LA EDUCACIÓN EN PAÍSES EN VÍAS DE DESARROLLO:EL CASO DE ECUADOR (*)

DAYSE V. ROBALINO SEVILLA (**)

RESUMEN. Desde hace algún tiempo la educación ecuatoriana se ha visto inmersaen una crisis que, ademas de limitar su difusión, genera serios problemas en el rendi-miento de los estudiantes, provocando niveles elevados de repetición y de deserciónescolar, así como un analfabetismo creciente especialmente en las zonas rurales delpaís. Todo ello ha Influido directamente en la calidad educativa del Ecuador que seve deteriorada no sólo por los problemas de administración y gestión del sector edu-cativo, sino también por el diseño de sus políticas; la falta de un sistema de rendiciónde cuentas tanto para el Ministerio como para los docentes, la burocracia imperanteque impide la ejecución oportuna y la grave situación socioeconómica actual del paísque ha acrecentado el problema de la pobreza.

ABSTRACT. For some time now education in Ecuador has been undergoing a crisiswhich, besides limiting its dissemination, generates serious problems regarding stu-dent performance, causing high numbers of students repeating school years or drop-ping out altogether, as well as growing illiteracy, especially in the non-urban areas ofthe country. This has all had a direct influence on the educational quality in Ecuador,which is impaired not only by the difficulties in the administration and managementof the educational sector, but also by the design of educational policies, by the lack ofan accountability system applying to the Ministry and to the teachers, the rampantbureaucracy that hinders timely enforcement, and the serious current social and eco-nomic situation of the country, which has heightened the probl-- - r ?overty.

CALIDAT DE LA EDUCACIÓN-N EL F ITADOR

Hoy en la educación es reconocidacomo uno de los factores más importantes

para el desarrollo de las sociedades y laerradicación de la pobreza, y así lo han en-tendido las políticas sociales que la han ca-tegorizado como uno de sus elementoscentrales de trabajo.

(*) Agradecimientos: El presente trabajo se ha realizado gracias a la concesión de una beca de investiga-ción de la Agencia Española de Cooperación Internacional (AFc1).

el Universidad de Navarra.

Revista de Educación, núm. 332 (2003), pp. 409-425

409Fecha de entrada: 20-1 1-200 1

Fecha de aceptación: 26-04-2002

El Sistema Educativo Nacional delEcuador (SEN) vive una larga crisis pro-ducto de la mala administración que enmuchas ocasiones carece de organización,seriedad y capacidad para responder conjusticia a las necesidades que se planteanen el sector educativo. Precisamente, esesa desorganización e incapacidad de ges-tión lo que ha incidido, unido a otros fac-tores, en la calidad de la enseñanza tantoen los niveles básicos como superiores,abarcando la calidad educativa en generala través de lo que podría llamarse un efec-to regresivo multiplicador (FundaciónEcuador, 1996a).

Hablar de calidad educativa en unpaís en vías de desarrollo como el Ecuadordebe suponer el análisis de una serie defactores de los cuales ésta depende y se de-riva. Es decir, no sólo influyen los recursosmateriales y económicos de que se dispo-ne, la organización curricular y académi-ca, así como la formación y cualificacióndocente; sino además, la gestión de esosrecursos económicos; la casi ausencia deevaluación del sistema educativo y de con-tinuidad de las políticas que rigen dichosistema, por estar sujetas a los intereses dela administración de turno muchas vecescarente de ideas educativas innovadoras yserias; la inadecuada supervisión del tra-bajo en los centros; la falta de atención alas condiciones socioeconómicas y necesi-dades muchas veces especiales de los estu-diantes, así como su dversidad étnica ycultural; la ausencia de un estudio conti-nuo de las situaciones geográficas del paísque determinan la cobertura y, por ende,el acceso de muchos grupos a la educa-ción; y el desinterés de involucrar a la fa-milia en el quehacer educativo en benefi-

cio de generar más responsabilidad ante laenseñanza.

No se pueden descartar, como otrofactor del problema educativo, los resulta-dos pedagógicos que proporcionan unamedición del rendimiento escolar de losalumnos y permiten determinar las varia-bles que afectan dicho rendimiento. A estefactor ha de sumarse el problema estruc-tural de inequidad que marca aún más lasdeficiencias educativas mediante el accesoa una educación de niveles de calidad dife-renciada; siendo los grupos escolares rura-les y urbano-marginales los que se ven ex-cluidos de los beneficios de una mejoreducación (Fundación Ecuador, 1995c).

Sin lugar a dudas, la calidad de la edu-cación está determinada por los resultadosy efectos de ésta en la estructura social dela cual forma parte, por tanto «las pro-puestas curriculares se deberán analizar ala luz del cambio económico, social y polí-tico, y deberán a su vez atender las necesi-dades de la democracia en general y de lasindividualidades en particular» 1 . Por tan-to, los mecanismos de control y evalua-ción de la calidad de los servicios educati-vos deben partir desde una ópticademocratizadora y no coercitiva o sancio-nadora.

La conceptualización del término «ca-lidad» depende de la perspectiva y situa-ción social, política y económica desde lacual se parta, requiriendo su aplicación uncambio en el pensar y actuar de todos losmiembros de una institución educativa.Entonces se podría decir que calidad «esun término genérico que dice todo ynada. La calidad debe ser contextualizadaen función de las realidades insdtuciona-les y regionales particulares»2.

(1) B. Zufiaurre: «Democracia, desarrollo y progreso: dificultades para el cambio curricular», en Kikiriki55/56 (2000), p. 90.

(2) S. Uquillas; A. Aranda: Guia de procedimientos para la autoevaluación institucional. Quito, Consejode Universidades y Escuelas Politécnicas (coNuEP), 1997, p. 12.

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Hablar de calidad en la educación su-perior significa realizar un trabajo conti-nuo tendente a modificar la orientaciónuniversitaria hacia el entorno social fijandofines y objetivos claros, brindando mediosy recursos, y orientando a los estamentosuniversitarios para la realización de los pro-cesos académico-administrativos de mane-ra eficiente. Es decir, la calidad universita-ria hace referencia «a una cuestión defondo: no a un estilo de gestión, sino a losresultados del quehacer universitario y a lascondiciones de realización de sus funcionesen la sociedad»'.

En el Ecuador, tanto la educación pú-blica como la privada están en una fasecrítica debido, en gran parte, a la disconti-nuidad y poca sustentabilidad de las polí-ticas y proyectos, y a la creencia de que laeducación es un gasto social y no un me-dio para «poder ampliar las oportunidadesde desarrollo de las personas y de la socie-dad en su conjunto»4.

La baja calidad de la enseñanza, cuyascausas se generan y nutren de la mismacrisis educativa, abarca todas las esferas delámbito educacional: desde la administra-tiva-estatal hasta la práctica misma, lo quelleva a que sus manifestaciones y efectosincidan directamente en el desarrollo hu-mano y económico del país (figura I).

Si bien las reformas educativas que sehan dado en los últimos años han modifi-cado en parte tanto la orientación comolos contenidos de los planes de estudio, es-tos todavía no han conseguido dar a cono-cer de forma práctica y eficaz la realidaddel país; los problemas de la población; losadelantos técnico-científicos, etc. Pese alas reformas, los contenidos conservanaún un carácter urbano producto de la

escasa conciencia del reconocimiento delcarácter multiétnico y pluricultural de lasociedad ecuatoriana, y de las tendenciasdiscriminatorias raciales en contra de losindígenas y otras etnias (Fundación Ecua-dor, 1996a; 0E1, 1999).

Entre las debilidades de la enseñan-za que persisten en la mayoría de los es-tablecimientos educativos podemosanotar las siguientes (Fundación Ecua-dor, 1996a):

• Deficiente reafirmación de educa-ción moral y valores ante la caren-cia de la misma en algunos hogares.

• Ausencia de educación reflexiva,crítica y concientizadora.

• Carencia de una educación técnicay planificada ante una educaciónteórica-abstracta, repetitiva y pocoparticipativa.

• Métodos de evaluación no integra-les, prevaleciendo el examen escri-to y la preferencia por la califica-ción cuantitativa.

• Exagerado número de alumnadopor clase, lo que hace imposible elseguimiento personalizado del es-tudiante.

• No hay una adecuada programa-ción ni coordinación entre los dis-tintos niveles educativos. Estánpresentes siempre las inculpacionesde las universidades a la educaciónmedia y de ésta al nivel primario.

• Carencia de una política de pro-ducción y selección de textos.

• Falta una política de orientaciónvocacional adecuada que realmen-te oriente a los estudiantes, en fun-ción de sus aptitudes y vocaciones,

(3) S. Uquillas; A. Aranda: Gula de procedimientos para la autoevaluación institucional. Quito, Consejode Universidades y Escuelas Politécnicas (coNuEP), 1997, p. 14.

(4) B. Zuflaurre: «Desarrollo productivo y evolución social: El lugar de la comprensividad y la polivalen-cia ante las demandas del mercado de trabajo», en B. Zufiaurre: Comprensividad desarrollo productivo y justiciasocial. Barcelona, 'caria, 1996, p. 206.

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MANIFESTACIONES

O Baja permanenciaAlta repetición

O Divorcio entre demanda social y sectores productoresDeficitaria formación y trabajo docente

O Planes y metodologias inadecuadasGI Crisis universitaria

FIGURA I

Causas, manifestaciones y efectos de la baja calidad educativas

CAUSAS

O Déficit presupuestariosBajos salariosSesgos políticos organizacionales

O MagisterioPrioridad de la cobertura frente a la calidadCurrículo rígido e instrumentalista

O Centralismo y burocratización del MECFalta de continuidad de políticas educativas

BAJACALIDAD

EDUCATIVA

EFECTOS

0 Bajo nivel de confianza de la poblaciónO Aumento del analfabetismoO Baja especialización de la mano de obraO Retraso científico-técnicoO Grave crisis social y política

hacia la selección de especializacio-nes y carreras profesionales.

• En el caso de las universidades, laproducción de profesionales no secorresponde con los requerimientosy necesidades de la sociedad. Existeuna infravaloración de determina-das carreras o especialidades.

• En respuesta a las insuficiencias ydeficiencias de la educación públi-ca, la sociedad civil ha establecidoplanteles educativos en todos losniveles. No hay participación de lacomunidad ni descentralizacióncurricular y administrativa ni ren-dición de cuentas.

(5) Adaptado de Fundación Ecuador: Agenda para el desarrollo-Ecuador siglo )ca: Educación. Quito, Fun-dación Ecuador, 1996.

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• Resultan inadecuados la formacióny desarrollo docente, así como laspolíticas de apoyo a los maestrospara el cumplimiento de su labor.

A efectos de una mejor visión de larealidad y calidad educativa del país seplantea, a continuación, un breve análisisdesde la problemática de la misma prácti-ca educativa.

ALGUNOS INDICADORESDE LA CALIDAD Y CRISIS EDUCATIVA

No cabe duda de que la educación en elEcuador se ha ido deteriorando tanto cuali-tativa como cuantitativamente, y que susgrandes deficiencias se ponen de manifiestoa través de diversas formas e indicadores quese evidencian en los resultados educativos.

La escolarización primaria, sen da-tos de 1994, alcanza niveles superiores enrelación a la del ciclo básico, un 86% y un30% como tasas de escolaridad respectiva-mente. Esta situación se agrava en las zo-nas rurales, donde de cada 100 niños queterminan la escuela (nivel primario) sola-mente 20 continúan el ciclo básico (Fun-dación Ecuador, 1994b).

En cuanto a la permanencia escolar,en la primaria es de 63% y en la secunda-ria de 45,8%, mientras que en la rural esde 50%. El índice de deserción escolar delos tres primeros grados de primaria es de26%, y de 33,8% en las zonas rurales(Fundación Ecuador, 1994c).

A esto se suma el deterioro y la carenciade espacios e infraestructuras educativas, loque propicia un deficiente funcionamientode los locales escolares debido al elevadonúmero de aulas en mal estado, los altospromedios alumno-aula, y la carencia deáreas para laboratorios y talleres.

En lo que respecta a los docentes, su ni-vel y formación son, en muchos casos, defi-citarios; las remuneraciones que reciben sonbajas y en su mayoría pagadas a destiempo.

Hacen falta incentivos para los profesores engeneral y más para aquellos vinculados almedio rural, así como estímulos al estudio einvestigación educativa. Los planes y pro-gramas de estudio, pese a las reformas quehan sufrido, no han logrado adaptarse porcompleto a la realidad actual ni han conse-guido los objetivos propuestos (0E1, 1999;Fundación Ecuador, 1994c).

Por otro lado, están presentes las pre-siones políticas, la casi ausencia de con-senso, y la burocracia de un sistema edu-cativo centralizado, muchas vecesinflexible ante las necesidades educativasde un país que se debate dentro de terri-bles crisis económicas. Uno de los proble-mas del sistema educativo nacional es supolitización, que impide una estructura-ción y funcionamiento ágil. Así, por ejem-plo, el Consejo Nacional de Educacióncuenta con un reglamento y cinco miem-bros para su desempeño que no es convo-cado por el Ministerio de Educación.

Es en esta coyuntura donde la educa-ción y, por ende, los estudiantes ponen aprueba su nivel de rendimiento, que llegacasi siempre a ser mediocre. Muchos pue-den ser los factores que intervengan en elrendimiento, repetición y deserción escolar,pero entre los más importantes se puedencontar: la responsabilidad y dedicación delmaestro en su trabajo; la familia, por la pre-sión o colaboración que brinde; el propioestudiante, por su estado anímico-orgánico(ya que los niveles de desnutrición infantilen el Ecuador son altos). Según datos delConsejo Nacional de Desarrollo (c0NADE) yel Ministerio de Salud Pública (msP), en1986 la desnutrición crónica afectó al 50%de la población escolar; situación que ha ve-nido empeorando especialmente para losgrupos pobres y medios (Álvarez, 1998).

Cabe aquí mencionar el caso de las uni-versidades en el Ecuador: su situación ha ge-nerado mucha controversia, pues son pocoslos alumnos que logran concluir sus estu-dios o realizarlos en un tiempo prudencial,lo que conlleva altos costos por estudiante e

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ineficacia institucional que redunda espe-cialmente en el bajo nivel académico de lamayoría de las universidades y escuelas poli-técnicas (Fundación Ecuador, 19946).

Enfrentados a un mercado laboralque requiere entrar de lleno en una etapade modernización total para crear mejorescondiciones de productividad y competi-tividad económica, el bajo nivel educacio-nal de la fuerza de trabajo constituye ungrave impedimento para avanzar en esteproceso. Según datos de 1996 «el 10% deltotal de la población económicamente ac-tiva no tiene instrucción; el 32% poseeinstrucción primaria completa; apenas15% tiene educación secundaria y sólo el7% educación superior»'.

Si bien desde 1970 en el Ecuador existeuna política de libre ingreso universitario,además de la gratuidad de la enseñanza, queha conseguido que hacia 1996 de cada1.000 estudiantes 81 hayan tenido acceso ala universidad, esto no resulta congruentecon la situación social, donde se hace noto-rio el desempleo y subempleo profesional,además del criterio casi generalizado de quela educación superior en el país es deficiente(Fundación Ecuador, 1994c1).

Entre los factores que inciden en lacrítica situación de las universidades y es-cuelas politécnicas ecuatorianas se puedenmencionar (Fundación Ecuador, 1996a;Fundación Ecuador, 19946; FundaciónEcuador, 1994d; CONUFT, 1997):

• El libre ingreso de los estudiantesen gran parte de las universidadessin una adecuada política de orien-tación y selección, lo que provocala masificación estudiantil que im-pacta en la calidad de la enseñanzay en los índices de deserción mani-fiestos especialmente en el primeraño de estudios.

• Falta de una adecuada orientaciónvocacional de los estudiantes en laselección de sus especializaciones ycarreras profesionales, lo que incidetambién en la alta deserción univer-sitaria. El rendimiento estudiantilpor tanto no es el mejor, más aún sise tiene en cuenta que gran parte delos estudiantes universitarios sontrabajadores. Por todo esto la pro-ducción de profesionales no es se-lectiva y coherente con las deman-das del país; a ello se debe, entreotras causas, los altos niveles de de-sempleo y subempleo.

• La escasa planificación del trabajouniversitario; el mismo que no guar-da relación con los objetivos univer-sitarios y las diferentes profesiones y,más aún, con los objetivos y necesi-dades del desarrollo socio-económi-co del país, favoreciendo, más bien,el deterioro de los niveles académicosde las universidades y escuelas poli-técnicas.

• Todos estos factores generan otroproblema, no sólo influyen en laadministración, la política internao la financiación, sino que tambiénlo hacen en la calidad docente,pues al requerirse más profesoresde los disponibles se improvisan amuchos docentes.

• Carencia de coordinación universi-taria entre las universidades; dentrode cada una de ellas; entre las propiasunidades académicas, y en relacióncon la sociedad y sus intereses másinmediatos. Por tanto, no es posibleplanificar la formación de los profe-sionales de las universidades en fun-ción de los requerimientos naciona-les. El país no tiene un plan deformación de recursos humanos,

(6) Fundación Ecuador: Agenda para el desarrollo-Ecuador siglo XXI.. Educación. Quito, Fundación Ecua-dor, 1996a, p. 10.

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esta formación es autonomía de laspropias universidades.

• Las tareas de investigación y el presu-puesto universitario destinado a ellases mínimo. A nivel estatal no se le dala respectiva importancia ni se desti-nan mayores fondos para tales efec-tos (hacia 1994 el 0,1% del PIB fuedestinado a la investigación).

• La falta de políticas definidas quepermitan concretar planes de traba-)o institucionales operativos asícomo la ausencia de procesos deevaluación y seguimiento de las ac-tividades académicas que determi-nen la eficiencia y eficacia del rendi-miento universitario constituyen,también, obstáculos para una refor-ma universitaria integral.

No se puede dejar de mencionar que atodo ello se suma un conjunto de problemasestructurales inherentes al país como son: ladeuda externa que cubre más del 50% delpresupuesto del Estado; las innumerablesdevaluaciones monetarias; el aumento de lainflación y, en general, la quiebra económi-ca que ha afectado tremendamente al paísen los últimos arios y que, hoy por hoy, lehan llevado a un incremento masivo de lapobreza, y una incapacidad estatal aún ma-yor para financiar necesidades básicas de lapoblación como son la educación, la salud yla vivienda.

Dentro de esta crisis educativa se agregaotro problema social, el del analfabetismo,alrededor del cual se han registrado avancesimportantes que han llevado al Ecuador adisminuir su tasa de analfabetismo a un10,2% a nivel nacional.

RENDIMIENTO ESCOLAR: DESERCIÓN

Y REPETICIÓN

El rendimiento, la repetición y la deser-ción escolar no son sólo indicadores de laeducación sino también de la problemá-tica social en la que evolucionan y de laque son reflejo ya que la pobreza tieneuna vinculación directa con la educacióny afecta especialmente a los menores nosólo por los bajos rendimientos sino por-que en la mayoría de los casos ven coarta-dos sus estudios por la falta de recursos yla necesidad de ayudar a la subsistenciade la familia.

Entre 1982y 1990, el grado de escolari-dad experimentó un notable descenso entrelos jóvenes de 12 a 24 arios, y un aumentoentre los niños de 6 a 11 arios que de un77,1% en 1982 pasaron a un 87% en 1990.Si se analizan las reducciones de asistenciaescolar entre los jóvenes se puede decir queellas reflejan la poca confianza en la educa-ción para afrontar el futuro y la presión eco-nómica familiar que les obliga a dedicarse aactividades productivas (tabla I).

TABLA IGrado de escolaridad 1982-199(Y

Edades 1982 1990

6 a 11 arios 77,1% 87,0%12 a 19 años 66,0% 60,4%20 a 24 años 30,8% 24,2%

(7) Adaptado de Fundación Ecuador: n<Indicadores de la Educación», en La realidad nacional en cifras.Quito, Fundación Ecuador, 19941,, p. 117.

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Según datos de 1996, ingresan en la es-cuela más del 90% de la población en edades-colar (6a 11 años) y los alumnos permanecen,en promedio, más de 7,7 años en la escuela8;empero, estos datos difieren según se tratede zonas rurales y urbano-marginales. Amodo de ejemplo se pueden anotar algunascifras correspondientes al ario en menciónque demuestran el elevado nivel de deser-ción escolar: «el 26% no terminó la educa-ción primaria; el 46% abandonó los estu-dios secundarios y a nivel superior el 43%no culminó sus estudios».

En cuanto a la escuela primaria, laasistencia urbano-marginal alcanza casi el90% y la variación es mínima en los gru-pos pobres. Sin embargo, la repetición delos primeros grados en estos grupos es altaal igual que los indices de deserción esco-lar; más si se los compara con índices delos niños pobres. En el caso de los gradosmás altos los índices de repetición decli-nan, en parte, porque la repetición haceque se abandone la educación. Pero conti-núa el vinculo: «a más pobreza mayor re-petición» (Fundación Ecuador, 1996a).

En lo que respecta a la escuela secun-daria; aproximadamente el 90% de los hi-jos de las familias con mejores recursoseconómicos, tanto de las áreas ruralescomo urbanas, asisten a ella. No ocurre lomismo con las familias menos favorecidasde las mismas áreas, ya que de las urbanaspobres sólo el 30% va a la escuela secun-daria y en la rural casi ningún joven asiste(Fundación Ecuador,1996a).

La repetición en el caso de los grupospobres sigue siendo alta en todos sus ni-veles. «Aún más pronunciado, es el índi-ce de deserción durante el ciclo básico de

la escuela secundaria. De los pocos niñospobres que empiezan el colegio, alrede-dor de dos quintos abandonan antes decompletar sus estudios secundarios»m.

De acuerdo con datos obtenidos porel Sistema Nacional de Estadísticas Edu-cativas del Ecuador (siNEc), para el añolectivo 1997-98 a nivel primario existían1.873.349 alumnos en todo el país, de loscuales 51.655 eran repetidores, siendomayor la repetición de los primeros gra-dos (siNEc, 1998).

Si partimos de las zonas urbana y ru-ral, la repetición escolar en el nivel prima-rio, en términos globales, indica que elnúmero de escolares repetidores en el sec-tor urbano es de 21.678 y en el rural de29.977. Se observan las mayores cantida-des en los primeros grados de la zona ruralinclusive comparándolos con la urbana(figura II).

ANALFABETISMO EN EL ECUADOR

El analfabetismo en el Ecuador es uno delos problemas más serios que dificulta eldesarrollo del país, afectando mayoritaria-mente a la población rural e indígena quese ve excluida de los mecanismos básicosde la cultura y abocada a la marginalidadsocial, económica y política.

Recordando un poco la historia delEcuador, el triunfe, del liberalismo(1895), que promovió la educación laica,gratuita y obligatoria en el nivel prima-rio, pareció ser la vía de solución al anal-fabetismo mediante la promulgación deuna educación libre y democrática. Perola realidad fue otra, pues no se consiguió

(8) Fundación Ecuador: Agenda para el desarrollo-Ecuador siglo h27: Educación. Fundación Ecuador,Quito, 1996a, p. 8.

(9) Fundación Ecuador: Agenda para el desarrollo-Ecuador siglo r«: Educación. Fundación Ecuador,Quito, 1996a, p. II.

(10) Fundación Ecuador: Agenda para el desarrollo-Ecuador siglo xxi: Educación. Fundación Ecuador,Quito, 1996a, p. 9.

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250.000

200.000 -7

150.000

100.000 -7-

50.000 -7-

3g,

• Repetidores

ro Nuevos

c9

Rural

oe

FIGURA II

Alumnos por grados según zona, repetidores y sexo: nivel primario"

eliminar la condición clasista de la edu-cación en su totalidad. Así, por ejemplo,la enseñanza indígena se mantenía en re-lación de concierto con los propietariosde las haciendas en las que trabajaban(Ossenbach, 1996), debido principal-mente al manejo de intereses entre losgrupos aristocráticos y burgueses del paísa los que les convenía continuar con la es-tructura terrateniente y latifundista de laépoca. Esta última era, además, apoyadapor la Iglesia católica que, pese a habersido despojada del poder sobre la mayo-ría de las esferas de la sociedad civil, aúnconservaba una gran fuerza político-so-cial que se enfrentaba al Estado liberalque defendía, a su vez, los intereses bur-gueses consolidados gracias al ejército y

grupos medios de la sociedad (Ayala,1999; Terán, 1981).

Algunos años más tarde (1944), la al-fabetización se convirtió en una de lasprioridades de la política educativa. La Leyde Alfabetización, instaurada por el Estadojunto con la colaboración de la Unión Na-cional de Periodistas y la Liga Ecuatorianade Alfabetización (ambas institucionesprivadas), permitió el inicio de la Campa-ña Nacional de Alfabetización. Desgracia-damente, abarcaba en su mayoría las áreasurbanas, de tal manera que en 1960 en laszonas rurales el 45% de la población ma-yor de 15 arios era analfabeta.

En los años sesenta, la política se enca-minó hacia los servicios sociales, lo que llevóal Estado a asumir la tarea alfabetizadora de

(11) Adaptado del SINEC. Sistema Nacional de Estadísticas Educativas del Ecuador. Ministerio de Edu-cación y Ciencia (Ecuador): Boletín Estadístico —Datos de Inicio—. Quito, Artes Gráficas Señal, 1998, p. 57.

417

manera oficial, proceso que se daría a travésdel sistema escolar público y diversas cam-pañas como el Proyecto Piloto de Alfabetiza-ción (1967-72) bajo dirección técnica de laUNESCO e inspirado en las ideas de PauloFreire y los Programas de Alfabetización(1972-75 y 1977-79) (Ossenbach, 1999).

Las transformaciones que se dieron enla década de los setenta afectaron a la so-ciedad en su conjunto dándose un creci-miento en la educación; pero el cambiomás profundo lo dio la Iglesia católica en-caminando su actitud antiliberal haciacuestiones sociales, lo que originó una co-rriente cristiana comprometida con lasclases desposeídas e indígenas del país.Monseñor Leónidas Proaño es un ejemplode la lucha por la alfabetización y recono-cimiento social de la clase indígena al des-plegar una intensa campaña con estos gru-pos pese a las persecuciones políticas yeclesiásticas (Ayala, 1999).

A pesar de que el auge alfabetizador sevio obstaculizado por las estructuras tradi-cionales del medio rural y las dificultadesde la reforma aeraria, la tasa de analfabe-tos en la población mayor de 15 arios dis-minuyó desde el 44,2% en 1950 hasta el16,5% en 1980, por tanto, la educaciónprimaria (1.° a 6.° curso) y media (cursos7•° a 12. 0) experimentaron un aumentoen sus tasas de escolaridad (Ossenbach,1999; OEI, 1980).

Hacia los años ochenta, y dado que laspolíticas sociales se encaminaron hacia laintegración del indio a la nacionalidadecuatoriana, las campañas alfabetizadorasse dirigieron más hacia los indígenas, quie-nes a su vez colaboraron en sus propiosprogramas de reforma y desarrollo social.Esta modalidad educativa tuvo sustento le-gal en 1983 mediante el reconocimientode la educación bilingüe intercultural en laLey de Educación y la introducción de unareforma al respecto en la Constitución Po-lítica de 1979.

No fue hasta la Constitución de1998, vigente en nuestros días, cuando se

reconoció el uso oficial del quechua, shuary demás idiomas ancestrales por parte delos pueblos indígenas; garantizando ade-más la educación intercultural bilingüe, yla utilización como lengua principal: la dela cultura respectiva, y como idioma de re-lación intercultural: el castellano (Almei-da, 2000; Asamblea Nacional Constitu-yente, 1998). Pero aún hace falta unamayor concreción de la ley en cuanto a laeducación indígena intercultural bilin-güe, que debe ser definida como un sub-sistema del Sistema Educativo Nacional,sin olvidar la realidad pluricultural y mul-tiétnica del país.

Cabe destacar que la presión de losmovimientos indígenas influyeron en lamodificación de la perspectiva de la edu-cación rural. Este cambio implicó darlevalor no sólo al lenguaje sino también a lacultura autóctona de estas comunidades,además de la necesaria inclusión en lasáreas curriculares de sus contenidos cultu-rales vernáculos (Ossenbach, 1999).

Desgraciadamente, pese a los esfuer-zos y campañas alfabetizadoras desplega-das, el índice de analfabetismo únicamen-te ha sufrido disminuciones leves en loque va de los arios ochenta a noventa (fi-gura III) (Fundación Ecuador, 1996a;Fundación Ecuador, 1994a). Así, en 1980el Ecuador contaba aproximadamentecon 7.560.000 habitantes de los cuales929.000 eran analfabetos, cifra que repre-sentaba el 21,9% de los 4.250.000 adul-tos (considerando adultos 15 arios y más)(MEC, 1981).

En 1981, como producto de arduascampañas de alfabetización, se logra redu-cir el analfabetismo de 21,9% a 16,1%;siendo el avance de 4,3% a 5,8%.

Entre 1982 y 1990, el analfabetismovuelve a disminuir levemente de 845.000a 733.000 ecuatorianos respectivamente;de estos últimos el 4% corresponde al sec-tor urbano y el 17% al rural. En algunasprovincias los porcentajes de analfabetis-mo en zonas rurales son más altas, por

418

1950 1962 1974 1982 1990

600 -V.

• Sierra

• Costa

El Oriente

E Galápagos

500 -7

1M 300

200

100

FIGURA IIIIndice de analfabetismo por región - tasas por 1.000 habitantes mayores de 10 ariosu

Años

ejemplo; en la provincia del Chimborazo:32%; Imbabura: 26%; Cotopaxi: 24%; yBolívar y Cariar: 22%. Indudablementeesta situación se agrava al tratarse de zonasrurales con mayor presencia campesina eindígena; más aún si tenemos en cuentaque estos últimos, en su mayoría, tienen elQuechua como lengua materna (Funda-ción Ecuador, 1996a; MEC, 1981).

Según los datos de 1990, los porcen-tajes de analfabetismo entre la poblaciónmasculina (9,5%) y femenina (13,8%)continúan evidenciando marcadas dife-rencias (Fundación Ecuador, 1996b).

Como se ha dicho anteriormente, elanalfabetismo en el país persiste pese a losprogramas de alfabetización y campañaseducacionales dedicadas especialmente alos adultos, presentando niveles bastanteelevados, sobre todo entre las personas de

15 arios y más. Entre 1994 y 1998 los ni-veles de analfabetismo a nivel nacionalsufrieron una reducción lenta pero regu-lar. Sin embargo, en 1999 vuelve a subir elporcentaje de analfabetos dada la graveinestabilidad económica y política en laque empieza a caer el país; como queda re-flejado en la figura IV ( sec, 1999a).

Resulta también interesante analizar lasgrandes diferencias que se aprecian entre losporcentajes de analfabetos correspondientesa las zonas urbana y rural del país. En la fi-gura IV se puede observar que desde 1994hasta 1999 el sector rural registra tasas deanalfabetismo más altas que el urbano e, in-clusive, que el promedio nacional; ello esdebido a la falta de programas de atenciónpara el área rural y a los niveles elevados depobreza, que arrastran a la población a emi-grar del campo a las ciudades (MEC, 1999a).

(12) Adaptado de Fundación Ecuador: ‹<E1 analfabetismo», en La realidad nacional en cifras. Quito, Fun-dación Ecuador, 1994a, p. 116.

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j

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FIGURA IV

Población analfabeta a nivel nacional y por área, según grupos de edadu

PRINCIPALES CAUSAS DEL ANALFABETISMO

Partiendo de los datos expuestos, se cons-tata que a través de la historia ecuatoriana,el analfabetismo ha marcado su presenciacon cifras realmente alarmantes frente a lacreciente tasa de población.

Muchos factores son los que pueden ex-plicar este problema, algunos vienen aca-rreándose desde antaño y otros se han idosumando a los ya existentes. Las causas a lasque responden son de índole variada, comopueden ser históricas, geográficas, sociales,económicas, administrativas y de políticaeducativa. Dentro de estos factores, quizáslos más importantes sean los siguientes(MEC, 1999a; Fundación Ecuador, 1996a;Terán, 1981):

• Galopante crisis económica que haimpedido que se destinen los re-cursos necesarios.

• Lejanía de los centros educativos ydifíciles condiciones de acceso amuchos lugares del medio rural de-bido a las características topográfi-cas del país, a lo que ha de sumarseel deficiente sistema de comunica-ción que aísla a muchos pueblos dela Sierra, Litoral, Oriente y RegiónInsular.

• Dotación insuficiente de la infraes-tructura básica educativa, especial-mente en el área rural.

• Deficiencia en la calidad de pro-gramas y materiales educativosapropiados a la realidad de los pue-blos del país.

• Falta de preparación pedagógica delos docentes y estímulos económi-cos bajos.

• Una administración inestable, conplanes y programas inadecuados

(13) Adaptado de MEC. Ministerio de Educación y Cultura (Ecuador): «Analfabetismo», en Informe delMinisterio ek Educación. Quito, Ministerio de Educación y Cultura, I999a, p. 44.

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debido a que son adaptados delsubsistema de educación regular.

• Baja calidad de vida (pobreza-mar-inación), que provoca una mayor

inserción de la población en elmercado laboral desde edades tem-pranas.

PROGRAMAS EMPRENDIDOS PARA LAERRADICACIÓN DEL ANALFABETISMO

Respecto a los programas emprendidospor el Estado para superar el problema delanalfabetismo vale la pena citar algunosde los desarrollados a través de la historiaeducativa como producto de las accionesemprendidas por agrupaciones civiles ycon otras instituciones privadas e interna-cionales como la UNESCO. Tal es el caso delas comunidades indígenas cuyos movi-mientos preconizaron, a finales de los se-tenta, el cambio en la concepción de laeducación bilingüe intercultural. A ésta sela considerada, hoy en día, como la formade «reidentificación cultural de los secto-res indígenas para que, aun dentro de unproceso de modernización y de integra-ción en la sociedad internacional, puedanno sólo mantener el uso de su lengua ma-terna, sino también reproducir su propiadiferencia étnica»14.

Hacia 1978 el Ministerio de Educa-ción y la Pontificia Universidad Católicadel Ecuador realizan estudios culturales ylingüísticos de gran importancia que lle-van a la elaboración de cartillas de alfabe-tización (Ossenbach, 1999).

En 1980 la UNESCO escoge a Ecuadorpara llevar a cabo tres proyectos pilotode educación fundamental en los pobla-dos Pesillo, Milagro y Cuenca, princi-palmente de carácter agrícola y artesa-nal. Desgraciadamente, y a pesar de los

resultados halagadores iniciales, langui-decieron debido a que los organismoscomprometidos en esas tareas no conti-nuaron cooperando.

Entre los otros procedimientos de im-portancia que se han realizado a través deltiempo en pro de la escolaridad (Almeida,2000; OEI, 1999; MEC, 1981; Terán 1981),se anotan:

• El desarrollo de la comunidad ru-ral llevado a cabo por la MisiónAndina.

• Los programas de educación bilin-güe para aborígenes y de prepara-ción de maestros nativos bilingües,a cargo del Instituto Lingüístico deVerano de la Universidad deOklahoma.

• La institucionalización de las Escue-las Radiofónicas Populares de Ecua-dor; creadas con el fin de escolarizara las agrupaciones indígenas que vi-ven en lugares de difícil acceso delpaís. A modo de ejemplo se destacanlas Escuelas Radiofónicas de la pro-vincia del Chimborazo, cuyo precur-sor fue el obispo Monseñor LeónidasProario, y las organizadas por la Fe-deración Shuara del Oriente. EsteSistema de Educación RadiofónicaBicultural Shuar (sERBIsH), que emi-te en shuar y castellano, tiene actual-mente cobertura en cuatro provin-cias del Oriente ecuatorianoeducando a 7.500 niños aproxima-damente de una población de70.000 shuar.

• Diversos programas de alfabetiza-ción y educación de adultos comoresponsabilidad del Estado.

• La elaboración y producción detextos escolares para la escuela pri-maria.

(14) G. Ossenbach: «Políticas educativas en el Ecuador», en Estudios Interdisciplinares de América Latinay el Caribe», 10, 1, (1999), p. 51.

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• El desarrollo de métodos funciona-les y psicosociales en la alfabetiza-ción de adultos.

• Creación del proyecto de mejora-miento y expansión de la educa-ción técnica de los Institutos Nor-males Bilingües, y del Proyecto deAtención a kt Marginalidad EscolarRural.

• Programa Nacional de Alfabetiza-ción Jaime Roldós Aguilera y de De-sayuno Escolar; este último con elfin de mejorar el rendimiento, pro-moción y retención escolar en losniveles pre-primario y primario.

• La Campaña Nacional de Afabeti-zación Monseñor Leóni das Proaño;el Programa Nacional el EcuadorEstudia, y el Programa de Mejora-miento de la Calidad de la Educa-ción Básica para los sectores rural yurbano-marginal.

• Convenio entre el Estado y el Ban-co Interamericano de Desarrollo(BID) para la colaboración en la eje-cución de tres proyectos educati-vos, a saber:

—Atención a la MarginalidadEscolar Rural (AMER).

—Educación Técnica Vocacional(PRomFET).

—Mejoramiento de la Calidad dela Educación Básica (PROMECEB).

Vale mencionar, aunque brevemente, elinterés de algunos gobiernos en la construc-ción y mejora de la infraestructura educativay su equipamiento, así como la capacitacióndocente y la implicación de las comunida-des indígenas en la elaboración de progra-mas y contenidos educativos más acordescon la idiosincrasia de esos pueblos.

DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓNY GESTIÓN EDUCATIVA

La centralización y la escasa capacita-ción de gestión, además del mal diseño ypriorización de las políticas educativas,han llevado al Ministerio de Educacióny Cultura (MEC) a la desorganización y aencontrarse casi sin mayores salidas ensu proceso de gestión para la obtenciónde fondos estatales. De este modo, éstese ha visto inmerso en una gran burocra-cia proveniente del Ministerio de Finan-zas que asigna presupuestos acorde aconsignas del ejecutivo; situación que seagrava si se tiene en cuenta que los re-cursos con que cuenta el MEC son limita-dos y que en su mayoría son empleadospara el pago de los salarios de los profe-sores (Fundación Ecuador, 1995a).

La falta de continuidad de las políticasestatales es otro de los problemas a los que seenfrenta el MEC; cada nuevo gobierno traeconsigo una nueva política educativa sin nisiquiera plantearse un proceso evaluativo dela validez de las anteriores. Sin embargo, sedebe reconocer que algún que otro gobiernoha realizado esta valoración, y que el MEC,como ocurre actualmente, trabaja en unproceso de desconcentración administrativapor medio de los Centros Educativos Matri-ces (CEM) (Fundación Ecuador, 1995a).

Otro factor importante a tener en cuen-ta como agravante en el sector educativo esla carencia de un sistema de rendición decuentas que evalúe la calidad de desempeñodel trabajo docente, administrativo y minis-terial en general. Por tanto, «no existe nin-gún enlace entre el salario del maestro y sucalidad como docente porque no se mide elresultado de su labor, ya que no hay medi-ción de logros académicos, ni evaluacionessobre el desempeño enlazadas a un sistemade recompensa salarial» l ', sino que el salario

(15) Fundación Ecuador: n Educación: ausencia de un sistema de rendición de cuentas», en 14 realidadnacional en cifras. Quito, Fundación Ecuador, 19951).

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se rige por la antigüedad y grado de capaci-tación formal, lo que acarrea falta de incen-tivos para mejorar la calidad del servicio.

Desgraciadamente, esta falta de con-trol de rendimiento profesional junto conla politización de la educación unida a lacorrupción, que ha llegado hasta el campoeducativo, ha generado una serie de irre-gularidades vergonzosas que ponen aúnmás en entredicho la calidad de la educa-ción y la ética de sus participantes.

Tal es el caso de ciertos nombramien-tos de ministros, profesores y demás auto-ridades del área educativa que mayorita-riamente obedecen a convenios políticos,amistades o pago de favores; sin contarcon aquellos funcionarios que, aunqueabandonan su trabajo, cobran sus remu-neraciones mensualmente; situación queen el presente ario se dio una vez más, puesentre 8.000 y 15.000 maestros fiscalesperjudicaron al Estado aproximadamenteen 800.000 dólares mensuales por con-cepto de sueldos (El Universo, 2000a).

A esto se añade la venta de títulosuniversitarios y de bachilleres; la conce-sión de permisos de funcionamiento a es-tablecimientos educativos que no cum-plen las normas; la falta de controlejercida sobre las escuelas y colegios pri-vados en el cobro de la escolarización queno guarda relación con la calidad del ser-vicio... entre otras anomalías que desdi-cen la tarea educativa (El Universo, 1994y 1997).

Pero si se ha de ser justo, se hace nece-sario referirse a los docentes nuevamentepara destacar los bajos salarios que recibeny los retrasos de meses que tienen en los pa-gos. Esto no justifica hechos como el cita-do anteriormente, pero explica en parte sufalta de autocapacitación ya que apenas lesalcanza el dinero para su sustento y el de sufamilia, dando como resultado maestrosmediocres y con poco o ningún estímulopara enseriar e innovar en su trabajo. Todoello, junto con las innumerables huelgasnacionales y provinciales convocadas por la

Unión Nacional de Educadores (UNE), haprovocado una desvalorización de la ima-gen del maestro por parte de la sociedad,que muchas veces considera esta labor demínimo esfuerzo.

Respecto a las instituciones educati-vas privadas, muchas son las que ocultantras cobros exagerados su baja calidadeducativa, calidad que queda en evidenciaal momento del ingreso de los estudiantesa la universidad, pues los rendimientos noson los esperados. Pero no hace falta llegara esta etapa para comprobarlo, basta conrealizar unas pruebas sencillas, a cualquiernivel, para ver que el rendimiento de losestudiantes es bastante deficitario tanto enla educación fiscal como particular. Lo la-mentable es que los establecimientos quebrindan mejores posibilidades educativasen su mayoría pertenecen al sector priva-do, lo que limita el acceso a unos pocosecuatorianos que poseen los recursos eco-nómicos necesarios.

A pesar de todo lo expuesto, no sepuede desconocer los esfuerzos realizadosy que se están realizando a través de planesy proyectos en pro de la educación: cam-pañas como las de promoción de la lectu-ra; talleres de capacitación para los profe-sores, y la propuesta más reciente (de laque desgraciadamente se ignora su resul-tado): el Plan Nacional de Educación2000, cuyos ejes principales son la descen-tralización, la participación ciudadana y lamodernización del MEC. El Plan contem-pla objetivos, políticas, estrategias, resul-tados, etc. enmarcados en la situación realdel país, para lo cual se realizarán accionesemergentes ante la crisis causante delabandono escolar, la falta de recursos delos padres, etc. El Plan está destinado espe-cialmente a las áreas urbano-marginales yrurales, y entre las acciones proyectadasse incluyen «una mayor retención escolar,los programas de beca, desayuno y almuer-zo escolar, el mejoramiento de las escue-las unidocentes y la disponibilidad de ma-terial didáctico gratuito para la población

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vulnerable» 16 . Se plantea también unatransformación estructural del sistemaeducativo mediante la creación de siste-mas de planificación, evaluación de cali-dad, acreditación educativa, formaciónpermanente del profesorado, generaliza-ción de la educación básica y la reformadel bachillerato (El Universo, 2000b).

A nivel universitario, las institucionesde educación superior agrupadas en elConsejo de Universidades y Escuelas Poli-técnicas (CONUEP), actualmente ConsejoNacional de Educación Superior(coNEsuP), preparan el Plan Nacional deDesarrollo ale las Universidades y EscuelasPolitécnicas (PLANuEP) en el que se proponeimpulsar el establecimiento de un sistemanacional de rendición social de cuentas, deevaluación y acreditación de instituciones,y programas universitarios y politécnicos,permitiendo, entre otras cosas, una redefi-nición de las relaciones entre la universi-dad, la sociedad y el estado (CEDES, 1994).

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