miento promedio del orden del 8%para el período 2003-2010 (con laexcepción del 2009, cuando sesintieron los efectos de la crisisfinanciera internacional), el nota-ble dinamismo de la actividadmanufacturera que creció a tasassuperiores al promedio de la eco-nomía por primera vez desde elabandono del modelo sustitutivo,y la generación de más de cuatromillones de puestos de trabajo.

En este contexto de fuerte creci-miento la economía argentina haexperimentado durante la poscon-vertibilidad un importante procesode concentración, ya que el pesode la cúpula empresaria1 en térmi-nos de generación de riqueza seha incrementado notablemente enrelación con los niveles que regis-traba durante los años noventa.Paralelamente, en estos años seha consolidado el proceso deextranjerización que había experi-mentado la cúpula empresariadurante los años noventa, lo que

crecientemente inserta las deci-siones productivas locales dentrode una lógica de internacionaliza-ción del capital. A su vez, como hapodido comprobarse en un con-junto de trabajos referidos al perí-odo (Arceo et. al., 2007; Azpiazuet. al., 2009; Fernández Bugna et.al., 2008; Santarcángelo, 2010a; ySantarcángelo y Perrone, 2011entre otros), la recuperación eco-nómica estuvo sustentada enbuena medida sobre una notabletransferencia de recursos desdelos trabajadores hacia los dueñosde los medios de producción,debido a que ya en el primer añodel abandono de laConvertibilidad puede observarseuna drástica caída del salario real(del orden del 25%), así como delcosto salarial (del orden del 50%)(Santarcángelo, 2010b).

Una vez consolidado el senderode crecimiento, y de la mano deun favorable contexto internacio-nal, los salarios comenzaron arecuperar paulatinamente losniveles previos a la crisis, y a par-tir del año 2007 alcanzara losniveles de 2001. Sin embargo, apartir de ese año el ritmo de creci-miento de los precios comenzó aacelerarse, en un claro intento porevitar que el salario real superelos valores de la crisis de 2001(Basualdo, 2006; Santarcángelo,2010b).

1 Entendemos por cúpula empresaria a las firmas que componen la Encuesta Nacionala Grandes Empresas (ENGE), referida a las 500 empresas de mayor tamaño del paísen términos de su volumen de producción, con excepción de los sectores agropecua-rio y financiero.


En este marco, el modo en quefue evolucionando la disputa sala-rial adquirió una relevancia clavepara entender el funcionamientoreciente de la economía local. Porel lado de los asalariados, el incre-mento en su capacidad de organi-zación, plasmado en el aumentoen la cantidad de acuerdos y con-venios colectivos de trabajo, quepasaron de 179 en 2002 a 1331en 2009 (Cenda, 2010, p. 194)resultó decisivo. Por otra parte, lapostura de la cúpula empresaria,que puede apreciarse en la posi-ción del llamado ‘Grupo de los 6’2,plantea que los aumentos salaria-les sólo pueden ser convalidadossi vienen acompañados de unincremento en el nivel de produc-tividad general de la economía.

En este contexto, el objetivo delpresente trabajo es analizar lalógica detrás de la postura de lacúpula empresaria en torno deajustar los incrementos salarialesa la evolución de la productividadde la economía y explicar las con-secuencias que dicho razona-miento, en caso de plasmarse,tendría en términos de la distribu-ción de la riqueza generada.

Con este fin, el trabajo se estruc-tura en tres secciones. En lasiguiente, se analiza brevementecómo ha evolucionado la producti-vidad laboral, los salarios de lostrabajadores y el impacto que los

mismos han tenido en materia dedistribución del ingreso en lasprincipales empresas de la econo-mía. Por último, cerramos el tra-bajo analizando la lógica detrásde la postura de la cúpula empre-saria, así como sus implicanciasen materia distributiva.

Productividad, salarios ydistribución del ingreso

Los gobiernos constitucionalesque se sucedieron desde media-dos de los ochenta hasta comien-zos del siglo XXI, lejos de revertirel proceso iniciado por la dictadu-ra militar sustentado sobre el pre-dominio del mercado y de la apli-cación de políticas aperturistas yde desregulación, tendieron aconsolidar y luego profundizar elpatrón de acumulación existente.Como resultado de 25 años depolíticas orientadas en este senti-do, el país experimentó crecientesdificultades para la generación deempleo, recurrentes problemasinflacionarios, una crecientedesarticulación del entramadoproductivo, un crecimiento expo-nencial en los niveles de endeu-damiento y fuga de capitales, eincrementos (especialmente apartir de mediados de los añosnoventa) de las tasas de desem-pleo, subempleo y de poblaciónen condiciones de pobreza que

2 El Grupo de los 6 está compuesto por representantes de las principales entidadesempresarias: la Unión Industrial Argentina, la Sociedad Rural, la Bolsa de Comercio,la Asociación de Bancos, la Cámara Argentina de Comercio y la Cámara Argentina dela Construcción.


culminaron con la mayor crisiseconómica, social y política en elaño 2001.

El estallido de la crisis de 2001implicó profundas transformacio-nes en la estructura político-eco-nómica argentina. El país tuvocinco presidentes en once días3 ya partir del abandono de la con-vertibilidad, el default de buenaparte de la deuda externa, y apo-yado fuertemente sobre el creci-miento de las exportaciones(impulsadas por la nueva paridadcambiaria), la Argentina comenzó

a experimentar rápidamente sig-nos de recuperación económica.Sin embargo, como expresamosen la sección introductoria, una delas particularidades de la rápidarecuperación del nivel de activi-dad económica es que se apoyófundamentalmente sobre la signi-ficativa caída que tuvieron lossalarios a partir de la devaluación.Para apreciar dicho fenómeno, enel gráfico Nº 1 presentamos laevolución de la productividadlaboral, el salario real y el costosalarial para el período 2001-2009.

3 En la noche del 21 de diciembre Fernando de la Rúa renunció y fue sucedido porRamón Puerta el cual renunció el 23 de diciembre de 2001. Puerta fue reemplazadopor Rodríguez Saá, quien renunció el 30 de diciembre de 2001 y fue sucedido porEduardo Camaño, quién estuvo solamente dos días en la presidencia. El primero deenero de 2002, Eduardo Duhalde es nombrado presidente y sucedido por NéstorKirchner el 25 de mayo de 2003 después de haber ganando la elección general.

Gráfico Nº 1. Costo salarial, productividad laboral y salario real promedio.2001-2009

Fuente: Elaboración sobre la base del INDEC.

104

73

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2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Salario

Costo Salarial

Productividad laboral


Como podemos apreciar, en uncontexto de estancamiento duran-te los primeros años y luego leveincremento de la productividadlaboral a lo largo del período, elcosto salarial y el salario real pro-medio ven reducido su valor enlos dos primeros años (51% y28% respectivamente), para co-menzar a recuperarse a partir de2003 y a lo largo del resto del perí-odo. De este modo, en el últimoaño bajo análisis, el costo salarialse encuentra un 27% por debajode los valores que registraba en2001; en tanto que el salario realestá un 4% por encima de su valordel mismo año.

Esta información nos permiteapreciar que en términos agrega-dos de la economía, la brechaexistente entre la evolución de laproductividad laboral y de lossalarios reales se viene reducien-do paulatinamente en estos últi-mos años, y de persistir una diná-mica creciente de los salarios, losmismos superarían relativamenteel crecimiento de la productividad.Sobre esta idea se basa buenaparte de la argumentación esgri-mida por la cúpula empresaria, y aprimera impresión parecería queel argumento puede tener ciertavalidez.

Pero tomemos un poco de dis-tancia y comencemos por analizarqué ha sucedido con la cúpulaempresaria durante los últimosaños. A lo largo de la década delos noventa la economía argentinaexperimentó un progresivo proce-so de concentración de la produc-

ción. Como resultado, en términosde valor agregado las firmas queconforman la cúpula empresariaincrementaron su peso en el totalde la economía del 19,2% en1993 al 23,3% en el último año devigencia de la Convertibilidad. Unincremento de esa magnitud enun período de ocho años constitu-ye sin dudas un fenómeno desta-cado en términos de concentra-ción, y resalta el peso que tuvo laélite empresaria a lo largo de ladécada.

A partir del colapso del régimende Convertibilidad y la devalua-ción del peso que lo acompañó,sin embargo, puede observarseun notable salto en la relaciónentre el valor agregado por las500 principales empresas y elgenerado por el total de la econo-mía para los mismos sectores quecomponen la Encuesta Nacionalde Grandes Empresas (ENGE)(gráfico Nº 2). Así, ya en el año2002 el peso de la cúpula en eltotal alcanzó el 36,4%, estabili-zándose en valores cercanos al34% hasta 2008 cuando muestraun leve retroceso. Esta trayectoriaevidencia que el nivel de concen-tración de la economía argentinadurante la década actual se incre-mentó en más de un 50% en rela-ción con los niveles que tuvodurante la vigencia del régimen deConvertibilidad. Además, muestraque el notable incremento en elpeso de la cúpula empresaria nose debió a un proceso gradual,sino que respondió fundamental-mente al shock asociado con la


crisis económica de finales de2001, mientras que a lo largo de ladécada actual las principales fir-mas han logrado consolidar suposición en niveles históricamentemuy elevados.

El creciente peso de las principa-les firmas en la economía localpuede explicarse por una serie defactores. Por un lado, la cúpulaempresaria ha conseguido, a lolargo de la década de los noventa,desasociar su dinámica de los vai-venes de la demanda interna, conlo cual ha podido morigerar elimpacto del desplome del nivel deactividad que experimentó la eco-nomía argentina desde finales delos años noventa. De esta forma,la profunda recesión que se inicióen 1998 y culminó con la mayorcrisis económica de la historia secorrespondió con un aceleradoproceso de concentración todavez que, mientras que en el resto

de la economía el nivel de activi-dad se desplomaba, las empresasque conforman la cúpula lograronmantener -y en algunos sectoresincluso incrementar- su nivel deproducción.

A su vez, a partir de la salida dela Convertibilidad se observa unanotable expansión en la producti-vidad del trabajo en las principalesempresas, a un ritmo muy supe-rior al evidenciado por los sala-rios. En el gráfico Nº 3 se mues-tra la evolución de la productivi-dad (medida como el cocienteentre valor agregado y la cantidadde trabajadores) y los salarios portrabajador en las 500 empresasque componen la cúpula empre-saria.

Como se puede apreciar, debedestacarse la notable expansiónde la productividad del trabajo enlas principales empresas de la

Gráfico Nº 2. Evolución del VA de las 500 empresas, VA total (mismos sec-tores que ENGE) en millones de pesos corrientes. 1993-2009

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la ENGE del INDEC

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300.000

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1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20090%

5%

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40%

VAB 500 empresas más grandes V A Total (mismos sectores) V A 500/V A Total


economía durante todo el período,pero fundamentalmente a partirdel año 2002. Si bien se trata devalores corrientes, y por lo tantouna proporción relevante de eseincremento puede deberse alefecto de la inflación acumuladadesde la devaluación, interesadestacar que el ritmo al que seexpande el valor agregado por tra-bajador en la cúpula superaampliamente el crecimiento de lossalarios en esas mismas empre-sas. Así, aun cuando la trayectoriade los salarios por trabajador en lacúpula muestra una significativarecuperación a lo largo de la déca-da, no guarda ninguna relacióncon el notable dinamismo queexperimenta la productividad deltrabajo en este período.

La trayectoria de la relaciónentre ambas variables -valor agre-gado y salario por trabajador-puede presentarse como unaaproximación a la evolución de latasa de explotación vigente en lasprincipales empresas de la econo-mía. En el gráfico Nº 4 se analizadicha variable junto con la evolu-ción del ratio utilidad sobre ven-tas, que suele considerarse comoun indicador válido de la tasa derentabilidad de las empresas.

La información presentada en elgráfico muestra que a partir de ladevaluación la rentabilidad de lacúpula empresaria se recuperaaceleradamente y exhibe una tra-yectoria fuertemente ascendentea lo largo de todo el período pos-convertibilidad, alcanzando nive-

Gráfico Nº 3. Valor agregado y salarios por trabajador en las 500 empresasde mayor tamaño, en valores corrientes. 1993-2009


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50

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150

200

250

300

350

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Salar io por trabajador ENGE VA por trabajador ENGE


les muy superiores a los exhibidosen los años noventa.

La evolución del margen de utili-dades en esos años se asociaestrechamente con la dinámicaexhibida por la tasa de explota-ción en el mismo período. Elimpacto de la crisis económica yla devaluación del peso sobre lossalarios se tradujo en un notablecrecimiento en la relación entre laproductividad laboral y el nivel desalarios por trabajador, que seincrementa más de 70% entre2001 y 2002. Dicho salto adquiereuna dimensión aún mayor si seconsidera que a lo largo de toda ladécada previa la tasa de explota-ción había evidenciado una tra-yectoria fuertemente alcista,alcanzando a fines de la décadade los noventa niveles sumamen-

te elevados en términos históri-cos. Como resultado, durante losprimeros años de expansión de laeconomía en el período poscon-vertibilidad el ratio valor agregadopor trabajador / salario se mantu-vo en niveles exorbitantementealtos. A partir de 2005 esa rela-ción comienza a descender gra-dualmente, de la mano de la recu-peración que mostraron los sala-rios en esos años, para terminar elperíodo en valores un 20% supe-riores al nivel observado en 2001que, como se mencionó previa-mente, constituye una de lastasas de explotación más altas dela historia argentina.

La trayectoria descripta eviden-cia que, a pesar del fuerte dina-mismo que evidenció la economíalocal en el período posconvertibili-

Gráfico Nº4. Tasa de explotación y tasa de rentabilidad de las 500 empre-sas. En porcentajes y Números índice base 2001 = 100. 1993-2009.


60

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1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20095%

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15%

VA por Trabajador / Salario por Trabajador (eje izq.) Utilidad / Ventas (eje der.)


dad y del restablecimiento enestos años de importantes dere-chos que los trabajadores habíanperdido durante la década de losnoventa -nuevas legislacioneslaborales y la multiplicación deconvenios colectivos -, en materiade explotación la situación actuales aún más apremiante que laregistrada durante la peor crisiseconómica de la historia del país.

El fuerte incremento tanto en latasa de explotación como en larentabilidad de las principales fir-mas de la economía se corres-ponde con un patrón de distribu-ción del excedente crecientemen-te regresivo para los trabajadores.Para dar cuenta de este fenóme-no, en el gráfico Nº 5 se presentala evolución del valor agregado yde las relaciones utilidad y sala-rios sobre valor agregado.

Como puede apreciarse, la rup-tura asociada con el abandono dela Convertibilidad y la nueva pari-dad cambiaria implicó una agudatransformación en el patrón distri-butivo del valor generado por lacúpula. Si bien a lo largo de ladécada de los noventa la partici-pación de los salarios en el ingre-so total mostró una tendenciafuertemente declinante, inmedia-tamente después de la devalua-ción el peso de los salarios en elvalor agregado se desploma, dis-minuyendo un 50% entre 2001 y2002, y alcanzando un nivel míni-mo de 16% hasta 2004. Desdeentonces la proporción del valoragregado destinado a salariosmuestra una paulatina recupera-ción, pero aún continúa muy pordebajo de los valores mínimos dela década de los noventa.

Gráfico Nº 5.- Valor Agregado, utilidad sobre valor agregado y salariossobre valor agregado en las 500 empresas de mayor tamaño. 1993-2009


10%

15%

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40%

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

-

50.000

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150.000

200.000

250.000

Mill

on

es

de

Pes

os

Utilidades / VA Salarios / VA V A


Paralelamente, la evolución delas utilidades en relación con elvalor agregado muestra una diná-mica inversa a la señalada paralos salarios. Si bien en los últimosaños de la Convertibilidad eviden-cia una tendencia significativa-mente decreciente, el efecto de ladevaluación de la moneda sobrelos salarios y el costo salarial per-mitió a las empresas que confor-man la cúpula incrementar rápida-mente su peso en términos de dis-tribución del valor agregado, quese duplica entre 2001 y 2002.Desde entonces, en línea con laevolución de la tasa de rentabili-dad presentada previamente, laparticipación de las utilidadesmuestra una tendencia crecientehasta 2007, año en el que alcanzaun valor de 36% del valor agrega-do total. En 2008 y 2009 puedeobservarse una caída en la partici-pación de las utilidades, funda-mentalmente debido al impactoque tuvo la crisis internacional enesos años.

Implicancias de la lógica deatar los salarios a la productividad

El análisis provisto en la secciónprevia pone de manifiesto que elperíodo de crecimiento registradodesde el abandono de la Conver-tibilidad, no sólo ha traído impor-tantes beneficios para la sociedad

argentina en su conjunto en térmi-nos de crecimiento económico yde empleo, sino que la cúpulaempresaria ha sido uno de losactores más beneficiados duranteestos años. En el marco de unimportante incremento en losniveles de concentración, la cúpu-la local no sólo ha logrado profun-dizar su centralidad en materia degeneración de bienes y servicios,sino que ha pasado a generarmás de un tercio del valor agrega-do bruto de la economía4.

En este contexto ampliamentefavorable para la elite económica,el principal argumento esgrimidofrente a la demanda de mejorassalariales se sustenta sobre quecualquier incremento salarial debenecesariamente estar atado a laevolución de la productividad de laeconomía. En este sentido, re-cientemente Miguel Acevedo, elpresidente interino de la UniónIndustrial Argentina en una de lasreuniones periódicas del Grupo delos 6 con el objeto de hacer unfrente común de cara a las próxi-mas negociaciones salariales,sostuvo que “los aumentos sala-riales tienen que ser fijados víaproductividad” (Página/12, 2011,p.8). La idea de atar la evoluciónde los salarios a la productividad,sin embargo, no es nueva y rea-parece recurrentemente de lamano del crecimiento y recupera-ción económica. La última vez que

4 Para mayores datos sobre las transformaciones que experimentó la cúpula empresa-ria argentina durante la posconvertibilidad pueden consultarse, entre otros, Azpiazuet. al. (2009) y Santarcángelo y Perrone (2011).


Ilustración de Arturo Cadenas


se discutió el tema fue a comien-zos del gobierno de Menem,cuando se logró instaurar eldecreto 1334/91 que establecíaque todas las negociaciones sala-riales debían llevarse a caboteniendo en cuenta el incrementode la productividad de la econo-mía. Esta norma se transformó enuno de los pilares de la reformalaboral y conjuntamente con la leyde flexibilización laboral, termina-ron por dar el golpe de gracia almercado de trabajo que experi-mentó los peores indicadoreslaborales de los que el país tengaregistro.

Pero volvamos detenidamente alargumento central: ¿qué implican-cias tiene para la economía unaumento de la productividad?Cuando esto sucede, la economíaen su conjunto está generandomayores niveles de producto dadauna determinada cantidad de tra-bajo; es decir, que se está incre-mentando el excedente que gene-ra esa economía. Esta evoluciónda cuenta de que mejora la capa-cidad productiva que tiene el país,y evidencia que la economía sevuelve más competitiva, en tantologra producir una mayor cantidadde productos con la misma canti-dad de trabajadores.

Una vez que aumenta la masaexcedente, la misma debe distri-buirse entre trabajadores y em-presarios. Y ¿qué significa en estecontexto que los salarios aumen-ten de acuerdo con la productivi-dad de la economía, tal cual es el

deseo de la cúpula empresaria?Lo que implica es que si los traba-jadores obtenían el 30% del pro-ducto, obtendrán la misma propor-ción de la nueva masa de exce-dente generada gracias al aumen-to de la productividad. Es decir,implica cristalizar el patrón exis-tente de distribución del ingreso yno modificarlo. Si se genera exce-dente, el mismo se reparte deacuerdo con las proporcionesactuales en que se define la distri-bución.

Resulta relevante, entonces,analizar cuáles son las caracterís-ticas del patrón de distribución delingreso vigente actualmente. Enlos últimos años se han realizadodiversos trabajos que analizan laevolución de los ingresos duranteel período posconvertibilidad(Arceo et al., 2007, CENDA, 2010;Santarcángelo, 2010 entre otros).La característica central de lamisma es que, a pesar de haber-se registrado importantes mejorasen materia de crecimiento y gene-ración de empleo, la estructura dela distribución del ingreso no se havisto modificada sustancialmente.Para dar cuenta de este fenóme-no, presentamos en el gráfico Nº6 cómo ha evolucionado la partici-pación del salario en el ingresodesde mediados de los añossetenta.

Como podemos apreciar en elgráfico, a fines de la etapa deindustrialización por sustitución deimportaciones la participación delsalario en el producto era de


48,5%; la llegada de la dictaduraprovocó una caída de casi 20 pun-tos porcentuales. Una vez esta-blecido el nuevo piso para la parti-cipación del salario en valorescercanos al 30% del producto, seha mantenido, con algunas oscila-ciones, en torno de ese nivelhasta la crisis de 2001, cuandovuelve a registrarse una agudacaída y los salarios alcanzan sumínimo histórico de 20,9% de par-ticipación en el producto. Final-mente, de la mano de la recupera-ción económica y la mejora en losindicadores laborales, la participa-ción del salario en el productocomienza a recuperarse paulati-namente en el período posconver-tibilidad, para cerrar en el 2009con valores similares a los regis-trados durante mediados de los

años noventa, aunque todavía pordebajo de los que mostraba antesen 2001.

Por otra parte, cabe preguntarsesi en términos de la dinámica eco-nómica es posible otorgar incre-mentos de salario si no se incre-menta en paralelo la productivi-dad. Si la productividad del traba-jo no se modifica, la economía noincrementa su capacidad produc-tiva y por ende el país no generanueva masa de excedente. Estosignifica que la masa del productopara distribuir está fija, pero deningún modo quiere decir que nopueda modificarse su distribución.En este contexto, si se incremen-ta el nivel salarial, la participaciónde los beneficios en el productodebe disminuir. Es decir, cuandola productividad se mantiene

Gráfico Nº 6. Participación del salario en el producto. 1976-2009


33,70

29,2827,23

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26, 40

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48,46

0

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20

30

40

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Particpación del salario en el PBI


constante, cualquier aumento enel nivel de salarios necesariamen-te está acompañado por un des-censo en la participación de losbeneficios. Es decir, el incrementode los salarios por encima de laevolución de la productividad deltrabajo modifica la participaciónporcentual de los salarios y bene-ficios en el producto. Y bajo nin-gún concepto la elite empresariaquiere dar lugar a esta opción.

Asimismo, la cúpula empresariano sólo está proponiendo repartirla masa de excedentes generadavía aumentos de la productividadmanteniendo la participaciónactual en el producto, que comovimos es fuertemente regresiva,sino que propone que la variable atomar en cuenta sea la evoluciónde la productividad promedio de la

economía. Las implicancias deeste dato no deben soslayarse, ypueden entenderse a partir delanálisis del gráfico Nº 7, en el quese presenta la evolución de la pro-ductividad promedio de la econo-mía para los mismos sectores quecomponen la ENGE, la de la pro-ductividad de las empresas de lacúpula y la evolución del salariopor trabajador en las 500 firmasmás importantes.

El gráfico muestra claramenteque la evolución del salario portrabajador en las empresas de lacúpula estuvo en clara sintoníacon la trayectoria de la productivi-dad laboral del conjunto de la eco-nomía, pero absolutamente diso-ciada de la dinámica de su propiaproductividad. De este modo, lossalarios en las principales empre-

Gráfico Nº 7. Valor agregado por trabajador en las 500 empresas de mayortamaño, en la economía y salarios por trabajador en las 500 empresas.1993-2009. En números índice, base VA por trabajador ENGE 2001 = 100


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VA por trabajador Total V A por trabajador ENGE Salar io por tra bajador ENGE


sas siguieron la evolución impues-ta por la productividad del trabajopromedio de la economía -comoplantean los representantes de laélite empresaria- y no de las fir-mas que componen la cúpula, quemuestran niveles de aumento deproductividad notablemente supe-riores durante toda la serie y fun-damentalmente a partir del año2002.

Este resultado no sólo muestrala capacidad de la cúpula empre-sarial para apropiar una propor-ción creciente del excedentegenerado, sino que evidencia queel criterio sostenido por la cúpulade atar los salarios a la evoluciónde la productividad promedio de laeconomía, que como hemos vistoha ocurrido hasta el año 2009,implica la consolidación de una

dinámica crecientemente regresi-va en la distribución de los ingre-sos.

La disputa por la distribución delingreso se encuentra en el cora-zón mismo del sistema capitalista.Una de las principales victoriasque obtuvo la elite económica enlos últimos años fue instalar comoverdades absolutas algunas pre-misas que ocultan debates y dis-cusiones que deben ser recupera-dos si se pretende transformar lamatriz distributiva actual. En elmarco de las negociaciones pari-tarias que se llevarán adelantepróximamente, resulta indispen-sable volver a sentar las bases yarticular una posición que permitade una vez por todas cuestionar ytransformar los criterios de distri-bución actuales.

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Democracia y desarrollo:Democracia y desarrollo:¿binomio imposible en Latinoamérica¿binomio imposible en Latinoaméricaen un contexto económico deen un contexto económico depoblación excedentepoblación excedente??

Interpretaciones

* Universidad Autónoma de Zacatecas, México.

La interpretación del espacio sociopolítico en tornode los conceptos democracia y desarrollo que este tra-bajo realiza, es un ejercicio derivado de las accionesque se emprendieron para la implementación de políti-cas públicas con base sobre los esquemas planteadospor las teorías de la modernización, cepalina y de ladependencia, las cuales fueron desbancadas por lasprescripciones neoliberales y la globalización. El obje-tivo es analizar la teoría y la práctica del binomio desa-rrollo-democracia en América latina, para reconstruirdialécticamente las condiciones materiales concretasen que se ha desenvuelto el plano explicativo de estefenómeno en la región, apuntando críticamente laslimitaciones analíticas a las que se ha enfrentado.

Héctor De la Fuent e Limón*Leone l Alvar ez Yáñez*

81Democracia y desarrollo en América latina

El problema

Las preocupaciones por estudiarla relación existente entre el desa-rrollo económico y la democracia,si bien no son nuevas en la cien-cia política y en la sociología polí-tica, sí han tomado un nuevoimpulso en la primera década delsiglo XXI. Y no es casualidad queesto esté sucediendo, particular-mente si observamos los cuestio-namientos que se han hecho enlos últimos años a las democra-cias desde los sectores más des-protegidos de la sociedad -parti-cularmente en las naciones másatrasadas- ante la incapacidad deeste tipo de regímenes para lograrun mayor bienestar social parasus pueblos.

Esta afirmación podría dar cuen-ta de una relación lineal entre lanecesidad de la elevación deldesarrollo económico traducidoen bienestar social y los proble-mas de la consolidación de lademocracia en Latinoamérica, lamisma que los estudios empíricoshan tratado de ratificar.

Aún más, si tomamos de ejemplolos datos del estudio El Mundo en2007, publicado por el diarioinglés The Economist y relaciona-mos las calificaciones que otorgaa los regímenes políticos en elmundo con sus niveles de renta,observaremos que prácticamentetodos los países desarrolladosson democracias plenas, mientrasla mayoría de los países subdesa-rrollados cuentan con regímenesautoritarios; pero los países coningresos medios en su mayoríatienden a concentrarse en nebulo-sas categorías intermedias deno-minadas democracias plenas oregímenes híbridos.

El problema explicativo másnotorio surge, como se puedeobservar, cuando se analiza anaciones con renta media, parti-cularmente en el caso de los paí-ses de América latina1, que pare-cen moverse en términos genera-les a contrapelo de las tendenciasmundiales. En esta parte del pla-neta, en determinadas coyunturashistóricas, hay un importanteincremento de la renta per cápita

1 Parece haber consenso en afirmar que el poeta colombiano José María TorresCaicedo, fue quien en 1856 acuño el término América latina en su poema Las dosAméricas, dotándolo cultural, geográfica e incluso racialmente, de un sentido o carác-ter diferenciador frente a Estados Unidos, en el contexto de las ambiciones expansio-nistas de este país. Originalmente América latina hacía referencia a todos aquellospaíses ubicados al sur del Río Bravo que habían conquistado su independencia deldominio europeo (aunque Panamá se separó de Colombia en 1903, también se con-sidera parte de la región), y que hablaban ya sea español, portugués o francés, esdecir, lenguas provenientes del latín o lenguas romance. Es en ese sentido que aquíutilizamos este término, para designar a un conjunto de 19 países: Argentina, Bolivia,Brasil, Cuba, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití,Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú, República Dominicana, Uruguay yVenezuela Ver Víctor Bulmer-Thomas. La historia económica de América Latina desdela independencia. México, FCE, 1998. p. 11-12.


que no ha correspondido a unmayor grado de democratizaciónde sus regímenes políticos, y ensentido opuesto, como está ocu-rriendo actualmente, a un descen-so de los niveles de ingresos noha correspondido una “escalada”autoritaria, sino al contrario, un“auge” democrático.

Consideramos que las deficien-cias interpretativas en los estudiossobre el tema se encuentran, notanto en las sofisticadas metodo-logías utilizadas en la medicióndel desarrollo y la democracia,sino en la base común que en elnivel teórico han compartido estosestudios.

Así las cosas, la teoría de lamodernización por un lado y lasteorías de origen latinoamericano-particularmente la teoría cepalinay la teoría de la dependencia- porel otro, comparten (aunque porrazones distintas), deficiencias yomisiones que no permiten teneruna explicación general que seaválida para todos los países enrevisión.

A pesar de sus originales contri-buciones a la comprensión de losdesafíos que encuentra el desa-rrollo económico en la región,éstas no elaboraron un cuerpoteórico igualmente amplio y pro-fundo en el tratamiento de lademocracia. Desde estas pers-pectivas analíticas la democraciano es un tema relevante, cuantomucho se encuentra subordinadoa la problemática del desarrollo ola dependencia, ya que aquél era

un periodo histórico en el que elprincipal desafío que se presenta-ba a los investigadores sociales ya los gobiernos de la región eraexplicar la realidad latinoamerica-na para establecer estrategiasque le permitieran acceder a lamodernidad. Por eso los temaspredominantes entre las décadasde los años cincuenta y setentason el desarrollo, el crecimientoeconómico, así como el análisisde los procesos de urbanización,secularización, e incorporaciónsocial de las capas poblacionalesmarginadas o excluidas. En estesentido, Lidia Girola (2008: 18.)afirma:

Algunos investigadores tenían comoreferente a los procesos europeos oestadounidenses, y se abocaron aestudiar la viabilidad del cambioestructural en América Latina. Otrosasociaron los procesos de moderni-zación con las imposiciones delcapital internacional y las clasesdominantes nativas. No obstante, enla mayoría de los casos a la moder-nización se la concibe como uncúmulo de procesos en curso, princi-palmente el de la industrialización, ya la modernidad como una etapa aalcanzar, si acaso en el futuro. Sialgunos trabajos son relativamenteoptimistas, en la mayoría se resaltanlas falencias, los obstáculos, y sevisualiza la situación como de caren-cia, tanto de las condiciones mate-riales como de las ‘espirituales’, parael logro de la meta propuesta.

La exposición del tema gira entorno de cinco apartados: 1.Teoría de la modernización; 2.Las teorías cepalina y de la


dependencia; 3. Neoliberalismo ytransitología; 4. Desarrollo y de-mocracia en la actualidad: la glo-balización; 5. El excedente depoblación un ingrediente faltante.

1. La relación desarrollo-democracia en la teoría dela modernización

Este tema ocupa desde hace yabastante tiempo la investigaciónsocial, particularmente desde laperspectiva de la teoría de lamodernización (Alvin Y. So. 1990:17-37). Esta teoría establece unabordaje dualista en la explicacióndel precario desarrollo de todosaquellos países no-modernos. Lapremisa central es que existendos tipos de sociedades, las rela-tivamente modernas y las relativa-mente no modernas, de donde sedesprende que éstas últimasdeberán seguir los pasos de lasprimeras para poder alcanzar eldesarrollo.

Esta idea tuvo un importantenivel de influencia y sirvió paraexportar un modelo universal dedesarrollo para la región, acordecon los intereses de EstadosUnidos (no es casualidad queRostow, uno de los teóricos másimportantes de la modernización ycreador del esquema de cincofases2, fungiera como consejero

de los presidentes Kennedy yJohnson).

Dentro de esta perspectiva, lostrabajos que se han basado sobremuestras grandes de casos, hanconcluido que el desarrollo econó-mico de un país, normalmenteoperacionalizado a través de larenta per capita, incide en unmayor grado de democratizacióndel régimen político.

El desarrollo aparecerá siemprerelacionado de manera positivacon la democracia, determinandoel nivel de su avance. En conse-cuencia, la explicación final, enúltima instancia, independiente-mente de los matices que cadaautor imponga a su reflexión,estará sujeta a la comparaciónque se haga entre países moder-nos y no modernos. Es decir, loque les falta a estos últimos paraparecerse a los primeros.

La teoría de la modernizaciónaplicada al análisis de los regíme-nes políticos tiene su origen en elya célebre artículo Algunos requi-sitos sociales de la democracia:desarrollo económico y legitimi-dad política de Seymur MartinLipset (1992), publicado original-mente en 1959. Este autor señalacomo elementos básicos de lademocracia el desarrollo econó-mico y la legitimidad política. Para

2 Walter Rostow, desarrollará un esquema de cinco etapas por las que tienen que pasarlos países en desarrollo antes de alcanzar la modernidad: i) Fase tradicional con esca-so cambio social; ii) Precondición para el despegue del crecimiento; iii) Etapa de des-pegue, que implica elevar la tasa de inversión productiva en un 10% o más del ingre-so nacional; iv) El cambio hacia la modernidad; y v) Fase final, una sociedad alta-mente consumista.


ello aborda el tema estudiando laexistencia o inexistencia de lademocracia en países europeos,anglosajones y latinoamericanosa partir de ciertos indicadoressocioeconómicos de lo que seentiende como modernización: elingreso per cápita, el nivel educa-tivo, la posesión de teléfono yautomóvil, el número de médicospor cada mil habitantes, y elgrado de urbanización e industria-lización. La correlación encontra-da entre desarrollo y democraciaserá explicada poco tiempo des-pués a partir del cambio de valo-res, el cual, de acuerdo con elautor, estará determinado por elcambio producido en la estructurasocial en relación directa con elnivel de industrialización. En lamedida en que la modernizaciónavance, se generará la emergen-cia de una clase media más tole-rante en relación con las clasesalta y baja, que promoverá el cam-bio político y los procesos dedemocratización.

El esquema de Lipset sugiere laexistencia de una equitativa distri-bución del ingreso al interior delas sociedades como requisitofundamental para el fortalecimien-to de las clases medias y el cam-bio de valores que potencien laparticipación política, lo que impli-ca la existencia de un importanteproceso de industrialización queestablezca las condiciones econó-micas que hagan posible la demo-cracia. Pues bien, a cinco déca-das de que viera la luz el estudiode Lipset y de un proceso de

industrialización truncada en la re-gión, dicha distribución del ingre-so no ha sido posible, esto inclusobajo una existencia generalizadade regímenes democráticos.

América latina sigue siendo la regiónmás desigual del mundo. Por lotanto, avanzar hacia una mejor dis-tribución de los ingresos y otros acti-vos sigue siendo una de las tareaspendientes más importantes en elfuturo. La notable disparidad distri-butiva que caracteriza a los paísesde América latina puede percibirseal comparar la relación de ingresosentre el decil más rico y los cuatrodeciles más pobres, y entre el quintoquintil (es decir, el 20% de hogaressituados en el extremo superior de ladistribución) y el primer quintil. Deacuerdo con el primero de estosíndices, el ingreso medio por perso-na de los hogares ubicados en eldécimo decil supera alrededor de 17veces al del 40% de hogares máspobres. (CEPAL: 2008)

Este tipo de sociedad que con-cebía Lipset hoy más que nuncaestá lejos de consolidarse en laregión, pero el autor no abonamucho a la comprensión de lascausas estructurales que originanesta situación, simplemente selimita a relacionar desarrollo conindustrialización. Por eso desdenuestro punto de vista su análisisno atiende la esencia de la proble-mática del atraso económico de lamayoría de los países del orbe,sino simplemente a su descrip-ción.

Según Rueschemeyer, Ste-phens y Huber, citados por DavidAltman (2001), a comienzos de


los sesenta esta literatura crece-ría tremendamente y lo seguiríaha-ciendo en las dos décadas si-guientes, aunque utilizando dosclaros tipos de enfoques metodo-lógicos alternativos. Del otro ladoestaban los estudios histórico-comparativos entre cuyos autoresdestacan Guillermo O’Donnell yBarrington Moore. El primerosupone una contestación a la teo-ría de la modernización al sugerirque, en determinados niveles dedesarrollo, la modernizaciónpodría favorecer la vuelta a regí-menes autoritarios. Moore señala-ría que existen tres caminos a lamodernización en tres contextosdiferentes y donde cada uno deellos conlleva a un régimen políti-co distinto: democracia, comunis-mo y fascismo, concluyendo quelas consecuencias de la moderni-zación están establecidas por unaconstelación histórica del capita-lismo temprano, la cual no nece-sariamente puede repetirse.

Estas dos tendencias tuvieronfuertes diferencias metodológicas,y también sus investigaciones lle-garon a conclusiones distintas.

Por otra parte, hacia la décadade los noventa Burkhart y Lewis-Beck (1994) utilizando series tem-porales y una metodología riguro-sa descubrieron que: a) el desa-rrollo económico conduce a laaparición de democracias; y b) lademocracia por sí misma noayuda al desarrollo económico. Lainvestigación posterior reveló cuales el proceso material por el que

un mayor nivel de renta conduce ala democratización. De acuerdocon estos autores, un mayor nivelde renta favorece la aparición decambios estructurales en el modode producción que a su vez favo-recen la aparición de la democra-cia. En este sentido, un mayornivel de renta favorece mayoresniveles educativos, lo cual crea unpúblico más articulado, mejor in-formado y mejor preparado parala organización; así como unmayor grado de especializaciónocupacional, que repercute en elfavorecimiento del sector secun-dario frente al primario y del ter-ciario respecto del secundario.

Además, estos autores encon-traron que la relación entre rentaper capita y democracia es menossólida en los países de la periferiay los de la semiperiferia que enlos del centro. A pesar de que elefecto era fuerte en tres diferentescategorías de países, su trabajosugiere que la modernizacióntiene un efecto más débil sobre lademocracia en los países deAmérica latina que en los del cen-tro.

Hace una década, Samuel Hun-tington (1997) escribía un ensayodonde resumía su posición al res-pecto, estableciendo los siguien-tes puntos: a) si un país quieregenerar democracia, tiene quepromover el crecimiento económi-co; b) el desarrollo económicoproduce más recursos, públicos yprivados, para distribuir entre losgrupos de la sociedad, en este


sentido, la política se vuelvemenos un juego de suma cero ypor tanto se fomentan el compro-miso y la tolerancia; c) el desarro-llo económico produce una econo-mía más compleja y cada vez másdifícil de controlar por parte delEstado; d) la liberación del controlestatal de la economía conduce ala creación y crecimiento de cen-tros independientes de poder,basados sobre el control privadode capital, tecnología y comunica-ciones; y e) mientras que en elcorto plazo el rápido crecimientoeconómico agudiza la desigual-dad económica, en el largo plazoproduce una mayor igualdad en ladistribución del ingreso.

De acuerdo con este autor, lademocracia es incompatible conla total igualdad económica, lacual sólo puede alcanzarse pormedio de una dictadura coercitiva,pero también lo es con la gravedesigualdad social y económica.Finalmente afirmaba que, los paí-ses que crecen económicamentey entran a esta zona de nivelesintermedios de desarrollo econó-mico generan presiones dentro deellos para abrir y democratizar susistema político. Gran parte de lascuarenta transiciones, o más, a lademocracia que han ocurrido enlas décadas recientes han sido enpaíses que se encontraban enesta zona de transición.

En la investigación publicadapor Scott Mainwaring y Aníbal Pé-rez (2004) bosquejan un resumende este largo debate en torno dela relación entre democracia y

desarrollo, dándose a la tarea deabordar el tema a partir de lo quedenominan el “excepcionalismolatinoamericano” contrastandomuchas de las más importantestesis sobre los desarrollos obteni-dos hasta entonces. Estos auto-res afirman que existe un ciertoconsenso en torno de dos cuestio-nes de la mayor relevancia: a)casi todos los trabajos sobre eltema basados sobre una muestragrande de casos han demostradoque el desarrollo económico, ope-racionalizado normalmente a tra-vés de la renta per cápita, es unclaro predictor de la democracia; yb) en la mayoría de los casos losautores están de acuerdo en quela relación entre nivel de desarro-llo y democracia no es lineal.(Ambos elementos, están presen-tes en el ejercicio desarrollado enel apartado anterior).

Por otra parte, según Mainwa-ring y Pérez, la mayoría de losestudios sobre el tema han asumi-do un impacto uniforme del nivelde desarrollo en el tipo de régi-men, aunque señalan que autorescomo Guillermo O’Donnell, hanapuntado a que la relación entremodernización y democracia esmás débil en América latina que loque algunos teóricos sostienen.Particularmente en la década de1990, varios trabajos encontraronexcepciones a la regla de la vin-culación entre desarrollo y demo-cracia, particularmente en rela-ción con los efectos peculiares delnivel de desarrollo en los paísescon rentas intermedias.


A partir de un análisis cuantitati-vo riguroso, con una metodologíamuy elaborada, los autores se dana la tarea de construir modelosexplicativos a partir de los indica-dores sobre democracia y desa-rrollo más utilizados en la literatu-ra sobre el tema, y aplicarlos a larealidad latinoamericana en elperiodo 1945-1996. La conclusio-nes fueron: a) históricamente, lademocracia en América latina hasobrevivido a pesar del escasonivel de desarrollo, y por otraparte, ha colapsado a pesar deunos niveles de renta relativamen-te altos; b) la relación entre el ni-vel de desarrollo y la democraciaen América latina es diferente a laque existe en el resto del mundo;y c) las explicaciones existentesse centran sobre el agotamientode una de las fases de la indus-trialización, y en el impacto quetienen las desigualdades sociales,pero los resultados sugieren queninguna de estas explicacionesestructurales resuelve el entrama-do de las peculiaridades queAmérica latina presenta en estacuestión. En este sentido, losautores terminan haciendo unaafirmación inquietante:

El excepcionalismo latinoamericano,en lo que se refiere a la relaciónentre el desarrollo y la democracia,es el resultado, tanto de países conun nivel sorprendentemente alto dedemocracia en relación a su desa-rrollo […] como de países “rezaga-dos” en sus niveles de democratiza-ción dado su ingreso per cápita […]Creemos que una teoría general es

incapaz de explicar el excepcionalis-mo latinoamericano puesto que éstesurge de dos componentes absolu-tamente distintivos. (Mainwaring yPérez, 2004: 192)

Habiendo hecho este breverecorrido de la teoría de la moder-nización a continuación aborda-mos la situación que ha guardadola dinámica desarrollo-democraciaen América latina desde una pers-pectiva histórica y teórica de laCEPAL y la Dependencia.

2. Las teorías cepalina y dela dependencia

La relación entre desarrollo y de-mocracia en los países que inte-gran la región latinoamericana hatenido principalmente tres carac-terísticas a lo largo de su historia: a. Su carácter capitalista. A

excepción de Cuba que desdemediados del siglo XX empren-dió una ruta al socialismo,todos los países latinoamerica-nos han estado insertos en elsistema capitalista mundialdesde su independencia. Porlo tanto, la ruta al desarrollo seha dado en el marco de estemodo social de producción.

b. Como algunos teóricos ya lohan señalado, la intermitenciay no corresponsabilidad dedicha relación en el espacio yel tiempo, ya que en diferentesmomentos históricos paísescon rentas elevadas han sufri-do regímenes autoritarios, y ensentido contrario, países con


bajos niveles de ingreso hanconstruido democracias ple-nas. Incluso la región en suconjunto tiene ahora la mayorcantidad de regímenes demo-cráticos de su historia, enmedio de una baja drástica desu nivel de renta promedio, encontraste con la segunda mitadde la década de los sesenta yprincipios de los setenta, cuan-do registró los más altos nive-les de renta de su historia a lapar de un retroceso autoritariode similar magnitud para laregión; y

c. La desigualdad social estructu-ral en la que se ha desenvuel-to. Este fenómeno ha sidoconstante en relación con sucrecimiento en el tiempo, y hajugado un papel muy importan-te en la relación entre desarro-llo y democracia.

Hasta la década de los ochenta,el interés de las ciencias socialesen América latina se concentróprincipalmente sobre el estudio dela dependencia, la industrializa-ción, el cambio social y el desa-rrollo, como respuesta a las incon-sistencias de la teoría de lamodernización (algunos de susprincipales exponentes los abor-damos en el apartado anterior).La teoría del subdesarrollo de laCEPAL y la teoría de la depen-dencia, corrientes de pensamien-to propiamente latinoamericano,se interesaron en estudiar los pro-blemas del desarrollo en nuestrassociedades, sin profundizar en elestudio de la democracia, tema

que no cobró importancia hasta ladécada de los años ochenta.

La democracia aparecía enton-ces irresolublemente ligada con elestudio de los problemas deldesarrollo en la región, donde loscuerpos teóricos la incorporancomo una variable dependientede los modelos explicativos quese formulaban. Como quiera, lademocracia es en todos los casosidentificada con el bienestar so-cial, incluso más allá de las elec-ciones.

La teoría del subdesarrollo de laCEPAL, que tiene en Raúl Pre-bisch a su principal exponente yfundador, surge en buena medidacomo una crítica a los magrosresultados que la aplicación de lastesis modernistas habían reporta-do en el desarrollo de la región(Estay, 1994: 17). La principal crí-tica se orienta al mercado comomecanismo espontáneo de solu-ción de los obstáculos que internay externamente se oponen al de-sarrollo de América latina. Sereconoce una división internacio-nal del trabajo en la cual los paí-ses latinoamericanos jugaban unpapel subordinado, especializán-dose en la producción y expan-sión de bienes primarios y alimen-tos. En contraparte, los paísescentrales definían su propio rum-bo y se especializaban en la pro-ducción de bienes manufactura-dos.

El centro transmite a la periferialos efectos de su comportamientocíclico. Las economías industria-les, no sólo concentran los frutos


de su progreso técnico, sino queademás se apropian de aquellosfrutos provenientes del progresode los países atrasados. Todoesto da como resultado el deterio-ro de los términos del intercambioy el rezago estructural de los paí-ses de la región, lo que permite lapermanencia de un sistema mun-dial estructurado desigualmente.

Las economías latinoamericanasse caracterizan por una heteroge-neidad estructural; una incapaci-dad estructural de las actividadesde exportación para ocupar alsobrante de población; un escasocaudal de conocimientos técnicosy capacidades de producción paraaplicarlos a la producción que sedesarrolla localmente (Estay,1994: 18).

La propuesta de la CEPAL parasuperar estos obstáculos y acce-der al desarrollo será: a) unaindustrialización acelerada por elproceso de sustitución de importa-ciones, para la producción domés-tica en su etapa inicial; b) la pro-ducción de bienes primarios parafinanciar el pago de los bienes decapital importados, que necesita-ría la producción en su despegue;y c) un papel protagónico del Es-tado en la conducción de la eco-nomía (Estay, 1994: 32).

Hasta entonces la teoría nohabía abordado el tema de lademocracia como un elemento deinterés en la explicación de losproblemas del desarrollo en laregión. Pero fue precisamentecuando la concepción inicial reci-bió sus más duros reveses, cuan-

do aparece como un requisitopolítico para el desarrollo econó-mico y como principio organizadordel orden político institucional quedebería enmarcar el camino haciael desarrollo. No es casualidadque esta irrupción del tema en elcuerpo de la teoría se diera en uncontexto en que la mayoría de losregímenes latinoamericanos habí-an transitado al autoritarismo. Sinembargo, la cuestión de la demo-cracia prácticamente no desarro-lló ninguna reflexión seria al res-pecto, que no estuviera subordi-nada a los factores económicosde la región.

Pero la gran aportación de estateoría, y sobre lo que queremosllamar la atención, es haber bus-cado una explicación a la proble-mática del desarrollo en los paí-ses latinoamericanos a partir decausas endógenas y vincularlacon el tipo de relaciones que estospaíses establecen con los paísesdesarrollados. Al margen de lasrefutaciones que sufrieron algu-nos de sus más importantes pos-tulados, podemos afirmar quepuso por primera vez la atenciónen el polo subdesarrollado, y conello, las posibles soluciones a susproblemas de atraso económico.La relación entre desarrollo ydemocracia, a diferencia de lo queocurre en la teoría de la moderni-zación, no es un tema que genereinterés porque ambos fenómenosse entienden como las dos carasde una misma moneda. Además,al ser una teoría que busca en lascondiciones internas de los países


de la región las causas de su atra-so económico y las estrategiaspara su solución, en consecuen-cia, no estará peleada con explo-rar rutas de desarrollo políticoendógenas también.

La teoría de la dependencia sur-ge, a su vez, como una respuestaal declive de la teoría del subde-sarrollo de la CEPAL, de la cualretoma el esquema bimodal paraexplicar los problemas de atrasode la región, aunque su principalinfluencia proviene del neomar-xismo. A pesar de comprender uncuerpo complejo de teorías ymodelos distintos, que no necesa-riamente forman un organismoamalgamado, se pueden extraerde éstos las siguientes premisas:a) para comprender el sistema deproducción dependiente hay queanalizarlo como parte integral delsistema capitalista de producciónmundial; b) critica los postuladosde las teorías de la modernizacióny de los costos comparados; c) elsistema de producción depen-diente se reproduce a través deun sistema productivo, cuyo desa-rrollo está condicionado por rela-ciones de explotación y domina-ción; d) el capitalista del paísdependiente es obligado a com-petir en condiciones de desigual-dad con el capital hegemónico; e)al reproducir tal sistema producti-vo y tales relaciones internaciona-les, el desarrollo del capitalismodependiente repite los factoresque le impiden alcanzar una situa-ción favorable nacional e interna-cionalmente y reproduce el atra-

so, la miseria y la marginaciónsocial en su interior; y, f) las medi-das propuestas por los desarrollis-tas no han permitido cambiar lascondiciones que mantienen atadoel desarrollo de los países depen-dientes por lo que las alternativaspasan por el enfrentamiento políti-co, económico y social, de los paí-ses dominados respecto de loscentrales para alcanzar una rutadistinta al desarrollo (Alvin Y. So,1990; Marini, 1991; Dos Santos,1999).

Esta teoría, explica los proble-mas del desarrollo en la región apartir de causas exógenas, esdecir, por una relación desigual delos países latinoamericanos con elcentro, que tiende a ensancharsebajo la lógica de acumulacióncapitalista en el esquema imperia-lista internacional. Y es precisa-mente por esta razón que el pro-blema de la democracia práctica-mente no fue abordado en estateoría, ya que postula que la únicasalida de la dependencia pasa poruna ruptura con el centro paracrear una ruta propia al desarrollo.Pero como esta ruptura no puedeser sino violenta, o al menos llenade episodios trágicos, la democra-cia no aparece en el centro deldebate, sino la revolución.

La teoría de la dependencia, sinembargo, pronto encontró las limi-taciones de su enfoque, tanto porsus propias deficiencias teóricas,como por la crisis económica delcapitalismo mundial que se regis-tró a mediados de la década delos setenta. En cuanto a sus defi-


ciencias teóricas, tal vez losmayores problemas se encuen-tren en: a) definir la situación deatraso de los países latinoameri-canos a partir de factores exter-nos; b) determinar la relación im-perialista con la periferia como unvínculo de dominación impuesto,menospreciando los factores in-ternos que refuerzan y sostienendicha dominación; c) el error enque incurrió al omitir en sus estu-dios el fundamento de clase de larelación entre naciones, excluyen-do su tratamiento dialéctico a finde relacionar la dimensión internacon la dimensión externa de larelación de dependencia; d) ladesatención de la historia quemostró al explicar el desarrollointerno de cada formación socialdependiente a partir de su articu-lación con los países centrales, enlugar de haber seguido el caminoinverso; f) la inconsistencia teóricaen que cayó al entender que elcarácter capitalista de nuestrassociedades, es un dato teórica-mente irreductible, que no puedeser concebido como producto per-manente de una estructura internaque en cada instante lo está pro-duciendo y reproduciendo, sinoque, cuanto más, puede ser sus-ceptible de una explicación gené-tica (somos dependientes porquesiempre lo fuimos), una idea quellevó a una situación en la que esmuy difícil encontrar salidas.

Hecha esta apretada síntesis,podemos entender por qué acomienzos de los años setenta eldesarrollo económico y la estabili-

dad no estaban reñidos con regí-menes autoritarios de carácternacionalista en mayor o menormedida. Esta relación “virtuosa”guardaba estrecha relación consu pretendida capacidad de propi-ciar condiciones de estabilidad ycapacidad de conducción políticade los asuntos estatales, con rela-tiva independencia de las presio-nes sociales en la toma y ejecu-ción de soluciones, sin trastrocaren lo fundamental los interesesdominantes.

La democracia entonces teníaque ver menos con derechos ylibertades políticas, que con dere-chos sociales y económicos, o entodo caso, unos no se entendíansin los otros. Pero desde el pen-samiento latinoamericano, lasrepuestas a la solución de los pro-blemas del desarrollo, indepen-dientemente de si se pensaban entérminos de modernización orevolución estructural, estaban lle-nas de un contenido altamentetransformador. Por eso la demo-cracia encontraba su sitio dentrode las soluciones para lograr eldesarrollo. Incluso, se puede afir-mar que formaba parte de la inter-pretación del subdesarrollo y susuperación.

Prebisch y la escuela cepalina,no buscaban superar los obstácu-los a la democracia, sino los obs-táculos y resistencias al desarrolloy al cambio social, sólo en estesentido, como ya vimos, se llegó aabordar la democracia como untema integrante de su cuerpo teó-


rico. Cuando Pablo GonzálezCasanova escribe La democraciaen México (1968), está analizandola democracia como productoinseparable de las condiciones dela estructura económico-socialmexicana, no en sentido inverso.La articulación de la teoría de ladependencia, con exponentescomo André Günder Frank (1968),Teothonio Dos Santos (1999),Ruy Mauro Marini (1991) oFernando H. Cardoso y EnzoFaletto (1969) entre otros; y elproceso de interpretación históri-co del subdesarrollo latinoameri-cano con teóricos como RodolfoStavenhagen (1970) y AgustínCueva (1974), respondía a unamisma cuestión: explicar el sub-desarrollo para superarlo.

3. El cambio de paradigma:neoliberalismo y transi-tología

A partir de la década de losochenta el pensamiento latinoa-mericano pasa, de haberse ocu-pado del estudio de la estructuraeconómica-social, la crisis, y -enel caso de la teoría de la depen-dencia- el conflicto de clases; a lademocratización, la ciudadanía ylos movimientos sociales. Lo ante-rior, en buena medida, como refle-jo del giro que se da también en elpensamiento ortodoxo de las cien-cias sociales estadounidenses, en

el que empiezan a cobrar unespecial interés los problemas dela democracia en los países de laregión.

La preocupación por el estudiode la democracia irrumpió comoconsecuencia del impacto quetuvieron en los estudios sobre laregión las dictaduras impuestas apartir de los setenta.3 Pero hayuna irrupción paralela que vino atransformar radicalmente la es-tructura económico-social deLatinoamérica: el neoliberalismo.

Entonces el interés explicativose centra sobre dos puntos: a)conceptualizar el carácter de lasdictaduras (burocrático autorita-rias, o simplemente fascistas, mili-tares, etc.), para poder dar res-puesta al problema de la concre-ción del frente antidictatorial(O’Donnell, 1982); y b) comenzarun debate que ubicó a la demo-cracia como proyecto político, conlo que se trató de construir unateoría de la democracia. Sinembargo, el sentido, la orientacióny el contenido que tendría lanueva democracia fue posterga-do, en el mejor de los casos,cuando no dejado en el olvido.

Si durante toda una época lapregunta que se planteó el pensa-miento latinoamericano fue cómosalir del subdesarrollo, el debateque se impuso en los ochenta giró

3 El inicio de tal proceso estuvo en el golpe militar de 1964 en el Brasil, el desarrollo delas dictaduras propiamente neoliberales y “pro-transnacionales”, que surgen a lo largode la década de los setenta en Chile, el Uruguay (1973); Bolivia, el Perú (1975) y laArgentina (1976). A las que hay que unir las dictaduras ya existentes en la época,como las del Paraguay, Honduras, Nicaragua, El Salvador, Guatemala y Haití.


en torno de cómo salir de las dic-taduras. En este sentido, losesfuerzos se dirigieron a recupe-rar, cuando no construir por vezprimera una forma de gobiernoque garantizara los derechos hu-manos, particularmente, los políti-cos e individuales. Los problemasdel desarrollo se subordinan a-hora al problema de la democra-cia.

Es en este contexto, que reper-cute en América latina lo queSamuel Huntington (1994) llamó“la tercera ola de la democratiza-ción mundial”. Si en un principio eldesarrollo económico se asociócon instituciones autoritarias, enmayor o en menor grado, paradespués ceder el paso sólo alautoritarismo promotor de las víasde ajuste neoliberal, hacia losaños ochenta la asociación entreliberalización política y ajuste neo-liberal parecía dominar firmemen-te no sólo las agendas políticas,sino también las académicas.

En la década de los ochenta ynoventa registró un importanteauge el estudio de las transicioneslatinoamericanas, que tuvieroncomo objeto explicar la forma enque finalizan los regímenes autori-tarios y la modalidad que asumela instauración de los regímenesdemocráticos.

Las características que adoptóeste cuerpo teórico son lassiguientes: a) la construcción deperiodizaciones que llevan a defi-nir dónde comienza la transición ydónde termina, y dónde comienza

la consolidación democrática; b)también la creación de tipologíasque permitan entender los diferen-tes modos que adoptan las transi-ciones; c) definen como objetoempírico la conducta, el accionary las estrategias seguidas por losactores políticos y las elites másrelevantes, con lo que el análisistermina ciñéndose a un conductis-mo a ultranza, que en el mejor delos casos deriva en el análisiscomparativo institucional de losregímenes, con lo que se dejan delado otros elementos como lascondiciones económico-socialesen las que se desenvuelvendichos procesos; y d) la democra-cia es definida, casi de maneraexclusiva, como el resultado delas habilidades, tomas de decisio-nes y estrategias racionales des-plegadas por los grupos dirigentesy los actores políticos más rele-vantes, por lo que no puede sermás que una democracia mínima(O´Donnell , Schmitter yWhitehead, 1998) .

Pero la nueva identidad que defi-ne la agenda de la transicióndemocrática, es la difusión delneoliberalismo en los países de laregión, como nuevo paradigmainterpretativo de su realidad eco-nómica y social, el cual podemosresumir en los siguientes puntos:a. Esta corriente relaciona los

problemas de la baja deganancia y la caída del cicloeconómico con dos factoresfundamentalmente: i) el poderadquirido por los sindicatos y


la presión que ejercen sobrelos salarios; y ii) el déficit en labalanza de pagos, ocasionadopor los cada vez mayores gas-tos sociales del Estado.

b. La solución va encaminadaentonces a desmantelar lossindicatos y a reorientar la par-ticipación del Estado en la eco-nomía como promotor deldesarrollo y a eliminar el pro-teccionismo de las empresaslocales por éste, ya que lejosde promover el desarrollo sepiensa que lo frenan por losobstáculos que presenta elexceso de regulaciones, con-troles y obstáculos burocráti-cos.

c. Es por eso que se propone ellibre comercio y la libre compe-tencia en el mercado parasolucionar los problemas arri-ba mencionados. Lo cual debedar como resultado la reduc-ción de recursos del estado yla disminución de sus gastos, eimplica dejar de imprimir dineropara financiarlo.

d. Se debe buscar en todo mo-mento un presupuesto balan-ceado del Estado, ya que elproblema de los desequilibrioseconómicos se encuentra en elexcesivo crecimiento de laoferta monetaria para financiarlas actividades del Estado,para los cuales los ingresosdel gobierno fueron insuficien-tes, lo que fomentó la inflación.

La inflación es resultado delexceso de dinero y hay quecombatirla controlando elexceso del circulante, aunquela demanda sea golpeada.

e. El Estado no podrá recurrir aldéficit para el financiamientode sus actividades sociales,aunque esta no debe ser unaruptura drástica, sino gradual.Al retirarse de la economíacomo empresario debe promo-ver la inversión privada a tra-vés de contracciones fiscales.En este sentido la estabilidadmonetaria y cambiaria es prio-ritaria, así como atractivastasas de interés que estimulenla entrada de divisas. En otraspalabras, la propuesta neolibe-ral implica la transformaciónestructural del crecimientoeconómico orientado hacia elmercado interno hacia otro queprioriza el mercado externo(Guillén Romo 1984).

El punto de encuentro entre latransitología y el neoliberalismo,se establece cuando la primeradefinió dos momentos clave a par-tir de los cuales se podían definirtodos los procesos democratiza-dores: la liberalización, en un pri-mer momento, y la consolidacióndemocrática, después.

Según Adam Przewoski (1988)4,en la primera etapa, los renovado-res tendrían que lidiar simultánea-mente con las oposiciones ideoló-gicas de izquierda y derecha a fin

4 Adam Przewoski, “Algunos problemas en el estudio de la democracia” en op.cit., p. 79-104.


de propiciar un proceso de apren-dizaje sobre las nuevas reglas deljuego democrático transicional.En esta etapa se tendría queaceptar que los sectores popula-res deberían renunciar a ventajaseconómicas o a expectativas deventajas económicas de un creci-miento económico, a cambio de laconsolidación del régimen demo-crático.

En la segunda etapa, la consoli-dación, se establecerían las nor-mas de competencia electoralregularizadas y la capacidad deconcertación entre partidos yactores políticos. Según PhilippeSchmitter (1992),

[…] la consolidación podría definirsecomo un proceso en el que se trans-forman los acuerdos accidentales,las normas prudenciales y las solu-ciones fortuitas que han surgidodurante la transición, con el objetode lograr relaciones de cooperacióny competitividad que han demostra-do ser más confiables, que se prac-tican con regularidad y son acepta-das voluntariamente por individuos ocolectividades, es decir, por los polí-ticos y ciudadanos que participan enun gobierno ciudadano.

Llama poderosamente la aten-ción que en la conceptualizaciónde estos procesos, se haga explí-cito que son las elites las quedeciden el control de la política, elrégimen y el Estado, y no se tomeen cuenta la participación de lasmasas en dichos procesos, almenos, no en un papel protagóni-co. Incluso se suplanta la catego-ría pueblo por la del ciudadanoindividual, en un esfuerzo por

separar el conjunto de solidarida-des que definen los lazos identita-rios del individuo en relación consus semejantes. De ahí la ausen-cia, dentro de la mayoría de estosesquemas, de alguna proposiciónpara el establecimiento de unnuevo pacto social, que pudierasustituir aquél generado durantela etapa de los gobiernos desarro-llistas. Aquí la separación entre la“esfera política” de la democraciay las esferas económica y social,definitivamente se concreta. Lademocracia que se impulsa sevuelve mínima, carente de conte-nido, al menos para las grandesmayorías de ciudadanos que sonsimples espectadores de un juegode ajedrez, donde de antemanoestán excluidos.

Como señala Marcos Roitman(1992),

…así, la democracia podría expre-sar libremente y sin ataduras de nin-gún tipo una realidad posible dealcanzar en tanto que su referenteestructural, la explotación económi-ca, es ocultado y se pone en sulugar una relación más concreta ypráctica como la concertación, elpacto [entre elites] y la gobernabili-dad. Noción, esta última, que permi-tiría expresar la democracia no entérminos de contenido político,social y económico (propios de unapropuesta de tipo de Estado y formade gobierno), sino vinculada a un fincomún: la estabilidad y perdurabili-dad de los gobiernos, claro está, almargen de sus políticas concretas[…].

Es así como se impone lo que seha dado en llamar la democracia


mínima o procedimental, que noes más que una forma de referirsea la democracia liberal con lasparticularidades que adopta en elneoliberalismo. La democracia, adiferencia de toda forma degobierno autocrático, “es caracte-rizada por un conjunto de reglas(primas fundamentales) que esta-blecen quién está autorizado paratomar las decisiones colectivas ybajo qué procedimientos”. Lasdemocracias existen para satisfa-cer un mínimo procedimental, quees necesario a tal grado que segaranticen los siguientes elemen-tos o “ingredientes”: la participa-ción política del mayor número degente interesada en hacer actosde presencia en la vida política; laregla de la mayoría, es decir,tomar como el criterio central paralas decisiones políticas, la opiniónde las mayorías; derechos decomunicación usuales, con estose logra la selección entre diferen-tes elites y programas políticos; yla protección permanente de laesfera pública.

La expresión más radical de estaconcepción la encontramos en laobra de Robert Dahl (1989) al in-troducir la noción de poliarquía.De acuerdo con Dahl más que ha-blar de democracia, en el sentidogenérico, o tal como se conocióen las ciudades-estados griegas,las sociedades modernas han ten-dido a generar formas de poliar-quía o regímenes poliárquicos.

Según Samuel Huntington, amediados del siglo XX el debateen torno de la conceptualización

de la democracia nacen tres tiposde significados: a) en términos defuentes de autoridad para elgobierno; b) propósitos persegui-dos por éste; y c) procedimientospara constituirlo. Sin embargo,sostendrá que aparecen seriosproblemas de ambigüedad eimprecisión cuando se define lademocracia a partir de los signifi-cados a) y b), ya que las personasen otros sistemas de gobierno seconvierten en líderes por razonesde nacimiento, violencia, alianza,aprendizaje, etc. con los que laespecificidad de la democracia nopuede ser aprehendida a cabali-dad a partir de estas premisas. Espor eso que apuesta a definir lademocracia a partir de su procedi-miento principal, que no es otroque la selección de líderes a tra-vés de elecciones competitivaspor parte de las personas gober-nadas por ellos.

La genealogía schumpeterianade esta proposición, es reconoci-da por el propio Huntington, inclu-so retoma de este autor el con-cepto del método democrático,como “[…] el acuerdo institucionalpara llegar a las decisiones políti-cas, en el que los individuos ejer-citan el poder de decidir por mediode una lucha competitiva median-te el voto del pueblo.” (Huntington1994: 20).

Es grande la deuda que la intro-ducción de este tipo de ideas hadejado en la comprensión de larealidad latinoamericana. No sóloporque no ha sido capaz de darcuenta de ella, sino porque en su


nombre se han impulsado políti-cas que han significado un enor-me retroceso en términos de bie-nestar social para la región. Laretirada del Estado de la econo-mía en nombre del libre juego delas fuerzas del mercado, sólo haacarreado descrédito a una demo-cracia electoral, a la que los ciu-dadanos no le atribuyen utilidadalguna en términos de mejoras desu nivel de vida, porque el modeloeconómico, bajo este tipo de régi-men, juega el papel de una varia-ble independiente. La democraciaes una práctica legitimadora en elneoliberalismo, y es precisamentepor esto, que en Latinoamérica laestructura económica y socialparece haber corrido en un cami-no distinto que la democracia, o almenos esa es la idea que se hatratado de difundir desde este pa-radigma teórico.

4. Desarrollo y democraciaen la actualidad: la globalización

Aunque el término globalizaciónfue utilizado por primera vez en1983, año en que Théodore Lewitpublicó un artículo titulado “La glo-balización de los mercados” en larevista Harvard Business Review,fue hacia finales de los noventa

que el concepto obtuvo carta denaturalización en los estudiossobre el desarrollo y la democra-cia en la región. Fue utilizadodesde su introducción en el pen-samiento latinoamericano paraanalizar los procesos de integra-ción mundial que se supone estánocurriendo en el mundo en cuantoa territorios, poblaciones, recur-sos, procesos y experiencias cul-turales, en su actual fase neolibe-ral.

Desde la teoría, se puso el acen-to sobre las bondades que su-puestamente traerían consigo laapertura comercial y el libre mer-cado, como resultado de la intro-ducción de las políticas económi-cas neoliberales, resumidas hoyen el Consenso de Washington(Serrano. 2006).5 A partir de en-tonces, la globalización fue defini-da a partir de una serie de premi-sas que ponían el acento sobrelos aspectos positivos de lasimportantes transformaciones quese estaban desarrollando en lasociedad capitalista contemporá-nea.

Entre otras cosas, se ha sosteni-do que es un fenómeno nuevoque comenzó a cobrar forma amediados de la década de lossetenta; que es un proceso homo-

5 Sin embargo, aunque en la actualidad es lugar común señalar el Consenso deWashington para hacer referencia a la política internacional en materia económicadesplegada por los Estados Unidos hacia los países bajo su influencia hegemónica,lo cierto es que omite al menos dos políticas impulsadas desde el centro, que sonindispensables para la viabilidad de aquéllas, como son la flexibilidad laboral y lapenetración militar estadounidense en las soberanías de los estados-nación para “sal-vaguardar” los intereses de sus multinacionales, en nombre de la lucha contra el terro-rismo y el narcotráfico.


géneo en términos de la intensi-dad y penetración de su desarro-llo, en sus niveles históricos, ensus dimensiones comercial, pro-ductiva y financiera, y para lossujetos y actores involucrados enella; que conduce a la homogenei-zación de la economía mundial,superando a la larga las diferen-cias entre desarrollo y subdesa-rrollo, y entre países y regionesricos y pobres; que era una llavedel progreso y del bienestar, yaque del mismo modo que conduci-ría a cerrar brechas internaciona-les, promovería el ascenso de losgrupos menos favorecidos a cre-cientes niveles de bienestar y cali-dad de vida; que favorecería laglobalización de la democracia,en relación directa con la de laeconomía; y que llevaría a ladesaparición progresiva delEstado, o al menos a una pérdidade importancia del mismo (Vilas,1999).

Con el concepto globalización secierra la pinza que abrió el para-digma del neoliberalismo y lademocracia procedimental en lasdos décadas pasadas, el cual yatiene larga data en el desarrollodel pensamiento latinoamericano.Se refuerzan sus postulados,dotándolos ahora de un contenidouniversalista y de un sentido triun-fante, particularmente después dela caída del socialismo realmenteexistente y la emergencia deEstados Unidos como potenciahegemónica. A principios de losnoventa se hablaba del fin de lahistoria (Fukuyama, 1992), ahora

la historia parece haber recobradosu ímpetu gracias a la globaliza-ción.

En este contexto, la democraciaprocedimental en su concepciónmínima, como sinónimo de elec-ciones, termina por echar raíces.Actualmente se identifica con lapromoción de determinados acto-res políticos para consolidar laeconomía de mercado en su ver-sión neoliberal, en su etapa actualde “integración” económica. Lodemocrático va en relación condeterminadas garantías institucio-nales a la libre expansión del capi-tal y a la institucionalización de losajustes macroeconómicos, muchomás que con un conjunto de dere-chos y garantías individuales ysociales.

En este escenario, no podemosdejar de señalar que desde elpensamiento crítico hubo una res-puesta a estos pronunciamientos,y se pusieron en evidenciamuchos aspectos que esta con-cepción del desarrollo y la demo-cracia desde el concepto de glo-balización ocultaba. Tal vezCarlos Vilas es quien ha resumidomejor las críticas a estas ideas: a)la globalización dista mucho deser un fenómeno reciente y queen todo caso ha estado determi-nado de manera sustancial por eldesarrollo del capitalismo desdesus orígenes; b) no es un procesohomogéneo, ni en términos de supenetración en los mercadosinternacionales, ni de su desarro-llo en sus diferentes periodos his-


tóricos y dimensiones comercial,productiva y financiera, y queactúa de manera desigual para losdiferentes actores y sujetos invo-lucrados en ella; c) conduce adiferenciaciones crecientes entreregiones del mundo con desigua-les niveles de desarrollo en elplano económico, político, social ycultural que tienden a profundizar-se en la medida que gana terreno;d) que se ahondan las diferenciasentre los segmentos de la pobla-ción que logran insertarse en losámbitos dinámicos de la econo-mía, que son cada vez menos, ylos que resultan excluidos, queson cada vez más; que la únicademocracia posible se limita alámbito de las elecciones y cadavez se identifica menos con dere-chos y garantías individuales ysociales; e) se mantiene la inter-vención del Estado, sólo cambiansus modalidades, alcances y esti-los de articulación con el mercadopara consolidar la reestructura-ción de las economías locales, sumayor apertura externa y una inte-gración más amplia a las corrien-tes trasnacionales de capital(Vilas, 1999).

Esta respuesta empieza a tenereco, no sólo en el nivel teóricosino en el nivel práctico, justamen-te ahora que la consolidación delparadigma: desarrollo = neolibera-lismo / democracia = democraciaprocedimental, parecía consoli-darse con la llamada globaliza-ción. El resultado es que la visiónteleológica de la globalización queespecula sobre la integración del

mundo en un sólo ente global, apartir de la integración de los mer-cados y la consolidación mundialde un modelo universal para eldesarrollo y la democracia, hansido refutadas por la realidadmisma, y han tenido como contra-parte la emergencia de procesosque buscan descubrir nuevasrutas para alcanzar el desarrollo yla democracia, como Venezuela,Bolivia y Ecuador.

5. El excedente depoblación un ingredientefaltante

¿Más de treinta años de estudiosqué han aportado? ¿Qué es loque explica tantas divergenciasentre los autores que han aborda-do la problemática desarrollo ydemocracia, incluso entre aqué-llos que parten de una mismaperspectiva teórica? ¿Se ha con-vertido esto en un callejón sin sali-da? ¿Es un debate sin visos desolución? ¿Dónde radica el pro-blema, en las teorías, en la meto-dología o en la realidad misma?¿Y para el caso latinoamericano,tendremos que quedarnos confor-mes con la argumentación de quesimplemente no hay “explicación”teórica alguna, a las peculiarida-des históricas que presenta larelación desarrollo-democracia enla región?

Creemos que el estado queguarda el desarrollo de este temaes resultado del estancamientoteórico en que han caído los auto-res que han abordado este tipo deinvestigaciones, ya que a pesar


de tener divergencias de enfoqueentre ellos (algunas de éstasimportantes), se puede encontraruna base común de la que partensus análisis, la cual de una formau otra estaría reproduciendo dediferentes maneras las imprecisio-nes y vacíos que históricamentehan impregnado estos estudios.Nos referimos a los conceptos de-sarrollo y democracia.

Casi todos los estudios miden elnivel de desarrollo de los países apartir de una serie de indicadoresque permiten comparar las dife-rencias entre ellos, siendo el másempleado a lo largo del tiempo larenta per cápita. Pero cuando sepasa al plano explicativo de esasdiferencias -particularmente enlos países ubicados en los sitiosintermedios de las escalas de di-chas mediciones- el análisis seaborda tomando a los países másdesarrollados del mundo como elparámetro que permite dar cuentade la dinámica del desarrollo enotros países. Y aquí es donde sedeja sentir la influencia de la teo-ría de la modernización, porque laexplicación a la fuerte o débil rela-ción entre desarrollo o democra-cia en un país, se ha hechotomando como referente el mode-lo de los países desarrollados.Creemos que esto explica en granmedida, el callejón sin salida alque han llegado los estudiossobre el tema en la actualidad.Porque no sólo han omitido anali-zar las condiciones materialespropiamente endógenas en quese desenvuelve la dinámica del

desarrollo en los países atrasa-dos, sino que no se han preocu-pado en incorporar a sus explica-ciones el tipo de relaciones que seestablecen entre ambas categorí-as de países, y que de maneradefinitiva influyen en el desarrollode una nación. Esto es, no se inte-gra una reflexión sobre el Estadoen el subdesarrollo ni sobre lanaturaleza del imperialismo comoelementos determinantes deldesarrollo económico en este tipode países. Las deficiencias delconcepto desarrollo en estos aná-lisis, entonces, tienen que vermenos con una mala elección delos indicadores o la metodologíapara su estudio, que con una inca-pacidad explicativa, la cual tienesu origen en la perspectiva teóricaelegida.

Por otra parte, la mayoría de losestudios usan definiciones dedemocracia basadas sobre Jo-seph A. Schumpeter (1983) yRobert Dahl (1989), y al margende las distintas formas en que sehan operacionalizado estos con-ceptos, las explicaciones no hanabordado otros senderos teóricosdentro de la teoría social paraexplicarse todos aquellos elemen-tos que, ubicados fuera de la defi-nición de democracia procedi-mental, se han hecho presentes almomento de encauzar los análi-sis. Particularmente nos referimosa aquellos procesos políticos ysociales que inciden en los paísescon ingresos medios, como loslatinoamericanos, y que, como seha evidenciado, tienen su origen


en la estructura económica. Lademocracia entendida como unsimple acto electoral y un mínimode libertades civiles y derechospolíticos, pone énfasis sobre unaplataforma común a todos los ciu-dadanos desde donde se suponeejercen su ciudadanía, pero omi-ten integrar a esa plataforma co-mún cualquier ideario igualitarioque contravenga el status quo.Esto ha dejado fuera de todosestos análisis la explicación delconflicto social, el cual está pre-sente en cualquier sociedad declases.

Lo anterior, explicaría por quédentro de estos estudios, no se haabordado la cuestión de la pobla-ción excedente que de maneraestructural y creciente se produceen prácticamente todos los paísessubdesarrollados, más como unresultado del tránsito de éstos a lamodernidad, y no como un obstá-culo para la viabilidad de la demo-cracia misma. Aquí hacemos refe-rencia a toda aquella poblaciónexcluida de los procesos de pro-ducción capitalista, que de mane-ra sistemática resulta innecesariapara los procesos de acumulación(Figueroa, 2007). A pesar de estarpresente históricamente de mane-ra masiva en los países con nive-les medios y bajos de ingresos,este tipo de investigaciones no sehan preocupado por incluirla ensus estudios. Consideramos elanálisis de este fenómeno centralpara poder entender el peso de ladimensión social en la relacióndesarrollo-democracia.

Los estudios que han seguido laruta de la perspectiva de la mo-dernización, a pesar de ser nume-rosos y haber desarrollado méto-dos cuantitativos muy sofisticadospara explicar la relación de lacorrelación entre desarrollo y de-mocracia, han llegado a un calle-jón sin salida porque todos siem-pre han partido de una base con-ceptual común que ha influido dediferentes formas en las impreci-siones y vacíos que históricamen-te los han han impregnado.

De esta forma, cuando se opera-cionalizan los indicadores deldesarrollo, se parte de una baseen que la explicación de su dife-rentes niveles de avance estádada de antemano. Es decir, alpasar al plano explicativo de lascorrelaciones que se encuentranentre los diferentes indicadores dedesarrollo y democracia, incluidassus variaciones regionales e his-tóricas, se ha hecho tomando co-mo referente el modelo impulsadoen los países desarrollados.

Esto se explica porque, a nues-tro juicio, se ha omitido analizarlas condiciones materiales propia-mente endógenas en que sedesenvuelve la dinámica deldesarrollo en los diferentes tiposde formaciones sociales, de talforma que el análisis parta de unaexplicación susceptible de sercontrastada con la realidad. Perootra omisión derivada de la ante-rior, es que el tipo de relacionesque se establecen entre ambascategorías de países, y que de


manera definitiva influyen en eldesarrollo de una nación, tampo-co han sido incorporadas a loscuerpos teóricos.

Algo similar sucede con las defi-niciones del término democraciautilizadas por estos estudios.Todas ellas se basan sobre Jo-seph A. Schumpeter y RobertDahl, y tienden a buscar indicado-res que den cuenta de la situaciónque guarda el régimen político enestudio, en relación con el modeloque priva en la mayoría de los paí-ses desarrollados. En nuestraopinión, la democracia como régi-men político es el resultado de lascondiciones particulares en quese desenvuelven las relacionessociales de producción en cadaen país. La explicación de por quéprimero echó raíces en los paísesindustrializados occidentales,debe buscarse en las condicioneshistóricas concretas que hancaracterizado su estructura eco-nómico-social a partir de enton-ces. En este sentido, formular unaexplicación de la presencia oausencia de la democracia en talo cual país, a partir de un análisiscomparativo, sin tomar en cuentalas determinantes económicas ysociales que lo definen, puede lle-var a conclusiones tan vagas ycontradictorias como las quehasta ahora este tipo de estudioshan aportado, particularmentecuando se intenta comparar dosrealidades distintas (países desa-rrollados y países subdesarrolla-dos), a partir de un modelo “uni-versal” de democracia.

Esto explicaría la gran omisiónen la que ha incurrido este tipo deanálisis, al marginar de sus expli-caciones las condiciones deexclusión social estructural queprivan en los países subdesarro-llados, como resultado de las par-ticularidades que adoptan las rela-ciones sociales de producción enellos. Esta población excedente,que tiene un peso muy importan-te, sería un componente elemen-tal a tomar en cuenta para anali-zar las fluctuaciones que ha teni-do la democracia en los paísessubdesarrollados históricamente,particularmente en aquéllos conniveles medios y bajos de ingre-sos.

En el caso particular de los paí-ses que integran la región latinoa-mericana la relación entre desa-rrollo y democracia ha tenido prin-cipalmente tres características alo largo de su historia: a. Su carácter capitalista. A ex-

cepción de Cuba que desdemediados del siglo XX empren-dió una ruta al socialismo,todos los países latinoamerica-nos han estado insertos en elsistema capitalista mundialdesde su independencia. Porlo tanto, la ruta al desarrollo seha dado en el marco de estemodo social de producción.

b. Como algunos teóricos ya lohan señalado, la intermitenciay no corresponsabilidad dedicha relación en el espacio yel tiempo, ya que en diferentesmomentos históricos países


con rentas elevadas han sufri-do regímenes autoritarios, y ensentido contrario, países conbajos niveles de ingreso hanconstruido democracias ple-nas. Incluso la región en suconjunto tiene ahora la mayorcantidad de regímenes demo-cráticos de su historia, enmedio de una baja drástica desu nivel de renta promedio, encontraste con la segunda mitadde la década de los sesenta yprincipios de los setenta, cuan-

do registró los más altos nive-les de renta de su historia a lapar de un retroceso autoritariode similar magnitud para laregión; y

c. La desigualdad social estructu-ral en la que se ha desenvuel-to. Este fenómeno ha sidoconstante en relación con sucrecimiento en el tiempo, y hajugado un papel muy importan-te en la relación entre desarro-llo y democracia.

Bibliografía

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106

La puerta de entrada al La puerta de entrada al capital extranjero en capital extranjero en el sector minero argentino.el sector minero argentino.Análisis del debate de la ley de Inversiones Mineras (1993)Análisis del debate de la ley de Inversiones Mineras (1993)

Discusiones

* Cada uno de los autores de esta ponencia vienen desarrollando investigaciones sobrelas reformas al código de minería y las políticas implementadas en el sector minero.Lucas Christel es becario Conicet, maestrando en Políticas Públicas y Gerenciamientodel Desarrollo en UNSAM. Laura Álvarez es doctorando en Ciencias Sociales de laUBA y maestrando en Sociología Económica en UNSAM; es becaria del Conicet einvestiga sobre las políticas públicas de promoción de inversiones extranjeras en elsector minero argentino desde 1993 a 2007.

La problemática vinculada con la regula-ción minera y el establecimiento de pará-metros básicos para el desempeño de estesector extractivo esencial para un plan dedesarrollo económico y social de largoplazo, constituye uno de los puntos dedebate más críticos de la actual etapa. Estenuevo escenario de interpelación política,social e institucional deviene de una pre-disposición renovada de distintos actoresde la arena pública argentina de encarar la

Lucas Chr i s t e l*Laura Álvar ez*

107Sector minero argentino

compleja tarea de fijar, de manera democráti-ca, un perfil productivo con eje en el trata-miento de recursos naturales básicos norenovables, la protección del medio ambien-te, la preservación de derechos de las comu-nidades circundantes a los emprendimientoso afectadas directa o indirectamente porellos, y un rumbo productivo para el país.Realidad Económica ha acompañado y refle-jado tales debates en sus páginas. El trabajoque aquí se presenta analiza las posicionesde las principales fuerzas políticas y los dis-cursos de sus integrantes acerca del proyec-to de inversiones mineras aprobado durantela década de los años ‘90 en la Argentina. Elobjetivo declarado por sus autores consisteen “brindar a grandes rasgos un panoramasituacional y así enriquecer el análisis con-creto del debate legislativo, ubicando a ésteen un proceso más amplio del que es sólouna pieza del gran rompecabezas”.


“No faltan políticos y tecnócratasdispuestos a demostrar que la inva-

sión del capital extranjero ´industriali-zador` beneficia las áreas dondeirrumpe. A diferencia del antiguo,este imperialismo de nuevo signo

implicaría una acción en verdad civili-zadora, una bendición para los paí-

ses dominados, de modo que por pri-mera vez la letra de las declaracio-

nes de amor de la potencia dominan-te de turno coincidiría con sus inten-

ciones reales. Ya las conciencias cul-pables no necesitarán coartadas,

puesto que no serían culpables: elimperialismo actual irradiaría tecnolo-gía y progreso, y hasta resultaría demal gusto utilizar esta vieja y odiosapalabra para definirlo. Cada vez que

el imperialismo se pone a exaltar suspropias virtudes, conviene, sin

embargo, revisarle los bolsillos...”.

Eduardo Galeano (2003)

Introducción

América Latina vio incrementar-se la inversión en exploraciónminera un 400% en el período1990-1997. La Argentina, no haescapado a esta tendencia y hoyla minería es uno de los sectoresque más se ha desarrollado en laúltima década bajo la utilizaciónde nuevas formas de explotación1,siendo actualmente señalada porel gobierno como elemento cen-tral y estratégico del desarrollonacional.2 (Svampa, y Antonelli,2009)

De este modo, la producciónminera argentina en 1993 ascen-día a la suma de 350 millones dedólares, mientras que las exporta-ciones argentinas de minerales no

1 En reemplazo de la vieja y tradicional minería de socavón, actualmente se aplica ladenominada minería a cielo abierto puesto que “Los minerales remanentes seencuentran en estado de diseminación en la naturaleza y en partículas ínfimas dis-persas en las rocas montañosas, razón por la que es imposible extraerlos por losmétodos y tecnologías de la minería tradicional. En su reemplazo, la industria mine-ra ideó un método extractivo acorde con las nuevas condiciones: detecta por satéliteaquellos sitios o yacimientos donde existe mayor concentración relativa de metales,generalmente polimetálicos y diseminados en extensiones kilométricas. Para apro-piarse de los minerales y concentrarlos, la minera debe primero producir la voladurade extraordinarias cantidades de suelo, montañas enteras son convertidas en rocasy luego trituradas hasta alcanzar medidas ínfimas, para posteriormente aplicarles unasopa de sustancias químicas licuadas con gigantescas cantidades de agua, quelogran separar y capturar los metales del resto de la roca. Los reactivos químicosempleados son cianuro, mercurio, ácido sulfúrico y otros compuestos tóxicos, acu-mulativos y persistentes, de alto impacto en la salud de las personas y el medioambiente” (Rodríguez Pardo, 2009: 8)

2 La visión de la megaminería como “elemento central y estratégico del desarrollonacional” no es unánimemente compartida. En efecto, la resistencia al nuevo modode extracción de minerales, denominada “cielo abierto”, se ha transformado en nues-tro país, como en otros territorios latinoamericanos, en eje de conflictos en variasregiones del país. Conflicto que une a comunidades contra el modelo, al que Svampadenomina, “extractivo-exportador”, defendido por empresas transnacionales y gobier-nos. Así, muchas poblaciones se han ido levantando con la bandera del “NO a la


superaban, para dicha época, los35 millones de pesos y las inver-siones en el sector registrabanapenas 10 millones. En cuanto ala participación de la actividadminera como porcentaje delProducto Interno Bruto (PIB), parael año 1990, se situaba cercana al0,22 %, observándose en francoretroceso respecto de años ante-riores, más precisamente 1971 y1973, en los cuales había llegadoa representar un 0,43 % del PIB.Por otra parte, en 1993, la tota-lidad de las explotaciones minerasllegaban a 130, en tanto que losproyectos en curso se encontra-ban limitados a 7. (Anexo presen-tado por el diputado GómezCenturión en el marco del debateparlamentario del 17/3/1993).

Años después, el panorama dela actividad minera argentinaexperimentó una serie de modifi-caciones que lo diferenciaron sus-tancialmente del presentado a ini-cios de la década del 90. Así, laproducción nacional minera du-rante el año 2008 superó los16.650 millones de dólares. Porsu parte, las inversiones extranje-ras, provenientes de más de 30naciones, se calculó, para esemismo año, en 7.300 millones de

dólares. En el rubro exportacio-nes, los minerales argentinos ysus derivados, alcanzaron los12.375 millones de dólares. Elnivel de participación de la activi-dad minera en el Producto InternoBruto Nacional se sitúa cercano al4%, mientras que los emprendi-mientos mineros en actividadsuman 430 proyectos en todoconcepto. (Secretaría de Mineríade la Nación, Informe La mineríaen números, 2009)

Desde los primeros años de ladécada de los ’90 y como parte deuna política de “atracción de capi-tales”, el Estado argentino imple-mentó un conjunto de reformasque fundaron un nuevo marco jurí-dico-político. Aquellas se basaron,fundamentalmente, según losvoceros del gobierno, sobre lanecesidad de reunir un perfil“atractivo” con el objetivo degarantizar la seguridad jurídicareclamada por los inversionistas.3

Incluído en las políticas de promo-ción de inversiones extranjeras enel sector minero es que se sancio-nó el Régimen de inversionesmineras en 1993 (Ley 24.196).

Este trabajo se propone analizarlas políticas públicas, en tanto

minería a cielo abierto”, en el marco de las luchas “contra el saqueo y la contamina-ción”. Un ejemplo de ello, ha sido el surgimiento de la Unión de AsambleasCiudadanas (UAC), un espacio de encuentro de asambleas de estas poblaciones.

3 Los Estados nacionales necesitan mostrar atractivos sus territorios para atraer capi-tales. Como sostiene Holloway, “Todas son medidas que adquieren su significado delmovimiento mundial del capital. Los estados nacionales se pueden entender comotantos obstáculos al flujo mundial del capital, tantas presas tratando en competenciael uno con el otro de atraer y retener el flujo mundial en su propia dirección, tantas vál-vulas intentando aprovechar del movimiento de un flujo que ellos no controlan”(Holloway, 2003)


“tomas de posición” del Estado4

en la territorialización de capitalesa partir del “debate”5 parlamenta-rio de la ley 24.196. Los interro-gantes que surgieron para estaponencia se pueden resumir endos: ¿quiénes y cómo impulsaron

el proyecto de ley?, y ¿cuáles fue-ron los argumentos legitimadoresde la misma?

En líneas generales, este trabajose organizará bajo la siguienteestructura: a) una introducción de

4 El Estado puede entenderse desde distintas dimensiones (cada una, de diferentesniveles de abstracción). La primera según O´Donell (1978), es la del Estado comorelación social de dominación. Es decir, el Estado definido como un aspecto del fenó-meno más amplio de dominación social. Esta dominación es relacional en tanto esuna forma de vinculación entre sujetos; y es asimétrica en tanto relación basada en eldesigual control de recursos (de coerción física, económicos, de información, e ideo-lógicos). Al tener el control de éstos, el Estado, es el garante, por excelencia, de laestructura social capitalista, por ello, el Estado no defiende los intereses particularesde la burguesía (por lo tanto no sería instrumento de ninguna clase) sino que esgarante de la relación de producción capitalista en general. En este sentido, “lo pro-piamente político es un aspecto co-constitutivo de ciertas relaciones sociales entreellas de las relaciones capitalistas de dominación. (O`Donell, 1978) Sin embargo, paraser relación de dominación, el Estado necesita aparecer como “árbitro neutral” media-dor de la relación entre dominantes y dominados, como algo “extraeconómico”. Debesituarse por encima de los antagonismos de clase, aunque sea parte inherente yreproductora de esta relación conflictiva. De esta necesidad de aparentar neutralidaddeviene la emergencia de un tercer sujeto: las instituciones estatales. La segundadimensión del Estado es, entonces, la de su materialidad, o sea, como conjunto deaparatos. En este sentido, las instituciones estatales son la cristalización de las rela-ciones conflictivas inherentes al sistema capitalista. Es dable aclarar, como aseguraO`Donell, que éstas no son “todo” el Estado, sino un aspecto del mismo, el que justa-mente aflora. Las instituciones estatales actúan de dos maneras: como “administra-ción burocrática que cumple tareas rutinizadas de organización general de la socie-dad” y como respuesta a situaciones problematizadas socialmente. La tercera dimen-sión es la del Estado en movimiento: es decir, el Estado, no ya en su nivel más abs-tracto sino desde las distintas tomas de posición que asume frente a una determina-da cuestión socialmente problematizada (Oszlak, O. y O´Donnell, G, 1982). Si elEstado toma una posición sobre una cuestión significa que ha sido “instalada en agen-da”. Y dado que relación social capitalista es, inherentemente conflictiva, este conflic-to permanente también se traduce en la agenda estatal. No obstante, para saber losmotivos por los cuales una cuestión es puesta en agenda, es necesario comprenderel período previo a su surgimiento como tal (O´Donell y Oszlak, 1982; Thwaites Rey,1999).

5 No se quiere dejar pasar, en esta ponencia, que más allá de que así se denomine, sepone en duda que lo que aquí se analiza merezca el calificativo de “debate” partien-do de que el mismo significa intercambio de ideas o discusión, que propende al enri-quecimiento de la temática en cuestión. Además en la mayoría de los casos no exis-te un debate, sino más bien monólogos colectivos que solamente buscan cumplir lospasos y los procedimientos signados para el funcionamiento del Poder Legislativo.


las reformas en el marco jurídicoestablecidas en los primeros añosde la década de los ’90, b) un aná-lisis del debate parlamentario dela ley 24.196 focalizando en cua-tro ejes: inversiones, seguridadjurídica, desarrollo provincial ydesarrollo de la actividad minera,y por último c) conclusiones sobrelos argumentos esgrimidos tantopor el Poder Ejecutivo, como porlas Cámaras de Diputados y Se-nadores.

Un recorrido por la ley deinversiones mineras: puntos relevantes y significancias

Con este proyecto estamos colo-cando un jalón muy importante en el

camino al desarrollo que queremos(Debate parlamentario, 17/03/93,

extracto de la intervención deldiputado por Salta,

López Arias, PJ)

El rompecabezasLa ley de inversiones mineras,

como afirmaba el diputado LópezArias, significó un jalón muyimportante en el “modelo de desa-rrollo” que impulsó el menemismo,y el puntapié inicial para una seriede modificaciones legislativasconducentes a la reforma delCódigo de Minería, entre las cua-les se destacan la ley de Reor-denamiento Minero (1993), la leyde Financia-miento y DevoluciónAnticipada del IVA (1994), la leyde Acuerdo Federal Minero(1993), la ley que forma la

Comisión Bicameral de Minería(1993), la ley modificatoria de la24.196, la ley de Actua-lizaciónMinera (1995), la ley deProtección Ambiental (1995), laley del Banco Nacional de Infor-mación Geológica (1995), la leyque crea el Sistema Nacional deComercio Minero (1995), la leyratificatoria del Tratado Binacionalentre la Argentina y Chile deIntegración y ComplementaciónMinera (1996), la ley modificatoriade la ley de Inversiones Minerasque establece el significado devalor boca mina (1999), y por últi-mo, otra ley modificatoria de la leyde Inversiones Mineras (2001).

Ahora bien, cabe preguntarse aqué responde la sanción de esteconjunto de leyes. Sin ser preten-sión de este trabajo realizar unanálisis del abanico de motivosque se pueden encontrar, esdable presentar algunos puntossobre el surgimiento histórico dela cuestión (atracción de inversio-nes extranjeras en el sector mine-ro) y cómo se instala en agendapública.

En primer lugar es importanteremarcar el rol significativo delBanco Mundial en la instalaciónde la cuestión en la agenda degobierno. Bajo el denominado“Proyecto de asistencia a la mine-ría argentina” (PASMA), esteorganismo internacional tuvocomo objetivo estudiar las “debili-dades institucionales”, tantonacionales como provinciales, yreordenar los organismos mine-ros, con el fin de hacer frente a la


transformación que había provo-cado en el sector la llegada decuantiosas inversiones extranje-ras. A través del PASMA el BancoMundial inició, durante el año1994 (“Qué es el P.A.S.M.A”,documento de la Dirección deMinería de San Juan), una seriede negociaciones con las autori-dades del gobierno argentino parallevar adelante dicho proyecto. Laduración del mismo fue de seisaños (Svampa, Bottaro, SolaÁlvarez, 2009, p.34) y se llevó acabo con participación del Estadonacional y 6 provincias. Posterior-mente, en una segunda etapa,serían diecisiete las provinciasincluidas. Según los informes delPASMA, las políticas que seimplementaron buscaban favore-cer el clima para las inversionesde riesgo y de ese modo, lograruna mayor participación del sectorminero en el PIB nacional y suincidencia en el comercio exterior.

Según los lineamientos delBanco Mundial, se procuraba,principalmente, conseguir elaumento de la competitividad delsector sosteniendo la imperiosanecesidad de insertar a la Argen-tina dentro de los principales flujosde intercambio de la actividadminera internacional. En este sen-tido se sugería “acelerar la desre-gulación que se venía llevando acabo en el sector, en forma orgá-nica y coincidente con el resto de

las áreas del gobierno nacional…”(“Que es el P.A.S.M.A”, documen-to citado). Como resultantes deesta implementación, se destacóel desarrollo del marco institucio-nal del sector, el del sistema decatastro y registro minero y el delsistema unificado de informaciónminera.

Otro punto nodal del surgimientode la cuestión fue la pertenenciade estas políticas a un procesomucho más amplio que se produ-ce en casi toda América latina yen gran parte del mundo, que esprofundizado durante los años 90:la expansión de las InversionesExtranjeras Directas (IED)6. LasIED en 1980 en todo el mundorepresentaban menos del 5% delProducto Bruto Mundial, y en elaño 2000 la proporción ascendióal 20% (Atlas de Le MondeDiplomatique, 2003).

Asimismo, estas políticas se die-ron en el marco de la denominada“Reforma del Estado”, con privati-zaciones, ajuste fiscal y desregu-laciones. De esta forma, uno delos argumentos más sostenidosen aquellos años era que laArgentina precisaba capitalespara poder modernizarse y por lotanto, las reformas se mostrabancomo condición necesaria para elestablecimiento de aquellos. Estoconllevó a que el Estado se des-prendiera de viejos obstáculos ala movilidad del capital.

6 Las Inversiones Extranjeras Directas, una de las formas que asume el capital global,tienen como característica particular crear una filial en otro país o establecerla apro-piándose de una empresa en otro territorio distinto del que ellas provienen.


Sumado a ello, en 1994 se reu-nió en Santa Fe, la ConvencionalConstituyente con el fin de refor-mar la Constitución Nacional.Particularmente, es importantedestacar para el presente análisis,la modificación del artículo 124que afirma que: “corresponde alas provincias el dominio originariode los recursos naturales existen-tes en su territorio”. Entonces, apartir de la reforma, se reconfigu-ró el rol de las provincias y delEstado nacional en el manejo yexplotación de los recursos mine-ros. Una vez logrado el apoyo detodas las provincias argentinaspara tal modificación, el pasosiguiente fue asegurar ese incenti-vo que, desde ese momentoposeerían las provincias, esaentrada de dinero que, mediantelos cantos de sirena del capital,prometería engrosar las débileseconomías regionales.

El jalón de las inversionesmineras: la ley 24.196

A continuación, y previo a aden-trarse en el análisis del debateparlamentario que se sucediópara sancionarla, se presenta unresumen de los aspectos másrelevantes de la ley 24.196.

En cuanto a su ámbito de aplica-ción territorial, se estableció queel Régimen de Inversiones tendríavalidez en todas las provinciasque compongan el territorio nacio-nal, siempre y cuando hayanadherido expresamente al mismo.

Esta adhesión debería darsemediante el dictado de una ley porparte de las provincias, en la cualse invite a las municipalidades aque éstas, a su vez, y para susrespectivas jurisdicciones, dictenlas normas legales pertinentespara su aplicación. Por otro lado,fueron comprendidas, bajo el san-cionado régimen, todas aquellasactividades de prospección,exploración, desarrollo, prepara-ción y extracción de sustanciasminerales incluidas en el Códigode Minería.

Uno de los ejes principales de lacitada ley es la estabilidad fiscalpara los inversores, que según suartículo 8, queda garantizadadurante 30 años, contados losmismos desde que el inversor pre-senta el estudio de factibilidad. Secomprenden en este conceptoimpuestos directos, tasas, contri-buciones, derechos, aranceles uotros gravámenes a la importa-ción y a la exportación. En térmi-nos generales, esto significa quelas empresas que desarrollen acti-vidades mineras en el marco delpresente régimen de inversionesno verán incrementada su cargatributaria total durante tres déca-das. En consecuencia, esta leyprovoca un autocongelamiento delas capacidades fiscales y recau-datorias provinciales y municipa-les. A ello cabe agregar que antecualquier caso en que el mencio-nado principio de estabilidad fiscalse vea vulnerado, ya sea por auto-ridad provincial o municipal, los


perjudicados contarán con elderecho de reclamo ante las auto-ridades, a fin de que se retenganlos fondos coparticipables quecorrespondan al fisco “incumpli-dor”, para proceder a la devolu-ción de los fondos pertinentes.(Moori-Koenig, 2000)

Los inscriptos al presente régi-men de inversiones, según esta-blece el artículo 12, podrán dedu-cir en un 100 % del pago delImpuesto a las Ganancias porinversiones en prospección,exploración, estudios de suelos,ensayos y demás actividades des-tinadas a determinar la factibilidadtécnico-económica de los proyec-tos.

Otro de los puntos clave de lapresente ley minera es su artículo22. En el mismo se establece quelas provincias que adhieran adicho régimen de inversiones, yperciban o decidan percibir regalí-as, no podrán cobrar un porcenta-je superior al 3 % sobre el “valorboca mina” del mineral extraído.El concepto de “valor boca mina”es posteriormente definido por laley 25.161 e incorporado comoartículo 22 bis, donde se acuerdaque el mismo refiere al valor obte-nido en la primera etapa decomercialización del mineral o elmetal, menos aquellos costosdirectos y/u operativos necesariospara llevar el mineral de “bocamina” a dicha etapa, por tanto sedebe descontar, entre otros, loscostos de transporte, fletes, segu-ros, trituración, molienda, fundi-

ción, refinación y de comercializa-ción.

Existe en esta legislación unapartado destinado a contemplarlas alteraciones que en el medioambiente pueda ocasionar la acti-vidad minera, estableciéndosepara ello una previsión especialque las empresas deberían cons-tituir. Es decir que en la ley seestaría reconociendo la posibili-dad de que las empresas contami-nen, vista como un problema futu-ro a resolver. Por un lado, dichaprevisión es en realidad deducibledel impuesto a las ganancias -hasta una suma equivalente alcinco por ciento (5 %) de los cos-tos operativos de extracción ybeneficio-. Por otro lado, la fijaciónde dicho importe anual quedaría acriterio de los inversores.

Por su parte, la Autoridad deAplicación de la Ley 24.196,según lo instituido por el artículo24, es la Secretaría de Minería dela Nación, es decir que la aplica-ción de las disposiciones regla-mentarias de la presente ley,queda bajo órbita del gobiernonacional; no obstante deberá con-certar con las autoridades provin-ciales en lo relativo a la aplicaciónde esta ley y al ejercicio de lasfacultades constitucionales concu-rrentes.

El camino del proyecto En el mes de diciembre de 1992

el Poder Ejecutivo Nacional pre-sentó el proyecto de ley sobreInversiones Extranjeras, con las


firmas de Carlos Menem y Do-mingo Cavallo. En el mismo mes,las comisiones de Presupuesto yHacienda y de Minería recomen-daron su sanción. Es de destacarque tanto el secretario de Mineríade aquel entonces, Ángel Maza,como José Luis Gioja, integrantede la comisión de Minería de laCámara de diputados de laNación, también impulsaron la ley.

La urgencia del proyecto porparte del oficialismo, se demostróen varios momentos de la sesión,como por ejemplo cuando le tocóla palabra al entonces diputadosanjuanino por el Partido Bloquis-ta, Gómez Centurión:

“…solicito al cuerpo que se tomentodos los recaudos -incluso a riesgode no cumplir estrictamente con elreglamento- para que en el día dehoy se sancione esta norma, lo cualconstituirá un acto histórico para elpaís”.

Así también, el senador Bravo,agregó:

“Este tema de gran interés para elpaís presenta cierta urgencia encuanto a su tratamiento dado que el6 de mayo (…) todos los gobernado-res firmarán el Pacto NacionalMinero en una reunión presidida porel presidente de la República en laCasa de Gobierno. (Sen. Bravo-SanJuan-Bloquista, pág. 5559 DebateParlamentario).

En lo referido a la oposición, enel debate no sólo no hubo gran-des objeciones al proyecto, sinoque existió un apoyo expreso.Esto lo demuestran algunas inter-venciones:

“…nunca en tan breve tiempo hedado mi apoyo a un proyecto remiti-do por el poder Ejecutivo. Esta ini-ciativa está dirigida a beneficiar alconjunto del país y, sobre todo, a lasprovincias mineras.” (Dip. Galván-LaRioja-UCR,Debate Parlamentario,pág. 6617)“En este tema han intervenido todoslos partidos y viene a constituir lapiedra angular con la que se iniciauna nueva política minera en elpaís…” (Dip. Snopek-Jujuy-PJ,Debate Parlamentario, pág. 5561)

En cuanto a las observaciones alproyecto de ley, sólo el bloque delMODIN presentó una, que se opo-nía al art. 11 del proyecto porquealegaban que el mismo no sóloera inconstitucional, sino que vul-neraba las competencias provin-ciales. Dijeron: “…las garantíastienen que respetar las normasconstitucionales y en especial laforma Estado federal” (Orden deldía 921/92 de la Cámara deDiputados de la Nación). No obs-tante, los diputados de este blo-que, aclararon que la intención delproyecto era buena.

Según el Poder Ejecutivo, en sumensaje al Congreso Nacional, laaplicación de este marco legaliba a permitir:

“a) Generar las condiciones adecua-das para hacer atractivo el ingresode capitales para la inversión deriesgo en el campo de la minería;b) Conocer y potencializar los recur-sos mineros del país;c) Incrementar la producción de losmismos y mejorar en calidad y canti-dad el abastecimiento de materias


primas a las industrias de transfor-mación;d) Equilibrar la balanza del intercam-bio comercial en materia de minera-les y sus derivados primarios;e) Generar fuentes de trabajo yasentamientos estables en zonasalejadas, fronterizas y por lo generalde escaso desarrollo;f) Incorporar y crear tecnologíaminera.” (Mensaje del Poder Eje-cutivo. 29/12/92. Firmantes: CarlosMenem y Domingo Cavallo, pág.6562)

El debate parlamentario enDiputados y Senadores

Cuatro ejes permiten organizarel análisis del debate: inversiones,seguridad jurídica, desarrollo pro-vincial y desarrollo de la actividadminera. Cabe aclarar que estosejes no sólo son necesariamentecomplementarios, sino que laseparación se realiza únicamentecon el fin de hacer un análisis másdetallado.

Inversiones:Uno de los argumentos más

esgrimidos es que la inversiónque requiere la minería es del tipo“inversión de riesgo”. Así lo afir-maron el entonces presidenteMenem y el ministro Cavallo alexplicar cuáles eran las caracte-rísticas de las inversiones de ries-go y, por lo tanto, la diferencia conla de otros sectores de la econo-mía: 1. Los recursos minerales fre-

cuentemente se localizan en

zonas en las cuales las obrasde infraestructura son nulas omuy escasas.

2. Como es un recurso no reno-vable, las empresas debenrealizar una constante activi-dad exploratoria, con lo cualdeben aplicar nuevas tecnolo-gías y técnicas.

3. Las inversiones necesariaspara poner en producción unareserva suelen ser montosmuy altos y en general, losretornos de los mismos suelenproducirse a largo plazo.

4. Inelasticidad de la oferta deproductos hacia el mercado.(Mensaje del Poder Ejecutivo.29/12/92. Firmantes: CarlosMenem y Domingo Cavallo,pág. 6562)

En la misma línea, otros dosdiputados señalaban lo siguiente:

“La actividad minera requiere unaenorme inversión inicial que sólopuede recuperarse -con mucha pos-teridad- en un marco de estabilidad.”(Dip. López Arias-Salta-PJ, DebateParlamentario,pág. 6569). “…recuerdo un hecho recientedonde me tocó defender a los mine-ros sanjuaninos -que eran mis clien-tes- en una asociación que tienencon los norteamericanos en laNational Leads, la compañía mineraCastaño viejo (…) se agotó la veta yquedaba sólo plomo en bolsón, quees antieconómico para explotarlo.Entonces, los accionistas que yorepresentaba trajeron un profesordeHouston, quien tenía que hacer elacta de defunción del yacimientoindicando que ya no había explota-


ción económica. Así es como vino elingeniero Bryan (…) a quien escu-ché decir: “los argentinos están equi-vocados; creen que la minería esuna aventura y no es así; la mineríaes el negocio más seguro de todos;el riesgo está en la prospección y enla exploración; hay que tener dineropara prospectar y explorar un yaci-miento, pero una vez conocido sesabe a ciencia cierta lo que él tiene,por lo que el único riesgo está en losprecios de los productos; lo que ocu-rre en la agricultura con el que siem-bra y en la ganadería con el quecría”.(Dip. Seguí-San Juan- DebateParlamentario, pág. 6614)“El espíritu de la ley de promoción ydesarrollo minero debe estar ligadoa la suerte de los inversores pues setrata de una actividad empresarialde alto riesgo y de una inversión alargo plazo de muy difícil recupera-ción. Además, competitivamente losnegocios que el mercado ofrece tie-nen tasas de retorno mucho másconvenientes que las de la actividadminera. (…) En el negocio minerolas ventajas para los inversionistasdeben ser notoriamente superiores -insisto en esta expresión- a las queconsagra cualquier actividad econó-mica normal. (Dip. Sodero Nievas-Río Negro-PJ, Debate Parlamen-tario, pág. 6616)“…nos encontramos frente a unainversión de riesgo (…) no sólo en elaspecto de prospección, sino tam-bién en lo que se refiere a la explo-tación (…) Sabemos que los técni-cos en la materia han calculado queestas inversiones son recuperadasen un período que va de los siete alos diez años: me refiero al lapsonecesario para que empiecen agenerar rédito.”(Sen. Sánchez-LaRioja-PJ pág. 5560/61)

Entonces, según estas interven-ciones, la actividad minera secaracterizaba por una inseguridad“natural” (para diferenciarla de la“inseguridad” específica de cadaeconomía) ya sea por las tecnolo-gías, el costo que significa poneruna reserva en producción, la ine-lasticidad de la oferta de produc-tos hacia el mercado, o la difícilrecuperación a largo plazo delcapital invertido. En consecuen-cia, sólo el capital extranjeropodría hacer frente a este tipo deinversión. Como diría el diputadoSeguí: “Por eso es que estamosfrente a un proyecto de ley nece-sario, porque en la Argentina nohay capital de ahorro suficientepara una prospección o explora-ción como las que necesitamos”(Debate Parlamentario, pág.6614).

Necesidad de capitales -“Be-neficio para el pueblo”

Otro de los argumentos másrepetidos tanto en la sesión enSenadores como en Diputados yno opuesto al anterior, es el quecoloca “la llegada de capitales”como un beneficio para el pueblo,o en su versión más radical, comouna necesidad para su progreso.Ejemplos claros de este tipo dediscurso son:

“Pocas veces en el mundo se dansituaciones coyunturales donde haygran cantidad de capital que buscauna inversión; esta es una de ellas.Por lo dicho, solicito que aprobemosrápidamente este proyecto para queestos capitales sirvan para el progre-so de nuestro pueblo.” (Dip. Castillo-


Catamarca-PJ, Debate Parlamen-tario, pág. 6618)“…estamos convocando a los capi-tales del mundo (…) ayudando aque estos inmensos recursos natu-rales que posee nuestra patria, pue-dan ponerse al servicio de nuestropueblo y del futuro de todos losargentinos.” (Dip. López Arias-Salta-PJ, Debate Parlamentario, pág.6569)

Se pueden observar alusionescomo “futuro de todos los argenti-nos” donde el acento está puestoen la mirada hacia adelante, aso-ciando la llegada de inversionesextranjeras con el porvenir, entanto “faro de esperanza”. Así,estos capitales invertidos enminería se establecen como unfactor de desarrollo indispensabley exclusivo, en otras palabras, laúnica alternativa capaz de“modernizar” tanto la economíanacional como las economías pro-vinciales.

En el mismo sentido, el senadorSánchez sostenía: “…es lógicoque tengamos que ceder algunascosas, a los efectos de que esecapital que se invierte tenga unpoder multiplicador que permitano sólo incrementar la ocupaciónsino también desarrollar la econo-mía” (Sen. Sánchez, DebateParlamentario, pág 5561). En esteargumento se hallaban condensa-das las promesas del desarrolloeconómico y los beneficios para elpueblo, sobre todo a través de laocupación.

Como plantea Acselrad (2003) “…la apertura de los mercados per-mitió a los capitales actuar directa-mente como agentes políticos, bus-cando alterar, por su fuerza einfluencia, políticas ambientales ytambién, del trabajo. Los medios uti-lizados pueden denominarse básica-mente como chantaje de la localiza-ción. Esgrimiendo frente a losgobiernos locales sus posibilidadesde generación de empleos y deingresos, las grandes empresas pro-curaron obtener ventajas fiscales ynormativas como condición necesa-ria para la localización de sus inver-siones”.

En otros discursos, se alude a la“victimización del capital”:

“En su gran mayoría el capital estímido y busca lugares donde hayaciertas garantías y estabilidad…”(Dip. Castillo-Catamarca-UCR. De-bate Parlamentario, pág. 6618)“Lo cierto es que no podemos pre-tender sacarles el jugo a estos capi-tales antes de que empiecen a redi-tuar. Dejemos que ganen dinero,que se llenen los bolsillos y luegometámosle la mano en los mismos aefectos que podamos encontraralgo”. (Sen. Sanchez-La Rioja-PJ,Debate Parlamentario, pág 5561)

A ello, cabe agregar que, en loesgrimido por el Senador Sán-chez, existe una apelación a la“viveza criolla” y a un “nosotros”saqueando al capital, lo que depor sí puede relacionarse con lateoría del derrame, al sostenerque en algún momento algo deesas hiperganancias van a redis-tribuirse.

Seguridad JurídicaExistía una visión compartida

respecto a la “intervención delEstado en el mercado” como lomuestra el fragmento extraído deldiscurso de Dip. Durañona y Ve-dia:

“Los intentos que ha habido hastaahora en materia de promociónminera han sido signados por el fra-caso debido al intervencionismo cre-ciente que se desplazaba sobre losproyectos mineros, inmiscuyéndoseen sus posibilidades. (…) esto deter-minó lo que siempre ocurre con laexacerbación del estatismo: la ven-taja, el favoritismo, cuando no lavenalidad en los procedimientos, loque derivó en (…) proyectos quefueron aprobados por las autorida-des de aplicación después resulta-ron iniciativas fantasmas que desa-parecieron.” (Dip. Durañona y Vedia-Buenos Aires-UCeDe, Debate parla-mentario, pág. 6604)

Y también el entonces diputadoAceñolaza:

“…sé que el sentido de desarrollar laproducción minera a través de unapromoción ha sido una constantehistórica, donde el Estado ha toma-do un rol protagónico (…) Porque sepensaba que el Estado paternalistaiba a resolver el incremento de pro-ducción de nuestros minerales, perono ha sido así.” (Dip. Aceñaloza-Tucumán-PJ, Debate Parlamentario,pág. 6569)

Desde esta visión tan comparti-da, los inversores habían perdidoiniciativa por el denominado “inter-vencionismo de estado”. Existe enesta afirmación, un desligamientode las políticas que habían sido

implementadas en años previos,de modo tal que lo que otrora sehubiera percibido como beneficioa la industria, devino en su carac-terización como “exacerbacionis-mo estatal”.

Por otro lado, en algunas inter-venciones se enfatizó la relaciónque la Argentina debería tener“con el mundo”:

“…hemos caminado por algunoslugares del mundo a los efectosde ofrecer esta posibilidad que laArgentina brinda a los inversoresmineros.”

“Lo importante es que el país hadado el paso; ha dado el paso (…)para que podamos poner en marchala industria extractiva dentro de unmarco de seriedad y de condicionesque se deben ofrecer al inversorextranjero para que tengamos unarelación fluida, clara, precisa, y posi-tiva.” “…porque en lo que hace a estetema la imagen de la Argentina en elmundo ha cambiado y ofrece gran-des perspectivas, ya que el paísmerece confianza” (Sen. Sánchez-La Rioja-PJ, Debate Parlamentariopág. 5561)

Asimismo, en otros discursos, serecurría a la comparación de laArgentina con otras naciones,apelando a un ideal de desarrollo,una etapa a superar. Un ejemplode este tipo, fue el expresado porel diputado por San Juan GómezCenturión:

“…la estabilidad fiscal que se propo-ne es la que se brinda sólo en aque-llas naciones que han conseguidoun importante desarrollo minero. La


seguridad jurídica, además, permiti-rá que el inversor extranjero venga ala Argentina contando con las mis-mas seguridades que en los paísesde avanzada en materia minera” “…los empresarios con los quehemos conversado (…) están dis-puestos a venir a la Argentina. Lapregunta que nos hicieron esos pro-fesionales se refería a la situaciónde Chile con relación a la Argentina.(…) Lo que ocurre es que en toda suhistoria Chile ejecutó una políticaminera con un concepto de grande-za que no pudimos lograr que seaplicara en nuestro país.” (Dip.Gómez Centurión-San Juan-Bloquista pág. 6610)

En la misma línea, el SenadorCabana agregaba:

“Pero garantizar la estabilidad fiscales una condición necesaria aunqueno suficiente, para estimular lasinversiones en nuestro país. Enotros que actualmente tienen granminería –Canadá, Australia, porejemplo- es suficiente con la estabi-lidad fiscal porque no tienen elemen-tos fiscales y otros que pesen sobrelos costos de producción. Nosotrossi los tenemos, ya sea que se llamenalto costo de cargas sociales, rigidezen la legislación laboral, alta cargaimpositiva, elevados costos de servi-cios privados y otros que podríaseguir enumerando” (Sen. Cabana-Jujuy-PJ, Debate Parlamentariopág. 5562)

Desarrollo de la actividadminera

El mensaje del poder Ejecutivoafirmaba que la aplicación de estenuevo marco legal a sancionar,

permitiría, en lo referido al desa-rrollo minero, el conocimiento y lapotencialización de los recursos,el incremento de la producción,tanto en calidad como en cantidady la incorporación y creación detecnología minera, todos aspectosconsiderados de gran importanciaen un marco global de desarrollodel sector. Sin embargo, un rápidoacercamiento al eje del desarrollominero, lleva a apreciar, en primerlugar, que el mismo ocupó unlugar relegado en el orden de lasprioridades a debatir, visiblementeopacado por los brillos provenien-tes de las concepciones de segu-ridad jurídica y el valor de las in-versiones. (Mensaje del PoderEjecutivo. 29/12/92. Firmantes:Carlos Menem y DomingoCavallo, pág. 6562)

Los argumentos que se presen-taron a lo largo de las intervencio-nes de los legisladores se puedenagrupar en torno de dos direccio-nes, a priori de índole antagóni-cas, el pasado, con historias dua-les, desde los inicios de la activi-dad hasta sus fracasos, y la visiónde un futuro promisorio. La pre-sencia de estos dos elementos,que en un principio parecieranapuntar hacia horizontes contra-rios, posee concretamente unarealidad que los vincula íntima-mente como parte esencial de unaconstrucción sociodiscursiva ten-diente a instalar la minería comoun modelo anhelado de desarro-llo.7


7 “(…) en la medida en que nuestro país no proviene de una economía minera a granescala, el modelo minero presenta una particular producción sociodiscursiva y cultural

Acerca de las “potencialidades” ylas historias del “fracaso” de laactividad minera en la Argentina,se aprecian declaraciones talescomo:

“Para un diputado que representauna provincia minera es un honorser miembro informante de una ini-ciativa que va a contribuir a que laCenicienta de la actividad económi-ca argentina que hasta hoy ha sidola industria minera pueda convertir-se en un nuevo horizonte de espe-ranza de desarrollo económico ysocial para nuestro país” (Dip. LópezArias-Salta-PJ, DebateParlamentario pág. 6568)“sé que el sentido de desarrollar laproducción minera a través de unapromoción ha sido una constantehistórica, donde el Estado ha toma-do un rol protagónico (…) Porque sepensaba que el Estado paternalistaiba a resolver el incremento de pro-ducción de nuestros minerales, perono ha sido así.” (Dip. Aceñolaza-Tucumán-PJ Debate Parlamentariopág. 6569)“Debemos asumir como parte de larealidad que nuestro país no tienelas ventajas que tienen otros paíseshermanos de América Latina enmateria de calidad, rendimiento yexplotabilidad, en particular en loreferido a los minerales de la prime-ra categoría…” (Dip. Sodero Nievas-Río Negro-PJ, DebateParlamentario, pág. 6616)“…este tema (…) está aureoleado

de leyenda, debe ser encarado deci-didamente por el país porque nopodemos postergar más la explota-ción del subsuelo.” (Sdor. Sánchez-La Rioja-PJ, Debate Parlamentario,pág.5560)

Algunas intervenciones intenta-ron construir un discurso susten-tado sobre mitos originarios y enla imagen de un pasado legenda-rio. Tal fue el caso del diputadosanjuanino Segui, cuyo discursose apoyó en el peso del pasado,utilizando acotaciones y anécdo-tas históricas.

“…Domingo Faustino Sarmiento,quien fuera un apasionado de laminería, a tal punto que cuandoestuvo exiliado en Chile fue mineroen Copiapó. Esto hizo que creyeraque en la Argentina también sepodía desarrollar ostensiblementeuna labor minera muy importante. Ytan pronto como fue gobernador deSan Juan lo primero que hizo fuerestablecer la diputación de minería.(Dip. Segui-San Juan-PJ, DebateParlamentario, pág. 6613)“Y así como Sarmiento trajo enaquella oportunidad a unas maes-tras norteamericanas para trabajaren las escuelas normales argenti-nas, también llevó a la provincia deSan Juan al mineralogista inglésFrancisco Ignacio Richard y a dosingenieros alemanes (…) y empezóla gran carrera para hacer funcionaresta Compañía Minera San Juanque era suya” (Dip. Segui-San Juan-


a nivel de todos los actores involucrados. (…) Por ello, a diferencia de otros “mode-los de desarrollo” que, más allá de sus transformaciones, se sitúan en la “continuidadimaginaria” (un país agrario) o en el “retorno a la normalidad” (la Argentina industrial),el modelo ligado a la megaminería a cielo abierto requiere no sólo inscribirse en lassignificaciones del presente modelando visiones de futuro sino fundar un linaje, unagenealogía honorable y unos mitos de origen, para volver deseable y razonable la“Argentina minera” (Svampa, M y Antonelli. M, 2009, p. 19)

PJ, Debate Parlamentario, pág.6613)“Entonces, dónde está la diferencia?La diferencia es geográfica, funda-mentalmente. Chile tiene mar ycerros; nosotros por fortuna tene-mos mar, pampa y cerro. Por estarazón, las inversiones fueron que-dándose en estas tierras de pan lle-var, donde siempre fue mejor tenerexportaciones agrícola-ganaderasque mineras, con lo que la mineríaquedó relegada. En consecuencia,todos aquellos que intentaron algo–como el viejo Sarmiento- empren-dieron más una aventura que ungran negocio.”(Dip. Segui-San Juan-PJ, Debate Parlamentario, pág.6614)

Desarrollo ProvincialResulta importante resaltar algu-

nos puntos particulares de la dis-cusión en torno del rol y papel delas regalías y la novedad de éstascomo forma legal de recaudaciónprovincial.

“Es la primera vez que la legislaciónargentina reconoce a las provinciassu derecho a cobrar regalías, lo cuales lógico ya que las minas están ensu territorio. Por otra parte, tambiénse llega a un justo medio ya que selimita el importe que las provinciaspueden cobrar en concepto de rega-lías al establecer el límite del trespor ciento, que además es el querige internacionalmente. Enten-demos que se trata de un buen equi-librio; es el punto medio entre losderechos de las provincias por tenerlas minas en su territorio y las facul-tades que tiene el Estado nacionalpara promover el desarrollo de estaindustria tan importante para el

país”. (Dip. Orquín - Mendoza-UCR,Debate Parlamentario, p.6603)

Precisamente en las palabrasdel diputado Orquín, se encuentrael meollo de la discusión del“modelo regalista”, ya que se tratade la primera vez que se legislaespecíficamente sobre la formade cobro y valor de las regalíasimpuestas por el Estado nacional.

“… Se prohíbe al Estado explotarminas y disponer de ellas y se esta-blece la propiedad particular minerapor la concesión. Este es el sistemaregalista. La propiedad minera semantiene mientras el particular cum-pla con determinadas obligacionesentre las que figura el pago delcanon y determinados trabajosmineros. Quiere decir esto que ennuestro sistema nacional no figura elcobro de regalías; no figura en nues-tro sistema la participación delEstado en el producto de la explota-ción. (…) Quien puede dictar lalegislación de fondo aún no estable-ció la participación del Estado en laexplotación. (…) No existe ningunaley nacional que hable de regalías.Entonces no puede dictarse ahorauna ley que pretende tratar sobrepromoción minera, sobre estabilidadfiscal y otras cuestiones, estable-ciendo a la palabra “regalías” ya queesto puede dar lugar a que se creaque el Congreso de la Nación acabade incorporar un sistema totalmenteajeno a nuestro régimen de explota-ción minera. No puede existir subre-pticiamente en la redacción de lafutura ley la mención de la palabra“regalía”, ya que no se desprende deningún instituto de legislación mine-ra sancionada por el Congreso de laNación. (…) no sólo se dice ‘las pro-vincias que perciban regalías…’


sino que se agrega: ‘o que puedanpercibir’, invitando a otras provinciasa transgredir la legislación de fondocon un instituto que aparece enforma dudosa en una legislación ins-trumental, como es la que vamos adictar ahora para promover la activi-dad minera” (…) el Congreso de laNación, cualquiera sea la menciónque se haga de las regalías, se estárefiriendo a un hecho, pero de nin-guna manera está estableciendo elderecho a esta percepción, que noestá contenido en el código defondo, único instrumento que puedeconcebirlo” (Dip. Durañona y Vedia-Buenos Aires-UCeDe, Debate parla-mentario p. 6607-6608)“Nuestra Constitución no estableceleyes de primera y leyes de segun-da; todas son iguales y pueden sermodificadas por una ley posterior. Situviéramos que modificar el Códigode Minería por medio de un artículono habría ningún problema. Te-nemos competencia para hacerlo.(…) Nosotros no interpretamos queeste es un problema para plantearun cono de sombra en el sentido deque las provincias tienen o no elderecho de cobrar las regalías. Ellastienen ese derecho y no es una con-cesión graciosa de este Congreso;lo podrán ejercer o no según sea laoportunidad y sus convenienciaspolíticas, pero no es cuestión de quenos sentemos a defender aquí losderechos de las empresas y nosolvidemos de los de las provincias”.(Dip. Orquín - Mendoza-UCR, De-bate Parlamentario, p.6625)“…El gobierno viene aceptando elcobro del 3 por ciento por regalíascomo un hecho que hoy se está lle-vando a cabo, pero no le está dandolegalidad al cobro de ese 3 por cien-to y la comisión interpreta lo mismo.Ese será un problema que lo tendrá

que dilucidar en su momento laCorte Suprema de Justicia”. (Dip.Echevarría - Buenos Aires- PJ,Debate Parlamentario p.6625) “…Decidimos que, como todas lasprovincias coparticipan de un benefi-cio promocional minero que sale delbolsillo de todos los contribuyentesdel país, el porcentaje fuera igual.Esto no significaba poner en duda elderecho de las provincias a cobrarregalías” (Dip. Baglini - Mendoza-UCR. Debate Parlamentario p.6627)

Como se puede observar, en laspalabras de los legisladores hastase llegó a poner en cuestión lavalidez legal del concepto deregalía, ya que el mismo no seencuentra incluido en el CódigoMinero, es decir la legislación defondo. Más allá de esta discusiónentre los distintos integrantes delcuerpo legislativo, y a pesar depresentar una dudosa instrumen-tación, la ley 24.196 fue sanciona-da manteniendo el mencionadoartículo 22 al tiempo que hizo delderecho a percibir regalías mine-ras un instrumento clave y tenta-dor para el apoyo provincial al pro-yecto minero proveniente delPoder Ejecutivo.

Más allá de estas intervencionesy al igual que lo sucedido con eleje analizado anteriormente, latemática del desarrollo provincialfue relegada bajo la sombra delcapital extranjero y los beneficiosque la Argentina debía asegurar-le. Igualmente se puede concluirque, aquellos que remiten a lanecesidad de desarrollar las pro-vincias a partir de la actividad


minera, caen, principalmente yreiterativamente, en dos argu-mentos, una linealidad absolutaentre minería y desarrollo provin-cial y por otro lado un llamado a laesperanza, la noción de un futuropromisorio, aspecto compartido,como se ha visto, con la argumen-tación pro desarrollo de la activi-dad minera y de la entrada decapitales extranjeros.

Indagando en el primer argu-mento presentado por los legisla-dores, se intenta presentar unatipo de razonamiento lógico detipo inductivo, en el cual sería unhecho fáctico que el solo estable-cimiento de un emprendimientominero derramaría riqueza ydesarrollo automático en la pro-vincia donde decida instalarse. Eneste sentido, afirmaban que:

“permitirán que todas aquellas pro-vincias potencialmente ricas por susrecursos naturales lo sean en lapráctica por medio de la explotaciónde dichos recursos” (Dip. LópezArias-Salta-PJ, Debate Parlamenta-rio, pág. 6569)“…las provincias (…) que tienenriquezas mineras considerables, severán beneficiadas con esta norma,que por fin se acuerda de las econo-mías regionales y del federalismo”.(Dip. Orquín - Mendoza-UCR, Deba-te Parlamentario pág. 6603)

Como se ha mencionado, preva-leció una construcción simbólicabasada sobre una visión de futurodeseable apelando al concepto dela esperanza, como ya se ha men-cionado y como puede observarseen los discursos del Senador

Snopek y del Diputado Castillo:“…abriéndose para todos, especial-

mente para las provincias como lasnuestras, al lado de la cordillera, unaesperanza, una esperanza impor-tante. Por fin tenemos una posibili-dad seria y cierta cambiada la políti-ca nacional y vista nuestra Repúbli-ca desde el exterior de otra manera.”(Sen. Snopek-Jujuy-PJ, Debate Par-lamentario, pág. 5561)“…esta iniciativa tan esperada pornuestra provincia (…)”“… la provincia de Catamarca haempezado a transitar el camino de lagran minería.” (Dip. Castillo-Cata-marca-UCR. Parlamentario pág.6618)

Conclusión

Más allá de aquellos factores co-yunturales que puedan explicar laactual explosión de proyectosmineros en la Argentina, talescomo la devaluación monetaria yel incremento de los precios inter-nacionales de los minerales, laspolíticas implementadas por elgobierno menemista y específica-mente, las reformas al Código deMinería fueron un factor clavepara que ello sucediera. Así, lasanción del régimen de inversio-nes mineras puede verse comopunta de lanza de un régimen quese ha consolidado con gobiernosposteriores; en otras palabras,esta ley ha sido el inicio de lareconfiguración del escenariominero argentino y de las numero-sas muestras de “garantía” que elestado argentino ha brindadohasta la actualidad, al capital


extranjero; garantizando así aque-llos dos pedidos esenciales queclamaban los inversionistas: esta-bilidad fiscal y seguridad jurídica.

Referido a aquellos temas vincu-lados con temáticas ambientaleso a las condiciones socioeconómi-cas que sobrevienen a la finaliza-ción de la explotación de unemprendimiento minero,8 fueroninvisibilizados, ignorados u omiti-dos durante el tratamiento legisla-tivo, salvo algunas mencionesinsignificantes. A su vez, no seríaposible conocer qué razones lle-varon a cada diputado o senadora aprobar esta ley; tal vez unaomisión ex profeso y voluntaria deestas temáticas, la obediencia alas decisiones partidarias, o lafalta de conocimiento técnico yreal de los impactos de la mineríaa cielo abierto a gran escala. Loque sí se puede observar a travésde aquel debate, son los argu-mentos justificatorios esgrimidos

por los legisladores, puesto queson éstos los que tienen efectosreales como intentos legitimado-res de una política pública y no lasintenciones o razones personalesde los mismos.

Si bien el anteproyecto de la leyde inversiones mineras provino deun impulso del Poder Ejecutivo dela Nación, es menester considerarque acompañaron este procesotanto otras instituciones estatalescomo gobiernos provinciales, lamayoría de los partidos con repre-sentación parlamentaria, así co-mo organismos internacionales. Alo largo del presente trabajo, se haintentado brevemente hacer men-ción a los mismos con la intenciónde brindar a grandes rasgos unpanorama situacional y así enri-quecer el análisis concreto deldebate legislativo, ubicando aeste en un proceso más ampliodel que es sólo una pieza del granrompecabezas


8 “El saldo se compone de cráteres abandonados, glaciares destruidos, lagunas artifi-ciales envenenadas, cursos de ríos sembrando químicos y metales pesados, tierrasinutilizables o sospechadas de serlo y finalmente el desierto. Esta minería ofrecedesiertos”. (Rodríguez Pardo, 2009: 66)

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128

El complejo sojero ¿unaEl complejo sojero ¿unaeconomía de enclave economía de enclave suisuigenerisgeneris del siglo XXI?del siglo XXI?

Estudios agrarios

* CIEA, FCE/UBA** FCE/UBA

Este trabajo intenta identificar qué aspectos delcomplejo sojero se corresponden con el conceptotradicional de “economía de enclave”. Parte de des-cribir y cuantificar distintos aspectos del complejo;las causas y efectos de la adopción del llamado“paquete sojero” (semilla genéticamente modificada-SGM-, siembra directa y uso del glifosato), la con-formación e importancia de las empresas proveedo-ras de esos insumos agrícolas y su relación con elproceso de agriculturización y sojización. Aborda,también, la influencia que tuvieron los cambios en elmercado mundial y el papel de las grandes empre-sas transnacionales aceiteras y comercializadorasde granos como factores inductores de la sojizaciónde la agricultura nacional.

Jos é Pi e r r i *Mar c e l o Abramovsky**

129Enclave sojero

El fenómeno del “boom sojero”es hoy centro del debate políticosobre el modelo económico adesarrollar en el país. Ha genera-do fuertes debates sobre sus con-secuencias ecológicas, sanitariasy sociales, pero no abundan tra-bajos que lo conceptualicen niaquellos que definan la modalidadde inserción en la economía mun-dial originada por ese modelo pro-ductivo.

De manera intuitiva la mayoríade la población y los estudiososentiende que desde la década delos ´90 estamos viviendo unanueva agricultura. Nuevos desti-nos de exportación, la instalaciónde las mayores plantas aceiterasdel mundo en cercanías deRosario, la concentración en unpuñado de empresas multinacio-nales y alguna nacional del nego-cio sojero, la revolución tecnológi-ca del conjunto soja RR/glifosa-to/siembra directa y el crecimientovertiginoso del área cultivada desoja -marginal hace treinta años yhoy cercana al 60% del total dedi-cado a los granos-, permitensuponer que estamos en presen-cia de cambios estructurales en elagro nacional.

¿Qué diferencia tiene esta agri-cultura que utiliza recursos tecno-lógicos en semilla y herbicidaspatentados en el exterior y porcuyo uso Monsanto pretendecobrar anualmente los derechosde resiembra de la Soja RR -talcomo lo hace en los EstadosUnidos-, vulnerando los derechos

tradicionales del agricultor sobrela semilla cultivada en su explota-ción?

¿Cómo definir un complejo pro-ductivo en un 100% dedicado a laexportación y controlado en másde un 80% por una decena deempresas multinacionales -salvoalguna nacionalque desde losaños ´90 desplazaron a los princi-pales operadores nacionales -cooperativas, JNG, empresasnacionales regionales- del nego-cio de la producción de aceite ycomercialización externa de lasoja y sus derivados?

Una manera de comenzar a defi-nir lo nuevo es apelar al conceptode economía de enclave, creadohace unos cincuenta años por lacorriente económica estructuralis-ta integrada -entre los más cono-cidos-, por los brasileños CelsoFurtado y Fernando EnriqueCardozo y, en nuestro país, por elDr. Aldo Ferrer. Utilizaban el con-cepto de economía de enclavepara estudiar los sistemas produc-tivos de países de América Latinacaracterizados por la monopro-ducción de algún cultivo de plan-tación u originado en la minería.

Este trabajo no pretende asimilarde manera absoluta a economíasmonoproductivas de fines delsiglo XIX las mucho más comple-jas y diversificadas de la Argen-tina actual. Lo que se pretende escomenzar a explorar una defini-ción que permita mejorar el diseñode políticas económicas queadministren en beneficio del país


el boom sojero y logren la inclu-sión de esa producción en un pro-yecto económico nacional.

En ese sentido este trabajointenta identificar qué aspectosdel complejo sojero se correspon-den con el concepto tradicional de“economía de enclave”. Parte dedescribir y cuantificar distintosaspectos del complejo; las causasy efectos de la adopción del lla-mado “paquete sojero” (semillagenéticamente modificada -SGM-,siembra directa y uso del glifosa-to), la conformación e importanciade las empresas proveedoras deesos insumos agrícolas y su rela-ción con el proceso de agriculturi-zación y sojización. Aborda, tam-bién, la influencia que tuvieron loscambios en el mercado mundial yel papel de las grandes empresastransnacionales aceiteras y co-mercializadoras de granos comofactores inductores de la sojiza-ción de la agricultura nacional.

Principales transformaciones en la pro-ducción agrícola 1980/2010

En las últimas tres décadas seprodujo un sostenido crecimientode la producción de cereales yoleaginosas definido por diversosautores como un proceso de agri-culturización del agro nacional. Laintensidad y profundidad de latransformación agrícola fue gene-rada y acompañada por profundoscambios en la tecnología de pro-ducción y en los tipos de empre-

sas y explotaciones agropecua-rias, en el complejo agroindustrialaceitero y en la comercializacióninterna y externa de las principa-les producciones de granos ennuestro país.

La producción de granos seelevó desde cifras menores a las30 millones de toneladas anualesen la década iniciada en 1980hasta cifras que rondan las 100millones de toneladas en las últi-mas cosechas. El cultivo que, lar-gamente, constituyó la principalfuente de crecimiento fue el desoja. En la campaña 1980/81 seproducía algo menos de2.000.000 de tn, en la campaña1990/91 10,7 millones, en la del2000/01 26,8 millones, y se calcu-la que en la actual se superaránlos 54 millones de tn de produc-ción de ese grano. La cantidad dehectáreas sembradas y el volu-men de la producción de soja enel presente superan ampliamenteel total de las áreas y volúmenesdel total de producción de granosde tres décadas atrás.

Patricio Lamarca y Marcelo Re-gunaga (1990) destacaron unaspecto que explica la fuerteexpansión de la soja. La produc-ción y comercio mundial de gra-nos que, tradicionalmente, seorientaban a los cereales comen-zó a partir de los ´80, a centrarsesobre las oleaginosas, cuestiónvinculada con el cambio estructu-ral del mercado mundial, básica-mente originado en el aumentoexponencial de la importación de

131Enclave sojero

granos y aceite desde países deextremo oriente, convirtiéndoseChina, India, Bangladesh,Pakistán, Irán y otros en los prin-cipales destinos mundiales.

La significación en el total deáreas cultivadas, el crecimientode la producción en todo el com-plejo agroindustrial y en el comer-cio internacional de la soja y susderivados, transformó el estudiode la evolución del cultivo endemostrativo y ejemplo de loscambios operados en todo el sis-tema de producción de granos enlas últimas tres décadas en nues-tro país.

La rápida sojización de la déca-da de los ´90 fue acompañada porun fenómeno también observableen el conjunto de los complejosagroindustriales: la progresivadeterminación y control de esoscomplejos por parte de grandesempresas transnacionales espe-cializadas en el procesamientoindustrial y el comercio interno einternacional de alimentos.

Complejos y sistema agroalimentario

Miguel Teubal analizó la trans-formación de los complejos agroa-limentarios en las últimas décadasen nuestro país y su relación conla globalización económica mun-dial. Señaló, como característicasaliente, el creciente control sobrecada una de las etapas del proce-so productivo primario, la indus-trialización y el comercio interno y

externo por parte de grandesempresas transnacionales:

“La expansión agroindustrial a esca-la mundial tiene que ver con laexpansión a lo largo y ancho delglobo terráqueo, de grandes empre-sas agroindustriales transnaciona-les. Esta expansión va acompañadapor procesos de articulación agroin-dustrial -la conformación de auténti-cos complejos agroindustriales- quele permiten a esas empresas incidiro incluso controlar estrechamente laproducción, comercialización, proce-samiento industrial y distribuciónfinal de productos de origen agrope-cuario” (Teubal, 1999).

Definió como sistema agroin-dustrial o agroalimentario a latotalidad de la producción agrope-cuaria, su comercialización, pro-cesamiento y distribución final deun país o región. Afirmó que elestudio del sistema agroindustrial-más abarcativo que el de cadacomplejo en particular-, permite,por ende, observar más claramen-te los procesos contemporáneosde concentración y centralizacióndel capital, particularmente en lacomercialización mayorista yminorista.

El autor recuerda el análisis queen el pasado habían formuladoChayanov (1974) y Kautsky(1977) quienes, hace ya un siglo,afirmaban el progresivo procesode subordinación de los campesi-nos/productores a los intereses delas grandes empresas comerciali-zadoras. El mercado de algunosproductos agrícolas, en particularlos granos, se caracterizó desde


fines del siglo XIX y se reafirma alestudiar las últimas décadas porrelaciones asimétricas en quealgunas grandes empresas inci-den fuertemente, o determinan losvolúmenes y formas de la produc-ción, los precios y otras condicio-nes de los otros eslabones de losComplejos Agroindustriales (CAI).Teubal, a la vez de definir comoasimétricas la relaciones estable-cidas entre las grandes empresasy los productores, destaca elpapel de aquellas como apropia-doras del excedente e inducto-ras de los procesos productivosen cada complejo agroindustrial:

“En definitiva, quizá la diferencia fun-damental de este enfoque y el de los“agronegocios” es la idea de que lasrelaciones entre los agentes queconformas el complejo son asimétri-cas. La necesidad de articulaciónpor parte del núcleo del complejoexiste debido a las características dela producción industrial y a la nece-sidad de inducir o controlar deter-minados procesos productivos, porejemplo introduciendo especificacio-nes tecnológicas en el complejo cer-vecero acordes con las cambiantesestrategias empresariales de la prin-cipal empresa” (Teubal, 1999: 106)

En la dimensión histórica e inter-nacional, Dan Morgan (1984) des-cribió de manera vívida y analizóla evolución y el grado de control

que las grandes firmas transna-cionales tuvieron sobre el comer-cio mundial de granos, subrayan-do las fuertes vinculaciones delnegocio con la evolución de lapolítica mundial y la interna de losEstados Unidos, en particular des-pués de la segunda guerra mun-dial. Morgan, al igual que muchosautores, definió al comercio mun-dial de granos como oligopólico,oscuro y relativamente poco anali-zado, destacando, en ese sentido,las dificultades para acceder a suestudio a partir de la falta de infor-mación ofrecida por esas grandesfirmas1.

En un estudio basado sobredatos estadísticos acerca del sis-tema agroindustrial en la Argen-tina, Graciela Gutman y Pablo La-varello (2002) destacaron la con-centración y transnacionalizacióndel sector industrial en la mayoríade los Complejos Agroindustrialesdurante la década de los ´90. Loatribuyeron al proceso de globali-zación, a los cambios en la tecno-logía y del orden legal en el país.y destacaron la tendencia de loscomplejos a volcar partes crecien-tes de la producción al mercadoexterno en momentos (segundamitad de la década de los ´90) enque el consumo interno disminuíaproducto de la crisis económica y

1 “En 1975, cuando la subcomisión del Senado norteamericano sobre Corporaciones Multinacionales comenzó a investigar el papel de las compañías en la política exterior,pidió a las bibliotecas de todo el país que enviaran material sobre las firmas. Unabiblioteca tras otra informó que no existía tal material. El Senador Frank Church diría,refiriéndose a las multinacionales “Nadie sabe como funcionan, cuáles son sus ganan-cias, cuánto pagan de impuestos y qué influencia tienen sobre nuestra política exte-rior” Morgan, 1984.

133Enclave sojero

social, invirtiendo, de tal manera,de modo estructural el destino tra-dicional de la producción de ali-mentos en el país.

Estos enfoques críticos sobre elrol, grado y consecuencias delcontrol del mercado por parte delas grandes empresas, se diferen-cia del de otros autores apologéti-cos de la gran empresa, que noreconocen como razón de la pree-minencia de éstas el control oligo-pólico de los mercado, sino queven ese predominio como resulta-do de la mayor eficiencia, sus eco-nomías de escala y, por ende,productividad de las grandes fir-mas,

“En líneas generales, ...las empre-sas que mantuvieron su liderazgo ensus respectivos sectores fueronaquellas que llevaron a cabo unaestrategia de innovación más omenos continua, basada en la explo-tación de sus recursos y capacida-des organizativas más distintivas yen las que la dirección no perdió elcontrol de lo que sucedía en los dife-rentes departamentos o divisiones”(Valdaliso y López García, 2000).

En síntesis, existen distintasinterpretaciones sobre las causasy valoraciones acerca de la trans-formación estructural del SistemaAgroindustrial, entre las cuales sedestaca el análisis del efecto de latransnacionalización sobre el sec-tor y el conjunto de la economíanacional. En ese sentido, parecevolver a cobrar importancia el con-cepto tradicional de economía deenclave, utilizado en el pasadopara analizar diversas economías

latinoamericanas de comienzosdel siglo XX.

El concepto de economía deenclave

El concepto de economía deenclave posee gran significaciónen los estudios sobre la historiadel agro latinoamericano. En lasdécadas de los ´60 y ´70 fue utili-zado para definir diversas econo-mías latinoamericanas de finesdel siglo XIX y principios del XX.En el presente, José César Villa-rruel (2009) ha explorado la posi-bilidad de aplicarlo a algunas pro-ducciones de soja en paísessudamericanos en las últimasdécadas. Así señala, citando aRamón Fogel y Marcial Riquelme:

“El modelo sojero implica una red derelaciones sociales, económicas ypolíticas. Su organización adoptadiversas expresiones que dependende las condiciones históricas de lasregiones y de su inserción en el mer-cado mundial. El caso de Paraguaydifiere del resto de los países de laregión en tanto corresponde almodelo de ‘enclave agroexportador’que impide todo desarrollo de baseamplia y que se expande gracias alas semillas transgénicas, el usointensivo de agrotóxicos y otrosinsumos que generan la dependen-cia de los productores de las multi-nacionales, que “deciden qué, cómo,y para quién producir” (Fogel yRiquelme, 2005)

La utilización del concepto deeconomía de enclave para anali-zar la economía latinoamericanade las últimas décadas no se limi-


tó a la realidad paraguaya. En unapublicación de la CEPAL, MarioCimoli, Annalisa Primi y MaurizioPugno2 lo usaron para explicar laeconomía actual de diversos paí-ses latinoamericanos y OriettaFavaro y Graciela Iuorno (2002) lohan hecho para analizar las carac-terísticas de la minería en laPatagonia de la última década.

La economía de enclave es defi-nida como la producción u otraactividad económica localizada enun país subdesarrollado exclusi-vamente destinada al mercadoexterno y controlada por capitalesforáneos. A diferencia de otrasactividades no está integrada o loestá muy débilmente, con el paísen que están instaladas; es decirno posee similar tecnología, nointegra circuitos económicos inter-nos, tiene pocos o nulas relacio-

nes económicas con el resto delpaís en relación con insumos,mano de obra y, especialmente,su patrón de acumulación es ex-terno al sitio donde se localiza. Ladisparidad entre la economía deenclave (más avanzada tecnológi-camente, organizativamente y vin-culada con los países de mayordesarrollo industrial) y el atrasorelativo de la estructura económi-ca de los países en que se locali-za fue analizada por numerososautores provenientes de enfoquede la CEPAL3 y otros, que centra-ron sus estudios sobre la Teoríade la Dependencia4. En el trabajomás difundido de esta corriente,Fernando Enrique Cardozo yEnzo Faletto afirman:

“Parece que el caso más general deformación de enclaves expresa unproceso en el cual los sectores con-trolados nacionalmente, por su inca-

2 Cimoli, Primi y Pugno, 2006 señalan “ De ahí que se argumente que el patrón de cre-cimiento exportador de América latina es más bien de enclave y que ni siquiera garan-tiza elevadas tasas de crecimiento, ya que la concentración de alrededor de la mitadde la fuerza de trabajo urbana en el sector informal reduce el desempeño de la eco-nomía en su conjunto. De lo contrario, es posible que persista una modalidad de cre-cimiento de enclave, en que un sector formal moderno y orientado hacia afuera coe-xiste con un sector informal creciente, con consecuencias adversas para el creci-miento agregado. Esto es justamente lo que ha estado sucediendo en América latina:ha habido modernización y ha aumentado el comercio exterior, pero el patrón deespecialización y comercialización ha favorecido la expulsión relativa de mano deobra desde el sector formal, alimentando así el crecimiento y la persistencia del sec-tor informal.

3 Aldo Ferrer destaca el papel que la CEPAL, dirigida por Raúl Prebisch tuvo en lagénesis de la teoría del enclave “El estudio de América Latina de 1949 (CEPAL 1951)identificó dos modelos de desarrollo. Por un lado estaba el enclave exportador des-vinculado del conjunto de la economía y la sociedad. En este el progreso técnicopenetra sólo en el sector vinculado con el mercado mundial, mientras que la mayorparte de la actividad económica continúa operando con las técnicas y niveles de pro-ducción tradicionales”. Ferrer, 1998.

4 Entre los numerosos autores afines a la teoría de la Dependencia en sus diferentesvariantes Furtado, 1968, Dos Santos, 1978 y Frank, 1979.

135Enclave sojero

pacidad para reaccionar y competiren la producción de mercancías queexigen condiciones técnicas y capi-tales de gran importancia fueronpaulatinamente desplazados.... en efecto, a partir del momento enque el sistema productor ya nopuede crecer independientementede la incorporación de técnicas ycapitales externos o de su subordi-nación a sistemas internacionalesde comercialización, el discurso delos productores locales comienza acarecer de significación en el desa-rrollo de la economía nacional. Enesas condiciones los productoreslocales pierden, en gran parte, laposibilidad de organizar dentro desus fronteras un sistema autónomode autoridad y de distribución derecursos. En la medida en que las economíaslocales tendieron a organizarse entorno a este sistema productivo, pre-sentaron, en grado elevado, caracte-rísticas que hacían compatible unrelativo éxito del sistema exportadorcon una gran especialización de laeconomía y fuertes salidas de capi-tales. En estos casos el éxito delcrecimiento no siempre logró crearun mercado interno, pues llevó auna concentración de ingresos en elsector de enclave. En estas situaciones de enclavecabe distinguir dos subtipos: elenclave minero y las plantaciones.Las diferencias entre ellas radica enque las técnicas y condiciones deproducción tienen consecuenciasdistintas por lo que la utilización demano de obra se refiere a la produc-tividad alcanzada y al grado de con-centración de capital requerido”(Cardozo y Faletto, 2002).

Debe destacarse la importanciade las afirmaciones de Cardozo y

Faletto que vinculan las conse-cuencias de este tipo de econo-mía sobre la distribución regresivadel ingreso, la disparidad tecnoló-gica y productiva entre el enclavey el resto de la economía y la pér-dida de autonomía en cuanto a lafijación de la política económicanacional por parte del país recep-tor del enclave al señalar que sepierde “la posibilidad de organizardentro de sus fronteras un siste-ma autónomo de autoridad”, a lavez que destacan la progresivasupeditación de productores ymodos de producción a la tecnolo-gía y redes de comercializaciónforáneas.

La producción de soja y sucontexto institucional enel período 1980/2008

La producción de soja se destinacasi enteramente a la exportación.Por ende, la evolución de lasáreas sembradas del cultivo fuedeterminada principalmente porlos cambios en el mercado mun-dial.

En la década de los ´60 la pro-ducción mundial era sólo de algomás de 30 millones de tn y lasexportaciones mundiales en for-ma de grano apenas superabanlas 10 millones de toneladas.Estados Unidos monopolizaba lasexportaciones en una cifra cerca-na al 90 %, en tanto países deEuropa Occidental y el Japón eranimportadores, también de alrede-dor del 90 % del total mundial. Enla década de los ´80 la producción


alcanzaba las 80 millones de tn yel comercio mundial las 25 millo-nes de tn, mientras que hacia elaño 2003 se producían en elmundo unas 189 millones de tn yse comerciaban, en forma degrano, unas 67,5 millones5.

En ese contexto internacionalnuestro país incrementó susexportaciones de granos de sojaentre 1986 (2,5 mill. tn) y el año2007 (11,4 mill. tn), en aceite desoja (0,6 mill. tn en 1985/86 a 5,0mill. tn en el año 2007) y de hari-na de soja (3 mill. tn en 1985 a27,8 mill. tn en el año 2007). Endos décadas aumentó de maneraextraordinaria sus exportacionesde grano (3er. exportador mundialen el año 2007) y en aceite y gra-nos de soja (1er. exportador mun-dial en el mismo año).

El vertiginoso crecimiento de lasexportaciones se vio acompañadopor una serie de cambios estruc-turales en el sistema de comercia-lización y transporte. En el aspec-to político institucional en el año1991 se disolvió la Junta Nacionalde Granos6, entidad que reguló elmercado desde sus comienzos enla década de 1930, y mediante laley 24.093 del 3/6/1992 se modifi-

có el sistema portuario nacional,transfiriendo a las provincias lapotestad sobre los mismos y per-mitiendo, en los hechos la privati-zación en su operación. El nuevomarco legal convirtió, en muybreve tiempo, a las grandesempresas comercializadoras degranos en propietarias de termina-les portuarias bajo la forma jurídi-ca de puertos industriales7, dondelocalizaron allí las principalesplantas aceiteras.

Cargill posee terminales portua-rias en los puertos de Ing. White yPuerto Quebracho en Santa Fe,Bunge Argentina (en la Terminal 6en San Martín, Santa Fe y en Ing.White) y Dreyfus (en la TerminalDreyfus en Gral. Lagos a orillasdel río Paraná, provincia de SantaFe). En cada uno de esos sitios elacceso a esas instalaciones estáhoy bajo custodia de la PrefecturaNaval Argentina, pero el art. 9 dela ley 24.093 dejó abierta la posi-bilidad de que los particulares acargo del puerto establezcan otrotipo de custodia8. La legislación dela década de los ´90 otorgó condi-ciones ventajosas y específicaspara los administradores de puer-tos al recortar derechos laborales

5 Datos estadísticos y análisis de la producción y comercio mundial en Pierri, 2004.Debe destacarse que paralelamente aumentaba el comercio mundial de aceite y hari-na de soja.

6 Mediante los decretos 2.284 del 31/10/1991 y 2.486 del 26/11/1991 el Poder Ejecutivodispuso la disolución de la Junta Nacional de Granos.

7 La ley de Actividades Portuarias 24.093 y el decreto ley 769/93 establecen el marcolegal de estos puertos privados que incluyen la actividad industrial.

8 El art.. 9 de la ley 24.093 establece "...que cuenten con la vigilancia pertinente de laPrefectura Naval Argentina u otra adoptada por quien administra o explota el puerto..."(subr. nuestro)

137Enclave sojero

a empleados portuarios9 y estuvoorientada a limitar los derechos deprotestas de los trabajadores10,aspectos que muestran la relaciónparticular entre estas empresas yel Estado, interesado en sus juris-dicciones provinciales y nacionalen otorgar condiciones ventajosasa estas grandes firmas.

La relación estrecha entre lapolítica estatal y las grandesempresas industrializadoras ycomercializadoras de granos tam-bién se expresa en la decisión deaumentar el dragado del río Para-ná y concesionar el mantenimien-to de esa vía fluvial desde dondeestán ubicadas aquellas instala-ciones y hasta su salida al mar.En enero de 1994 la Secretaría deTransporte de la Nación llamó alicitación pública con el objeto delograr la modernización, amplia-ción, operación, mantenimiento yseñalización de la hidrovía del ríoParaná entre su kilómetro 584 ysu desembocadura en el Río de laPlata. La ganadora fue una em-presa mixta de capitales naciona-les y belgas que en el contrato se

comprometió a llevar el calado dela vía a 28 y 32 pies en etapassucesivas11.

Otra decisión estatal, directa-mente orientada a favorecer elmodelo sojero, fue tomada en1994, cuando nuestro país seincorporó a las Actas y Conveniode la Unión para la Protección delas Obtenciones Vegetales(UPOV). El decreto 2.183/91 esta-bleció normas que facilitaron laincorporación de nuestro país a laUPOV creándose el InstitutoNacional de Semilla (INASE). LaSecretaría de Ganadería, Agricul-tura, Pesca y Alimentación creó laComisión Nacional Asesora enBiotecnología Agropecuaria (CO-NABIA) mediante la resolución124/91 y en el sector privado secreó la Asociación Argentina deProtección de Obtenciones Vege-tales. Finalmente, el 20 de octubrede 1994 se promulgó la ley 24.376que ratificó la incorporación denuestro país a las actas de crea-ción de la UPOV y adhirió a suconvenio de 1978. Las decisionesde los años ´90 establecieron

9 El decreto 817/92 de desregulación marítima y la reglamentación de la ley 24.093mediante el decreto 769/93 suspendieron los convenios colectivos del sector, esta-blecieron la libre contratación, la eliminación de ajustes salariales automáticos yderecho "que conspirase contra la productividad laboral".

10 El cercenamiento de derechos laborales y del derecho de huelga fue parte en ladécada de los ´90 de similares iniciativas respecto del derecho laboral en la mayoríade los países, orientados a establecer mecanismos de mercado en los contratos labo-rales portuarios , establecer cáusulas que limiten el derecho de huelga. Ver "La refor-ma laboral y la participación privada en los puertos del sector público”, CuadernosCEPAL, Santiago de Chile, 1996.

11 En el presente se sigue considerando la posibilidad de aumentar el calado en todo elcurso del río Paraná hasta su confluencia con el río Paraguay y la de éste hasta elpuerto de Asunción. Ver información en la Secretaría de Transportes de la Nación,Subsecretaría de Vías Navegables.


derechos de propiedad sobre laventa de las semillas patentadaspero no declinaron el llamado “pri-vilegio del agricultor” (el derechode resiembra). En ese marco fuede vital importancia la decisión dehabilitar el uso de la semilla desoja genéticamente modificada(Soja RR) cuando su uso eraresistido y prohibido en todaEuropa y países de América delSur12.

En trabajos anteriores hemosanalizado el carácter “inductor”del cultivo de la semilla productode la combinación de la nuevalegislación, el permiso de uso y lageneralización del uso gratuitomediante la práctica de la llamada“bolsa blanca”, que permitió laexplosiva expansión de la semillaRR dentro del país y hacia los paí-ses limítrofes (Pierri y Benavento,2009).

Aspectos legales en el usode biotecnología y agroquímicos

La biotecnología que desarrollósemillas genéticamente modifica-das (GM) ha tenido una ampliadifusión en América latina en laúltima década. En el año 2008, sesembraron cultivos genéticamentemejorados en más de 40 millonesde hectáreas en la región.

Todos los cultivos de semillasGM fueron desarrollados por em-presas multinacionales privadas.

Hasta el momento, ningún siste-ma nacional de innovación enAmérica latina, ya sea público oprivado, ha logrado crear y trans-ferir comercialmente una tecnolo-gía desarrollada por el sistemamismo. Las empresas nacionalesde esta región se limitan a adaptary transferir características agronó-micas deseables a variedades yespecies desarrolladas por lastransnacionales (Falck-Zepeda yotros, 2009).

Las razones que podrían expli-car la imposibilidad de crear autó-nomamente y distribuir comercial-mente semillas GM parecen ser,según Falck-Zepeda y otros(2009) “la falta de capacidad enesta región para evaluar la biose-guridad y la inocuidad de los ali-mentos, la complejidad de los pro-cesos regulatorios y el elevadocosto de la evaluación de biose-guridad en cada país”. Otrosaspectos a considerar son la pocacapacidad para negociar y solu-cionar problemas relacionadoscon la propiedad intelectual o conlos instrumentos de protecciónintelectual, el establecemiento dealianzas estratégicas, la transfe-rencia de tecnologías y el mante-nimiento del valor agregado en lacadena agroalimentaria.

Una de las características distin-tivas de la biotecnología es sucarácter horizontal y dependientede la interacción de varias discipli-nas científicas básicas (biología,

12 Un análisis sobre la legislación de semilla en Estados Unidos y en la Argentina enPierri y Abramovsky, 2009.

139Enclave sojero

genética, química y bioquímica,fisiología, etc.) y de su aplicaciónen diversas áreas dentro de loscampos de la salud, el medioambiente, la industria manufactu-rera y la agricultura. Como conse-cuencia, es muy difícil que unainstitución tenga todas las capaci-dades que se requieren para lle-var adelante proyectos en biotec-nología y, por esta razón, las ini-ciativas biotecnológicas suelentener un fuerte componente dearreglos multiinstitucionales, yasea en términos estratégicos oacotados a proyectos u objetivosespecíficos.

Hasta el presente, el surgimientode la biotecnología como compo-nente importante del desarrollotecnológico está desplazandonotablemente el “espacio tecnoló-gico” desde el sector público haciael privado. Mientras los bienespúblicos tienden a dominar elámbito de las tecnologías conven-cionales -o, cuanto menos,desempeñan un papel preponde-rante- en el ámbito de las nuevasaplicaciones biotecnológicas, lanorma es que las nuevas biotec-nologías sean “propiedad” dealguien. Las cuestiones relaciona-das con la propiedad intelectualvan más allá de la protección devariedades y los derechos delobtentor, y entran de lleno en eltema de las leyes de patentes y sucobertura de procesos y materia-les biológicos, e incluyen los

mecanismos y herramientas quese requieren para hacer cumplir laley (Pierri y Abramovsky, 2009).

En el presente existe una cre-ciente oposición en países deEuropa y Africa a los cultivos GMdebido a la preocupación de lapoblación acerca de las conse-cuencias socioeconómicas, elmedio ambiente y la salud.Recientemente en la India se hadispuesto una moratoria en lasiembra del BT-Brinjal, su primerorganismo genéticamente modifi-cado (Ministry of Environment andForestry, 2010). Cabe destacarque el BT-Brinjal (una especie deberenjena a la que se la insertadoel gen del Bacillus Thuringiensis)es un desarrollo conjunto deMahyco, un “joint venture” 50/50entre Monsanto Company de EUA(la corporación líder en semillasGM) y Maharashtra Hybrid SeedsCompany de la India. El único cul-tivo GM autorizado para sembraren la Unión Europea es el maízMON810, pero en el presente yahay seis países miembros de laUE que lo han prohibido13, debidoa serias preocupaciones ambien-tales y sanitarias.

En Estados Unidos, la Argentina,el Brasil, India, Canadá y China,se cultivó más del 94 % de los cul-tivos GM en el año 2009. Los tresprimeros países alcanzaban másdel 79 % del total. La Argentina, elBrasil, el Uruguay y otros países

13 Alemania (el país más grande de Europa y el más significativo por su peso en laAgricultura Europea), Austria, Francia, Grecia, Hungría y Luxemburgo Memo 10/325 ,Oficina de Prensa de la Unión Europea, Bruselas, 13 de julio de 2010


de América del Sur, se han con-vertido en un área de importanciacapital para la producción globalde alimentos, así como tambiénpor su singular biodiversidad. Estaregión ha sido específicamentecaptada por las corporacionestransnacionales del negocio agrí-cola para la producción comercialde cultivos GM. La soja GM haexperimentado una rápida expan-sión en la última década enAmérica latina, moviendo la fron-tera agropecuaria y originandoque miles de chacareros y pobla-ción aborigen fueran desalojadosde sus tierras. Asociados a lasemilla, en la última campaña 350millones de litros de glifosato fue-ron aplicados en el área cultivadacon soja GM. Adicionalmente,alrededor de 200 millones de litros

de insecticidas fueron utilizadosen dicha área, incluyendo el alta-mente tóxico endosulfan. Debedestacare que este producto hasido prohibido en más de 60 paí-ses en el mundo14.

Corporaciones en elMercado Mundial deAgroquímicos y Semillas

Los montos de ventas mundialesde agroquímicos han aumentadosensiblemente en las últimasdécadas. Las ventas de las 10empresas más grandes del sectoralcanzaron los US$ 34.396 millo-nes, lo que equivalió al 89 % delmercado mundial total (cuadro Nº1).

Las 6 mayores empresas alcan-zaron ventas por unos US$

14 Endosulfan around the world – Pan North America, Pesticide Action Network, Junio de2010. http://www.panna.org/node/1686. Señala las razones de la prohibición en esospaíses.

Cuadro Nº 1. Empresas más importantes en el sector de agroquímicos en elaño 2007 (ventas en millones de dólares estadounidenses)

Mill. US$ %1.Bayer (Alemania) 7.458 192.Syngenta (Suiza) 7.285 19 3.BASF (Alemania) 4.297 114.Dow AgroSciences (EUA) 3.779 105.Monsanto ( EUA) 3.599 96.DuPont ( EUA) 2.369 67.Makhteshim Agan (Israel) 1.895 58.Nufarm (Australia) 1.470 49.Sumitomo Chemical (Japón) 1.209 310.Arysta Lifescience (Japón) 1.035 3Fuente: Agrow World Crop Protection News, August 2008.

141Enclave sojero

28.800 millones, el 75 % del totaldel mercado mundial. Y las cuatroprimeras tuvieron en 2007 un cre-cimiento en sus ventas de dosdígitos. Estas 10 empresas estáninstaladas en la Argentina.

Bayer, la mayor empresa deagroquímicos en el mundo, es laséptima mayor empresa en elnegocio de las semillas; Syn-genta, la segunda mayor empresade agroquímicos, es también latercera empresa en semillas;Monsanto, la mayor empresa enel negocio mundial de las semi-llas, es la quinta empresa en elnegocio de agroquímicos; yDuPont, la segunda mayor empre-sa en el negocio de semillas, es lasexta empresa en el negocio deagroquímicos. Datos que de-muestran la profunda interrelaciónentre los negocios de semillas y

agroquímicos, aspecto que se hapotenciado desde la aparición delas semillas GM (cuadro Nº 2)..

De estas empresas, LandO’Lakes y Sakata no tienen ofici-nas en la Argentina.

BASF, Syngenta, Bayer, Dow yDuPont han comenzado a compe-tir para cubrir el hueco que deja elglifosato, un espacio que creceaceleradamente, ya que al menos14 especies de malezas en los 5continentes han desarrolladoresistencia debido a su masivaaplicación (Chemical and Engi-neering News, 2008). Los gigan-tes del negocio de agroquímicosprefieren describir los problemasde resistencia como una “oportu-nidad de negocios”, según laspalabras del CEO de SyngentaCrop Science, John Atkin: “laresistencia es en realidad saluda-

Cuadro Nº 2. Empresas más importantes en el mercado mundial de semillasaño 2006 (ventas en millones de dólares estadounidenses)

Mill. US$1. Monsanto (EEUU) 4.0282. Dupont (EEUU) 2.7813. Syngenta (Suiza) 1.7434. Groupe Limagrain (Francia) 1.0355. Land O’ Lakes (EEUU) 7566. KWS AG (Alemania) 6157. Bayer Crop Science (Alemania) 4308. Delta & Pine Land (EEUU) 418 (la adquisición por Monsanto estaba pendiente a esa fecha)

9. Sakata (Japón) 40110. DLF-Trifolium (Dinamarca) 352Fuente: ETC Group - http://etcblog.org/2007/04/30/top-ten-seed-companies-2007/


ble para nuestro mercado, puesnos obliga a innovar”15

En síntesis, existe un controlsobre la creación de las semillasGM y de los agroquímicos asocia-dos a las mismas, por parte de ungrupo pequeño de grandes firmastransnacionales. Las empresaslocales de países subdesarrolla-dos sólo se limitan a hacer adap-taciones de la tecnología propie-dad de las grandes empresas.

Otro elemento a considerar es laevidente disparidad entre la prohi-bición casi absoluta de Europapara el cultivo de las semillas GMy los agroquímicos asociados (apartir de controles que son muchomás estrictos basados sobre razo-nes ambientales y sanitarias) y laliberación de su uso en EstadosUnidos (país creador de la tecno-logía), China y la India (principalespaíses importadores de los culti-vos GM) y países de América lati-na (muy importante región pro-ductora) donde, por intereses dedistinto signo, se liberó el cultivode las semillas GM y el uso de dis-tintos agroquímicos asociados.

Efectos sobre la salud

Al ser el glifosato el agroquímicoasociado con las semillas GM, losestudios acerca de sus efectossobre la salud son relevantes.Algunos de los más significativos

son los citados a continuación:Mabel Burger y Salomé Fernán-

dez sostienen que quedó demos-trada “la absorción cutáneo muco-sa del agroquímico, evidenciadapor la presencia de síntomas loca-les y sistémicos en los casos estu-diados” y señalaron la “existenciade síntomas neuromuscularespara los cuales no han encontradoexplicación fisiopatológica” (Bur-ger y Fernández, 2004).

Por su parte, Sophie Richardafirmó que los residuos del glifo-sato pueden ingresar en la cade-na de la alimentación y que algu-nas trabajadoras rurales que loaplicaban han presentado proble-mas en el embarazo. El glifosatoes tóxico para la placenta humanaluego de 18 horas con concentra-ciones menores que las utilizadasen el uso agrícola y su efecto seincrementa con la concentración ola acumulación en el tiempo o conla presencia de los adyuvantes.Los autores sugieren “que la pre-sencia de los adyuvantes delRoundup aumentan la biodisponi-bilidad del glifosato y su bioacu-mulación” (Richard y otros, 2005).Por su parte, Robert Belle16, inte-grante del proyecto de investiga-ción del Centro de InvestigaciónCientífica de Francia afirmó que“El glifosato formulado es el queprovoca las primeras etapas de lacancerización en las personas”.

15 Entrevista del 30 de mayo de 2008. http://www.agropages.com/feature/1213.htm16 Proyecto de Investigación sobre Roundup del Centro Nacional de la Investigación

Científica de Francia y la Universidad Pierre y Marie Curie. Unidad Mar y Salud, en laEstación Biológica de Roscoff (Bretaña) Toxicological Sciences (Nº 82), 2004.

143Enclave sojero

La preocupación por el uso delglifosato y otros agroquímicosmotivó que en la Argentina, el 19de enero de 2009, se dictase eldecreto 21/2009, a través del cualse creó la Comisión Nacional deInvestigación sobre Agroquímicos(CNIA) para la prevención, asis-tencia y tratamiento de casos queafecten la salud de la población yel ambiente por efecto de produc-tos agroquímicos.

El decreto 21/09, en sus consi-derandos, hace mención especialal Barrio Ituzaingó Anexo, lugar ycaso de contaminación por lasfumigaciones con glifosato enzonas urbanas. Tras diez años dedenuncias de los habitantes delmencionado barrio de Córdoba,rodeado de campos de soja, laJusticia prohibió fumigar con agro-tóxicos las cercanías de zonasurbanas (de cinco mil habitantes,200 padecen cáncer. Todas lasfamilias tienen un enfermo)17.

Ese mismo año, la AsociaciónArgentina de Abogados Ambien-talistas inició una acción de ampa-ro ante la Corte Suprema deJusticia de la Nación, solicitandomedidas en protección delambiente y la salud ante las graví-simas y generalizadas conse-cuencias en los ecosistemas y lapoblación por la utilización de este

agrotóxico. Los demandados fue-ron al Estado Nacional y las pro-vincias de Buenos Aires, Córdobay Santa Fe. A la empresa Mon-santo, principal comercializadoradel herbicida a base de glifosato,se la cita como “tercero interesa-do”18.

La CNIA presentó en julio de2009 un informe denominado“Evaluación de la informacióncientífica vinculada al glifosato ensu incidencia sobre la saludhumana y el ambiente”19. Dichoinforme menciona que “En base ala información relevada a la fechadel presente estudio, cabe con-cluir que bajo condiciones de usoresponsable (entendiendo por ellola aplicación de dosis recomenda-das y de acuerdo con buenasprácticas agrícolas) el glifosato ysus formulados implicarían unbajo riesgo para la salud humanao el ambiente”....”Ello sin perjuiciode la necesaria ejecución sosteni-da en el tiempo de controles siste-máticos sobre los niveles residua-les del herbicida y los compuestosde degradación en alimentos....”

En consecuencia, aún no existe,pese a que su uso es masivo, unaindiscutible opinión internacionalsobre los efectos sobre la saludhumana del uso del conjuntosemillaGM/glifosato/coadyugan-

17 El veneno que asoló el barrio de Ituzaingó, Diario Página/12, 12 de enero de 2009,http://www.pagina12.com.ar/diario/elpais/1-118075-2009-01-12.html

18 Amparo ante la Corte Suprema por agrotóxicos, Asociación Argentina de AbogadosAmbientalistas, 28 de abril de 2009. http://www.aadeaa.org.ar/casusa_gilosafato.html

19 ht tp: / /www.msal.gov.ar/agroquimicos/pdf/ INFORME-GLIFOSATO-2009-CONICET.pdf


tes, destacándose las opinionesadversas de distinguidos especia-listas e instituciones europeas yde la justicia argentina, que funda-mentan el doble estándar quesobre su uso existe entre los paí-ses de la Comunidad Europea ynuestro país.

Consecuencias económicasy sociales en el agro delmodelo sojero

El cultivo se expandió por sobreotras actividades agrarias, parti-cularmente después de 1996,debido, principalmente, a su ma-yor rentabilidad producto de loque se dio en llamar el “paquetesojero”. A partir de esa fecha,cuando se liberó la siembra de lasoja GM, se difundió el sistemainterdependiente entre la semillaGM, el glifosato y la práctica aso-ciada de la siembra directa. Esta“triada” y la creciente demandadesde países de Oriente fueronlas razones principales de lasaltas ganancias en la producciónde soja respecto de otras activida-des20. La alta rentabilidad se logróa partir de la disminución de gas-tos, en especial de laboreo, pro-ducto de la alta tecnificación, deri-vada de la aplicación del herbici-da. La nueva modalidad de pro-ducción implicó el uso de máqui-

nas de siembra directa, la fumiga-ción, generalmente aérea, y la uti-lización de maquinas cosechado-ras de gran tamaño, y originó, porlo tanto, mayor necesidad deinversión, poco accesible paramuchos productores chicos queoptaron por contratar esas laboresa empresas especializadas. La noutilización del “paquete” eliminabalas ventajas de los menores cos-tos que hacían a la alta rentabili-dad del cultivo frente a los demásprincipales cultivos de granos enel país21.

Otro aspecto fue el desplaza-miento de otras actividades agra-rias. La alta rentabilidad de la sojamotivó el paulatino uso de tierrasantes utilizadas en otros cultivosde granos o en actividades pecua-rias de menor atractivo. Desdefines de los años ´90 numerosostambos cerraron o disminuyeronsu actividad y sus tierras se desti-naron al cultivo que estableció loque se denominó la “Renta Reina”y la ganancia esperable. De igualmanera, el rodeo vacuno cedióespacio en un período en quearrastró un clásico problema deacceso al mercado mundial decarnes no aftósico, el de mayoresprecios y de mayor dinamismo enla demanda22

Un aspecto directamente vincu-

20 Un análisis de las causas de la alta rentabilidad en la producción de soja en Pierri yBenavento, 2009.

21 Ver la revista Márgenes Agropecuarios, publicación periódica que muestra en suspáginas las distintas rentabilidades por cultivo y por tipo de explotación y decisión pro-ductiva.

22 Una descripción del problema en Pierri, 2010a y 2010b.

145Enclave sojero

lado con el anterior fue el despla-zamiento de producciones agríco-las regionales y el avance del cul-tivo de soja en provincias tradicio-nalmente no especializadas en elcultivo de granos. Así, en el casodel Chaco disminuyeron las áreassembradas de algodón, en Tu-cumán el cultivo de caña de azú-car perdió terreno frente a la sojay Santiago del Estero, Salta yCatamarca aumentaron muy fuer-temente su cultivo en muy pocotiempo.

Un aspecto muy llamativo del“boom” de la soja, e ilustrativo alos fines de este trabajo, fue queen estas décadas de sucesivosrécords de producción de granosse produjo simultáneamente ladesaparición de miles de explota-ciones agropecuarias. Se calculaque entre el Censo Agropecuariode 1988 y el de 2003 desapare-cieron unas 200.000 explotacio-nes, fenómeno cuya contracarafue la sensible concentración deluso de la tierra. Mujeres integran-tes de aquellas familias producto-ras endeudadas en los años ´90,que vieron rematados sus cam-pos, dieron lugar a un fenómenode organización novedoso, llama-do “Movimiento de Mujeres enLucha”, que bregó con disparresultado, por evitar los rematesde sus tierras.

A partir del año 2002, con elcambio de política económica, enparticular con el abandono del sis-tema de Convertibilidad de lamoneda con tipo de Cambio Fijo,la situación del sector mejoró sus-

tancialmente, disminuyendo elalto endeudamiento bancario a lapar que se producía un incremen-to sustancial de la rentabilidad delas explotaciones. A pesar de lanueva situación algunas opinio-nes señalan que la disminucióndel número de explotaciones pro-sigue, probablemente a partir dela generalización del arriendo delos campos a pools de siembra omediante tradicionales contratos aotros productores propietarios ogrupos de inversores de las locali-dades vecinas.

Otro aspecto vinculado con elanterior es la fuerte disminucióndel número de trabajadores rura-les que ha llevado a algunos auto-res a definir la nueva situacióncomo propia de un “desiertoverde”, con extraordinarias pro-ducciones conviviendo con el des-poblamiento de la tierra. La pro-ducción mediante el paquete soje-ro requiere muy poca mano deobra en comparación con otrasproducciones de granos y, enespecial, con otras actividadesagrarias. Las labores de tambo,ganadería, producciones de algo-dón, caña de azúcar son, con lasvariaciones de cada caso, másdemandantes de mano de obraque la del nuevo cultivo.

Finalmente, otro aspecto de inte-rés es el riesgo en materia desoberanía alimentaria del país. Elcultivo de soja se destinó exclusi-vamente al mercado externo, des-plazando actividades agrariasdestinadas al consumo domésti-co, poniendo así en riesgo el


abastecimiento de artículos comoel trigo, la carne vacuna, el algo-dón .

El riesgo no sólo se centra sobrela posibilidad de faltantes de pro-ducción de algunos de esos con-sumos nacionales sino que tienecomo un aspecto más inmediato,el del costo de esos alimentos oinsumos industriales en el país.Ya definimos a la renta sojeracomo la “reina de las rentas”(Pierri, 2010a) en tanto determinalas expectativas de renta de todala tierra (de acuerdo con sus dife-rentes calidades) en el país e indi-rectamente los niveles de ganan-cia en todas las otras actividadesagrarias locales, obrando, en con-secuencia como factor inductordel aumento de los precios inter-nos de los alimentos.

Tendencias y problemasactuales de las exportaciones del complejo sojero

Las estadísticas muestran que laexportación de soja grano entre2008 y 2009 cayó de 11,7 a algomás de 4 millones de toneladas,pero se vaticina un aumento sos-tenido en la campaña 2010/201123, habida cuenta del pronós-tico de cosecha récord de la cam-paña.

Según los datos de la Cámarade la Industria del Aceite de laRepública Argentina, en 2009 semolieron 29 millones de toneladas

de granos de soja, un 2,5%menos que en el 2008 y un 7%menos que 2007. La merma estu-vo asociada con la sensible caídaen las ventas al exterior: en 2009se exportaron 4,4 millones detoneladas de aceite (10% menosque 2008 y 31% menos que2007). De harina de soja, en 2009se exportaron 21,6 millones detoneladas (7% menos que 2008 y17% menos que 2007).

La capacidad ociosa de las plan-tas aceiteras cercanas a Rosario,el mayor polo sojero exportadordel mundo, aumentó a 42% en elaño 2009, casi el doble que en2008.

La caída en las exportaciones deaceite y harina parecen comenzara mostrar dificultades para acce-der al principal destino de las ven-tas de aceite. En un trabajo deMark Ash del año 2001 ya semencionaba esas dificultades, alseñalar que el Estado chino (queen 1995 había quitado presionespara mantener bajas las cuotas deimportación de aceite) a partir dela crisis económica asiática de1998 (que provocó fuertes pérdi-das en las plantas de molienda deoleaginosas de propiedad estatalchina) tendió a favorecer la impor-tación del grano de soja para sumolienda local, obstruyendo lasde aceite (Ash, 2001).

El peligro potencial para lasexportaciones de aceite se confir-mó en 2010, cuando el gobiernochino decidió suspender las com-

23 Los datos sobre exportación se obtienen en los anuarios del INDEC.

147Enclave sojero

pras provenientes de la Argentina,aduciendo razones sanitarias,consistentes en porcentajes ma-yores a los permitidos de solven-tes según la autoridad china.

Por lo señalado anteriormentequeda claro el carácter depen-diente del complejo sojero nacio-nal respecto de decisiones depolítica económica en los princi-pales países de importación -eneste caso China-, tanto para acce-der al mercado (año 1995) comopara enfrentar dificultades en elacceso de ventas de aceite a par-tir de 1998, profundizadas en laactualidad.

Las dificultades de acceso almercado mundial mencionadasmuestran la existencia de unarelación económica asimétricaentre el principal destino y laArgentina. Las decisiones delgobierno chino y eventualmentede algún otro principal destino tie-nen fuertes consecuencias sobreel complejo en nuestro país. Laapertura de los mercados deextremo oriente aceleraron elextraordinario “boom” en la pro-ducción de granos, la instalaciónen muy poco tiempo de la indus-tria aceitera más grande delmundo principalmente en las cer-canías de Rosario, aprovechadasy llevadas adelante por las másgrandes empresas transnaciona-les dedicadas al negocio mientrasque en el presente la decisión deChina de prohibir la importaciónde aceite parece “moldear” alcomplejo, instando a que laArgentina exporte granos, repri-

marizando su inserción en el mer-cado mundial.

Es así que el actual complejosojero, más allá de una cantidadde fenómenos nuevos asociados;plantas aceiteras, semilla GM,siembra directa, etcétera, adquie-re formas propias del pasado, enépoca del modelo agroexportador,participando en la división interna-cional del trabajo como simpleproveedor de materias primas, sies que no se modifica esa tenden-cia mediante una definida políticade desarrollo nacional.

El boom sojero, el modeloeconómico y el conflictopolítico de 2008

Un aspecto de singular importan-cia para definir el carácter de eco-nomía de enclave de alguna pro-ducción es determinar su gradode influencia sobre el modelo eco-nómico de un país. Cardozo yFaletto, además de subrayarcomo consecuencias de la econo-mía de enclave la distribuciónregresiva del ingreso y la dispari-dad tecnológica y productiva entreel sector y el resto de los sectoresproductivos, señalan la pérdida deautonomía en el establecimientode la política económica nacionalpor parte del país receptor delenclave: afirman que se pierde...“la posibilidad de organizar den-tro de sus fronteras un sistemaautónomo de autoridad....”.

En marzo del año 2008 se inicióla mayor expresión de protesta


social y política de la última déca-da y quizá de la historia agrariaargentina desde 1930 hasta elpresente. Durante cuatro meseslas principales entidades repre-sentativas del agro y productores,transportistas, vecinos de los pue-blos, cortaron la circulación en lasrutas estableciendo de hecho undoble poder político en el país,con el apoyo de una parte consi-derable de la ciudadanía en lasprincipales urbes. Las entidadesrepresentativas del sector y milesde productores agropecuariosasumieron, de hecho, la potestadde definir quiénes podían circularpor las rutas del país y quiénes yqué productos alimenticios sepodían comerciar. La representa-ción corporativa impuso la caídadel ministro de Economía, blo-queó la aprobación de la resolu-ción 125 de la Secretaría deAgricultura, Ganadería, Pesca yAlimentación y debilitó fuertemen-te la estabilidad del gobiernonacional, recién elegido24.

El conflicto giró en torno de laoposición de los productores desoja al aumento del gravamen quebajo la forma de retención a lasexportaciones del grano y sussubproductos intentó establecer lacitada resolución.

El poder del sector y la dinámica

de los acontecimientos llevaron aque la protesta fuese mucho másallá del lógico enfrentamientobasado sobre defender intereses.En la práctica y en algunos discur-sos se propuso otro modelo eco-nómico en el cual el sector agrariopampeano sería el principal motory se discutía la legalidad de laacción del Estado en fijar políticaseconómicas intervensionistas. Elpresidente de la Sociedad RuralArgentina, Luciano Miguens, llegóa señalar en el acto de protestaagraria realizado junto alMonumento a la Bandera enRosario el 25 de mayo del año2008 que “el campo no pelea porunos puntos de retención, sino poruna forma de vida”.

La fecha clave en la historiaargentina y el lugar donde se pro-dujo la concentración, de fuertecontenido simbólico para lanación, a lo que se sumó la invo-cación a defender “una forma devida”, demostraba que ese men-saje parecía tener como objetivo,y así podía ser comprendido por lapoblación, metas mucho más pro-fundas que un simple reclamoeconómico del sector. En igualsentido, la fuerte concurrencia alacto de dirigentes políticos y gre-miales de la más diversa orienta-ción ideológica25 demostraba elpoder de convocatoria del sector

24 Debe recordarse que la asunción a la Presidencia de Cristina Fernández se produjosólo cinco meses antes.

25 Al acto del 25/5/2010 concurrieron los principales representantes del radicalismo,peronismo disidente, del PRO, de la Coalición Cívica, el líder de Unión Argentina deTrabajadores Rurales y Secretario General de las 62 Organizaciones Peronistas elseñor Jerónimo Venegas, representantes de las agrupaciones de izquierda como el

149Enclave sojero

agrario que los encolumnabadetrás de sus planteos en esemomento fundacional.

La dureza del enfrentamientollevó a diferentes analistas a plan-tear la posibilidad de remover algobierno nacional, cuestión quefue negada por las entidadesagrarias pero, sin dudar, la even-tualidad de alguna especie de“golpe institucional” fue parte delimaginario de la opinión públicadurante todo el año 2008 y partede 200926, alentando también estavisión, la peculiar actitud del vice-presidente de la Nación, que apartir del conflicto se convirtió enunos de los principales opositoresal gobierno que integraba.

El sector agrario se convirtiódesde el incio del conflicto y por eltérmino de aproximadamente unaño, en el aglutinador de todas lasfuerzas de oposición política. Seevaluó la posibilidad de crear un“partido del campo” y, finalmente,el sector logró integrar en lasnóminas de legisladores naciona-les y provinciales de diversos par-tidos políticos a reconocidos diri-gentes de entidades agrarias.

El rol de principal actor de laoposición se confirmó al asumirlos nuevos diputados y senadoresen diciembre del año 2009. Enesa fecha, también de alto conte-

nido político nacional, fueron lasentidades agrarias las que convo-caron a todo el arco opositor a unacto el 9 de diciembre del año2009 en la Ciudad de BuenosAires, en las inmediaciones de lasede de la Sociedad RuralArgentina. En ese acto, dirigentesde los principales partidos de opo-sición, de la recientemente creadaAsociación Empresaria Argentinay de la Asociación Cristiana deDirigentes de Empresas asistierona los discursos de los dirigentesde la SRA, ConfederacionesRurales Argentina, FederaciónAgraria Argentina y CONINA-GRO. Se confirmaba con el actoel poder de convocatoria políticadel sector que parecía subordinara las principales fuerzas políticasen un acto de fuerte contenidosimbólico.

Reflexiones finales

El análisis de la transformaciónde la industrialización y comercia-lización externa, de la propiedad,evolución y normas legales queencuadran la tecnología de semi-llas, los debates políticos y susmodalidades en la década de los´90 y en los últimos años sobre elmodelo de desarrollo nacional,permite comenzar a explorar laposibilidad de definir el modelo de

MIJP de Raúl Castells, de la Corriente Clasista y Combativa y del MovimientoSocialista de los Trabajadores.

26 En el multitudinario acto que congregó a más de 200.000 personas frente alMonumento a la Bandera en Rosario el 25 de mayo del 2008 el presidente de laSociedad Rural Argentina señaló en su discurso “Nos quieren demonizar, considerar-nos golpistas y desestabilizadores”.


producción agrícola basado sobrela producción de soja tomandocomo patrón comparativo el con-cepto de economía de enclave.

Es indudable que las condicio-nes económicas, sociales y políti-cas actuales, ligadas con la pro-ducción sojera en la Argentina,difieren sobremanera de las queimperaban en época de las tradi-cionales economías de enclavedefinidas por las corrientes estruc-turalistas en las décadas de los´60 y ´70. Más allá de esas dife-rencias, pueden identificarsemuchas características de laseconomías de enclave aplicablesal modelo sojero. a) La producción del complejo

se destina casi en su totalidadal mercado externo. Resultaevidente la vinculación entre elaumento de demanda por partede países de extremo orientecon la explosión sojera demediados de los ´90. En particu-lar llama la atención el grado dedependencia de la producciónde aceite respecto de las deci-siones del gobierno chino tantoen relación con abrir ese comer-cio como con cerrarlo en 2010.El control es compartido por lasgrandes firmas transnacionalesde comercialización e industria-lización y, en particular, Mon-santo, que indujeron mediantela difusión en un primer momen-to gratuita de la semilla RR y lainstalación de las más grandesaceiteras del mundo al boomsojero..

b) El modelo productivo no res-ponde directamente a lasnecesidades económico so-ciales del país. Así el aumentode la pobreza y la disminucióndel consumo de alimentos en lasegunda mitad de la década delos ´90 convivió con sucesivosrécords de producción de soja.En el mismo sentido esosrécords, lejos de solucionar,acompañaron el agravamientode la situación social rural,aumentando el desempleo en elpaís, disminuyendo el númerode explotaciones y la mano deobra rural ocupada. Parcial-mente esta dificultad se atenuópor el aumento de actividadesen la producción de maquinariaagrícola (sembradoras, pulveri-zadoras y cosechadoras) perono originó crecimiento deempresas nacionales en agro-químicos (aumentó la importa-ción o se produjo en empresastransnacionales instaladas en elpaís).

c) Aumentó la dependencia tec-nológica del país: Las semillasGM se incorporan como licen-cias de un pequeño grupo deempresas extranjeras. La activi-dad de semilleros locales selimita a realizar adaptacionessobre desarrollos de aquellasfirmas. Hasta el presente noexiste ningún ejemplo de pro-ducción de innovación genéticay comercialización provenientede alguna empresa nacionalpública o privada.

151Enclave sojero

d) El modelo de acumulaciónestá centrado sobre las gran-des empresas comercializa-doras y/o industrializadoras yhasta el año 2002 se orientabaa la acumulación en el exte-rior mediante la fuga de capita-les o el aumento del endeuda-miento exterior. La existencia desobrevaluación y libertad cam-biaria facilitaba la remisión deutilidades, aumentaba el consu-mo de bienes importados. A suvez el endeudamiento y falta deingreso de divisas al estadoaumentaba la necesidad definanciamiento exterior. A partirdel abandono de la sobrevalua-ción cambiaria y la imposiciónde retenciones aumentó lacapacidad de acumulación porparte de los productores y delEstado a la vez que se incre-mentó significativamente la ren-tabilidad de distintos sectoresligados con la actividad.

e) En los primeros años del boomsojero, y hasta 2002, se produjouna importante disparidadtecnológica entre el complejosojero y el resto de la econo-mía nacional. La altísima pro-ductividad lograda con el glifo-sato y la siembra directa y la ins-talación repentina de la industriaprocesadora más importante delmundo en cercanías de Rosarioconvivían con la desapariciónde sectores industriales, la faltade competitividad de la granmayoría y el abandono o limita-ción de la investigación en tec-nología en el país, característi-

cas de un subdesarrollo estruc-tural.

f) Distribución desigual (regre-siva) del ingreso: la alta renta-bilidad producto de los bajoscostos de producción y los altosprecios de la soja en el mercadomundial provocaron la conviven-cia de la mayor pobreza de lahistoria del país con la más altarentabilidad y precio de la tierrade los productores sojeros y delsuelo en nuestro país.

g) El aumento vertiginoso y sinregulación de la producción desoja tiene la capacidad deponer en riesgo la soberaníaalimentaria. No es aventuradosuponer que una percepciónintegral de los precios interna-cionales desplazaría o encare-cería fuertemente las produccio-nes agrarias destinadas a abas-tecer de alimentos al mercadointerno. Así, tal como las econo-mías de enclave de antaño, ten-dría la capacidad de definir laproducción agraria del país,donde convivirían récords deproducción exportable con insu-ficiencia de alimentos en el mer-cado interno.

h) El apartado anterior remite aotra característica de las econo-mías de enclave: la falta de “laposibilidad de organizar dentrode sus fronteras un sistemaautónomo de autoridad. ...” paradefinir un modelo económiconacional. Hasta el año 2002 noexistió contrapuesta con algúnpoder al modelo de reprimariza-


ción del país. A partir de eseaño ese modelo comenzó a serimpugnado y comenzó a deba-tirse, en momentos de la mayorcrisis de la historia nacional, elpropio modelo económico delpaís. El conflicto se manifestóexplícitamente en el año 2008,cuando el núcleo sojero logróaunar detrás de sí a una partesignificativa de la sociedad, enti-dades y partidos políticos y ejer-cer, parcialmente, la potestadrespecto del tránsito en la rutasy el comercio de alimentos ydebilitando al extremo y recha-zando de plano las decisionesde política económica de ungobierno recién electo. A lolargo de todo 2008 y 2009 elcomplejo sojero logró liderar la

oposición al gobierno y propo-ner un modelo económico alter-nativo.

No se trata de enjuiciar o deses-timar de plano la producción desoja, que es el cultivo que asegu-ró mayor rentabilidad y que fuemotor -junto con el abandono delsistema del plan de Convertibili-dad de la moneda- del desendeu-damiento de miles de productoresen los últimos ocho años. De loque se trata, es de integrar alcomplejo de la soja a un modelode país basado sobre una políticaintegral de desarrollo económico yprogreso social y evitar que algu-nas de sus manifestaciones seasemejen a las economías deenclave del pasado.

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154 realidad económica 259 1º de abril al 15 de mayo de 2011

DIEGO RAMÍREZ

Horacio Giberti: memorias deun imprescindibleBuenos Aires, Centro Cultural dela Cooperación/UNQ, 2011, 496págs.

Horacio Giberti: un imprescindible

El libro de Diego Ramírez sobreel Ingeniero Agrónomo Giberti,Horacio Giberti: memorias de unimprescindible, nos presenta casidos años de conversacionesentre entrevistador y entrevistado,plasmados en el papel, dondesurge el pensamiento de Gi-bertisobre su especialidad, la políticaagraria, el papel del Estado en eldesarrollo de la actividad (investi-gación, experimentación, exten-sión -es decir, difusión- y planifi-cación) y el papel que lasUniversidades deben cumplir alrespecto. Los diálogos con Gibertitrascienden largamente la cues-

tión agraria, abordando la historiay la evolución del país en los últi-mos 100 años, a partir de lasexperiencias, las vivencias, lossentimientos y las impresiones deun protagonista comprometidocon su sociedad.

Para un observador sensible,agudo e inteligente -como lo fueGiberti- no hay tema social queescape a su re-flexión: las cos-tumbres, la vestimenta, la vivien-da, la cultura, la religión, el tango,las luchas sindicales y políticas, elmachismo y las cuestiones degénero. Aborda las relacionessociales, comerciales, económi-cas y tecnológicas a lo largo deltiempo, desde una mirada politi-zada, comprometida, pura, des-prejuiciada, auténtica, honesta,con gran capacidad para reflexio-nar y leer la realidad en clave polí-tica. Es la mirada de un intelectualque piensa siempre en los por-qués, con inquietud por conocerlas relaciones causa-efectodetrás de los acontecimientos ode los procesos.

155Galera de corrección

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Aun en contextos desfavorables,Giberti protagonizó memorablesquijotadas en el INTA y en laSecretaría de Agricultura, que handejado una huella indeleble en elpensamiento nacional sobre polí-tica agraria. Fue un gran admira-dor de José Ber Gelbard; susreferencias a este inusual líderempresario, desnudan la miopíade buena parte de la juventudrevolucionaria, que no supo valo-rar adecuadamente a este notabledirigente y nos recuerdan acalora-dos debates sostenidos al respec-to por aquellos tiempos.

A través de los recuerdos deGiberti desfilan la ignorancia y laarbitrariedad de quienes detenta-ban el poder en los ‘60, cuyo com-portamiento prejuicioso, descalifi-cador, intolerante y racista tal vezexpliquen, al menos en parte, porqué nuestra generación (los queteníamos alrededor de 20/30 añosen esas épocas) fue tan rebelde yrefractaria al poder constituido.Sus referencias al papel coercitivoy de-sinformador de los mediosdominantes que acompañaban alpoder militar, nos permiten refle-xionar sobre el papel que cumplenhoy las corporaciones mediáticas,actuando con poco apego por larealidad y falta de respeto a lacapacidad de discernir de los ciu-dadanos, a través de críticasinfundadas al gobierno, silencia-mientos sobre sus logros y distor-siones sobre sus actos. Una bata-lla que en su tiempo libró Giberti y

que llega al presente, de la que elkirchnerismo se hace cargo alpromover la nueva ley de medios.

Giberti deja un legado de con-ceptos básicos que mantienenabsoluta actualidad en la discu-sión sobre cómo construir unamejor sociedad y un mejor futuropara nuestros ciudadanos, quetrataré de enumerar sucintamen-te:- El valor de los esfuerzos por

las construcciones teóricas porsobre el empirismo y la impor-tancia superlativa de la cienciaen la lucha por el desarrollo.

- Cómo el cambio estructural yla introducción de innovacio-nes deben enfrentar la resis-tencia de quienes ven afecta-dos sus intereses.

- El papel crucial de la democra-tización del conocimiento y dela cultura (aspecto en el quelas Universidades públicas jue-gan un rol fundamental).

- La necesidad de la interven-ción estatal, particularmentecon una política de ingresosque gestione y regule lastransferencias entre sectores(Impuesto a la renta potencialde la tierra, ley agraria y reten-ciones a las exportaciones,son diferentes instrumentoscon un mismo propósito).

- La necesidad de una miradaestratégica e integral (pensa-miento nacional, en los térmi-

157Galera de corrección

nos de Giberti) por sobre losenfoques sectoriales o sesga-dos.

- La formación de recursoshumanos como base paracualquier proceso de transfor-mación en general y, en parti-cular, para el cambio tecnológi-co.

Comprometidos con su ideario,la E-ditorial de la UniversidadNacional de Quilmes y el CentroCultural de la Cooperación FlorealGorini, coeditaron la obra “HoracioGiberti: Me-morias de unImprescindible” de Diego Ramí-

rez, con el apoyo del FondoNacional de las Artes, laFundación Estado, Trabajo yProducción y el Instituto Argentinopara el Desarrollo Económico.

Propiciar el contacto con el pen-samiento de Giberti está íntima-memente relacionado con la fun-ción social que una Editorial uni-versitaria debe cumplir: ofreceroportunidades a quienes se inte-resan por revisar y pensar nuestropasado y nuestro presente, y vis-lumbrar nuestro futuro.

Gustavo Eduardo LugonesRector de la UNQ

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InstitutoArgentino parael DesarrolloEconómico

actividades

FUTURAS

6 DE JULIO DE 2011 Cátedra Libre de Estudios Agrarios Ing. Horacio GibertiCentro Cultural de la Cooperación Floreal Gorini / Instituto Argentino para elDesarrollo EconónicoPrimera Jornada DebateLa problemática agraria en la Argentina

Mesas- El trabajo agrario: situación y políticas- Transformaciones de la estructura agraria regional del nordeste y noroeste de laArgentina- Los conflictos ambientales

MÁS INFORMACIÓN EN: WWW.IADE.ORG.AR

REALIZADAS

29 DE ABRIL DE 2011 Presentación del libroHoracio Giberti: memorias de un imprescindibleCoedición Ediciones CCC/Universidad de Quilmes

Presentan: Roberto Feletti, Viceministro de EconomíaDiego Ramírez, Gustavo Lugones, UNQ

Juan Carlos Junio, Director CCCHéctor W. Valle, Presidente FNA

Juan Carlos Amigo, IADEFlora Losada, Secretaria Académica Cátedra Libre Horacio Giberti

Sala Javier Villafañe - Pabellón Azul, Feria del LibroLa Rural, Predio Ferial de Buenos Aires

8 DE ABRIL DE 2011 21 HS

159Actividades del IADE

CharlaEconomía política / Política económica

Juan Carlos Amigo, IADESalón Auditorium Juan Draghi Lucero - LRA6 Radio Nacional Mendoza

Av. Emilio Civil 460 - Ciudad de Mendoza

160 realidad económica 259 1º de abril / 15 de mayo de 2011

20 DE ENERO DE 2011 Inauguración nueva sede del Centro de Estudios Econoómicos y Sociales (CEES)Debate sobre coyuntura

Juan Carlos AmigoRivadavia 298 - Temperley - Pcia. de Buenos Aires

INFORMES (54 11) 4381-9337/7380/4076

fax 4381-2158 o por e-mail: [email protected] o en

http://www.iade.org.ar (inscripción online)

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INSTITUTO - Revista Realidad Económica · Este trabajo intenta identificar qué aspectos del complejo sojero se corresponden con el concepto tradicional de “economía de enclave”