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INTRODUCCIÓN: UN BIEN EXISTENCIAL

Cuando hablamos de recursos naturales hacemos referencia a aquellos bienes

materiales que se encuentran en la naturaleza, en cuya creación no ha intervenido

ninguna acción del hombre pero que, son fundamentales para la satisfacción de sus

necesidades y para el desarrollo y bienestar de las sociedades. Hemos aprendido que en

la naturaleza se pueden encontrar dos tipos de recursos naturales: renovables y no

renovables, en función de la capacidad de esta para reproducirlos en un tiempo viable

para la existencia humana. Hasta no hace mucho tiempo, se daba por supuesto que el

agua era un recurso inagotable renovable, teniendo en cuenta que nuestro planeta

estaba compuesto en un 71% por agua. Varias generaciones nos refugiamos en la

tranquilidad de esta abundancia.

Sin embargo, desde hace algunos años, se fue haciendo manifiesto que el agua al

parecer no era ni tan renovable, ni tan inagotable como alguna vez creímos. El quid de la

cuestión es que solo el 2, 5% de ese 71% es agua dulce y tan solo el 0,5% esta

disponible1 para el consumo humano en el sentido más amplio.

Las acciones del hombre sobre la naturaleza modificaron y modifican el ciclo

hidrológico. El crecimiento demográfico genera una presión permanente en la demanda

de agua desde lo más esencial: el consumo para la supervivencia, hasta lo más

complejo: el consumo para la producción económica. Cada CULTURA* ensaya una forma

singular de relacionarse con su entorno y en consecuencia desarrolla un patrón de

vinculación con este recurso en particular. En la mayoría de las sociedades predominó la

depredación del recurso, sustentada en su supuesta renovabilidad a la que nos referimos

anteriormente.

*NOTA DEL AUTOR: los conceptos en VERSALITA se encuentran definidos en el glosario al final del trabajo. 1 Datos extraídos de: http://www.greencross.org.ar/downloads/News%20Acuifero%20guarani.pdf

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La misma, se sustentaba en una naturaleza capaz de sostener sus propios equilibrios

dinámicos, donde el impacto de la acción del hombre no alteraba en lo fundamental esos

ciclos. Hoy por hoy, ese equilibrio se ha destruido. En consecuencia, el agua potable ha

comenzado a percibirse2 como un bien escaso, y por ende, como todo lo escaso en las

sociedades humanas, susceptible de generar conflictos distributivos.

El origen de la conflictividad reside en el hecho básico que distingue al agua de

cualquier otro recurso natural: el agua es el recurso fundamental para la vida y en

particular, es el recurso esencial para la supervivencia humana (en un sentido

estrictamente físico, pero también en un sentido más amplio, para el desarrollo humano).

El hombre puede vivir sin petróleo, sin diamantes, sin uranio, sin oro, pero no puede vivir

sin agua.

La potencial conflictividad ligada al agua no viene dada solo por su carácter escaso

(como ha sucedido con otros recursos), sino por su carácter existencial. La posesión del

recurso per se genera un problema distributivo. El excedente de algunos es igualmente

problemático que la escasez de otros.

Según las estimaciones de la UNESCO, se cree que para el año 2025 sobre una

población estimada de 8.000 millones, 3500 millones de personas sufrirán stress hídrico,3

es decir tendrán menos de 1700 m3 de agua por año.4 En este contexto crítico, las

reservas de agua dulce se convertirán en un recurso estratégico que afectará la dinámica

de relacionamiento entre los actores del sistema internacional, hemisférico y subregional.

Si consideramos que el continente americano cuenta con el 47% de las reservas de

agua potable del mundo y tan solo un 12% de la población,5 podemos darnos cuenta de

la importancia estratégica que adquirirá la región en menos de dos décadas en función de

ese excedente (ceteris paribus los muchos otros recursos invalorables que posee el

2 Hablamos de percepción, puesto que siempre han existido sociedades y regiones que padecieron la escasez del recurso, pero hoy se plantea no como una problemática aislada sino como una percepción presente en los imaginarios colectivos de la política internacional. 3 El concepto de stress hídrico es más amplio que la noción de escasez, ya que contempla no solo la cantidad sino la calidad. Aunque no hay una sola forma de definir el stress hídrico se suele utilizar el indicador Falkenmark, donde se considera que estamos ante una situación de stress hídrico si disponemos de menos de 1700 m3 por persona anualmente. Para profundizar en estas definiciones es recomendable leer: Cosgrove, William J. y Rijsberman, Frank R. World Water Vision: Que el agua sea asunto de todos. Londres. Earthscan Publications Ltd. 2000. Cáp. III. Pág. 30. 4 Latorraca, Martín y Martínez, Maximiliano. “La sed de apropiarse del agua”. Le Monde Diplomatique. Edición Cono Sur. N°74. Agosto 2005. Pág. 16,17 y 18. 5 Pomeraniac, Hinde. “El acuífero guaraní: tesoro codiciado en tiempos de sed”. Clarín. Sección: El Mundo. 25 de Septiembre de 2005.

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continente).6 Esto representa una oportunidad para América de Sur pero también un

profundo desafío en todos los niveles: político, económico, social y cultural, no solo a

nivel internacional sino hemisférico y subregional puesto que, las relaciones de poder al

interior del continente, también se verán modificadas.

Esta problemática se complejiza si tenemos en cuenta que, además de las aguas

superficiales que corren al interior y entre los Estados, Sudamérica cuenta con

veintinueve acuíferos transfronterizos7 y que, hasta el día de la fecha, en materia de

derecho internacional sobre acuíferos transfronterizos se han hecho pocos avances, tal

como veremos más adelante en este mismo trabajo.

Vinculado con el supuesto de stress hídrico y el impacto que esto tendría en el

posicionamiento de los países del Cono Sur, es el interés fundamental de este trabajo

investigar específicamente el caso del Sistema Acuífero Guaraní, considerando que es el

tercer reservorio de agua subterránea más grande del mundo.8 Nuestra intención es

centrarnos fundamentalmente en la dinámica al interior del MERCOSUR con respecto a

este recurso, para explorar las posibilidades de desarrollar una gobernabilidad

subregional que permita establecer una gestión integrada y conjunta entre los países

miembros. En este sentido, a lo largo de este trabajo buscamos identificar las distintas

dinámicas internas y externas que pueden afectar y condicionar su EXPLOTACIÓN como

bien económico y social. Particularmente se busca comprender las distintas modalidades

en las que el sistema internacional (a nivel político y económico) puede condicionar (o no)

dicha gestión.

El objetivo último es realizar una evaluación estratégica del Sistema Acuífero Guaraní,

contrastando mitos y realidades desde el punto de vista político y dentro de lo posible

científico, para poder en una segunda instancia esbozar una estrategia que permita

proteger el recurso no solo de la apropiación por parte de actores externos sino también

de la sobreexplotación a nivel interno. Para ello utilizaremos un marco teórico intermedio,

partiendo del concepto de gobernabilidad que nos permitirá efectuar un análisis

multivariado sobre la problemática a tratar.

6 Como destaca Elsa Bruzzone, América Latina y el Caribe poseen el 40% de la biodiversidad del mundo. Ver: Bruzzone, Elsa. Las guerras del agua: América del sur en la mira de las grandes potencias. 1ra ed. Buenos Aires. Capital Intelectual. 2009. 7 Dos Anjos, Nelson, Stephan Raya, Marina, Donoso, Concepción María, González, Ariel, Del Castillo-Laborde, Lilian, Miletto, Michela, Aureli, Alice y Ugas, Lydia. Marco legal e institucional de la gestión de los sistemas acuíferos transfronterizos en las Américas. Serie: ISARM Américas n°2. UNESCO. 2008. 8 Argudín, Martinez Lester. “Importancia geoestratégica del Acuífero Guaraní para América”. CEPRID. 21 de Julio 2010. Pág. 2

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El trabajo se divide en cinco secciones. En la primera abordaremos el alcance del

problema, definiendo las principales dimensiones y variables y explicaremos el marco

teórico intermedio. En la segunda, haremos un breve análisis de los antecedentes y

diagramaremos el cuadro de situación. En la tercera nos abocaremos a analizar la

estrategia de los actores. En la cuarta realizaremos un ejercicio proyectivo, planteando

tres posibles escenarios. La quinta y última sección la destinaremos a las reflexiones

finales y a la formulación de recomendaciones prácticas.

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I. LA CONSTRUCCIÓN DEL SAG: DIMENSIONES, VARIABLES Y ACTORES CLAVES

I. 1. La construcción científica, simbólica y política del Acuífero Guaraní

Este trabajo tiene como objeto de estudio analizar las perspectivas de desarrollo de

una gobernabilidad subregional sobre el Sistema Acuífero Guaraní para el año 2025.

Para poder abordar esta problemática es fundamental que comprendamos qué es el

Sistema Acuífero Guaraní desde el punto de vista científico, político y simbólico y qué

entendemos por gobernabilidad.

Nuestra unidad de análisis es el Sistema Acuífero Guaraní (de ahora en más

abreviado como SAG).

I. 1.1. ¿Qué es el Acuífero Guaraní?

Para poder comprender de qué hablamos cuando nos referimos al acuífero Guaraní,

tenemos que partir de una serie de conceptos claves. Considerando las definiciones

contenidas en la resolución A/RES/63/124 del 15 de Enero del 2009 de la Asamblea

General de Naciones Unidas se entiende por:

• ACUÍFERO: una formación geológica permeable portadora de agua, situada

sobre una capa menos permeable, y el agua contenida en la zona saturada de la

formación.

• SISTEMA ACUÍFERO: una serie de dos o más acuíferos que están conectados

hidráulicamente.

• ACUÍFERO TRANSFRONTERIZO O SISTEMA ACUÍFERO TRANSFRONTERIZO: un acuífero

o sistema acuífero que tenga partes situadas en distintos Estados.

En el caso particular que nos ocupa, el Acuífero Guaraní es un sistema acuífero

transfronterizo, puesto que esta compuesto por distintas formaciones geológicas con

características y comportamientos diversos y sus flujos de aguas se extienden bajo el

territorio de cuatro Estados: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, constituyendo una CUENCA HIDROGRÁFICA INTERNACIONAL.

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El SAG, según las estimaciones realizadas ocupa una superficie total de 1.194.000

km2, de los cuales 226.000 km2 se encuentran en Argentina, 839.000 km2 en Brasil,

71.700 km2 en Paraguay y 59.000 km2 en Uruguay,9 constituyendo uno de los reservorios

de agua dulce subterránea más grandes del mundo. En términos porcentuales: el 71%

del SAG se encuentra en Brasil (representando el 10% de su territorio), el 19% en

Argentina (6% del territorio nacional), el 6% en Paraguay (18% del territorio) y casi un 4%

en Uruguay (25% del territorio).10

Con respecto a su volumen de reservas los pronósticos más conservadores las ubican

en torno a los 40.000 km3, mientras que los más optimistas las estiman alrededor de los

55.000 km3. El volumen explotable de forma sustentable* se estima entre los 40 y 80 km3

fundamentado en una recarga estimada que oscila entre los 50 y 166 km3 anuales

aproximadamente.11 Se han identificado fundamentalmente dos mecanismos de recarga:

infiltración de aguas de lluvia y los flujos que bañan las áreas de recarga.12 El 90% del

acuífero está confinado13, por lo cual las áreas de afloramiento natural solo representan

el 10% del mismo, siendo una de las más importantes los Esteros del Iberá en la

provincia de Corrientes, Argentina. 14

Hay tres factores geofísicos concomitantes que diferencian el potencial explotable del

Sistema Acuífero en cada zona: 1) Si es un área de recarga o descarga, es decir si es

una zona donde el acuífero infiltra agua o si simplemente la recibe, 2) La profundidad a

la cual se encuentra el acuífero, determina la temperatura del agua y por ende su

potencial geotérmico: cada 100 metros la temperatura aumenta un grado Celsius15 y 3)

La calidad de las aguas, dada por el grado de alcalinidad y la presencia de flúor, sulfato y

cloruro determina la aptitud de las aguas, que no es uniforme en toda su extensión. Estos

tres factores actúan de forma conjunta y no reconocen fronteras geopolíticas.

9 Algunos autores estiman una menor superficie en Uruguay, alrededor de 45.000 km2 10 Conferencia: Proyecto para la protección ambiental y el desarrollo sostenible del Sistema Acuífero Guaraní. FNAM/ BM/ OEA. Rosario, Argentina. 11 Ribeiro, Wagner Costa. “Aqüífero Guarani: gestão compartilhada e soberania.” Estud. av. [online]. 2008. Vol.22, n°.64. Pág. 230. 12 Datos extraídos de: http://www.greencross.org.ar/downloads/News%20Acuifero%20guarani.pdf 13 Se considera que un acuífero está confinado cuando está encerrado en una capa superior e inferior que son impermeables, y el agua adentro está sometida a una presión superior a la atmosférica. Ver: Seminario Acuífero Guaraní. Documento de trabajo n°81. CARI. Buenos Aires. Septiembre 2004. Pág. 9. 14 Es importante considerar, que la vinculación entre el SAG y los Esteros del Iberá como potencial área de afloramiento no está profundamente estudiada. 15 Seminario Acuífero Guaraní. Op. cit. Pág. 18 *Ver concepto de SUSTENTABILIDAD en el glosario.

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A esta complejidad se le suman tres elementos adicionales. En primer lugar, se ha

comprobado que existen discontinuidades en el acuífero que originan cuerpos que

pueden estar aislados unos de los otros.16 En segundo lugar, se desconoce el límite

oeste en Argentina del SAG. En tercer lugar, si tenemos en cuenta la definición de MEDIO

AMBIENTE podemos concluir que el SAG está presente en distintas ECORREGIONES y que por

ende interactúa de formas distintas con su entorno en cada una de ella.17

En la actualidad, los recursos del SAG son utilizados con cuatro funciones

fundamentales: 1) abastecimiento público y privado (70%), 2) suministro industrial (20%),

3) turismo (5%) y 4) agricultura y ganadería (5%). El país que posee un mayor volumen

de explotación es Brasil, seguido por: Paraguay, Uruguay y Argentina.

El lector puede preguntarse si la descripción de atributos geofísicos no queda fuera del

alcance de este estudio, pues bien, consideramos que es inapropiado omitir estas

características geofísicas, puesto que tienen un altísimo impacto en las modalidades de

uso, protección y explotación de los recursos y a su vez actúan como condicionantes

para el desarrollo de políticas públicas.

Vinculado a la descripción previa, nos interesa retener una serie de conclusiones

parciales:

• El SAG desde el punto de vista geofísico es un sistema complejo y

heterogéneo, presenta características diversas en lo que respecta a su

funcionamiento, temperatura, calidad de las aguas, profundidad y ecosistema en el

que se inserta.

• La existencia de ZONAS DE RECARGA Y DESCARGA, genera a priori la necesidad

de crear dos modalidades de administración distintas ya que, las zonas de

recarga, son particularmente vulnerables a la contaminación.

• La información disponible es en algunos aspectos poco precisa, sobre todo

en lo que respecta a extensión geográfica del acuífero, volumen de explotación,

recarga y compartimentación.

16 Ribeiro, Wagner Costa. Op.cit. Pág. 229 17 Es muy interesante para profundizar en este aspecto, el texto de Marcel Achkar donde diferencia 6 grandes ecosistemas presentes a lo largo del SAG e identifica como estos se superponen con las distintas funciones del mismo. Ver: Mapa 2 y Cuadro 1 en el anexo.

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I. 1. 2. La construcción social y simbólica del Acuífero Guaraní

El Acuífero Guaraní como subconjunto de entidades físicas ha existido desde hace

miles de años pero, como entidad simbólica, ha emergido hace relativamente poco

tiempo. El proceso de creación simbólica de una sociedad es fundamental, puesto que a

través del mismo significa y valoriza aspectos que anteriormente habían sido ignorados.

Esto no implica que, como grupo humano, no se haya tenido conocimiento sobre ello,

sino que, coyunturalmente, no se le otorgó a ese elemento una significación.

Como destaca Javier Taks, El SAG como construcción social no tiene más de 18 años:

“La construcción simbólica del Acuífero Guaraní como una unidad estructural se

puede rastrear en la iniciativa universitaria pública desde las ciencias hidrológicas, en

torno al año 1992, que madura en la Declaración de Paysandú en 1997 y propone hallar

mecanismos de coordinación entre los países del MERCOSUR (…)”.18

Desde el punto de vista lingüístico:

“O Nome Aqüifero Guarani foi sugerido pelo geólogo uruguaio Danilo Antóm em

1994, e aprovado como o respaldo dos quatro países em una reuniao em Curitiba

(Paraná), em maio de 1996. O objetivo era unificar a nomenclatura das formacoes

geológicas que forman o aqüifero, e que recebem nomes diferentes nos quatro países

do MERCOSUR (...) e ao mesmo tiempo prestar uma homenagem a memória do povo

indígena da regiao”.19

Para el hombre, la conceptualización y la verbalización de un fenómeno, experiencia o

hecho, constituye el proceso de creación mismo de este desde el punto de vista cultural.

Hasta que el género humano no “bautiza” lingüísticamente un objeto, hecho o fenómeno

no puede operar sobre él.

En el caso de nuestro objeto de estudio, si bien el primer término de su definición ha

sido ampliamente abordado y descripto, el segundo término: Guaraní, no ha sido tocado.

El uso de adjetivo Guaraní responde al hecho de que este acuífero ocupa virtualmente la

zona donde habitó y habita la nación Guaraní.20 Esta nominación tiene una fuerte

18 Taks, Javier. “Introducción: los significados del Acuífero Guaraní”. En: El Acuífero Guaraní en debate. Montevideo, Uruguay. Editorial Cotidiano Mujer. 2009. Pág. 9. 19 Rosinha, Florisvaldo. “Aqüifero Guaraní: inércia e destruicao”. En: El Acuífero Guaraní en debate. Montevideo, Uruguay. Editorial Cotidiano Mujer. 2009. Pág. 38. 20 Retomando la idea de Segovia, es muy importante que afirmemos que aún estos territorios forman parte de la nación guaraní y su descendencia, ya que muchos autores hablan de esta como si no existiese más. Ver: Segovia, Diego. “Un

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impronta simbólica en varios aspectos. En primer lugar, reivindica y reconoce la posesión

originaria del territorio de la nación guaraní que fue diezmada y colonizada por los

españoles. En segundo lugar -para los fines de este estudio lo que más nos interesa- el

término guaraní implica per se un concepto de transnacionalidad. Como sabemos, las

etnias y comunidades indígenas no se pueden comprender dentro del marco de la

estructura política del Estado-Nación. La Nación Guaraní es una entidad cultural y social

autónoma y distinta a los Estados de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay y por lo

tanto, si bien hoy por hoy esta comprendida dentro de ellos, su existencia y su identidad

no reconoce los límites políticos. No es lo mismo entonces hablar del “Acuífero gigante

del MERCOSUR” (que reivindica una estructura socio-política económica que absorbe el

concepto de Estados nacionales), qué hablar del Sistema Acuífero Guaraní, donde le

estamos dando una fuerte impronta social, cultural e identitaria. Hablar de Acuífero

Guaraní es una toma de posición ideológica y no solo una simple descripción funcional a

criterios geofísicos.

I. 1. 3. Construyendo políticamente al SAG: ¿Por qué hablar de gobernabilidad?

Finalmente, es imperativo esclarecer que entendemos por gobernabilidad y porque es

útil dicha conceptualización a los fines de esta investigación. Para comprender el

concepto de gobernabilidad, es propicio comenzar definiendo la gobernanza, puesto que

ambos conceptos son complementarios e inclusive tienden a confundirse.21 La noción de

gobernanza, siguiendo la definición de Prats, hace referencia a los “(…) procesos de

interacción entre actores estratégicos (…) a las estructuras sociopolíticas que emergen y

forjan dichos procesos de interacción (…)”.22 Por una parte, esas estructuras son

producto de las acciones de los actores pero también son el origen de esos patrones de

comportamiento, que forjan las reglas del juego constituyendo instituciones formales o

informales. Estas últimas -en cualquiera de sus manifestaciones- cumplen dos funciones:

solucionar problemas distributivos y solucionar problemas de información.23 A la luz de

esta concepción, la gobernabilidad debe entenderse como la capacidad conferida a un

sistema sociopolítico por la gobernanza para transformar sus necesidades en políticas

efectivas, es decir, es vista como la capacidad de un sistema reforzarse a sí mismo. La

gobernabilidad es entendida como una variable dependiente de la gobernanza.

Acuífero Guaraní sin guaraníes”. En: El Acuífero Guaraní en debate. Montevideo, Uruguay. Editorial Cotidiano Mujer. 2009. Pág. 83. 21 Prats, Oriol Joan. El concepto y el análisis de la gobernabilidad. Instituto de gobernabilidad de Cataluña. Pág. 3 22 Ibíd. Ant. 23 Ibíd. Ant.

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Como la gobernabilidad refleja la capacidad de formular e implementar decisiones

políticas, no puede ser vista como un absoluto sino como una cuestión de grado

determinada por los niveles de aplicación de dichas políticas públicas. Por lo tanto, para

distintas configuraciones de gobernanza (entendidas como estructuras que emergen de

la interacción entre los actores) pueden corresponderse distintos niveles de

gobernabilidad. Para esto resulta pertinente considerar la distinción entre los cinco grados

de gobernabilidad realizada por Antonio Camou:24

• La gobernabilidad ideal: es un tipo ideal que expresa el equilibrio puntual

entre demandas sociales y respuestas gubernamentales.

• La gobernabilidad normal: describe una situación donde las diferencia entre

demandas y respuestas se encuentra en un estado de equilibrio dinámico, donde

adquieren valores tolerables y esperados por la comunidad política.

• El déficit de gobernabilidad: designa un desequilibrio inaceptable para los

actores políticos entre las demandas y la capacidad de respuesta del gobierno,

que amenaza el vínculo del gobierno con la sociedad.

• La crisis de gobernabilidad: es una situación donde proliferan los

desequilibrios entre demandas sociales y respuestas gubernamentales y esto

resulta intolerable para la comunidad política, generando una situación de

movilización social. Al respecto se puede decir, que el origen de la crisis está dado

por las funciones contradictorias que el Estado debe satisfacer: las exigencias del

mercado y de la sociedad civil son opuestas y elevan la tensión y el conflicto

social.

• La ingobernabilidad: se produce cuando se disuelve la relación de gobierno

que une a los miembros de una comunidad política.

La graduación en la gobernabilidad está dada principalmente porque es una propiedad

que supera a los gobiernos, ya que se encuentra presente en la sociedad como un todo.

Esto no excluye la necesidad de actores e instituciones sólidos pero, si eso no se ve

acompañado de una legitimidad, legalidad y participación, por mayor efectividad que

exista en la toma de decisiones no vamos a encontrarnos ante una situación de

gobernabilidad normal.25

24 Camou, Antonio. Los desafíos de la gobernabilidad. Capítulo introductorio. Plaza y Valdez. México. 2001. Pág. 38 25 PNUD. La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. 2004. Pág. 5

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Es útil para el caso, hablar más específicamente de una gobernabilidad de los recursos

hídricos, entendida como la:

“(…) capacidad de la sociedad de movilizar energías en forma coherente para el

desarrollo sustentable de los recursos hídricos. En dicha definición se incluye la

capacidad de diseño de políticas públicas que sean socialmente aceptadas, orientadas

al desarrollo sustentable de los recursos hídricos, y de hacer efectiva su implementación

por los diferentes actores involucrados.”26

En general, el concepto de gobernabilidad suele ser utilizado para el análisis de

fenómenos sociopolíticos internos y su uso para estudiar cuestiones internacionales está

circunscripto a los procesos integracionistas más avanzados (como por ejemplo: la Unión

Europea) y con mayores atributos de SUPRANACIONALIDAD. Sin embargo, teniendo en

cuenta las características de nuestra unidad de análisis, es imperativo que hablemos de

una gobernabilidad subregional y una gestión conjunta de este recurso, ya que su

carácter transfronterizo supone que las decisiones, políticas y modalidades de

explotación que se adopten en un país pueden afectar y condicionar potencialmente las

decisiones, políticas y posibilidades de explotación de dicho recurso en otros. Un análisis

solamente al nivel de las unidades resultaría incompleto puesto que, dejaría de lado la

interacción con actores internacionales- sean de carácter subregional, hemisférico o

internacional- y fundamentalmente no tomaría en consideración la situación a nivel global

con respecto a los recursos hídricos.

La utilización de este marco teórico intermedio nos permite encuadrar el análisis

multivariado en un concepto omnicomprensivo para obtener de cada escenario que

proyectemos una resultante que -en términos de potencialidad de desarrollo de política

públicas- nos permita generar respuestas accionables pero fundamentadas desde el

punto de vista teórico.

26 Jouralev, A. y Solanes M. Integrando economía, legislación y administración en la gestión del agua y sus servicios en América Latina y el Caribe. ONU. Cepal. Santiago de Chile. Octubre, 2005. Pág. 8

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I. 2. Jugadores claves y variables consideradas

El objetivo último de este trabajo es evaluar la situación estratégica del SAG mediante

un desarrollo proyectivo, para así poder identificar las distintas dinámicas internas y

externas que pueden afectar y condicionar su explotación como bien económico y/o bien

social. Particularmente se busca comprender las distintas modalidades en las que el

sistema internacional, hemisférico y subregional puede condicionar (o no), en un contexto

de escasez de agua, dicha gestión.

Es por ello de vital importancia, identificar los principales actores estratégicos cuya

interacción determinará la emergencia de una estructura de gobernanza que conllevará a

un grado de gobernabilidad específica.

Podemos distinguir dos tipos de actores según sea su influencia sobre esta

problemática. Por un lado, los actores principales o jugadores claves cuya acción se

ubica en el plano subregional: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, considerándolos en

su interacción como actores autónomos (Estados-Nación)27 y también su dinámica como

bloque de integración regional, socio-político y económico: el MERCOSUR. Por otro lado,

encontramos a los actores secundarios, cuyo papel e influencia es más indirecto, pero

que poseen intereses creados sobre el SAG y actúan a nivel hemisférico e internacional.

En este caso, vamos a considerar a cuatro actores: 1) Las empresas transnacionales del

agua, cuyo accionar se refleja en América Latina a través del Banco Mundial (BM), 2) la

Organización de Estados Americanos (OEA), 3) la Organización de Naciones Unidas

(ONU) y 4) EEUU, en su relación con los actores protagónicos mencionados

anteriormente.28

Habiendo desarrollado el marco teórico e identificado los actores estratégicos, se

identifican tres dimensiones fundamentales en torno a las cuáles surgen las principales

variables para desarrollar el análisis proyectivo:

27 El supuesto del Estado-Nación como un actor racional y unificado no va a ser utilizado a lo largo de este trabajo. Se parte del supuesto de racionalidad limitada, y se ve al Estado como un actor sujeto a procesos de apropiación simbólica por parte de los distintos actores que participan del proceso decisorio. Por lo tanto, lo que vamos a observar como el comportamiento del Estado es el resultado de la puja en el proceso decisorio que determina el triunfo de una visión sobre las demás. 28 Es importante aclarar que, los movimientos sociales son actores fundamentales, pero no son considerados como actores autónomos fundamentalmente por dos motivos: primero porque resulta complejo compatibilizar organizaciones con intereses y visiones diversas y segundo, porque se supone que estos actores como parte de las sociedades que conforman los Estados, buscan apropiarse de él y tener influencia en el proceso decisorio.

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Dimensión político-jurídica

• Orientación político-ideológica del gobierno de cada país: Partiendo de la hipótesis

de que estamos ante regímenes donde el poder ejecutivo cumple un papel

fundamental en la determinación de los perfiles de las políticas públicas -y por ende

de la gobernabilidad- se busca con esta variable medir las distintas modalidades que

éstas pueden adquirir según nos encontramos ante gobiernos que pueden ser

ubicados en un continuo de izquierda a derecha. Suponiendo que, los gobiernos

ubicados más hacia la derecha son más propensos a desarrollar políticas aperturistas

y a privilegiar la inserción económica comercial internacional sobre la subregional y

que, los gobiernos más a la izquierda, tienden a desarrollar políticas más

proteccionistas y que privilegian la integración regional, podemos inferir que los

primeros serán menos propensos a desarrollar una gobernabilidad conjunta que los

segundos.

• Marcos legislativos vigentes sobre la gestión de los recursos hídricos al interior de

cada actor: Se entiende por marco legislativo al conjunto de normas de distinta

jerarquía que dan encuadre legal a las instituciones, instrumentos, procedimientos, y

acciones que se desarrollan en el ámbito de la gestión hídrica nivel nacional.29 La idea

fundamental es que las características del marco legislativo interno influyen en la

potencialidad de desarrollo de una legislación común entre los actores y en la

orientación de la misma.

Dimensión socio-económica

• Modelo de desarrollo económico: Esta variable puede analizarse en dos niveles:

- Ideológico: resulta claro que, un modelo económico de corte neoliberal que

priorice la inserción económica internacional, tendrá consecuencias distintas

que, un modelo nacional-estatista sobre las políticas de uso y protección de los

recursos naturales. Esto, a su vez, condiciona la forma de participación del

capital extranjero en la explotación de dichos recursos. Estudiar cómo es la

participación del capital privado en la explotación de los recursos hídricos nos

permite inferir probables perfiles que adquieran las políticas públicas en

29 Plan Nacional Federal de los Recursos Hídricos. Subsecretaría de Recursos Hídricos-COHIFE. 16 de Mayo de 2007. Pág. 41. Disponible en: http://www.icaa.gov.ar/Documentos/Ingenieria/conclusiones%20Plan%20Nacional%20rrhh.pdf

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respuesta a ello y a su vez, puntos de conflicto que se pueden originar en torno

a ellas.

- Modalidades de explotación del recurso: Más allá de los perfiles ideológicos,

analizar lo fáctico es fundamental para proyectar posibles situaciones. El nivel

de explotación económica que ejerza cada sociedad sobre el SAG, los fines y

la intensidad son condicionantes fundamentales a la hora de comprender si es

posible o no emprender una gobernabilidad conjunta sobre el recurso.

• Participación de la sociedad civil30 en la gestión conjunta: La posibilidad de

participación de las distintas organizaciones sociales en la gestión del SAG señala la

pauta que diferencia la creación de una simple red institucional (gobernanza) hacia

una verdadera gobernabilidad del recurso.

La participación de la sociedad civil puede estar propiciada y respaldada o no por el

Estado, más allá de esto, la sociedad civil puede demostrar un interés activo por

participar en la gestión y administración del recurso. Por ejemplo: a través de la

creación de organismos no gubernamentales, participando en organismo estatales, o

inclusive tomando posturas contestatarias.

Dimensión político-jurídica internacional

• Impacto político del desarrollo de legislación internacional sobre el uso de aguas

subterráneas: Se busca medir con esta variable cómo el posible desarrollo de reglas,

normas y regímenes internacionales puede constreñir o garantizar la capacidad

individual y grupal de los actores para construir una gobernabilidad subregional del

recurso.

• Participación político-jurídica del MERCOSUR en el desarrollo de una gestión

conjunta sobre el SAG: Es fundamental analizar el involucramiento del MERCOSUR

como principal canal para el desarrollo de una gobernabilidad subregional para una

gestión conjunta. Una participación activa y protagónica del MERCOSUR mediante

por ejemplo: la creación de órganos específicos, emisión de decisiones del Consejo o

firma de acuerdos específico, probablemente tendría una incidencia positiva en el

desarrollo de una gobernabilidad conjunta.

30 Nuestra visión de la Sociedad Civil es en un sentido Gramsciano, cómo parte de la superestructura y separada de la Sociedad Política y distinta de las relaciones materiales de producción.

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• Rol de las organizaciones internacionales sobre el SAG: La forma en la cual se

establezca la relación entre el Banco Mundial, la OEA y la ONU, los cuatros actores

centrales y la legislación internacional es central para comprender los posibles

escenarios resultantes. Cada una de estas organizaciones respalda una visión

particular sobre el agua y representa a grupos e intereses específicos. Por lo tanto, el

rol que ejerza cada organización es determinante para el estudio de la problemática,

puesto que va a generar distintos patrones de interacción y comportamiento que

influirán en la gobernabilidad que se ejerce sobre el SAG.

• Relación político-estratégica de EEUU con la subregión: La forma en la cual se

desarrolle la relación entre EEUU y los países considerados puede ser de suma

influencia en la evolución de la problemática, dada su importancia como poder

hemisférico con gran capacidad de movilización de recursos. Las distintas

modalidades que adquiera esta relación estarán estrechamente vinculadas con

consideraciones de política interna y la agenda de seguridad estadounidense (en gran

medida condicionada por intereses económicos).

Es importante aclarar que, la dimensión medio ambiental ha sido excluida

intencionalmente de las variables determinantes. Esto se debe a dos factores: primero

que muchas de las variables medioambientales tienen un rol interviniente en la temática,

pero no determinante para el objeto de estudio, excepto el supuesto de stress hídrico del

cual parte la investigación. Por otra parte, muchas de éstas son consecuencias de los

posibles escenarios y no causas de los mismos, por ello no han sido incluidas en el

análisis multivariado para explicar los escenarios resultantes.

Autora: Sabrina Cassia Página 16 de 111

II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Y CUADRO DE SITUACIÓN

El rastreo de los antecedentes históricos del SAG nos hace identificar dos tendencias

evolutivas. Por un lado, vamos a tener el avance de la investigación científica y por otro,

el proceso de construcción política-jurídica del SAG, que se va a respaldar y nutrir de

esta información. En función de este doble proceso, podemos identificar tres fases

históricas en la evolución de la problemática.

II. 1. Exploración nacional oficial y civil (1930-2001)

La primera fase es de tipo exploratoria y esta caracterizada por las investigaciones

llevadas a cabo por cada Estado individualmente e impulsadas desde la sociedad civil,

principalmente desde las universidades.

Los primeros datos científicos sobre el SAG se registraron hace más de 80 años por

parte de investigadores brasileros; en Argentina fue descubierto en la década del ‘50 por

YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales) en exploraciones petroleras.31

El inicio de las investigaciones de forma sistemática e integrada fue impulsado a partir

del año 1994 por universidades de los cuatro países que formaron el: “Proyecto de

protección del Acuífero Guaraní y desarrollo sustentable”, donde participaron: la

Universidad Nacional del Litoral (Argentina), la Universidad de Buenos Aires (Argentina),

la Universidad Federal de Paraná (Brasil), la Universidad de la República (Uruguay) y la

Universidad de Asunción (Paraguay).32

Sin embargo, esta iniciativa tomó carácter oficial con la firma del Acta de Paysandú en

Abril de 1997, donde los gobiernos de Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay se

comprometieron a: “(…) crear mecanismos para investigar, utilizar y preservar el Acuífero

Guaraní en el marco de una gestión sustentable y equitativa.”33 Según el informe de la

Auditoría General de la Nación, a partir de 1998, los órganos gubernamentales de Brasil y

Uruguay comenzaron a negociar con la Organización de Estados Americanos (OEA) el 31 Latorraca, Martín y Martínez, Maximiliano. Op. Cit. Pág. 2. 32 Informe Auditoría General de la Nación: Sistema Acuífero Guaraní. Res N° 22/2007. Fecha: 27/03/07. Pág. 3. Disponible en: http://www.agn.gov.ar/informes/informesPDF2007/2007_022.PDF 33 Ibíd. Ant.

Autora: Sabrina Cassia Página 17 de 111

desarrollo de este proyecto con su respaldo y la intervención del Fondo Mundial para el

Medio Ambiente (GEF, por sus siglas en inglés) y el Banco Mundial (BM) como fuentes

de financiamiento y ejecución del proyecto.34 Recién en el año 2000, luego de la

realización del seminario de Foz de Iguazú, se otorgó el proyecto a estos organismos,

quienes aprobaron su ejecución en el 2001, naciendo así el: “Proyecto para la Protección

Ambiental y Desarrollo Sostenible del SAG” (abreviado de ahora en más PSAG).

II. 2. Internacionalización de las investigaciones científicas y gestación político-jurídica del SAG en el MERCOSUR (2003-2009)

Esta segunda fase esta caracterizada por la internacionalización de las investigaciones

científicas a través de la implementación del PSAG y los primeros intentos de

construcción de un marco de gestión común.

El PSAG se inició en Mayo del 2003 y culminó en Enero del 2009, después de que se

le otorgara una prórroga en el año 2006. La OEA fue el agente ejecutor del proyecto pero,

el Banco Mundial se encargó de la administración de los fondos brindados por el GEF.35

También co-financiaron el proyecto (aunque con menores contrapartidas): los países

copropietarios, la Agencia Internacional de Energía Atómica (AIEA), el servicio geológico

alemán y el Programa Asociado al Agua del Banco de los Países Bajos. En el área

científica, el proyecto contó con la participación del Programa Hidrológico Internacional de

la UNESCO, la Asociación Hidrológica Internacional y el Programa de Recursos Hídricos

de la ONU.36 Según su propia definición el objetivo del proyecto era: “Apoyar a Argentina,

Brasil, Paraguay y Uruguay a elaborar e implementar conjuntamente un marco común

institucional, legal y técnico para manejar y preservar el SAG para las generaciones

actuales y futuras”.37También se proponía cinco objetivos operativos: 1) expansión y

consolidación del conocimiento técnico y científico, 2) desarrollo e instrumentación de un

marco de gestión conjunta para el SAG, 3) fomento a la participación pública y educación

34 Ibíd Ant. 35 Segredo, García Daniel. “Proyecto Sistema Acuífero Guaraní”. En: El Acuífero Guaraní en debate. Montevideo, Uruguay. Editorial Cotidiano Mujer. 2009. Pág. 19. 36 Latorraca, Martín y Martínez, Maximiliano. Op. Cit. Pág. 3. 37 Conferencia: Proyecto para la protección ambiental y el desarrollo sostenible del Sistema Acuífero Guaraní. FNAM/ BM/ OEA. Rosario, Argentina.

Autora: Sabrina Cassia Página 18 de 111

ambiental, 4) gestión de “hot spots” o áreas claves y 5) análisis del potencial

geotérmico.38

El proyecto tuvo y tiene hasta el día de la fecha, muchos detractores y ha recibido

profundas críticas, fundamentalmente centradas en el involucramiento del BM en el

financiamiento del proyecto y su capacidad de acceso a datos estratégicos. Cómo

ahondaremos en el apartado siguiente al describir la estrategia de los actores, el BM ha

tenido una notable influencia en América Latina en el área vinculada a la administración

de los recursos hídricos y en la mayoría de sus casos su participación ha sido por lo

menos cuestionable.39 El involucramiento de agencias internacionales ha sido percibido

desde distintos actores políticos y civiles como una consignación de SOBERANÍA en pos de

un proceso de transnacionalización y privatización del recurso. Sin embargo, no podemos

dejar de considerar que el curso de acción que a posteriori tomaron los Estados

poseedores del recurso obstaculizó que esto fuera así.

Otra de las críticas que se ha mencionado al proyecto es la dificultad para acceder a la

información generada por el mismo, crítica en cierto sentido merecida, puesto que pese a

que la información generada desde el punto de vista científico ha sido cuantiosa, su

difusión y acceso se ha visto restringido.40 Por otra parte, se ha enfatizado la exclusión de

las universidades nacionales del proyecto y de la sociedad civil en su gestión y la

incompatibilidad de la estructura del PSAG con los Estados federales.41

Paralelamente al desarrollo de este proyecto, desde el MERCOSUR comenzó a

esbozarse la necesidad de construir un espacio común para tratar el tema. Nos

encontramos con tres grandes indicios que marcan el ingreso a la agenda mercosureña

del Acuífero Guaraní. El primer indicio lo podemos rastrear en una declaración emitida

en Agosto del año 2003 con ocasión de la asunción del presidente de Paraguay donde en

el punto 10 se señalaba: “Los presidentes del MERCOSUR tomaron nota con interés de

la iniciativa de Uruguay con respecto al tema del Acuífero Guaraní, en el sentido de

38 Ibíd. Ant. 39 Para profundizar sobre este tema recomiendo la lectura de: Aruguete, Natalia, Isaía, Walter y Barrientos, Manuel. “Nuevas gestiones públicas del agua”. Le Monde Diplomatique. Edición Cono Sur. N°99. Septiembre.2007. Pág. 16-17 y Santos, Carlos y Valdomir, Sebastían. Si nos quitan el agua: Informe sobre el derecho al agua en América Latina. Bogotá, Colombia. Ediciones Antropos. Junio. 2008. Cáp. II. 40 Giraut, M.A, Laboranti, C. , Magnani C. y Borello L. “Guarani Aquifer System Project: Strengths and weaknesses of its implementation”. En: International Conference “Transboundary Acquifers: Challenges and New Directions”. ISARM. 6-8 Diciembre, 2010. 41 Guterres, José Augusto. “¿Qué sabemos del Acuífero Guaraní y la gestión de su conocimiento?”. En: Acuífero Guaraní, por una gestión participativa. Voces y Propuestas desde el Movimiento del Agua. 1ra ed. Montevideo, Uruguay. Casa Bertolt Brecht. Junio, 2007.

Autora: Sabrina Cassia Página 19 de 111

presentar las bases para un instrumento que aborde este tema”.42 El segundo indicio, se

produce en Junio del año 2004, con la firma del “Proyecto de Declaración de Principios

Básicos y Líneas de Acción para el Sistema Acuífero Guaraní” donde se estipula que el

Sistema Acuífero Guaraní es un recurso hídrico transfronterizo bajo el dominio soberano

de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay y se establecen los principios fundamentales

para su gestión (equidad, racionalidad, uso sustentable, perjuicio sensible e intercambio

de información, entre otros) con el objetivo de crear las bases para en un futuro firmar un

instrumento vinculante que comprometa a las cuatro Estados a cumplirlos.43 Por último,

ese mismo año, se crea el “Grupo Ad Hoc de Alto Nivel Acuífero Guaraní”44 con el

objetivo de (Art. 2): “(…) elaborar un proyecto de acuerdo de los Estados partes del

MERCOSUR relativo al Acuífero Guaraní, que consagre los principios y criterios que

mejor garanticen sus derechos sobre el recurso de aguas subterráneas, como Estados y

en la subregión.”45

Con la creación del grupo ad hoc del MERCOSUR, el tratamiento de Acuífero Guaraní

se ubicó definitivamente en la agenda común de los cuatro Estados y progresivamente se

fue desplazando a los actores extra-regionales de la investigación y la gestión del mismo.

El siguiente paso en este sentido fue la firma de la Carta de Foz de Iguazú en Octubre

del 2004 como corolario de la organización de un seminario específico sobre la materia,

donde no solo habían participado los representantes oficiales de los Estados, sino

también organizaciones no gubernamentales (ONGs) y miembros de la sociedad civil. Si

bien, este documento es de corte declarativo no vinculante, implicó una toma de posición

con respecto a la administración del recurso. Es importante destacar los siguientes

puntos incluidos en la declaración:

• El agua es considerada como un derecho humano, social y cultural inalienable y

por ende, un bien social y ambiental de los pueblos de los países donde se

encuentra.

• Se brinda prioridad al abastecimiento humano y animal sobre otros usos.

42 Chiesa, M. Virginia y Rivas, Eduardo. Acuífero Guaraní: un patrimonio regional. Centro Argentino de Estudios Internacionales. Programa de Integración Regional. Disponible en: http://www.caei.com.ar/es/programas/integracion/art05.pdf 43 Proyecto de Declaración de Principios Básicos y Líneas de Acción para el Sistema Acuífero Guaraní. Disponible en: http://www.adesaregional.org.uy/documentos/declaracion_principios_basicos.pdf 44 Grupo ad hoc de alto nivel Acuífero Guaraní. MERCOSUR/CMC/DEC N°25/4. Disponible en: http://www.MERCOSUR.int/msweb/Normas/normas_web/Decisiones/ES/DEC%20025_004_GAH%20Acuifero%20Guarani_Acta%2001_04.PDF 45 Ibíd. Ant.

Autora: Sabrina Cassia Página 20 de 111

• Se enfatiza el uso sustentable y la conservación de las reservas.

• Se reafirma el principio de la soberanía territorial de cada Estado sobre sus

recursos naturales.

• Se impulsa el intercambio de informaciones técnicas.

Con respecto al PSAG, entre los años 2006-2009 se elaboró el mapa hidrogeológico

del SAG, el inventario de pozos y la implementación de la red de monitoreo,

paralelamente a la realización de seminarios, talleres de capacitación y pasantías. Se

realizó un relevamiento exhaustivo de las comunidades indígenas que residen en la zona,

determinando las características de las mismas y su vinculación con el acuífero.46 A partir

de Febrero del año 2009, los estudios de exploración científica pasaron a mano de los

Estados nacionales, dando por concluida la participación de los organismos

internacionales en este proyecto.

II. 3. MERCOSURIZACIÓN del Acuífero Guaraní y corrimiento de los organismos internacionales (2009-Actualidad)

El hito fundamental, que consolida la tendencia a la mercosurización de la

problemática y sienta las bases para un manejo conjunto e integrado del recurso es la

firma el 2 de Agosto del año 2010 del Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní (Ver anexo

documental 1).47 Sin embargo, es fundamental aclarar que pese a que el mismo se

suscribió en el plenario del Consejo Mercado Común, este instrumento legal no

constituye una decisión emanada de dicho organismo sino que es un acuerdo de tipo ad-

hoc suscripto entre los Estados en el marco del Tratado de la Cuenca del Plata.48

El acuerdo suscripto por las partes retoma los principios básicos que se esbozaron en

el proyecto de declaración y la Carta de Foz de Iguazú del 2004. En este documento de

carácter vinculante se establecen cuatro principios fundamentales para su manejo:

46 Para mayores detalles ver: Últimas noticias sobre el Acuífero Guaraní. CEMIDA. Disponible en: http://www.cemida.com.ar/conversion%20pdf/NOTICIASSOBREELACUIFEROGUARANI.pdf 47 Disponible en: http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/Guarani_Aquifer_Agreement-Spanish.pdf 48 El Tratado de la Cuenca del Plata fue suscripto en 1969 y entró en vigencia en 1970. Su propósito fundamental es aunar esfuerzos para institucionalizar el sistema Cuenca del Plata. Para muchos autores, este Tratado es el puntapié inicial de la integración regional, que muchos años más tarde decantaría en la formación del MERCOSUR.

Autora: Sabrina Cassia Página 21 de 111

• Soberanía estatal: los cuatro Estados son los únicos titulares del recurso

(Art. 1) pero cada Estado ejerce el dominio territorial soberano sobre su porción.

• Uso sustentable: implica los criterios de equidad y racionalidad, en términos

de asegurar que el uso del acuífero sea equitativo y razonable para todas las partes

(Art. 3 y 4)49 y a nivel intergeneracional.

• No causar daño sensible: no llevar a cabo actividades que puedan generar

un daño sensible en las otras partes ni en el medio ambiente (Art. 3 y 6) y en caso de

que esto suceda, tomar las medidas necesarias para revertirlo (Art. 7).

• Cooperación e intercambio de información: implica el intercambio frecuente

de información técnica sobre el SAG (Art. 8) y sobre actividades u obras que puedan

impactar en las otras partes (Art. 9).

Asimismo, en el acuerdo se establecen tres cuestiones centrales. Primero, el artículo

15 determina la creación de una Comisión “(…) integrada por los cuatro países para el

cumplimiento de los principios y objetivos de este acuerdo”. Segundo, esta comisión tiene

la facultad en caso de controversia y luego de que se hayan llevado adelante

negociaciones directas de iniciar un proceso consultivo para formular recomendaciones

(Art. 17). Por último, se insta a los suscriptores a establecer un procedimiento arbitral

mediante la firma de un protocolo adicional (Art. 19.2).

Podemos concluir entonces que, desde la órbita del MERCOSUR, se ha estado

trabajando de forma activa para establecer una gobernabilidad conjunta (aunque con una

fuerte impronta interestatal). Se ha reafirmado la soberanía conjunta y establecido los

primeros cimientos para su construcción.

Sin embargo, es importante hacer dos críticas al respecto. En primer lugar y pese al

carácter vinculante del acuerdo, en tanto y en cuánto este no sea ratificado por los cuatro

Estados no entrará en vigencia y por ende, en términos de la capacidad de ejecución y

acción sobre el SAG, es prácticamente letra muerta. Es importante recordar que, pese a

que se acordó en una reunión ordinaria del Consejo Mercado Común,50 no es una

normativa ni decisión emitida por este. Hasta el día de la fecha, se tiene conocimiento de

49 Eckstein, E. Gabriel. “Managing hidden treasures across frontiers: the International law of transboundary aquifers”. En: International Conference “Transboundary Acquifers: Challenges and New Directions”. ISARM. 6-8 Diciembre, 2010. 50 http://www.contactoradio.com/argentina/politica/2408-firman-acuerdo-para-la-conservacion-del-acuifero-guarani.html

Autora: Sabrina Cassia Página 22 de 111

la ratificación en el Senado de la Nación Argentina y el paso a la Cámara de Diputados,

con respecto a los restantes países no se ha podido confirmar el status.

En segundo lugar, el acuerdo es un excelente primer paso, pero resulta en ciertos

aspectos poco específico y contradictorio en otros. La principal crítica que se le ha

formulado reside en el sesgo interestatal del acuerdo en detrimento de un enfoque más

transnacional. La definición jurídica adoptada por el acuerdo, en cierto sentido, lleva

implícita una contradicción con el propósito del mismo, como destacan Brzezinski y

Navarro:

“(…) the Agreement on the Guarani define the aquifer as a transboundary water

resource, i.e.: something that by its characteristics of fluidity cannot be submitted to

territorial sovereignty, although the assertion of sovereignty seems to be the main

objective of the Agreement. This means that the Agreement looks for a formula in which

only the States concerned will be able to deal with these waters and its users (…)”.51

Cabe preguntarse si esta predominancia estatal esta ideada en función de evitar la

intromisión de actores externos como organizaciones internacionales que faciliten la

intervención de Estados extra-regionales inclusive, o sí esta diseñada en función de

preservar la soberanía entre los Estados miembros del MERCOSUR.

El acuerdo ha recibido críticas adicionales vinculadas con los principios jurídicos que

excluyó. Su alto grado de generalidad, particularmente la inespecificidad del principio de

no causar daño sensible a las otras partes,52 la falta de un enfoque integral,53 la ausencia

de una clara delimitación del acuífero (en término de zonas de recarga y descarga)54 y el

establecimiento de un criterio de precaución,55 son las principales críticas formuladas

desde el derecho. Desde la política, la incapacidad para compatibilizar los distintos

niveles de gobierno que existen al interior de los Estados56 y la ausencia de un

51 Brzezinski, Lins y Navarro, Maria Lúcia. “Regulating transboundary groundwater: big challenges for Brasil”. En: International Conference “Transboundary Acquifers: Challenges and New Directions”. ISARM. 6-8 Diciembre, 2010. Pág. 4. 52 Eckstein, E. Gabriel. Op. cit. 53 Que concibe la regulación de un sistema acuífero transfronterizo como un ecosistema que incluye al suelo, al aire e inclusive las aguas superficiales, no termina de estar claramente explicitado en el Acuerdo. Dos Anjos, Nelson, Stephan Raya, Marina, Donoso, Concepción María, González, Ariel, Del Castillo-Laborde, Lilian, Miletto, Michela, Aureli, Alice y Ugas, Lydia. Op. Cit. Pág. 5. 54 Dos Anjos, Nelson, Stephan Raya, Marina, Donoso, Concepción María, González, Ariel, Del Castillo-Laborde, Lilian, Miletto, Michela, Aureli, Alice y Ugas, Lydia. Op. Cit. Pág. 6. 55 Ibíd. Ant. 56 Brzezinski, Lins y Navarro, Maria Lúcia. Op. cit.

Autora: Sabrina Cassia Página 23 de 111

mecanismo formal y sistemático para el intercambio de información57 se ubican como las

principales críticas.

Es indudable que todas estas críticas son válidas y acertadas, pero eso no opaca la

fuerte tendencia desde los países del MERCOSUR de encarar un proceso de gestión

conjunta del recurso y una voluntad de integración en la materia. Sin embargo, no

podemos dejar de preguntarnos, cómo se aplicará este acuerdo en términos operativos,

teniendo en cuenta el marco del Tratado de la Cuenca del Plata y la existencia del grupo

ad-hoc de alto nivel al interior del MERCOSUR.

57 Cassuto, N. David y Sampaio, S.R. Romulo. “Juggling water: Transboundary Issues Facing the Guarani Aquifer”. En: Conferencia UNESCO-IAH-UNEP. París, Francia. 6-8 Diciembre. Pág. 5.

Autora: Sabrina Cassia Página 24 de 111

III. LA ESTRATEGIA DE LOS ACTORES: LA GOBERNANZA Y EL SAG

III. 1. Actores claves, influencias directas

Anteriormente en este trabajo planteamos la necesidad de abordar el papel de los

actores claves y los actores secundarios para poder comprender la problemática en toda

su complejidad.

En este primer apartado nos centraremos en comprender las posibles estrategias de

los actores claves: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, considerando su interacción

como Estados individuales, pero también al interior del bloque socio-económico que

conforman: el MERCOSUR.

En función del juego que se produzca entre objetivos, fortalezas, debilidades,

amenazas y oportunidades de cada Estado considerado individualmente y en su

interacción entre sí, pueden emerger distintas estructuras socio-políticas. Cada una de

ellas se plantean como distintos cursos de acción para los Estados. Las alternativas a las

cuáles se enfrentan pueden verse representadas esquemáticamente en el Cuadro 2, del

anexo documental, como producto de la interacción del nivel de gobierno con el grado de

cooperación. A grandes rasgos nos encontramos con las siguientes opciones:

1. Cooperar y desarrollar un marco legislativo y gubernamental común que preserve

el recurso de la sobre-explotación y la expropiación extranjera, asegurando la

gobernabilidad sobre el recurso.

2. No cooperar y por ende no desarrollar ningún marco común, iniciando una

competencia entre sí por la explotación del recurso.

3. Establecer una colaboración limitada que deje a cada Estado con un margen de

maniobra discrecional y que, en consecuencia, redunde en vacíos legales que

generen diferencias de interpretación que puedan originar diferendos entre las partes.

Autora: Sabrina Cassia Página 25 de 111

Estas opciones estratégicas desde el MERCOSUR se traducen en:

1. Respaldar la construcción de un espacio supranacional sobre el SAG para usarlo

como instrumento de fortalecimiento del bloque a nivel institucional.

2. No impulsar la concreción de un acuerdo de estas características por temor a que

un fracaso de la gestión común impacte negativamente en el bloque y lo erosione.

3. Descansar en las medidas intra-estatales que se desarrollen, pero impulsando

acuerdos no vinculantes sobre la materia que sirvan como marco de referencia

común.

En función de sus objetivos declarados y de la voluntad de cooperación que se

evidencia en los distintos acuerdos y declaraciones que existen entre los cuatro Estados,

podemos suponer que es un objetivo deseable para los actores y para el bloque,

establecer una marco legislativo y una gobernabilidad conjunta sobre el recurso, en tanto

y en cuánto se garantice la soberanía de cada Estado sobre su porción respectiva del

SAG.58 Sin embargo, esto se ve matizado por los objetivos específicos de cada Estado

en términos de su proyección internacional y su régimen de organización político interno.

Si consideramos los casos de Brasil y Argentina, ambos países con regimenes

federales de administración de los recursos naturales, se suma a este objetivo inicial, la

compatibilidad del acuerdo resultante con sus respectivas legislaciones federales.

Asimismo, los roles que Argentina y Brasil buscan desempeñar en el sistema

internacional y regional les imponen necesidades diferentes. Mientras que se puede

presuponer que Argentina, está buscando fortalecer su liderazgo subregional utilizando

como bases UNASUR y MERCOSUR, Brasil busca proyectarse como una potencia a

nivel mundial y en consecuencia, va a perseguir un acuerdo que le garantice la

autonomía y las oportunidades necesarias para ejercer este nuevo rol.59 Distinto es el

caso de Uruguay y Paraguay, ambos Estados centralizados y unitarios donde el Estado

nacional no se ve obligado a compatibilizar un acuerdo internacional con los distintos

niveles de gobierno.

58 Ver punto 4 de este trabajo. 59 No podemos olvidar en este contexto que, para poder perseguir dicha proyección es central contar con los recursos materiales y los medios estratégicos en términos de recursos de poder y movilización de capacidades para poder llevarlo a cabo.

Autora: Sabrina Cassia Página 26 de 111

Los cuatro países son economías en crecimiento,60 sin embargo las capacidades de

los actores en términos económicos son sumamente diversas. Brasil, es la mayor

economía subregional, con el primer parque industrial de Sudamérica61 y paralelamente

una fuerte producción de bienes agroalimentarios. Argentina, con una economía menos

diversificada, goza de menores condicionamientos financieros, mayor participación del

Estado y una situación social más estable. Ambas economías poseen una fuerte

capacidad de tracción al interior del bloque, sobre todo frente a Uruguay y Paraguay, dos

economías pequeñas, con recursos limitados y extremadamente dependientes de ambos

vecinos y del mercado de commodities externo.

A nivel constitucional y legislativo, tanto Argentina como Brasil consideran al agua

como un bien de dominio público –aunque bajo dominio estadual- y poseen planes

nacionales de manejo de recursos hídricos con sus respectivas estructuras institucionales

(aunque como veremos más adelante esto no necesariamente sea un atributo positivo).62

Uruguay, es el único país que asegura el dominio del Estado sobre los recursos hídricos

en la Constitución Nacional y garantiza los servicios de agua potable y saneamiento.63 En

este sentido, Paraguay es el país más vulnerable ya que solo reconoce el dominio público

a nivel legislativo (incluyendo las aguas subterráneas).

El MERCOSUR posee algunos atributos que pueden favorecer la concreción de un

acuerdo sobre el SAG. Según Felix Peña,64 entre estas características positivas se

destacan: 1) la existencia de un número limitado de participantes (lo cual reduce la

complejidad en las negociaciones), 2) la adopción de una metodología gradual y la

flexibilidad instrumental de la misma, 3) la presencia de un compromiso personal de los

jefes de Estado con el bloque, 4) la simplicidad de la estructura institucional y la

participación directa de altos funcionarios nacionales, 5) la ausencia de conflictos graves

en las relaciones bilaterales y 6) una actitud favorable de la opinión pública y las fuerzas

políticas hacia el MERCOSUR.65 A esto, deberíamos agregar, refiriéndonos más

específicamente a nuestro objeto de estudio, la creación de un Grupo Ad-hoc sobre el

60 https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/index.html 61 Sosa, J. Alberto. “El MERCOSUR da un paso al frente”. Le Monde Diplomatique. Edición Cono Sur. N°135. Septiembre, 2010. Pág. 12. 62 Dos Anjos, Nelson, Stephan Raya, Marina, Donoso, Concepción María, González, Ariel, Del Castillo-Laborde, Lilian, Miletto, Michela, Aureli, Alice y Ugas, Lydia. Op.cit. Pág. 44, 45, 49, 50 y 53. 63 Ibíd. Ant. Pág. 69 64 Peña, Felix. “La construcción del MERCOSUR. Lecciones de una experiencia”. En Archivos del Presente. Nª 4. Fundación Foro del Sur. Buenos Aires. 1996. 65 Ibid. Ant.

Autora: Sabrina Cassia Página 27 de 111

SAG y la existencia de distintos acuerdos sobre el mismo (como lo abordamos en el

punto III. 2 de este trabajo)

Los cuatro países comparten vulnerabilidades y desafíos en materia legal e

institucional sobre aguas subterráneas.

En el caso de Argentina y Brasil, el principal obstáculo a nivel interno está vinculado

con la compatibilización y articulación de las legislaciones nacionales con las estaduales.

Ambos Estados otorgan el dominio sobre los recursos naturales a los Estados

provinciales pero, a la vez, sancionaron planes federales de manejo de los recursos

hídricos que generaron estructuras institucionales a nivel nacional que deben ser

compatibilizadas con las estructuras y leyes a nivel estadual. La principal debilidad reside

en la desarticulación entre los múltiples niveles de gobierno, la fragmentación institucional

y la superposición de funciones y responsabilidades, que pueden poner en riesgo la

aplicación de un acuerdo internacional como el del Acuífero Guaraní.

Sin embargo, los problemas vinculados a la fragmentación institucional no se originan

per se a causa del carácter federal de un Estado; como podemos observar en el caso de

Uruguay (país unitario y con dominio centralizado de los recursos hídricos), se presenta

una situación análoga pero entre instituciones nacionales, ya que la gestión hídrica queda

en manos de cuatro ministerios y otros organismos externos.66

En contraste, el caso paraguayo evidencia un bajísimo grado de institucionalización

para la gestión de los recursos hídricos, contando solo con una dirección general al

interior de la secretaria de medio ambiente.67 En el año 2010, ésta ha lanzando una

nueva política de recursos hídricos, que apunta a reorganizar las instituciones vinculadas

a la gestión hídrica en función de la creación de Consejos de Aguas por cuencas

hídricas.68

66 Para profundizar sobre la estructura institucional de Uruguay recomiendo leer: Dos Anjos, Nelson, Stephan Raya, Marina, Donoso, Concepción María, González, Ariel, Del Castillo-Laborde, Lilian, Miletto, Michela, Aureli, Alice y Ugas, Lydia. Op. Cit. Pág. 71 y 72. 67 Dos Anjos, Nelson, Stephan Raya, Marina, Donoso, Concepción María, González, Ariel, Del Castillo-Laborde, Lilian, Miletto, Michela, Aureli, Alice y Ugas, Lydia. Op. Cit. Pág. 65. 68 Presentación del SEAM-Presidencia del Paraguay. Disponible en: http://www.siagua.org/archivos_adjuntos/documentos/directores_04_07/VII%20Conferencia%20de%20DDGG/POLITICA%20DE%20%20RECURSOS%20HIDRICOS%20PARAGUAY.pdf

Autora: Sabrina Cassia Página 28 de 111

A esto se suman las debilidades como bloque. El principal flanco vulnerable es la

predominancia de la supralegalidad, entendida como la superioridad de las normas

internacionales a la legislación estatal, pero su infraconstitucionalidad,69 en detrimento

de la supranacionalidad. Esto atenta contra las atribuciones del MERCOSUR y hace muy

difícil la consolidación de un derecho comunitario, lo cual redunda en una bajo grado de

institucionalización. Adicionalmente, algunos autores critican la efectividad de los

mecanismos de resolución de controversias estipulados en el Protocolo de Olivos y la

tendencia a privilegiar su solución mediante negociaciones directas.70 Finalmente, como

destacan Shetjman y Tchintian, la inexistencia de un acuerdo vinculante sobre medio

ambiente también genera obstáculos para la construcción de una gobernabilidad conjunta

sobre el SAG,71 lo cual se ve reforzado por el carácter declarativo de los acuerdos

específicos sobre la materia que tratamos en los apartados III. 2. y III. 3.

En materia económica, existen restricciones objetivas que pueden obstaculizar la

cooperación entre las partes. Las mismas, están expuestas a procesos de cooptación de

sus recursos naturales por parte de actores privados extranjeros y sufren procesos de

EXTRANJERIZACIÓN de la tierra; lo cual está estrechamente vinculado con la dependencia a

los capitales externos como fuente de financiamiento de la economía real y financiera.

Asimismo, son economías con un marcado perfil agro-exportador y dependiente de la

venta de commodities. En particular, Uruguay y Paraguay poseen una fuerte dependencia

económica de sus socios, lo cual ocasiona un profundo desequilibrio y asimetría intra-

bloque.72

En el caso de Brasil se adicionan otros componentes como: la financiarización de la

economía y el alto grado de endeudamiento externo, que en función del tamaño de su

economía y su peso tienen un fuerte impacto en el MERCOSUR.73 Así como también el

grado de informalización de la economía (que alcanza el 21% del PBI), sustentada en

actividades ilegales como: el narcotráfico, el trabajo informal, la evasión impositiva y

contrabando, entre otros.74 Circunscribiéndonos al tema de este trabajo, Brasil es el

69 Otero, María José. “El derecho de integración en el Mercosur”. Memo, material de la cátedra Derecho Internacional Público, Universidad del Salvador. Buenos Aires. 1998. Pág. 11. 70 Schetjman, P. Lorena y Tchintian, R. Carolina. Op. Cit. Pág. 11. 71 Ibíd. Ant. 72 Esto se evidencia particularmente en la penetración de capitales brasileños al interior del bloque; lo cual puede actuar como un condicionante para las demás economías. 73 Lambert, Renaud. “Brasil, un gigante empantanado”. Le Monde Diplomatique. Edición Cono Sur. N°120. Junio, 2009. 74 S/A. “La economía informal brasileña igualó el PBI argentino”. Clarín. Economía. 21 de Julio, 2010. Disponibles en: http://www.ieco.clarin.com/economia/economia-informal-brasilena-PBI-argentino_0_302370014.html

Autora: Sabrina Cassia Página 29 de 111

Estado del MERCOSUR que mayor uso hace del Acuífero Guaraní y donde se

encuentran las áreas con mayor sobre-explotación.

Desde el punto de vista político-social, los cuatro países se enfrentan a distintos

desafíos. Brasil y Paraguay, poseen altos índices de desigualdad (ubicándose en los

puestos 73 y 96 respectivamente del coeficiente de Gini),75 lo cual se refleja en altos

niveles de pobreza e indigencia y exclusión social (Argentina también comparte esta

característica). También, poseen un alto grado de conflictividad social ligado a la

expansión del narcotráfico y la operación de carteles y, el desplazamiento de

comunidades campesinas a causa de la expansión de la frontera sojera.76

Finalmente, desde una visión geopolítica-estratégica, tanto Brasil como Argentina en

función de su gran extensión territorial enfrentan severos obstáculos para mantener un

control total sobre sus territorios fronterizos, lo cual hace vulnerable sus sistemas de

defensa y los deja expuestos al accionar de actores extra-regionales. El caso de

Paraguay denota otro tipo de vulnerabilidades, que no son producto de su extensión

geográfica, sino de la débil presencia del Estado y la creciente intervención de actores del

dominio privado en espacios que teóricamente debería ocupar efectivamente este.77

Las debilidades internas de los actores claves sufren un proceso de reforzamiento con

las amenazas provenientes del exterior.

Podemos observar tres amenazas externas y comunes a los países del MERCOSUR.

Primero, el riesgo de que produzca una MERCANTILIZACIÓN a nivel global del agua que lleve

a una sobreexplotación del SAG. Segundo, que la vulnerabilidad y permeabilidad de sus

fronteras permita la penetración de actores extra-regionales privados (desde empresas

transnacionales a grupos paramilitares y narcotraficantes); especialmente en la zona de

la Triple Frontera. Tercero, la presencia militar de Estados Unidos en la zona y el

establecimiento de un cerco en torno a áreas de recursos naturales estratégicos.78

75 A 20 puntos de Argentina y Uruguay. Información disponible en: http://hdr.undp.org/es/ 76 Fogel, Ramón. “La región de la triple frontera: territorios de integración y desintegración”. Sociologías. Porto Alegre. Ano 10, n°20. Jun/Dez 2008. Pág. 270-290 77 Nos referimos principalmente a la expansión del contrabando, el narcotráfico y la existencia de grupos paramilitares y guerrillas campesinas. 78 El Plan Colombia que supuso la instalación de 7 bases en territorio colombiana y la implementación del Plan Puebla Panamá son algunos indicadores de esto.

Autora: Sabrina Cassia Página 30 de 111

Por otro lado, no podemos dejar de observar aquellas amenazas que se generan al

interior del bloque, pero que en cierto sentido son percibidas como externas por los

actores. En primer lugar, la posibilidad de la emergencia o el recrudecimiento de una

conflictividad latente vinculada a la explotación de los recursos hídricos (como el

diferendo de Papeleras o la revisión de los tratados de Itaipú y Yaciretá) que genere una

ruptura indisoluble entre las partes. En segundo lugar, que la incapacidad de superar las

asimetrías estructurales al interior del MERCOSUR,79 el bajo grado de institucionalización

y la continuación del carácter inter-estatal terminen alejando a los países con menor

capacidad de negociación (Uruguay y Paraguay), eliminando la capacidad del bloque

para canalizar los conflictos que emerjan entre las partes. En tercer lugar, que la

fragilidad institucional de Paraguay, permita la penetración de Estados Unidos y

organizaciones internacionales como el Banco Mundial en la explotación del recurso, en

detrimento de los intereses de sus co-propietarios. Finalmente, que la expansión ofensiva

de los capitales brasileños en la economía paraguaya, uruguaya y argentina,

sobredimensione los intereses de Brasil sobre los de los demás miembros del

MERCOSUR, y esto origine un rechazo hacia su participación fundamentado en una

percepción de imperialismo.

Más allá de estos aspectos negativos, en función de la posibilidad de desarrollar una

gobernabilidad conjunta sobre el SAG, para los cuatro países se presentan oportunidades

únicas que pueden favorecer la adopción de una estrategia cooperativa entre estos.

En términos generales, el desarrollo de un acuerdo marco sobre el SAG, podría actuar

como un primer ladrillo en dirección a la construcción de un organismo con mayores

atributos de supranacionalidad, reduciendo el sesgo supralegal del MERCOSUR. De esta

forma, si esta iniciativa resultara exitosa, podría paulatinamente expandirse a distintos

ámbitos y así reforzar la institucionalidad del bloque.80 Esto podría verse favorecido por

otra oportunidad histórica: la convergencia ideológica entre los gobiernos de la subregión,

basada en cosmovisiones similares, objetivos comunes que redundan en un impulso a la

integración regional. A esto se suma, el relativo relajamiento de la presencia de Estados

79 Larrechea, Martinez Enrique; Pagani, Adriana. Asimetrías en el MERCOSUR: la bilateralidad argentino-brasileña y el caso uruguayo. Centro Argentino de Estudios Internacionales. Disponible en: www.caei.com.ar 80 La concreción de un acuerdo sobre esa materia, brindaría prestigio al bloque puesto que a nivel mundial no existe en la actualidad ningún precedente de manejo conjunto y efectivo sobre un sistema acuífero transnacional.

Autora: Sabrina Cassia Página 31 de 111

Unidos en la subregión, producto de una situación crítica signada por las consecuencias

de una profunda crisis económica y un estado de movilización armada permanente.81

Complementariamente, los Estados partes resultarían beneficiados en distintos

sentidos por este reforzamiento de la gobernabilidad en el bloque. En el caso de

Argentina, le permitiría seguir reforzando las exportaciones a interior del bloque y así

continuar diversificando su modelo de producción; asimismo una estrategia conjunta de

defensa le permitiría ejercer un mayor control a lo largo de sus fronteras y eliminar

fuentes potenciales de conflicto con sus países vecinos. Por el lado de Brasil, un

reforzamiento del MERCOSUR, le permitiría no solo consolidar su liderazgo económico,

sino también atenuar las percepciones imperialistas al establecer un compromiso

igualitario con los miembros del bloque. De esta forma, Brasil podría asegurarse un

mercado ampliado y una estabilidad regional que le permita orientar su política exterior a

proyectarse como una potencia global. Uruguay, en cambio, se vería beneficiado porque

impediría la intrusión de capitales externos abusivos y podría encontrar una continuidad

entre su política de protección del medio ambiente a nivel nacional y su proyección

política exterior. Asimismo, un reforzamiento del MERCOSUR, le permitirá adquirir mayor

poder de negociación económica mejorando su inserción internacional y accediendo a

mercados que individualmente sería más difícil acceder. Finalmente, Paraguay, al igual

que Uruguay podría mejorar sus condiciones económicas pero también, la existencia de

una institucionalidad fuerte a nivel regional le permitiría generar un marco de contención

que soporte su institucionalidad democrática interna.

81 Esto no implica por supuesto, que en un futuro Estados Unidos busque recuperar las posiciones perdidas. Pero coyunturalmente América Latina en su totalidad posee una mayor amplitud para conducir sus designios políticos.

Autora: Sabrina Cassia Página 32 de 111

III. 2. Actores secundarios, influencias indirectas

Cuando en el apartado I.2. de este trabajo tuvimos que distinguir a los principales

actores involucrados con la problemática que compete a esta investigación, reconocimos

como actores secundarios al Banco Mundial (como principal representante de los

intereses privados y las compañías transnacionales), a la OEA y a la ONU y por último, a

EEUU.

En esta sección analizaremos las distintas estrategias que pueden llevar adelante los

actores secundarios y cómo influirían sobre el desarrollo de una gobernabilidad conjunta.

El primer actor que vamos a considerar para el análisis es el Banco Mundial (BM).

Antes de comenzar cabe preguntarnos: ¿Por qué una institución financiera internacional

constituye un actor relevante para la construcción de una gobernabilidad conjunta sobre

el SAG?. Porque dicho organismo ha tenido y tiene una profunda vinculación con los

procesos de privatización del agua potable que se llevaron adelante en la década de los

‘90 en América Latina, y que restringieron el acceso al recurso a amplios sectores de la

sociedad e incentivaron los procesos de desinversión en el sector.82

El BM actúa como representante de las principales corporaciones de agua en América

del Sur: Suez-Aguas de Barcelona (principal accionista en las concesiones de Argentina y

Bolivia), Betchel (relacionada con la concesión de aguas en Cochabamba Bolivia, que

originó la llamada Guerra del Agua en el año 2000)83 y Aguas de Bilbao (poseedora de la

concesión en el departamento de Maldonado, en Uruguay), entre otras tantas.84 Estas

empresas, respaldadas por el BM, fundaron en 1996 el Consejo Mundial del Agua (CMA),

que convoca a los Foros Mundiales del agua pero no posee un accionar directo sobre la

región, y también la Asociación Mundial del Agua (AMA), que actúa con un comité técnico

para Sudamérica (Ver anexo documental 2).

El gran paraguas que contiene cada uno de estos organismos internacionales y

empresas es el BM, cuyo objetivo fundamental es PRIVATIZAR el acceso y los servicios

vinculados a la provisión del agua potable, aludiendo que de esta forma se garantiza una

mejor gestión de los recursos hídricos. En el caso particular del SAG, el BM busca

82 Dos ejemplos paradigmáticos sobre ello lo constituyen el caso de Aguas Argentinas, donde el BM poseía un 5% de la concesión y Aguas del Illimani en Bolivia, donde poseía el 8% de participación. Ver: Aruguete, Natalia, Isaía, Walter y Barrientos, Manuel. Op. Cit. 83 Ibid. Ant. 84 Para un desarrollo en profundidad de este aspecto consultar: Santos, Carlos y Valdomir, Sebastían. Op. Cit.

Autora: Sabrina Cassia Página 33 de 111

desarrollar una estructura institucional y un marco legislativo que favorezca la

mercantilización del recurso.

Las principales fortalezas del BM residen en, la difusión de responsabilidades al no

poder distinguir claramente quiénes son los responsables, la capacidad de imponer

condicionamientos económicos dada por el acceso a fuentes de financiamiento, el

accionar del CIADI85 (al cuál pertenecen Argentina, Paraguay y Uruguay, Brasil no forma

parte de este organismo) y la posesión de información estratégica sobre el SAG, a causa

de su participación en el PSAG.

Sus principales debilidades están relacionadas con su principal fortaleza, esa difusión

del poder restringe su capacidad de acción. Lo cual, se ve recrudecido por la falta de

legitimidad y aceptación por parte de la sociedad civil y el rechazo de amplios sectores de

la opinión pública a su accionar, sobre todo por sus vinculaciones claras con

administraciones fraudulentas en materia de recursos hídricos en la década pasada. La

amplia capacidad de movilización de recursos financieros, no siempre se traduce

necesariamente en una capacidad de movilizar recursos políticos o simbólicos, como se

refleja en el corrimiento del BM del PSAG por parte de los Estados copropietarios del

mismo.

Las amenazas que se le presentan están dadas por la convergencia ideológica entre

los Estados de la subregión y la posibilidad de desarrollo de legislaciones de corte

proteccionista sobre los recursos hídricos donde el Estado ejerza un papel central en su

administración, impidiendo o constriñendo notablemente las posibilidades de participación

de actores privados y capitales externos en la explotación.

Es poco probable que el BM acepte sin reparos, la adopción de un marco legal que

pueda excluir y perjudicar a las grandes corporaciones del agua a nivel mundial. Para

impedir esto, el BM puede hacer uso de algunas oportunidades estratégicas para

impedirlo.

85 “El CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias sobre Inversiones) se constituyó en el año 1965 por intermedio del Convenio de Washington sobre Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones entre Estados y nacionales de otros Estados, y al ser ratificado por 20 países entró en vigencia el 14 de octubre de 1966. (…) tuvo como objetivo fundamental la seguridad jurídica y el fomento de las inversiones internacionales siendo el Centro un foro para la resolución de conflictos en un marco de equilibrio entre los intereses y las necesidades de las partes involucradas.” Sin embargo, con el paso de los años se convirtió en la principal estrategia de las empresas transnacionales para demandar a los Estados que revocaban las concesiones de servicios públicos, entre ellos el agua. Ver: Roqué, Martín Nicolás-Tondini, Mario Bruno. CIADI, inversiones y el “factor confianza” en la República Argentina. Centro Argentino de Estudios Internacionales. Programa Derecho Internacional. Disponible en: http://www.caei.com.ar/es/programas/di/38.pdf

Autora: Sabrina Cassia Página 34 de 111

Por un lado, la posibilidad de explotar las necesidades financieras de los Estados para

comprometer sus recursos naturales estratégicos (en este caso, el agua potable) se

presenta como una de las principales estrategias que puede adoptar el BM. Mediante

financiamientos extorsivos y el ejercicio del LOBBY político-económico puede presionar

para el desarrollo de legislaciones que favorezcan el trato del agua como una mercancía.

La explotación de las asimetrías al interior del MERCOSUR, puede funcionar como una

excelente cuña para disgregar al bloque. Otro tipo de acción indirecta que podría tomar el

BM es la venta de información a actores privados (empresas transnacionales) para que

“inviertan” en el SAG. También en el caso de que se desarrollen legislaciones de corte

proteccionista puedan pueden utilizar el CIADI cómo otro método de presión.

Con respecto al análisis estratégico cómo actores de segundo grado pero

intervinientes en la problemática, la OEA y la ONU pueden ser abordados en conjunto

destacando las particularidades de cada organismo pero considerando que existe una

estrecha conexión entre ambos.

La ONU tiene como objetivo fundamental desarrollar un marco regulatorio conjunto

para los acuíferos transfronterizos a nivel mundial, de hecho, la Comisión de Derecho

Internacional de dicho organismo está trabajando en la creación del mismo hace ya

varios años. El primer paso en este sentido, fue dado con la aprobación de la resolución

63/124 AG en el año 2009 sobre el derecho de los acuíferos transfronterizos. En el caso

de la OEA, su propósito declarado fundamental es incrementar el intercambio de

información científica y política respecto de los acuíferos transfronterizos de América con

el fin de establecer un manejo coordinado de dichos recursos promoviendo la

cooperación y la integración entre los Estados.

La articulación entre los objetivos de ambas organizaciones se da a través del

programa UNESCO/OEA ISARM Américas, cuyo principal logro fue la realización de un

inventario de los sistemas acuíferos transfronterizos de América, relevando

características hidrogeológicas e identificando el marco legal e institucional vigente en los

países involucrados.

Autora: Sabrina Cassia Página 35 de 111

Las principales fortalezas de la OEA residen en su carácter regional que le permite

tener un mejor acceso a los Estados, sumada a la capacidad de movilizar recursos

financieros. La ONU, goza de una amplia legitimidad simbólica a nivel de la Asamblea

General (AG) y es una de las principales usinas de derecho internacional público,

además posee cuantiosos recursos financieros y simbólicos.

Sin embargo, ambos organismos poseen debilidades y amenazas que limitan sus

posibilidades de acción. En el caso de la OEA, no es actualmente un organismo con

amplia capacidad de influencia sobre los Estados Sudamericanos, principalmente porque

a lo largo de su trayectoria histórica no ha demostrado ser eficiente para resolver los

conflictos en América Latina porque se ha visto sometido a la cooptación de EEUU, lo

cual ha redundado en su desprestigio. Asimismo, si bien la AG de la ONU es el foro

privilegiado por los Estados para plantear y resolver problemas de interés mundial, su

margen de maniobra se ve condicionado por el organismo menos democrático al interior

de la organización: el Consejo de Seguridad, que actúa como un vehículo para defender

los intereses de las grandes potencias. A esto, se agrega la incapacidad de la ONU para

ejercer un poder coercitivo que obligue a los Estados a cumplir las normas emanadas de

su seno y la oposición de los Estados más poderosos de aceptar cualquier acuerdo que

pueda condicionar su margen de acción política.

Las oportunidades para la OEA se presentan como una posibilidad de utilizar su

legitimidad como organismo regional para encauzar las investigaciones científicas y

promover la cooperación a través del otorgamiento de financiamiento; eso siempre y

cuando pueda mantener su autonomía del poder estadounidense. La ONU puede utilizar

la AG para generar un verdadero marco regulatorio que trascienda al Consejo de

Seguridad. Sin embargo, este acuerdo puede presentarse de dos formas muy disímiles:

1. Como el desarrollo de un derecho internacional vinculante que asegure la

soberanía de los Estados sobre sus recursos acuíferos transfronterizos;

2. Cómo el desarrollo de un marco de acción común débil que brinde un conjunto de

principios rectores, pero que sea de corte declarativo, sin medidas concretas,

similar a la RES 63/124. Obligando a los Estados a firmar necesariamente

acuerdos ad-hoc específicos que lo complementen.

Autora: Sabrina Cassia Página 36 de 111

Finalmente, EEUU por su rol hegemónico a nivel mundial y hemisférico puede llegar a

tener un rol extremadamente influyente en lo que respecta al desarrollo de una

gobernabilidad conjunta sobre el SAG.

A grandes rasgos, podemos observar dos grandes objetivos. Por un lado, mantener su

influencia y predominancia hemisférica, para en una segunda instancia asegurarse el

acceso a los recursos estratégicos necesarios para el desarrollo económico del país.

El principal motivo que fundamenta el interés de EEUU sobre los recursos hídricos de

América del Sur (entre ellos el SAG), está vinculado con debilidades internas: el 40% de

sus aguas y ríos están contaminados,86 lo cual hace que se presente como una

necesidad estratégica a largo plazo asegurarse la provisión de los mismos para la

reproducción de su sociedad y su sistema productivo. EEUU desde la década de los ‘90

ha comenzado a buscar medios para garantizar el acceso al agua potable, principalmente

a través de los tratados de libre comercio (de ahora en más TLCs), y las áreas de libre

comercio que los suceden cómo: el CAFTA, el NAFTA y la iniciativa frustrada del ALCA.

En este sentido, resulta claro que, no es una opción para EEUU aceptar ninguna

alternativa por parte de los Estados copropietarios del SAG, que restringa su acceso a

recursos de corte estratégico. Por lo cual, podemos imaginar tres posibles modalidades

de acción para intentar garantizar el acceso a dicho recurso que pueden ser

complementarias o consecutivas, en función de una escalada de la conflictividad:

1. De tipo económico: basada en un relanzamiento de la iniciativa ALCA, la

explotación de las debilidades al interior de los bloques, especialmente con la firma

de TLCs y mediante la radicación de empresas estadounidenses en los territorios

involucrados.

2. De tipo política: puede ser un complemento de la estrategia económica,

consistente en campañas de desprestigio y desestabilización en foros regionales e

internacionales y en la subvención de grupos económicos al interior de los Estados

afines a los intereses de EEUU.

86 Bruzzone, Elsa. Op. Cit. Pág.79.

Autora: Sabrina Cassia Página 37 de 111

3. De tipo militar: aunque esta es la alternativa de acción más extrema, no

puede ser descartada si consideramos los últimos conflictos en los cuáles intervino

la potencia. Supondrá acciones militares o directamente una invasión militar para

obtener el control sobre el recurso, utilizando algún fundamento ideológico (por

ejemplo: el terrorismo).

Para desarrollar cualquiera de estas tres alternativas, EEUU cuenta con múltiples

fortalezas que pueden facilitar la consecución de sus objetivos.

En primer lugar, la penetración económica mediante la operación de importantes

empresas transnacionales en el territorio latinoamericano, hacen posible un lockout y el

ejercicio del lobby económico. Asimismo, el gran mercado de consumo interno, lo

convierte en una alternativa tentadora para países con marcados perfiles agro-

exportadores.

En segundo lugar, las características socio políticas internas, validan una forma

singular de construcción del poder. Por un lado, existe una alineación partidaria en

términos de política exterior; por el otro, la sociedad no cuestiona los medios mediante los

cuáles se ejerce el poder. Solo una población que vive en un estado de movilización

permanente y donde su economía se basa en la conflictividad externa, puede tolerar el

papel intervencionista y misional de EEUU.

En tercer lugar, la presencia militar de EEUU a lo largo del territorio latinoamericano le

brinda una facilidad operativa en caso de optar por la estrategia de acción más

radicalizada. Para el caso que estamos estudiando resulta significativa la presencia de 7

bases en Colombia, la pista de aterrizaje Mariscal Estigarribia en Paraguay87 y, la

existencia de una oficina del FBI y de soldados estadounidenses en la triple frontera.88

En la actualidad, las principales debilidades de EEUU vienen dadas por distintos

factores: la profunda crisis económica que atraviesa desde el año 2008, la marcada

dependencia de su economía del mercado externo para abastecerse de recursos

estratégicos y el desprestigio internacional, particularmente en América Latina en materia

de política exterior. La oposición de algunos sectores de la opinión pública

latinoamericana y los gobiernos, sumados al fracaso de la iniciativa ALCA colaboran en la 87 La pista Mariscal Estigarribia fue construida durante la dictadura de Stroessner, con dimensiones y capacidades sobredimensionadas para las necesidades de la fuerza aérea paraguaya. Su emplazamiento, la convierte en un punto estratégico para el control de Sudamérica. 88 Aliscioni, Claudio. “Un permiso por 18 meses y prorrogable”. Clarín. 11/09/2005.

Autora: Sabrina Cassia Página 38 de 111

erosión de su poder. A lo que debemos agregar, la existencia de regimenes con un

discurso claramente anti-norteamericanos, que reafirman su soberanía sobre los recursos

naturales y entre los cuáles existe una marcada convergencia ideológica, que favorece la

conformación de nuevos espacios alternativos para la construcción del poder regional y

subregional, donde EEUU se ve excluido (como el ALBA o UNASUR, por ejemplo).

Pese a la enumeración anterior y a un incipiente multipolarismo a nivel global, EEUU

continúa siendo un actor relevante en el sistema internacional y claramente, el actor

hegemónico a nivel hemisférico. Por lo tanto, aún cuenta con numerosas oportunidades

para proyectar su poder sobre los actores principales aquí considerados. Desde el punto

de vista político, la administración demócrata de Barack Obama goza de una mejor

imagen que las gestiones anteriores, lo cual puede facilitar un acercamiento hacia los

países de la subregión, siempre que esto no se vea modificado en el 2012. Asimismo,

contar con países aliados, cómo Colombia y los países de Centroamérica o Chile,

garantiza la creación de un cordón de seguridad en torno a los demás Estados (por

ejemplo, a través del Plan Mérida o el Plan Colombia). Desde el punto de vista

económico, el desarrollo del “Plan Puebla Panamá” y la cooptación de algunos países

mediante TLCs constituyen modalidades que le permiten continuar expandiendo su

influencia. En el caso del MERCOSUR, aunque resulta poco probable, la posibilidad de

explotar la disconformidad de Paraguay y Uruguay (sobre todo en el caso de este último)

mediante la firma de un TLC, se ha convertido en una carta de negociación recurrente.

La mayor fortaleza y oportunidad para EEUU se fundamenta en plantear a los Estados

latinoamericanos la falsa dicotomía desarrollo vs. autarquía económica y sus correlato

seguridad vs. soberanía; si resulta triunfador en la implantación de esta lógica de

pensamiento la opción militar queda descartada.

Autora: Sabrina Cassia Página 39 de 111

IV. ANÁLISIS PROYECTIVO: EL MUNDO DE LO PLAUSIBLE

El análisis previo que hemos realizado para determinar el alcance del problema, las

variables y actores fundamentales tuvo un solo propósito: evaluar el campo de lo posible

para realizar un ejercicio proyectivo.

Según Bianchi, los escenarios son: “(…) descripciones provisorias y exploratorias de

un futuro probable. Un escenario es un retrato significativo y detallado de un plausible

(aprobable), admisible, recomendable, coherente, mundo futuro.”89

Bertrand de Jouvenell establece que el análisis del futuro se apoya en tres pilares: la

libertad, que permite creer que el futuro no está determinado, el poder, dado por la

convicción de que es posible modificarlo y la decisión, entendida como la capacidad de

elegir cómo intervenir en ese futuro.90

Este es el espíritu que inspira este trabajo y las futuras páginas donde exploraremos el

campo de los futuros posibles en lo que respecta a las posibilidades de desarrollar una

gobernabilidad conjunta sobre el Acuífero Guaraní.

89 Bianchi Firmenich, Ernesto H. Metodología para la construcción de escenarios. Material de cátedra. Pág. 3 90 Ibidem. Ant.

Autora: Sabrina Cassia Página 40 de 111

IV. 1. ESCENARIO I: LA ABUNDANCIA

Este escenario se caracterizará por el establecimiento de una gobernabilidad normal

conjunta sobre el SAG entre los cuatro actores centrales considerados individualmente y

como un todo, a través de la afirmación de la soberanía sobre los recursos que este

comprende.

Cuando hablamos del establecimiento de una gobernabilidad normal, hacemos

referencia a una situación de equilibrio dinámico entre las demandas y las respuestas al

interior de un sistema político.91 Esto implicará una configuración determinada de la

estructura socio-política de los actores intervinientes (gobernanza) y de las distintas

dimensiones y variables que condicionan la evolución de la problemática abordada en

este trabajo.

En términos estratégicos, implicará la profundización y consolidación de la cooperación

política tal como lo abordamos en la sección III. 1, es decir, supondrá la cooperación

entre los actores centrales y el desarrollo de un marco legislativo y gubernamental común

que preservará al recurso de la sobre-explotación y la expropiación extranjera. De modo

gráfico está representado en el Cuadro 2 del Anexo cómo el cuadrante superior derecho.

A nivel político, implicará una convergencia ideológica de centro izquierda entre los

gobiernos de los cuatro países co-propietarios del recurso, partiendo del supuesto de que

los gobiernos con orientaciones más progresistas, tienden a adoptar posturas más

proteccionistas en materia de soberanía sobre los recursos naturales y privilegian la

cooperación regional sobre la cooperación con los grandes poderes hegemónicos o la

dependencia de ellos. Las tendencias detectadas en la actualidad en materia de

cooperación regional, se profundizaran gracias a la continuidad de poderes ejecutivos

con orientaciones ideológicas de centro-izquierda que generaran sistemas de referencias

y normas de conducta comunes.

Una orientación político ideológica progresista se plasmará en un MODELO DE

DESARROLLO ECONÓMICO NACIONAL-ESTATISTA.

91 Camou, Antonio. Op. Cit.

Autora: Sabrina Cassia Página 41 de 111

Un modelo de este tipo, nacido de gobiernos de ideología progresista (siempre

pensando en un TIPO IDEAL) implicará que la explotación del recurso será:

1. Pública: el Estado será el único agente capacitado para explotar el recurso,

administrarlo y suministrar servicios derivados de este. Se excluye la posibilidad de

privatizarlo.

2. En función de lo social: implicará no sólo el involucramiento de la sociedad

civil, sino la aprehensión de los principios92 que esta predica y la producción en

función de lo social. En este esquema, el agua será concebida como un DERECHO

HUMANO y un bien común de los pueblos que la poseen. No será una mercancía, ni

una actividad extractiva con fines de lucro.

3. Racional y sustentable: la racionalidad implicará el establecimiento de un

orden de prioridad de usos, similar al siguiente: 1) consumo humano, 2)

satisfacción de las necesidades de los ecosistemas acuáticos, 3) actividades

agropecuarias incluidas la acuacultura, 4) generación de energía y por último, 5)

actividades industriales.93 La sustentabilidad estará vinculada a la protección, es

decir, al uso de volúmenes que sean efectivamente renovables para satisfacer

principalmente el punto 2, sin comprometer el acceso de las generaciones futuras.

Esta modalidad de explotación estará respaldada en dos niveles: uno externo y uno

interno.

A nivel externo, será respaldada por el Tratado suscripto por los 4 países que dará

origen a la estructura de gobernanza. El surgimiento de una gobernabilidad conjunta,

supondrá un acuerdo entre las partes con respecto a los volúmenes de uso y explotación,

para garantizar el uso equitativo entre las partes y el desarrollo de regímenes especiales

de administración dependiendo si se trata de una zona de recarga o descarga.

A nivel interno, será necesario que se produzcan una serie de cambios en relación con

los marcos legislativos vigentes en materia de gestión de recursos hídricos al interior de

los Estados.

92 Estos principios se encuentran claramente plasmados en la Declaración conjunta de los movimientos y organizaciones sociales sobre el agua. Sexto foro social del agua. Caracas, 27 de Enero de 2006. 93 Ley 3239. “De los recursos hídricos del Paraguay”. Artículo 3. Paraguay, 10 de Julio de 2007.

Autora: Sabrina Cassia Página 42 de 111

Por orden de importancia, debemos primero referirnos al estado de la legislación al

interior de Brasil. Esto responde a tres cuestiones esenciales: 1) La mayor proporción del

SAG yace sobre territorio brasileño, por lo cual el manejo y las prácticas que éste

desarrolle son potencialmente más influyentes que las del resto de los países, 2) La

fuerte actividad agro-industrial del país descansa sobre la utilización de los recursos

hídricos94 y 3) Su papel como potencia regional y global emergente. En función de la

investigación realizada, se plantea como un imperativo a nivel jurídico para Brasil resolver

tres situaciones legislativas vinculadas a la condición del agua subterránea:

1. Carácter inter-estadual: si bien, la constitución nacional en su artículo 20 otorga el

manejo de los recursos hídricos a los Estados federales, no estipula cómo se efectúa

ese manejo en caso de tratarse de un recurso inter-estadual.95

2. Carácter inter-estatal: el manejo de las aguas transnacionales subterráneas no está

estipulado a qué nivel de gobierno pertenece: ¿Pertenece al gobierno nacional? ¿A los

Estados? ¿A la cancillería?

3. Status de las aguas subterráneas: el SAG debe ser considerado como un régimen

de aguas subterráneas bajo dominio estadual o cómo un recurso mineral.

Esto a nivel legislativo, será resuelto mediante la aprobación de una enmienda

constitucional y la adición a la Ley Federal 9.433 de artículos específicos que estipulen

como deben manejarse los recursos inter-estaduales e inter-estatales subterráneos y que

establezca con claridad que el agua subterránea no está bajo la órbita de la ley de

minería. A nivel operativo, la resolución de estas contradicciones se reflejará en una

gestión integrada que contemplará los tres niveles de institucionalidad actualmente

vigentes: 1) la Secretaría de Recursos Hídricos y Ambiente Urbano del Ministerio de

Medio ambiente, responsable de la formulación de la política ambiental de recursos

hídricos, 2) el Consejo Nacional de Recursos Hídricos, estructura institucional

complementaria encargada de la implementación y 3) la Agencia Nacional de Aguas, que

es la entidad nacional que se encarga de su aplicación a nivel estadual.96

94 Cassuto, N. David y Sampaio, S.R. Romulo. Op. cit. Pág. 1. 95 Ibid. Ant. 96 Dos Anjos, Nelson, Stephan Raya, Marina, Donoso, Concepción María, González, Ariel, Del Castillo-Laborde, Lilian, Miletto, Michela, Aureli, Alice y Ugas, Lydia. Op. Cit. Pág. 53 y 54.

Autora: Sabrina Cassia Página 43 de 111

El caso de Argentina representará menores complejidades ya que, si bien los recursos

hídricos están bajo dominio provincial y eso genera una atomización institucional, es

menor que en el caso de Brasil. La existencia de una subsecretaría de recursos hídricos,

el desarrollo de un Plan Nacional Federal de Recursos Hídricos -que contempla un

capítulo especial para las aguas subterráneas- la existencia del COHIFE (Comisión

Hídrica Federal) y los comités de cuenca, harán posible una mayor articulación entre los

distintos niveles de gestión hídrica. La normatización del Plan Nacional y la creación de

un comité de Cuenca que abarque a las seis provincias involucradas en el SAG

coadyuvarán a la aplicación de un régimen internacional sobre el SAG.97 Pero lo que será

determinante, será la aprobación de una ley federal que regule el uso y la protección del

agua subterránea, siguiendo un esquema similar a la ley 917298 sancionada por Entre

Ríos.

Uruguay, no requerirá realizar grandes modificaciones a su legislación nacional para

poder integrarse exitosamente a un acuerdo entre los cuatro países sobre el SAG. Su

marco legislativo interno es producto de la reforma constitucional realizada en Octubre

del año 2004 luego de un referéndum público. Mediante este, la sociedad afirmó la

condición del agua como el recurso esencial para la vida, de dominio público y cuyo uso y

explotación está subordinado al interés general y debe ser realizado por organismos

estatales.99 En este sentido, Uruguay, es el único país de la subregión que le ha otorgado

rango constitucional a la protección del agua y ha garantizado la explotación pública en

detrimento de la privada. Asimismo, posee reglamentaciones específicas para la porción

del SAG que le pertenece, tales como: permisos de búsqueda, obras y extracción,

temporalidad de los derechos, condiciones técnicas, control y sanciones por

incumplimiento, entre otras cuestiones.100 Por lo tanto, este país llevará adelante dos

mejoras para poder construir una gobernabilidad conjunta con sus vecinos. Por un lado,

delimitará claramente el alcance y el accionar de cada ministerio y dependencia, para

97 S/A. “Aspectos legales e institucionales del sistema acuífero guaraní en la República Argentina”. Disponible en: http://www.cathalac.org/Blog-CATHALAC/GIRH/Aspectos-Legales-e-Institucionales-Del-Sistema-Acuifero-Guarani-en-la-Republica-Argentina 98 La ley 9172 tiene por objetivo la regulación del uso y aprovechamiento de las aguas subterráneas y superficiales. Es una ley bastante exhaustiva que estipula varias cuestiones claves como: el carácter de bienes públicos de los recursos hídricos (Art.4), usos comunes y especiales, estableciendo un orden de prioridades (Cáp. III y IV), otorgamiento de permisos y concesiones (Cáp. V) y en el caso de las aguas subterráneas la obligatoriedad de conducir estudios técnicos y llevar un catastro de perforaciones (Cáp. XI). También establece: medidas de seguridad, define que se entiende por degradación y estipula la participación de ONG’s y la sociedad civil. 99 Dos Anjos, Nelson, Stephan Raya, Marina, Donoso, Concepción María, González, Ariel, Del Castillo-Laborde, Lilian, Miletto, Michela, Aureli, Alice y Ugas, Lydia. Op. Cit. Pág. 70 100 Plan de Gestión del Acuífero Infrabasáltico Guaraní en territorio de la República Oriental del Uruguay. Decreto n° 214/000.

Autora: Sabrina Cassia Página 44 de 111

evitar la superposición de funciones o la emergencia de áreas grises en lo que respecta a

su responsabilidad. Por el otro, generará una institución específica que corte

transversalmente las distintas dependencias y que esté capacitada para llevar a adelante

una integración de tipo vertical con un organismo con características supranacionales

para el SAG, podrá tomar como base para la edificación de esto la Junta Asesora del

Acuífero Guaraní.

Finalmente, al considerar el caso de Paraguay, su bajo grado de institucionalización en

materia de gestión hídrica y su limitada legislación hacen pensar que quizás resulte más

sencillo su inclusión en un acuerdo común sobre el SAG al eliminar el problema de la

incompatibilidad de legislaciones. Esto es parcialmente cierto, ya que existe un obstáculo

adicional: no posee una estructura institucional que garantice su ejecución. Si bien, la ley

de recursos hídricos del Paraguay (Ley n°3239, año 2007)101 y el Código Civil Paraguayo,

establecen el dominio público del Estado sobre los recursos hídricos superficiales y

subterráneos; en términos operativos, el cumplimiento de ello recae sobre la Dirección

General de Protección y Conservación de los Recursos Hídricos al interior de la

Secretaría de Medio Ambiente y en los emergentes comités de Cuenca. Será imperativo

entonces que Paraguay desarrolle una estructura más fragmentada y especializada

impulsando los comités de cuencas hídricas y dividiéndolos en comisiones que cubran

distintas problemáticas. Adicionalmente, la creación de un subcomité específico que

atienda al SAG al interior del Comité de Aguas Subterráneas resultará un factor clave

para pensar en la instrumentación de un acuerdo internacional.

En un escenario ideal, podríamos imaginar la aprobación de una ley nacional que

regulara el uso de aguas subterráneas o específicamente la aprobación de un plan de

gestión para el Acuífero Guaraní, siguiendo un esquema similar al uruguayo en

Argentina, Brasil y Paraguay,

Por último, no debemos olvidar, que la posibilidad de construcción de una

gobernabilidad conjunta estará sujeta a la resolución del debate jurídico entre doctrinas

monistas y dualistas del derecho internacional público,102 especialmente en los casos de

101 Esta ley estipula:

1. El acceso al agua debe ser garantizado desde el Estado. 2. Los recursos hídricos poseen valor social, ambiental y económico. 3. Prioridad de usos 4. El otorgamiento de permisos para la explotación

102 Una doctrina dualista interpreta que el derecho internacional y el derecho interno son dos órdenes jurídicos radicalmente distintos, donde el derecho interno tiende a prevalecer sobre el derecho internacional. En contraste, una doctrina monista considera que ambos constituyen una unidad en el ordenamiento jurídico, formando parte de un solo

Autora: Sabrina Cassia Página 45 de 111

Brasil y Uruguay, donde el orden de prelación entre la Constitución Nacional, los tratados

y las leyes no resulta del todo claro.

Si la explotación del SAG solo puede ser pensada como una explotación en función de

lo social, este escenario tendrá cómo uno de sus factores distintivos la participación

activa y protagónica de los miembros de la sociedad civil en la gestión y administración

del recurso. Esta afirmación responde al proceso de construcción simbólica que se ha

hecho sobre el SAG, resulta ilustrativo traer a colación la opinión de Taks: “(…) los

militantes más activos de movimientos sociales, ONGs y sindicatos han construido al

Acuífero Guaraní como objeto de disputa en el marco de la lucha de ideas por modelos

de desarrollo alternativos.”103 El triunfo de un modelo de desarrollo alternativo, implicará

que las estructuras decisorias y administrativas emergentes al interior y entre los Estados

incluyan a los miembros de la sociedad civil en sus procesos. Las ONG’s, los

movimientos medio ambientales, los representantes de las comunidades indígenas, las

universidades y centros de investigación, entre otros, encontrarán diversos canales a

través de los cuáles vehiculizar sus demandas.

Pensando particularmente en el SAG -y en los actores de la sociedad civil vinculados a

este- podemos suponer que la nueva entidad supranacional incorporará a representantes

de algunos de los movimiento sociales más emblemáticos involucrados en la temática,

tales como: el Movimiento Grito de las Aguas, el Foro Social Triple Frontera, la Red VIDA

(Red de Vigilancia Interamericana por el Derecho al agua), la comisión Nacional de

Defensa del Agua y de la Vida (Uruguay), Redes Amigos de la Tierra (Uruguay),

Sobrevivencia, Amigos de la Tierra Paraguay y el Foro Social Mundial en Argentina,

entre otros. El desafío para estos movimientos será: “(…) transformar la gestión pública

del agua de modo que con ella se pueda cumplir realmente el derecho humano que

implica.”104

Cabe preguntarse cómo, en términos instrumentales se llevará a cabo esta inclusión

de la sociedad civil en una gestión conjunta del SAG. En este sentido podemos imaginar

dos posibles respuestas complementarias: primero la formación y promoción de PuP

sistema.Ver: Diez de Velasco Vallejo, Manuel. Instituciones de derecho internacional público. 12ª Edición. Madrid. Editorial Tecnos S.A. Cáp. IX. Pág. 195. 103 Taks, Javier. Op. Cit. Pág. 12. 104 Santos, Carlos y Valdomir, Sebastían. Op. Cit. Pág. 91

Autora: Sabrina Cassia Página 46 de 111

(Public Public Partnership) o asociaciones público-públicas105 y segundo la creación de

Mesas técnicas del agua y Consejos comunitarios.

Una PuP es:

“(…) simplemente una colaboración entre dos o más autoridades u organizaciones

públicas, basada en la solidaridad, con el objetivo de mejorar la capacidad y la

efectividad de uno de los asociados a la hora de proveer agua pública o servicios de

saneamiento (…) es una relación de iguales forjada en torno a objetivos y valores

comunes, donde queda excluida la búsqueda de beneficio.”106

El racional de este tipo de asociaciones es la transmisión del know how y de prácticas

eficientes de instituciones que la poseen hacia otras en tres direcciones: el ámbito

operativo, los recursos humanos y en la participación de la sociedad civil. Esto, a su vez

tiene un efecto multiplicador que genera un círculo virtuoso: aquel organismo que una vez

requirió de asistencia, el día de mañana se la brindará a otro y así sucesivamente. La

formación de una PuP con las empresas proveedoras de agua de los países y regiones

involucradas generará una sinergia positiva con la entidad transnacional. La PuP

emergerá como una necesidad desde la sociedad civil o desde la entidad resultante para

incorporarla y legitimar su accionar. En los cuatro países existen experiencias de este tipo

de gestión, por lo tanto, no resultaría imposible pensar este esquema para el SAG (Ver

Cuadro 5 Anexo).

Adicionalmente, se crearán dos mecanismos de participación directa de los usuarios

en el proceso de gestión:107 las Mesas Técnicas de Agua, que vincularán las necesidades

comunitarias o municipales con la gestión técnica108 y luego, los Consejos Comunitarios

que surgirán de la articulación entre mesas técnicas con similares características y

problemáticas constituyéndose como “(…) instancias específicas de coordinación y

elaboración conceptual de la gestión de los servicios.”109

En la participación de la sociedad civil residirá la clave de un estado de gobernabilidad

normal. Si recordamos el marco conceptual planteado al inicio, podemos entender que la

participación activa de la misma garantizará un flujo de comunicación permanente hacia 105 Hall, David-Lobina, Emanuele-Corral, Violeta-Hoedeman, Olivier- Terhost, Philip-Pigeon, Martín-Kishimoto, Sakoto. Asociaciones público-públicas (PUP) para el suministro del agua. Marzo, 2009. Disponible en: www.psiru.org 106 Ibid. Ant. Pág. 3 107 Estas alternativas de gestión se inspiran en la experiencia venezolana desarrollada a partir de la década del ’90. 108 Santos, Carlos y Valdomir, Sebastían. Op. Cit. Pág. 92 109 Ibid. Ant.

Autora: Sabrina Cassia Página 47 de 111

las estructuras ejecutivas. Si las demandas son canalizadas y transmitidas

correctamente, las políticas públicas formuladas resolverán las necesidades planteadas.

Si las necesidades son resueltas, el sistema será legitimado, produciéndose un ciclo de

retroalimentación positiva.

Hasta el momento nos hemos centrado en analizar la concatenación de factores

internos que nos llevaría al escenario de establecimiento de una gobernabilidad

conjunta, ahora debemos enfocarnos en los factores externos.

Es importante destacar que, lo que asegurará la emergencia de una estructura de

gobernanza, será el soporte brindado por el MERCOSUR en su carácter de organización

subregional. Sin embargo, esto no resultará suficiente para garantizarlo, ya que a un nivel

macro se deben dar un conjunto de condiciones adicionales coadyuvantes.

Estas condiciones adicionales responden a tres variables centrales: el desarrollo futuro

de una legislación internacional sobre el uso de aguas subterráneas y su consiguiente

impacto, el rol que desempeñen las organizaciones internacionales y la relación política

estratégica de EEUU con la subregión.

El desarrollo de la legislación internacional será el resultado de la evolución de las

tendencias actuales en materia de legislación internacional sobre aguas subterráneas.

Cómo podemos observar en el Cuadro 3 del Anexo, existen numerosos instrumentos

jurídicos a nivel internacional relacionados con el manejo de aguas subterráneas y

acuíferos. El problema reside en que la mayoría de ellos no son vinculantes, teniendo

fines de tipo más declarativo o estableciendo códigos de conducta.

El establecimiento de una estructura de gobernanza a nivel regional, se verá

incentivado por un marco legislativo internacional que favorecerá e incentivará la gestión

integrada reafirmando la soberanía estatal sobre los acuíferos transfronterizos. Esto nos

conlleva necesariamente a pensar en el papel que desempeñaran las organizaciones

internacionales en este desarrollo.

En este escenario, las naciones reformularán el cuarto principio de Dublín (Ver cuadro

3 anexo) en una nueva Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente. El

agua no será entendida como un bien económico, sino como un derecho humano

inalienable propiedad de los pueblos que la albergan. El papel de la ONU será

fundamental para ello.

Autora: Sabrina Cassia Página 48 de 111

La ONU jugará un rol clave en este cambio de paradigma. La Comisión de Derecho

Internacional, trabajará en el desarrollo de un tratado vinculante que plasme los principios

y postulados que se abordaron en la resolución 63/124. Así, los Estados de la ONU

suscribirán una convención que garantizará: 1) La soberanía de cada Estado parte sobre

la porción del acuífero situada en su territorio, 2) El uso equitativo y racional

(estableciendo un orden prioritario de usos), 3) La obligación de no causar daño sensible,

4) Obligación de cooperar, 5) El intercambio regular de información, 6) La promoción de

acuerdos bilaterales y regionales ad-hoc, 7) La protección y preservación de los acuíferos

y de los ecosistemas vinculados a ellos, 8) El principio de precaución y vigilancia

ambiental, 9) La evaluación del impacto ambiental y 10) El principio de resolución

pacífica de controversias. Esta convención se verá complementada por la suscripción de

tres protocolos adicionales específicos: uno establecerá mecanismos de resolución

pacífica de controversias, otro estipulará los procedimientos a seguir en caso de

emergencia y el último, garantizará la protección de los acuíferos en caso de conflicto

armado.

A nivel regional, la OEA tendrá una función de tipo más operativa y técnica

complementaria a la de la ONU. No se verá sujeta al proceso de cooptación del poder

norteamericano pero tampoco se convertirá en el foro privilegiado de los Estados

Sudamericanos ya que estos, privilegiarán otras instancias de construcción del poder

como por ejemplo: UNASUR. La OEA proveerá de un respaldo de tipo financiero y

científico, favoreciendo el intercambio de información entre las partes y facilitando fondos

de inversión.

La integración entre ambos organismos se dará mediante la continuación y

profundización del Programa UNESCO/OEA ISARM Américas, que servirá de soporte a

los gobiernos regionales para la obtención de información y el desarrollo de acuerdos ad

hoc para los sistemas/acuíferos relevados por el Programa.

Podemos concluir afirmando, que el papel que desempeñarán ambas organizaciones

internacionales, se verá circunscripto a los requerimientos y necesidades de los Estados

involucrados, otorgando un marco de referencia común y un apoyo de tipo más

consultivo.

La capacidad del BM y sus organizaciones subsidiarias de operar en este contexto se

verán limitadas, pero no por ello serán menos enérgicas. En el período de gestación de

Autora: Sabrina Cassia Página 49 de 111

este acuerdo, las empresas transnacionales vinculadas a la explotación del agua

ejercerán un fuerte lobby para evitar la aprobación de cualquier legislación internacional

que los deje fuera del juego.

El Consejo Mundial del Agua seguirá convocando a los Foros Mundiales del agua,

respaldando la visión de la misma como una mercancía, susceptible de ser

comercializada y promoviendo el concepto de private enviromental governance.110 El

AMA seguirá sin tener influencia sobre América del Sur y no podrá influir sobra la

estructura de poder emergente.

Aunque los gobiernos de los países co-propietarios del SAG no admitirán la concesión

del servicio público del abastecimiento de agua potable a empresas privadas y tomarán

medidas para impedirlo, les resultará difícil expulsar a las empresas embotelladoras111 de

sus economías. Si los Estados revocaran los permisos de extracción de estas empresas

o sancionaran leyes que limitaran sus atribuciones, las mismas podrían introducir

demandas en el CIADI. Argentina actualmente ostenta el 40% de las demandas

introducidas en este organismo,112 por lo tanto se plantea cómo una necesidad, evaluar la

factibilidad de retirar a este país del convenio, del mismo modo que para Paraguay y

Uruguay.113 Brasil se encuentra exento de esta posibilidad puesto que no es miembro del

CIADI. No obstante eso, su situación podría verse comprometida por el alto grado de

endeudamiento que posee y la posibilidad de que se efectúen financiamientos extorsivos,

cómo se evidenció con la negociación del SAL (Structural Adjustement Loan) Ambiental

que brindó el BM a Brasil en el año 2004 donde se estableció una agenda azul que

estipulaba entre otras cosas: el establecimiento de un sistema de cobro por el uso de

110 Este concepto implica:“(…) underlying the role that private actors (from transnational corporations and microfinance institutions to non-governmental organizations and international governmental institutions) can play in order to counterbalance the reduced capacities of national governments in providing public goods.” Citado en: Mitrotta Iza, E.-Sánchez, J.C. “Strengthening water governance capacity for transboundary aquifers.” International conference: Transboundary aquifers: Challenges and New directions. ISARM, 2010. Pág. 3. 111 La industria del embotellamiento del agua mineral es una de las principales industrias del mundo, superando en ganancias a la farmaceútica. El precio de un litro de agua envasada supera el precio de un litro de petróleo y es una industria oligopólica con tan solo 4 grandes jugadores: Danone, Nestlé, Coca Cola y Pepsi. 112 Roqué, Martín Nicolás-Tondini, Mario Bruno. CIADI, inversiones y el “factor confianza” en la República Argentina. Centro Argentino de Estudios Internacionales. Programa Derecho Internacional. Disponible en: http://www.caei.com.ar/es/programas/di/38.pdf 113 La magnitud de este debate, excede ampliamente el alcance de este trabajo, pero no por ello vamos a evitar mencionarlo. Sobre todo si consideramos que desde el momento en que un Estado decide retirarse de convenio, pasan 10 años hasta que deja de tener efecto.

Autora: Sabrina Cassia Página 50 de 111

“agua bruta”, nuevas leyes que reglamenten los usos de cuencas hidrográficas y nuevos

procedimientos para el otorgamientos de recursos hídricos. 114

Los Estados se opondrán a la participación del BM en cualquier proyecto que involucre

la gestión del SAG. El BM será definitivamente desplazado de la gestión y administración

del SAG quedando ambas en la órbita del MERCOSUR.

El MERCOSUR será la plataforma de construcción de la estructura de gobernanza

que permitirá el ejercicio de una gobernabilidad conjunta. Esto, solo será posible si el

conjunto de factores internos y externos que han sido descriptos al inicio de este

apartado se sucedieran.

En términos generales, podemos decir que la participación del MERCOSUR en este

proceso se verá favorecido por un desplazamiento de sus funciones desde el carácter

meramente comercial a favor de una profundización de los aspectos políticos y sociales.

En términos particulares, implicará como primera medida la ratificación del Acuerdo

sobre el Acuífero Guaraní (abordado en el apartado II. 3 de este trabajo) por parte de los

cuatro Estados. Una vez hecho esto, los Estados trabajando en conjunto acuerdo

avanzarán en dos direcciones. Por el lado técnico, se terminará de definir el mapa

hidrogeológico del SAG, se estipularán sus límites, las áreas de recarga y descarga y la

características químicas. Por el lado político- jurídico, los Estados avanzaran en la firma

de protocolos adicionales con el objetivo de definir las áreas grises remanentes en el

acuerdo original. Estos protocolos determinarán:

• Qué se entiende por perjuicio sensible, dando una descripción detallada y

exhaustiva de lo que comprende.

• La integralidad de la protección del acuífero Guaraní y el medio ambiente que lo

circunda.

• Se incluirán consideraciones especiales para las áreas de recarga y descarga.

• Se establecerá un criterio de precaución.

• Se estipulará un procedimiento de arbitraje para la solución de controversias.

114 Ver: Guterres, José Augusto. “¿Qué sabemos del Acuífero Guaraní y la gestión de su conocimiento?”. En: Acuífero Guaraní, por una gestión participativa. Voces y Propuestas desde el Movimiento del Agua. 1ra ed. Montevideo, Uruguay. Casa Bertolt Brecht. Junio, 2007. Pag. 36.

Autora: Sabrina Cassia Página 51 de 111

Finalmente, se creará un organismo multi-nacional para su administración, que

articulará el nivel de gobernabilidad interna con los compromisos externos y llevará

adelante funciones de supervisión y control. Este organismo, representará de forma

equitativa a los cuatro países y estará conformado por cuadros técnicos, políticos y

civiles. Puede surgir de la transformación del Grupo de alto nivel ad hoc para el SAG o

puede ser creado ex nihilo a partir de la suscripción de un nuevo tratado. Lo que resulta

fundamental para garantizar su éxito es que esté enmarcado cómo un organismo nuevo

en el interior del MERCOSUR y respaldado por el Tratado de Cuenca del Plata,

garantizando una legitimidad de origen sustancial.

Inicialmente esta entidad va a poseer un sesgo intergubernamental pero, de a poco, se

irá consolidando como un ente supranacional que actuará independientemente de los

gobiernos sin por ello dejar de ser representativa de los mismos. De esta forma se

resolverá la disyuntiva entre la soberanía estatal fragmentada que ejerce cada Estado

sobre su porción del acuífero y la necesidad de una visión holista y omnicomprensiva que

entienda al recurso como un todo.

La relación de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay con EEUU obviamente se verá

tensionada por la imposibilidad de EEUU de tener libre acceso a un recurso de

importancia estratégica. Dadas las condiciones actuales del poder hemisférico y global

estadounidense no resulta del todo fácil imaginar la situación de esta nación en el plazo

de quince años. La profunda crisis económica que está atravesando, genera un

cuestionamiento del modelo de vida americano y resulta difícil discernir el alcance que

tendrá. Es claro que, más de setenta años de dominación hegemónica, no van a ser

borrados de un día para el otro y que, más allá del debilitamiento de su posición

predominante, los ecos del sistema de poder construido permanecerán muchos años

más. Pero, se abren nuevas perspectivas e incertidumbres vinculadas al rol de este país

en el futuro.

En la actualidad, se observa un cierto grado de relajamiento en comparación con otros

momentos históricos de la relación de EEUU hacia América Latina en general, y en

particular con el Cono Sur. Si la capacidad de movilización de recursos de EEUU se viera

reducida por un contexto de crisis interna que lo obligara a adoptar una política exterior

más cauta, es poco factible que llevara adelante medidas extremas para intentar

asegurarse el acceso al SAG. Esto no excluye que pueda valerse de una infraestructura

de poder ya existente para desplegar algunas acciones tácticas.

Autora: Sabrina Cassia Página 52 de 111

Aquellos países de Latinoamérica que en la actualidad son aliados estratégicos de

EEUU en la región continuarán siéndolo en el futuro, como es el caso de Colombia y

Chile. La dominación política sobre los países centroamericanos se prolongará y la

económica también a través de la continuidad del CAFTA, que le asegurará el acceso a

los recursos hídricos de los países comprendidos. Del mismo, el NAFTA le garantiza esto

en México y Canadá. Si bien esto no resolverá el problema de escasez estructural que va

enfrentar EEUU provocado por la contaminación de sus cursos de aguas, le permitirá

contar con fuentes de abastecimiento haciendo un uso mínimos de sus recursos de poder

para obtenerlas y geo-estratégicamente más accesibles.

Los países del MERCOSUR ocuparán un segundo momento en la agenda hemisférica

norteamericana de obtención de recursos hídricos, exceptuando que la situación

descripta anteriormente se viera modificada drásticamente. Esto no garantiza que

mientras tanto, no intentarán asegurarse el acceso a éstos y defender los intereses de

sus nacionales en esos países. Sin embargo, será menos factible pensar en una

intervención militarizada, y más probable imaginar una estrategia de corte más

económica. La nueva estrategia económica comprenderá medidas ofensivas y

defensivas. Su estrategia ofensiva se basará en el relanzamiento de una iniciativa similar

al frustrado ALCA y el impulso a la firma de nuevos TLCs. Su estrategia defensiva, será

el incentivo a la presentación de demandas ante el CIADI si hubiera una intervención en

empresas de capitales norteamericanos.

Si los Estados del MERCOSUR logran conformar una entidad supranacional y

desarrollar un marco de gestión conjunta sobre el SAG, podrán hacer frente a las

presiones estadounidenses. Esto no implicará el éxito en el caso de que EEUU decida

hacer uso de la fuerza militar para apropiarse del recurso, pero obviamente incrementará

los costos económicos y simbólicos de dicha intervención.

Ceteris paribus las vinculaciones con los Estados sudamericanos, y la perpetuidad del

NAFTA y el CAFTA, el uso de la fuerza militar para intentar apropiarse del SAG sería una

respuesta forzada a una situación de gobernabilidad exitosa.

Autora: Sabrina Cassia Página 53 de 111

IV. 2. ESCENARIO II: EL GOTEO

Este escenario se caracterizará por la fragmentación y la divergencia, lo que

redundará en un déficit de gobernabilidad sobre el SAG. La incapacidad de los Estados

de encontrar objetivos convergentes, las diferencias ideológicas al interior del bloque y

los intereses contrapuestos harán imposible el ejercicio de una gobernabilidad conjunta

sobre los recursos que comprende el Acuífero Guaraní.

Un déficit de gobernabilidad supone una situación de desequilibrio inaceptable para los

actores políticos entre las demandas y la capacidad de respuesta del gobierno. Esto

llevado al extremo (Ver escenario IV. 3) puede fracturar el vínculo entre el mismo y la

sociedad. El déficit, puede originarse por diversos factores y no necesariamente excluye

la posibilidad de emergencia de una estructura socio-política (gobernanza). Inclusive

puede producirse bajo la existencia de instituciones formales. En función de su capacidad

de cumplir sus dos objetivos primordiales: la resolución de conflictos distributivos y

problemas de información, la estructura emergente será inefectiva. Si bien puede gozar

de una legalidad y su accionar estar legitimado, en la práctica su papel terminará siendo

más enunciativo que ejecutivo, es decir, retendrá para sí la capacidad de formulación de

políticas públicas pero no podrá implementarlas. Su baja representatividad en términos

de participación de la sociedad producirá un quiebre en la correa de transmisión que

supone la inclusión de actores sociales y eso, afectará sus posibilidades de implementar

medidas que satisfagan las necesidades de esta.

En términos estratégicos y en línea con el abordaje que hicimos en el apartado III. 1

esto implicará -desde el punto de vista de los cuatro Estados- el establecimiento de una

cooperación limitada que deje a cada Estado con un margen de maniobra discrecional.

Lo cual permitirá el surgimiento de vacíos legales que en el mediano plazo pueden

originar diferendos entre las partes. Desde el MERCOSUR, significará el impulso de un

acuerdo no vinculantes que contenga un conjunto de principios básicos que sirvan cómo

un código de conducta brindando un marco de referencia común, pero descansando en

una instrumentación a nivel estatal. Podemos verlo de modo gráfico en el cuadro 2 del

Anexo cómo un punto medio en términos de cooperación con un nivel jurídico interestatal.

Para llegar a comprender el origen de esto debemos analizar la situación al interior de

los actores, entre ellos y a nivel internacional.

Autora: Sabrina Cassia Página 54 de 111

Como anticipamos al inicio de este apartado, este es un escenario de divergencia y

fragmentación ideológica entre los Estados. A diferencia del primer y tercer escenario,

aquí no se producirá convergencia ideológica ni de centro izquierda ni de centro derecha.

Por el contrario, la situación al interior de los países en relación con la orientación político

ideológica de sus gobiernos es contrastante. En aquellos países que no hayan podido

generar cuadros políticos que aseguren la perpetuidad de los gobiernos con

orientaciones más progresistas se producirá el ascenso de gobiernos más

conservadores. Resulta muy aventurado estipular cuál de los países de la subregión

podría sufrir este giro a la derecha, pero a modo de ejercicio heurístico, quizás Paraguay

por la fragilidad de su coalición de gobierno y las dificultades sociales que enfrenta se

perfile como un candidato. Argentina, podría segundarlo, si algunas dinámicas propias de

su sistema político se mantuvieran.115

Para el propósito de este trabajo, lo que nos interesa es comprender que impacto

tendría esto sobre las posibilidades de construcción de una gobernabilidad conjunta y

cómo las orientaciones ideológicas de los gobiernos pueden incentivar o no la

cooperación subregional y la afirmación de la soberanía sobre el SAG.

La divergencia ideológica dificultará el hallazgo de un punto de acuerdo que satisfaga

las necesidades de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay en simultáneo.

El correlato de esto en materia económica será la coexistencia al interior del

MERCOSUR de modelos de desarrollo económicos antagonistas donde, algunos

gobiernos privilegiarán un modelo de afirmación de la soberanía estatal sobre los

recursos naturales estratégicos, mientras que otros apoyarán un modelo más orientado al

libre mercado. Es importante aclarar que, no siempre existe una correspondencia

absoluta entre los principios que se defienden desde el punto de vista político y cómo

esto se plasma a nivel económico. No debemos olvidar, que las decisiones económicas

muchas veces obedecen a criterios más pragmáticos que ideológicos.116

115 La posibilidad de que los gobiernos de Paraguay y Argentina sufran un re002Dalineamiento ideológico es un simple ejercicio de pensamiento para barajar un rango de posibilidades. La justificación y el análisis minucioso de cómo y por qué esto podría suceder implicaría la realización de un trabajo complementario. 116 Pensemos por ejemplo en el caso de Uruguay con respecto a la instalación de Botnia. Si bien jurídica y políticamente Uruguay parecería llevar adelante una política de protección de sus recursos hídricos, sus requerimientos económicos lo llevaron a actuar de una forma que pareciera contraponerse a esto.

Autora: Sabrina Cassia Página 55 de 111

Para los cuatro países la explotación del recurso será una opción tentadora, pero no

en todos jugará el mismo papel. Se producirá una modalidad de explotación ajustada a

las necesidades de cada Estado y por ende, no podrá asegurarse el uso equitativo entre

ellos, ya que cada uno moldeará su regulación en la medida de sus necesidades

ignorando la unidad del SAG.

El fundamento teórico de esta forma de aprovechamiento responderá a una

concepción muy distinta del agua a la que planteamos en el primer escenario. La misma

no será ni un derecho, ni una mercancía sino un punto medio entre ambas: un bien social

con valor económico. El reconocimiento de su valor económico hará posible la

explotación privada del recurso, y en algunos casos puede llegar hasta propiciar la

privatización.117

Las tendencias de explotación actuales se acentuarán y esto se verá reforzado por los

marcos legislativos vigentes al interior de los actores.

Brasil, además de poseer la mayor porción del SAG, es su principal usuario con

aproximadamente 2000 perforaciones distribuidas en ocho estados118 que abastecen

entre 300 y 500 ciudades.119 A medida que su economía se expanda –en parte impulsada

por su nuevo rol como potencia mundial y en parte por el crecimiento de su población- se

requerirán mayores volúmenes de agua. Por consiguiente, se producirá un incremento de

las perforaciones y los volúmenes extraídos, no solo para suministro urbano, sino

también para uso industrial, principalmente en los Estados de Rio Grande do Sul y Santa

Catarina.

En este contexto, la gestión y administración de los recursos hídricos del SAG

continuarán bajo dominio de los estados federales y se lo seguirá tratando de manera

compartimentada. De los ocho estados de la federación que abarca el SAG en Brasil,

sólo cuatro de ellos poseen legislaciones específicas para aguas subterráneas (Ver

cuadro 6 del anexo).120 Aquellos que destinan un mayor porcentaje a la explotación

industrial no poseen una normativa específica. Probablemente, los cuatro estados

restantes emularán los marcos legislativos de aquellos que ya los poseen. También es

posible, que en el marco de una mayor presión sobre los recursos hídricos se desarrolle

117 Para ver en detalle las implicancias de la privatización ver el escenario V. 3. 118 Estos son: Mato Grosso Do Sul, Rio Grande do Sul, Sao Paulo, Paraná, Goiás, Minas Gerais, Santa Catarina y Mato Grosso. 119 Datos extraídos de: http://www.greencross.org.ar/downloads/News%20Acuifero%20guarani.pdf 120 Los datos están actualizados hasta el año 2008.

Autora: Sabrina Cassia Página 56 de 111

un sistema de otorgamiento de permisos y concesiones para regular la actividad. La

codificación de las leyes a nivel estadual será más rápida que a nivel nacional, por lo

cual, pueden emerger contradicciones entre ambos niveles legislativos en el largo plazo.

El mayor riesgo si analizamos el caso de Brasil viene dado por, las condiciones

geofísicas de su porción del acuífero. Al encontrarse en el área de recarga del mismo, en

caso de sobreexplotación y contaminación del recurso esto impactaría negativamente en

las zonas de descarga (Argentina y Uruguay principalmente). Complementariamente,

cómo el acuífero en esta área se encuentra a menor profundidad, por lo tanto es más

vulnerable a la contaminación externa.121

Paraguay, en cierto sentido se encuentra en una situación análoga a la de Brasil. Es el

segundo usuario (con 200 pozos) principalmente para abastecimiento urbano122 y se

halla en un área de recarga con zonas de poca profundidad. Cómo mencionamos

anteriormente, es el más vulnerable en materia legislativa e institucional y por lo tanto,

será fácilmente cooptado por intereses privados. No se desarrollará una especialización

de funciones, ni comisiones y subcomités de cuenca. Los vacíos legales de la legislación

paraguaya le permitirán a las empresas privadas hacer un uso intensivo del SAG

(respaldado por un gobierno más ortodoxo en materia económica). A diferencia de Brasil,

el riesgo de contaminación no vendrá dado por la actividad industrial, sino por la actividad

agrícola, principalmente el cultivo de la soja. También, la recarga del acuífero podrá verse

afectada por una extracción desmesurada, llevada adelante por empresas

embotelladoras de agua.123

Uruguay, es un usuario moderado del acuífero, con 135 pozos explotados

principalmente para abastecimiento humano, riego y turismo termal.124 Está ubicado en

una zona de descarga y es por lo tanto susceptible a la contaminación de otros países.

En este escenario, ni su legislación ni su estructura institucional sufrirán cambio alguno. A

lo sumo en la práctica se flexibilizarán los regimenes de licencia de perforación para el

SAG y eso puede llegar generar un uso excesivo.

121 Ribeiro, Wagner Costa. Op. Cit. Pág. 228-229 122 Conferencia: Proyecto para la protección ambiental y el desarrollo sostenible del Sistema Acuífero Guaraní. Op.cit. 123Actualmente, se promociona el embotellamiento de agua como una oportunidad de negocios rentable en Paraguay. En Internet pueden encontrarse distintas páginas que enuncian esto, como por ejemplo: http://www.plantas-embotelladoras.info/oportunidades-de-negocios-rentables/paraguay-oportunidades-de-negocio-en-que-negocios-invertir-en-paraguay/ 124 Conferencia: Proyecto para la protección ambiental y el desarrollo sostenible del Sistema Acuífero Guaraní. Op.cit

Autora: Sabrina Cassia Página 57 de 111

Por último, Argentina es el menor usuario del acuífero, con tan solo 100 pozos y

limitaciones geofísicas para su explotación. En el territorio argentino el acuífero se

encuentra a más de 900 metros de profundidad, lo cuál encarece notablemente los

costos de extracción. Adicionalmente, algunos especialistas -como Adrián Silva Busso*-

destacan que la calidad de las aguas no es apta para el consumo humano, ya que

presenta salinidad y problemas de potabilidad causados por la presencia de Flúor.125 En

este contexto, Argentina podrá enfrentarse con dos situaciones alternativas. Una primera

alternativa es que ante una reorientación ideológica del gobierno, se paralizara cualquier

proyecto tendiente a proteger el recurso y en cambio, se incentivara la explotación del

mismo, mediante el otorgamiento de licencias en las zonas cuyas aguas sean aptas.126

Una segunda alternativa que va más allá del factor ideológico, contempla la

reglamentación del Plan Nacional Federal de Recursos Hídricos pero con objetivos de

alcance muy general que no resultaran suficientes para regular la explotación sobre el

SAG.

Para recapitular, por las características geofísicas del SAG, tanto Argentina como

Uruguay se hallaran ante una situación potencialmente inequitativa en términos de uso de

las aguas del SAG, siendo vulnerables a la modalidad de explotación que desarrollen sus

vecinos “aguas arriba”. Si Brasil y Paraguay sobreexplotaran el recurso y lo

contaminaran, se pueden llegar a originar diferendos entre las partes ya que se estaría

incurriendo en un incumplimiento de lo pactado en el Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní.

Cómo estipulamos al inicio del capítulo, este escenario supondrá el establecimiento

de una cooperación limitada entre los actores a través de la firma del Acuerdo sobre el

Acuífero Guaraní (Ver Anexo documental 1) que brindará un marco común de acción y un

conjunto de principios que harán las veces de un código de conducta. El MERCOSUR

jugará un papel limitado en su concreción, simplemente brindará el locus para su

negociación, pero el acuerdo se firmará en el marco del Tratado de la Cuenca del Plata y

su resultante: la Comisión Plurinacional actuará por fuera de la estructura del

MERCOSUR. Esta Comisión tendrá un rol de tipo consultivo y servirá para formular

recomendaciones. Constituirá una estructura socio-política blanda que no tendrá

125 Rigoz, Susana. “Acuífero Guaraní: mucho ruido y pocas nueces”. En: Revista DEF. Sección: Medio Ambiente. Pág. 62. 126 El área presuntamente explotable abarcaría la franja que se extiende desde Colón (Entre Ríos) a Monte Caseros (Corrientes). (*) Doctor en geología. Máster en Hidrogeología por la Universidad Complutense de Madrid. Investigador del Instituto Nacional del Agua. Docente de la Universidad de Buenos Aires.

Autora: Sabrina Cassia Página 58 de 111

capacidad de ejecutar decisiones, simplemente sugerirá vías de acción, cuya

implementación descansará en la buena voluntad o no de los Estados.

Complementariamente los Estados firmarán un protocolo adicional donde estipularán un

procedimiento arbitral para la solución de controversias, con un tribunal arbitral externo,

como por ejemplo, la Corte Internacional de Justicia de la Haya.

La concreción de este tipo de acuerdos de cooperación limitada, será respaldado por

el statuquismo en materia de legislación internacional. Los instrumentos jurídicamente

más relevantes de la actualidad, lo seguirán siendo en el futuro: el capítulo 18 de la

Agenda 21 de la conferencia de Río, la Convención sobre el Derecho de los Usos de los

Cursos de Agua internacionales para Fines Distintos de la Navegación y la resolución

63/124 de la Asamblea General. El problema es que ninguno de ellos es vinculante, por

lo tanto solo han cimentado un marco común de referencia para generar tratados ad hoc.

Tampoco se generarán instrumentos adicionales de carácter compulsivo.

La estructura de gobernanza emergente a partir del Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní

no será suficiente para garantizar una gobernabilidad plena sobre el SAG.

Individualmente, los Estados podrán hacer uso de sus propias estructuras socio-políticas

para asegurarla, pero al tratarse de un recurso que requiere de una gestión integral esto

no bastará para responder a las demandas insatisfechas de los distintos sectores.

Esta incapacidad de respuesta, estará relacionada no solo con el carácter

intergubernamental del acuerdo y a la falta de instituciones propias para garantizar su

aplicación sino también a la limitada participación que tendrá la sociedad civil en la

gestión del recurso. La Comisión no incluirá a miembros de la sociedad civil, las

investigaciones serán conducidas por organismos internacionales y los espacios que se

generarán para incorporarla serán meramente simbólicos y de tipo pasivo: talleres de

capacitación, seminarios educativos y campañas de concientización. No se creará una

vía sistemática de transmisión de las demandas que emerjan desde la sociedad civil

hacia los organismos intra e inter estatales. Eso no implica que los movimientos sociales

adquieran una postura pasiva, sino que, actuarán en forma paralela a la gestión oficial,

cuestionando de forma pacífica la misma.

Autora: Sabrina Cassia Página 59 de 111

En este contexto, los organismos y organizaciones internacionales adquirirán mayor

protagonismo, asumiendo un rol interviniente en la gestión del SAG. La recuperación de

posiciones por parte de los organismos internacionales responderá en gran medida a la

deslegitimación que sufrirá el MERCOSUR como proceso de integración regional.

El incremento del poderío económico y político brasileño, sumado a su nuevo rol en el

sistema internacional tenderán a generar un sobredimensionamiento de sus intereses al

interior del bloque. La expansión ofensiva de los capitales brasileños en las economías

de Argentina, Uruguay y Paraguay, generarán un nuevo tipo de dominación. Las

asimetrías al interior del MERCOSUR se verán recrudecidas y el bloque será fagocitado

por las necesidades de Brasil como potencia, erosionando su legitimidad como foro

subregional y cuestionando su efectividad para mejorar la inserción comercial del resto de

los miembros.

Argentina, Uruguay y Paraguay, para detener el avance brasileño preferirán recurrir al

financiamiento externo y aceptarán el asesoramiento de las organizaciones

internacionales.

Considerando el statu quo en relación a la codificación de un derecho internacional

para los acuíferos, la ONU no jugará un papel clave en esta materia. En conjunto con la

OEA, otorgaran fondos para el desarrollo de investigaciones científicas y campañas de

capacitación.

Aprovechando las divergencias al interior del MERCOSUR el BM intentará incrementar

su influencia haciendo lobby para la creación de marcos legislativos que favorezcan el

ingreso de capitales externos y la desregulación del SAG. De forma similar al escenario

3, pero con una estrategia menos ofensiva el BM y el SAMTAC127 intentarán influir en los

Estados co-propietarios del recurso.

El BM desarrollará dos vías de acción distintas.

En aquellos países que hayan desarrollado modelos más aperturistas, les facilitará la

provisión de líneas de crédito en tanto y en cuánto mantengan el acceso al mercado del

agua irrestricto y ofrezcan beneficios a los inversores. Adicionalmente, los utilizará como

instrumentos de lobby político para convencer al resto de los miembros del MERCOSUR

127 Comité Técnico Asesor para Sudamérica de la Asociación Mundial del Agua.

Autora: Sabrina Cassia Página 60 de 111

de que acepten su asesoramiento e intervención en la administración, bajo el pretexto de

la eficiencia y los recursos disponibles.

En cambio, en aquellos Estados que ofrezcan resistencia a su gestión operará de

forma más solapada. Ofrecerá financiamiento a cambio de garantías de acceso al

recurso, pero escudándose en préstamos para la promoción de investigaciones

científicas. Paralelamente, y aprovechando que su vinculación con la AMA no es tan

evidentemente clara, utilizará al SAMTAC como vía de acceso a los organismos

gubernamentales. De esta forma, intentará influir en el desarrollo de legislaciones

específicas que garanticen el acceso de los organismos internacionales y las empresas

transnacionales al SAG. El CIADI, al igual que en el primer escenario, será una

alternativa de tipo más defensiva.

Así como el BM va a intentar sacar provecho de las desavenencias al interior del

MERCOSUR, EEUU va a llevar a adelante una estrategia similar, lo cual generará un

patrón de relación política estratégica con la subregión fragmentada: algunos países

poseerán una relación cooperativa mientras que otros tendrán una relación tensa.

Del mismo modo que en el primer escenario, un EEUU debilitado por una profunda

crisis económica y política, pero aún con una fuerte influencia hemisférica intentará

asegurar su acceso (en un segundo momento) a los recursos hídricos del Cono Sur,

particularmente el SAG. Para ello, buscará introducir una cuña al interior del

MERCOSUR, jugando en un doble nivel: político y económico con el objetivo de atraer a

los Estados más débiles del bloque.

EEUU se intentará posicionar como una alternativa al liderazgo opresivo de Brasil,

para ello le ofrecerá a Paraguay y a Uruguay la firma de un TLC128 que, emulando los

TLC’s firmados con muchos países centroamericanos en el presente, incluirá al agua

como una mercancía exigiendo la aplicación del mismo trato a los nacionales que a los

extranjeros para su explotación.129 Aunque a priori puede parecer una opción inverosímil,

encontramos algunos indicios que podrían avalar esta estrategia. Por ejemplo, Uruguay

suscribió en el año 2007 un TIFA (Trade and Investment Framework Agreement) con

EEUU -aún bajo un gobierno cuya orientación ideológica sería definida como progresista-

en general se considera que esto constituye un paso previo a la firma de un TLC. Por el

128 El MERCOSUR no admite la firma de TLC bilaterales, para ello se requeriría una autorización especial o la salida del bloque. 129 Santos, Carlos y Valdomir, Sebastián. Op. Cit.

Autora: Sabrina Cassia Página 61 de 111

lado de Paraguay, también se ha barajado esta opción en el pasado130 y si consideramos

adicionalmente los antecedentes en materia de cooperación militar (sobre esta alternativa

nos enfocaremos en el tercer escenario), es también una opción en el campo de los

posibles.

En el caso de Brasil y Argentina131, EEUU podrá respaldar a grupos opositores al

interior de éstos para intentar ejercer presiones en el caso que desarrollaran una política

proteccionista hacia sus recursos hídricos.

Para concluir, este escenario es uno de los más engañosos. Se podría describir en

una frase: es necesario que todo cambie para que todo permanezca igual. A simple vista

pareciera, que se han producido logros y avances, pasos firmes hacia la construcción de

una gobernabilidad conjunta sobre el SAG. Pero el tiempo demostrará que se han

realizado reformas cosméticas, sin sustancia, y que en los intersticios, se han escabullido

nuevos actores. El déficit de gobernabilidad se gesta muy lentamente, de una forma cuasi

imperceptible, pero el resultado a largo plazo es la crisis de gobernabilidad a la cual nos

referiremos en el próximo capítulo.

130 S/A. “Paraguay quiere TLC”. APM. 1/11/2005. Disponible en: http://www.prensamercosur.com.ar/apm/nota_completa.php?idnota=1066 131 Siempre que no se haya producido un cambio drástico en el rumbo del modelo socio-económico impulsado por el ascenso de un gobierno de corte más conservador.

Autora: Sabrina Cassia Página 62 de 111

IV. 3. ESCENARIO III: LA SEQUÍA

Este escenario se caracterizará por una crisis de gobernabilidad sobre el SAG, donde

la autoridad de los Estados será desafiada por arriba, por actores extra-regionales y por

abajo, por una sociedad civil insatisfecha, siendo éstos incapaces de construir una

estructura de gobernanza.

La crisis de gobernabilidad es una situación donde proliferan los desequilibrios entre

demandas sociales y respuestas gubernamentales y esto resulta intolerable para la

comunidad política, generando una situación de movilización social. Su origen está dado

por las funciones contradictorias que el Estado debe satisfacer, las exigencias del

mercado y de la sociedad civil son opuestas y elevan la tensión y el conflicto social.

En términos estratégicos, tal como lo abordamos en la sección III. 1, implicará la

ausencia de cooperación entre los actores y por consiguiente la incapacidad de generar

un marco legislativo común que garantice patrones de conducta compartidos entre los

actores, desatando un competencia entre los mismos por la explotación del recurso. De

modo gráfico está representado en el Cuadro 2 del Anexo cómo el cuadrante inferior

izquierdo, con el menor grado de cooperación y la preeminencia de un enfoque estatal.

Las causas profundas de esta situación de crisis responden a factores internos y

externos.

Se producirá un cambio en las orientaciones político-ideológicas de los poderes

ejecutivos de los Estados involucrados, produciéndose una convergencia ideológica de

centro derecha, similar a la que estos países vivieron en la década de los ’90. Esta

reorientación respondería a la dimensión política y económica interna y externa. Por un

lado, luego de varios años de gobiernos progresistas con modelos productivos con una

fuerte impronta estatal, estos comenzarán a mostrar signos de agotamiento al no poder

modificar la matriz productiva (quizás exceptuando el caso de Brasil) y acabar con la

dependencia del mercado de commodities. Los procesos inflacionarios y las

devaluaciones competitivas terminarán por erosionar las bases sociales que respaldaban

a dichos gobiernos. La crisis económica internacional que se sucede desde el año 2007

en los países desarrollados, aún con perspectivas inciertas, puede generar a largo plazo

una re-localización de capitales especulativos e inversiones extranjeras en los países

Autora: Sabrina Cassia Página 63 de 111

subdesarrollados y emergentes. La necesidad de estos de incentivar el crecimiento de su

economía y generar puestos de trabajo, dará más poder a las empresas y capitales

extranjeros, los cuáles presionarán para redefinir las reglas del juego. La combinatoria de

estos elementos de corte más económico, con la incapacidad de los partidos que

representaban a los gobiernos progresistas para construir líneas de sucesión permitirán

el acceso al poder a fuerzas políticas más conservadoras.

Cómo planteamos al inicio de este trabajo al definir las variables, podemos aseverar

que un gobierno más orientado hacia la derecha desarrollará políticas más aperturistas,

privilegiando su inserción político-diplomática internacional y el acercamiento económico

a poderes hegemónicos sobre la integración subregional.

Desde el punto de vista ideológico, el nuevo modelo económico se construirá sobre las

leyes del libre mercado, la apertura comercial irrestricta y el soporte de las instituciones

financieras internacionales. Por lo tanto, el margen de maniobra de los Estados se verá

sustancialmente reducido a un papel de simples mediadores-facilitadores de las fuerzas

de mercado. La incapacidad de los gobiernos de conseguir fuentes de financiamiento

nacionales, aumentará su dependencia a las fuentes de financiamiento externas,

incrementando el poder de las empresas transnacionales y los organismos financieros en

sus economías.

El modelo de desarrollo económico liberal tendrá una lógica privatizadora en materia

de recursos naturales en general y particularmente en materia de recursos hídricos. El

régimen de explotación de los recursos hídricos implicará concebir al agua como una

mercancía, cómo un bien económico al cuál se le puede asignar un precio y

comercializarlo en el mercado.132 El racional que justificará esto, es el siguiente:

“(…) el agua es esencial para la vida y es vulnerable como recurso. Ha sido y es

aprovechada de manera irracional, derrochadora, lo que la ha llevado a una situación crítica.

Todos los seres humanos tienen derecho a acceder al agua potable y también todos los

actores –locales y globales– deben participar en su gestión. Por ello, se subrraya la

incidencia de los nuevos actores vinculados al agua.

Tanto para el aprovechamiento del recurso como para su gestión es necesario ligar

efectivamente el acceso al agua con su valor económico, en todas las etapas y en todos sus

usos. Es justo que se pague para acceder al agua, “todos los seres humanos” deben pagar 132 Santos, Carlos y Valdomir, Sebastián. Op. Cit. Pág. 15.

Autora: Sabrina Cassia Página 64 de 111

por ello, sin distinción de su condición socioeconómica. Así se garantiza “un aprovechamiento

eficaz y equitativo”.”133

No es lo mismo afirmar que, todos los seres humanos tienen derecho a acceder al

agua, que establecer que el agua es un derecho humano. El discurso de la privatización

de los recursos hídricos se esconderá detrás del argumento de la protección y la

eficiencia: para cuidar el agua es necesario gravarla. Esto es una falacia, ya que cómo ha

sido explicado anteriormente en este trabajo, los ejercicios privatizadores que se

sucedieron en el pasado de los servicios de agua y saneamiento en América Latina no

redundaron en una mejora del servicio para la población y un uso más eficiente, sino por

el contrario en un proceso de desinversión en el sector y en el enriquecimiento de las

grandes corporaciones del agua.

La mercantilización del agua, la convertirá en el nuevo commodity de América Latina y

el SAG se convertirá en una fuente estratégica de abastecimiento. El resultado será una

explotación intensiva, inequitativa y no sustentable medioambientalmente del SAG.

Según Ribeiro, la privatización del agua contempla seis modalidades:134

1. Privatización de territorios y biorregiones: implica la apropiación espacial de

territorios y regiones por parte de empresas que necesitan agua para desarrollar sus

actividades para asegurarse el uso monopólico de la misma.

2. Privatización mediante la desviación del agua: supone el desvío de ríos de sus

cauces naturales para abastecer zonas de alto consumo mediante obras de

infraestructura (represas, hidrovías o embalses).

3. Privatización mediante la contaminación: la contaminación es una forma de

apropiación de facto de un recurso que es público ya que cuando una empresa

contamina le quita la posibilidad de hacer uso de este a los demás.

4. Privatización de los servicios de suministro de agua potable: implica la apropiación

a través de concesiones y contratos que transfieren las redes de abastecimiento y

saneamiento del Estado a empresas transnacionales que determinan las condiciones

de acceso y las tarifas para la población.

5. Privatización expresada en el embotellamiento de agua: implica “convertir el agua

en agua”, embotellarla y venderla a un costo varias veces mayor.135

133 Ibid. Ant. Pág. 16 134 Ribeiro, Silvia. “Las caras de la privatización del agua”. En: La Jornada. Sección: Economía. 30/4/2005. Disponible en: http://www.jornada.unam.mx/2005/04/30/027a1eco.php

Autora: Sabrina Cassia Página 65 de 111

6. Privatización mediante el monopolio de las tecnologías: a medida que la

contaminación se incrementa y el recurso escasea, se necesitan tecnologías más

avanzadas para purificar el agua y extraerla, lo cual origina un monopolio tecnológico

por parte de los países desarrollados.

En este escenario probablemente se producirán cinco de los seis tipos de

privatización, ya que la modalidad 2 no es factible de suceder a causa de la estructura

geofísica del recurso.

Para que se produzca este fenómeno, será necesario una flexibilización y apertura de

las legislaciones locales y un contexto internacional que lo incentive.

En materia de legislación internacional no se producirán muchos avances a causa de

la incapacidad de los Estados de acordar un conjunto de principios básicos. Es probable

que los Estados sigan emitiendo declaraciones de intención y resoluciones no vinculantes

predicando la protección de los recursos hídricos, la necesidad de asegurar su acceso a

toda la humanidad y de hacer un uso eficiente. Pero, en la práctica ninguno de estos

principios regirá la conducta ni de los Estados ni de las empresas involucradas en la

explotación de los recursos hídricos. La visión del agua como un derecho humano se

extinguirá y se impondrá la visión de la Conferencia de Dublín.

La falta de impulso a la decodificación de leyes internacionales que aseguren la

protección de los acuíferos transfronterizos responderá a la incapacidad de las

organizaciones internacionales cómo la ONU y OEA de hacer frente a las influencias de

los Estados más poderosos y de organismos cómo: el BM, el Consejo Mundial del Agua y

la Asociación Mundial del Agua.

La ONU tendrá un papel decorativo y simbólico, emitirá informes y financiará

programas para atender situaciones puntuales pero, a causa de su estructura de poder

anti-democrática, estará atada de pies y manos para tomar medidas concretas para la

protección de los recursos hídricos de la apropiación de Estados extranjeros y empresas

transnacionales. Es probable que, la Comisión de Derecho Internacional logre formular

una Convención sobre el Derecho de los Acuíferos Transfronterizos pero, los intereses

económicos en juego, harán que la misma nunca sea suscripta por el número de Estados

necesarios para su entrada en vigencia, como sucedió con la Convención sobre el

135 Aunque Ribeiro no incluye en esta modalidad la producción de bebidas, la industria de las bebidas no alcohólicas utiliza como su principal insumo el agua y es una de las mayores industrias de bienes de consumo del mundo.

Autora: Sabrina Cassia Página 66 de 111

derecho de los usos de los cursos de agua internacionales para usos distintos de la

navegación.

El Consejo de Seguridad no será reformado. Su falta de representatividad tenderá a

favorecer los intereses de las grandes potencias, que casualmente son las propietarias

de algunas de las principales compañías vinculadas al mercado del agua en el mundo y

también algunas de las naciones que para el 2025 se verán más afectadas por la

escasez hídrica.

Gradualmente, a medida que la presión sobre los recursos hídricos a nivel mundial

aumente, se incrementará la conflictividad ligada al agua136 y tal cómo sucedió en el siglo

XX con el petróleo, los Estados más poderosos intentarán obtener por la fuerza aquello

que no puedan obtener por la economía. La diferencia sustancial con respecto al

petróleo, es la imposibilidad de su reemplazo. La disponibilidad del agua se plantea como

una limitación “El desarrollo futuro de la industria tiene como cota el volumen disponible

de agua, esta se constituye como un factor más de la producción. De esta manera quién

controle el agua podrá condicionar el desarrollo económico del resto del mundo”.137

Suponiendo que el agua en los países desarrollados no se agote por completo, es viable

pensar que se producirá una pérdida de competitividad por el aumento de los costos de

extracción, transporte y depuración.138 En este contexto, los países desarrollados

deberán garantizar el acceso irrestricto a este recurso a un costo rentable y para ello

necesitarán asegurarse la mayor flexibilidad instrumental para obtenerlo.

A nivel regional la OEA continuará la línea de acción de la ONU. Tendrá un

involucramiento mayor en el financiamiento de proyectos en América del Sur y continuará

llevando adelante estudios que le permitan obtener un completo identikit de los recursos

hídricos disponibles en América Latina. También, efectuará acciones de concientización a

través de programas de capacitación con el objetivo de resaltar la importancia del manejo

136 Peter H. Gleick plantea que pueden existir cuatro factores que convertirán al agua en una fuente de rivalidad estaratégica: 1) el alcance de la escasez, 2) el grado en que su abastecimiento es compartido entre varios estados, 3) el poder relativo de los estados de la cuenca y 4) la facilidad de acceso a fuentes alternativas de agua dulce. Ver: Gleick, H. Peter. “Amarga agua dulce: los conflictos por recursos hídricos”. En: Ecología Polítca. N°8. Pág.85-106. 137 Reynoso, Lisandro. “Apropiación del acuífero guaraní”. En: Correos para la emancipación. 22-06-2004. Pág. 2. Disponible en: http://www.rebelion.org/noticia.php?id=881 138 Ibid. Ant. Pág. 1

Autora: Sabrina Cassia Página 67 de 111

integrado de los recursos hídricos y estimular el desarrollo de la explotación de los

mismos.139

Cómo mencionamos anteriormente, el BM, el CMA y AMA tendrán un papel

determinante en lo que respecta tanto al desarrollo de legislaciones específicas para

regular los acuíferos transfronterizos cómo en los regímenes de explotación de recursos

hídricos en general. Los tres organismos sostienen la necesidad de privatizar los

servicios públicos de abastecimiento y saneamiento y la necesidad de establecer un

manejo integrado de los recursos, incorporando actores privados cómo bancos,

empresas transnacionales y corporaciones financieras.

El CMA actuará de forma paralela a la ONU, convocando a nuevos foros mundiales de

agua. Su intención será generar nexos entre los organismos financieros, las empresas

privadas y los Estados para ir paulatinamente estableciendo una organización

supranacional que haga las veces de “Un gobierno del agua”.140

Luego de un intento frustrado por parte de los 4 países co-propietarios del SAG para

suscribir un acuerdo vinculante que contuviera principios básicos y conformar una

comisión para su seguimiento, cada Estado continuará de forma individual los estudios

científicos. El BM, de la mano de la OEA y el SAMTAC141 se acercaran a los nuevos

gobiernos y les ofrecerán el financiamiento para continuar con la exploración e iniciar la

explotación del SAG. Nuevamente se aplicará un esquema similar al Proyecto Sistema

Acuífero Guaraní, con la intervención de instituciones financieras externas y organismos

internacionales.

El SAMTAC, aplicará su modus operandi frecuente: diagnosticando el status de la

legislación al interior de cada país, detectando los problemas de gestión y en

consecuencia, proponiendo una nueva forma de gestión integrada que subsane esos

problemas. Su función no consistirá en implementar el programa, sino en brindar su

consultoría a los organismos estatales elaborando una propuesta a la cual los gobiernos

deberán encontrar financiamiento. Aquí es donde intervendrá el BM: otorgando el crédito

necesario para concretar la propuesta. La negociación de contratos de préstamos con

cláusulas que exijan la desregulación de los servicios públicos y el mercado de aguas, los

139 Kircheim, Roberto y Miletto, Michela- “El recurso invisible Acuíferos Transfronterizos: una oportunidad de cooperación internacional”. OEA. Series sobre elementos de política. N°3. Agosto, 2004. 140 Santos, Carlos y Valdomir, Sebastián. Op. Cit. Pág. 19. 141 Comité Técnico Asesor para Sudamérica de la Asociación Mundial del Agua.

Autora: Sabrina Cassia Página 68 de 111

procedimientos de licencias, las exigencias de participación en empresas públicas o las

leyes de inversión serán elementos claves para aumentar su influencia.

Adicionalmente, el discurso mercantilista y privatizador sobre el agua, tendrá un fuerte

respaldo ideológico: se presentará cómo una oportunidad de desarrollo (y usamos esta

palabra deliberadamente en vez de crecimiento) para Argentina, Brasil, Paraguay y

Uruguay. Esta lógica incentivará la competencia económica por el uso del SAG en

detrimento de la cooperación y eliminará cualquier chance de suscripción de un acuerdo

entre las partes.

Por el contrario, los países tenderán a mantener sus marcos legislativos internos con

las limitaciones estipuladas en el capítulo III. 1. del presente trabajo o a modificarlas

ligeramente para favorecer el proceso de privatización.

En Brasil no se podrá compatibilizar el nivel de gobierno federal con el estadual, quizás

se pueda separar las aguas subterráneas de los recursos mineros, pero no va a ser

factible quitar a los gobiernos federales la potestad de administración de los recursos del

SAG. La desarticulación entre los distintos niveles ayudará a generar un espacio para la

introducción de “gestiones integradas” en términos del BM y contratos de privatización.

Argentina, se encontrará en una situación análoga y no podrá llevar adelante la

ejecución de su Plan federal que culminará teniendo una importancia nominal. Tampoco

podrá conformar un Comité de Cuenca para el SAG, ni sancionar una ley nacional que

regule las gestión de las aguas subterráneas. Adicionalmente, su membresía del CIADI y

las múltiples demandas en este organismo, lo harán más vulnerable a los

condicionamientos del BM.

Paraguay, no logrará articular los Consejos de Cuenca y dado su bajísimo grado de

institucionalización y la vulnerabilidad de su economía y sistema de gobierno, será el

Estado más expuesto a las acciones de los agentes privados.

Por último, en Uruguay, a causa del carácter constitucional que se le ha dado a la

administración de los servicios públicos de agua potable y saneamiento, resultará difícil

realizar modificaciones legislativas, ya que el costo político que tendría hacer caso omiso

al Referéndum popular sería muy alto. Esto solamente impedirá la firma de contratos de

privatización, pero no excluye las otras cuatro modalidades de privatización, sobre todo si

Autora: Sabrina Cassia Página 69 de 111

consideramos la reciente experiencia histórica con el caso de la pastera Botnia-UPM.142

Pensando específicamente en el SAG, el decreto 214/000 no dará mucho margen de

acción a los actores privados. Por lo tanto, la única alternativa será la flexibilización en el

otorgamiento de permisos.

La falsa dicotomía entre desarrollo vs. autarquía económica impondrá su lógica sobre

la relación entre las cuatro naciones, cuyos gobiernos sometidos al lobby de los grupos

económicos de la nueva “elite mundial del agua” competirán por la explotación del

recurso.

El MERCOSUR se convertirá en un foro regional con objetivos comerciales limitados, los objetivos político-sociales se disolverán paulatinamente a causa de la fragilidad

institucional. Los intentos de encausar la temática del SAG al interior del MERCOSUR,

dejarán en evidencia la incapacidad del bloque para articular posiciones y generará el

temor que un fracaso en esta área genere desavenencias en otras. La preeminencia de la

supralegalidad, la simplicidad de la estructura institucional, el descanso sobre la buena

voluntad de los jefes de Estado, la imposibilidad de resolver las asimetrías estructurales y

de frenar el avance de Brasil sobre los demás miembros, harán que el MERCOSUR no

sea considerado un locus propicio para negociar un acuerdo sobre el SAG.

La posición de cada Estado al interior del sistema internacional eliminará cualquier

alternativa de cooperación. Brasil, en vías de consolidación como una potencia mundial,

no aceptará ningún condicionamiento que pueda afectar su capacidad productiva y de

respuesta. Paraguay y Uruguay, sometidos a las demandas de empleo interno, deberán

consentir la expansión de capitales extranjeros en la explotación de los recursos hídricos

del SAG. Argentina, incapaz de arriesgar su solvencia internacional y presionada por los

grandes grupos económicos vinculados al agua que operan a lo largo de todo su

territorio, deberá aceptar la imposición de la agenda por actores externos.

El resultado de esta combinación de factores será una competencia por el uso de los

recursos hídricos contenidos en el SAG, no solo entre los gobiernos sino también entre

actores privados.

142 El caso de Botnia-UPM es un caso emblemático que podría caracterizarse como privatización por apropiación de territorios y contaminación.

Autora: Sabrina Cassia Página 70 de 111

La explotación de los recursos hídricos del SAG no será pública, sino que emergerán

nuevas asociaciones público privadas (PPP, por sus siglas en inglés) para la

administración de los mismos que aplicaran el modelo de gestión integrada del BM o

directamente privadas.

La explotación de los recursos hídricos del SAG no será en función social, la sociedad

civil tal y como es entendida en este trabajo quedará excluida de la gestión. Sus

necesidades y requerimientos no serán contemplados, la producción será en función de

los requerimientos del mercado. Las leyes del mercado entrarán en conflicto con las leyes

de la democracia, el acceso al agua estará condicionado por las decisiones que tomen

los inversores privados, los usuarios deberán pagar las tarifas que éstos estipulen y

aceptar el tendido y abastecimiento que éstos deseen proveerle. El Estado no será

capaz de dar respuesta a las exigencias emergentes desde la sociedad civil, a las

empresas no les interesará hacerlo. La incapacidad del Estado para resolver las

demandas generará un clima de tensión social, que inicialmente se reflejará en un déficit

de gobernabilidad, en una amenaza entre el vínculo de la sociedad y el gobierno. Se

romperá el círculo virtuoso de efectividad-legitimidad y comenzará a cuestionarse el papel

de las empresas transnacionales en la economía y la gestión del Estado.

Finalmente, la explotación de los recursos hídricos del SAG no será

medioambientalmente sustentable, ni racional. El abastecimiento del mercado externo e

interno implicará la sobre-explotación, es decir la extracción de agua más allá de los

volúmenes naturalmente renovables y/o la explotación irresponsable, que puede

ocasionar un daño ambiental irreversible. A diferencia de los cursos de aguas

superficiales, cuando un acuífero es contaminado resulta difícil revertirlo143, por lo tanto,

un mal manejo de este recurso significa una pérdida irrecuperable.

La contaminación provendrá de tres fuentes: 1) La perforación de pozos de manera

irresponsable, generará la salinización de las aguas, 2) La radicación de industrias que

arrojen sustancias tóxicas y 3) El uso de agro-tóxicos o pesticidas que ingresen por

infiltración al acuífero.144

143 Seminario Acuífero Guaraní. Op. cit. Pág. 9. 144 La transformación productiva que ha tenido la región en los últimos años con el modelo de monocultivo de soja encierra un peligro sustancial en términos ecológicos. Este cultivo utiliza glifosato, un pesticida altamente contaminante. Además, por sus características, la soja tiende a erosionar los suelos e incentivar el proceso de desertificación, que paralelamente altera los ciclos hidrológicos alterando los regímenes de recarga del acuífero.

Autora: Sabrina Cassia Página 71 de 111

En este escenario, las altas tarifas de las empresas proveedoras de agua, las falencias

en el tendido de redes, la contaminación del medio ambiente, el poderío de las grandes

empresas transnacionales y terratenientes sojeros, y la incapacidad del gobierno de dar

respuesta a las necesidades de la sociedad civil generarán un incremento de la

movilización social. Las demandas insatisfechas se irán acumulando y puede producirse

una crisis de gobernabilidad, similar al ocurrido en el caso de Cochabamba, Bolivia en el

año 2000 y que provocó la caída del gobierno de Sanchez de Lozada y Carlos Mesa.145

En este marco, la relación político estratégica con EEUU cobrará una importancia

inusitada, ya que el mismo posee y poseerá un conjunto de intereses económicos y

político-estratégicos superpuestos en el área ocupada por el SAG.

Podemos identificar dos grandes intereses económicos en juego:

• Protección de sus inversiones: Radicación de empresas/inversores en la zona,

tales como el monopolio sojero de origen norteamericano Monsanto Company.146

• Acceso a recursos estratégicos: como los pozos de gas de Bolivia, las aguas del

SAG y las represas hidroeléctricas de Yacyretá e Itaipú.

Desde el punto de vista político-militar se observan tres intereses fundamentales:

• Emplazamiento en una zona estratégica (La Triple Frontera) que le permite tener

acceso y control a todo América del Sur.

• Control de recursos estratégicos desde el punto de vista no solo económico sino

también militar.

• La lucha contra el terrorismo, el narcotráfico y el contrabando.147

EEUU con un poder ejecutivo conservador intentará recuperar los espacios perdidos

en América Latina provocado por varios años de gobiernos con un perfil anti-

norteamericano.

145 Aruguete, Natalia, Isaía, Walter y Barrientos, Manuel. Op. Cit. 146 La empresa Monsanto ha convertido a Paraguay en el tercer exportador y cuarto productor mundial de soja. Ver: Zibechi, Raúl. “La guerra de la soja en Paraguay. El NAPALM de Monsanto”. 9/5/2005. Disponible en: http://www.biodiversidadla.org/Principal/Contenido/Noticias/La_guerra_de_la_soja_en_Paraguay._El_napalm_de_Monsanto 147 Esto forma parte del discurso de EEUU para justificar su interés en esta región.

Autora: Sabrina Cassia Página 72 de 111

Su puerta de entrada al ejercicio de un control sobre el SAG será Paraguay y la zona

de la Triple Frontera. Como en el pasado, Paraguay, permitirá la radicación de las

oficinas del FBI, la DEA y la CIA en su territorio y la realización de ejercicios militares por

parte de EEUU para “reforzar la seguridad” en la zona. Para ello, EEUU tendrá a su

disposición la pista de aterrizaje Mariscal Estigarribia para instalar una base y se le

otorgarán permisos de inmunidad a sus tropas. La inmunidad incluirá la libertad de

circulación y transporte de armamentos y medicinas a lo largo del territorio, la renuncia al

poder jurisdiccional para investigar delitos y de demandar a EEUU ante la Corte Penal

Internacional.148 Será básicamente una carta blanca para la operación militar de EEUU

en la región, quién justificará su presencia amparándose en la existencia de actividades

ilegales que amenazan su seguridad y la del mundo, como: el terrorismo, el narcotráfico y

el contrabando.149

El grupo 3+1 creado en 2002 por Argentina, Brasil, Paraguay y EEUU para reforzar la

seguridad en la región, poseerá más atribuciones y expandirá sus capacidades.150 Es

probable que Brasil sea el actor más reticente a aceptar la presencia militar de EEUU en

sus territorios.

La mayor intervención de EEUU originará una cooperación tensa. Desde el punto de

vista estatal se respaldará su presencia, pero la sociedad civil se opondrá a ella. En

consecuencia, en un clima de tensión social, es probable que la presencia de tropas

estadounidenses actúe como un aliciente más para el estallido de una crisis de

gobernabilidad.

Si esto sucediera, los efectivos militares norteamericanos cumplirían un papel clave en

la represión de la movilización. El otorgamiento de inmunidades, les permitirá sofocar la

protesta violenta sin sufrir ninguna consecuencia por su accionar y adicionalmente, le

evitará el costo político de la represión interna a los Estados. Sin embargo, esta

intervención podría actuar como un catalizador social, que desate una crisis de

gobernabilidad generalizada y no ya circunscripta al SAG en particular, similar a lo

sucedido en Bolivia.

148 Zamora, Luis. Base militar de EEUU en Paraguay. 8/11/2005. Disponible en: http://ayl.org.ar 149 La veracidad o no de estas acusaciones exceden los límites del trabajo. Es indudable que la zona de la triple frontera es vulnerable al contrabando y al narcotráfico, pero las vinculaciones de la población islámica residente con células terroristas dormidas son más difícil de comprobar. 150 Glenza, Fernando. “Triple frontera bajo la vigilancia de EEUU”. Disponible en: http://www.avizora.com/atajo/informes_varios/agua_potable/0003_acuiferos_sudamerica_apropiacion_usa.htm

Autora: Sabrina Cassia Página 73 de 111

En esta alternativa de máxima, grupos radicalizados podrían decidir llevar adelante

actividades de boicot hacia las fuerzas públicas, incentivando una cadena de respuestas

violentas. Ante el estado de ingobernabilidad, las alternativas que se plantearían serían

dos: la caída del gobierno y la instauración de nuevos gobiernos que modifiquen el

cuadro que hemos descripto en este apartado o una mayor intervención de EEUU, no

solamente militar sino política, para garantizar la paz y la seguridad sobre los territorios

considerados.

Autora: Sabrina Cassia Página 74 de 111

V. REFLEXIONES FINALES

Este trabajo se escribió con la vocación de hacer inteligible el conjunto de fenómenos

geopolíticos, socio-económicos y políticos involucrados a la hora de pensar una

gobernabilidad sobre el Sistema Acuífero Guaraní.

El supuesto inicial del cual partió este trabajo, fue la importancia estratégica que

adquirirán los recursos hídricos en un contexto de escasez en el plazo de 15 años a

causa de su carácter existencial: el agua es el único recurso natural irremplazable para la

vida humana, animal y vegetal.

Ante esta hipótesis, América del Sur con el 12% de la población y el 47% de las

reservas de agua potable del mundo se convierte en una pieza estratégica del desarrollo

humano y de la reproducción del sistema económico en la próxima década. La Cuenca

del Plata es una de las áreas geográficas más ricas en materia de recursos hídricos, el

SAG forma parte de ella y en consecuencia, se plantea cómo un recurso estratégico para

los Estados que lo albergan.

La existencia del SAG desde el punto geofísico es lógicamente previa a su

revalorización como entidad simbólica. La construcción simbólica y lingüística del SAG se

produjo con el inicio de las investigaciones universitarias en los ´90. El término guaraní

lleva implícita una noción de supranacionalidad, ya que la Nación guaraní, no puede ser

reducida al marco del Estado-Nación ya que lo trasciende como entidad socio-cultural. El

uso de este término, constituye entonces, un reconocimiento y una intencionalidad de

integración más allá de lo estatal, inclusiva de la sociedad civil.

El giro lingüístico en las ciencias sociales, nos ha enseñado que nombrar algo no es

un simple acto descriptivo, es significarlo y simbolizarlo. Cuando elegimos hablar del

Sistema Acuífero Guaraní estamos tomando una posición, eligiendo una forma particular

de circunscribir nuestro objeto de estudio.

Autora: Sabrina Cassia Página 75 de 111

Es esta definición que adoptamos,151 lo que justifica nuestra elección del marco teórico

que guía todo el trabajo. La opción deliberada de trabajar con el concepto de

gobernabilidad y gobernanza, responde a una doble lectura. Por un lado, analítica: ambos

conceptos son lo suficientemente amplios, omnicomprensivos y flexibles para adaptarse a

un fenómeno multidimensional. Por el otro, ideológica, las nociones de gobernabilidad y

gobernanza tienden a ser utilizadas por los organismos internacionales para criticar la

forma en la cual se construye el poder en los países emergentes. El origen del concepto

es históricamente conservador,152 pero en la actualidad ha sido tomado y reformulado por

múltiples autores que cubren todo el espectro ideológico. Nuestra concepción de la

gobernabilidad no tiene virtualmente ningún punto en común con esa visión inicial.

Nuestra visión respalda al Estado como el mecanismo de construcción de poder más

eficiente y legítimo en materia de recursos naturales y ve en una mayor inclusión de la

sociedad civil (entendida en clave gramsciana), la solución para administrar los conflictos

distributivos que pudieran emerger.

Pensar la gobernabilidad desde América Latina es un desafío, que nos convoca a

encontrar nuevos caminos y vías alternativas que se adecuen a nuestra cultura política, a

respetar las formas de participación que tienen los miembros de nuestras sociedades, a

usar las relaciones que emergen de la sociedad civil como el cimiento para construir una

nueva estructura de gobierno conjunta. Pensar el SAG nos obliga a reflexionar sobre un

área multicultural, donde convergen distintas experiencias históricas, distintas

necesidades coyunturales.

Para poder andar ese camino, primero es imperativo que definamos los alcances del

SAG como entidad geofísica. Es clave crear un identikit del sistema, identificando los

distintos comportamientos que posee en cada sector en función de las características

geofísicas como: la temperatura, la calidad de las aguas, la profundidad, los ecosistemas

comprendidos, las zonas de recarga y descarga, el volumen sustentable de renovación,

el nivel de compartimentación, la conectividad con los recursos hídricos superficiales y

obviamente la delimitación de su extensión.

151 Para una mayor exhaustividad, ir a los capítulos 2.1 y 2.2 de este trabajo. 152 Recordemos que la noción de gobernabilidad la acuñan Huntington, Crozier y Watanuki en 1975, como miembros de la Comisión trilateral ante su percepción de un exceso de democracia y la crisis del estado de bienestar.

Autora: Sabrina Cassia Página 76 de 111

En la medida en que no se puedan determinar estos atributos claves, resultará

imposible generar marcos de administración con un enfoque integral pero a la vez

especializado, que contemple las particularidades a las que se enfrenta cada Estado para

el ejercicio de una soberanía conjunta. En la inespecificidad reside el potencial de

conflicto, cada espacio vacío es una grieta a ser explotada por los grupos de poder

económico.

El agua es percibida como un factor limitante para el desarrollo industrial, y esta

percepción va a generar una puja distributiva entre los Estados y la sociedad civil vs. los

intereses económicos representados por los organismos internacionales y las empresas

transnacionales, e inclusive otros Estados.

El SAG es un recurso estratégico, sin lugar a dudas, pero la medida de su importancia

aún no esta determinada, a causa de la necesidad de completar las investigaciones

científicas. Mucho se ha advertido sobre la posibilidad de una invasión armada o una

expropiación violenta del recurso, y de hecho, en los ejercicios proyectivos que hemos

ensayado en este trabajo, se presenta esta alternativa como algo plausible. Sin

embargo, es importante considerar que pese a la relevancia y el volumen de las reservas

que tiene el SAG, por sus dificultades de extracción y transporte, es probable que se

priorice la explotación intensiva de otros recursos hídricos antes que este.

El SAG será un recurso en disputa en una segunda instancia, a causa de dos factores.

Por un lado, en un contexto de escasez hídrica los recursos superficiales serán los

primeros en ser disputados, a causa de su mayor rentabilidad en términos de

accesibilidad y transporte. Por otro lado, la posibilidad de un accionar armado se plantea

como una última jugada en un contexto donde EEUU no pueda obtener de sus aliados

estratégicos los recursos que necesita. Ninguna de estas razones, resulta suficiente para

soslayar la importancia de garantizar su protección puesto que, a medida que la presión

sobre los recursos hídricos mundiales aumente, el SAG también se convertirá en un

recurso en disputa.

Los antecedentes históricos nos demuestran la firme voluntad de los distintos

gobiernos de los países co-propietarios de avanzar en este camino, desarrollando un

conjunto de reglas comunes para su explotación y administración. Su máxima expresión

fue la firma del Acuerdo sobre el Acuífero Guaraní en Agosto del año 2010. Este Acuerdo

(aún pendiente de ratificación en los cuatro países), busca garantizar la soberanía estatal,

Autora: Sabrina Cassia Página 77 de 111

el uso sustentable, el principio de no causar daño sensible, la cooperación, el intercambio

de información y la creación de una comisión consultiva multinacional. Pese a sus

limitaciones -ya abordadas en el capítulo II. 3- el mismo puede y debe ser el primer

ladrillo para la edificación de una gobernabilidad conjunta. Obviamente, la ratificación de

este acuerdo por sí solo no elimina las amenazas y debilidades que acechan a los

actores, pero les permite generar un marco mínimo de acción conjunta, que les permita

avanzar en dirección al primer escenario y alejarse del segundo y el tercero.

El primer escenario, obviamente se posiciona como el ideal y deseable. Un escenario

donde los Estados ejercen una soberanía conjunta, donde la sociedad civil forma parte de

la administración, donde los organismos internacionales quedan excluidos, EEUU ve

limitado su margen de maniobra en la región y el MERCOSUR se convierte en el locus de

la construcción de la gobernabilidad. Poder llegar a este punto, implica un conjunto de

cambios profundos a nivel intra-estatal e inter-estatal pero no es imposible. Más allá de

que la convergencia ideológica pueda actuar como un aglutinante, no es una condición

sine qua non para que esto suceda.

El SAG se presenta como una oportunidad única para la construcción del poder y el

prestigio de nuestros Estados a nivel internacional y subregional.

Desde el punto de vista internacional la falta de experiencias internacionales en

materia de administración de recursos hídricos transfronterizos subterráneos abre una

oportunidad notable para Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay de sentar un precedente

en materia de derecho internacional público. La creación de una estructura de

gobernanza común153 que sustente el ejercicio de una gobernabilidad conjunta, puede

servir como modelo para países en situaciones análogas al demostrar que existen otras

alternativas de acción que la lógica privatizadora de los organismos financieros

internacionales. Especialmente en un sistema internacional donde los problemas de corte

transnacional adquieren diariamente mayor protagonismo y relevancia, planteando la

necesidad de buscar nuevas soluciones que superen el abordaje inter-estatal para

desarrollar acciones concertadas.

153 El principio de representatividad interestatal que utilizaría esta estructura se plantea como un desafío, ya que resulta necesario definir un criterio o varios que sean compatibles y permitan garantizar un trato justo y equitativo para los cuatro Estados, sin generar una sobre-representación de ninguno de los actores.

Autora: Sabrina Cassia Página 78 de 111

A nivel subregional, un acuerdo vinculante que genere una instancia supranacional

para la administración del SAG, puede funcionar como una catapulta para el

MERCOSUR. A veces la efectividad en el manejo de los recursos simbólicos, es más

relevante que los recursos materiales. Si las sociedades civiles y los jugadores de los

sistemas políticos locales, logran percibir en la suscripción de este acuerdo un indicador

de la vocación y el compromiso de cooperación entre los actores, esto puede redundar en

un fortalecimiento del MERCOSUR. Por eso, desde nuestra visión, el MERCOSUR tiene

que lograr capitalizar la creación de una gestión conjunta sobre el SAG como un logro

propio. Cómo un indicador de que los Estados quieren más y mejor cooperación, y que

este es el primer paso firme para la construcción no ya de un simple bloque económico,

sino de un bloque social, de una comunidad de intereses.

La exclusión de los organismos financieros internacionales es fundamental para

triunfar en esta empresa. Esto no responde a un capricho ideológico, sino a la evidencia

empírica que dejó el involucramiento del Banco Mundial en las gestiones privatizadoras

del agua en la década de los ´90 en los países de Latinoamérica. ¿Qué evidencia

tenemos para asegurar que en esta oportunidad va a ser distinto? La coyuntura

económica actual que atraviesa América Latina y que contrasta con la situación de los

países centrales, es propicia para buscar fuentes de financiamiento para la investigación

al interior del subcontinente.

La verdadera amenaza que se cierne sobre el recurso es silenciosa y esta vinculada

con la matriz productiva de los Estados.

Gran parte del área que abarca el SAG ha sufrido un proceso de re-configuración

territorial impulsado por el cultivo de la soja transgénica.154 El modelo de sojización de la

economía, cómo lo destaca Fogel: “(…) no se trata simplemente de la producción de una

oleaginosa, sino más bien del conjunto de relaciones socio-económicas asociadas a un

modelo productivo.”155 Los cultivos de soja no solo contaminan los suelos mediante la

utilización del glifosato y alteran los ciclos hidrológicos al extraer los nutrientes del suelo,

sino que también generan una nueva estructura de poder que responde a un enclave

agro-exportador. Los grupos de poder que nacen en torno a esta actividad son hoy por

hoy la principal amenaza para el SAG: los grandes pooles de soja que con sus

agroquímicos contaminan por infiltración sus aguas. Esa invasión es silenciosa y 154 Fogel, Ramón. “La región de la triple frontera: territorios de integración y desintegración”. En: Sociologías. Porto Alegre. Año 10. N°20. Junio/Diciembre 2008. Pág. 270-290. 155 Ibidem. Ant.

Autora: Sabrina Cassia Página 79 de 111

apañada por los gobiernos nacionales que permiten esta actividad extractiva a cambio de

cuantiosos ingresos fiscales y las oportunidades que la redistribución de estos les brinda.

La contaminación es una forma de privatización, es la apropiación de facto de un

recurso natural a través de quitarle al otro la posibilidad de hacer uso de él. La

contaminación de un acuífero es irreversible y por ende es una apropiación perpetua.

Es por eso que es imperativo regular la actividad sojera y establecer medidas

precautorias que salvaguarden el recurso. En un mundo globalizado donde el Estado

debe resolver los intereses contrapuestos del mercado versus los de la sociedad civil, el

poder se traslada a las grandes empresas transnacionales que operan más allá de las

concepciones tradicionales de las fronteras. Esto, solo puede subsanarse con una

estrategia conjunta y unificada, donde el resultado de la suma de las partes (los poderes

de los Estados individuales) es mayor que su simple agregación.

La re-localización estratégica de las empresas en torno a polos de recursos naturales

es el segundo peligro que enfrenta el SAG. La falsa dicotomía entre el desarrollo y la

autarquía económica tiene que ser resuelta en pos del desarrollo local autárquico y el

control de los capitales extranjeros. La regulación de la actividad industrial y la extracción

de recursos hídricos del SAG es el segundo desafío que tienen que enfrentar los

Estados. Asimismo, es importante la regulación de la industria de embotelladoras de

agua, cuya actividad lleva al paroxismo el concepto de economía extractiva.

Al iniciar este estudio, a priori pensábamos que la amenaza más fuerte para los

Estados era la posibilidad de una intervención de EEUU en el territorio. Al concluirlo, nos

damos cuenta que emergen peligros más concretos al interior del bloque conformado por

Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay.

El nuevo papel que Brasil busca jugar en el escenario internacional condiciona la

relación con sus pares y en este nuevo esquema cabe preguntarse qué rol tendrán

Argentina, Paraguay y Uruguay. La expansión ofensiva de los capitales brasileños,

íntimamente vinculada a la ampliación de la frontera sojera encierra uno de los factores

más peligrosos para la construcción de una gobernabilidad conjunta. A esto se suman los

nuevos requerimientos que emerjan de un Brasil que busca proyectarse como potencia

mundial y que para hacerlo necesita absoluta disponibilidad de los recursos que

garanticen su autonomía. El agua es uno de esos recursos estratégicos, indispensable

para sostener un parque industrial en permanente crecimiento. Hoy por hoy, Brasil es el

Autora: Sabrina Cassia Página 80 de 111

mayor usuario del SAG, ubicado en un área de recarga y dotado de cuantiosos recursos

de poder, esta situación puede incentivar una conducta de free rider156 por parte de este

Estado. Obviamente, los efectos disgregativos que esto tendría al interior del bloque

serían letales y sepultarían cualquier opción de cooperación conjunta.

Por ello, se hace necesario obtener un compromiso de Brasil que genere una

dependencia que desincentive un comportamiento auto interesado para garantizar el

bienestar en la subregión. Es acuciante, reafirmar el compromiso de este Estado en

materia de cooperación sobre el SAG antes de que el mismo sienta que puede prescindir

de sus Estados hermanos.

Adicionalmente, a lo largo del trabajo pudimos observar que, el Estado que se

presenta más vulnerable y desprotegido es Paraguay. A causa de sus condiciones

económicas, su bajo nivel institucionalidad y la situación de demandas insatisfechas que

enfrenta desde la sociedad civil, le resulta muy difícil el ejercicio de una efectiva

gobernabilidad democrática. Su emplazamiento continental estratégico lo convierte en la

llave de entrada al Cono Sur. Su debilidad institucional lo hace fácilmente permeable a la

intrusión de actores extranjeros, desde EEUU (mediante la instalación de agencias de la

DEA o de la CIA), hasta de grandes pooles sojeros o grupos delictivos. El espectro es

amplio, pero el riesgo es el mismo. Paraguay, es co-propietario de las dos represas

hidroeléctricas más grandes de la región: Itaipu y Yacyretá, asimismo forma parte del

sistema de Cuenca del Plata, por su posicionamiento geopolítico permite acceder a

cualquier parte de Sudamérica de forma muy rápida y además se encuentra cerca de

recursos estratégicos claves cómo por ejemplo, los pozos de gas de Bolivia. En este

esquema el SAG es un condimento más, que convierte a Paraguay en un objetivo

deseado para ejercer un mayor control subregional.

Por lo tanto, para avanzar no solo ya en un proceso de construcción de gobernabilidad

conjunta sobre el SAG sino en el MERCOSUR como bloque, tiene que producirse un

compromiso denodado -principalmente de Argentina y Brasil- en la reconstrucción y

fortalecimiento de la democracia paraguaya. Esta es una oportunidad de reparación

histórica por parte de Argentina, Brasil y Uruguay al pueblo paraguayo, que redundará en

un fortalecimiento de la región como un todo. Las medidas deben ser tácticas y

estratégicas. Desde el punto de vista táctico, el ejercicio de un control soberano sobre 156 Según Keohane, la conducta de free rider o “jinete solitario” consiste en no pagar por el bien pero ganar de su suministro por parte de otros. Ver: Keohane, Robert. Instituciones internacionales y poder estatal: Ensayos sobre teoría de las relaciones internacionales. GEL. Buenos Aires, 1993. Capítulo VI. Pág. 198.

Autora: Sabrina Cassia Página 81 de 111

todo el territorio paraguayo, la reducción de la influencia estadounidense y la provisión de

recursos financieros que permitan el desarrollo económico son pasos centrales para le

fortalecimiento de la gobernabilidad al interior del país.

Limitar el potencial surgimiento de un imperialismo brasileño y reforzar la

gobernabilidad en Paraguay se plantean como las necesidades más acuciantes para

movernos hacia un escenario de construcción de gobernabilidad conjunta. Pero, en los

casos de Uruguay y Argentina, también deben observarse algunas cuestiones.

El caso uruguayo, es el más sólido desde el punto de vista legislativo, pero sus

requerimientos económicos lo hacen vulnerable y dependiente de las inversiones

extranjeras. Por eso, es imperativo, que el MERCOSUR brinde soluciones operativas a

Uruguay en materia económica para alejar la posibilidad de un TLC con EEUU o el

otorgamiento de permisos para la radicación de empresas que exploten el SAG.

Recordemos que el caso de Papeleras dejó en evidencia el criterio flexible y pragmático

que este país puede tener en materia de protección de recursos hídricos si esto se

contradice con sus necesidades de desarrollo económico.

Argentina, también debe realizar profundos ajustes, sobre todo en su matriz

productiva. La expansión de la soja y la falta de regulación en materia de contaminación,

se plantean como los principales desafíos a resolver, ya que ambos pueden poner en

serio peligro al SAG.

Los cuatro países (Uruguay, en menor medida) deben ajustar sus marcos legislativos

internos y las instituciones vinculadas a la gestión del agua. Inclusive algunos deberán

definir cuestiones vinculadas al derecho internacional público, cómo el orden de prelación

en los casos de Brasil y Uruguay.

El camino por recorrer es largo y estos primeros apuntes, nos muestran una opción en

el campo de los posibles de cómo se podría llegar a hacerlo. Lo importante es el

movimiento evolutivo. El segundo escenario, de gatopardismo, es el más perjudicial para

todos. La realización de reformas cosméticas, que aparentemente lo modifican todo pero

en verdad no cambian nada, es el más peligroso porque permite la intrusión silenciosa y

a veces, esta es mucho más difícil de revertir que una invasión o apropiación explícita. La

mercantilización y securitización del agua, no redundará en un uso más eficiente ni en un

mejor acceso de aquellos que más la necesitan, simplemente implicará la asignación de

Autora: Sabrina Cassia Página 82 de 111

un precio de mercado a un recurso que es vital para la supervivencia y reproducción de

los seres vivos.

El SAG será un recurso estratégico, más tarde o más temprano. Cuánto más rápido

actuemos, más garantías podemos tener de poder ejercer una soberanía conjunta sobre

el mismo. El SAG es la oportunidad de poner a prueba la vocación cooperativa del

MERCOSUR, de promover la integración de la sociedad civil, de generar respuestas

innovadoras, distintas y únicas que sirvan como modelo para otros Estados. El primer

paso ya está dado, la firma del Acuerdo sobre el Sistema Acuífero Guaraní, ahora solo

resta su suscripción. La suscripción de este Acuerdo en el corto plazo, puede ser el

primer engranaje que ponga en funcionamiento todo el sistema.

El agua no es una oportunidad de desarrollo económico. Es un derecho humano de los

pueblos que la poseen, solo es una oportunidad en tanto y en cuánto sea usada con fines

sociales para garantizar el bienestar de su población. Esta es nuestra oportunidad de

garantizar que el SAG será un recurso de bienestar para las generaciones futuras.

SABRINA CASSIA

Buenos Aires, Noviembre 2011

Autora: Sabrina Cassia Página 83 de 111

GLOSARIO DE CONCEPTOS CLAVES ACUÍFERO: una formación geológica permeable portadora de agua, situada sobre una capa menos permeable, y el agua contenida en la zona saturada de la formación.157 ACUÍFERO TRANSFRONTERIZO O SISTEMA ACUÍFERO TRANSFRONTERIZO: un acuífero o sistema acuífero que tenga partes situadas en distintos Estados.158 CULTURA: entendida como: “(…) la forma como se expresa el ser humano en sus relaciones sociales, espirituales y con el entorno”.159 CUENCA HIDROGRÁFICA INTERNACIONAL: es un área geográfica que cubre dos o más Estados determinada por límites fijados por las divisorias de agua, inclusive las agua de superficie y las subterráneas, que desembocan en un punto final común. 160 DERECHOS HUMANOS: normas dedicadas a la protección internacional del individuo, consideran al individuo y a su dignidad como un valor autónomo de la Sociedad Internacional que, por tanto, se convierte en un bien jurídico protegible en sí mismo, independientemente de las circunstancias en que se encuentre el particular objeto de protección. ESCASEZ: carácter limitado de los recursos de la sociedad.161 ECORREGIONES: son espacios que comparten mismas características ecosistémicas, más allá de los límites políticos establecidos. EXPLOTACIÓN: uso económico y social que se realiza de un recurso natural determinado. EXTRANJERIZACIÓN: es el proceso mediante el cuál empresas y particulares no nativos adquieren recursos naturales nacionales en una cuantía que potencialmente puede cuestionar la soberanía nacional. INSTITUCIÓN: conjunto relativamente estable de identidades e interesases, codificados en reglas y normas formales.162 LOBBY: Grupo de personas influyentes, organizado para presionar en favor de determinados intereses. MARCO LEGISLATIVO: conjunto de normas de distinta jerarquía que dan encuadre legal a las instituciones, instrumentos, procedimientos, y acciones que se desarrollan en el ámbito de la gestión hídrica nivel nacional.163

157 Resolución A/Res/63/124. El Derecho de los acuíferos fronterizos. 15 de Enero, 2009. Artículo 2. 158 Ibid. Ant. 159 Dourojeanni, Axel y Jouralev, Andrei. Crisis de gobernabilidad en la gestión del agua. Serie: recursos naturales e infraestructura Santiago de Chile. CEPAL-ECLAC. Diciembre de 2001. Pág. 8. 160 Vianna Guedes Costa, Pedro. “Gestión internacional de recursos hídricos: el caso del acuífero gigante del MERCOSUR”. Universidad de Barcelona. Scripta Nova. N°45. 1 de Agosto de 1999 161 Mankiw, Gregory N. Principios de la economía. McGraw Hill. Madrid. 1998. Glosario. Pág. 705. 162 Wendt, Alexander . Anarchy is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics. En: International Organization, 46(2). 1992. Pág. 391-425. 163 Plan Nacional Federal de los Recursos Hídricos. Subsecretaría de Recursos Hídricos-COHIFE. 16 de Mayo de 2007. Pág. 41. Disponible en: http://www.icaa.gov.ar/Documentos/Ingenieria/conclusiones%20Plan%20Nacional%20rrhh.pdf

Autora: Sabrina Cassia Página 84 de 111

MEDIO AMBIENTE: es el entorno vital, es decir, el conjunto de factores físicos naturales, pero también estéticos, culturales, sociales y económicos que interaccionan con el hombre y la comunidad en la que él vive.164 MERCANTILIZACIÓN: convertir en mercancía algo que se consideraba un bien común, es decir, asignarle un precio y hacerlo ingresar en el mercado.165 MODELO ECONÓMICO NACIONAL ESTATISTA: nos referimos a un modelo económico donde el Estado tiene un rol protagónico en la economía, regulando y participando activamente de ella. PRIVATIZAR: implica transferir una empresa o actividad pública al sector privado. 166 SISTEMA ACUÍFERO: una serie de dos o más acuíferos que están conectados hidráulicamente. SOBERANÍA ESTATAL: es una institución, cuya esencia es el reconocimiento mutuo del derecho al ejercicio exclusivo de la autoridad política dentro de los límites de un territorio por parte de los Estados. Es producto de una práctica continua. Las prácticas de soberanía transforman las interpretaciones de seguridad.167 SUPRANACIONALIDAD: en términos de derecho internacional cuando hablamos de supranacionalidad nos referimos a la supremacía de la norma internacional sobre las constituciones nacionales, lo cual es fundante del derecho comunitario, conjunto a la independencia del orden jurídico de los Estados miembros y su aplicabilidad directa sobre estos. 168 SUSTENTABILIDAD: supone la explotación de un recurso para satisfacer las necesidades presentes, pero sin comprometer las de las futuras generaciones. TIPO IDEAL: construcción teórica que nos permite volver inteligible las relaciones de un conjunto histórico, y comprender los motivos reales de la conducta. Pretende ayudar al proceso de racionalización, al acentuar unilateralmente algunas características determinadas. Estos tipos nunca se encuentran puros en la realidad, sino que se mixturan.169 ZONA DE RECARGA: es una zona que aporta agua a un acuífero, esta compuesta por el área de captación del agua pluvial y el área por la que esa agua fluye hasta un acuífero por escurrimiento sobre el terreno e infiltración a través del suelo.170 ZONA DE DESCARGA: la zona por la que el agua procedente de un acuífero fluye hasta sus puntos de salida, tales como un curso de agua, lago, oasis, humedal u océano.

164 Schetjman, P. Lorena y Tchintian, R. Carolina. “MERCOSUR sustentable: Posibilidades y falencias analizadas en la perspectiva del caso del Sistema Acuífero Guaraní”. En: VI Congreso Nacional de Ciencia Política, Universidad Nacional de Rosario. Rosario. Noviembre, 2003. Pág. 5. 165 Santos, Carlos y Valdomir, Sebastián. Op. Cit. Pág. 15. 166 Ibid. Ant. 167 Wendt, Alexander .Op. cit. 168 Otero, María José. “El derecho de integración en el Mercosur”. Memo, material de la cátedra Derecho Internacional Público, Universidad del Salvador. Buenos Aires. 1998. Pág.9. 169 Weber, Max. Economía y sociedad. 170 Resolución A/Res/63/124. Op.cit.

Autora: Sabrina Cassia Página 85 de 111

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Autora: Sabrina Cassia Página 90 de 111

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o_guarani_1280.jpg • https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/index.html • http://www.internationalwaterlaw.org/documents/regionaldocs/Guarani_Aquifer_Agree

ment-Spanish.pdf • http://hdr.undp.org/es/ • Presentación del SEAM-Presidencia del Paraguay. Disponible en:

http://www.siagua.org/archivos_adjuntos/documentos/directores_04_07/VII%20Conferencia%20de%20DDGG/POLITICA%20DE%20%20RECURSOS%20HIDRICOS%20PARAGUAY.pdf

• http://www.plantas-embotelladoras.info/oportunidades-de-negocios-

rentables/paraguay-oportunidades-de-negocio-en-que-negocios-invertir-en-paraguay • http://www.contactoradio.com/argentina/politica/2408-firman-acuerdo-para-la-

conservacion-del-acuifero-guarani.html

Autora: Sabrina Cassia Página 91 de 111

Anexo I

Mapa 1: Sistema Acuífero Guaraní

Fuente: http://opsur.files.wordpress.com/2010/02/200106_mapa_esquematico_sistema_acuifero_guarani_1280.jpg

Autora: Sabrina Cassia Página 92 de 111

Mapa 2: Ecosistemas en el territorio del Acuífero Guaraní

Fuente: Achkar, Marcel. “Los territorios del Acuífero Guaraní”. En: El Acuífero Guaraní en debate. Montevideo, Uruguay. Editorial Cotidiano Mujer. 2009. Pág. 62. Cuadro 1: Áreas combinadas de ecosistemas y funciones del Acuífero Guaraní en %

Fuente: Achkar, Marcel. Op. Cit. Pág. 66.

Autora: Sabrina Cassia Página 93 de 111

Cuadro 2: Diagrama de gobernanza

Estructura de gobernanza resultante

Cooperación

Nivel jurídico de gobierno

- +

Estatal

Supranacional

Interestatal

Competencia

Acuerdointernacional/ Secretaria de coordinación

Organismo Internacional

Competencia

Acuerdointernacional/ Secretaria de coordinación

Organismo Internacional

Estructura de gobernanza resultante

Cooperación

Nivel jurídico de gobierno

- +

Estatal

Supranacional

Interestatal

Competencia

Acuerdointernacional/ Secretaria de coordinación

Organismo Internacional

Competencia

Acuerdointernacional/ Secretaria de coordinación

Organismo Internacional

Autora: Sabrina Cassia Página 94 de 111

Anexo documental 1: Acuerdo Acuífero Guaraní

La República Argentina, la República Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay,

Animados por el espíritu de cooperación y de integración que preside sus relaciones y con el propósito de ampliar el alcance de sus acciones concertadas para la conservación y aprovechamiento sustentable de los recursos hídricos transfronterizos del Sistema Acuífero Guaraní, que se encuentra localizado en sus territorios;

Teniendo en cuenta la resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, relativa a la soberanía permanente sobre los recursos naturales;

Teniendo en cuenta, asimismo, la resolución 63/124 de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre el Derecho de los Acuíferos Transfronterizos;

Teniendo presente los principios sobre protección de los recursos naturales y la responsabilidad soberana de los Estados en lo que se refiere a su aprovechamiento racional, como expresa en la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano, Estocolmo, 1972;

Conscientes de la responsabilidad de promover el desarrollo sustentable en beneficio de las generaciones presentes y futuras de conformidad con la Declaración de Río de Janeiro sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, 1992;

Tomando en cuenta las conclusiones de la Cumbre sobre Desarrollo Sostenible en las Américas, de Santa Cruz de la Sierra, 1996, y las conclusiones de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, 2002;

Considerando los progresos alcanzados respecto al desarrollo armónico de los recursos hídricos y a la integración física de conformidad a los objetivos del Tratado de la Cuenca del Plata, hecho en Brasilia, 1969;

Apoyados en el proceso de integración fortalecido por el Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del MERCOSUR, hecho en Asunción, 2001;

Motivados por el deseo de Ampliar los niveles de cooperación respecto a un mayor conocimiento científico sobre el Sistema Acuífero Guaraní y a la gestión responsable de sus recursos hídricos;

Teniendo presente los valiosos resultados del "Proyecto para la Protección Ambiental y Desarrollo Sostenible del Sistema Acuífero Guaraní",

Han convenido lo siguiente: Artículo 1

El Sistema Acuífero Guaraní es un recurso hídrico transfronterizo que integra el dominio territorial soberano de la República Argentina, de la República Federativa del Brasil, de la República del Paraguay y de la República Oriental del Uruguay, que son los únicos titulares de ese recurso y en adelante serán denominados "Partes".

Autora: Sabrina Cassia Página 95 de 111

Artículo 2 Cada Parte ejerce el dominio territorial soberano sobre sus respectivas porciones del Sistema

Acuífero Guaraní, de acuerdo con sus disposiciones constitucionales y legales y de conformidad con las normas de derecho internacional aplicables. Artículo 3

Las Partes ejercen en sus respectivos territorios el derecho soberano de promover la gestión, el monitoreo y el aprovechamiento sustentable de los recursos hídricos del Sistema Acuífero Guaraní, y utilizarán dichos recursos sobre la base de criterios de uso racional y sustentable, respetando la obligación de no causar perjuicio sensible a las demás Partes ni al medio ambiente. Artículo 4

Las Partes promoverán la conservación y la protección ambiental del Sistema Acuífero Guaraní de manera de asegurar el uso múltiple, racional, sustentable y equitativo de sus recursos hídricos. Artículo 5

Cuando las Partes se propongan emprender estudios, actividades u obras relacionadas con las partes del Sistema Acuífero Guaraní que se encuentren localizadas en sus respectivos territorios y que puedan tener efectos más allá de sus respectivas fronteras deberán actuar de conformidad con los principios y normas de derecho internacional aplicables. Artículo 6

Las Partes que realicen actividades u obras de aprovechamiento y explotación del recurso hídrico del Sistema Acuífero Guaraní en sus respectivos territorios, adoptarán todas las medidas necesarias para evitar que se causen perjuicios sensibles a las otras Partes o al medio ambiente. Artículo 7

Cuando se cause perjuicio sensible a otra u otras Partes o al medio ambiente, la Parte cuyo uso lo cause deberá adoptar todas las medidas necesarias para eliminar o reducir el perjuicio. Artículo 8

Las Partes procederán al intercambio adecuado de información técnica sobre estudios, actividades y obras que contemplen el aprovechamiento sustentable de los recursos hídricos del Sistema Acuífero Guaraní. Artículo 9

Cada Parte deberá informar a las otras Partes de todas las actividades y obras a que se refiere el Artículo anterior que se proponga ejecutar o autorizar en su territorio que puedan tener efectos en el Sistema Acuífero Guaraní más allá de sus fronteras. La información irá acompañada de los datos técnicos disponibles, incluidos los resultados de una evaluación de los efectos ambientales, para que las Partes a las que se haga llegar la información puedan evaluar los posibles efectos de dichas actividades y obras. Artículo 10

1. La Parte que considere que una actividad u obra, a que se refiere el Articulo 8, que se proponga autorizar o ejecutar otra Parte, puede, a su juicio, ocasionarle un perjuicio sensible, podrá solicitar a esa Parte que le transmita los datos técnicos disponibles, incluidos los resultados de una evaluación de los efectos ambientales.

2. Cada Parte facilitará los datos y la información adecuada que le sean requeridos por otra u otras Partes con respecto a actividades y obras proyectadas en su respectivo territorio y que puedan tener efectos más allá de sus fronteras.

Autora: Sabrina Cassia Página 96 de 111

Artículo 11 1. Si la Parte que recibe la información facilitada en los términos del numeral 1 del Artículo 10

llegar a la conclusión de que la ejecución de las actividades u obras proyectadas le pueden causar perjuicio sensible, indicará sus conclusiones a la otra Parte con una exposición documentada de las razones en que ellas se fundan.

2. En este caso, las dos Partes analizarán la cuestión para llegar, de común acuerdo y en el plazo mas breve posible, compatible con la naturaleza del perjuicio sensible y su análisis, a una solución equitativa sobre la base del principio de buena fe, y teniendo cada Parte en cuenta los derechos y los legítimos intereses de la otra Parte.

3. La Parte que proporciona la información no ejecutará ni permitirá la ejecución de actividades u obras proyectadas, siempre que la Parte receptora le demuestre prima facie que estas actividades u obras proyectadas le causarán un perjuicio sensible en su espacio territorial o su medio ambiente. En este caso, la Parte que pretende realizar las actividades u obras se abstendrá de iniciar o de seguirlas mientras duran las consultas y negociaciones que deberán concluirse dentro del plazo máximo de seis meses. Artículo 12

Las Partes establecerán programas de cooperación con el propósito de ampliar el conocimiento técnico y científico sobre el Sistema Acuífero Guaraní, promover el intercambio de informaciones y sobre prácticas de gestión, así como desarrollar proyectos comunes. Artículo 13

La cooperación entre las Partes deberá desarrollarse sin perjuicio de los proyectos y emprendimientos que decidan ejecutar en sus respectivos territorios, de conformidad con el derecho internacional. Artículo 14

Las Partes cooperarán en la identificación de áreas críticas, especialmente en zonas fronterizas que demanden medidas de tratamiento específico. Artículo 15

Se establece, en el marco del Tratado de la Cuenca del Plata, y de conformidad con el Artículo VI de dicho Tratado, una Comisión integrada por las cuatro Partes, que coordinará la cooperación entre ellos para el cumplimiento de los principios y objetivos de este Acuerdo. La Comisión elaborará su propio reglamento. Artículo 16

Las Partes resolverán las controversias relativas a la interpretación o aplicación del presente Acuerdo en las que sean partes mediante negociaciones directas, e informarán al órgano previsto en el Artículo anterior sobre dichas negociaciones. Artículo 17

Si mediante las negociaciones directas no se alcanzare un acuerdo dentro de un plazo razonable o si la controversia fuere solucionada solo parcialmente, las Partes en la controversia podrán, de común acuerdo, solicitar a la Comisión a que se refiere el Artículo 15 que, previa exposición de las respectivas posiciones, evalúe la situación y, si fuera el caso, formule recomendaciones. Artículo 18

El procedimiento descripto en el Artículo anterior no podrá extenderse por un plazo superior a sesenta días a partir de la fecha en que las Partes solicitaran la intervención de la Comisión.

Autora: Sabrina Cassia Página 97 de 111

Artículo 19 1. Cuando la controversia no hubiera podido solucionarse conforme a los procedimientos

regulados en los Artículos precedentes, las Partes podrán recurrir al procedimiento arbitral a que se refiere el párrafo 2 de este Artículo, comunicando su decisión al órgano previsto en el Artículo 15.

2. Las Partes establecerán un procedimiento arbitral para la solución de controversias en un protocolo adicional a este Acuerdo. Artículo 20

El presente Acuerdo no admitirá reservas. Artículo 21

1. El presente Acuerdo entrará en vigor el trigésimo día contado a partir de la fecha en que haya sido depositado el cuarto instrumento de ratificación.

2. El presente Acuerdo tendrá duración ilimitada. 3. La República Federativa del Brasil será depositaria del presente Acuerdo y de los instrumentos

de ratificación, notificará a las demás Partes la fecha de los depósitos de esos instrumentos y enviará copia debidamente autenticada del presente Acuerdo a las demás Partes. Artículo 22

1. Las Partes podrán denunciar el presente Acuerdo mediante notificación escrita al depositario. La denuncia surtirá efecto un año después de la fecha en que haya sido recibida la notificación, a menos que en esta se señale una fecha ulterior.

2. La denuncia no afectará ningún derecho, obligación o situación jurídica de esa Parte creado por la ejecución del Acuerdo antes de su terminación respecto de esa Parte.

3. La denuncia no dispensará a la Parte que la formule de las obligaciones en materia de solución de controversias previstas en el presente Acuerdo. Los procedimientos de solución de controversias en curso continuarán hasta su finalización y hasta que los acuerdos alcanzados (o) las recomendaciones (o fallos) sean cumplidos. Hecho en San Juan, República Argentina, el 2 de agosto de 2010, en un original en los idiomas español y

portugués.

Autora: Sabrina Cassia Página 98 de 111

Anexo documental 2: CMA, AMA y Foros Mundiales del agua

Extraído de: Si nos quitan el agua: Informe sobre el derecho al agua en América Latina. Bogotá, Colombia. Ediciones Antropos. Junio. 2008. Cáp. II. Consejo Mundial del Agua (CMA)

El CMA se creó en Marsella, Francia, en junio de 1996. Ya la idea de crear un organismo de esta naturaleza

se había manejado en la Conferencia de Dublín (1992) y se concretó en noviembre de 1994, en una

actividad paralela a la Conferencia Internacional de Naciones Unidas sobre Población y Desarrollo,

realizada en El Cairo, Egipto, y organizada por la Asociación Internacional sobre Recursos Hídricos.

El CMA se compone de empresas privadas dedicadas al negocio del agua y de organismos internacionales

como el Banco Mundial, el Banco Europeo de Inversiones, fondos públicos y privados de financiamiento e

instituciones académicas privadas.

El Consejo adelanta sus principales actividades en forma paralela a las conferencias internacionales, como

las de Naciones Unidas Esa decisión, que es un hecho relevante, constituye una suerte de modus operandi.

En su papel de organismo convocante de los Foros Mundiales del Agua, se ha preocupado siempre por

acompañar esas conferencias ministeriales que suscriben declaraciones anexas y que pueden revestir, para

las propias resoluciones del Consejo, marcos vinculantes y términos de legitimidad, de los que carece en el

derecho internacional.

Según su propia definición, el Consejo Mundial del Agua es “el Grupo de Decisión sobre Política de Aguas

dedicado a fortalecer el movimiento mundial del agua para una mejor gestión de los recursos hídricos

mundiales”

En sus palabras, su misión radica en “promover la concientización” sobre cuestiones críticas relacionadas al

recurso, procurando para ello construir compromisos políticos a todos los niveles, incluyendo los más altos

de toma de decisión para facilitar la eficiente conservación, protección, desarrollo, planificación, gestión y

uso del agua en todas sus dimensiones sobre una base ambientalmente sostenible para el beneficio de

todas las formas de vida del planeta.

En sus más de diez años de vida, el CMA ha compartido directores con organismos como el Banco Mundial

y empresas multinacionales como Suez: Algunos de ellos son René Coulomb, que fue vicepresidente de la

Suez y vicepresidente del CMA. Ismail Serageldin, en su momento vicepresidente del Banco Mundial

(marzo 1998 – julio 2000) y presidente del CMA. Este último también se desempeñó como director de la

Asociación Mundial del Agua (o Global Water Partnership), entre 1996 y 2000.

Otros enunciados de sus propósitos son promover la implementación de políticas y estrategias a nivel

mundial, nutrir con su información a gobiernos, instituciones y organismos que formulan políticas para “la

gestión integral y sostenible de los recursos de agua, con consideración respecto al medio ambiente y la

equidad social y de género”.

Autora: Sabrina Cassia Página 99 de 111

Cierto es que el rol del CMA en la privatización del agua en América Latina no puede establecerse en forma

directa. Pero otros organismos que forman parte del CMA, entre ellos el Banco Mundial, el Banco

Interamericano de Desarrollo (BID) y empresas multinacionales como Suez y Aguas de Bilbao, son actores

principales en esos procesos desempeñándose como financiadores, asesores y, en el caso de las

empresas, como prestadoras de servicios de agua potable y alcantarillado.

Eso sí, la incidencia indirecta del CMA contrasta con el papel mucho más activo de la Asociación Mundial

del Agua, que se ha ido insertando paulatinamente en varios países, impulsando su visión estratégica sobre

el agua.

La Asociación Mundial del Agua (AMA)

Se creó en el año 1996 por iniciativa del Banco Mundial, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

(PNUD) y la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI). Su nombre en inglés es Global Water

Partnership, de donde se deriva la sigla GWP. La misma agencia indica que se conforma inspirada en los

principios emanados de la Conferencia de Dublín. Su herramienta conceptual es la gobernabilidad del agua

y su marco de acción, la gestión integrada de recursos hídricos (www.gwpforum.org).

A diferencia del Consejo Mundial del Agua, la Asociación opera sobre la base de comités regionales que

inciden en la elaboración de políticas locales. En América Latina, actúa por medio del Comité Técnico

Asesor para Sudamérica (Samtac), sigla derivada de su nombre en inglés) y por las regionales de América

Central y el Caribe.

La AMA es un actor relevante que, al configurarse como una red internacional abierta a organizaciones

involucradas en la gestión de los recursos hídricos y principalmente a bancos de desarrollo, bilaterales y

multilaterales, cumple la función de preparar el terreno a procesos de privatización del agua.

Luego del Segundo Foro Mundial del Agua (La Haya, 2001), la AMA avanzó, por medio del Samtac, en la

estrategia para América Latina de organizar instancias nacionales en países de la región para dar a conocer

la visión de la gestión integrada. Así, hizo una primera aproximación a las ideas y al trabajo que pretende

realizar, igual que a sus “futuros campos de acción”.

Hablamos de una presencia registrada y formal en Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia,

Brasil, Curaçao, Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Ecuador, Guatemala, Guyana, Honduras,

Jamaica, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Venezuela y Uruguay.

Según expresa en su información institucional disponible en Internet, “el próximo paso en que está el

Samtac ahora es construir asociaciones de aguas o partnerships más sólidas a nivel de los países”.

Los referentes locales de la AMA en América Latina operan de la siguiente manera:

• Parten de diagnosticar las respectivas legislaciones relacionadas con los recursos hídricos.

• Identifican las carencias que los países registran en términos de cobertura de los servicios de agua

potable y saneamiento, lo que califican de “problemas de gestión”.

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• Luego de esos primeros pasos, generan los contenidos de nuevas legislaciones de aguas,

inspiradas en el marco de la gestión integrada y asesorando a los actores gubernamentales

involucrados con esta reformulación. Lo hacen con el propósito de conseguir financiamiento y

apoyos para los proyectos de esta “nueva gestión”.

Según está definido por la propia AMA, “es importante destacar que el Samtac no financia e implementa los

programas, sólo impulsa y ayuda en el proceso de elaborar la propuesta y encontrar financiamiento”.

La AMA está de acuerdo con la inclusión del agua en los acuerdos de libre comercio regionales –como en el

caso del Tratado de Libre Comercio entre América Central-República Dominicana con Estados Unidos

(Cafta DR)—. Remarca generalmente que las empresas con capitales estadounidenses, atraídos por los

nuevos marcos vinculantes, pueden cubrir las inversiones necesarias para reformar y extender los servicios

de agua potable y saneamiento en los países involucrados en este tipo de acuerdos.

En resumen, la AMA tiene para América Latina y el Caribe, dos marcos estratégicos de fondo:

• La descentralización de la gestión de los servicios, en cuanto objetivo de la gestión integrada: como

ya se dijo, gestión integrada implica principalmente la integración de actores. Es decir, no solo los

Estados intervienen en este terreno. También lo hacen otros entes, como los fondos privados de

financiamiento, los bancos regionales y multilaterales de crédito, instituciones vinculadas al agua (es

precisamente el caso de la AMA) y finalmente, las empresas multinacionales del sector. Todos

tienen algo para decir (y hacer) en los asuntos del agua.

• El segundo marco estratégico es, lisa y llanamente, la privatización del agua, concebirla como una

mercancía posible de ser incluida en los acuerdos de liberalización comercial como el Cafta o los

tratados bilaterales de libre comercio entre Estados Unidos y Colombia, Perú y Ecuador,

respectivamente.

Los foros mundiales del agua

Los foros mundiales del agua son una iniciativa del CMA. Han sido cuatro, desde 1997 hasta 2006. Señalan

que su objetivo es “despertar la conciencia sobre los asuntos del agua en todo el mundo”. En realidad, esos

eventos se han convertido en ámbitos dominados por el fuerte lobby de las corporaciones del agua,

interesadas en promover políticas de desregulación de los servicios.

Antes de describir cada foro, es importante establecer una constante de todos ellos: el enfoque que se

procura imponer sobre la problemática del agua se refiere a identificar solamente las dificultades de gestión

de los servicios cuando estos no están administrados bajo la lógica del mercado, es decir, mientras se

mantienen como servicios públicos administrados por los Estados.

Es necesario destacar este rasgo, pues resulta difícil establecer una posición crítica en relación con los

eventos, instrumentos o documentos que emanan de los Foros Mundiales del Agua y que presentan el

vínculo entre pobreza y falta de acceso al agua. En sí mismo, esto es acertado. Lo cuestionable es la

intencionalidad política que existe, al centrarse en los problemas de gestión de los recursos: eso es una

Autora: Sabrina Cassia Página 101 de 111

indirecta a la administración estatal y pública de los servicios de agua potable y saneamiento y lo que en

realidad se quiere definir es que el problema del acceso al agua se resuelve al integrar una racionalidad

privada, de empresa, en el negocio del agua. Al final de este razonamiento queda claro –pero no dicho– que

sólo quien paga tiene acceso al líquido.

Su argumento es que una gestión ineficaz es responsabilidad de los actores clásicos que han estado a su

cargo, es decir, los Estados, a través de sus organismos y dependencias específicas. Por ende, propugnar

una “nueva política” que se base unívocamente en reformular la gestión de los recursos hídricos conduce a

un recambio de esos actores por unos nuevos, más eficientes. El problema de fondo no se altera, aun

planteado bajo este nuevo formato.

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Cuadro 3: Legislación internacional vigente aplicable a aguas subterráneas

Año Instrumento Descripción 1962 Resolución AG 1803 (XVII) Estipula la soberanía permanente sobre los recursos naturales

1966 Reglas de Helsinki

Realizadas por la Internacional Law Association (ILA). Establece los lineamientos fundamentales para el uso de cursos de aguas internacionales, considerando a las aguas superficiales y subterráneas.

1972 Conferencia de las Naciones

Unidas sobre el Medio Humano, Estocolmo

Es la primera conferencia internacional que introduce en la agenda la protección del medio ambiente. Emana una declaración de principios y recomendaciones.

1977 Conferencia de Naciones

Unidas sobre el Agua, Mar del Plata

Es la primera conferencia internacional orientada específicamente a la problemática del agua cómo recurso natural. Establece las bases para el manejo del agua a nivel mundial a través de su plan de acción.

1986 Reglas de Seúl Complementan las reglas de Helsinki. Definen qué se entiende por un acuífero internacional, interdependencia hidráulica y estipula la protección y el manejo integrado de las aguas subterráneas.

1992 Convenio de Helsinki Firmado por la Comunidad Económica Europea con el objetivo de prevenir y controlar la contaminación de los recursos hídricos transfronterizos.

1992 Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio

Ambiente, Dublin

Se diagnostica una situación crítica en materia de recursos hídricos, que culmina con la Declaración de Dublín donde se adoptan cuatro principios “rectores”:

• El agua dulce es un recurso finito y vulnerable • Su gestión debe ser inclusiva • La mujer juega un rol central en esta • Es un bien económico

En su programa de acción insta al tratamiento conjunto de aguas superficiales y subterráneas y a la protección de los recursos hídricos comprendidos en ellas.

1992 Conferencia de Naciones

Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Río

de Janeiro

Aprobación de la Agenda 21, el plan de acción donde: -Se reafirma el manejo integrado de recursos subterráneos y superficiales. -Se hace especial hincapié en la necesidad de proteger las aguas subterráneas de la contaminación, brindado acciones concretas que los Estados pueden tomar para ello.

1997 Convención sobre el derecho de los usos de los cursos de

agua internacionales para fines distintos de la navegación

Establece un conjunto de principios generales para enmarcar la utilización de cursos de agua con fines no navegables. Incluye en su definición de cursos de agua a las aguas superficiales y subterráneas y los principios de: no causar daño sensible, cooperación e intercambio de información. No establece una prioridad de usos, pero estipula que se entiende por contaminación del agua.

2002 Conferencia Mundial del

Desarrollo Sostenible, Cumbre de Johannesburgo

Reafirma los principios de la Agenda 21 de la Conferencia de Río.

2004 Reglas de Berlín sobre el recurso agua

Actualiza las reglas de Helsinki, y operativiza los principios de las reglas de Seúl.

2009 Resolución A/Res/63/124 El

Derecho de los acuíferos fronterizos

-Define los conceptos básicos para abordar la temática -Establece la soberanía compartida sobre el acuífero -Establece la doctrina de la utilización equitativa y razonable -Adopta los principios de: evitar el daño sensible, cooperación, intercambio de información, protección ambiental y en caso de conflicto armado, principio precautorio y promoción de los arreglos regionales para la gestión.

Fuente: elaboración personal del autor. *El listado no pretende ser exhaustivo sino destacar los principales elementos jurídicos en materia de regulación de aguas subterráneas.

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Cuadro 4: Tratados internacionales vinculantes sobre Acuíferos transfronterizos

Año Firmantes Instrumento Descripción

1978 Francia Suiza

Acuerdo de protección, utilización y recarga del Acuífero

Franco-Suizo Genovés

Crea una comisión administradora y reconoce las obligaciones suizas en la zona de recarga.

Establece un balance entre la soberanía estatal y la responsabilidad compartida.

2008

Ciudad El Paso (EEUU)

Ciudad Juárez (México)

Memorando de entendimiento relativo al acuífero Hueco

Bolson

Llevado a cabo por entidades subnacionales, no posee carácter oficial, pero establece la voluntad de

cooperación en el manejo del acuífero.

2009 Níger

República de Nigeria

Memorando de entendimiento relativo a la creación de un

Mecanismo Consultivo para el manejo del Sistema Acuífero

Iullemeden

Crea un mecanismo consultivo que promueve la cooperación y el manejo del acuífero, que posee su

propia personería jurídica.

Fuente: elaboración personal en base al texto: Eckstein, E. Gabriel. “Managing hidden treasures across frontiers: the International law of transboundary aquifers”. En: International Conference “Transboundary Acquifers: Challenges and New Directions”. ISARM. 6-8 Diciembre, 2010.

Cuadro 5: Experiencias de PuP en países del MERCOSUR

País de origen Lugar Socio externo País externo Actividad

Argentina Bs. As. Cooperativa 5 de Septiembre - Saneamiento

Brasil Osaka, Sapporo, Higashihiroshima,

Kitakyusyu Japón Saneamiento

Brasil Nacional Assemae - Brasil Porto Alegre - Brasil Recife -

Paraguay Essap Copasa Brasil Paraguay Essap S.A. Uruguay Uruguay REG (Grenoble) Francia

Fuente: Hall, David-Lobina, Emanuele-Corral, Violeta-Hoedeman, Olivier- Terhost, Philip-Pigeon, Martín-Kishimoto, Sakoto. Asociaciones público-públicas (PUP) para el suministro del agua. Marzo, 2009. Anexo.

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Cuadro 6: estados de Brasil que comprende el SAG con legislación específica para aguas subterráneas

Estado Legislación específica Características Mato Grosso Do Sul NO - Rio Grande do Sul NO -

Sao Paulo Ley Nº 6.134 del 02/06/88

Dispone sobre la preservación de los depósitos naturales de aguas subterráneas,

siendo reglamentada por el Decreto Nº 32.955/91. Esta ley presenta dispositivos que

tratan de la interconexión de estas con las aguas superficiales y del establecimiento de

áreas de uso restringido. Paraná NO -

Goiás Ley Nº 13.583 del 11/01/00

Dispone sobre la conservación y protección ambiental de los depósitos de agua

subterránea del Estado, presentando como principios básicos la interconexión con las aguas superficiales, el establecimiento de

áreas de restricción de uso y de un programa permanente de protección ambiental.

Minas Gerais, Ley Nº 14.596 del 23/01/03

Este Decreto dispone sobre la administración, protección y conservación de las aguas

subterráneas, definiendo como parte integrante de la gestión de las aguas

subterráneas: evaluación y planeamiento de uso, el otorgamiento y fiscalización y aplicación de medidas relativas a su

conservación. Santa Catarina NO -

Mato Grosso Ley Nº 8.097 del 24/03/04

Establece normas de protección y control de cantidad y calidad de las aguas subterráneas,

por medio del establecimiento de áreas de protección; realización de estudios, investigación, proyectos y obras;

concesiones, catastro, fiscalización, infracciones y sanciones relativas al uso de

las aguas subterráneas.

Fuente: Elaboración del autor en base a: Dos Anjos, Nelson, Stephan Raya, Marina, Donoso, Concepción María, González, Ariel, Del Castillo-Laborde, Lilian, Miletto, Michela, Aureli, Alice y Ugas, Lydia. Marco legal e institucional de la gestión de los sistemas acuíferos transfronterizos en las Américas. Serie: ISARM Américas n°2. UNESCO. 2008. Pág. 51.

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OBJETIVOS FORTALEZAS DEBILIDADES AMENAZAS OPORTUNIDADES A

rgen

tina

SAG: generar un marco legislativo conjunto que asegure su soberanía, pero que sea compatible con el esquema federal. PPEE: AR busca proyectar su liderazgo político sobre AL y el mundo utilizando como plataforma MERCOSUR y UNASUR.

-Economía en crecimiento y autonomía organismos financieros -> protagonismo del E -Tiene una estructura nacional para el manejo de los RRHH. -Existen un Plan Nacional de RRHH (aunque soft), que crea un organismo para la gestión del agua subterránea. -Cód. civil: las aguas subterráneas son bienes públicos. -Ley de tierras - Fuerte vinculación de la S civil

-Gestión fragmentada de los RRHH -Modelo orientado a la producción agro-industrial -Extranjerización de la propiedad de la tierra -Debilidad del sistema de seguridad vulnerabilidad de las fronteras -Sectores que pugnan por la privatización a nivel interno -Dependencia del mercado externo -Penetración de (k) extranjeros en la explotación de recursos estratégicos

- Incompatibilidad de una legislación internacional con el régimen federal - Commoditización del agua crecimiento económico vs. soberanía - Intervención militar extranjera en zonas transfronterizas (EEUU) - Debilidad institucional del MERCOSUR sesgo interestatal - Conflictividad ligada al uso del agua (UR) - Debilidad institucional de PAR - Sobreexplotación en áreas de recarga (BR)

-Ampliación del MERCOSUR y consolidación institucional -Convergencia ideológica con los gobiernos de la región - Relajamiento de EEUU hacia AL -Fin de la conflictividad con BR - Auge económico impulsado por la demanda externa

Bra

sil

SAG: BR busca generar un marco legislativo conjunto, que no interfiera con su soberanía y asegure su esquema federal. PPEE: BR se esta proyectando internacionalmente como una potencia. SU objetivo es adquirir protagonismo en cada estructura de poder (ONU, G-20), y a la vez mantener su rol protagónico subregional, sin perder autonomía.

- Economía fuerte y diversificada (industrializada) - Sistema de gobierno federal - Ley nacional de RRHH: donde el agua es de dominio público y posee valor económico - Estructura institucional nacional para la administración de RRHH - Fuerte protagonismo E - Posesión de recursos naturales estratégicos le otorga gran autonomía

-Economía dependiente de los (k) extranjeros - Altos índices de pobreza y exclusión social convulsión social - Narcotráfico - Amplia extensión territorial debilidad su sistema de defensa. - Cercado por EEUU (Amazonas) - Sobreexplotación del recursoDemanda industrial presiona sobre el SAG - Perfil exportador incentiva la commoditización - Incompatibilidad de la legislación nacional de aguas y las estaduales.

- Liderazgo mundial mine sus relaciones subregionales - Asimetrías al interior del MERCOSUR pueden generar una política de rechazo - Vulnerabilidad de su seguridad - Cesión de soberanía para combatir el narcotráfico - Para lograr > crecimiento económico, se sobreexplote el SAG agua como mercancía - Incompatibilidad del acuerdo internacional con el régimen federal -Condicionamientos del (k) externo

- MERCOSUR plataforma que BR puede usar para construir su poder proyección económica y política. Si BR fortalece el MERCOSUR, se asegura un mercado y estabilidad en la región. -Convergencia ideológica con los gobiernos de la región - Relajamiento de EEUU hacia AL en general - Fin de la conflictividad con AR - > protagonismo internacional - Construcción de liderazgos alternativos Sur-Sur (BRIC, IBSA)

CUADRO: ESTRATEGIA DE LOS ACTORES

Autora: Sabrina Cassia Página 106 de 111

OBJETIVOS FORTALEZAS DEBILIDADES AMENAZAS OPORTUNIDADES

Uru

guay

SAG: principal promotor del acuerdo, que asegure su soberanía sobre el recurso y complemente su legislación nacional. PPEE: UR busca proyectarse como un E institucionalmente fuerte desde el punto de vista democrático y a la vez, diversificar su economía para reducir la dependencia de BR y AR.

-E centralizado y con una fuerte institucionalidad democrática - Baja densidad poblacional y un territorio pequeño le permiten tener un control exhaustivo de sus recursos - Su CN es la única que asegura el dominio del E s/ los RRHH, principalmente del abastecimiento y saneamiento. -Estructura institucional nacional -Fuerte promoción desde la sociedad civil de las investigaciones s/ el SAG

-Economía poco diversificada y fuertemente dependiente del (k) extranjero s/ todo a nivel financiero. - Extranjerización de la tierra - Penetración de (k) BR - Estructura institucional superpuesta de RRHH

- Asimetrías en el MERCOSUR - Conflictividad ligada al agua con AR (papeleras) - Fuerte dependencia de su PPEE de AR y BR - Perfil agro-exportador - Vulnerabilidad de su estructura de seguridad - Imposición de condicionamientos por organismos internacionales - Radicación de industrias extranjeras

- Convergencia ideológica - Adquirir mayor poder de negociación a partir de un fortalecimiento del MERCOSUR - Utilizar el MERCOSUR como mecanismo de inserción internacional para aumentar el prestigio

Para

guay

SAG: asegurarse un marco legislativo que le permita proteger el recurso, pero a la vez le asegure su soberanía. PPEE: PAR busca mediante su vinculación con el MERCOSUR aumentar su poder de negociación y mejorar sus condiciones internas.

-Ley de aguas: establece que es un bien de dominio público y prioridad de usos -Consejo de dirección PSAG

-Economía paralela e informal -E débil y fragmentado -Extranjerización de la tierra -Presencia de tropas EEUU -Actividades ilícitas -Estructura de RRHH cuasi inexistente

- Presencia de EEUU en la triple frontera - Dependencia de BR y AR - Perfil agro-exportador - Vulnerabilidad de sus fronteras - Conflictividad ligada al agua (Itaipú y Yacyretá) - Explotación no sustentable soja

- Convergencia ideológica - Reforzar su institucionalidad democrática a través del MERCOSUR - Mejorar el desarrollo de su economía

Autora: Sabrina Cassia Página 107 de 111

OBJETIVOS FORTALEZAS DEBILIDADES AMENAZAS OPORTUNIDADES

MER

CO

SUR

SAG: acuerdo marco vinculante general. GRAL: incremento de su institucionalidad democrática

-Número ilimitado de participantes -Metodología gradual y flexibilidad instrumental -Compromiso personal de los jefes de Estado -La simplicidad de la estructura institucional y la participación directa de altos funcionarios nacionales. -La inexistencia de cuestiones conflictivas serias en las relaciones bilaterales. -El desarrollo gradual de una red empresarial -Una favorable actitud de la opinión pública y las fuerzas políticas. - Acuerdos s/ el SAG y grupo AD-hoc

-Existe supralegalidad pero NO supranacionalidad -Dificultad de compatibilizar las CN con los acuerdos de MERCOSUR - Bajo nivel de institucionalización -Ausencia de mecanismos propios de resolución de controversias - Asimetrías profundas e/ UR-PAR y AR-BR -Tendencia a la politización -NO hay un tratado vinculante de medio ambiente -Los acuerdos firmados s/ el SAG son de carácter declarativo - Sujeción a la economía brasileña - Debilidad institucional de PAR

-Dependencia de los mercados internacionales de commodities - Penetración económica y política de EEUU en AL. Ej: Plan Colombia y reflotación del ALCA -Condicionamientos por el endeudamiento

-Convergencia ideológica de los gobiernos - Impulso a la integración latinoamericana - Cooperación S-S - Falta de precedentes jurídicos s/ la administración de acuíferos - Posesión de recursos naturales estratégicos - Integración de Venezuela como miembros pleno - Alejamiento de EEUU de la región

OEA

y O

NU

OEA busca aumentar el intercambio de información científica y política con respecto a los acuíferos transfronterizos para poder establecer un manejo coordinado de los RRHH y promover la cooperación y la integración e/ E. Programa ISARM- OEA/UNESCO ONU CDI está desarrollando un marco regulatorio para los acuíferos transfronterizos.

OEA -Organismo de carácter regional mejor acceso a los E -Recursos financieros ONU -Goza de legitimidad simbólica (AG) -Genera decisiones vinculantes -Gran capacidad de movilizar recursos financieros y simbólicos -Principal usina de de DIP

OEA -Poca influencia en Sudamérica -Muy influenciada por EEUU -Poca capacidad de ejecución política ONU -Limitada por el CS -NO posee capacidad de coerción para hacer cumplir las normas

-Influencia de las grandes potencias que vehiculizan los intereses de las grandes ETS. - Oposición de los E más poderosos a normas que puedan constreñir su capacidad de acción - Imposición de los E con intereses económicos s/ los acuíferos escudándose en el DIP. - CS

OEA al ser un organismo que goza de cierta legitimidad al interior de los E, es un excelente medio para encauzar investigaciones y obtener recursos. ONUAG tiene la oportunidad de generar un verdadero marco regulatorio vinculante que proteja la soberanía de los E pasando por encima del CS.

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OBJETIVOS FORTALEZAS DEBILIDADES AMENAZAS OPORTUNIDADES

EEU

U

Gral: mantener su influencia y predominancia hemisférica. Asegurarse el acceso a los recursos estratégicos. SAG: asegurar el acceso al agua no solo como E sino también a través de sus ETS.

-Penetración político-económica en ALgrupos económicos -Penetración militar: bases Colombia, Triple Frontera, Pista en PAR - Alineación partidaria en cuánto a objetivos de PPEE -Población en estado de movilización constante -ETS de origen norteamericano operando en todo el territorio de AL - S que no cuestiona la construcción de poder que hace EEUU - Gran mercado de consumo

-Deslegitimación y cuestionamiento de su poder en AL - Oposición de la opinión pública latinoamericana - Distancia geográfica - Contaminación de sus cursos de agua dependencia del exterior - Oposición de los gobiernos de los países de AL - Fracaso del ALCA

- Formación de bloques regionales: UNASUR, MERCOSUR Y ALBA - Surgimiento de regímenes anti-norteamericanos. - Ejercicio de la soberanía plena de los E s/ sus recursos naturales - Marcos regulatorios internos que limiten el acceso de EEUU y sus ETS a los recursos estratégicos - Dependencia del mercado externo para abastecerse de recursos estratégicos. -Firma acuerdo s/ el SAG atributos de supranacionalidad -Convergencia ideológica entre países de la región

- Plan Puebla Panamá y Camino para las Américas - Explotar las diferencias s/ el MERCOSUR: PAR y UR -Desarrollo vs. Soberanía: penetración de (k) estadounidenses. - Reflotar el ALCA - Buena percepción de la administración republicana - Aliados estratégicos a nivel regional: Perú, COL - Acción sobre los organismos internacionales y subregionales - Tráfico e inseguridad en la triple frontera excusa del terrorismo

Autora: Sabrina Cassia Página 109 de 111

CUADRO: ESCENARIOS

VARIABLE

ESCENARIO 1: Gobernabilidad normal s/ el SAG

Los E logran establecer una gobernabilidad conjunta afirmando

su soberanía s/ el recurso.

ESCENARIO 2: Déficit de gobernabilidad

La incapacidad de encontrar objetivos convergentes permite la

penetración de (k) y actores externos

ESCENARIO 3: Crisis de gobernabilidad

Focos de insurrección civil que buscan recuperar el control s/ el recurso y que inclusive pueden

estar apoyados por otro E.

EL AGUA COMO

UN DERECHO HUMANO DE LOS ESTADOS QUE LA POSEEN

EL AGUA COMO UN BIEN SOCIAL SUSCEPTIBLE DE TENER UN VALOR

ECONÓMICO.

EL AGUA COMO UNA MERCANCÍA: EL NUEVO COMMODITTIE DE AL

Orientación político-

ideológica del gobierno de cada país

Convergencia de centro-izquierda: políticas públicas proteccionistas orientadas a la

inserción subregional.

Divergencia y fragmentación ideológica: se produce un cambio gubernamental que lleva al

poder a gobiernos con una orientación más conservadora. No tiene que suceder en los 4

países, pero con que suceda en uno, por ejemplo: PAR y AR, alcanza para romper el consenso ideológico que fundamentaba la

cooperación.

Convergencia ideológica de centro-derecha: el E es el refugio de los intereses

económicos (elite del agua, que se transformó en un commodittie), pero hay grandes sectores

de la S que quedan excluídos.

Marcos legislativos

vigentes sobre la

gestión de los recursos hídricos al interior de cada actor

Específicos y compatibles: Se generan marcos legislativos para la regulación del

recurso. Se modifican los marcos vigentes para reforzar

el proceso de gobernabilidad conjunta y compatibilizarlo con el acuerdo firmado e/ los 4

países.

Fragmentados y generales: no se modifican los marcos legislativos vigentes, lo que origina

vacíos legales en algunos países, déficit de regulación en otros, incompatibilidades entre la

legislación nacional y la estadual y superposición de estructuras de

gobernabilidad.

General: se desarrolla un marco legislativo general que asegura el dominio del sector

privado s/ los RRHH sin hacer distinciones por tipo de recurso.

Modelo de desarrollo económico

Alineados: modelo Nacional-Estatista Contradictorios pero coexisten: modelo nacional-Estatista enfrentado a: un modelo

aperturista de libre mercado

Contradictorios y en pugna: hay modelos de desarrollo económicos enfrentados incluso al

interior de los E.

Autora: Sabrina Cassia Página 110 de 111

VARIABLE ESCENARIO 1: Gobernabilidad normal s/ el SAG

ESCENARIO 2: Déficit de gobernabilidad

ESCENARIO 3: Crisis de gobernabilidad

Modalidades de

explotación del recurso

Limitada y sustentable: se regulan las zonas de > explotación del recurso (BR y PAR) y se

lo orienta al consumo. Bajo regulación del E.

Inequitativa: se intensifica la explotación del recurso sin regulación específica en zonas

críticas. Existen distintos usuarios que hacen distintos usos del recurso.

Privatización de la explotación en algunos países.

Intensiva, inequitativa y desregulada: llevada a cabo por parte de los (k) privados,

excluyendo al E.

Participación de la

sociedad civil en la gestión

conjunta

Inclusiva y activa: la sociedad civil tiene un papel protagónico en la gestión y

administración del recurso.

Limitada y pasiva: la sociedad civil se ve excluida de la gestión del recurso en algunos

países, lo cual genera una situación de demandas insatisfechas. Asimismo, su

participación es pasiva, puesto que se toman medidas simbólicas para incluirla como

seminarios y talleres, pero en la realidad su influencia sobre la gestión tiene un alcance

muy limitado.

Nula: genera una situación de demandas insatisfechas crónicas e intolerables que

origina una situación de resistencia al E que se posiciona del lado de los intereses

económicos. Esto una origina una situación de movilización social del tipo que se produjo en

Cochabamba BOL en el 2000.

Impacto político del

desarrollo de legislación

internacional sobre el uso

de aguas subterráneas

Positivo: a nivel internacional (ONU) y subregional (OEA) se desarrolla DIP que no

constriñe el ejercicio de la soberanía de los E s/ el recurso. Otorga un marco de referencia para la realización de acuerdos ad-hoc y un

conjunto de principios deseables.

Reducido: (de mínima) statu quo, no se producen avances en materia de DIP lo cuál

brinda un margen discrecional de acción de los E.

Negativo: (de máxima) la otra alternativa es que se desarrolle un marco internacional que

privilegie el accionar privado o cree una nueva categoría jurídica para los acuíferos que

restrinja el ejercicio de la soberanía de los E s/ el recurso. Y que por lo tanto, para aquellos E

que esté intentando llevar a adelante un modelo del tipo nacional-estatista esta nuevo DIP genere contradicciones con su derecho

interno.

Negativo: se desarrolla un marco internacional que garantiza el acceso de los (k)

privados a la explotación de los recursos, en detrimento de los DDHH y los usuarios no

industriales. Los E ven reducido su margen de acción política al papel de meros mediadores

de las fuerzas de mercado.

Autora: Sabrina Cassia Página 111 de 111

VARIABLE ESCENARIO 1: Gobernabilidad normal s/ el SAG

ESCENARIO 2: Déficit de gobernabilidad

ESCENARIO 3: Crisis de gobernabilidad

Participación político-

jurídica del Mercosur en el desarrollo de una gestión

conjunta sobre el SAG

Activa e impulsora: el MERCOSUR es el medio a través del cuál se genera el marco de gestión y la gobernabilidad conjunta. Esto lo

fortalece como bloque brindándole > atributos de supranacionalidad.

Limitada: acuerdos declarativos sin capacidad de operación real. El

MERCOSUR cae en la trampa desarrollo-financiamiento vs. Protección de los

recursos naturales. Se ve condicionado económicamente por el

BM y EEUU.

Ninguna: el MERCOSUR pasa a ser un mero foro regional que es funcional a la integración

hemisférica, pero que en términos económicos y políticos no logra articular

posiciones.

Rol de las organizaciones internacionales sobre el SAG

Condicionado y parcial: se excluye de la gestión y administración del SAG a los

organismos internacionales como OEA y ONU. Ocasionalmente se los incluye como fuentes de financiamiento y para intercambio de info científica, pero su accionar esta fuertemente

supervisado y condicionado por los requerimientos del E.

Interviniente: ya sea a través de proyectos científicos de ONU/OEA o a través del

financiamiento extorsivo del BM, los OIG van a tener cada vez mayor protagonismo en la gestión del recurso. Dictando recetas

para la creación de marcos comunes y estableciendo principios que reducen la

soberanía de los E s/ el recurso.

Determinante: generan marcos, estructuras y modalidades de explotación que favorecen

los intereses de las ETS.

Relación político-

estratégica de EEUU con la subregión

Tensión, conflicto y boicot: EEUU se ve incapacitado de ejercer su dominio s/ el

recurso por lo cual ensaya distintos mecanismos de intervención indirecta de tipo

económico. El incremento de los costos simbólicos de una intervención militar limita su margen de maniobra en este aspecto, pero se

vale del BM, del CIADI y del financiamiento extorsivo.

ESCENARIO DE MÁXIMA: SI EEUU CAMBIA DE ESTRATEGIA Y PREFIERE OPTAR POR

ACCIONES DIRECTAS DE TIPO MILITAR AMPARÁNDOSE EN ARGUMENTOS COMO

EL TERRORISMO PUEDE HABER UNA INTERVENCIÓN MILITAR!

Fragmentada: EEUU va a intentar introducir una cuña explotando las

debilidades del MERCOSUR. Para ello va a jugar un doble juego político-económico. Va

a buscar tentar a los E más débiles del MERCOSUR (UR+PAR) con TLC y un nuevo ALCA. Mientras que // va buscar respaldo desde el discurso político para

fundamentar la necesidad de ese vinculamiento estratégico (democracia,

seguridad, etc.)

Cooperación tensa: Cooperativa desde el aparato del E, que le permite > presencia militar y beneficios especiales a sus ETS.

Pero conflictiva desde la sociedad civil que se opone a este dominio y genera focos de

resistencia y acciones localizadas. ESCENARIO DE MÁXIMA-

INGOBERNABILIDAD: LA RADICALIZACIÓN DE LA PROTESTA SOCIAL PUEDE

GENERAR UNA INTERVENCIÓN DE EEUU EN LA REGIÓN A LO COLOMBIA.