La Descentralización en Chile

-Análisis crítico de la legislación y proyectos presentados-

Por

Alejandro Sepúlveda Maulén*

Universidad de Chile

I. VISIÓN PANORAMICA

“Está en los programas de todo gobierno que asume el

mando y en las propuestas de los diferentes candidatos que aspiran a

La Moneda. La descentralización es un tema transversal y, tal como

lo muestra la Encuesta Nacional Bicentenario, realizada por la

Pontificia Universidad Católica y Adimark, cuenta con un amplio

apoyo en la ciudadanía.”1

La descentralización en el contexto político chileno ha sido un tema tratado de

manera abundante. El problema es que nunca se ha profundizado ni se han propuesto

cambios consensuados de tal manera, que tengan la fuerza para aunar voluntades

políticas y crear conciencia del cambio que Chile necesita.

A diferencia de lo ocurrido en el discurso político local, los estudios

internacionales han analizado de manera insistente y profundamente los procesos de

descentralización (si es que así se pueden catalogar) que se han aplicado con el

transcurso de los años, para luego llegar unánimemente a la misma conclusión, Chile (y

Latinoamérica en general) esta estancado y hasta ha retrocedido en algunas materias

si de descentralización se trata.2 A pesar de las numerosas y categóricas conclusiones

a que llegan los estos análisis, nuestro país no ha dado saltos cualitativos en el tema.

Algunos de los obstáculos que hacen aún mas grave lo anterior son “…el carácter

fuertemente presidencialista del régimen político basado en la creencia de un poder

* Estudiante de Ciencias Jurídicas y Sociales en la Universidad de Chile (Santiago).1 El Mercurio, Sábado 17 de Octubre de 2009, sección nacional2 “Pese a los avances de la descentralización, Latinoamérica es aún un continente con un alto nivel de centralización política, territorial y económica, con un exacerbado fenómeno de concentración metropolitana e inmensas disparidades sociales y territoriales.” En: Coordinado por la Red de Investigación sobre Gobiernos Locales en Europa (GRALE), La Descentralización y la Democracia Local en el mundo, Primer informe global. Barcelona, GRALE, 2007. p 24

ejecutivo fuerte, sin duda afecta la dispersión del poder político, es decir la

descentralización.”3 Lo anterior repercute en una concentración de partidos para obtener

el poder político, que casi no tiene contrapeso, lo que ha generado las dos coaliciones

que actualmente se disputan la presidencia. Es por esto que se ha impedido que las

agrupaciones regionales tomen fuerza en el discurso político local.

Para situarnos en una base doctrinaria4, tenemos que “la doctrina moderna

contempla la descentralización como un sistema especifico de organización

administrativa que persigue, en una palabra, evitar que todos los atributos y facultades

del órgano administrador se concentren en una sola mano, con la siguiente dilación y

enervamiento de la función administrativa”5, es decir, haya un efectivo traspaso de

poder6 pero contrario a lo que ha primado en nuestro país, “básicamente las leyes han

impuesto un criterio de descentralización más administrativo que político, y por tanto

no una efectiva redistribución del poder”7.

Uno de los grandes problemas que aquejan al proceso descentralizador chileno8

es la falta de coordinación a nivel gubernamental y nacional9, por lo tanto, mientras

siga la dictación de proyectos sin un denominador común, además de agregar a ello la

3 Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo. 2000. Diagnóstico sobre el proceso de descentralización en Chile. Informe técnico de la división de evaluación y cuenta públicas. Santiago, Chile. p 44 Solo para reflejar lo atrasado que esta Chile en comparación con otros países, los estudios del Banco Mundial han categorizado (por lo menos en el último año) a los países “descentralizados”, como países que llegan a tener verdaderos gobiernos subnacionales, es decir, estructuras administrativas elegidas democráticamente. En Chile, lo único asimilable es la institución de la municipalidad. Así: La descentralización, según el sentido que tiene en este documento, se refiere al proceso de delegación de los poderes políticos, fiscales y administrativos a unidades subnacionales del gobierno. Aunque existen muchos puntos de partida y estrategias para descentralizar, un país no se considera descentralizado para los propósitos de este informe si no tiene un gobierno subnacional elegido localmente.” Para un estudio mas acabado ver: Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe, Más allá del centro, La descentralización del estado, Banco Mundial, Washington D.C, 1999, N° 19636, p. 35 CIMMA SILVA, Enrique. Derecho Administrativo chileno y comparado. Tomo II, 2º edición. Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1969. p. 2116 Literatura sobre el real significado de descentralización como traspaso de poder en: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. El Chile descentralizado que queremos, hacia un nuevo municipio. Primera Edición. Santiago de Chile. 2002. p 14.7 Ibíd., p 168 Sin perjuicio de que al revisar los distintos proyectos, distinguiremos los problemas en particular9 Una muestra de ello se puede revisar en los 119 programas que se han intentado implantar en Chile, pero ninguno con una visión global del proceso descentralizador. En: Coordinado por la Red de Investigación sobre Gobiernos Locales en Europa, La Descentralización y la Democracia Local en el mundo, Primer informe global. Barcelona, España. 2007. p 11

sola intención formalista de “hacer parecer que se Chile se esta descentralizando”10, el

camino para terminar con el Estado centralista que nos cobija será largo y tortuoso.

Es interesante, debido a lo anterior, observar como Chile ha perdido

oportunidades de desarrollo importantes. No obstante, gracias a las políticas

implantadas con una mejor visión global del panorama mundial, han logrado que Chile

poco a poco vaya entrando en el contexto internacional, muestra de ello es el ingreso al

organismo internacional de la OCDE11. Sin embargo, las dificultades de un país no

desaparecen solo por pertenecer a un organismo de desarrollo mundial, ya que las

políticas de descentralización aplicadas al país, traen aparejadas desventajas que afectan

la calidad general de vida de todos los chilenos, como muestra este estudio “varios de

los indicadores de calidad absoluta de la función de gobierno son los más bajos

comparados con la OECD. Chile tiene buenos resultados de cobertura educativa, pero

muy malos en pruebas comparadas internacionales; la calidad de atención en muchos

servicios públicos es deficiente; y el índice de Gini12 de desigualdad de ingresos persiste

tan deteriorado (0.57) como el del resto de América Latina…”13 En general, los estudios

llegan a la misma conclusión, Chile, si bien ha crecido económicamente, lo que se

refleja por ejemplo en mayor nivel de infraestructura, la descentralización no ha hecho

que este crecimiento llegue a las regiones.

Es por lo anterior que la descentralización es un paso importante que Chile debe

dar en el contexto internacional. Se dan razones tan profundas como “aunque la

descentralización requiere de la democracia y no puede existir sin ella, la democracia

no necesariamente tiene que construir un sistema descentralizado, pero sin duda será

mas perfecta en cuanto distribuye el poder y hace posible la mas amplia participación

de todos a través de sus organizaciones o en forma mas directa”14, o por ejemplo, el

10 Interesante a este respecto es observar el cuadro 1 del texto: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. El Chile descentralizado que queremos, hacia un nuevo municipio. Primera Edición. Santiago de Chile. 2002. p 14. En el cual se observa que el único organismo descentralizado propiamente tal, son los municipios, y aún así, estos organismos se encuentran restringidos en muchas de sus funciones que les deberían ser propias.11 Igualmente a este respecto es importante observar las implicancias que trae consigo una mala implantación del proceso descentralizador en particular, por ejemplo en la gestión de la educación, como lo que ocurre con los municipios, los cuales si bien tienen la administración de la educación chilena, están atados de manos en cuanto al financiamiento y los programas. En: OCDE. Estudios territoriales de la OCDE. Editado por el Ministerio del Interior del Gobierno de Chile. 2009. p 13112 El índice de Gini, es una medida para comparar las desigualdades económicas dentro de un país13 Waissbluth, Mario; Leyton, Cristian; Inostroza, José. La descentralización en Chile 1990-2005: asignatura pendiente, publicado en: Reforma y Democracia. Revista del CLAD, 37, Feb. 2007. Caracas, Venezuela. p 314 Ministerio de Planificación y Cooperación. Reflexión y análisis del proceso de descentralización en Chile. Santiago, Chile. 1998. p 15

desarrollo de un plan educacional que abarca todas las diferencias territoriales existentes

en un país.

Lo anterior se ve refrendado con las distintas propuestas que hace cada uno de

los candidatos en materia de gobierno regional. Sólo a modo de ejemplo, el candidato de

la Concertación, don Eduardo Frei, en su programa propone: “Mayor autonomía

política para las regiones. Las regiones podrán elegir sus asambleas regionales por

voto directo y los intendentes podrán ser revocados en su mandato por un plebiscito”15.

Por otro lado, el candidato de la Alianza, don Sebastian Piñera, sugiere lo siguiente:

“terminaremos con el centralismo asfixiante que hoy frena el desarrollo regional,

traspasando recursos, atribuciones y funciones, del gobierno central a los gobiernos

regionales y comunales”16, propuestas ambas, que sin duda deberán ser analizadas en su

concreción misma y en su materialización real.

Debido a lo anterior es que se analizarán los distintos proyectos que se han

dictado en materia de descentralización en nuestro país, y se revisarán desde la

perspectiva mundial, es decir, como ven algunos de los organismos internacionales más

importantes nuestro avance en la materia y también, estudios que emanan de los mismos

entes gubernamentales, es decir, organismos encargados de emitir informes sobre como

se esta llevando a cabo el proceso descentralizador del gobierno, y su verdadera

efectividad.

II. BREVE SÍNTESIS HISTÓRICA SOBRE EL PROCESO DE

DESCENTRALIZACIÓN

En virtud de la trascendencia, solo haremos una referencia histórica breve, de los

inicios del proceso descentralizador en Chile, debido a su sola importancia histórica17.

Por ello, esta síntesis se referirá con mayor profundidad a los procesos ocurridos desde

el gobierno militar en adelante.

1. Desde los inicios de la República hasta el gobierno militar

15 Referencia Electrónica en : http://www.efrei.cl/laspropuestas/mayor-autonomia-politica-para-las-regiones16 Cfr. http://pinera2010.cl/programa-de-gobierno/17 Si bien los principios aplicados en esa época son importantes, las formas de aplicación distan de la realidad actual.

“La historia de la descentralización es la historia de la distribución del poder en

la organización de los pueblos y naciones. A pesar de que la organización del pueblo

mapuche presentaba altos niveles de descentralización, la historia de Chile se ha

caracterizado desde los albores de la República –con mayores o menores grados de

intensidad y legitimidad- por un fuerte centralismo y presidencialismo”18

Con la dictación de las nuevas constituciones, el sentido descentralizador iba de la

mano a la regionalización, entendido este como la creación de nuevas ciudades que se

supone, ayudarían a la potenciación del país, de manera de aprovechar los recursos

existentes en otras regiones. Es así como en 1926 tenemos una serie de leyes dictadas

con el fin de convertir a Chile en un “sistema federal”, es decir, crear regiones que

tengan autonomía propia, incluyendo por ejemplo, un sistema de votación de sus

propias leyes, tal como ocurre en EE.UU.19 De este proceso emana la figura de Miguel

Infante, ideólogo ferviente del federalismo que lo intentó implantar a través de una serie

de leyes20, como por ejemplo, la creación de las ocho provincias en Chile, “La

República de Chile se constituye por el sistema federal, dividiéndose al país en ocho

provincias” 21 Luego del intento federalista, frustrado por la inoperancia de las leyes,

debido a que “la implantación de un sistema federal de gobierno fue más bien una

expresión de la rivalidad de Concepción y Coquimbo con la capital, y no una respuesta

a necesidades reales del país”22, se dictó la Constitución de 1928, la cual mantenía

algunos principios, a saber, consagró que los intendentes fueran designados por el poder

ejecutivo central, cosa que hasta el día de hoy no ha cambiado, además “en ella

aparecen precisados el concepto de nación, territorio y la división del país en ocho

provincias. En esta constitución se observa un notable esfuerzo por descentralizar al

país lo cual se refleja en su introducción donde se señala que "las provincias no

fluctuarán en lo sucesivo entre turbulencias peligrosas y una dependencia ilimitada del

gobierno"23.

18 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo., op. cit., p 1619 Cfr. artículo 4 de la Constitución Norteamericana.20 “El cuatro de julio de 1826 el congreso adoptó el federalismo y dispuso que se redactara una nueva constitución, este proyecto federal de 1826 no alcanzó a consolidarse en la constitución”. En: Montecinos, Egon. Antecedentes sobre la relación histórica centralismo y descentralización en Chile. Revista Venezolana de Gerencia, julio-septiembre, año/vol. 10, numero 031. Maracaibo, Venezuela. 2005. p 44721 Ley de 14 de julio de 1826.22 Ribera Neumann, Teodoro. La Regionalización en Chile. Revista de la Academia de Ciencias Políticas y Morales del Instituto de Chile, Santiago, pág. 223 Montecinos, Egon, op. cit., p 448

Posteriormente, la Constitución de 1933 fue la más drástica en cuanto a

centralización se trata, debido a que la época anterior fue considerada como

“anárquica”, esa visión sentó las bases para conferirle al gobierno central todas las

facultades políticas que anteriormente tuvieron o podrían haber tenido las provincias, y

por consiguiente, “La Constitución de 1833, que duraría hasta 1924, pone fin al

período conocido como "La Anarquía" e instaura un régimen presidencialista que

significó la conformación de una organización Estatal política y administrativamente

centralizada, estructurada en torno al Presidente de la República.”24

Lo que ocurrió luego de esta época, la historia se caracteriza sólo por intentos

vagos de descentralización, como la que impulsó Pedro León Gallo25 y “la

promulgación de la primera Ley Orgánica de Municipalidades, en 1854 y la Ley de la

Comuna Autónoma, de 1891. La primera, fijaba amplias atribuciones y funciones a los

municipios, pero subordinaba las corporaciones municipales a la autoridad de

gobernadores e intendentes. La segunda, que independizaba a las municipalidades de

la tutela del ejecutivo, fue letra muerta debido a la falta de recursos”26, la cual fue

dictada durante el período llamado “el parlamentarismo”

La dictación de la Constitución de 1925 no consagró ideas nuevas de

descentralización, mas bien, mantuvo el esquema de la centralista constitución de 1833,

salvo por que en esta “se encuentra el primer intento de incorporar de manera explícita

el concepto "descentralización". En ella se separan las funciones de “gobierno” y

“administración”, acotando de alguna manera todo intento descentralizador al aspecto

exclusivamente administrativo.”27 Lo anterior es fundamental para entender el curso

descentralizador actual, debido a que como se mostrará más adelante, la redacción de la

normativa al respecto, hace referencia exclusivamente a una descentralización

administrativa, es decir, un traspaso de gestión de recursos.

En el periodo posterior, la descentralización fue vista desde la perspectiva

económica regional, mas que un traspaso de poder a las regiones, así “con esta

modalidad de descentralización se iniciará un proceso de descentralización pero

basada en la consolidación territorial y con el claro objetivo de promover y fortalecer

el crecimiento económico del país por medio del desarrollo regional."28 Cabe destacar,

como ejemplo de lo anterior, que en esta época se creo la corporación nacional de 24 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo., op. cit., p 1625 Cfr. Montecinos, Egon, op. cit., p 45226 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. op. cit., p 1627 Ibíd., p 1728 Montecinos, Egon, op. cit., p 456

fomento (CORFO), a la cual se le encarga la dinamización de la economía nacional en

todo el territorio nacional. Dado lo anterior, las grandes reformas que se instauraron

en el periodo 1925-1973 fueron de orden económico, con un fin totalmente al

distinto buscado por un genuino proceso de descentralización, es decir, un efectivo

traspaso de poder hacia las regiones.

2. Regionalización durante el gobierno militar29

En este período es relevante mencionar la creación de la Comisión Nacional de

Reforma Administrativa (CONARA), que fue el organismo encargado de planificar una

“regionalización” y “descentralización” progresiva en el país, organismo que

posteriormente pasaría a denominarse Subsecretaría de Desarrollo Regional y

Administrativo.

Lo importante de este proceso, fue que se crearon las llamadas “unidades

territoriales”, las cuales deberían tender hacia el progreso de la región en donde

estuvieran ubicadas, pero “desde el punto de vista funcional, el proceso de

regionalización adquirió en un principio la forma de desconcentración administrativa

con centralización política, pues en la práctica más que un traspaso de poder a las

nuevas instancias regionales, hubo más bien una delegación de funciones a las

instituciones regionales y locales.”30 Desde un punto de vista teórico, esta podría

constituir la base de lo que actualmente se intenta denominar “proceso de

descentralización”, denominación que los estudios internacionales y nacionales

miran con recelo, debido al poco o nada poder de decisión31, así como recursos de

administración autónoma, que se le transfieren a las regiones para cumplir las grandes

misiones32 encomendadas en la ley.

29 Este periodo se enfoco en la distribución de competencias en los distintos territorios nuevos que se crearon, por lo tanto los cambios que hubieron no tuvieron una incidencia mayor en el proceso de la descentralización, es por ello que no se designa como tal30 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. op. cit., p 1731 No obstante ello, parte de los especialistas no creen lo mismo “Uno de los aspectos más positivos es, a mi juicio, la creación de la región como instancia de gobierno. Teóricamente la región era desde antes una unidad de planificación -por lo menos eso estaba en el papel-, pero distaba de ser una instancia activa de toma de decisiones. Potencialmente hoy día lo es.” En: Raczynski, Dagmar. Descentralización y políticas sociales: lecciones de la experiencia chilena y tareas pendientes. Colección de estudios Cieplan No 3, marzo de 1991, p 148. El problema de este racionamiento es que se cree que la potencialidad de la región nace desde la base legal que le confiere atribuciones, pero la puesta en práctica de una norma muchas veces dista de la realidad.32 A este respecto, artículo 2° de la ley 19.175

"De este nuevo ordenamiento territorial de trece regiones entre las que se

incluía a la región metropolitana, se esperaba que pudiera emerger finalmente una

solución sustentable a la distribución de los recursos y a una administración política

que respondiera a la necesidad de la gente en sus respectivos territorios."33 ¿Cómo

esperaba el régimen militar sustentar una “unidad” sin financiamiento, y no obstante

ello, sin capacidad de decidir sobre sus propias políticas territoriales? Es el dilema que

se preguntaron los especialistas de aquella época, y es la misma pregunta que se realiza

a diario hoy en día ¿cómo se puede llevar a cabo con éxito una descentralización,

solamente con traspaso de recursos, cuando se resta potencialidad a las particularidades

de cada territorio y su entorno?34

Luego, “En esta materia, la acción del Gobierno Militar estuvo marcada por un

claro acento municipal.”35 Fue en este periodo en donde las municipalidades toman un

rol protagónico36, ya que se encargan efectivamente de funciones tan importantes para el

desarrollo nacional como la educación. Lo curioso es que estos órganos estaban

integrados por alcaldes que eran designados por el Presidente de la República. Aún

cuando lo anterior resulta particular desde la óptica actual, en ese tiempo las

municipalidades efectivamente se convirtieron en un centro de realización de

políticas públicas, claro que con un marcado acento centralista, debido a que todo

derivaba del gobierno central.

3. Descentralización durante los gobiernos de la Concertación37

33 Montecinos, Egon, op. cit., p 45834 Según el mismo régimen militar, esta nueva distribución del territorio tenía por finalidad “constituir una unidad que posibilitara la administración para el desarrollo a través de una real descentralización del sistema de toma de decisiones en los niveles locales", pero ello se volvía casi imposible en la práctica con la orgánica de las institucionalidad regional. Cfr. Ibíd., 45835 Para más detalle: Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. op. cit., p 1736 “En materia de recursos financieros se crearon, en 1974, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) concebido como mecanismo financiero compensatorio entre las distintas regiones y, en 1979, el Fondo Común Municipal (FCM) fondo solidario entre los municipios que también contemplaba la posibilidad de aporte fiscal” instituciones básicas para el financiamiento de las municipalidades, instituciones que hoy son altamente criticadas. Al respecto Cfr. Informe del Banco Mundial. Desarrollo Regional y Descentralización. p 8 37 Para ver un estudio acabado desde un punto de vista político sobre este período de la descentralización, ver: Rodrigo, Mardones Z, Descentralización y transición en Chile, Revista de Ciencia Política / Volumen 26 / Nº 1 / 2006, Instituto de Ciencia Política, Pontifica Universidad Católica de Chile, Santiago. Una de las tantas conclusiones que en este estudio se destacan, es que en realidad todo el plan descentralizador de la Concertación fue en realidad un plan electoral para asegurar que los gobiernos de este conglomerado político pudiera sostener el poder. Más allá de las especulaciones que pueden plantearse en torno a este tema, el gobierno actual que efectivamente ha tenido incidencia en el mapa político electoral. En: Mardones, ob. Cit., pág. 5

Durante el periodo de la Concertación, la descentralización ha seguido criterios

técnicos, debido en parte a la inclusión de Chile en el contexto global. El ejemplo de la

integración de nuestro país en la OCDE es clarificador, pero también porque el conjunto

de actores que se insertó en la política nacional luego de la llegada de la democracia, fue

un conjunto de personas con estudios en el extranjero y con experiencia internacional,

con lo cual, la perspectiva de los procesos llevados en otros países, los posicionó en un

mejor lugar para aplicar los principios propios de la descentralización. Por otro lado, lo

anterior no obsta a que se sigan desconociendo principios básicos, como por

ejemplo, la coordinación de criterios entre los ministerios y los gobiernos

regionales en la aplicación de políticas públicas locales.

Sin duda, en este período lo más destacable han sido los cambios que han tenido

las municipales con una serie de leyes que se han dictado al respecto. Asimismo, “El

retorno a la democracia en 1990 marca el comienzo del proceso descentralizador al

democratizar la elección de alcaldes, lo cual constituyó una innovación que rompió con

la tradición establecida del sistema constitucional chileno.”38 Sin duda, la modificación

anterior marca un proceso que ha tenido tropiezos, pero también lentos avances, como

la reforma que en la actualidad se ha promulgado con respecto a elección popular de los

consejeros regionales.

Asimismo “esta ley se destaca en materia de desconcentración administrativa,

ya que le dio vida administrativa y política a un organismo como las regiones que antes

de 1990 tenían una escasa presencia en la vida ciudadana y sólo cumplían una función

geopolítica de seguridad nacional. Hoy los gobiernos regionales deciden más del 42%

de la inversión nacional con carácter regional."39

No obstante lo anterior, el centralismo sigue en pie y es que, desde el punto de

vista de los análisis de los estudios internacionales, el poder de decisión en Chile sigue

altamente concentrado.40

38 Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. op. cit., p 1839 Montecinos, Egon, op. cit., p 45840 Basta revisar el articulo 114 de la Constitución de la República para percatarnos que en su nueva redacción no se traspasa poder efectivo, sino solo gestión de recursos, lo que deja de manos atadas a los organismos regionales para atender las necesidades propias del territorio, en su aplicación de políticas públicas.

II. NORMAS Y PROYECTOS RELACIONADOS CON LA

DESCENTRALIZACIÓN41

1.- Artículo 114 de la Constitución Política de la República y su modificación

La norma más amplia y abstracta para analizar el tema de la descentralización en

nuestro ordenamiento jurídico, es el artículo 114 de la Constitución, que acaba de ser

reformado el 30 de septiembre de este año.

Para comenzar el análisis, primero revisaremos la redacción antigua, la cual

versaba “la ley deberá determinar las formas en que se descentralizará la

administración del Estado, así como la transferencia de competencias a los gobiernos

regionales. Sin perjuicio de lo anterior, también establecerá, con las excepciones que

procedan, la desconcentración regional de los ministerios y de los servicios públicos.

Asimismo, regulará los procedimientos que aseguren la debida coordinación entre los

órganos de la administración del Estado para facilitar el ejercicio de las facultades

de las autoridades regionales”. Este artículo adolece del mismo problema que casi toda

la legislación anterior, analizada en la etapa histórica, por cuanto, es demasiado vaga en

cuanto a su contenido y a sus objetivos. Ya que es una norma constitucional, debería

contener los principios fundamentales que deben seguir las posteriores reglas que se

dictarán en la ley pertinente sobre descentralización, para tener una base y un horizonte

claro en el camino hacia un Chile menos centralista.

A mayor abundamiento, la forma de redacción coarta claramente las

posibilidades de entregar mayores facultades de administración y decisión política a las

regiones, así, “las leyes y la constitución definen la descentralización haciendo un

clara distinción entre los conceptos de gobierno y administración del estado. Ello

condiciona notablemente el proceso puesto que establece que la facultad de gobernar

solo puede desconcentrarse y únicamente la facultad de administrar puede

descentralizarse."42

Es así como la norma constitucional sigue un patrón viejo y desusado en el

mundo actual, como lo demuestran los estudios internacionales, a saber, solo separa la

administración de organismos del estado, que ahora harán el mismo trabajo en 41 En este apartado se analizarán las normas y proyectos más relevantes, excluyendo aquellos temas que si bien tienen relación con la descentralización, su influencia abarca temas más específicos, como por ejemplo, el tópico de la elección de los consejeros regionales. Además, solo se analizarán la normativa actualmente vigente.42 Montecinos, Egon, op. cit., p 458

regiones, sin ninguna coordinación, poder de decisión real, ni contemplación por la

diferencias regionales.

La norma actual no dista mucho en cuanto a su trasfondo, es así como la nueva

norma 114 de la Constitución Política dice: “la ley orgánica constitucional respectiva

determinará la forma y el modo en que el Presidente de la República podrá transferir a

uno o más gobiernos regionales, en carácter temporal o definitivo, una o más

competencias de los ministerios y servicios públicos creados para el cumplimiento de la

función administrativa, en materias de ordenamiento territorial, fomento de las

actividades productivas y desarrollo social y cultural”, por lo tanto, se vuelve a reiterar

el mismo principio anterior, con lo cual, a los órganos a los cuales se les entregará

competencias, solo se les dará poder para administrar el financiamiento que llega del

exterior con criterios altamente centralistas y con poca o nula capacidad de decisión

política autónoma. Es de esperar que la norma en cuestión, sirva como base para futuros

proyectos en que se podrá transferir a uno o más gobiernos regionales

competencias, pero ya no de tan solo carácter administrativo, sino también,

competencias políticas que tengan una real influencia en el desarrollo regional43.

2. Ley N° 19.175, Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración

Regional.44

Esta ley dispone la estructuración administrativa que deben tener las regiones,

por lo tanto, es la base de la forma organizacional que tiene Chile hoy como país.

Cualquier progreso que se intente realizar en materia de descentralización,

necesariamente pasa por una reforma de de esta Ley Orgánica Constitucional, ejemplo

de ello es la nula aplicación de la ultima reforma de la Constitución45 aprobadas el 30 de

diciembre en cuanto a la elección por sufragio universal y votación directa de los

43 Al respecto, cfr. Instituto Libertad y Desarrollo, Reforma Regional: Inconducente y Contraproducente, Revista de Temas Públicos, Santiago, 2008, p. 1. “En el ámbito del traspaso de competencias, la Constitución también delega en la ley las formas de transferir competencias a los gobiernos regionales. En la actualidad, la ley fija un procedimiento de traspaso de competencias, el que también ha sido letra muerta, ya que no ha habido voluntad política para ello.”44 Se debe hacer la misma salvedad anterior, a saber, solo se analizarán temas generales relacionados a la descentralización.45 Cabe destacar que aunque esta idea suene nueva, es una propuesta que viene del año 2002 de manera oficial, pero que antes también se había planteado. Solo en el gobierno de Ricardo Lagos Escobar esta idea se materializa pero luego en enviar el proyecto al Congreso Nacional, los diarios nacionales titularon “Reforma regional quedó sujeta a acuerdo prelegislativo”. De la propuesta solo se volvió a saber en la actualidad este año, cuando se promulgó.

consejeros regionales46 si no se reforma la ley antes citada, por no tener los criterios

técnicos definidos. Como se expuso anteriormente, los procesos de descentralización

necesitan una planificación a largo plazo, y las “leyes o reformas express” solo sirven

para solucionar problemas puntuales, como en este caso era la casi nula

representatividad del consejo regional, debido a que se eligen (de acuerdo a la aún no

reformada Ley Nª 19.175) por los concejales47, lo cual convierte esta votación en

indirecta, lo cual puede generar conflictos de intereses. Además, el sistema descrito

anteriormente perpetúa el centralismo, debido a que las comunas con más habitantes

eligen mas concejales, que después podrán votar por consejeros regionales, por lo

tanto las comunas más pequeñas tienen pocas posibilidades de ejercer una

influencia decisiva en estos organismos, los cuales son los principales promotores de

políticas públicas regionales. De ahí que la mayoría de los recursos se los lleven

mayoritariamente las grandes capitales48.

2. 1 Del Intendente, el Gobernador, los Consejos Regionales y del Consejo

Económico Social y Provincial

Esta ley comienza con la descripción de la figura más relevante, en cuanto a

administración regional se trata, a saber, la persona del intendente. Sus funciones están

definidas en el artículo 1º y 2º de la Ley 19.175. El problema de este articulado no es

que no tenga nobles fines descentralistas, por el contrario, le encomienda variados y

numerosos fines que tienen como objetivo final, el desarrollo económico, social y

cultural de la región. El problema de lo anterior, esta dado por el hecho de que el

intendente es un cargo de exclusiva confianza del Presidente de la República, es

decir, del gobierno central. Esto repercute directamente en la calidad de gestión y en

los intereses que juegan en las decisiones que finalmente tomará el intendente, que por

cierto, tienen marcada relevancia en el desarrollo regional.

46 Nuevo artículo 113 de la Constitución Política de la República47 Tal como lo señala el artículo 29 de la Ley 19.17548 Cabe destacar que los estudios mundiales relacionan el tema de la descentralización con la democracia, es decir, con la participación ciudadana, y esta a la vista que una votación indirecta de concejales no promueve la participación ciudadana en ningún sentido. Para el Banco Mundial, los canales en donde puede participar la voz ciudadana mejoran el rendimiento de cuentas y en definitiva mejoran la gestión y eficiencia, en: Daniel Oks, Jasmin Chakeri y Fernando Rojas. Desarrollo Regional y Descentralización, Banco Mundial, p 8, .Además, la participación ciudadana permite la cercanía de las reales necesidades de la gente con las autoridades regionales, en Herrera Z., Edgard, Descentralización, Tercer curso Centroamericano en Gestión Urbana, San Salvador, El Salvador, Junio 2003, p. 2

Anteriormente a la reforma constitucional de 2009, el intendente era quien

presidía el consejo regional, órgano llamado a representar los intereses de la comunidad

regional y a asesorar al intendente en la realización de proyectos y toma de decisiones.

Si bien el consejo debe aceptar o rechazar ciertos proyectos según el artículo 36 de la

normativa sobre gobierno regional49, es el intendente el encargado de llevar adelante

proyectos de mayor envergadura, ya que los fines del gobierno regional estipulados en

el artículo 16 y ss. de la Ley 19.175, solo pueden ser realizados por un organismo que

con alta capacidad técnica, capacidad que muchas veces, ni siquiera las municipalidades

de determinadas localidades tienen50.

Más allá de lo anterior, el gran problema del cargo de intendente es que su

elección obedece mayormente a intereses políticos, debido a los llamados “cuoteos

políticos” que se realizan con cada cambio de gobierno, y no a intereses que

verdaderamente representen a la región. Hay que sumar a eso que la designación es de

cuenta del propio Presidente de la República, lo que muchas veces acarrea que las

ordenes emitidas del gobierno central sean las que primen por sobre el contexto

regional. Nada más en desacuerdo con los principios planteados por la experiencia

internacional.

Luego, la Ley 19.175 se refiere también al cargo de gobernador, al cual se le

aplican las mismas críticas antes explicadas, debido a que su nombramiento es de la

misma naturaleza que la del intendente, es decir, es designado por el poder

ejecutivo, por lo tanto su autonomía y responsabilidad estarán determinados por

órdenes impartidas en primer lugar, por el gobierno central, y luego, por el intendente.

Luego, la normativa analizada, detalla las funciones del Consejo Regional, al

cual se hacen aplicables las críticas hechas en el comienzo de este apartado. Cabe

destacar el comienzo del artículo 28 de la normativa, el cual regula a este organismo, a

saber, “El consejo regional tendrá por finalidad hacer efectiva la participación de la

comunidad regional, y estará investido de facultades normativas, resolutivas y

49 A modo de ejemplo, el consejo regional debe aprobar los planes reguladores metropolitanos y los planes reguladores intercomunales propuestos por la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo., pero ¿de que sirve que alguien (antes de la reforma) apruebe los planos si no representa directamente a la región? ¿Con que criterios se aprobará un determinado plan regulador?50 A este respecto es necesario detenerse a reflexionar la verdadera funcionalidad del intendente ¿es importante su rol en el desarrollo regional si todo su actuar debe estar “coordinado” con el gobierno central? Aquellos fines más importantes de la descentralización como: descongestionar administrativamente el Gobierno Central, mejorar la administración del Estado y acercar la administración al ciudadano no se cumple si quien preside el gobierno regional llamado a sustentar el crecimiento territorial no es totalmente autónomo en sus decisiones. Cfr. Herrera Z., Edgard, Descentralización, Tercer curso Centroamericano en Gestión Urbana, San Salvador, El Salvador, Junio 2003, p. 2

fiscalizadoras”51. Esta norma se publicó y promulgó en el año 2005, y solo en el año

2009 se reformó el sistema de elección de los consejeros regionales, aún cuando,

todavía no esta lista la aplicación práctica de la norma ya que se necesita reformas la

Ley 19.375, como expusimos anteriormente, por lo tanto, se necesitará de bastante

tiempo para ver los resultados de los últimos cambios introducidos a la ley, esto nos

lleva a reflexionar que en realidad los procesos que se intentan implantar han obedecido

a mecánicas con poca percepción global del proceso descentralizador. El hecho de que

no se haya pensado una reforma global, lo comprueba la falta de creación de

mecanismos tan básicos como leyes que vayan de la mano con la idea de descentralizar

el poder52.

Hay que agregar a lo anterior, que al Consejo Regional le corresponde aprobar

una variedad de proyectos que están estipulados en el artículo 36 de la ley 19.175.

Como muestra de esto, por ejemplo, los consejeros deben aprobar: a) el reglamento que

regule su funcionamiento, en el que se podrá contemplar la existencia de diversas

comisiones de trabajo; b) Aprobar los reglamentos regionales; c) Aprobar los planes

regionales de desarrollo urbano, los planes reguladores metropolitanos y los planes

reguladores intercomunales propuestos por la Secretaría Regional Ministerial de

Vivienda y Urbanismo. Aprobar los planes reguladores comunales y los planes

seccionales de comunas que no formen parte de un normado por un plan regulador

metropolitano o intercomunal, previamente acordados por las municipalidades, en

conformidad con la Ley General de Urbanismo y Construcciones, sobre la base del

informe técnico que deberá emitir la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y

Urbanismo respectiva.

Como podrá apreciarse, si bien al Consejo Regional se le dan variadas

funciones53, muchas de ellas requieren informes técnicos que difícilmente serán

51 “Quien en definitiva es hoy el actor más relevante en regiones es el Intendente, mientras que el ámbito de acción de los consejeros, generosamente hablando, se puede decir que es reducido”. En: Libertad y Desarrollo, Reforma Regional: Inconducente y Contraproducente, Revista de Temas Públicos, Santiago, 2008, p. 352 Al parecer, en todas las reformas realizadas la siguiente conclusión expuesta va de la mano con lo siguiente, “Creer que el Gobierno efectivamente quiere traspasar competencias a las instancias regionales, resulta a lo menos ingenuo. En consecuencia esta reforma se enmarca en un contexto de escasa, por no decir inexistente, confianza a los gobiernos regionales desde el propio Gobierno”. En: Ibíd., p. 453 Las funciones del Consejo Regional siempre han sido objeto de debates, y el mérito que tienen ahora las normas sobre este organismo, es que con el paso del tiempo se ha ampliado progresivamente su influencia en la Región. Para contrastar las actuales funciones y las antiguas ver la opinión de: Mardones, ob. Cit., pág. 5: “Los poderes que la reforma regional de 1992 les entregó a los consejeros regionales son muy limitados, lo que se traduce en un bajo perfil de estos actores en la política chilena”.

analizados con la profundidad necesaria para aportar a la región. En definitiva, las

propuestas del Intendente serán aprobadas la mayoría de las veces sin objeciones54.

Para terminar con las críticas hechas al Consejo Regional y avanzar en este

diagnostico sobre la legislación actual sobre la descentralización, merece exposición el

siguiente comentario: “Lo que busca la elección de autoridades es generar un vínculo

directo entre la ciudadanía y sus autoridades, debiendo responder estos últimos frente a

la ciudadanía por sus actos. Pero cuando se elige una autoridad sin que ésta

efectivamente cuente con funciones, atribuciones y recursos y en consecuencia es

más bien limitado lo que puede hacer, surge la pregunta ¿respecto de qué se busca

potenciar el vínculo con la ciudadanía?55

El artículo 48 de la ley 19.175, luego constituía un órgano de carácter

“consultivo”, tal como lo exponía el citado artículo, “En cada provincia existirá un

órgano consultivo y de participación de la comunidad provincial socialmente

organizada, denominado consejo económico y social provincia”56. Más allá de ser un

órgano con fines loables, como es la inclusión de los actores socialmente relevantes a la

toma de decisiones locales, lo cual tiene una importancia relevante en la democracia

nacional57, el hecho de que este organismo pasará desapercibido en el quehacer regional

y nacional demuestra incontestablemente su poca importancia, siendo por lo mismo

derogado.

A este organismo se le podían hacer las mismas críticas que al consejo regional,

en la forma en cómo fue desarrollado en la legislación. En primer lugar, no tenía

presupuesto alguno. Es más, si lo analizamos desde la perspectiva de los organismos

que configuran una administración regional, el único con un “presupuesto autónomo”,

es el Intendente, que como ya analizamos, es uno de los cargos regionales menos

representativos de intereses locales que existe en la legislación. Esto se re ve reflejado

en los estudios que demuestran los gastos regionales, a saber, “Si bien la inversión de

decisión regional de acuerdo a MIDEPLAN alcanzó en promedio al 25% de la

54 A este respecto es interesante analizar como poder equilibrar el poder técnico con que cuenta el intendente, quien crea propuestas elaboradas por asesores especialistas en la materia, en comparación al poder técnico de organismos regionales de menor envergadura, como es el caso de Consejo Regional.55 Libertad y Desarrollo, ob. Cit., p. 356 Si bien este organismo fue derogado con la última modificación constitucional del artículo 166 inciso 3° de la Constitución Política de la República, su análisis importa una crítica para el sistema en general.57 “La participación de los ciudadanos en la gestión de la cosa pública, complementa y enriquece la formalidad -para algunos el formalismo- de la democracia política, pues implica una intervención directa en dicha gestión, sin la mediación de aparatos políticos o de representación .” En: Hernán Pozo, La Participación en la Gestión Local para el Régimen Chileno Actual. Extraído de Descentralización del Estado, Movimiento social y gestión local, FLACSO, Santiago, N° 352, p. 321

inversión pública efectiva en los últimos años, la que es realmente de libre decisión

regional sólo ha llegado en promedio al 10%. El 90% restante corresponde a

inversiones determinadas por los distintos ministerios, las empresas del Estado e

incluso fondos del propio FNDR respecto de los cuales el gobierno central determina

en gran medida los proyectos a financiar por éste”58.

Las funciones del Consejo Económico y Social Provincial estaban estipuladas en

el artículo 51, algunas de ellas eran: a) Absolver las consultas del gobernador sobre los

anteproyectos de plan regional de desarrollo y de presupuesto del gobierno regional, con

anterioridad al sometimiento de estas iniciativas al consejo regional, y emitir opinión a

su respecto; b) Realizar estudios y emitir opinión en materias de desarrollo

provincial. Parece contradictorio que a un organismo con tan poca relevancia en la

práctica y con un presupuesto casi inexistente se le encargase realizar estudios en

materia de desarrollo regional. Interpretado así, el artículo 51 parece más bien un

catálogo de posibilidades que podían realizar quienes integraban el Consejo, al igual

que las distintas funciones de los demás organismos regionales, opciones entre las

cuales deberán moverse, y tal movilidad dependerá exclusivamente de la capacidad

económica de la región, pero también de la administración del Intendente59.

2.2 Nociones sobre el presupuesto regional60

El patrimonio de uso regional está regulado en el capítulo V de la ley sobre

administración y gobierno regional. Básicamente estipula los bienes y los ingresos que

tendrá una región, determinando así, su propio patrimonio.

58 Libertad y Desarrollo, ob. Cit., p. 259 Una mirada interesante sobre el financiamiento y el real poder de actuar en las decisiones regionales aparece en: Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe, Más allá del centro, La descentralización del estado, Banco Mundial, Washington D.C, 1999, N° 19636, p. 28. Así: “Un tercer elemento importante de las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales es la asignación de las fuentes de ingreso y su control. El dinero es poder: en la medida que los gobiernos subnacionales ejercen un control autónomo sobre las bases imponibles, aumenta su capacidad de actuar independientemente de los deseos del gobierno central”. Hay que hacer la salvedad que “gobierno subnacional” es semejante a la administración regional que encontramos en la legislación chilena, pero con un grado superior de autonomía.60 “Como parte de las reformas de descentralización del Gobierno, la porción de fondos bajo el control de las regiones ha aumentado significativamente. Pero la distribución regional de la inversión pública está desequilibrada. Tomando en cuenta todas las inversiones (independientemente de su fuente de financiamiento, hoy la inversión pública está muy sesgada hacia las Zonas Extremas, regiones de importancia geográfica e histórica específica en los extremos norte y sur del país.”. En: Informe del Banco Mundial. Desarrollo Regional y Descentralización. p 5

El ingreso más importante de las regiones lo constituye el llamado Fondo de

Desarrollo Regional, estipulado en el artículo 69 letra f de la ley, el cual será tratado con

posterioridad por su extensión.

Lo que destaca de este conjunto de normas es que se puede verificar que pesa

siempre más, el criterio centralista, por ejemplo, para la asignación de recursos tal cual

lo expone el artículo 72 y ss, que versan sobre la determinación de los proyectos

regionales en la ley de presupuesto nacional, indica que para calcular los costos que

requerirá una determinada región para su funcionamiento deberá elaborar proyectos que

así lo demuestren. Todo el análisis anterior en este apartado, nos ha llevado a concluir

forzosamente que la participación ciudadana no tiene o no puede tener ninguna

injerencia en determinar un proyecto de presupuesto participativo. Es decir,

cuando se analizó el Consejo Económico y Social Provincial, se determinó que sus

posibilidades de elaborar proyectos eran casi nulas. En primer lugar, no tenía un

presupuesto exclusivo, por lo tanto incluso su funcionamiento dependía de la

administración regional superior, es decir, del Intendente.

Por otro lado, al Consejo Regional se le dan atribuciones sobre cómo invertir el

Fondo Nacional de Desarrollo Nacional, específicamente en el artículo 78 de la ley

19.175. El problema con esta delegación, que podría pensarse erróneamente que es un

efectivo traspaso de decisión económica a las regiones en la institución del Consejo

Regional, es que la atribución se entrega a título del artículo 76 y 77 de la misma ley. El

primero versa: “La distribución del noventa por ciento del Fondo Nacional de

Desarrollo Regional entre regiones se expresará anualmente en la Ley de Presupuestos

y se efectuará teniendo en cuenta la población en condiciones de vulnerabilidad social

y las características territoriales de cada región”. Es decir, la atribución que se le

entrega al Consejo Regional, máxima institución que representa la participación

ciudadana en las decisiones regionales, dependerá exclusivamente de los proyectos

presentados al Congreso Nacional, en otras palabras, sobre lo que podrá decidir es

cómo invertir el Consejo, el patrimonio al cual el mismo postuló a través de

proyectos que se presentaron al mismo Congreso61. Si atendimos lo anterior, la

conclusión final es siempre la misma, las decisiones económicas relevantes para la

61 Y como ya se expuso, quien postula los proyectos es un organismo que tenga carácter técnico, carácter que ni el Consejo Regional, ni el Consejo Económico y Social Provincial, tienen de manera suficientes. Cabe destacar que a la luz de lo que se interpreta de esta ley, estos son los organismos llamados a representar a la región en mayor medida.

región serán tomadas con criterios centralistas, sin influencia alguna o mínima, de

intereses locales.

La otra facultad que se entrega al Consejo Regional para decidir cómo invertir

dineros, es en el artículo 77, el cual versa: “La Ley de Presupuestos incluirá el 10%

restante del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, el que se distribuirá entre las

regiones en conformidad a los siguientes criterios: a) Un 5% como estímulo a la

eficiencia, considerando, al menos, indicadores que midan el mejoramiento de la

educación y salud regionales, y los montos de las carteras de proyectos elegibles para

ser financiados mediante el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, y b) Un 5% para

gastos de emergencia.”62

En esta disposición, si bien se impone la decisión del Consejo Regional,

nuevamente se presenta el problema técnico de elaborar un proyecto que, por ejemplo

mejore la educación.

Hay que resaltar además, que las decisiones que se tomen en el Consejo

Regional sobre cómo invertir la suma del Fondo Nacional de Desarrollo Regional,

siempre deberán ser tomadas de acuerdo a una proposición o proyecto del

Intendente63.

A modo de conclusión y lección de este apartado, “El presupuesto participativo

puede aumentar la eficiencia de las asignaciones presupuestarias al reducir los costos

de las agencias y reducir las barreras de información entre el estado y la sociedad.

También asegura que haya un alto nivel de transparencia en el proceso de

formulación del presupuesto.”64 En nuestra legislación, tal presupuesto participativo es

inexistente.

III. Instituciones Regionales

62 El artículo se encuentra incompleto, para mayor información, ver Ley 19.17563 Al respecto ver el mismo artículo 48 de la Ley 19.175. Para entender el efecto de este procedimiento “circular” de toma de decisiones, basta mirar algunos estudios sobre competitividad de las regiones, saber, “Según el Índice de Competitividad Regional (ICORE), que evalúa un número de indicadores económicos, institucionales y sociales relevantes para el desarrollo regional sostenible, las regiones con la porción más grande del PBI nacional también son las más competitivas. Del mismo modo, la región con el producto per cápita más bajo y la tasa de pobreza más alta (Araucanía, IX) tiene los indicadores más bajos del ICORE.”. En: Informe del Banco Mundial. Desarrollo Regional y Descentralización. p 5. Mientras no se “rompa” el círculo de decisiones centralistas, entonces las regiones no podrán crecer y ser focos de desarrollo regional y nacional.64 Ibíd., pág. 14

En este apartado se analizarán dos instituciones relativamente nuevas que se han

instaurado con fuerza en el proceso de descentralización, pues su aplicación ha

significado un real avance en la dispersión de los recursos que genera el país, en pos de

una mayor inversión en las regiones. Sin embargo, a pesar de ser buenas iniciativas,

tanto el Fondo Nacional de Desarrollo Regional, como los Planes de Desarrollo

Comunal65 deben profundizarse para que logren cumplir la verdadera

descentralización que Chile que necesita.

En primer lugar, el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), está

definido en la página del organismo encargado de proponer y evaluar la mayoría de las

políticas públicas en relación con la descentralización, es decir, la Subsecretaría de

Desarrollo Regional y Administrativo (Subdere), y está definido en estos términos:

“Este Fondo es el instrumento más descentralizado de los programas de inversión

pública. Conforme a la normativa legal que regula su operación, el nivel central no

tiene competencia en las decisiones de inversión que priorizan y sancionan las

autoridades regionales.”66.

En términos simples, es un mecanismo por el cual el Gobierno Central entrega

fondos a las regiones para que puedan desarrollar sus proyectos sobre tópicos

importantes, como por ejemplo, educación y salud, los sectores en donde más se destina

dinero del FNDR, pero también en proyectos de servicios básicos, a saber, la viabilidad

urbana y la electrificación de los sectores.

Está definido en el artículo 74 de la ley sobre Gobierno y Administración

Regional en los siguientes términos, “El Fondo Nacional de Desarrollo Regional es un

programa de inversiones públicas, con finalidades de a) desarrollo regional y

compensación y b) territorial, destinado al financiamiento de acciones en los distintos

ámbitos de desarrollo social, económico y cultural de la región, con el objeto de

obtener un desarrollo territorial armónico y equitativo.” Si bien, los mismos informes

de la Subdere muestran un avance en cuanto al financiamiento de proyectos públicos67,

por ejemplo, exponiendo en sus informes que el gasto total ha ascendido a $429.390

65 En este caso se privilegiaron estos dos proyectos por ser los más significativos, no obstante existir mucho mas como por ejemplo el Programa de Fortalecimiento Municipal, o el sistema para el Control de la Gestión y el Presupuesto por Resultados que esta aplicando la Dirección de Presupuestos del Gobierno de Chile. Para ver más programas y sus resultados ver: Informe del Banco Mundial. Desarrollo Regional y Descentralización. Chile. Y también: Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y el Caribe, ob. Cit.66 Para mayor información, visitar http://www.subdere.gov.cl/1510/propertyvalue-25152.html67 A este respecto ver: Informe de Ejecución, Fondo Nacional de Desarrollo Regional, al 30 de Septiembre de 2009. Gobierno de Chile

millones de pesos, este proyecto debe profundizarse aún más. Por un lado, sigue

adoleciendo del problema de la capacidad técnica de las regiones para elaborar

proyectos, tema que aún no se desarrolla con prolijidad en nuestro país. Pero quizás uno

de los problemas más asentados aún en cuanto a políticas de este tipo es que falta una

medición concreta que muestre su real inferencia en el desarrollo regional . Si bien

los informes que emanan de la Subdere son bastante completos, no muestra una

proporcionalidad directa entre la mayor inversión que se está realizando en la aplicación

de este Fondo y la real incidencia que puede tener en, por ejemplo, la calidad de

educación que se está impartiendo en los colegios. Así, “Dado el hecho de que Chile

tiene un número de programas presupuestarios que están asignados sobre una base

regional, no son únicamente las transferencias a través del FNDR o las políticas para

Zonas Extremas las que son necesarias medir. En segundo lugar, el análisis podría

incluir una revisión de los incentivos y la capacidad de generar ingresos en el nivel

local”.68

Otra de las instituciones que plantean desafíos hacia el futuro en cuanto a su

aplicación son los Planes de Desarrollo Comunal, los cuales están orientados a entregar

bases eficientes para la actuación de los organismos municipales. También, al igual que

el FNDR, está definido en la página de la Subdere, organismo encargado de velar por su

aplicación, además de controlar y hacer estudios sobre sus efectos. Está definido en los

siguientes términos: “es el instrumento rector del desarrollo en la comuna y contempla

las acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a

promover su avance social, económico y cultural. Su ejecución debe someterse a

evaluación periódica, dando lugar a los ajustes y modificaciones que correspondan. En

todo caso, en la elaboración del PLADECO, tanto el alcalde como el Concejo deben

tener en cuenta la participación ciudadana y la coordinación con los demás servicios

públicos que operan en el ámbito comunal o ejercen competencias en éste.”69

Si bien, ha sido un proceso exitoso desde su implementación70, la mayoría de los

PLADECOS tienen problemas parecidos a las instituciones analizadas en la ley sobre

Gobierno y Administración Regional, esto es, no son planes para actuar en concreto,

sobre fines específicos, por lo tanto su cumplimiento y eventual exigencia se hace casi

imposible. El problema mayor que enfrentan aún estos programas es la postergada 68 Informe del Banco Mundial. Desarrollo Regional y Descentralización. p 869 Para Mayor información ver: http://www.subdere.gov.cl/1510/article-76128.html70 A este respecto es interesante observar la proposición de estos planes, que en el papel, tienen objetivos claros y loables, a modo de ejemplo, ver el PLADECO de Valparaíso, en: http://www.subdere.gov.cl/1510/article-66534.html

participación ciudadana de la que en tantas políticas públicas se habla. Si bien, el

alcalde y el Consejo tienen un papel fundamental en la elaboración, todavía no existen

los canales adecuados para que la gente que reside en una comuna específica entrege

opiniones a sus autoridades, para crear un verdadero “feed-back” político en pos de un

desarrollo comunal real y no utópico

Los estudios del Banco Mundial insisten cada vez más en que la participación

ciudadana es la base de toda democracia, y en la actualidad, cualquier proceso de

descentralización no puede ir disociado de este factor fundamental para el

desarrollo regional. Así, “La participación pública en el proceso de planificación

ofrece la oportunidad tanto de difundir información como de recibir opiniones sobre lo

que es necesario. La ley de Gobierno Municipal requiere que la preparación de planes

de desarrollo comunitario (Plan de Desarrollo Comunal, PLADECO) incluya la

participación pública”71

Si bien puede creerse erróneamente que la participación ciudadana es un sueño

idealista de revolucionarios franceses, entonces no hay más que volver a observar los

estudios internacionales y sus principios para encontrar reglas tan básicas y efectivas

como “bajo PROFIM, el proceso incluye varios mecanismos para que el público brinde

sus opiniones: encuestas, buzones de sugerencias, entrevistas personales con partes

interesadas, reuniones de la comunidad y grupos de interés. En general, depende de las

municipalidades decidir la medida y la forma del proceso de participación.”72

Lo anterior es una muestra que para aplicar políticas públicas, no se requiere una

intensa y desarrollada planificación. Muchas veces, tan solo la lógica basta para aplicar

principios universales.

IV. Conclusiones Generales

El trabajo expuesto en ningún caso pretenderá ser una guía, que busque

presuntuosamente criticar de manera indiscriminada los proyectos aplicados en

cuando a la descentralización en Chile. Menos podría ser una carta que solucione

de manera adecuada cada uno de los problemas aquí enunciados. Solo intenta

demostrar que muchas de las falencias actuales de los proyectos aplicados, radican en

71 Informe del Banco Mundial. Desarrollo Regional y Descentralización. p. 1372 Ibíd., p. 13

que contradicen principios fundamentales que la experiencia internacional aporta con

profundidad.

Chile ha sido un país privilegiado en cuanto a análisis de sus estructuras que

llevan a cabo el proceso de descentralización. No se debe perder la oportunidad de

seguir esos invaluables análisis y continuar por la senda correcta.

Lo más importante en cuanto al tema de la descentralización, es observar la

esencia que se requiere para lograr objetivos claros. Es por ello que este trabajo ha

insistido majaderamente en el principio rector de la participación ciudadana, en su

aplicación a los proyectos de desarrollo regional. Ningún proyecto estará bien

aplicado o será aceptado con facilidad si es que no se hace participar a las

mayorías ciudadanas. Chile ha sido incapaz de mirar al exterior e implantar ejemplos

inspiradores de participación ciudadana en los procesos de descentralización. No hace

falta para demostrar la conclusión anterior, seguir citando los estudios internacionales,

para ello se hizo referencia abundantemente en este trabajo.

La aplicación correcta del principio anterior trae consigo inevitablemente el

escrutinio público de la funciones de autoridades regionales, pero más allá de evitar algo

que progresivamente ira ocurriendo, esto es, la mayor intromisión de la ciudadanía en

las políticas públicas por ejemplo, debe intentar regularse por canales adecuados,

que permitan una comunicación fluida entre las personas y las autoridades,

conexión que tenderá siempre al desarrollo de la localidad en donde generan estos

espacios de intermediación. Ejemplificadora resulta la experiencia de la Municipalidad

de las Condes, en donde constantemente se han realizado plebiscitos para solucionar

problemas que determinadas personas alegaron73

Otro principio orientador esencial de todo proceso de descentralización, es aquél

relacionado con el traspaso del poder. Si bien, también se insistió de manera reiterada

esta afirmación, toda intención que tenga por objetivo el desarrollo regional debe contar

con un verdadero ánimo de traspasar el poder a una nueva institución. En cuanto a ello,

la reforma sobre la elección de los consejeros regionales sin duda está orientada a ello,

pero como se estudio, estos entes no tendrán ningún poder para representar los intereses

regionales si no se les da efectivas herramientas para tomar decisiones.

El traspaso de poder no siempre va aparejado de una real intención de entregar

funciones. Por ejemplo, es esclarecedor el caso de los Consejos Económicos y Sociales

Provinciales, a los cuales se les entregaba la capacidad incluso de presentar estudios y

73 La Tercera, 29 de Marzo de 2005, sección nacional.

proyectos, pero en ninguna parte de la legislación se les entrega financiamiento

propiamente tal. Estas instituciones son las que pasan sin pena ni gloria por el

ordenamiento jurídico chileno, es por eso que se deben derogar y reemplazar por

organismos que tengan capacidad de actuación real. Por lo tanto, el financiamiento es

parte importante de las reformas que se pretendan implementar en el proceso de

descentralización.

Para terminar, “Los gobiernos regionales, cuyo rol principal es asignar recursos

de inversión regional, son actores con un rol meramente secundario, manteniendo el

gobierno central el control sobre la mayoría de los fondos de inversión en las regiones.

Esta realidad se da en un contexto donde no se conoce una política explicita de cómo

avanzar al respecto, lo cual ha llevado a que la descentralización fiscal más bien se

encuentra presente en la retórica y no en ejecución de políticas públicas.”74 Cabe

solamente esperar que la afirmación anterior solo sea el pensamiento de un académico

pesimista, y no una premonición sobre la evolución de las políticas de descentralización

que se dictarán en el futuro en Chile.

74 Instituto Libertad y Desarrollo, Una mirada a la descentralización fiscal, Revista de Temas Públicos, Santiago, N° 936, 2008, p. 4