La inversión del Gobierno Central en niñezyadolescencia en ... · Este es un estudio de Plan Internacional sobre inversión en niñez apoyado financieramente por la Unión Europea

La inversión delGobierno Central enniñez y adolescencia

en Centroamérica2007-2011

INFORMEFINAL

Enmarcadodentro delproyectoConstruyendoDemocracia enCentroamérica

La inversión delGobierno Central en niñez yadolescencia enCentroamérica2007-2011informe finaLEnmarcado dentro del proyecto Construyendo Democracia en Centroamérica

Guatemala, Centroamérica, agosto 2013

Este es un estudio de Plan

Internacional sobre inversión en

niñez apoyado financieramente por

la Unión Europea. Proyecto

“Construyendo Democracia en

Centroamérica”

Coordinación

Jonathan Menkos Zeissig - Director

Ejecutivo, Icefi

Investigación y redacción

Enrique Maldonado – Economista

Senior, Icefi

Patricia Villatoro – Asistente de

investigación, Icefi

María Del Pilar Ramírez – Consultora

marco jurídico

Bases de datos

Alejandra Contreras – Economista

Senior, Icefi

Mark Peñate – Asistente de

investigación, Icefi

Supervisión

Shira De León – Coordinadora

regional Proyecto Incidencia a favor

de la Niñez, Plan Internacional

Fotografías

Daniel Martínez, Dax Martínez y

Roberto Hernández

Edición y supervisión de

producción

Marti Ostrander

Administración

Iliana Peña de Barrientos –

Coordinadora administrativa y

financiera, Icefi

Edición y diseño gráfico

Innovación en Diseño, Edición y

Alrededores | Idea (Perú)

Las fotografías son ilustrativas, no

representan a los niños y niñas del

estudio.

Todas las fotografías de este estudio

cuentan con el permiso respectivo

para su publicación, como indica la

Política de Protección de Plan.

Las opiniones expresadas en esta

publicación no representan

necesariamente la política oficial de

Plan International; se han tomado

medidas para resguardar la

confidencialidad de quienes las

emitieron en el marco de la

investigación.

Plan International

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Clayton

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3

Resumen

Abstract

Centroamérica es una región donde cuatro de cada diez personas son niñas, niños y

adolescentes. La respuesta del Estado a este grupo poblacional debería verse reflejada

en un mayor gasto público dirigido hacia ellos. Sin embargo, existe una diversidad de

resultados. Por ejemplo, en el caso de Costa Rica, la inversión per cápita en niñez por

parte del Gobierno Central en 2011 fue de USD 1,390.3, mientras que en Nicaragua fue

de USD 140.6; es decir, diez veces menor. En ese rango se sitúan el resto de países.

Llama la atención que en algunos casos, como Guatemala y El Salvador, el monto

invertido en cada niño o adolescente sea un monto inferior a las posibilidades

económicas de los países, muy contrario al caso hondureño, que si bien centra en

educación casi toda su inversión para la niñez, lo hace a un nivel superior a su PIB per

cápita. Por último, debe quedar claro que no solo el nivel de inversión es el que

determina el bienestar, sino la progresividad del gasto público.

Palabras clave: adolescencia, Centroamérica, inversión, niñez, política fiscal,

presupuesto público

Central America is a region where 4 out of 10 people are in childhood or adolescence.

The government response to this population group should be of a higher public

spending them. For example in the case of Costa Rica, the per capita investment in

childhood to the year 2011 stood at $ 1,390.3 while in Nicaragua was $ 140.6, or 10

times less. Among this range is the other countries. It is noteworthy that in some cases

such as Guatemala and El Salvador, the amount invested in each child or adolescent is

a value lower than the economic possibilities of the country, against the Hondurian case

that while most of his investment in children is focused on education is at a level higher

than its GDP per capita. Finally not only the level of investment is what determines

welfare, but also the progressivity of public spending.

Key words: adolescence, Central America, childhood, investment, fiscal policy, public

budget

Contenido 5

Resumen / Abstract............................................................................................................................3

Contenido .........................................................................................................................................5

Prólogo............................................................................................................................................11

Introducción ..................................................................................................................................15

1. Macroeconomía para la niñez ..................................................................................................191.1. Desafíos presentes en la realidad infantil ............................................................................271.2. Mortalidad infantil .................................................................................................................281.3. Pobreza infantil y adolescente .............................................................................................29

1.3.1. Desnutrición ..............................................................................................................301.3.2. Acceso a los servicios básicos .................................................................................301.3.3. Habitabilidad de la vivienda ......................................................................................301.3.4. Privaciones del acceso a la educación y a la información .......................................31

1.4. ¿Cómo financiar la inversión pública en niñez y adolescencia? .........................................321.4.1. Equidad en las finanzas públicas..............................................................................321.4.2. Más recursos.............................................................................................................341.4.3. Exenciones................................................................................................................351.4.4. Transparencia............................................................................................................351.4.5. Trabajo en el organismo legislativo...........................................................................37

2. Costa Rica ..................................................................................................................................412.1. Marco legal e institucional ....................................................................................................412.2. Inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA)...............................................................422.3. Inversión en niñez y adolescencia por finalidad ..................................................................45

2.3.1. Educación..................................................................................................................462.3.2. Salud .........................................................................................................................472.3.3. Protección social .......................................................................................................482.3.4. Inversiones en actividades recreativas, cultura y religión.........................................522.3.5. Vivienda y servicios comunitarios .............................................................................52

3. El Salvador .................................................................................................................................553.1. Marco legal e institucional ....................................................................................................553.2. Inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA)...............................................................563.3. Inversión en niñez y adolescencia por finalidad ..................................................................59

3.3.1. Educación..................................................................................................................603.3.2. Salud .........................................................................................................................61

Contenido

Contenido6

3.3.3. Protección social .......................................................................................................623.3.4. Cultura, recreación y deportes ..................................................................................653.3.5. Otras inversiones en orden público y seguridad.......................................................66

4. Guatemala ..................................................................................................................................694.1. Marco legal institucional .......................................................................................................694.2. Inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA)...............................................................724.3. Inversión en niñez y adolescencia por finalidad ..................................................................75

4.3.1. Educación..................................................................................................................764.3.2. Salud .........................................................................................................................784.3.3. Vivienda y servicios comunitarios .............................................................................814.3.4. Protección social .......................................................................................................824.3.5. Otras inversiones en orden público y seguridad.......................................................854.3.6. Otras inversiones en asuntos económicos ...............................................................864.3.7. Otras inversiones en protección del medio ambiente...............................................87

5. Honduras....................................................................................................................................895.1. Marco legal e institucional ....................................................................................................895.2. Inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA)...............................................................915.3. Inversión en niñez y adolescencia por finalidad ..................................................................92

5.3.1. Educación..................................................................................................................945.3.2. Salud .........................................................................................................................955.3.3. Vivienda y servicios comunitarios .............................................................................965.3.4. Protección social .......................................................................................................975.3.5. Otras inversiones en actividades recreativas, cultura y religión..................................985.3.6. Otras inversiones en asuntos económicos ...............................................................99

6. Nicaragua .................................................................................................................................1016.1. Marco legal e institucional ..................................................................................................1016.2. Inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA).............................................................1036.3. Inversión en niñez y adolescencia por finalidad ................................................................104

6.3.1. Educación................................................................................................................1056.3.2. Salud .......................................................................................................................1066.3.3. Protección social .....................................................................................................1076.3.4. Otras inversiones en asuntos económicos..............................................................1106.3.5. Otras inversiones en vivienda y servicios comunitarios ..........................................111

7. Desafíos y discusión sobre el financiamiento público dirigido a la niñez y adolescencia...1137.1. La herencia histórica ..........................................................................................................1137.2. ¿Qué futuro nos espera?....................................................................................................1147.3. La agenda de la niñez. Una mirada desde la efectividad institucional..................................116

Bibliografía....................................................................................................................................119

Anexos ..........................................................................................................................................1211. Índice de focalización .........................................................................................................1212. Glosario ..............................................................................................................................122

Contenido 7

Gráfica 1. Relación de la macroeconomía con la niñez ..................................................................19Gráfica 2. Centroamérica: PIB per cápita e inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA)

per cápita para 2007 ...................................................................................................................21Gráfica 3. Centroamérica: inversión directa e indirecta per cápita anual. Promedio de los años

2007-2011....................................................................................................................................23Gráfica 4. Centroamérica: causas de mortalidad en menores de cinco años.................................28Gráfica 5. Centroamérica: razón de mortalidad infantil. Cifras por cada 1,000 nacidos vivos.

Años 2000, 2006 y 2011 .............................................................................................................28Gráfica 6. Centroamérica: razón de mortalidad en niños menores de 5 años. Cifras por cada

1,000 nacidos vivos. Años 2000, 2006 y 2011............................................................................29Gráfica 7. Centroamérica: incidencia de la pobreza infantil por área geográfica. Año 2007.

Cifras en porcentajes ..................................................................................................................29Gráfica 8. Centroamérica: carga tributaria entre 1998 y 2012 ........................................................35Gráfica 9. Centroamérica: gasto tributario en 2004 y 2009.............................................................35Gráfica 10. Costa Rica: IPNA ejecutada por el Gobierno Central en millones de USD por

fuente de financiamiento. Años 2007-2011 .................................................................................43Gráfica 11. Costa Rica: gasto social e IPNA del Gobierno Central. Años 2007-2011.....................44Gráfica 12. Costa Rica: IPNA por finalidad. Años 2007-2011 .........................................................45Gráfica 13. Costa Rica: IPNA en educación. Años 2007-2011........................................................46Gráfica 14. Costa Rica: fuentes de financiamiento de la IPNA en educación. Años 2007-2011 ....46Gráfica 15. Costa Rica: fuentes de financiamiento de la IPNA en salud. Años 2007-2011 ............48Gráfica 16. Costa Rica: IPNA en protección social. Años 2007-2011 .............................................50Gráfica 17. El Salvador: gasto social e IPNA. Años 2007-2011......................................................59Gráfica 18. El Salvador: IPNA por finalidad. Años 2007-2011.........................................................60Gráfica 19. El Salvador: IPNA en educación. Años 2007-2011.......................................................61Gráfica 20. El Salvador: fuentes de financiamiento de la IPNA en educación. Años 2007-2011....61Gráfica 21. El Salvador: IPNA en salud. Años 2007-2011...............................................................62Gráfica 22. El Salvador: fuentes de financiamiento de la IPNA en salud. Años 2007-2011 ...........62Gráfica 23. El Salvador: IPNA en protección social. Años 2007-2011 ............................................65Gráfica 24. El Salvador: financiamiento de la IPNA en protección social. Años 2007-2011 ...........65Gráfica 25. Guatemala: gasto social e IPNA. Años 2007-2011.......................................................74Gráfica 26. Guatemala: IPNA por finalidad. Años 2007-2011..........................................................76Gráfica 27. Guatemala: IDNA directa e indirecta en educación. Años 2007-2011..........................77Gráfica 28. Guatemala: fuentes de financiamiento de la IPNA en educación. Años 2007-2011 ....78Gráfica 29. Guatemala: IPNA directa e indirecta en salud. Años 2007-2011..................................79Gráfica 30. Guatemala: fuentes de financiamiento de la IPNA en salud. Años 2007-2011 ............80Gráfica 31. Guatemala: IPNA en vivienda. Años 2007-2011...........................................................81Gráfica 32. Guatemala: fuentes de financiamiento de la IPNA del sector vivienda.

Años 2007-2011 ..........................................................................................................................83Gráfica 33. Guatemala: IPNA en protección social. Años 2007-2011 .............................................84Gráfica 34. Guatemala: fuentes de financiamiento de la IPNA en protección social.

Años 2007-2011 ..........................................................................................................................85Gráfica 35. Honduras: IPNA como porcentaje del gasto social. Años 2007-2011 ..........................92Gráfica 36. Honduras: IPNA por finalidad. Años 2007-2011............................................................94Gráfica 37. Honduras: IPNA en educación. Años 2007-2011..........................................................94Gráfica 38. Honduras: fuentes de financiamiento de la IPNA en educación. Años 2007-2011 ......95Gráfica 39. Honduras: IPNA en salud. Años 2007-2011..................................................................96

Índice de gráficas

Contenido8

Gráfica 40. Honduras: fuentes de financiamiento de la IPNA en salud. Años 2007-2011 ..............96Gráfica 41. Honduras: IPNA en vivienda. Años 2007-2011.............................................................97Gráfica 42. Nicaragua: IDNA y gasto social. Años 2007-2011 ......................................................104Gráfica 43. Nicaragua: IPNA por finalidad. Años 2007-2011.........................................................105Gráfica 44. Nicaragua: IPNA en educación. Años 2007-2011.......................................................105Gráfica 45. Nicaragua: fuentes de financiamiento de la IPNA en educación. Años 2007-2011....106Gráfica 46. Nicaragua: IPNA en salud. Años 2007-2011...............................................................107Gráfica 47. Nicaragua: fuentes de financiamiento de la IPNA en salud. Años 2007-2011 ...........107Gráfica 48. Nicaragua: IPNA en protección social. Años 2007-2011 ............................................109Gráfica 49. Nicaragua: fuente de financiamiento para inversiones de protección social.

Años 2007-2011 ........................................................................................................................109Gráfica 50. Nicaragua: fuente de financiamiento para inversiones en asuntos económicos.

Años 2007-2011.........................................................................................................................110Gráfica 51. Nicaragua: IPNA en vivienda y servicios comunitarios. Años 2007-2011...................110Gráfica 52. Centroamérica: índice de mortalidad infantil. Años 1980-2011...................................114Gráfica 53. Centroamérica: razón de mortalidad materna. Años 1980-2011 ..................................114

Índice de tablasTabla 1. Centroamérica: PIB per cápita e inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA)

per cápita. Años 2007, 2011........................................................................................................23Tabla 2. Centroamérica: indicadores macroeconómicos del financiamiento a la niñez y

adolescencia. Promedio de los años 2007-2011 ........................................................................26Tabla 3. Centroamérica: indicadores de las privaciones que sufren los niños, niñas y

adolescentes (0 a 17 años).........................................................................................................31Tabla 4. Centroamérica: progresividad e impacto redistributivo del sistema tributario ...................33Tabla 5. Centroamérica: progresividad e impacto redistributivo del gasto público social (GPS)

en salud.......................................................................................................................................34Tabla 6. Centroamérica: índice de presupuesto abierto (IBP).........................................................37Tabla 7. Centroamérica: análisis de los aspectos propuestos en las reformas fiscales y lo

finalmente aprobado....................................................................................................................38Tabla 8. Costa Rica: principales indicadores de la inversión en niñez y adolescencia.

Gobierno Central y resto del sector público. Años 2007-2011....................................................43Tabla 9. Costa Rica: inversión directa e indirecta en niñez y adolescencia por tipo de entidad

que la ejecutó. Años 2007-2011..................................................................................................45Tabla 10. Costa Rica: entidades que ejecutan la IPNA en educación. Años 2007-2011 ................47Tabla 11. Costa Rica: entidades que ejecutan la IPNA en salud. Años 2007-2011 ........................49Tabla 12. Costa Rica: entidades que ejecutan la IPNA en protección social. Años 2007-2011......51Tabla 13. Costa Rica: entidades que ejecutan la INNA en cultura, recreación y deporte.

Años 2007-2011 ..........................................................................................................................53Tabla 14. El Salvador: principales indicadores de la inversión en niñez. Gobierno Central y

entidades especiales. Años 2007-2011.......................................................................................58Tabla 15. El Salvador: IPNA en salud por entidad ejecutora. Años 2007-2011...............................63Tabla 16. El Salvador: entidades que ejecutan la IPNA en protección social. Años 2007-2011.....66Tabla 17. El Salvador: entidades que ejecutan la IPNA en cultura, recreación y deporte.

Años 2007-2011 ..........................................................................................................................67Tabla 18. Guatemala: principales indicadores de la inversión pública en niñez y adolescencia.

Gobierno Central y entidades descentralizadas. Años 2007-2011 .............................................73

Contenido 9

Tabla 19. Guatemala: inversión directa e indirecta en niñez y adolescencia por tipo de entidad que la ejecutó. Años 2007-2011..................................................................................................75

Tabla 20. Guatemala: entidades que ejecutan la IPNA en educación. Años 2007-2011 ................78Tabla 21. Guatemala: entidades que ejecutan la IPNA en salud. Años 2007-2011 ........................80Tabla 22. Guatemala: entidades que ejecutan la IPNA del sector vivienda. Años 2007-2011........82Tabla 23. Guatemala: entidades que ejecutan la IPNA en protección social. Años 2007-2011......86Tabla 24. Honduras: principales indicadores de la inversión en niñez. Gobierno Central y

resto del sector público. Años 2007-2011 ...................................................................................92Tabla 25. Honduras: inversión directa e indirecta en niñez y adolescencia por tipo de entidad

que la ejecutó. Años 2007-2011..................................................................................................93Tabla 26. Honduras: entidades que ejecutan la IPNA en educación. Años 2007-2011 ..................95Tabla 27. Honduras: entidades que ejecutan la IPNA del sector vivienda. Años 2007-2011..........97Tabla 28. Honduras: entidades que ejecutan la IINA en cultura, recreación y deporte.

Años 2007-2011 ..........................................................................................................................98Tabla 29. Nicaragua y Guatemala: comparación de los programas de atención a la primera

infancia. Año 2008.....................................................................................................................102Tabla 30. Nicaragua: principales indicadores de la inversión en niñez. Gobierno Central,

incluidas asignaciones y subvenciones. Años 2007-2011 ........................................................103Tabla 31. Centroamérica: perspectiva de indicadores. Año 2013..................................................115

Índice de recuadrosRecuadro 1. La mano invisible de la deserción escolar en Guatemala ..........................................20Recuadro 2. Costa Rica: caso exitoso en desarrollo humano ........................................................27Recuadro 3. Exoneraciones fiscales escandalosas ........................................................................36Recuadro 4. Costa Rica: programas de prevención de la violencia ...............................................52Recuadro 5. ¿Cómo se ha financiado la prevención de la violencia infantil en El Salvador? ........67Recuadro 6. ¿Cuánto ha invertido el Gobierno Central de Guatemala en la niñez y

adolescencia?..............................................................................................................................72Recuadro 7. Guatemala: financiamiento de los programas de prevención de la violencia ............87Recuadro 8. Honduras: financiamiento de la prevención de la violencia........................................99Recuadro 9. ¿Cómo se ha financiado la prevención de la violencia infantil en Nicaragua?.........111

10

Prólogo 11

PrólogoHablar sobre niñez y adolescenciaen Centroamérica es abordar laproblemática del 42% de loshabitantes de la región, un grupohumano en el que se refleja demanera sensible el impacto de lascondiciones socioeconómicas,culturales y políticas a las que seenfrentan sus ciudadanosdiariamente. Los resultados de laspolíticas públicas hasta hoyimplementadas, o la falta de estas,determinan a buena parte de lapoblación dentro de los niveles depobreza y extrema pobreza.

Centroamérica es una regióncaracterizada por sus grandesinequidades, desigualdades yexclusión. Entre las consecuenciasde esta situación en la vida de losniños, niñas y adolescentes estánlos altos índices de desnutrición, lamuerte por enfermedadesprevenibles y la violencia, ademásde la fragilidad institucionaldedicada a la protección de la niñezy adolescencia y la falta de accesoa servicios de educación y de saludde calidad, por mencionar soloalgunas.

Plan Internacional ha colocadosobre la mesa de discusión regionalla importancia de conocer las cifrasoficiales que demuestran cuántoinvierten los Estados en partidaspresupuestarias dirigidasespecíficamente a cumplir los

derechos de todos los niños y niñasde la región. Esto con la premisa deque para cerrar la brechamencionada no se necesitasimplemente aumentar la inversión,sino que se requiere un accionarmucho más complejo: invertir concalidad, transparencia yparticipación de la sociedad civildesde la construcción de lospresupuestos hasta la auditoría desu ejecución.

Un primer esfuerzo en materia deidentificar presupuestos dirigidos ala niñez y adolescencia inicia con elpresente Estudio de Inversión. Esteabarca un período de 5 años (2007a 2011) en el cual se identificaroncifras, fuentes de inversión ypromedios alcanzados en la regiónrelacionados a la inversión directa eindirecta dirigida a la niñez.

Los resultados del Estudio deInversión son reveladores yconfirman varias hipótesis, una delas cuales indica que la niñez yadolescencia no están dentro de lasprioridades de los Estados. Laevidencia obtenida señala queGuatemala, El Salvador, Honduras yNicaragua invierten menos de undólar al día per cápita paragarantizar todos los derechos de losniños, niñas y adolescentes,mientras que su vecino, Costa Rica,invierte más de USD 5 diarios. Esdecir, ni sumando lo que invierten

Prólogo12

los cuatro países se iguala lo queCosta Rica destina diariamente ensu niñez y adolescencia.

El Estudio en sí mismo ha sido muyimportante, pues plasma cifras ymoviliza a los actores que sonresponsables y tienen en sus manoscambiar esas realidades. Además,coloca en la agenda de discusión delas organizaciones de la sociedadcivil qué lugar le estamos dando atemas clave como analizar y darseguimiento a los presupuestosnacionales.

Los resultados que de este Estudiopuedan salir a mediano y largoplazo son importantes. A partir de laconstrucción misma de lainvestigación, las organizacionesinvolucradas en este esfuerzo handesmitificado la premisa de quehablar de presupuestos es un área

exclusiva de académicos oeconomistas especializados. A raízde esta experiencia, en la sociedadcivil, incluida la niñez yadolescencia organizada, se hanentablado diálogos informadosalrededor de la inversión y susprioridades. Los equipos técnicos delas organizaciones sociales se hanapropiado de metodologías sencillasy vivas que les permiten construir,en colectivo, un lenguaje comúnalrededor de temas relacionadoscon la ejecución presupuestaria, laauditoria social y la rendición decuentas.

Analizar presupuestos pensando enla niñez ha sido un primer ejercicioen la región centroamericana. Sehan generado foros, debates yconversatorios alrededor de datosoficiales que demuestran que hacefalta mucho por hacer y que todos

Prólogo 13

somos corresponsables, desde cada

uno de nuestros roles, de priorizar

el desarrollo integral de la niñez y la

adolescencia.

El Estudio de Inversión abre una

ventana importante de oportunidad

para el diálogo ente la sociedad civil

y las instituciones de Estado al

brindar un espacio para construir

nuevos puentes que unan sectores

y ayuden a aumentar, enfocar, dirigir

y mejorar la inversión. Se convierte,

a la vez, en una herramienta válida

para la incidencia, además de que

contribuye de manera importante en

la construcción de un lenguaje

común que coloque a la niñez en el

centro de las agendas públicas.

Esperamos que este primer

esfuerzo y sus resultados permitan

reflexionar sobre cómo estamos, en

tanto región, cuidando de nuestra

niñez y adolescencia. El reto es

grande, puesto que se abre la

necesidad de actualizar las

investigaciones con la vista puesta

sobre temas que nunca han sido

visibles dentro de las prioridades de

inversión nacional.

Este es un documento que aporta

evidencia a los países, a sus

instituciones y organizaciones

sociales. Esperamos que los diálogos

y los compromisos que surjan de las

reflexiones que genere logren

propiciar mejores oportunidades de

una vida digna para cada niño, niña y

adolescente de nuestra región. n

Roland Angerer

Director Regional

Matthew Carlson

Director Regional Adjunto de

Programas

14

Introducción 15

IntroducciónEn Centroamérica, alrededor del42% de la población estáconformada por niños, niñas yadolescentes, unos 17.5 millones deseres humanos que además deconstituir un amplio segmento de lapoblación representan el presente yel futuro de la región. Los esfuerzospor garantizar los derechos de losniños, niñas y adolescentescentroamericanos no solo respondena una obligación de carácter legal yético, sino que deben comprendersecomo la posibilidad más concreta deconstruir una sociedad justa,equitativa e incluyente, con mayoresposibilidades económicas ydemocráticas.

Un sistema político y económico queno reparte beneficios entre la mayoríade los ciudadanos no es sostenible alargo plazo. Con el tiempo, la fe en lademocracia y la economía demercado se erosionarán y se pondráen tela de juicio la legitimidad de lasinstituciones y de los acuerdosvigentes1.

El instrumento que tiene todosistema político y económico paradar respuesta a los grandes desafíosde las sociedades es la políticafiscal, pues el presupuesto delEstado refleja en términos concretosel compromiso y voluntad de losgobiernos con respecto al bienestarde la niñez y adolescencia. Laspolíticas públicas necesitan una

contrapartida presupuestaria parapasar de voluntades a acciones. Porlo tanto, el análisis del presupuestoorientado a beneficiar a la niñez yadolescencia es una herramientaimportante para conocer no solo elvolumen de recursos asignados, ypor ende la voluntad política, sinotambién para velar por su utilizaciónefectiva y transparente.

El análisis de la política fiscal y suvinculación con los derechos de losniños, niñas y adolescentes toma, enel actual marco de crisis económicainternacional y ante la mayordebilidad financiera de los Estadoscentroamericanos, una importanciaaún mayor: las acciones públicasdeben estar más que nuncaenfocadas en la protección de estapoblación para minimizar los gravesefectos que la continuidad de lacrisis podría significar para la niñez yadolescencia del presente; es decir,para los ciudadanos del futuro. Porotro lado, no está de más considerarque la vulnerabilidad en larecaudación de los ingresos fiscales–y los consecuentes reajustes por ellado del gasto público– pone enriesgo los recursos orientados a estapoblación, por lo que el monitoreo yla defensa de estas asignacionesresulta más que nunca necesario.

Pero abordar los desafíos queenfrentan la niñez y adolescenciarequiere, con carácter obligatorio,

1http://www.project-syndicate.org/commentary/global-warming--inequality--and-structural-change-by-joseph-e--stiglitz/spanish#lMeLvVAzUhuQYSeS.99

Introducción16

revisar la integridad de aquellaspolíticas públicas queestratégicamente orienten lainversión de los recursos públicos enlas áreas que pueden potenciar eldesarrollo de una manera másordenada y pronta. En ese sentido,un elemento clave para el análisis esel conocimiento que la sociedadtiene sobre la inversión públicadestinada a garantizar el bienestar yrealizar, proteger y promover losderechos de la niñez y laadolescencia (IPNA), lo cual requiereprofundizar en el presupuestopúblico con una metodología quepermita medir, con algún grado deexactitud, las erogacionesdestinadas a tales fines.

La metodología empleada en esteestudio pretende ofrecer unapanorámica más enriquecedorasobre la inversión pública en la niñez

y adolescencia realizada por losgobiernos centrales deCentroamérica entre 2007 y 2011.Este análisis parte de la siguienteclasificación:

Inversión pública directa en niñezy adolescencia (IDNA): es todaejecución de recursos financierosrealizada en actividades o proyectoscon incidencia directa o específicaen la niñez y adolescencia. Un claroejemplo lo constituyen lasejecuciones en los programas deeducación escolar.

Inversión pública indirecta enniñez y adolescencia (IINA): serefiere a todas aquellas inversionesque se destinan a actividades oproyectos con una incidencia clara eimportante en la niñez yadolescencia, pero que son tambiénde beneficio para otros grupos de la

Introducción 17

población. Para calcular estasinversiones se utiliza el supuesto dedistribución uniforme dentro de todala población2. Así, de los rubrosclasificados como IINA se contabilizaúnicamente la proporción querepresenta a la población entre 0 y17 años cumplidos, dentro del totalde la población del país analizado.Un ejemplo lo constituyen lossubsidios concedidos por el Estadopara la construcción de viviendapopular, pues si bien estos mejoranlas condiciones de vida de la niñez yadolescencia, todos los miembrosdel hogar se ven beneficiados.

De conformidad con estosconceptos, se ha procedido arealizar un análisis de la IPNA conbase en los presupuestos ejecutadospor los gobiernos centrales adiciembre de cada año, de acuerdo ala información provista por losministerios de Finanzas y Haciendade la región. Los indicadores que seemplean buscan analizar la inversiónen niñez y adolescencia conrespecto al producto interno bruto(PIB), al tamaño del presupuestopúblico y al gasto social. Asimismo,se presenta la inversión pública enniñez y adolescencia per cápita y unindicador de focalizaciónpresupuestaria que permite medirqué tan pro niñez están siendo lospresupuestos públicos.

Los resultados que se muestran acontinuación son una primeraestimación, toda vez que no se pudoacceder en todos los países alpresupuesto de la misma cantidadde entidades descentralizadas paraconocer los programas destinados ala niñez y adolescencia.

El estudio tampoco es un análisiscomparativo entre los países, puesto

que para ello se requeriría examinarlas cifras en términos del poder deparidad adquisitiva de las monedas,así como los espacios fiscales ycargas tributarias potenciales. Lo queel estudio sí brinda son parámetros yumbrales de inversión pública en laniñez y adolescencia que cada país yla región en general deben irsuperando para que se traduzca enmejores resultados de desarrollohumano.

De otro lado, los indicadores creadosa partir de las cifras obtenidas sípueden ser un análisis comparativoen términos de los esfuerzos fiscalesdestinados a la niñez, puesto quemiden la priorización que estesegmento poblacional tiene dentrodel presupuesto de la nación.Adicionalmente, el punto focal de lainvestigación radica en que es laprimera vez que en Centroaméricase hace un inventario de losrecursos destinados a este grupopoblacional. n

2En estadística, ladistribución uniforme esuna distribución deprobabilidad cuyos valorestienen la mismaprobabilidad de ocurrencia,lo cual, para fines delpresente documento,implica el supuesto que elGobierno de Guatemalaeroga la misma cantidadde recursos por cada niño,niña o adolescente de lapoblación.

Conceptos utilizados en el documento:

Prioridad macroeconómica. Se refiere a la proporción que

representa el GNA dentro del PIB de un país; evidencia el

esfuerzo dedicado a la niñez según sea la tendencia o

volumen de la actividad económica.

Prioridad presupuestaria. Se refiere a la proporción que

representa el GNA dentro del Presupuesto de la Nación; pone

énfasis en cuanto al esfuerzo del país al destinar la deuda e

ingresos tributarios a financiar el presente y futuro de la niñez.

Índice de focalización. Se calcula como el cociente entre la

participación relativa del GD en el gasto social y el peso

relativo de la niñez y adolescencia entre 0 y 17 años en el total

de la población. Si el índice arroja un valor de 100, los gastos

se distribuyen uniformemente en la población; un valor mayor

a 100 indica que el gasto tiene un sesgo pro infancia y uno

menor que 100 indica un sesgo pro adulto.

18

1 Macroeconomía para la niñez 19

1 Macroeconomíapara la niñez

Por lo general, al momento deelaborar las políticasmacroeconómicas la mención que sehace a la niñez y adolescencia esrara o nula, puesto que a simplevista pareciesen temasdesvinculados y las voces de losniños pocas veces son escuchadas,a pesar de que muchas decisioneseconómicas les afectan de maneradirecta o indirecta. No hay políticaseconómicas que sean de índole“neutral” en cuanto a la niñez (Vylder,2000) y ello se puede explicitar en lagráfica 1.

En el centro se encuentra la niñez ycomo primer vínculo con la sociedadtiene (en algunos casos) a lossistemas de primer nivel de atenciónen salud, cuidado de la primerainfancia y educación preprimaria yprimaria. Como segundo vínculoestán las políticas que afectan a suspadres (es preciso recordar que elbienestar de los niños estaráexplicado en buena medida por lacalidad de vida a la cual puedenacceder sus padres); por ejemplo, seenmarcan allí las políticas deseguridad social (contributiva o nocontributiva), el mercado de trabajoy, entre otros, los servicios públicosque brinda el Estado. Pero estaspolíticas de segundo piso (por asíllamarlas) están supeditadas a lo quese dicte en términosmacroeconómicos, por lo que en elámbito de la política fiscal tocaría

GRáFICA 1

Relación de la macroeconomía con la niñez

Niñez Salud yeducación

Mercado de trabajo,seguridad social,servicios públicos

Política fiscalmonetaria

Fuente: Vylder, 2000.

responder a las preguntas: ¿Cómodebe influir el Estado en el bienestarde la niñez?, ¿qué debe hacer elEstado?, ¿debe hacer más o menosde lo que actualmente hace?

En el ámbito de la política comercial,en cuanto la relación entre laliberalización del comercio y eltrabajo infantil en las industrias deimportación, se esperaría que en elmediano y largo plazo el crecimientoeconómico que acompaña estaliberalización comercial bilateralincremente los ingresos de loshogares, algo que podría serutilizado para mejorar el bienestar de

LA INVERSIÓN DEL GOBIERNO CENTRAL EN NIÑEZ Y ADOLESCENCIA EN CENTROAMÉRICA 2007-201120

los niños y niñas. Sin embargo, si laliberalización comercial afectanegativamente a algunos de lossectores, los trabajadores podríanver negativamente afectados susingresos laborales, viéndoseforzados a buscar fuentescomplementarias de ingreso que

podrían involucrar trabajo infantil,perjudicar las decisiones deescolaridad y exponerpotencialmente a los niños aambientes vulnerables (Ponce, 2006).

Por su parte, la política monetariatambién puede generar impactospositivos o negativos sobre elbienestar de la niñez. Por ejemplo,los hogares jóvenes tienden aadquirir su vivienda cuando los niñosson pequeños y terminan de pagarlacuando estos ya han crecido. En lospaíses desarrollados, los hogaresadquieren el crédito en los mercadosformales de dinero –con tasas másbajas–, pero en Guatemala lashipotecas que entrega el Instituto deFomento de Hipotecas Aseguradas(FHA) son solo para los deciles deingreso 6 al 10 (Instituto Nacional deEstadística, INE, 2000); porconsiguiente, los hogares pobresadquieren el financiamiento –máscaro– para su vivienda en elmercado informal de vivienda:familiares, prestamistas, entre otros.

Con esa panorámica, una políticamonetaria moderadamenteinflacionista permite a los hogareserosionar su deuda en el tiempo, deforma tal que incluso puede tener unefecto positivo para ellos, en tantoque una política monetaria restrictivaque aumenta la tasa de interés esnociva para el bienestar de la niñez,pues encarece el precio de lavivienda.

Siguiendo con el análisis, se podríaagregar incluso un círculo más, el delas estrategias antipobrezafavorables para el niño, quecuestiona la política o modelo dedesarrollo del país. En tal sentido, sedebe prestar debida atención a lacreación de puestos de trabajo

RECUADRO 1

El sistema capitalista tiene como fundamento ideológico lametáfora propuesta por Adam Smith en 1759: la teoría de la manoinvisible. Esta teoría expresa la capacidad autorreguladora dellibre mercado, en el que cada mercancía tiene su precio, que esdeterminado en un mercado regido por las fuerzas de la oferta y lademanda. La versión más reciente de esta teoría es el sistema deWall Street, en donde se determina el precio de todos los bienes yservicios que se consumen en el mundo.

Asimismo, en los mercados financieros se determina el destino ylas condiciones de vida de las familias que dependen de laproducción de los commodities, y por lo tanto su calidad de vidaestá a expensas de la estabilidad de los precios determinados porla mano invisible de Wall Street.

En Guatemala, por ejemplo, según la Encuesta Nacional deCondiciones de Vida (Encovi) 2011, el 22.2% de los peonesagrícolas del café eran adolescentes de entre 11 y 17 años;coincidentemente, durante ese año el precio internacional del caféalcanzó su máximo precio. Además, los indicadores de deserciónescolar en los municipios cafetaleros del país revelaron que en los20 municipios en los que se produce el 45.8% de la produccióntotal de café en el país, la deserción escolar en promedio para elnivel primario alcanzó el 9.1% del total de alumnos. En estosmunicipios este indicador pasó de 8.8% en 2001 a 10.6% en 2012.

A través del análisis de regresión se obtuvo que la deserciónescolar del nivel primario en estos municipios está explicada en61.6% por el precio internacional del café; es decir, que a medidaque se incrementa el precio del café se va requiriendo mucha másmano de obra, inclusive de niñas, niños y adolescentes, quienesdeben abandonar sus estudios para aprovechar los buenosprecios del mercado internacional.

En conclusión, la vida estudiantil de los adolescentes de losmunicipios cafetaleros del país no depende de un sistemaeducativo al que puedan acceder, ser retenidos y promovidos, sinode la mano invisible que determina el precio del café en WallStreet. Los adolescentes abandonan la escuela por el incrementode la demanda laboral en las fincas cafetaleras, que estándispuestas a contratar menores de edad para incrementar suproducción, a precios (salarios) más bajos y sin seguridad social.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de: Ministerio de Educación de Guatemala e InstitutoNacional de Estadística (NE), 2011

La mano invisible de la deserción escolar en Guatemala


atendiendo el equilibrio de lainflación. Los padres necesitan tenertrabajo para poder llevar adelante asus hijos, y es necesario que losniños, niñas y adolescentes sientanque la educación es una inversiónque merece la pena hacer y quehará que sean bien acogidos en elmercado laboral. (Vylder, 2000)

Ante esto, debe recordarse que lamejor política económica es unabuena política social y no al revés. Elfin de la política pública es mejorarlas condiciones de vida de lapoblación, para lo que utiliza comoun medio importante el crecimientoeconómico, bajo el supuesto de queeste debe estar al servicio de laniñez. Por ejemplo, entre 1990 y2011 el Perú duplicó su ingreso percápita y redujo la mortalidad infantilde 75 por cada 1,000 nacidos vivosa 15. (Gapminder, 2013)

¿Existe la misma correspondenciapara el caso centroamericano? Conla finalidad de hacer explícito elvínculo entre crecimiento económicoe inversión pública en niñez, seutilizan las últimas variables entérminos per cápita (pc) y a precioscorrientes. De tal manera, se tieneque para 2007 ambas variablesestaban correlacionadas en un85.9%, lo cual se veía reforzado enun extremo por Costa Rica, con unPIB pc de USD 5,895.8 anuales yuna IPNA de USD 1,244.0, mientrasque en el otro extremo Nicaragua–invirtiendo, al igual que Honduras,por encima de sus posibilidadeseconómicas3– tenía un PIB pc deUSD 1,330.9 al año y una IPNA deUSD 134.8 para cada niño y niña.Nótese que el monto de la inversiónrealizada por Costa Rica en cadaniño y adolescente es 10 vecessuperior al de Nicaragua.

En medio de esos extremosaparecen Guatemala y El Salvador.El primero, con un PIB pc de USD2,555.8 en 2007, invertía en cadaniño(a) USD 179.5, mientras que elsegundo, con un PIB pc de USD3,296.6 ese mismo año, destinabaUSD 302.4 por cada niño y niña.Con esos datos se comprueba que,de acuerdo a su nivel de ingreso,ambas naciones pudieron haberinvertido sumas mayores en cadaniño o adolescente, pero susprioridades fueron otras.Atendiendo a sus niveles deingreso, en 2007 Guatemala debióinvertir USD 347.6 y El SalvadorUSD 512.2.

En la gráfica 2 se aprecia, incluso,que únicamente Costa Rica inviertepor encima del promediocentroamericano de la IPNA, y juntoa El Salvador son los dos únicospaíses que para 2007 tenían un PIBpc por arriba del promedio de laregión.

3En el caso de Honduras,es preciso tomar muy encuenta que una terceraparte del gasto delGobierno Central es parael sector educación, lo queen 2011 representó el6.7% del PIB. El promedioes alto comparado conpaíses de la OECD; sinembargo, el 99% delmonto destinado fue paragasto corriente, que entreel 75% y 78% correspondeal pago de salarios. Dehecho, entre 2005 y 2012el pago de salarios demaestros pasó de USD435.5 a USD 938.5millones, respectivamente,mientras que lasinversiones en bienes decapital bajaron de USD23.9 a USD 4.1 millones.

GRáFICA 2

Centroamérica: PIB per cápita e inversión pública enniñez y adolescencia (IPNA) per cápita para 2007

10000 70006000500040003000

PIB per cápita

IPNA

per

cáp

ita

20000

200

400

600

800

1000

1200

1400CR

R² = 0.85905

SVHN

GTNI

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Cepal, ministerios de Hacienda e institutos de estadística de la región.


Estas situaciones abren espacio a ladiscusión con las siguientesinterrogantes: ¿Podrá Hondurasmantener sostenibles sus niveles deIPNA para los años subsiguientes?,¿acaso el esfuerzo de 2007 nosignifica sacrificar las posibilidadesde un mejor futuro a lasgeneraciones venideras?, ¿quédiálogo político y económico se debeestablecer en Guatemala y ElSalvador para invertir más en laniñez?, ¿qué esfuerzos fiscales debehacer Nicaragua para estimular elcrecimiento económico y la IPNA?,¿qué sectores de gasto públicosacrifica Costa Rica con la finalidadde incrementar la IPNA?

Para analizar los datos a 2011 espreciso recordar qué sucedió durantelos últimos cinco años. El sucesomás relevante fue la crisis financierainternacional, que golpeó a lospaíses centroamericanos con unareducción de las remesas recibidas,de la inversión y del turismo, ademásde la contracción del comercio extrae intra regional, lo que tuvo comoconsecuencia una caída en lascargas tributarias. Por ejemplo, en2009, con respecto a 2008, estacayó –10% en El Salvador, –7% enCosta Rica, –5% en Guatemala y–2% en Honduras. Nicaragua yPanamá fueron la excepción, pueslas caídas no tuvieron términosnegativos, aunque las recaudacionessí fueron menores (InstitutoCentroamericano de EstudiosFiscales, Icefi, 2010).

Si bien una menor recaudación sueleser preludio de un menor gastopúblico social, lo uno no llevanecesariamente a lo otro. En el casode Costa Rica, la crisis no solo noderivó en una restricción de la IPNA,sino que esta se incrementó 130.0%

entre 2007 y 2011, hasta llegar a losUSD 2,861.5 por niño, cuando en elmismo período su PIB pc seincrementó solo en 47.6%; es decirque por cada 1% de incremento enel PIB pc la IPNA pc aumentó 2.7%.

El siguiente país donde más seincrementó la inversión en niñez yadolescencia en términos per cápitafue Guatemala, con un 50.9%,llegando hasta los USD 270.8anuales. Si bien el aumento espositivo, no debe olvidarse que en2007 Guatemala invertía menos deacuerdo a su nivel de ingreso,situación que aún se repite en 2011,y la brecha entre lo que destinaba ydebía destinar aumentó de $168.2en 2007 a $301.2 en 2011. Dehecho, a este último año la IPNA queel país debía realizar según elcrecimiento económicoexperimentado era de USD 571.8.

Una situación similar presenta ElSalvador, cuya brecha de inversiónaumentó de USD 209.9 a USD336.8, situándose la IPNA al últimoaño (2011) en USD 433.5, cuando loque debió invertir según elcrecimiento económicoexperimentado era USD 770.3.

Por su parte, Honduras y Nicaraguason países que han venidorealizando inversiones per cápita enla niñez y adolescencia por encimade sus capacidades económicas. Enel caso del primero, la IPNA pc en2011 llegó a ser de USD379.8,mientras que en el segundo, si bienla inversión en niñez en términos percápita tuvo un aumento del 14.1%,fue inferior al que experimentó el PIBpc, de 22.5%. Es decir que, en elcaso de Nicaragua, por cada 1% queaumentó el PIB pc la IPNA pc solo lohizo 0.6%.


Si bien es importante conocer cuántoes lo que se invierte en cada niño yadolescente, es también de vitalimportancia percatarse cómo estándistribuidos esos recursos y poderaprender de un análisis comparativo.

En la gráfica 3 se aprecian doscírculos: el interno es la inversióndirecta en niñez y adolescencia(IDNA) y el externo representa lainversión indirecta en niñez yadolescencia (IINA). En el caso de

TABLA 1

Centroamérica: PIB per cápita e inversión pública en niñez y adolescencia (IPNA) per cápita. Años 2007, 2011. Cifras en USD y tasas de variación

Costa Rica 5,997.4 1,244.0 8,854.5 2,861.5 47.6% 130.0% 2.7

El Salvador 3,296.6 302.4 209.9 3,715.4 433.5 336.8 12.7% 43.4% 3.4

Guatemala 2,555.8 179.5 168.2 3,185.7 270.8 301.0 24.6% 50.9% 2.1

Honduras 1,722.0 278.4 2,244.1 379.8 30.3% 36.4% 1.2

Nicaragua 1,011.9 134.8 1,239.2 153.9 22.5% 14.1% 0.6

Promedio 2,916.7 427.8 3,847.8 819.9 31.9% 91.6% 2.0

País

2007

PIB pc IPNA pc Brecha PIB pc IPNA pc Brecha %iPIBpc %iIPNA%iPIBpc/

%iIPNA

2011 2011 / 2007

Fuente: Icefi / Plan Internacional sobre la base de Cepal, ministerios de Hacienda e institutos de estadística de la región.

GRáFICA 3

Centroamérica: inversión directa e indirecta per cápita anual. Promediode los años 2007-2011. Cifras en USD

Costa Rica GuatemalaEl Salvador

NicaraguaHondurasEducaciónSaludProtección socialVivienda y servicios comunitariosActividades recreativas, cultura y religiónProtección del medio ambienteOrden público y seguridadServicios públicos generalesAsuntos económicos

23.8 6.3

23.6

46.0247.92.9

25.114.3

1.83.6

142.3

10.620.5

34.7

1.5

42.3

257.2

1.41.1 3.3 0.5

1.5

0.7

93.6

1.3

0.637.4

4.3

3.8

2.7

1.42.7

102.2

455.4

968.7

392.3

Fuente: Icefi / Plan Internacional sobre la base de Ministerios de Hacienda e Institutos de Estadística.


los cinco países analizados, seaprecia que Guatemala, Honduras yCosta Rica tienen una estructura dela IINA muy parecida, donde losservicios de salud representan el75% en el caso del primer país, 80%en el segundo y 90% en el tercero.Obviamente, las diferencias envalores son muy diferentes: mientrasel Estado guatemalteco invierte alaño USD 34.7 en sistemas de saludindirectos para los niños, elhondureño destina USD 42.3 y elcostarricense USD 392.3 anuales.

En lo que respecta a la inversióndirecta, Guatemala, Honduras y ElSalvador tienen una estructura muysimilar, pues el sector educaciónrepresenta un poco más del 75% deltotal de sus IDNA. De los tresmencionados, Honduras invierte másen educación por cada niño, con untotal anual de USD 257.2; seguidopor El Salvador, con USD 247.9, yGuatemala, con USD 142.3. De otrolado, la protección social es el tercerrubro en el cual estos tres países, enpromedio, invierten más en su niñezy adolescencia.

Debe recordarse que en el caso deNicaragua se trabajó conpresupuestos aprobados, pues no setuvo acceso a la totalidad delpresupuesto ejecutado. Siendo así,los resultados indican que el Estadonicaragüense aborda de una maneradistinta al resto de paísescentroamericanos su repuesta a lasnecesidades de la niñez. Su IINA seencuentra focalizada en los sectoresvivienda, lo cual tiene relación con laurbanización y servicios públicosgenerales. En cuanto a la IDNA, sibien le apuesta a la educación comoprioridad, no lo hace en la mismaproporción que el resto de países delCA4, ya que su monto per cápita

adicional es menor, con USD 93.6anuales.

El caso contrario es el de CostaRica, donde la inversión directa eneducación anual (USD 968.7) es diezveces superior a la que realizaNicaragua y más que toda lainversión directa en educaciónsumada que realiza anualmente elresto de los países de la subregión(USD 741.0). El segundo rubro de lainversión directa al que Costa Rica leapuesta más es protección social,con una asignación anual por cadaniño y adolescente de USD 455.4, yun adicional al mejoramiento de lavivienda de USD 102.7 anuales.

Regresando al análisis del caso deNicaragua, se tiene que unaimportante proporción de la IINA larepresenta la inversión en cultura ydeporte, realizada en los programasdel Consejo Nacional del Deporte, laEducación Física y la RecreaciónFísica, así como del InstitutoNicaragüense de Cultura, con unaasignación anual de USD 1.5 poralumno.

Para el caso de El Salvador, resultamuy particular la IINA realizada enorden público y seguridad, con unaasignación anual per cápita de USD23.6 (una cuarta parte del total), queengloba los programas de: i)administración de justicia entribunales, ii) administración dejusticia en centros judicialesintegrados, iii) defensa de la familia,niñez y adolescencia y, iv) defensade la libertad individual.

Vistos ya los datos desagregados dela IDNA y la IINA, es interesanteconocer los datos desagregados enla IPNA. Para el caso de Costa Rica,la IPNA promedio entre 2007 y 2011


fue de USD 2,738.9, cifra superior ala que invirtieron El Salvador,Honduras y Nicaragua en suconjunto, y superior en un 72.2% a loinvertido por Guatemala.

En Honduras, la IPNA representó el8.5% del PIB, lo que en teoríaindicaría que este país destina a laniñez una cifra superior a la quedebería invertir según su nivel deingreso; sin embargo, esto, como seha indicado, lejos de ser un indicadorpositivo debe verse con reservas,pues si bien la IPNA fue en aumentoentre 2007 y 2009 tuvo, tras el golpede Estado de 2009, una severacaída y no fue sino hasta 2011cuando volvió al nivel del primer añodel período analizado (2007).

El segundo país que más porcentajedel PIB invierte en la niñez enpromedio es Costa Rica, con 8.3%,

indicador que, a diferencia del deHonduras, no decrece sino que cadaaño ha ido aumentando: en 2007 fuede 6.7% y en 2011, del 9.5%. Por suparte, en Nicaragua la IPNA tuvo uncomportamiento similar a la deHonduras: aumentó hasta 2009 yluego cayó, incluso a un nivel másbajo que el nivel inicial (2007).

En los casos de Guatemala y ElSalvador, la IPNA tuvo una prioridadmacroeconómica muy similar, con unpromedio del 4.0% y 4.3% del PIB,respectivamente, y uncomportamiento igualmente parecidoen el período analizado, con unaumento, hasta 2009, en torno al 5%del PIB y una disminución a partir deahí pero manteniendo nivelessuperiores a los del año inicial (2007).

El comportamiento de la prioridadmacroeconómica de la IPNA se ve


reflejado como un indicador queafecta directamente a la niñez en laasignación per cápita diaria que cadaEstado otorga como su compromisocon el desarrollo de esta. Esecompromiso para cubrir todas lasnecesidades básicas de un niño,niña o adolescente es de USD 0.40diarios en el caso de Nicaragua;USD 0.60 en el de Guatemala; USD0.90 en el de Honduras; USD 1.0 enel de El Salvador, y USD 5.40 en elde Costa Rica. Dichas asignacionesevidencian que en la región hay dospaíses que son los que menosinvierten diariamente en la niñez, dosque casi duplican a los anteriores yuno que quintuplica las asignacionesdel que más invierte en el CA4.Sobre esta última referencia sepodría concluir equivocadamenteque Costa Rica invierte más portener un mayor PIB per cápita. Paratener una mayor certeza sobre elesfuerzo que cada nación realiza seutiliza el índice de focalización5, que

si tiene un valor superior a 100indica que el país en referencia tieneun presupuesto pro niñez.

En tal sentido, se aprecia que, entérminos de la IDNA enCentroamérica, Guatemala, con unvalor de 87.6, es el único país queno tiene un presupuesto pro niñez,pero si se le agrega la IINA llega aun valor de 110.6, muy similar al deNicaragua. Evaluando de la mismaforma a Costa Rica, solo con laIDNA presenta el mayor índice defocalización en la región, con 147.5,pero al agregar la IINA es ElSalvador, con 164.3, el que resultatener el mayor presupuesto pro niñezdel área.

¿Cómo ha logrado invertir CostaRica grandes recursos en su niñez yadolescencia? No es unaintencionalidad de los últimos años.El recuadro 2 muestra cómo desdelos años sesenta esta nación le ha

TABLA 2

Centroamérica: indicadores macroeconómicos del financiamiento a la niñez y adolescencia. Promedio de los años 2007-2011

Millones de dólares de cada año 2,145.7 711.3 1,262.3 1,063.6 366.7

Millones de dólares de 2007 1,785.7 667.9 1,127.4 923.5 312.1

Como porcentaje del PIB 6.4 3.3 3.1 7.3 5.7

Índice de focalización 147.5 127.4 87.6 110.7 106.7

Per cápita anual en dólares de cada año 1,545.5 295.6 183.9 292.5 148.7

Per cápita diario en dólares de cada año 4.2 0.8 0.5 0.8 0.4

Per cápita anual en dólares de 2007 1,284.5 277.4 164.5 254.1 126.9

Per cápita diario en dólares de 2007 3.5 0.8 0.5 0.7 0.3

En millones de dólares de cada año 2,738.9 917.0 1,590.2 1,248.3 378.1

En millones de dólares de 2007 2,285.0 861.3 1,421.7 1,083.7 321.8

Como porcentaje del PIB 8.3 4.3 4.0 8.5 5.9

Índice de focalización4 148.1 164.3 110.6 129.9 110.0

Per cápita anual en dólares de cada año 1,972.0 381.0 231.8 343.3 153.4

Per cápita diario en dólares de cada año 5.4 1.0 0.6 0.9 0.4

NicaraguaHondurasGuatemalaEl SalvadorCosta RicaIndicador

Fuente: Icefi / Plan Internacional con base en: Costa Rica: Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de Cuentas; El Salvador: Portal de Transparencia, Ministerio deHacienda; Guatemala: Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin); Honduras: Gobierno Central + Resto del Sector Público (sin transferencias); Nicaragua: PresupuestosAprobados, Ministerio de Hacienda.

4Costa Rica: GobiernoCentral + resto del sectorpúblico (sintransferencias); ElSalvador: GobiernoCentral + entidadesespeciales (sintransferencias yobligaciones generales delEstado); Guatemala:Gobierno Central +entidadesdescentralizadas;Honduras: Secretaría deFinanzas de Honduras;Nicaragua: GobiernoCentral, incluidasasignaciones ysubvenciones.

5Una importante medidapara establecer si el paístiene un presupuesto proniñez es el índice defocalización, el cual secalcula como el cocienteentre la participaciónrelativa de la IDNA en elgasto social y el pesorelativo de la inversión enniñez y adolescencia entre0 y 17 años en el total dela población. Si el índicearroja un valor de 100,esto significa que losgastos se distribuyenuniformemente en lapoblación; un valor mayora 100 indica que el gastotiene un sesgo pro niñez yuno menor que 100 indicaun sesgo pro adultez.

Inve

rsió

n di

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NA

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cta

+ I

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cta

(NN

A)


RECUADRO 2

Costa Rica inició la década de los sesenta como un país deingresos medios, con una distribución bastante moderada deestos, al menos para los estándares latinoamericanos, y con unnivel moderado de desarrollo humano. Sin embargo, los progresossustanciales alcanzados en la década siguiente fueronespecialmente notorios. La tasa de mortalidad de menores decinco años se redujo de 121 en 1960 a 22 en 1988, pero granparte de dicha reducción se produjo entre 1970 y 1980, cuandopasó de 76 en 1970 a 31 en 1980, un descenso de más del 50%en el término de una década.

De conformidad con el primer Plan Nacional de Salud, lanzado en1971, se incrementaron los recursos públicos destinados a dichosector y se realizaron esfuerzos para asegurar una utilización máseficiente de estos. Estos programas se dividieron en doscategorías: primero que todo, la estrategia para prestación deatención médica primaria buscaba ampliar la cobertura deservicios básicamente preventivos a personas que antes no teníanacceso a ellos, a través del Programa de Salud Rural (iniciado en1973) y del Programa de Salud Comunitaria (1976). En 1980, yalos servicios de agua e higiene en áreas rurales y urbanasamparaban al 60% de la población. Se lanzaron campañas deinmunización contra sarampión, difteria y tétano, y en las áreasrurales se intensificaron las actividades sanitarias (para suministrode agua potable y servicios de alcantarillado). Igualmente, sefomentó la participación comunitaria en programas de salud.

En segundo lugar, se mejoraron y ampliaron sistemáticamente losservicios médicos, sobre todo mediante la transferencia de loshospitales a cargo del Ministerio de Salud –por lo general, carentesde recursos y con servicios deficientes– al Sistema de SeguridadSocial (CCSS). Entre 1970 y 1980, el CCSS duplicó el número decentros que ofrecen servicios de consulta externa y triplicó lacantidad de horas-médico. Por lo tanto, se produjo una importantereestructuración de los gastos de salud: la cantidad de hospitalesdisminuyó de 51 a 37 y la de centros de consulta externa se elevóde 348 a 1.150. Todos estos programas brindan atención especiala regiones con niveles de desarrollo humano más bajos.

Costa Rica: un caso exitoso en desarrollo humanoapostado a la salud y,posteriormente, a la educación desus ciudadanos en sus primerosaños de vida.

1.1. Desafíos presentes en larealidad infantil

Para que una persona pueda serconsiderada como pobre, primerotiene que sobrevivir a las múltiplesfalencias del sistema económico. Dehecho, Amartya Sen (Sen, 1998)considera que la mortalidad puedeser considerada más como unindicador de éxito o fracasoeconómico que como indicadorsocial, puesto que la calidad de vidade una persona no dependeúnicamente de su nivel de ingresosino de otras variables, como elambiente epidemiológico, que puedetener un impacto negativo sobre lamorbilidad y mortalidad, ladisposición de un sistema de salud(público o privado), que influye sobrela supervivencia de las personas, asícomo el acceso a la atención médicamoderna en las comunidadesrurales. Por su parte, las estadísticasde mortalidad nos muestran elcamino de las inequidadeseconómicas y sociales, que puedenestar marcadas por el género, elorigen étnico y el lugar de residencia.

Para el caso de Centroaméricaexisten disparidades en cuanto a lascausas por las cuales los niñosfallecen antes de cumplir los cincoaños. En países como Costa Rica,las causas relativas a diarreas yneumonías son inferiores al 5%, peroen el caso de Guatemala más del40% fallece por estas causastotalmente prevenibles, que en loscasos de Nicaragua y Honduras nollegan al 30% y en El Salvador yPanamá apenas alcanzan el 20%.

Obviamente, la incidencia de estascausas está relacionada con cómoestá estructurado el sistema desalud en cada país. Mientras enCosta Rica el gasto en salud de loshogares representa solo una quintaparte del gasto nacional en salud, enGuatemala este alcanza el 60%,toda vez que la cobertura delSeguro Social y del GobiernoCentral apenas cubren el 36% delgasto nacional en salud, cuando esaproporción llega al 54% en ElSalvador, al 50% en Honduras, al

Costa R

ica

Otros

LesionesAnormalidadescongénitas

El Salv

ador

Guatem

ala

Hondura

s

Nicarag

ua

Panam

á

0

20

40

60

80

100

Problemas perinatalesNeumonía

DiarreaVIH/Sida


GRáFICA 4

Centroamérica: causas de mortalidad en menores decinco años

Fuente: Organización Mundial de la Salud (OMS).

GRáFICA 5

Centroamérica: razón de mortalidad infantil. Cifraspor cada 1,000 nacidos vivos. Años 2000, 2006 y 2011

Costa R

ica

2000

El Salv

ador

Guatem

ala

Hondura

s

Nicarag

ua

Media

0

5

10

15

20

25

30

35

40

2006 2011

Fuente: Icefi / Plan Internacional con base en Worldbankdata, 2013.

49% en Nicaragua y al 69% enPanamá (Carrera, 2009). En otraspalabras, si en Guatemala el 40% delos menores de cinco años fallecenpor causas totalmente prevenibles

como la diarrea y neumonía, esporque en buena medida losEstados no han vinculado susresponsabilidades con los recursos(humanos, materiales y financieros)destinados a cumplirlas, tanto en elGobierno Central como en el SeguroSocial.

1.2. Mortalidad infantil

Sobrevivir durante la infanciarepresenta un reto para los niños yniñas centroamericanos. La razón demortalidad infantil indica laprobabilidad (expresada como unatasa por cada 1.000 nacidos vivos)de un niño nacido en un añodeterminado de morir antes dealcanzar la edad de un año. EnCentroamérica este indicadordisminuyó 23.4% entre 2000-2006 y19.5% entre 2006-2011, y si bien elanálisis diferencial por país de laregión muestra que los resultadosson distintos, el denominador comúnes que Costa Rica ha mantenidoindicadores de mortalidad por debajode la media regional, al igual que ElSalvador, aunque la distancia deeste con respecto a la media esmenor.

Por su parte, para los niños y niñasde Guatemala, Honduras y Nicaraguala probabilidad de morir antes dealcanzar el año ha ido disminuyendopaulatinamente, pero aún seencuentra muy por encima delpromedio regional centroamericano.De hecho, en 2011, 21 niños por cada1,000 que nacieron en estos paísestuvieron un grave riesgo de morirantes de cumplir un año de edad.

Otro indicador de supervivencia delos niños es la razón de mortalidaden menores de 5 años, cuya funciónes similar a la de la mortalidad


GRáFICA 6

Centroamérica: razón de mortalidad en niñosmenores de 5 años. Cifras por cada 1,000 nacidosvivos. Años 2000, 2006 y 2011

Costa R

ica

2000

El Salv

ador

Guatem

ala

Hondura

s

Nicarag

ua

Media

0

10

20

30

40

50

2006 2011

Fuente: Icefi / Plan Internacional con base en Worldbankdata, 2011.

GRáFICA 7

Centroamérica: incidencia de la pobreza infantil porárea geográfica. Año 2007. Cifras en porcentajes

Costa R

ica

Total nacional

El Salv

ador

Guatem

ala

Hondura

s

Nicarag

uaMed

ia0

20

40

60

80

100

Zonas urbanas Zonas rurales

Fuente: Elaboración propia con base en Cepal / Unicef (2010).

infantil pero extiende el período desupervivencia a los primeros 5 años.En la región centroamericana lasescalas se incrementan; es decirque, en promedio, hay más niños yniñas con probabilidades de morirantes de cumplir los 5 años de edadque durante su primer año de vida.Sin embargo, los datos muestranuna tendencia a la disminución(25.2% entre 2000-2006 y 20.3%entre 2006-2011) y, al igual que conla mortalidad infantil, Costa Rica y ElSalvador presentan razones pordebajo de la media regional.

El resto de los países de CA4mantienen la razón de mortalidad enmenores de 5 años por encima delpromedio regional, y aunque escierto que esta ha ido disminuyendo,que 26 de cada 1,000 niños tenganla probabilidad de morir antes de los5 años es un cifra preocupante quemerece atención prioritaria por partede las políticas de salud y protecciónsocial de estos estados.

1.3. Pobreza infantil y adolescente

La pobreza infantil requiere de unanálisis multidimensional de lascondiciones que afectan a los niños,niñas y adolescentes respecto a laprivación material, el acceso a losservicios básicos e incluso laexclusión y la discriminación.

El enfoque de derechos humanospara el análisis de la pobreza infantilCepal/Unicef 2011 es consideradocomo un marco conceptual y deacción. Las dimensiones sobre lasque se basa dicho análisis son: i) lasvariables consuntivas referentesexclusivamente a los derechoshumanos, y ii) las variablesinstrumentales que posibilitan elgoce del bienestar.

20.4

10.4

31.9

86.884.3

89.8

79.7

61.6

67.9

51.8

78.9 78.4

94.6

66.6

54.2

77.7

62.8

93.2


Las cifras muestran que 7 de cada10 niños, niñas o adolescentescentroamericanos padecen pobreza.La situación se acentúa más cuandose trata del área rural, en donde el77.7% de la niñez se encuentra enuna situación de pobreza, algo quees además un común denominadoren los cinco paísescentroamericanos. Sin embargo, elporcentaje promedio del área urbana(54.2%) es también impresionante yestá 9.2 puntos porcentuales porarriba de la pobreza infantil a nivellatinoamericano (45.0%).

La situación difiere de un país a otro.Específicamente en Costa Rica, losindicadores de pobreza son enpromedio tres veces menores que elpromedio regional centroamericano.En el caso del área urbana deHonduras también puede observarseque el promedio de pobreza infantiles levemente menor que el promedioregional.

1.3.1. Desnutrición

Según Cepal/Unicef (2010), ladesnutrición en la niñez es unamanifestación del incumplimiento alderecho a la alimentación,incrementa el riesgo de muerte,inhibe el desarrollo cognitivo y afectael estado de salud de por vida.

En la actualidad, alrededor de 10.9%de los niños menores de 5 años delCA4 se ven afectados por niveles dedesnutrición global (insuficienciaponderal o bajo peso para la edad) y,más preocupante aún, 34.7% loestán por la desnutrición crónica(baja talla o estatura para la edad).

Es importante destacar que laheterogeneidad de situacionesnacionales es relevante, ya que

mientras en Costa Rica ni siquiera seregistran datos de desnutrición, enGuatemala y Honduras losindicadores son superiores a lamedia regional. En El Salvador yNicaragua los indicadores sonmenores que la media regional, perono por eso dejan de ser alarmantes ydebe prestárseles atención.

1.3.2. Acceso a los servicios básicos

La falta de acceso y la calidad de losservicios de agua y saneamiento serelacionan de forma directa con lamorbilidad y la desnutrición(Cepal/Unicef, 2010). EnCentroamérica, el 9.7% de los niños,niñas y adolescentes viven en unasituación grave de acceso al aguapotable; es decir, la que consumenproviene de fuentes contaminadas.Además, según las estadísticas, elproblema del acceso al agua potablese enfatiza en las zonas rurales y enniños, niñas y adolescentesindígenas, lo que revela la presenciade una discriminación implícita en elacceso al bienestar.

El acceso al saneamiento en laregión centroamericana es muyparecido al acceso al agua potable:en promedio, 9.8% de los niños sufreprivaciones graves al respecto; esdecir, no cuentan con un sistema deevacuación por alcantarillado, por loque su entorno inmediato sufre degraves problemas de contaminación.Los países cuyas niñez yadolescencia se ven más afectadaspor privaciones graves ensaneamiento son Guatemala,Honduras y Nicaragua.

1.3.3. Habitabilidad de la vivienda

Habitar en una vivienda adecuadadetermina los procesos de

de cada 10 niñoscentroamericanospadecendesnutricióncrónica

de cada 10 niñosdel CA4 sufrenprivacionesmoderadas a laeducación y27.8% a lainformación ycomunicación

de cada 10 niñoscentroamericanossufren gravesprivaciones encondiciones devivienda

4

5

2


alimentación, educación, abrigo yestabilidad emocional de niños, niñasy adolescentes. Los indicadores dehabitabilidad de la viviendaconsideran aspectos como elhacinamiento y los materialespredominantes en la construcción deesta (muros, techos y pisos).

En este sentido, se pudo determinarque 53.3% de la niñez yadolescencia centroamericanapadece de privaciones moderadasen la habitabilidad de sus viviendas;sin embargo, aproximadamente19.9% de este sector de lapoblación sufre limitaciones gravesen la habitabilidad de sus viviendas.Costa Rica presenta indicadoresmucho menores que la media, entanto que Honduras registra

indicadores de habitabilidad solo unpoco menores que la media. Es enEl Salvador, Guatemala y Nicaraguadonde los indicadores deprecariedad de la vivienda sonpreocupantes, puesto que, enpromedio, 7 de cada 10 niños deestos países habitan en espacioscon privaciones moderadas y 3 decada 10 en viviendas conprivaciones graves.

1.3.4. Privaciones del acceso a laeducación y a la información

El derecho a la educación es unacondición fundamental para superarla pobreza y disminuir las brechasde pobreza, género y etnicidad. Lasprivaciones en cuanto a educaciónvan desde 2.5% de niños, niñas y

TABLA 3

Centroamérica: indicadores de las privaciones que sufren los niños, niñas y adolescentes(0 a 17 años)

Global % de niños — 5.5 17.7 12.5 7.8 10.9

menores

Crónica de 5 años — 24.6 54.3 34.5 25.2 34.7

Acceso a servicios básicos

Privaciones graves de 2.2 10.9 9.7 9.8 15.4 9.6

acceso a agua potable % de niños

Privaciones graves de privados 0.4 8.6 11.3 15.3 13.3 9.8

acceso a saneamiento

Habitabilidad de la vivienda

Grave % de niños 1.3 29.0 36.0 9.0 24.1 19.9

Moderada privados 8.2 79.3 67.6 48.9 62.7 53.3

Privaciones de acceso

a la educación

Grave % de niños 0.4 2.0 4.4 1.9 3.9 2.5


Privaciones de acceso

a la información

Grave % de niños 0.3 8.6 16.5 4.7 8.6 7.7


NicaraguaMedia

País

HondurasGuatemalaEl SalvadorCosta RicaDimensiónIndicador

Fuente: Icefi / Plan Internacional con base en Cepal / Unicef (2010).


adolescentes con graves privacioneseducativas a 10.6% con privacioneseducativas moderadas. A primeravista, estos porcentajes no parecenelevados; sin embargo, haciendo lacomparación a nivellatinoamericano, la deficienciaeducativa de los países del CA4ocupa los últimos lugares de la listade 18 países, únicamente por arribadel Perú.

En cuanto a las privaciones deacceso a la información, los datosmuestran que, en promedio, 7.7% delos niños, niñas y adolescentescentroamericanos tienen una graveprivación a la información, porcentajeeste mucho mayor que el promediolatinoamericano, de 2.5%. En cuantoa las privaciones moderadas delacceso a la información ycomunicación, se registró el 22.2%del total de niños, niñas yadolescentes centroamericanos,porcentaje que preocupa también porsu diferencia con el promediolatinoamericano, de 8.2%. Losporcentajes nacionales del CA4 sonsimilares a los porcentajes deprivaciones en el ámbito rural a nivellatinoamericano. Nuevamente sonlos países de CA4 los que mantienensus indicadores de privaciónsuperiores incluso a la mediaregional centroamericana.

Fortalecer los procesos de reformaeducativa, aumentar la eficiencia enel uso de recursos, mejorar lainfraestructura educativa, asegurar laformación integral de los docentes,impulsar la participación de lospadres y generar un ambiente libre ydemocrático en las aulas sonelementos fundamentales para quela educación sea la herramientaclave en el combate contra ladesigualdad en Centroamérica.

1.4. ¿Cómo financiar la inversiónpública en niñez y adolescencia?

Se han expuesto los resultadosgenerales del estudio en términos dela IPNA total y su desagregación endirecta e indirecta, así como laconstrucción de algunos indicadores,como proporción del PIB o, bien, percápita. Luego, se presentaron losdesafíos en materia de mortalidad ypobreza infantil para la regióncentroamericana, con la finalidad detener un panorama que evidencie labrecha entre financiamiento ybienestar de los niños yadolescentes de cada país.

Sin embargo, también es precisoresponder la pregunta inevitable:¿cómo financiar esa brecha debienestar? A continuación, seabordan cinco temas que son uncomún denominador en la región yque, valga la redundancia, sontambién un desafío impostergablecomo sociedad para mejorar el futurode las generacionescentroamericanas.

1.4.1. Equidad en las finanzaspúblicas

No es común que los ministerios deHacienda o las secretarías dePlanificación realicen estudios sobrela equidad de la carga tributaria y delgasto público, por lo que estostrabajos suelen venir de organismosexternos. En Honduras, el ForoSocial de la Deuda Externa yDesarrollo de Honduras (FOSDEH,2011) estimó que en 2000 loshogares más ricos aportaban el 19%de su ingreso para el financiamientodel desarrollo, en tanto que el aportede los hogares más pobres seduplicaba, hasta llegar al 41.1%.Por su parte, el BID (Banco


TABLA 4

Centroamérica: progresividad e impacto redistributivo del sistema tributario

Progresividad

Tasa efectiva de impuesto / ingreso, en porcentaje

Decil de más bajos ingresos 16.5 27.8 23.2 17.4 10.6

Decil de más altos ingresos 14.3 11.3 6.6 12.0 6.8

Gini antes de la política fiscal 0.5770 0.5034 0.5957 0.5697 0.5963

Kakwani 0.0422 –0.0357 –0.0955 –0.0088 0.0350

Redistribución

Gini ingreso después de impuestos 0.5726 0.5109 0.6034 0.5707 0.5946

Cambio en el ingreso del 40% de menores ingresos 1.8% –4.6% –3.7% –2.4% –0.1%

Cambio en el ingreso del 20% de mayores ingresos –2.0% 0.4% 0.6% n/c –1.0%

Nicaragua(2001)

Honduras(2005)

Guatemala(2000)

El Salvador(2006)

Costa Rica(2004)

Variable

Fuente: Sobre la base de BID 2009.

Interamericano de Desarrollo, BID,2009) realizó un estudio sobre laequidad fiscal en Centroamérica,Panamá y República Dominicana,con los resultados que se muestranen la tabla 4.

Entre los países de la región soloCosta Rica y Nicaragua presentanun sistema tributario ligeramenteprogresivo, mientras que los demáscuentan con un sistema regresivo.Esto se evidencia cuando, en el casodel primero, el cambio en el ingresodel decil de menores ingresosdespués de la política tributaria es de1.8%, y en el decil de mayoresingresos es de –2.0%, en tanto queen el segundo el decil más pobre,luego de aplicados los impuestos, vereducido su ingreso un –3.7%, y eldecil más rico aumenta su ingreso0.6%. Un caso similar es el de ElSalvador, que junto con Guatemalatienen los sistemas impositivos másregresivos de la región.El impacto de esa política tributariase ve reflejado en que el índice deGini del ingreso producto de estaprácticamente no cambia más del1% en ningún país, mientras que en

los países desarrollados el cambiopromedio es superior al 10%, alcontar con cargas tributarias muchomás progresivas.

Siempre en el sentido de laprogresividad tributaria, el cuadroanterior evidencia que el decil demayores ingresos en Costa Ricatiene una tasa efectiva de impuestossobre su ingreso de 14.3%, mientrasque en El Salvador es de 11.3%(pero en el caso de este país losmás pobres pagan el 27.4% de suingreso en impuestos).

Al analizar, por ejemplo, el gastopúblico social (GPS) en el sectorsalud se tiene que este es pro pobreen Costa Rica, Honduras yNicaragua, en tanto que en ElSalvador y Guatemala, aunqueprogresivo, resulta ser pro rico.

No obstante, debe advertirse que,aún en los países donde es propobre, el porcentaje del GPS ensalud que beneficia a los estratosmás ricos es significativo. En efecto,en el promedio de la región, el 10%más rico recibe más de un 6% del


GPS en salud y el 20% más ricorecibe aproximadamente el 17%,alcanzando al 20% en Guatemala.Más aún, en El Salvador el 10% másrico recibe un porcentaje mayor delGPS en salud (16%) que el 10%más pobre (11%). Esto refleja lasdificultades de acceso a la atenciónsanitaria que, pese a su gratuidad,tienen los sectores más pobres porno poder afrontar otros costosasociados a dicha asistencia, comoel transporte hasta los centros deatención (Banco Interamericano deDesarrollo, BID, 2009).

1.4.2. Más recursos

Evidentemente, una nación podrádestinar más recursos para elfinanciamiento del desarrollo de laniñez en la medida en que puedacontar con estos. Por ejemplo, para2011 el promedio de la cargatributaria en Centroamérica fue de14.1%, cuando la media deSudamérica estuvo en 18.1%. Elcomportamiento de las cargastributarias en las cinco naciones esmuy desigual, pues en el extremoinferior aparece Guatemala, con

11.2% del PIB, mientras queHonduras, en el límite superior, llegaa tributar un 15.6%.

En la gráfica 8 puede observarse elcomportamiento que este indicador hatenido en cada país desde 1998. Porejemplo, en Costa Rica, durante eldecenio 1998-2007 la carga impositivacrece constantemente hasta llegar al16%, pero a partir de la crisisfinanciera internacional cae cerca de 3puntos porcentuales con respecto alPIB y no recupera su nivel. Casoscontrarios son El Salvador yHonduras, en los que a pesar de quecae la carga impositiva, esta recuperaen un lapso de tres años el nivelmostrado antes de la crisis, y en elcaso de El Salvador inclusive haaumentado 3% en dos años.

También es emblemático el ejemplode Nicaragua, pues entre 2001 y2011 la carga tributaria pasó de 9.8%a 14.7%. En ese mismo período,Guatemala pasó de 10.8% a 11.2%;es decir que en todos esos años noha habido voluntad, política niprograma público eficaz para mejorareste indicador.

TABLA 5

Centroamérica: progresividad e impacto redistributivo del gasto público social (GPS) en salud

Progresividad

Tasa efectiva de GPS / ingreso, en porcentaje

Decil de más bajos ingresos 139.3 37.6 2.7 21.2 27.8

Decil de más altos ingresos 1.1 2.1 0.1 0.6 0.4

Gini antes de la política fiscal 0.5770 0.5034 0.5957 0.5697 0.5963

Kakwani –0.6601 –0.4262 –0.5150 –0.6391 –0.6411

Redistribución

Gini ingreso después de GPS 0.5504 0.5008 0.5937 0.5537 0.5793

¿Quién recibe el gasto? 40% de menores ingresos 43% 44% 33% 43% 33%

¿Quién recibe el gasto? 20% de menores ingresos 14% 21% 20% 14% 17%

Nicaragua(2001)

Honduras(2005)

Guatemala(2000)

El Salvador(2006)

Costa Rica(2004)

Variable

Fuente: Sobre la base de BID 2009.


GRáFICA 8

Centroamérica: carga tributaria entre 1998 y 2012

Honduras

0

5

10

15

20

Nicaragua GuatemalaPromedio Costa Rica El Salvador

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fuente: Ministerios de Finanzas y Economía y bancos centrales de Centroamérica.

GRáFICA 9

Centroamérica: gasto tributario en 2004 y 2009

2004 2009

Costa Rica

0

10

20

30

40

50

60

70

80

El Salvador

Honduras

42.1 43.0 44.639.5

75.0Nicaragua

Guatemala

Fuente: Icefi, sobre la base de: Universidad Nacional de Costa Rica y el Ministerio de Hacienda de CostaRica; Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) de Guatemala; Artana (2005); Ministerio deHacienda de El Salvador (2010); Fosdeh (2011), sobre la base de datos de la Dirección Ejecutiva deIngresos (DEI) de Honduras.

1.4.3. Exenciones

Desde los inicios del MercadoComún Centroamericano (MCCA) lospaíses del área se enmarcaron enuna lucha por atraer inversiones asus territorios vía las exencionesfiscales. Sin embargo, un estudiorealizado por el InstitutoCentroaméricano de EstudiosFiscales (Icefi, 2007) concluye queaun cuando los incentivos fiscalespueden contribuir a la atracción de lainversión extranjera directa en ciertossectores de la economía, y sin quelas conclusiones sean categóricas,existen otros factores que juegan unpapel más importante en esta tarea,como el crecimiento económico, lainfraestructura existente y laformación del capital humano.

Un indicador comúnmente utilizadopara calibrar la magnitud de lasexenciones fiscales es el gastotributario en el resto de países. En laregión, los gastos fiscales oscilan enun monto que equivale a cerca del40% de la recaudación total, y en elcaso de Guatemala, en alrededordel 70%. El sacrificio fiscal esentonces sumamente considerable ytendrían que ser muy grandes losbeneficios generados por quienesreciben estos incentivos para quelos regímenes respectivos pudieranpasar la prueba de un análisis decosto-beneficio.

1.4.4. Transparencia

Si bien la región centroamericana harealizado avances significativos en latransparencia presupuestaria, aúnqueda mucho camino por recorrer entérminos de la rendición de cuentas yde la participación ciudadana en laformulación e incidencia delpresupuesto de la nación.

Estadísticas recogidas del índice depresupuesto abierto (InternationalBudget Partnership, IBP, en inglés)


RECUADRO 3

A pesar de que Centroamérica cuenta con bajos niveles derecaudación, es muy común el otorgamiento de tratospreferenciales para distintos sectores. Las razones para otorgarestos privilegios son diversas y, en algunos casos, se hanotorgado exoneraciones fiscales bajo argumentos totalmenteinválidos. A continuación se presentan algunos ejemplos.

La comida rápida en Honduras. Debido a la devastación que en1998 sufrió Honduras como consecuencia del huracán Mitch, en1998 se aprobó una Ley de Incentivo al Turismo (LIT), la cualincluyó como una actividad turística a las cadenasnorteamericanas de comida rápida. Es difícil imaginar cómo estohabría podido estimular el flujo de visitantes extranjeros hacia estepaís centroamericano, pero es muy claro que provocó pérdidasimportantes al fisco hondureño. Estas exenciones no seránampliadas, por lo que hay quejas de los sectores beneficiados.

La bolsa agropecuaria en Nicaragua. En Nicaragua, quienescomercializan sus productos mediante una sociedad anónimaprivada que se llama Bolsa Agropecuaria no pagan el ISR. Segúnel artículo 110 de la Ley de Equidad Fiscal, los productores de laBolsa Agropecuaria tendrán “una retención definitiva del 1% sobreventas”, y eso será considerado como el pago total de su IR. Estoconstituye un privilegio de consecuencias dramáticas que noexiste, además, en ningún otro país de América Latina. Deacuerdo con Báez, “si usted vende su producto en una empresaprivada cuyo nombre es Bolsa Agropecuaria, tiene un régimentributario privilegiado, pero si negocia con cualquier otra empresadel resto de Nicaragua no lo tiene”.

La explotación minera en Guatemala. En Guatemala existe unaley enfocada en la promoción de las exportaciones notradicionales y la IED, denominada Ley de Fomento y Desarrollode la Actividad Exportadora y de Maquila. Como un caso increíble,una empresa minera fue calificada por el Ministerio de Economíacomo una empresa exportadora bajo el régimen de admisióntemporal; es decir, el de aquellas que reexportan materiales queson procesados en el territorio nacional. Está claro que el oro quese extrae del territorio nacional no era reexportado. Debido a lapresión a la que fue sometida por parte de organizaciones de lasociedad civil, la empresa minera solicitó pagar los impuestoscorrespondientes, más como un acto voluntario o de buena fe quepor corregir la calificación como empresa operando bajo elrégimen de admisión temporal.

Fuente: Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), 2012.

Exoneraciones fiscales escandalosas

muestran que Costa Rica yGuatemala tienen los mejoressistemas de entrega de informaciónsobre el presupuesto –incluso esteúltimo tiene publicado en un idiomamaya el texto sobre presupuestociudadano– y que la herramienta delsistema de contabilidad del Estado

ayuda mucho en cuanto a laconsecución de cifras. Sin embargo,a continuación se enumeran algunosaspectos por país sobre la dificultadde acceder a la informaciónpresupuestaria.

lCosta Rica: Proporcionainformación agregada sin llegar anivel de actividad u obra, para lo cualsería muy recomendable que existaun portal donde cada usuario pudierahacer su propia consulta, así comocentralizar la información deentidades descentralizadas.

lEl Salvador: Hace falta desagregarla información por objeto de gasto,importante para codificar este deacuerdo al manual del FondoMonetario Internacional. Sinembargo, el problema mayor radicaen que en “Entidades del Resto delSector Público” no se publican todaslas instituciones sino solo las quetienen presupuesto “especial”,imposibilitando la integración de todoel sector público.

lHonduras: Recién publicainformación trimestral sobreejecución presupuestaria, peroagregada, y la liquidaciónpresupuestaria de entidadesdescentralizadas no es pública, solose incluye la del Gobierno Central;asimismo, el control de lasexenciones no está ni siquieradigitalizado.

lNicaragua: Se reconoce queexisten informes de ejecuciónpresupuestaria; sin embargo,únicamente los documentospublicados en el sitio web delMinisterio de Hacienda sobrepresupuestos aprobados permitenintegrar una base de datos con losdetalles: Institucional, Clasificación


TABLA 6

Centroamérica: índice de presupuesto abierto (IBP)

Costa Rica 46 46 50 51 48

Guatemala 45 45 47 50 47

El Salvador 28 37 37 43 36

Nicaragua 21 19 37 42 30

Honduras 38 12 11 53 29

Promedio anual 36 32 36 48 38

País 2012201020082006Promediode país

Fuente: International Budget Partnership.

Económica (corriente y capital),Programa, Proyecto, Fuente deFinanciamiento.

•Para armar la base de datos seutilizaron los cuadros: “Detalle degastos por proyectos y otrosgastos de capital por fuente definanciamiento” (Documento A), elcual contiene todas laserogaciones consideradas gastode capital, y el documento“Detalle de gasto por programa yfuente de financiamiento”(Documento B), el cual contiene elgasto total, es decir, gastoscorrientes y gastos de capitalintegrados. Para poder establecerel gasto corriente se procedió arestar del documento “B” lainformación contenida en eldocumento “A”.

•Asimismo, se trató de integrar labase de datos con lospresupuestos ejecutados, lo quefue imposible debido a que no secuenta con información suficientepara estimar cuánto es el gastocorriente. En el informe deliquidación del año 2010, porejemplo, en el cuadro No. 12,llamado “Presupuesto ejecutadode proyectos de inversión y otrosgastos de capital por institución,

programa y fuente definanciamiento”, se encuentra elgasto de capital completo. Sinembargo, el problema radica enque no existe informaciónsuficiente para estimar cuánto esel gasto corriente. El archivo quemás se aproxima es el cuadro No.16, “Ejecución de asignación dealivio HIPC de la deuda externapara el gasto en pobreza (GastoTotal)”, que no desagrega lainformación por clasificacióneconómica y fuente definanciamiento, sino que soloconsidera la informaciónrelacionada con gasto en pobreza,sin permitir visualizar el resto dela información considerada gastocorriente.

1.4.5. Trabajo en el organismolegislativo

El trabajo de incidencia en losorganismos legislativos es clave paraatender los grandes desafíos de laniñez y adolescenciacentroamericana, toda vez que serequieren grandes cantidades derecursos financieros para podermejorar el nivel del capital humanoen la región. En 2010, la Cepal(Comisión Económica para AméricaLatina, CEPAL, 2010) estimó que los


TABLA 7

Centroamérica: análisis de los aspectos propuestos en las reformas fiscales (n) y lofinalmente aprobado (◊)

Sobre la renta

Tarifa empresas n n n ◊

Tarifa individuales n ◊ n ◊

Rentas de capital n ◊ ◊ ◊ n ◊

Impuesto mínimo ◊ ◊ ◊ n n

Regímen simplificado n ◊

Precios de transferencia n ◊ n n

Subcapitalización n n n

Ampliación de base n ◊ ◊ n n ◊

Eliminar créditos n n n

Sobretasas ◊

IVA

Tarifa n ◊

Ampliar cobertura n ◊ ◊ n ◊

Eliminar exenciones ◊ ◊ n n

Eliminar tasa 0% ◊ n

Regulación crédito y devoluciones n n n

Retenciones del IVA n ◊ n

Selectivos al consumo

Tarifa ◊ ◊ n ◊

Base ◊ ◊ n n

Eliminación de exenciones ◊ ◊ n n

Nuevo a vehículos n ◊ n ◊

Vivienda ◊ n

Combustibles ◊

Vehículos

Tarifa circulación n

Tarifa arancelaria n n n

Propiedad inmueble

Tarifa ◊

Casinos n n ◊

Telefonía n ◊ ◊

Amnistía fiscal n ◊

De control y fortalecimiento

de la administración tributaria n ◊ n n n ◊

Costa RicaNicaraguaHondurasEl SalvadorGuatemalaImpuesto / Reforma Panamá

Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), 2012.

costos para que todos los niños yniñas menores de cinco añossuperen la línea de pobreza es dealrededor de 6.3% del PIB enNicaragua, de 5.5% en Honduras, de5.4% en Guatemala y de 1.0% en

Costa Rica. Movilizar esa cantidad derecursos implica realizar un trabajode incidencia en los organismoslegislativos de cada país y poner enevidencia lo sucedido con lasreformas fiscales en el último lustro.


En el caso de Guatemala, de toda lainiciativa de ley ingresada alCongreso de la República en 2009 elpleno aprobó prácticamente solo unaspecto, referente a un impuestomínimo. Igual situación se presentóen 2011 en Costa Rica, con ladiferencia que se tasó el impuestosobre inmuebles.

En el caso de Honduras, si bien elCongreso aprobó buena parte de lareforma fiscal, resulta que aspectosvitales, como el fortalecimiento de laadministración tributaria, no fueaprobado, poniendo en duda lacapacidad de ejecución de lareforma. En Nicaragua se presentóuna situación muy similar.

El único caso en donde el organismolegislativo aprobó la mayoría deiniciativas fue el de El Salvador, queademás fue el único país de laregión cuya reforma fiscal incluyó unfortalecimiento de la administracióntributaria, lo cual ha permitido que endos años la carga tributaria aumente3 puntos porcentuales.

Esa evidencia invita a que losactores involucrados en el desarrollo

de la niñez realicen una labor deincidencia en las comisiones de laniñez, familia, educación, y sobretodo en la comisión de finanzas decada organismo legislativo paraexigir el cumplimiento de losderechos del niño. n

40

2 Costa Rica 41

2Costa Rica

2.1. Marco legal e institucional

Costa Rica es pionera en laregulación de institucionesespecializadas en materia de niñez yadolescencia. El Patronato Nacionalde la Infancia, cuya función principales brindar protección integral a laniñez costarricense, lleva más de 70años de funcionamiento, apoyando acrear las políticas nacionales en estamateria. La Ley Orgánica delPatronato Nacional establece laasignación presupuestaria para sufuncionamiento, lo que la hace laúnica institución a nivelcentroamericano para la que la leyespecifica el porcentaje que elEstado le debe asignar dentro de supresupuesto general: 7% de lorecaudado en el año fiscal anteriorpor concepto de impuesto sobre larenta, además del 30% de locobrado por las multas de tránsito y4% del Fondo de Desarrollo Social yAsignaciones Familiares, entre otrosrecursos. El Patronato no es el enterector en materia de niñez yadolescencia, aunque se le tienecomo tal por la importancia de sufunción.

Tanto Costa Rica como El Salvadorcuentan con un Sistema Nacional deProtección Integral que definelegalmente qué institucionespertenecen a él, a diferencia deGuatemala, donde no se sabe concerteza si existe o no un sistema de

protección ni quiénes lo integran.Costa Rica, al igual que El Salvador,regula en un mismo cuerponormativo –el Código de la Niñez yAdolescencia– la actuación de variasinstituciones para lograr launificación y optimización deesfuerzos, así como el buen manejode los recursos asignados. Lasinstituciones creadas a partir delCódigo son el Consejo Nacional dela Niñez y Adolescencia (CNNA), lasjuntas de protección a la infancia ylos comités tutelares de los derechosde la niñez y adolescencia. Esimportante resaltar que la ley regulala inclusión de los organismos nogubernamentales (ONG) dentro delsistema de protección, como un ejede cooperación para la creación eimplementación de las políticas enmateria de niñez y adolescencia.

El CNNA de Costa Rica es similar alde Nicaragua e incluye a losprincipales ministerios, secretarías ydependencias del Estado, buscandoasí atender los problemas de laniñez y adolescencia por medio deldesarrollo e implementación depolíticas nacionales. Asimismo,busca optimizar la legislación enmateria de niñez y adolescencia yejecutar la descentralizaciónadministrativa mediante la creaciónde las juntas de protección a lainfancia, adscritas al PatronatoNacional de la Infancia. Este debetomar a su cargo, merced a su


asignación presupuestaria, elfortalecimiento de las juntas y lainclusión de las comunidades através de los comités tutelares.

La legislación costarricense hacreado también un Fondo para laNiñez y la Adolescencia, único enCentroamérica. Para constituir elFondo se destina como mínimo unaoctava parte del 4% (0,5%) de losrecursos del Fondo de DesarrolloSocial y Asignaciones Familiaresasignados al Patronato Nacional dela Infancia. El Fondo para la Niñez yla Adolescencia es manejadomediante una cuenta especial y nopuede ser destinado a otros fines niser utilizado para gastosadministrativos. La ley establece quecuando existieran sanciones demultas a empleadores por violación alos derechos de la niñez yadolescencia se deberá destinar el10% de estas al Fondo. Igualmente,en el caso de sanciones de multapor denuncias a funcionariospúblicos, estas deberán serdepositadas en la cuenta del Fondo.La cuenta es administrada por elPatronato, lo que permite lautilización de lo recaudado en loscasos de emergencia y evita asídesfinanciar los programas yaestablecidos.

Pese a que Costa Rica es el únicopaís de la región que establecedentro de su marco legal porcentajesespecíficos sobre sus asignacionespresupuestarias en materia de niñezy adolescencia, es importanteenfatizar que esto ocurre únicamentecon el Patronato Nacional de laInfancia y con el Fondo para la Niñezy Adolescencia, ya que el resto delas instituciones afines, al igual queen los demás países deCentroamérica, dependen de las

asignaciones de las instituciones alas que pertenecen; en el caso delConsejo, cada dependencia,ministerio y dirección debe contarcon su rubro específico dentro de supresupuesto, y en el caso de lasjuntas, dependen del presupuestodel Patronato.

2.2. Inversión pública en niñez y

adolescencia (IPNA)

Costa Rica invierte cantidades muypor encima del promedio de lospaíses del CA4. Por ejemplo, en2007 su IPNA representaba el 89.0%del IPNA del CA4, proporción que haido en aumento, de manera notabledesde la crisis financierainternacional en 2008 y 2009. Es asícomo en 2011 el IPNA de Costa Ricaes equivalente al 160.7% del IPNAdel CA4 (Contraloría General de laRepública de Costa Rica, 2012), locual pone de manifiesto que cuandouna nación quiere apostarle a laniñez y adolescencia como futuro delpaís no debe excusarse en crisisinternacionales, un gasto público queno crece o una recaudación tributariaque no aumenta, pues este paíscentroamericano fue el único que nologró llevar a cabo una reforma fiscalpost crisis. Es decir que en buenamedida todo depende de la voluntadpolítica respecto de quiénes van aser los beneficiarios del gastopúblico: la niñez o los grupos depoder en la sociedad.

Por lo tanto, la pregunta obligada es:¿cuánto mejor no estaría la niñez yadolescencia de Costa Rica si lasociedad en su conjunto hubieradecidido aportar más recursos alEstado?

Durante 2007 a 2011 la IDNA fue, enpromedio, de USD 2,145.7 millones,

2 Costa Rica 43

llegando en 2011 hasta los USD3,122.8 millones, lo cual implica quela IDNA como porcentaje del PIB aese año fue equivalente al 7.6% delPIB.

Cuando a la IDNA se le agrega laIINA, resulta que la IPNA en CostaRica llega hasta el 9.5% del PIB(para 2011) y durante el lustro 2007-2011 mantuvo un promedio del 8.3%en esa proporción.

Esas prioridades de nación provocancomo resultado que este paíscentroamericano invierta enpromedio USD 2,849.0 por cada niñoy adolescente anualmente, lo que setraduce en una asignación diaria deUSD 7.8, muy por encima de losvalores de Guatemala y Nicaragua,que no superan USD 1.00 diario porcada niño, niña y adolescente.

Por otro lado, en lo que respecta alanálisis de las fuentes definanciamiento de la IPNA, se debeindicar que este no incluyó a lasentidades descentralizadas, cuya

GRáFICA 10

Costa Rica: IPNA ejecutada por el Gobierno Central

en millones de USD por fuente de financiamiento.

Años 2007-2011

0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600 1800 2000

Financiamiento interno Ingresos corrientes

2011

2010

2009

2008

2007

Fuente: Icefi / Plan Internacional sobre la base del Ministerio de Hacienda de Costa Rica.

información proviene de laContraloría General de Cuentas,institución que omite la especificaciónpor fuente de financiamiento. En talsentido, refiriéndose únicamente alGobierno Central, resulta quedurante 2007 el 100% de la IPNA

TABLA 8

Costa Rica: principales indicadores de la inversión en niñez y adolescencia.

Gobierno Central y resto del sector público. Años 2007-2011

Millones de dólares de cada año 1,320.2 1,626.4 1,900.1 2,758.8 3,122.8 2,145.7

Millones de dólares de 2007 1,320.2 1,427.9 1,603.3 2,199.7 2,377.4 1,785.7

Como porcentaje del PIB 5.0 5.5 6.5 7.6 7.6 6.4

Per cápita anual en dólares de cada año 925.5 1,151.5 1,359.8 1,998.7 2,292.1 1,545.5

Per cápita diario en dólares de cada año 2.5 3.2 3.7 5.5 6.3 4.2

Per cápita anual en dólares de 2007 925.5 1,010.9 1,147.4 1,593.7 1,745.0 1,284.5

Per cápita diario en dólares de 2007 2.5 2.8 3.1 4.4 4.8 3.5

En millones de dólares de cada año 1,767.5 2,147.8 2,460.2 3,437.6 3,881.6 2,738.9

En millones de dólares de 2007 1,767.5 1,885.6 2,075.9 2,741.0 2,955.1 2,285.0


Per cápita anual en dólares de cada año 1,239.0 1,520.6 1,760.7 2,490.6 2,849.0 1,972.0


Promedio20112010200920082007Variable

Fuente: Icefi / Plan Internacional sobre la base del Ministerio de Hacienda de Costa Rica.

Inve

rsió

n di

rect

a N

NA

Dire

cta

+ I

ndire

cta

(NN

A)


GRáFICA 11

Costa Rica: gasto social e IPNA del Gobierno Central.

Años 2007-2011. Cifras como porcentaje del PIB

IDNAResto GS

2007 2008 2009 2010 20110

2

4

6

8

10

4.2% 4.3%

4.8% 4.8%5.0%

3.2% 3.4%4.3% 4.5% 4.6%

Fuente: Icefi / Plan Internacional.

provino de los ingresos corrientes delEstado. Sin embargo, como se hacomentado con anterioridad, la cargatributaria costarricense cayó entre2008 y 2010 cerca de 3 puntosporcentuales del PIB, lo cual noimplicó que la IPNA se contrajera,sino todo lo contrario, se mantuvo,pero financiada vía el endeudamientointerno: de los casi USD1,885millones que ejecutó el GobiernoCentral, USD1,551 provinieron dedeuda interna.

Otra forma de identificar la prioridadde la IPNA es compararla contra elgasto público social ejecutado por elGobierno Central (como es deesperar, una importante proporciónde él está dirigido a la niñez). Porejemplo, en 2011 el gasto social fuede aproximadamente un 9.6% delPIB; de esa cifra, un 4.6% estuvodirigido a este grupo poblacional. Esimportante mencionar que estatendencia fue muy marcada entre2009-2011, posiblemente porque el

Estado costarricense identificó quequienes más iban a resentir losefectos de la crisis financierainternacional iban a ser los niños, porlo que aumentó considerablemente laIPNA tanto del Gobierno Centralcomo de EntidadesDescentralizadas.

Otra variante del análisis que serealiza sobre la IPNA es según eltipo de institución estatal que laejecute. Por ejemplo, en el caso deCosta Rica cerca del 60% de laIDNA es realizada por el GobiernoCentral ($1,894.2 millones en 2011),a la que le siguen en importancialos órganos desconcentrados, concerca de un 25% de la IDNA,refiriéndose aquí muyespecíficamente al trabajo realizadopor el Fondo de Desarrollo Social yAsignaciones Familiares, así comoel Fondo Nacional de Becas. En loque respecta a las institucionesdescentralizadas no empresariales,se ha registrado el trabajo querealizan el Instituto Mixto de AyudaSocial y el Patronato Nacional de laInfancia (Pani). Por último, en laIDNA en las empresas públicas nofinancieras nacionales se contabilizólo realizado por el InstitutoCostarricense de Acueductos yAlcantarillados (ICAA).

Respecto de la IINA, el 98% de ellaes realizada por institucionesdescentralizadas no empresariales,que básicamente está compuestopor la Caja Costarricense de SeguroSocial (CCSS) y el Instituto Nacionalde Aprendizaje (INA).

La composición a lo largo delperíodo analizado varió, pues en2007 la IDNA era el 74.7% de laIPNA, mientras que en 2011 esaproporción aumentó hasta el 80.5%.

2 Costa Rica 45

GRáFICA 12

Costa Rica: IPNA por finalidad. Años 2007-2011.

Cifras en millones de USD

Protección social

Educación

Actividades recreativas,cultura y religión

Salud

Vivienda y servicioscomunitarios

Orden públicoy seguridad

2007 2008 2009 2010 20110

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

341.3

879.0

441.4 497.3 534.4 656.7 732.2

1,086.51,280.7

1,687.91,958.6439.2

502.3

911.1

986.2

Fuente: Icefi / Plan Internacional, sobre la base de datos del Ministerio de Hacienda y la ContraloríaGeneral de Cuentas.

TABLA 9

Costa Rica: inversión directa e indirecta en niñez y adolescencia por tipo de entidad que la

ejecutó. Años 2007-2011. Cifras en millones de USD

IPNA 1,320.1 1,626.3 1,900.0 2,758.7 3,122.8 136.6%

Inversión directa del Gobierno Central 835.8 990.5 1,230.7 1,615.5 1,877.1 124.7%

Inversión directa de los órganos

desconcentrados 289.2 391.3 338.7 725.9 773.6 167.5%

Inversión directa de las instituciones

descentralizadas no empresariales 94.9 127.1 198.4 246.6 282.0 197.2%

Inversión directa de las empresas

públicas no financieras nacionales 100.2 117.5 132.1 170.7 190.1 89.7%

IINA 447.3 521.4 560.2 678.9 758.7 69.6%

Inversión indirecta del Gobierno Central 3.1 4.5 4.8 5.5 8.2 163.7%

Inversión indirecta de los órganos

desconcentrados 2.1 2.7 4.5 4.9 6.4 209.1%

Inversión indirecta de las instituciones

descentralizadas no empresariales 442.2 514.1 550.8 668.5 744.2 68.3%

2011Cambio

2007-20112010200920082007Variable

Fuente: Icefi / Plan Internacional, sobre la base de datos del Ministerio de Hacienda y la Contraloría General de Cuentas.

2.3. Inversión en niñez y

adolescencia por finalidad

Tal como se muestra en la tabla 9, laIPNA para 2011 ascendió a USD3,881.5 millones, de los cualesmenos del 6.0%, está compuestopor diversas finalidades como: i)orden público y seguridad; ii)vivienda y servicios comunitarios; iii)actividades recreativas, cultura yreligión, y iv) vivienda y servicioscomunitarios. Todas ellas en suconjunto representaron USD 166.5millones.

Existen básicamente tres finalidadesde inversión que abarcan el 94.0%del total de la IPNA. Según el ordende importancia son: salud, que enpromedio ha representado para loscinco años analizados 20.8%;protección social, con cerca de un23.1% y un comportamiento decrecimiento constante, y educación,que abarca en promedio el 50.1% de

la IPNA. Al respecto, se consideraque tan importante es el esfuerzo eneducación como el que se realiza en


otras áreas, lo cual en algunamedida explica los buenosresultados que el país tiene enmateria de cobertura educativa y enel acceso a la salud, sobre todo paralos más pobres, así como enprogramas para eliminar la pobrezaextrema. A continuación sedesarrollarán cada una de estas tresfinalidades en términos de identificarsi están a cargo del Gobierno Centralo del resto de entidadesdescentralizadas, así como su fuentede financiamiento y la entidad queejecuta los fondos.

2.3.1. Educación

Servicios prestados a alumnos y

estudiantes a título individual y los gastos

en servicios colectivos. Los gastos en

servicios individuales se asignan a los

gastos destinados al sistema escolar, es

decir, el gasto del Estado para brindar la

educación desde la preprimaria hasta el

nivel de enseñanza terciario o

universitario; los gastos en servicios

colectivos son aquellos relacionados con

la investigación en educación y otros no

especificados. (Fondo Monetario

Internacional, FMI, 2001)

La inversión en educacióncorrespondiente a la IPNA estádividida en: enseñanza preescolar yenseñanza primaria, enseñanzasecundaria, enseñanza no atribuiblea ningún nivel, servicios auxiliares dela educación y gasto administrativoen educación de esos niveles.

La finalidad educación muestraincrementos consistentes año conaño dentro del presupuesto generalde la Nación. Es así como lainversión en el nivel primario pasó deUSD 411.1 millones en 2007 a USD853.6 millones en 2011; es decir, unaduplicación de su presupuesto.

GRáFICA 13

Costa Rica: IPNA en educación. Años 2007-2011.


Enseñanza n.e.p.

Servicios auxiliaresde la educación

Enseñanza no atribuiblea ningún nivel

Enseñanza secundariaavanzada

Enseñanza secundariabásica

Enseñanza primaria

2007 2008 2009 2010 20110

500

1000

1500

2000

71.1

240.4

411.1

283.9

481.1

351.6

577.5

142.1214.5

204.5

287.9

334.1

91.1138.6

179.0

461.8

749.4853.6

220.0

540.7


GRáFICA 14

Costa Rica: fuentes de financiamiento de la IPNA en

educación. 2007-2011. Cifras en millones de USD

n.d. Ingresos corrientes Financiamiento interno

2007 2008 2009 2010 20110

500

1000

1500

2000

59.61

816.44

2.92

114.86

964.58

7.08

71.22

987.23

222.25

100.38

1,536.55

50.97

113.23

342.16

1,503.17


2 Costa Rica 47

Respecto a la educación básica,también ha duplicado su presupuestoentre los años citados y se haenfocado en los programas del tercerciclo y educación en las divisionesacadémica y técnica. Por último,resulta relevante el crecimiento de lainversión en gastos administrativos(educación n.e.p), la cual pasó deUSD 71.1 millones en 2007 a USD220.0 millones en 2011.

En cuanto a las fuentes definanciamiento para la educación,destacan los ingresos corrienteshasta 2010. En 2011, la utilización definanciamiento interno pasa de unpromedio de USD 70.8 millonesanuales a USD 1,503.7 millones en2011.

Por último, el análisis por entidadque ejecuta el GNA en materiaeducativa indica que si bien elMinisterio de Educación Pública es elmayor ejecutor, también hay otrosactores importantes, como el FondoNacional de Becas, con montosincrementados en sus presupuestosaño con año, con excepción delPrograma de Mejoramiento de laCalidad de la Educación Preescolar

y General Básica (Promece), quesolamente en el 2010 no registróningún gasto. Respecto a lainversión indirecta en educación, elprincipal actor es el Fondo Nacionalde Becas, cuyo presupuesto se haduplicado desde 2007.

2.3.2. Salud

Todos los gastos en servicios prestados a

particulares y en servicios prestados a

colectivos. Los servicios de salud

colectivos atañen a cuestiones como la

formulación y la administración de la

política gubernamental, la fijación y

ejecución de las normas sobre el personal

médico y paramédico y sobre clínicas,

consultorios y hospitales, así como la

regulación y concesión de licencias a los

proveedores de servicios de la salud.

De acuerdo al manual de finanzasdel Fondo Monetario Internacional,bajo esta categoría se agrupan dosimportantes rubros: i) servicioshospitalarios, que incluyen laestancia de un paciente en unhospital durante el tiempo que durasu tratamiento, así como losservicios de hospitales generales yespecializados, centros médicos y

TABLA 10

Costa Rica: entidades que ejecutan la IPNA en educación. Años 2007-

2011. Cifras en millones de USD

IDNA 854.9 1,052.6 1,247.0 1,651.2 1,921.3

Colegio San Luis Gonzaga 0.3 0.4 0.4 0.5 0.6

Fondo Nacional de Becas 34.6 79.0 34.5 63.2 65.8

Ministerio de Educación Pública 819.4 971.7 1,209.5 1,587.5 1,845.3

Programa de Mejoramiento de la

Calidad de la Educación Preescolar

y General Básica (Promece) 0.7 1.6 2.6 — 9.6

INNA 24.0 33.9 33.7 36.7 37.3

Instituto Nacional de Aprendizaje (Ina) 24.0 33.9 33.7 36.7 37.3

2010200920082007 2011



centros de servicios de maternidad, yii) servicios de salud, en los que secontabilizan los gastos que realiza elEstado en la administración,inspección, gestión o apoyo de losservicios de salud pública, como lagestión de los bancos de sangre,diagnóstico de enfermedades,prevención (inmunización,inoculación), vigilancia (nutricióninfantil, salud infantil), recopilación dedatos epidemiológicos y los serviciosde planificación familiar.

De estos rubros, el 98.8% de lainversión en salud en Costa Rica hasido destinado a servicios médicos, yde forma indirecta a la niñez yadolescencia del país. En esteapartado se contabilizó elpresupuesto ejecutado por lassiguientes entidades: Ministerio deSalud, Comisión Nacional deVacunación y Epidemiología, Oficinade Cooperación Internacional de laSalud y la Caja Costarricense deSeguro Social (CCSS).

La razón de la falta de identificaciónde las fuentes de financiamiento estáasociada a que la entidad queejecutó la mayor parte de lainversión en este rubro fue la CajaCostarricense de Seguro Social(CCSS) y en su rendición de cuentasesta no presenta la ejecuciónpresupuestaria por fuente definanciamiento, que en todo caso sonlos aportes de los empleados yempleadores del país.

2.3.3. Protección social

Servicios de seguridad social (más

vinculados a aspectos laborales, como

pensiones y seguros de desempleo) y

de asistencia social, la que incluye

medidas para compensar las variaciones

de los ingresos o pérdidas por la

concreción de un riesgo natural,

económico o social.

En Costa Rica, el diseño de unsistema de protección social convocación universal y orientado a lapromoción de la ciudadanía y susderechos sociales fundamentalesdata de mediados del siglo XX. Enesa época se produjo una serie deenfrentamientos que culminaron enuna guerra civil en defensa delsufragio universal, con participaciónde trabajadores (reunidos en elPartido Comunista), intelectuales yempresarios (aglutinados enagrupaciones partidarias detendencias socialcristiana ysocialdemócrata) y representantesde la Iglesia Católica. La contiendaterminó con una serie de acuerdosque dieron como resultado unalegislación social fundamental quesentó las bases del Estado debienestar costarricense, ampliado yfortalecido en el marco de lo que enadelante se conocería como la“Segunda República”.

GRáFICA 15

Costa Rica: fuentes de financiamiento de la IPNA en

salud. Años 2007-2011. Cifras en millones de USD

Servicios médicos generales Servicios de salud pública

2007 2008 2009 2010 20110

100

200

300

400

500

600

700

800

415.0

26.4

495.4

1.9

532.6

1.8

654.9

1.8

730.7

1.5


2 Costa Rica 49

TABLA 11

Costa Rica: entidades que ejecutan la IPNA en salud. Años 2007-2011.


IDNA 26.4 20.7 23.1 29.9 33.3

Comisión Nacional de Vacunación

y Epidemiología 0.1 1.9 1.8 1.8 1.5

Ministerio de Salud 16.5 18.9 21.3 28.0 31.8

Oficina de Cooperación Internacional

de la Salud 9.8 — — — —

IINA 415.0 476.5 511.3 626.9 698.9

Caja Costarricense de Seguro Social 415.0 476.5 511.3 626.9 698.9

2010200920082007Variable 2011


La institucionalización de la políticasocial, la promoción de políticasuniversales en las áreas de salud,seguridad social, educación,vivienda y servicios básicos (aguapotable y electricidad), así como elcrecimiento económico, permitieronuna mejora sostenida en materia de

desarrollo humano, con logrossignificativos reconocidosinternacionalmente. Entre dichoslogros sobresalen la reducción de lamortalidad infantil, que pasó de 123niños y niñas muertos por cada milnacidos en 1940 a 61,5 en 1970, y a9,1 en 2011; el aumento en la


esperanza de vida, que pasó de55,6 años en 1950 a 65,4 en 1970, ya 79,3 en 2011, y la reducción de lapobreza, que pasó de 50% de loshogares en 1950 a 20% a finales delsiglo.

Entre las leyes promulgadas y loshechos relevantes acaecidos entrelas décadas de 1940 a 1950destacan, entre otros, la aprobacióndel Código de Trabajo, laincorporación de las GarantíasSociales en la Constitución Políticade la República (1949), lanacionalización bancaria, la abolicióndel ejército y la creación deinstituciones clave para el desarrollonacional, como la Caja Costarricensede Seguro Social (CCSS) en 1943, elInstituto Costarricense deElectricidad (ICE) en 1949 y elInstituto Nacional de Vivienda yUrbanismo (INVU) en 19546.

La finalidad de protección socialagrupa a los desembolsos delEstado en servicios y transferenciasa personas y familias individuales ylos gastos en serviciosproporcionados a colectivos. EnCosta Rica se atribuyen cuatrocategorías a esta finalidad de gasto:incapacidad, familia e hijos,exclusión social n.e.p, y protecciónsocial n.e.p. Respecto de la primera,en cada uno de los cinco añosanalizados el Estado ha invertidoUSD 2.3 millones, ello tomando encuenta que es el gasto en forma debeneficios en efectivo o en especie apersonas que están parcial ototalmente incapacitadas paraparticipar en una actividadeconómica o llevar una vida normaldebido a una enfermedad, o bien aun impedimento físico o mental.

Ese monto invertido resultarazonable con las estadísticas dediscapacidad del Consejo Nacionalde Rehabilitación de Costa Rica, quemuestran una mayor prevalencia dediscapacidad en hombres de edadescomprendidas entre los 5 y 12 años(diagnóstico escolar) y de 25 a 30años (mayoría de accidentes detránsito en Costa Rica), en tanto queen el caso de las mujeres seevidencia discapacidad en la etapacolegial (12 a 18 años) y tiene unfuerte descenso en las edades de 25a 30 años.

Respecto al rubro de familia e hijos7,que comprende en promedio el85.4% de la inversión en protecciónsocial, muestra una tendenciapositiva, con una inversión de USD313.0 millones en 2007 a USD 923.0millones en 2011, lo que significaque la inversión en este rubro se hamás que triplicado en el períodoanalizado.

GRáFICA 16

Costa Rica: IPNA en protección social. Años 2007-


Protección social n.e.p. Exclusión social n.e.p.

Familia e hijos Incapacidad

2007 2008 2009 2010 20110

200

400

600

800

1000

313.0

22.1

401.5

29.1

458.5

32.8858.5

42.6

923.0

49.1


6Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe.(2012) Sistemas deprotección social enAmérica Latina y el Caribe:Costa Rica. Isabel RománVega. Santiago de Chile.Cepal.

7Prestación de protecciónsocial en forma deprestaciones en efectivo yen especie a familias conhijos a cargo.

2 Costa Rica 51

TABLA 12

Costa Rica: entidades que ejecutan la IPNA en protección social. Años

2007-2011. Cifras en millones de USD

IDNA 338.6 435.6 497.9 907.0 978.1

Fondo de Desarrollo Social y

Asignaciones Familiares 241.4 304.5 295.3 654.8 688.6

Instituto Mixto de Ayuda Social 71.5 97.0 163.2 203.7 234.4

Instituto sobre Alcoholismo y

Farmacodependencia 2.6 4.4 4.6 6.1 8.1

Patronato Nacional de la Infancia

(Pani) 23.1 29.7 34.8 42.4 47.1

IINA 2.8 3.6 4.4 4.1 8.1

Consejo Nacional de la Política

Pública de la Persona Joven — 0.2 0.1 0.3 0.7

Consejo Nacional de Rehabilitación

y Educación Especial 1.5 2.1 1.9 1.4 3.8

Instituto Costarricense sobre Drogas 0.9 0.9 1.4 1.1 1.5

Instituto Mixto de Ayuda Social — — — — —

Instituto sobre Alcoholismo y

Farmacodependencia 0.3 0.4 0.8 1.1 1.3

Ministerio de Trabajo y Seguridad

Social — — — — 0.6

Patronato de Construcciones,

Instalaciones y Adquisición de Bienes 0.0 0.0 0.2 0.0 —

Patronato Nacional de Rehabilitación — — 0.1 0.2 0.2

2010200920082007Variable 2011

Fuente: Icefi / Plan Internacional, sobre la base de datos del Ministerio de Hacienda de Costa Rica.

Sin embargo, en 2011 destaca quelos programas de exclusión socialresultaron ser bastante significativos,ya que con una inversión de USD35.1 millones abarcaron el 33.1% delpresupuesto en este ámbito,asignado en el programa del Fondode Desarrollo Social y AsignacionesFamiliares (FODESAF).

Con respecto a las fuentes definanciamiento, se tiene unadistribución clara únicamente en2011, cuando el 32.0% de losrecursos provino de ingresoscorrientes.

El presupuesto ejecutado por elGobierno Central en 2011

constituye una inversión en gestióny administración del Fondo deDesarrollo Social y AsignacionesFamiliares (Fodesaf), el cual,según el artículo 3 de la Ley deDesarrollo Social y asignacionesfamiliares, debe destinar recursospara:

<<[…] pagar programas y servicios a las

instituciones del Estado, que tienen a su

cargo la ayuda social complementaria del

ingreso a las familias de pocos recursos,

tales como el Ministerio de Salud, en sus

programas de nutrición, preferentemente

a través de los patronatos escolares y

centros locales de educación y nutrición,

el Instituto Mixto de Ayuda Social y el

Patronato Nacional de la Infancia […]>>


RECUADRO 4

En el caso del presupuesto de Costa Rica lamentablemente secarece de la desagregación necesaria del Ministerio de SeguridadPública que permita analizar el financiamiento para la ejecución desus programas. Sin embargo, esto no impidió que se pudieranidentificar cinco programas preventivos policiales que promuevedicho ministerio. Estos son: i) Violencia Intrafamiliar, que buscacapacitar a los miembros de la Fuerza Pública para que realicenuna adecuada intervención en los casos de violencia intrafamiliary, además, sensibilizar a las comunidades para ayudar en laprevención y denuncia de estas situaciones; ii) Pinta Seguro, cuyoobjetivo es capacitar en medidas de prevención a los niños yniñas que asisten a las instituciones educativas del país paraevitar que sean víctimas de robos, maltratos, agresiones,accidentes y secuestros; iii) Seguridad Comunitaria, orientado aorganizar y capacitar a los vecinos para que tomen medidas deprevención y eviten ser víctimas de la delincuencia y para mejorarla calidad de vida en sus respectivas comunidades; iv) DARE, condos funciones básicas: uno, la promoción en los niños, niñas yadolescentes de habilidades para la toma de decisiones quecontribuyan en la prevención del uso y abuso de drogas legales eilegales y la violencia; y dos, capacitar a los padres de familia y,en la época de vacaciones escolares, trabajar con jóvenes noescolarizados en la misma línea de prevención, y por último, v)Seguridad Comercial, donde se capacita al sector comercial paraque tome medidas de prevención contra la delincuencia y trabajeen conjunto con la policía de su localidad.

Fuente: Icefi/Plan Internacional, sobre la base de datos del Ministerio de Hacienda de Costa Rica.

Costa Rica: programas de prevención de la

violencia

En lo que respecta la inversiónindirecta, aparece como un ejecutorimportante el Consejo Nacional DeRehabilitación y Educación Especial,esto para los programas de pobrezay discapacidad, promoción yexigibilidad de derechos de laspersonas con discapacidad, rectoríay gerencia estratégica endiscapacidad, servicios deconvivencia familiar, entre otros.

2.3.4. Inversiones en actividadesrecreativas, cultura y religión

Las inversiones en niñez yadolescencia en materia de cultura,recreación y deporte se refierenbásicamente a la línea de trabajo(proyectos) en el deporte de altorendimiento. Sus principales

entidades beneficiadas son elMinisterio de Cultura, Juventud yDeportes y el Instituto Costarricensedel Deporte y la Recreación(Icoder).

Es importante mencionar quedurante el período analizado elpromedio destinado a este sector fuede USD 8.9 millones y se haincrementado significativamentedesde los USD 4.9 millones en 2007a los USD 13.2 millones en 2011.

Por consiguiente, el análisis de susfuentes de financiamiento –aunqueincompleto, ya que el 53.2% no sepudo identificar debido a que fueejecutado por las entidadesdescentralizadas– señala que el42.4% y el restante 4.4% fuefinanciado por ingresos corrientes yfinanciamiento interno,respectivamente.

2.3.5. Vivienda y servicioscomunitarios

En este rubro se encuentranregistrados los presupuestos que sedestinan a servicios relacionados conla urbanización, el desarrollocomunitario, programas deabastecimiento de agua y alumbradopúblico.

Dentro de esta función, una buenaparte de los recursos se destinan aprogramas para mejorar elabastecimiento de agua de loshabitantes del país.

En su mayoría, esta finalidad estácompuesta por la inversión tantodirecta como indirecta, sobre todo enprogramas de urbanización, los quese refieren a programas de viviendapopular y construcción de muros enasentamientos urbanos.

2 Costa Rica 53

TABLA 13

Costa Rica: entidades que ejecutan la INNA en cultura, recreación y

deporte. Años 2007-2011. Cifras en millones de USD

IINA 4.9 6.3 9.7 10.4 13.2

Centro Cultural e Histórico José

Figueres Ferrer 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1

Centro Nacional de la Música 0.8 1.1 1.9 2.2 2.5

Instituto Costarricense del Deporte y

la Recreación (Icoder) 1.6 1.6 3.9 3.5 4.2

Ministerio de Cultura, Juventud y

Deportes 2.4 3.6 3.8 4.6 6.4

2010200920082007Variable 2011


Estas inversiones se mantuvieronen una tasa de crecimientomoderada entre 2007 y 2009, locual representó una asignaciónpromedio de USD 117.5 millonesanuales; sin embargo, en 2010,como producto de la crisisfinanciera y como una medidacontracíclica, la inversión en este

rubro se incrementó hasta USD191.3 millones en 2011. La mayoríade estos fondos fueron ejecutadospor el Instituto Costarricense deAcueductos y Alcantarillados (ICAA)y las fuentes de financiamiento, aligual que el resto de rubros, fueronen su mayoría ingresos corrientesdel Gobierno Central. n

54

3 El Salvador 55

3El Salvador


La situación de la regulaciónnormativa en materia de niñez yadolescencia en El Salvador, al igualque en los otros países deCentroamérica, es insuficiente.Aunque El Salvador, a diferencia deGuatemala, cuenta con un enterector que se encarga de velar porlos derechos de la niñez yadolescencia, esto no ha bastadopara contrarrestar el problema quesignifica abarcar todo lo establecidoen el párrafo 18 de lasObservaciones Finales del Comité delos Derechos del Niño, El Salvador,U.N. Doc. CRC/C/SLV/CO3-4 (2010).El centro de toda la atención es laesfera de protección integral, sintomar en cuenta los demás derechoshumanos de la niñez, lo que haceque a pesar de existir un InstitutoSalvadoreño de Desarrollo Integralde la Niñez y Adolescencia lamayoría de las responsabilidades,como sucede con salud, nutrición,educación, etc., todavía continúandispersas en diferentes instituciones.

El Salvador se encuentra desdehace dos años en el proceso deimplementación de la Ley deProtección Integral de la Niñez yAdolescencia, que regula lacoordinación interinstitucional alcomprender la unificación deesfuerzos para contar conpresupuestos que no estén

distribuidos en diferentesdependencias y sean utilizadosconjuntamente para laimplementación de la PolíticaNacional de Niñez y Adolescencia.

La existencia de un ente autónomopermite que dentro del presupuestode ingresos y egresos de laadministración pública se incluyaobligatoriamente el rubro destinado asatisfacer sus necesidades, lo cuales un factor positivo; sin embargo, esresponsabilidad de las autoridadesde la institución gestionarampliaciones presupuestariasanuales, sobre la base de lasnecesidades que se van generandoy a los proyectos de prevención,protección y restitución de derechosde la niñez. La falta de programaciónestructural, metas y diligenciamientohace que la institución trabaje con unpresupuesto insuficiente para larealización de su gestión.

A diferencia de los otros países deCentroamérica, El Salvadorestablece claramente dentro de sunormativa legal la estructura de laPolítica Nacional de ProtecciónIntegral de la Niñez y Adolescencia,e indica cuáles son las institucionesque conforman el sistema deprotección integral de la niñez yadolescencia. El problema es queexisten dos entes autónomos confunciones similares de control,información, prevención y ejecución


de la política nacional en materia deniñez, y aunque la ley reguladebidamente sus funciones yparecería que están claramentedefinidas, en realidad algunas deellas se podrían considerarconfusas. Estas instituciones son elConsejo Nacional de la Niñez yAdolescencia y el InstitutoSalvadoreño de Desarrollo Integralde la Niñez y Adolescencia,independientes uno del otro perocon un cordón presupuestario quelos liga directamente. En el caso delConsejo, la ley lo faculta como lainstitución encargada de evaluaranualmente la inversión social y lasprioridades de inversión en elPresupuesto de Ingresos y Egresosde la Administración Pública,incluido el presupuesto del Instituto,y con ello emitir lasrecomendaciones necesarias paraseñalar las pautas y buenas

prácticas para el efectivocumplimiento y pleno goce de losderechos de la niñez y adolescencia.

El Consejo preside también elSistema de Protección Integral en ElSalvador, al que pertenece elInstituto, entre cuyas funcionesprincipales está el cumplimiento dela política pública en materia deniñez, bajo las directricesestablecidas por el Consejo. Estoseñala que, a pesar de ser un enteautónomo, el actuar del Institutodepende de las directrices que parael efecto señale el Consejo.

El Instituto Salvadoreño deDesarrollo Integral de la Niñez yAdolescencia, por su parte, es unente autónomo, con personalidadjurídica propia, lo que en teoría le daindependencia de las demásinstituciones del Estado. La ley quelo crea establece que su patrimoniolo constituyen la asignación anualpara su funcionamiento consignadaen el Presupuesto General delEstado (el cual debe ser analizado,según la misma ley, por el Consejo),los bienes muebles adquiridos o queadquiera por cualquier título para sufuncionamiento, los bienesinmuebles que adquiera porcualquier título para sufuncionamiento y los recursosfinancieros que le otorguen personasnaturales o jurídicas, nacionales oextranjeras, bajo cualquier título.

Las juntas directivas del Instituto ydel Consejo están integradas casipor las mismas instituciones, lo quegenera duplicidad de esfuerzos y degastos al Estado. Sin embargo, sepuede establecer, desde un marcooperativo general, que el Instituto esun ente ejecutor y el Consejo, unopolítico.

3 El Salvador 57

Una de las mayores observacionesseñaladas por el Comité de losDerechos del Niño es que a pesarde que existen institucionesespecializadas en niñez yadolescencia la inversión sefocaliza en el área capitalina y noen el interior del país,especialmente en los temas queseñala la política nacional enmateria de niñez. Esto podríadeberse a la falta de coordinación eimplementación a nivel nacional dela política por parte del Consejo, adiferencia del Instituto, que en susfunciones está encargarsemayormente de la protecciónintegral y que sí tiene presencia endiferentes regiones de El Salvador.Sin embargo, es evidente que serequiere mayor coordinación entreambas organizaciones paradesarrollar programas y políticas enlos temas de salud, educación yrecreación.

Pese a la duplicidad de funcionesque contempla la actual legislaciónsalvadoreña, en especial en la Leyde Protección Integral, es importanterescatar que esta guía al Estadosobre qué instituciones debenconformar el sistema de protección yfaculta al Consejo Nacional de laNiñez y Adolescencia, como enteasesor, a realizar los estudios enmateria de niñez que serán loselementos fundamentales para laampliación presupuestaria de lasinstituciones que conforman elsistema, siendo también el principalgestor de la búsqueda de estasampliaciones. La ley señala quetanto este como el Institutoobtendrán fondos del presupuestonacional, lo cual garantiza queanualmente contarán con unaasignación presupuestaria, aunqueno especifica el monto.

El principal avance en la legislaciónsalvadoreña en materia de niñez yadolescencia está en la construcciónde una Política Nacional de Niñez yAdolescencia que, al contrario de losdemás países de Centroamérica,centraliza las instituciones en la Leyde Protección Integral de la Niñez yAdolescencia. En pleno proceso deimplementación de la ley, esentendible que no se encuentre aúndefinida claramente la división decompetencias entre las dosinstituciones autónomas que estaregula. El Instituto de la Niñez yAdolescencia debe ampliar su campode actuación y no dedicarseúnicamente a la protección integral,toda vez que sus funciones debenser técnicas y ejecutoras. Por suparte, la función principal delConsejo Nacional de la Niñez yAdolescencia debe ser lacoordinación interinstitucional y elcabildeo político para la asignaciónpresupuestaria. Como quiera que losdos organismos se encuentran yaincluidos dentro del presupuesto dela Nación, queda a ambos defenderla asignación anual y lograrampliaciones para desarrollar susfunciones.


adolescencia (IPNA)

Entre 2007 y 2011 la IPNA de ElSalvador fue, en promedio, de USD917.0 millones (Ministerio deHacienda de El Salvador) con unatendencia creciente, pues en elprimer año fue de USD 746.7 y en2011 llegó a los USD 1,019.3millones. Dicho incremento se tradujoen que la IPNA como porcentaje delPIB aumentara de 3.7% en 2007hasta 4.4% en 2011.

Consecuentemente, las asignaciones


anuales per cápita han aumentadodesde los USD 302.4 en 2007 a losUSD 433.5 en 2011, aunque siguenestando lejos de lo que un niño oniña requiere para su desarrollohumano. Al convertir esa asignacióna días, se tiene que en El Salvadorse invierte en promedio USD 1.0diariamente en educación, salud,cultura, deporte, recreación yprotección social de la niñez. Losesfuerzos son evidentes, pero aúnno los adecuados y requeridos,puesto que si bien el índice defocalización muestra una tendenciapro niñez del presupuesto, el paísaún debe hacer avances en materiade seguridad alimentaria, educacióny salud de la primera infancia.

Continuando con el análisis de losindicadores de inversión en niñez yadolescencia, se halla que lainversión directa representa el 80.0%de la inversión total, quedando a lainversión indirecta un 20.0% que notiene mayor impacto sobre los

indicadores de asignación anual ydiaria en dólares.

La inversión directa en niñez yadolescencia (IDNA) entre 2007 y2011 ha sido, en promedio, cercanaa los USD 711.3 millones anuales.Es preciso indicar que durante elperíodo analizado se ha tenido cadaaño valores en aumento. La IDNAidentificada en 2007 ascendió a USD583.1 millones, hasta llegar a USD810.3 millones en 2011. Comoporcentaje del PIB, la IDNArepresentó el 2.9% en 2007, hastaalcanzar 3.5% en 2011, lo querepresenta un aumento acumuladode casi 20.7% en 5 años, un hechosumamente positivo.

En el análisis de las fuentes definanciamiento de la IPNA se apreciaque el fondo general (impuestos)representa cada año una mayorproporción, pasando de USD 710.2millones en 2007 a USD 878.9millones en 2011. Sin embargo, ante

TABLA 14

El Salvador: principales indicadores de la inversión en niñez. Gobierno Central y entidades

especiales. Años 2007-2011

Millones de dólares de cada año 583.1 646.2 790.7 726.1 810.3 711.3

Millones de dólares de 2007 583.1 612.6 751.0 675.5 717.2 667.9


Índice de focalización 122.9 125.2 134.1 125.1 129.8 127.4

Per cápita anual en dólares de cada año 236.2 264.7 327.7 304.7 344.7 295.6


Per cápita anual en dólares de 2007 236.2 250.9 311.3 283.4 305.1 277.4


En millones de dólares de cada año 746.7 834.3 1,056.5 928.0 1,019.3 917.0

En millones de dólares de 2007 746.7 790.8 1,003.4 863.3 902.2 861.3






Fuente: Icefi / Plan Internacional, sobre la base de información proporcionada por el portal de transparencia fiscal del Ministerio de Hacienda de El Salvador.

Inve

rsió

n di

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a N

NA

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cta

+ I

ndire

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(NN

A)

3 El Salvador 59

la caída de la carga tributaria sufridaen El Salvador por la crisis financierainternacional y el menor crecimientoeconómico mundial y nacional(Instituto Centroamericano deEstudios Fiscales, Icefi, 2012), paraque el país pudiera cumplir con susresponsabilidades para con la niñezy adolescencia se recurrió alendeudamiento externo, queaumentó de 2.4% a 11.2% de 2007 a2011 como porcentaje del total de laIPNA.

En términos absolutos, se tiene queen 2007, para que el EstadoSalvadoreño pudiera garantizar a supoblación la IPNA, adquirió unadeuda por USD 18.1 millones, montoque en 2011 aumentó hasta USD114.0 millones. Este modelo definanciar las inversiones en niños,niñas y adolescentes debecorregirse, pues en algún momentoel margen de endeudamiento delpaís llegará a su límite y se veráncomprometidas las posibilidadesreales de continuidad de lasinversiones y, por ende, deprotección de los derechos de esegrupo.

Por último, es preciso mencionarque, paralelo al aumento delendeudamiento, también ha ido elaumento de las donaciones, quepasaron de representar el 1.5% delfinanciamiento total de la IPNA en2007, al 1.8% en 2011.

Como se ha indicado, el índice defocalización hace referencia a la“propensión” de la política fiscalsalvadoreña a invertir en la niñez yadolescencia, que al compararla conel gasto público social llega arepresentar en promedio el 2.9% deeste. Según muestra la gráfica 17 enaños, en 2009, por ejemplo, el gasto

GRáFICA 17

El Salvador: gasto social e IPNA. Años 2007-2011.

Cifras como porcentaje del PIB

IDNA Resto GS

2007 2008 2009 2010 20110

1

2

3

4

5

6

7

8

2.9% 3.0%3.8%

3.4% 3.5%

Fuente: Icefi / Plan Internacional, sobre la base de información proporcionada por el portal detransparencia fiscal del Ministerio de Hacienda de El Salvador.

social aumentó y la IDNA también,pasando el 3.8% del PIB, y cuandoel primero disminuye, la IDNA siguela misma tendencia.

Si bien esta correlación entre ambasvariables puede resultar muy útilpara observar comportamientos,también evidencia lo sensible que esla IPNA a los cambios del cicloeconómico (vale recordar que lasposibilidades de gasto público estánbasadas, en buena medida, en lasexpectativas de crecimiento).



Durante el período analizado, lafinalidad de educación representó el66.7% del total de la IPNA, con unpromedio anual de USD 611.8millones; seguida en importancia porsalud, con USD 145.2 millones, yprotección social, con USD 63.4millones. Además, orden público y


seguridad representó el 7.2% de laIPNA. Juntas, estas cuatrofinalidades representaron el 96.7%del total de la IPNA salvadoreña, entanto que el 3.3% restante sedistribuyó entre las finalidades deprotección del medio ambiente,vivienda y servicios comunitarios yactividades recreativas, cultura yreligión, como puede verse en lagráfica 18.

La tendencia de cada una de lasvariables es muy diferente, pues enel ámbito de educación se inviertepara 2011 la misma cantidad que en2009, luego que en 2010 hubierauna fuerte disminución. Por su parte,inversiones como salud y ordenpúblico no han visto gravesdisminuciones en sus presupuestos,que si bien son limitados tienden aaumentos anuales. Sin embargo,como el lema en toda crisis espriorizar y esto se traduce ensacrificar, año con año han

disminuido los recursos destinados avivienda y servicios comunitarios yprotección del medio ambiente.

3.3.1. Educación

El sistema educativo salvadoreñoreconoce la existencia de dossubsistemas, el formal y elextraescolar. El primero de ellos estáorganizado en: a) educaciónpreescolar, b) enseñanza primaria yc) educación secundaria. La primerapasó de tener una asignación anualde USD 41.3 millones en 2007 aUSD 59.9 millones en 2011, en tantoque la segunda aumentó supresupuesto en ese mismo períodoun 48.3%, alcanzando en 2011 losUSD 484.1 millones.

Tal como se explica en el apartadoanterior, durante 2010 esa finalidadde la inversión en niñez yadolescencia vio disminuidos susrecursos, lo que básicamenteconsistió en una reducción del montodestinado a la administración, puessi bien en 2007 esta implicaba unaerogación de USD 70.2 millones, en2011 bajó a USD 43.1 millones.

Por su parte, las inversiones enservicios auxiliares de la educación,que consisten en libros, útiles yalimentación escolar de los alumnos,aumentaron únicamente durante2009 y 2010 con erogaciones deUSD 8.0 y USD 12.0 millones,respectivamente, que se utilizaron enel Programa de Alimentación Escolar.

Las fuentes de financiamiento de laeducación no son muy diversas, sinomás bien bastante concentradas,sobre todo en el fondo general, queaporta casi el 93.2% del monto total.A partir de 2009 se utilizaronpréstamos externos para la

GRáFICA 18

El Salvador: IPNA por finalidad. Años 2007-2011.


0

200

400

600

800

1000

1200

Servicios públicosgenerales

Protección social

Viviendas y servicioscomunitarios

Protección del medioambienteSalud


Orden públicoy seguridad

2007 2008 2009 2010 2011

133.0

39.157.9 135.5

64.148.9

148.4

67.363.2

144.7

71.862.6

164.4

78.294.2

491.9547.5

744.6611.0 663.8


3 El Salvador 61

GRáFICA 19

El Salvador: IPNA en educación. Años 2007-2011.


Enseñanza n.e.p.


Investigación ydesarrollo relacionadosa la educación

Enseñanza secundariaavanzada Enseñanza preescolar


Enseñanza primaria

2007 2008 2009 2010 20110

100

200

300

400

500

600

700

800

35.6

326.4

28.6

354.9

48.1

380.4

70.251.6

150.4

38.343.9

76.6107.1

179.0

22.567.3

415.7484.1

220.0

72.0

41.3 44.9 50.6 52.3 59.9


GRáFICA 20

El Salvador: fuentes de financiamiento de la IPNA en

educación. Años 2007-2011. Cifras en millones de USD

Donaciones Préstamos externos Fondo general

2007 2008 2009 2010 20110

100

200

300

400

500

600

700

800

110.7

27.965.3

483.9546.3

630.5578.2

588.4


educación, que fueron disminuyendode USD 110.7 millones en 2009 aUSD 65.3 millones en 2011. Además,se utilizaron donaciones, querepresentaron el 0.9% de la inversióntotal en educación durante todo elperíodo analizado y que en promedioalcanzaron los USD 5.3 millonesanuales.

La única institución registrada para laIDNA en educación es el Ministeriode Educación, y en cuanto a la IINA,aparece dentro de las transferenciasy obligaciones generales del Estadolo ejecutado por el Fideicomiso paraInversión en Educación, Paz Social ySeguridad Ciudadana.

3.3.2. Salud

El sistema de salud salvadoreño hahecho grandes avances en lareducción de la mortalidad infantil,pues redujo 8 puntos porcentualesentre 2000 a 2005 y en la últimadécada logró disminuir la mortalidadmaterna en 29 puntos porcentuales.Ello en buena medida estáexplicado porque la mayoría de susintervenciones se dan en el primernivel de atención, en programascomo, por ejemplo, Serviciosmédicos generales y especializados,que recibe en promedio USD 43.9millones anuales, mientras queDirección y administracióninstitucional recepta el 2.9% deltotal de los recursos destinados asalud, lo que equivale a USD 4.2millones. Cabe destacar que lacomposición de las asignaciones alsector salud se refieren en sumayoría a la inversión directa, el76.2% del total, en tanto que lainversión indirecta representa el23.8% restante.

Las fuentes de financiamiento del

sector salud tienen uncomportamiento muy similar a las deeducación. Si bien más del 84.6%provino del fondo general, tambiénse han utilizado préstamos externos


De otro lado, a diferencia del sectoreducación, las entidades ejecutorasen el sector salud son mucho másdiversas, aunque atendiendo lasespecialidades de los distintoshospitales que existen en el país,según se detalla en la tabla 15.


El principal programa no contributivoen El Salvador es el deComunidades Solidarias Rurales,que comenzó en 2005 bajo elnombre de Red Solidaria. Desde suorigen ha mantenido una estructuraque incluye: i) transferenciasmonetarias para fomentar laformación de capital humano, ii)mejora de la infraestructura local y iii)generación de ingresos y desarrolloproductivo a través de programas decapacitación y microcréditos, con unfuerte enfoque en la seguridadalimentaria. Con la creación deComunidades Solidarias, elprograma sumó un nuevocomponente que consiste en unrefuerzo de las municipalidades ycomunidades locales para mejorar lagestión local y sus impactos.

Durante la administración delPresidente Saca, el programa sedesarrolló bajo la tutela de laCoordinación Nacional del áreaSocial de la Presidencia (Gobiernode El Salvador, 2005). La unidadtenía a su cargo promover lacoordinación intersectorial yestablecer las prioridadespresupuestales para los ministeriosque participaban en el programa,cuya gestión y ejecución eranresponsabilidad del Fondo deInversión Social para el Desarrollo(FISDL). Bajo la administración delPresidente Funes, el marcoinstitucional es similar, aunque el

GRáFICA 21

El Salvador: IPNA en salud. Años 2007-2011. Cifras

en millones de USDSalud n.e.p.

Servicios desalud pública

Servicios médicos y decentros de maternidad

Servicios médicosespecializadosServicios hospitalariosespecializados

Servicios hospitalariosgenerales

Servicios médicosgenerales

2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

11.117.9

47.8

12.8

29.2

9.2

26.2

54.0

19.0

12.621.7

57.0

31.4

9.6

11.8

11.413.7

10.511.59.1

22.5

29.5

51.6

40.7

20.113.5

22.4

48.6

13.111.1

Fuente: Icefi / Plan Internacional, sobre la base de información proporcionada por el portal detransparencia fiscal del Ministerio de Hacienda.

GRáFICA 22

El Salvador: fuentes de financiamiento de la IPNA en


Donaciones Recursos propios

Préstamos externos Fondo general

2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

13.95.8 5.7

14.8 24.75.1

15.64.2

14.34.5

110.9 115.0 118.6 124.9145.6


en 11.5%, equivalentes a unpromedio de USD 16.7 millonesanuales. En menor proporción seutilizaron recursos propios de lasinstituciones y donaciones.

3 El Salvador 63

TABLA 15

El Salvador: IPNA en salud por entidad ejecutora. Años 2007-2011.


IDNA 31.86 29.16 32.23 35.00 44.34

Hospital Nacional “Benjamín Bloom” 17.54 18.67 21.13 21.63 21.90

Hospital Nacional de Maternidad

“Dr. Raúl Arguello” 9.58 10.18 11.09 12.75 12.43

Ramo de Salud 4.74 0.31 — 0.61 10.00

IINA 101.12 106.37 116.19 109.74 120.07

Cruz Roja Salvadoreña 0.79 0.84 0.89 0.92 0.96

Hospital Nacional “Arturo Morales”,

Metapán, Santa Ana 0.63 0.63 0.71 0.78 0.78

Hospital Nacional “Dr. Héctor Antonio

Hernández Flores”, San Francisco

Gotera, Morazán 0.73 0.78 0.87 0.93 1.03

Hospital Nacional “Dr. Jorge Arturo

Mena”, Santiago de María, Usulután 0.65 0.65 0.74 0.78 0.81

Hospital Nacional “Dr. Jorge Mazzini

Villacorta”, Sonsonate 2.14 2.31 2.57 2.61 2.67

Hospital Nacional “Dr. Juan José

Fernández”, Zacam 2.64 2.90 3.20 3.28 3.27

Hospital Nacional “Dr. Luis Edmundo

Vásquez”, Chal 1.06 1.03 1.09 1.17 1.33

Hospital Nacional “Enfermera

Angélica Vidal de Najarro”, San

Bartolo, San Salvador 0.95 1.12 1.30 1.30 1.51

Hospital Nacional “Francisco

Menéndez”, Ahuachapán 1.63 1.68 1.87 1.93 1.97

Hospital Nacional “Monseñor Oscar

Arnulfo Romero y Galdámez”,

Ciudad Barrios, San Miguel 0.58 0.58 0.64 0.64 0.64

Hospital Nacional “Nuestra Señora

de Fátima”, Cojutepeque, Cuscatlan 0.77 1.11 1.33 1.44 1.44

Hospital Nacional “San Juan de

Dios”, San Miguel 3.67 3.96 4.97 5.05 5.79

Hospital Nacional “San Juan de

Dios”, Santa Ana 4.88 4.58 5.27 5.41 6.17

Hospital Nacional “San Pedro”,

Usulután 1.47 1.57 1.77 1.89 2.02

Hospital Nacional “San Rafael”,

Santa Tecla, La Libertad 2.20 2.44 3.13 3.55 3.93

Hospital Nacional “Santa Gertrudis”,

San Vicente 1.35 1.45 1.59 1.73 2.03

Hospital Nacional “Santa Teresa”,

Zacatecoluca 1.35 1.34 1.63 1.73 1.93

2010200920082007Variable 2011

SIGUEu


IINA

Hospital Nacional de Chalchuapa 0.75 0.81 0.87 0.92 0.93

Hospital Nacional de Ilobasco 0.61 0.62 0.71 0.75 0.90

Hospital Nacional de Jiquilisco 0.62 0.66 0.74 0.76 0.77

Hospital Nacional de La Unión 0.60 0.62 0.72 0.75 0.71

Hospital Nacional de Neumología y

Medicina Familiar “Dr. José Antonio

Saldaña”, San Salvador 1.76 1.84 2.07 2.39 2.10

Hospital Nacional de Nueva

Concepción 0.56 0.60 0.67 0.68 0.65

Hospital Nacional de Nueva Guadalupe 0.64 0.71 0.80 0.88 0.82

Hospital Nacional de Santa Rosa

de Lima 0.78 0.77 0.90 0.92 0.92

Hospital Nacional de Sensuntepeque 0.56 0.59 0.70 0.69 0.69

Hospital Nacional de Suchitoto 0.28 0.31 0.36 0.40 0.39

Hospital Nacional Rosales 8.48 9.00 10.05 10.12 12.46

Instituto Salvadoreño de

Rehabilitación Integral 2.85 3.02 3.23 3.64 3.51

Ramo de Salud 55.14 57.85 60.80 51.69 56.94

2010200920082007Variable 2011

Fuente: Icefi / Plan Internacional, sobre la base de información proporcionada por el portal de transparencia fiscal del Ministerio de Haciendade El Salvador.

programa pasó a ser dirigido por laSecretaría Técnica de la Presidenciade la República y forma parte delnuevo Sistema de Protección SocialUniversal8.

En términos operativos, lasunidades presupuestarias(programas) de protección socialque registra el Ministerio deHacienda son: a) Financiamiento ala red de protección social; b)Financiamiento a programas decomunidades solidarias rurales,urbanas y desarrollo local; c)Financiamiento al programa decomunidades solidarias rurales, y d)Protección y atención a la niñez yadolescencia. Esta última tienecomo líneas de trabajo (proyectos)las siguientes:

•admisión y protección inicial demenores y adolescentes;•autorización, inscripción,vigilancia y evaluación de

entidades que se dedican a laatención y protección de la niñezy adolescencia;•autorización, inscripción,vigilancia y evaluación deentidades que se dedican a laprotección y atención al menor;•inserción social de laadolescencia;•promoción comunitaria dederechos de la niñez, y•promoción comunitaria de losderechos de la niñez.

De acuerdo a las unidadespresupuestarias indicadas, cabemencionar que la principal divisiónde protección social que recibefinanciamiento es “familia e hijos”,que un lapso de cinco años triplicósus asignaciones –aunque con unaclara caída en 2010–, siendoconsistente con este aumento lodestinado a la administración de losprogramas de protección social, quebásicamente consisten en provisión

8Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe(CEPAL). Sistemas deprotección social enAmérica Latina y el Caribe:El Salvador. JulianaMartínez Franzoni.Santiago de Chile 2012.

3 El Salvador 65

de alimentos a familias en pobreza ypobreza extrema. Por su parte, laenfermedad e incapacidad no hasido una prioridad dentro de lasfinanzas públicas.

La forma en la cual se ha financiadola protección social, a diferencia delas dos analizadas anteriormente, hasido muy diversa, lo cual denota lapoca relevancia que esta división dela IPNA reviste dentro de lasfinanzas públicas. Por ejemplo, en2007 fue financiada en su totalidadpor el fondo general, pues solorepresentaba USD 39.1 millones; alsiguiente año aumenta, pero graciasa aportaciones de donacionesexternas (USD 6.7 millones anuales),y en 2009 empieza a financiarse conpréstamos externos, que para 2011ya representan una cuarta parte(25.6%) del monto total destinado aesta división.

En cuanto a las entidades queejecutan la IPNA en salud se tieneque, por ejemplo, la inversióndirecta está básicamenteconcentrada en las obligacionesgenerales del Estado (USD 40.8millones anuales) y del InstitutoSalvadoreño para el DesarrolloIntegral de la Niñez y laAdolescencia, que en 2011 recibióUSD 17.1 millones para sufuncionamiento e inversión. LaPresidencia de la República y elMinisterio de Educación tambiéntienen una participación en la IDNApero mucho menos relevante, conun promedio de ejecución de USD4.0 millones y poco menos de USD1.0 millón anuales, respectivamente.

3.3.4. Cultura, recreación y deportes

Las inversiones en niñez yadolescencia en materia de cultura,

GRáFICA 23

El Salvador: IPNA en protección social. Años 2007-



Familia e hijos Edad avanzada

2007 2008 2009 2010 20110

20

40

60

80

100

8.9

26.7

2.8

3.48.5

36.5

7.2

52.6

3.515.2

50.667.1

6.020.0

7.0


GRáFICA 24

El Salvador: financiamiento de la IPNA en protección

social. Años 2007-2011. Cifras en millones de dólares

Préstamos externos Donaciones Fondo general

2007 2008 2009 2010 20110

20

40

60

80

100

6.25.67.6 14.6

3.57.1

24.1

39.1 42.850.0 53.7

63.0


recreación y deporte se refierenbásicamente a la línea de trabajo(proyectos) para el deporte de altorendimiento. Las principalesentidades beneficiadas de forma


TABLA 16

El Salvador: entidades que ejecutan la IPNA en protección social. Años


IDNA 37.95 47.84 62.03 67.21 85.56

Instituto Salvadoreño para el

Desarrollo Integral de la Niñez y la

Adolescencia 12.54 14.03 14.10 14.63 17.16

Presidencia de la República 6.30 5.69 4.47 2.26 1.46

Ramo de Educación 1.40 1.33 0.86 — 0.19

Transferencias y obligaciones

generales del Estado 17.71 26.79 42.60 50.32 66.75

IINA 1.11 1.10 1.17 4.62 8.65

Instituto Salvadoreño para el

Desarrollo de la Mujer — — — — 0.46

Presidencia de la República 1.11 1.10 0.93 3.32 7.27

Ramo de Gobernación — — 0.24 1.30 0.89

Ramo de la Defensa Nacional — — — — 0.02

2010200920082007Variable 2011


indirecta son el Instituto Nacional delos Deportes de El Salvador y elInstituto Salvadoreño de Turismo,aunque no se registra financiamientopara este último ni en 2007 ni en2008.

Es muy importante mencionar que elpromedio destinado a este sectordurante el período analizado fue deUSD 15.5 millones, con mínimasoscilaciones, lo que evidencia una

tendencia estable en los montos deinversión.

Por consiguiente, el análisis de susfuentes de financiamiento es muysimilar, pues siendo un sector conun monto asignado prácticamentefijo, lo es también el origen de susfondos (a excepción de 2009,cuando los préstamos externosrepresentaron el 6.5% delfinanciamiento total). Los recursospropios de las instituciones tambiénse consideraron como aportessignificativos a la inversión en esterubro, puesto que aportaron unpromedio de USD 263,150.9.

Por último, existen solo dosentidades que ejecutan estafinalidad de inversión: laPresidencia de la República, que ensu mayoría es inversión indirecta, yel Instituto Nacional de los Deportesde El Salvador, que en promedioejecuta anualmente USD 13.5millones.

3 El Salvador 67

RECUADRO 5

Los programas de prevención de la violencia infantil en ElSalvador están concentrados en el programa Prevención Social dela Violencia con Participación Juvenil en El Salvador, másconocido como Projóvenes II, ejecutado por la Presidencia de laRepública y que en promedio ha recibido anualmente USD 1.8millones. El objetivo específico de Projóvenes es consolidarcapacidades para la rehabilitación y prevención social de laviolencia en 14 municipalidades del área Metropolitana de SanSalvador. El proyecto ha funcionado con el apoyo financiero de laUnión Europea, recursos que se registraron en el reportepresupuestario como gastos corrientes y de capital. En 2011 seregistró un programa de prevención comunitaria y reinserciónjuvenil ejecutado por el ramo de Justicia y Seguridad Pública, queese año tuvo una asignación de USD 7.1 millones y cuya fuentede financiamiento fue el Banco Centroamericano de IntegraciónEconómica.

Fuente: ICEFI/Plan Internacional sobre la base de información del Ministerio de Hacienda de El Salvador.

¿Cómo se ha financiado la prevención de la

violencia infantil en El Salvador?

TABLA 17

El Salvador: entidades que ejecutan la IPNA en cultura, recreación y

deporte. Años 2007-2011. Cifras en millones de USD

IDNA 13.55 14.05 15.06 — —

Ramo de Educación 13.5 14.0 15.1 — —

IINA 3.53 3.38 4.72 10.78 12.25

Instituto Nacional de los Deportes

de El Salvador 3.5 3.3 3.5 3.6 4.5

Instituto Salvadoreño de Turismo — — 1.2 1.2 0.9

Presidencia de la República — — — 5.9 6.7

Ramo de Gobernación — 0.1 0.0 0.1 0.0

2010200920082007Variable 2011


3.3.5. Otras inversiones en ordenpúblico y seguridad

Administración de asuntos y servicios de

policía, incluidos el registro de

extranjeros, la expedición de documentos

de trabajo y viaje a inmigrantes, el

mantenimiento del registro de

detenciones y de las estadísticas relativas

a la labor policial y la reglamentación.

Administración, gestión o apoyo de los

tribunales de justicia civil y penal y el

sistema judicial, incluidos la ejecución de

multas y de arreglos jurídicos impuestos

por los tribunales y la gestión de los

servicios de libertad vigilada y libertad

condicional.

En esta división de la inversión enniñez y adolescencia se registranerogaciones referentes a la asistencialegal y psicosocial de niños yjóvenes, que en promedio han sidode USD 66.0 millones. Siempredentro de esta división, existe unaimportante unidad presupuestaria(programa) referente a la defensa,protección, vigilancia y educación enderechos humanos, que año a año

ha tenido una mayor asignaciónfinanciera. Sus principales líneas detrabajo (proyectos) para la IPNA soneducación, promoción y monitoreo.Su principal fuente de financiamientoha sido el fondo general y destacandos préstamos externos, en 2009 y2011, de USD 852,870.7 y USD 8.7millones, respectivamente. n

68

4 Guatemala 69

4Guatemala


Guatemala cuenta con legislaciónmás que suficiente para regular laprevención, defensa y protección delos derechos de la niñez yadolescencia. En realidad, lasobreproducción en ese punto esuno de sus más grandes problemasen la materia, toda vez que la faltade análisis de las situaciones quese presentan dentro de lasrelaciones sociales –y el noencuadramiento de estas conductasen las leyes ya existentes– hangenerado la creación de normas enteoría más específicas pero que enla práctica originan nuevasinstituciones y asignaciones depresupuesto, así comoresponsabilidades de control yfiscalización paralelas a las yaexistentes.

Guatemala, a diferencia de losdemás países de Centroamérica, nocuenta con una instituciónespecializada o rectora queadministre la Política Pública enMateria de Niñez y Adolescencia,que existe legislativamente pero quenunca fue desarrollada. Su creaciónestablece la necesidad deimplementación de lineamientos,pero estos no se han discutido niaprobado, ni tampoco se haestablecido claramente cuáles sonlas instituciones encargadas deanalizar la situación de la niñez y

adolescencia y hacer propuestasconcretas para su desarrollo, asícomo la justificación de la inversiónen la materia.

La Ley de Protección Integral de laNiñez y Adolescencia crea laComisión Nacional de la Niñez yAdolescencia pero no le reconoceautonomía, por lo que susrecomendaciones no tienen efectocoercitivo ni se responde por su faltade implementación. Además, al notener regulada una asignaciónpresupuestaria específica yobligatoria dependepresupuestariamente de laSecretaría de Bienestar Social de laPresidencia de la República, lo quehace que no sea tomada conseriedad por las demás instituciones,que no la reconocen como unaautoridad institucional ni política.Esto genera que las leyes deleguenen diversas instituciones el manejode las diferentes problemáticas quesurgen, provocando la dispersión delos recursos y la innecesariamultiplicación de esfuerzos al noexistir una coordinacióninterinstitucional, papel que deberíadesempeñar precisamente laComisión como órgano mediador ydesarrollador de la Política Públicaen Materia de Niñez y Adolescencia.

Otro de los factores que perjudicanla optimización de recursos es quelas instituciones designadas como


responsables de los temas no sededican a ellos en exclusividad,básicamente porque sus mandatosconstitutivos comprenden funcionesdiferentes –muchas veces norelacionadas con la niñez yadolescencia– por lo que la nuevaresponsabilidad se vuelve uno másde los tantos temas sobre los quedeben trabajar. El problema seagrava cuando la ley que encarga lanueva responsabilidad no llevaconsigo el incrementopresupuestario para sucumplimiento, sino que en lamayoría de los casos establece quedicha función sea cubierta con losfondos generales ya asignadosanualmente. Esto complica aún másla situación, ya que este presupuestono aumenta año con año y el pocoque se asigna se reparte entre todaslas instituciones, en lugar de sercentralizado en una sola que sededique en exclusividad a la niñez yadolescencia.

Cuando dos o más institucionestrabajan sobre el mismo tema, sincoordinación, los objetivos se hacendiversos, las metodologías enmuchos casos contrarias y losresultados mediocres. Tal es uno delos mayores problemas creados porla normatividad legal guatemalteca,al provocar que los esfuerzos seencaminen más en alcanzarconsensos interinstitucionales–generando infinidad de mesas detrabajo cada vez que se presentauna problemática– que en resolverlos muchos problemas en materia deniñez y adolescencia. Esta prácticano genera resultados a corto omediano plazo, sino que creafricciones entre las instituciones,preocupadas solo en buscar cuál deellas es la responsable o culpabledel problema en cuestión, en vez de

estudiar una solución conjunta.La Procuraduría de la Niñez yAdolescencia es la encargada de larepresentación legal de los niñosamenazados o violados en susderechos humanos. Creada por laLey de Protección Integral de laNiñez y Adolescencia, que regulasus funciones y su existencia, seencuentra dentro de la ProcuraduríaGeneral de la Nación (PGN),institución a cargo de la defensa delEstado; es decir, “el abogado delEstado”. La ley que creó laProcuraduría de la Niñez yAdolescencia no regula la asignaciónpresupuestaria específica obligatoriapor parte del Estado, y al noestablecer nada relacionado a supresupuesto se sobrentiende quedepende de lo asignado a lainstitución a la que pertenece, laPGN, que no cuenta con una leyorgánica.

En general, las leyes guatemaltecasno regulan nada relacionado a laobligatoriedad de asignaciónpresupuestaria para laimplementación de la Política Públicade la Niñez y Adolescencia, soloregula a las institucionesespecializadas, como el ConsejoNacional de Adopciones, del que seestablece que su presupuesto seráincluido en el presupuesto generalde la nación. En resumen, no regulanada de la asignación que se ledebe de dar a aquellas instituciones–que tienen oficinas, jefaturas,direcciones– a las que se lesdesignó por ley un tema de niñez yadolescencia, por lo que dependende la asignación que a criterio de lainstitución a la que pertenecen lespueda asignar.

La solución más viable para elproblema de la falta de asignación

4 Guatemala 71

presupuestaria específica es lacreación de una instituciónespecializada en materia de niñez yadolescencia, un ente rector quereúna todos los temas hoy dispersosentre diferentes instituciones. Dichaentidad debería tener un carácterautónomo y su función específicadebería ser la realización deestudios sobre la realidad de laexistencia o no de un sistema deprotección articulado en Guatemala,que al día de hoy no se desarrollacon amplitud en ninguna ley.

Es importante señalar que al hablarde centralizar los temas no se estáhablando de centralizaciónadministrativa, ya que la creación deun ente autónomo conlleva implícitoel acercamiento de los servicios atoda la población desconcentrando lallegada de estos a través de laregionalización.

La necesidad de la creación de unainstitución rectora se ve reflejada enlas observaciones realizadas por elComité de los Derechos del niño,Guatemala U.N. Doc. CRC/C/15/Add.154 (2001), párrafo 13, endonde se reitera la recomendaciónal Estado Parte para que:

<< […] establezca un mecanismo

permanente y multidisciplinario de

coordinación y aplicación de la

Convención en los planos nacional y

local, así como varios mecanismos en

todos los niveles que garanticen una

eficaz descentralización de la aplicación

de la Convención, y que fomente una

estrecha cooperación con las

organizaciones no gubernamentales

(ibíd., párr. 27). Además, recomienda

que se asignen suficientes recursos

humanos y económicos a los órganos

existentes en la esfera de los derechos

del niño>>.



adolescencia (IPNA)

Entre 2007 y 2011 la inversiónpública en la niñez y adolescencia(IPNA) de Guatemala pasó deaproximadamente USD 1,182.3millones a USD 1,916.5 millones,incrementándose en 62.5%(Ministerio de Finanzas Públicas). Entérminos reales, es decir, encomparación con el PIB del país,estos recursos representaron entre3.5% y 4.5%, con una tendencia a ladiminución en 2011, año en el que elporcentaje cayó al 4.1% del PIB, loque revela una menor prioridadmacroeconómica en la búsqueda delbienestar de la niñez y adolescenciadel país.

En cuanto a la distribución de lainversión en niños, niñas yadolescentes (NNA), se puedeadvertir que los programasidentificados como inversionesdirectas en la niñez y adolescencia(IDNA) representanaproximadamente el 79.4% de lainversión total. En buena medida, lossignificativos montos de recursos

financieros destinados a laeducación escolar explican el pesode las inversiones directasdestinadas a la niñez y adolescenciaguatemaltecas.

Al analizar en términos per cápita lasinversiones públicas ejecutadas en elperíodo estudiado, el Estado contóen promedio con USD 0.64 diariospara proteger, promover y realizarlos derechos de cada niña, niño yadolescente en el país, cifra quecontinúa siendo sumamente baja, enespecial si se la compara con lasinversiones realizadas en otrospaíses con mayor logro en elbienestar de este grupo etario. Entodo caso, estudios a profundidadsobre las inversiones en niñez yadolescencia que faltan por hacerpermitirán conocer el monto deinversión al que la sociedadguatemalteca debería aspirar.

Con estos resultados se podríasuponer que los compromisos de laniñez y adolescencia son unaprioridad para el Estado. Sinembargo, una importante medidapara establecer si el país tiene unpresupuesto pro infancia es el índicede focalización, el cual se calculacomo el cociente entre laparticipación relativa de la IDNA enel gasto social y el peso relativo dela inversión en niñez y adolescencia(entre 0 y 17 años) en el total de lapoblación. Si el índice arroja un valorde 100, esto significa que los gastosse distribuyen uniformemente en lapoblación; un valor mayor a 100indica que el gasto tiene un sesgopro infancia y uno menor que 100indica un sesgo pro adulto.

Los resultados de la inversión totalpara el caso de Guatemala indicanque se tiene un presupuesto pro

RECUADRO 6

Entre 2007 y 2011, de cada USD 1.0 ejecutado en el presupuestopúblico se han destinado 18 centavos a programas relacionadoscon el bienestar de la niñez y la adolescencia.

El monto promedio anual invertido en cada niña, niño yadolescente es de USD 204.29.

Cursio (2012) detalla la inversión anual que realizan países deAmérica Latina y el Caribe en NNA, con los siguientes resultados,en millones de USD:

•Argentina: USD 900.73•México USD 881.20•Uruguay USD 641.61•Ecuador USD 324.86.

¿Cuánto ha invertido el Gobierno Central de

Guatemala en la niñez y adolescencia?

4 Guatemala 73

infancia, pues en promedio durante2007 a 2011 el índice de focalizaciónha sido de 110.6; sin embargo, laIDNA muestra un índice defocalización pro adulto, ya que enpromedio ha sido de 87.6. Si bienGuatemala es una sociedad cuyapirámide poblacional estácambiando, pues hay menos niños yadultos y más jóvenes, no se debeolvidar que el país aún lucha contrauno de los peores flagelos: ladesnutrición crónica del 49.8% delos niños menores de 5 años(Ministerio de Salud y AsistenciaSocial, 2008).

En lo que respecta al financiamientode las inversiones públicas en niñezy adolescencia, la principal fuente derecursos financieros la constituyenlos ingresos del Estado, querepresentan cerca del 62.5% delfinanciamiento total, seguida por losingresos propios de las entidades(en el caso de aquellasdescentralizadas) con cerca de un

10.2% del financiamiento total, y un18.3% correspondiente a losingresos del Estado por IVA-Paz, quees un ingreso variable. La diferenciadel financiamiento (hastacompletarlo) está conformada pordisminuciones de caja y bancos,aumento de las colocacionesinternas (cuando los ingresosestatales disminuyen) y, por último,donaciones internas y externas ypréstamos bilaterales ymultilaterales.

El análisis del período estudiado2007-2011 indica que en el primeraño la IDNA ascendió a USD 917.1millones, equivalentes al 2.7% delPIB, en tanto que en el último añoaumentó hasta el 3.3% del PIB. Sibien este aumento de solo mediopunto porcentual en cinco añospodría ser considerado comomínimo, en términos monetariosimplicó que la IDNA creciera un70.6%, hasta los USD 1,565.0millones. Esto conllevó que las

TABLA 18

Guatemala: principales indicadores de la inversión pública en niñez y adolescencia.

Gobierno Central y entidades descentralizadas. Años 2007-2011

Millones de dólares de cada año 917.1 1,077.9 1,273.8 1,477.4 1,565.0 1,262.3

Millones de dólares de 2007 917.1 985.3 1,167.6 1,285.0 1,281.7 1,127.4







En millones de dólares de cada año 1,182.3 1,380.3 1,604.4 1,867.7 1,916.5 1,590.2

En millones de dólares de 2007 1,182.3 1,261.7 1,470.6 1,624.4 1,569.6 1,421.7






Fuente: Icefi / Plan Internacional sobre la base del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin).

Inve

rsió

n di

rect

a N

NA

Dire

cta

+ I

ndire

cta

(NN

A)


asignaciones per cápita pasaran delos USD 139.7 a los USD 181.1 porniño y adolescente al año; sinembargo, el incremento porcentualper cápita no aumentó en la mismamedida que la IDNA, ya que elincremento en cinco años fue de30.1%.

De otro lado, cuando se le agrega ala IDNA la inversión indirecta enniñez y adolescencia (IINA9) se tienecomo resultado que la inversiónpública en niñez y adolescencia(IPNA) pasa de USD 1,182.3millones en 2007 a USD 1,916.5 en2011.

Otra forma de identificar la prioridadde la IPNA es compararla contra elgasto público social, que es aquelque reúne todas las finalidades deinversión orientadas al desarrollohumano de los ciudadanos. En talsentido, la gráfica 25 evidencia quea medida que se incrementa el gasto

social aumenta también la IDNA; dehecho, el comportamiento de ambasvariables está correlacionada en un98.4%. Deduciéndose así latendencia que puede llevar la IDNA,responderá al comportamiento delgasto social y este, a su vez, a lasposibilidades de gasto público de laeconomía de un Estado.

La gráfica 25 provee importanteinformación, pues muestra que enlos años en los que se manifestaronlos efectos de la crisis financierainternacional –a través de una caídade los ingresos tributarios– sonaquellos en los que la IDNAaumentó, evidenciando que elgobierno de turno tuvo comoprioridad del gasto público velar porel bienestar de la niñez yadolescencia guatemaltecas.

Durante el período analizado latendencia del gasto social ha sido aaumentar: para 2010 llegó a ser del7.9% del PIB y 4.5% se destinaba aNNA. En otras palabras, durante eseaño, de cada dólar que el Estadoguatemalteco destinó a sectoressociales, 45 centavos se destinarondirectamente a la niñez yadolescencia.

Analizando más a detalle ladistribución de la IPNA, se tiene queen su mayoría está compuesta poraquella ejecutada por el GobiernoCentral (inversión directa). Para elperiodo analizado, esta representóen promedio 75.0% de la IPNA,seguida en importancia por lainversión indirecta.

Otro aspecto a tomar en cuenta es latasa de variación de cada uno de losrubros que componen la IPNA (IDNAe IINA). Para el caso guatemalteco,la inversión directa ejecutada por el

9Se refiere a todo aquelgasto público que sedestina a actividades oproyectos con unaincidencia clara eimportante en la niñez yadolescencia, pero quetambién es de beneficiopara otros grupos de lapoblación.

GRáFICA 25

Guatemala: gasto social e IPNA. Años 2007-2011

IDNA Resto GS

2007 2008 2009 2010 20110

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

7.0%

8.0%

9.0%

3.5% 3.5%4.3% 4.5% 4.1%

Fuente: Icefi / Plan Internacional sobre la base del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin) y CEPAL.

4 Guatemala 75

TABLA 19

Guatemala: inversión directa e indirecta en niñez y adolescencia por tipo de entidad que la

ejecutó. Años 2007-2011. Cifras en millones de USD

IDNA 917.1 1,077.9 1,273.8 1,477.4 1,565.0 70.6%

Inversión directa del Gobierno Central Monto 864.0 1,014.4 1,208.7 1,393.6 1,479.8 71.3%

Variación 17.4% 19.2% 15.3% 6.2%

Inversión directa de las entidades

descentralizadas Monto 53.1 63.5 65.1 83.8 85.2 60.3%

Variación 19.5% 2.4% 28.8% 1.7%

IINA 265.2 302.3 330.6 390.3 351.5 32.6%

Inversión indirecta del Gobierno Central Monto 150.3 155.3 185.7 236.4 183.3 22.0%

Variación 3.3% 19.6% 27.3% –22.4%

Inversión indirecta de las entidades

descentralizadas Monto 114.8 147.0 144.9 153.9 168.2 46.4%

Variación 28.0% –1.5% 6.2% 9.3%

200920082007DimensiónVariable 2010 2011

Cambio

2007/

2011


Gobierno Central creció 71.3% entre2007 y 2011, pero desde 2009presenta una tasa de crecimientocada vez menor; asimismo, si bien lainversión indirecta del GobiernoCentral creció 22.0% en ese período,en 2010 se contrajo 22.4% conrespecto al año anterior.

Por su parte, la IINA muestra dosfenómenos: por un lado, tasas decrecimiento oscilantes por parte delGobierno Central, que mantuvo unatendencia creciente hasta 2010, entanto que las entidadesdescentralizadas registraron unadisminución de 1.5% entre 2008 y2009; por otro lado, está presente undébil crecimiento en las inversionesindirectas realizadas por lasentidades descentralizadas, puesdurante los últimos tres años lasinversiones directas crecieron a unritmo anual promedio del 13.1%,mientras que las indirectas soloaumentaron anualmente 10.5% enpromedio.



Como se muestra en la tabla deindicadores (tabla 18), la IPNA para2007 ascendió a USD 1,182.3millones, de los cuales menos del3.4%, estuvo compuesto pordiversas finalidades como: i)servicios públicos generales, ii)orden público y seguridad, iii)asuntos económicos, iv) proteccióndel medio ambiente y v) actividadesculturales, recreativas y religiosas,todas las cuales representaron enconjunto USD 53.5 millones depromedio. Solo en 2011 aumentarona USD 85.3 millones, principalmentepor el incremento a las asignacionesde orden público y seguridad, enparticular lo referente a tribunales dejusticia; asimismo, en 2011 sedestinaron USD 2.5 millones paraasuntos económicos (comoprogramas de economía campesina).Por último, la protección del medioambiente fue presupuestariamente

Actividades recreativas,cultura y religiónOrden públicoy seguridad

Protección delmedio ambienteServicios públicosgenerales

Asuntos económicos


Protección social Salud Educación

2007 2008 2009 2010 20110

500

1000

1500

2000

258.0

86.0 317.7284.4

124.3 64.9

73.9204.0

214.2

330.6359.8

246.3

769.1897.3 969.0 1084.8

1221.5


importante en 2011, pero enparticular en cuanto al manejo dedesechos sólidos y manejo de aguasresiduales, que ese año obtuvo unmonto de USD 27.0 millones.

Existen básicamente cuatrofinalidades de inversión que abarcanel 96.6% restante: vivienda yservicios comunitarios, que enpromedio representa para los cincoaños analizados el 5.0% (nótesecómo los montos ejecutados varíande USD 64.1 millones en 2007 aUSD 124.3 millones en 2010, perodisminuyen un 47.8% en 2011). Laprotección social aporta en promediootro 9.5%, con notable incrementoen 2009, cuando duplicó los montosejecutados con anterioridad, peroque disminuyó en 2011 debido a lareducción de presupuesto delprograma de transferenciascondicionadas en efectivo.

Por su parte, la salud representacerca del 19.7% y tiene un

comportamiento bastante estable,aunque disminuyó en 2011. Porúltimo, el rubro de educación abarcaen promedio el 62.5% de la IPNA, loque explica en alguna medida losbuenos resultados que el país tieneen materia de cobertura educativa,mas no así en cuanto al acceso a lasalud –sobre todo para los máspobres– ni en programas paraeliminar la pobreza extrema, quedebieran merecer el mismo esfuerzode inversión. A continuación, sedesarrollarán cada una de estascuatro finalidades, tanto paraidentificar si están a cargo delGobierno Central o de entidadesdescentralizadas, como su fuente definanciamiento y la entidad queejecuta los fondos.

4.3.1. Educación

El gasto en educacióncorrespondiente a la IPNA estádividido en: enseñanza preescolar yenseñanza primaria, enseñanzasecundaria, enseñanza no atribuiblea ningún nivel, servicios auxiliares dela educación y gasto administrativoen educación de esos niveles.

La finalidad educación muestraincrementos consistentes año conaño dentro del presupuesto generalde la Nación. Así, la inversión en elnivel primaria pasó de USD 462.4millones en 2007 a cerca de USD720.3 millones en 2011; es decir, unincremento acumulado del 98.4% ensu presupuesto. Sin embargo,estudios recientes (Fondo de lasNaciones Unidas para la Niñez,Unicef, e Instituto Centroamericanode Estudios Fiscales, Icefi, 201110)evidencian que si bien elfinanciamiento a estos niveles se haincrementado, la matricula inicial havenido disminuyendo desde 2010.

GRáFICA 26

Guatemala: IPNA por finalidad. Años 2007-2011.



10Unicef / Icefi ¿Dóndeestán los ausentes? 2011.A manera de referencia, secita la matricula inicial parael sector oficial desde2000, donde se apreciaque a partir de ese año yhasta 2009 la matrículaaumentó en todos losniveles, para iniciar en2010 su caída leve en losniveles preprimario yprimario con 4,000 y 3,000niños menos matriculados,respectivamente, que en2009. Pero en 2012 sematricularon 29,489 niñosmenos en la preprimariarespecto de 2011 y en elnivel primario fueron80,809 niños menos losmatriculados.Paralelamente, fueronesos años cuando másdocentes se contrató, untotal de 57,697, parapuestos que fueroncreados bajo las siguientesconvocatorias,respectivamente: XVIII /2008, XIX / 2008, XX /2008, XXI / 2008-2009,XXII /PRONADE/ 2008 yXXIII / 2010. De hecho, elOficio-DAFI 1606-2011,MINEDUC, indica la

Enseñanza n.e.p

Enseñanza secundariaavanzada


Enseñanza secundariabásicaEnseñanza preescolar

Enseñanza no atribuible a ningún nivel

Enseñanza primaria

2007 2008 2009 2010 20110

300

600

900

1200

1500

52.1

462.4 523.3

85.6

528.1

59.1

112.7

720.3

96.3

625.2

53.5 72.6 96.0 114.8 139.0

4 Guatemala 77

Pero el problema no radica solo en lacaída de la matrícula, sino en quehubo contrataciones masivas dedocentes; en otras palabras, se tienenmás docentes y menos alumnos.

En cuanto a la educación básica, casiha duplicado su presupuesto entrelos años citados, pero con muchosproblemas de gestión; de hecho, suprincipal fuente de financiamiento esun préstamo con el Banco Mundialgestionado para cuatro años (2008-2012); sin embargo, a septiembre de2012 llevaba, con cinco años deimplementación, una ejecución deapenas un 48.1%.

Por último, la educaciónextraescolar11, sumamenteimportante para el país dados losbajos niveles de cobertura de laeducación básica, recibe solamenteun financiamiento anual (promedio)de USD 63.7 millones, cuando secalcula que hay cerca de 700,000adolescentes fuera de la escuela.

En cuanto a las fuentes definanciamiento para la educación,destacan los recursos propios delEstado (del tesoro), con los cualesse paga en su mayoría (66.0%) laplanilla de docentes. Le siguen enimportancia, con un monto anualpromedio de USD 171.4 millones, losrecursos con afectación específica,relacionados principalmente con elIVA-PAZ, que son utilizados parafinanciar sobre todo los servicios deapoyo a la educación: alimentación,libros y útiles escolares.

El crédito externo comienza a seruna fuente importante de fondos. Apartir de 2009, cuando se comienzana percibir los efectos de la crisisfinanciera internacional, se registróun monto de USD 65.2 millones.

GRáFICA 27

Guatemala: IDNA directa e indirecta en educación.

Años 2007-2011. Cifras en millones de USD


Posteriormente, en 2011, esa fuentesignificó un aporte de USD 197.8millones para la educación de losniños y adolescentes guatemaltecos.

Por último, el análisis por entidadque ejecuta la IPNA en materiaeducativa indica que si bien elMinisterio de Educación (Mineduc)es el mayor ejecutor, hay tambiénotros actores importantes como, porejemplo, el Ministerio de la Defensa–con la educación básica paraadolescentes–, la Escuela NacionalCentral de Agricultura (Enca) y elComité Nacional de Alfabetización(Conalfa), con montos que seincrementan año a año en suspresupuestos (con excepción de losconsejos de desarrollo con lainfraestructura educativa, que hanmantenido un monto promedio deUSD 28.0 millones anuales).

Respecto a la inversión indirecta eneducación, el principal actor es elInstituto Técnico de Capacitación y

cantidad de puestoscreados que no tienenfinanciamiento para 2012,siendo estos: Puestos 021,“Personalsupernumerario”: 16,849;Puestos 022,“Telesecundaria”: 2,027;Puestos 021 y 022, “Educ.Extraescolar”: 3,210;Puestos 011, “DocentesEducación Física”: 1,992,IncentivoProfesionalizaciónDocente: 2,075.

11Es una modalidad deentrega educacionalenmarcada en principiosdidáctico-pedagógicos. Noestá sujeta a un ordenrígido de grados, edadesni a un sistema inflexiblede conocimiento. Capacitaal educando en eldesarrollo de habilidades ydestrezas hacia nuevosintereses personales,laborales, sociales,culturales y académicos.

Recursos propiosde las instituciones

Crédito interno

Recursos del tesoro conafectación específica

Crédito externo

Recursos del tesoro

Donaciones externas

2007 2008 2009 2010 20110

300

600

900

1200

1500

179.6

565.7688.9

184.5

688.7

65.2

187.3

173.4

833.0

197.8

132.2

895.4


GRáFICA 28

Guatemala: fuentes de financiamiento de la IPNA en



TABLA 20

Guatemala: entidades que ejecutan la IPNA en educación. Años 2007-2011. Cifras en

millones de USD

IDNA 759.9 883.9 959.7 1,073.4 1,201.4 975.7

Comité Nacional de Alfabetización (Conalfa) 10.7 15.3 15.3 14.5 16.9 14.6

Escuela Nacional Central de Agricultura (Enca) 0.0 0.0 0.0 3.4 3.9 1.5

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación 15.5 9.6 2.0 2.3 0.0 5.9

Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y

Vivienda 0.6 1.4 1.3 2.8 2.8 1.8

Ministerio de Educación 705.5 765.6 869.0 976.8 1,135.1 890.4

Ministerio de la Defensa Nacional 5.0 6.0 11.1 12.0 0.0 6.8

Obligaciones del Estado a cargo del tesoro 19.5 26.3 28.2 29.8 28.0 26.4

Secretarías y otras dependencias del Ejecutivo 3.0 59.9 32.8 31.6 14.6 28.4

INNA 9.2 13.4 9.3 11.4 20.1 12.7

Instituto Técnico de Capacitación y Productividad

(Intecap) 9.0 13.1 9.0 11.2 10.5 10.6

Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y

Vivienda 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Ministerio de la Defensa Nacional 0.0 0.0 0.0 0.0 9.4 1.9

Secretarías y otras dependencias del Ejecutivo 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2



Productividad (Intecap), cuyopresupuesto lejos de aumentar hatendido a permanecer estático, entorno a los USD 11.0 millones.

4.3.2. Salud

De acuerdo al manual de finanzasdel Fondo Monetario Internacional de2001, bajo esta categoría se agrupandos importantes rubros: i) servicioshospitalarios, que incluyen; laestancia de un paciente en unhospital durante el tiempo que durasu tratamiento, así como losservicios de hospitales generales yespecializados, centros médicos ycentros de servicios de maternidad, yii) servicios de salud, en los que secontabilizan los gastos que realiza elEstado en la administración,inspección, gestión o apoyo de losservicios de salud pública, como lagestión de los bancos de sangre,

2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

250

300

350

400

Salud n.e.p.

Servicios médicosespecializados


Servicios hospitalariosespecializados


Servicios paramédicos

Servicios de saludpública


20.737.5

35.3

19.736.516.9

28.9

28.9

144.4

38.5

144.0

175.9 204.1225.2

140.6113.1

4 Guatemala 79

GRáFICA 29

Guatemala: IPNA: directa e indirecta en salud. Años



diagnóstico de enfermedades,prevención (inmunización,inoculación), vigilancia (nutricióninfantil, salud infantil), recopilación dedatos epidemiológicos y los serviciosde planificación familiar.

Por su parte, el rubro salud n.e.p. serefiere al gasto administrativo y elgasto en políticas, planes,programas y presupuestosgenerales en materia de salud de laniñez y adolescencia.

En lo referente a los servicioshospitalarios (generales yespecializados) se observa unatendencia a incrementar susasignaciones y ejecucionespresupuestarias hasta 2009, cuandoalcanzó una ejecución de USD 239.2millones; sin embargo, en 2011 muestrauna disminución de hasta USD 128.0millones. En este rubro se contabilizatanto lo erogado por el Ministerio deSalud Pública y Asistencia Social(MSPAS) como lo realizado por elInstituto Guatemalteco de SeguridadSocial (IGSS), el primero en cuanto altratamiento de la desnutrición yenfermedades de niños, y el último en loreferente al programa de maternidad.

Por su parte, los servicios médicosgenerales y especializados nomuestran la misma tendencia:durante 2007 a 2009 apenastuvieron un incremento acumuladode 2.2%, y si bien para 2010 estecreció a USD 151.6 millones, en2011 se contrajo un 14.3%, cayendoa USD 173.3 millones. Se debe detomar en cuenta que se hacereferencia al gasto que se realiza enel nivel primario de atención, y contanta ambivalencia es de esperarentonces puestos de salud sin losrecursos necesarios (humanos,materiales y medicinales) para

atender los requerimientos másesenciales de la población.

En cuanto a las fuentes definanciamiento del sector, se tieneque en su mayoría estas provinieronde los recursos propios de lasentidades. Para el caso del segurosocial, de la aportación que hacen lostrabajadores del sector formal, y parael caso del MSPAS, de los recursosdel tesoro y aquellos con afectaciónespecífica (impuesto al tabaco ybebidas alcohólicas, donde puedenotarse que luego que en 2010 estefue declarado inconstitucional, laaportación del 2011 fue un 30.9%menos de lo aportado el año previo).El crédito externo es también unafuente de financiamiento para elMSPAS, pero solo en cuanto agastos de equipamiento, materiales einfraestructura se refiere.

Algo muy importante a notar en elfinanciamiento de la salud es quetiene una tendencia al alza desde

Donaciones internas


Crédito interno

Recursos del tesoro

Crédito externo


2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

250

300

350

400

127.2

17.7

101.3 123.0

139.5

131.5

27.319.0

127.6

30.0

24.620.6

124.9

157.2

162.6

24.529.8

138.0


2007 a 2010; pero se estanca en2011, lo cual evidencia unagotamiento de los orígenes de losfondos, pues los ingresos corrienteshan sido insuficientes y el margen deendeudamiento se ha reducido deigual manera.

En cuanto las entidades que ejecutanla IPNA en salud, se tiene que el75.3% de ella es realizada por elMSPAS a través de sus programasde atención a la niñez y control de ladesnutrición, y el 22.5% por el IGSSa través de su programa dematernidad. En el caso de lainversión indirecta, la responsabilidades mucho más distribuida, ya que elMSPAS ejecuta el 51.0% y el IGSScorre con el 47.8%.

Resulta sumamente cuestionable elescaso papel que los consejos de

GRáFICA 30




TABLA 21

Guatemala: entidades que ejecutan la IPNA en salud. Años 2007-2011.


IDNA 68.1 62.5 69.3 91.5 70.6

Instituto Guatemalteco de Seguridad

Social (IGSS) 14.6 15.6 17.8 16.4 16.9

Ministerio de Salud Pública y

Asistencia Social 49.9 46.7 49.8 74.0 52.4

Secretarías y otras dependencias

del Ejecutivo 3.6 0.2 1.7 1.1 1.4

IINA 189.9 221.9 248.4 268.3 260.0


Social (IGSS) 86.5 107.1 113.3 121.1 139.9

Ministerio de Comunicaciones,

Infraestructura y Vivienda 0.1 0.0 — 0.1 —

Ministerio de Salud Pública y

Asistencia Social 101.6 111.8 131.9 142.7 118.1

Obligaciones del Estado a cargo del

tesoro 1.5 2.2 1.6 2.5 1.5


del Ejecutivo 0.2 0.7 1.6 1.9 0.4

2010200920082007Variable 2011


Urbanización Abastecimiento de agua

2007 2008 2009 2010 20110

10

20

30

40

50

60

70

80

90

30.433.7

14.5

50.757.5

44.5

79.8

25.8

39.0

16.4

4 Guatemala 81

GRáFICA 31

Guatemala: IPNA en vivienda. Años 2007-2011. Cifras

en millones de USD


desarrollo realizan en pro de laniñez y adolescencia en el ámbitode la salud, pues anualmenteejecutan menos de USD 2 millonespara esta importante finalidad.Pareciera que se asume que elpapel de estos consejos es laintroducción de agua potable,descuidando aspectos tanimportantes como, entre otros, lainmunización, prevención ytratamiento de la desnutrición.


En su mayoría, esta finalidad estácompuesta por la inversión directa,sobre todo en programas deurbanización y abastecimiento deagua potable, en tanto que lainversión indirecta se dirige aprogramas de vivienda popular yconstrucción de muros enasentamientos urbanos.

La gráfica 31 muestra la tendenciade cada uno de los rubros quecomponen la finalidad de vivienda;por ejemplo, las inversiones enurbanización tendentes a mejorarlas condiciones de la niñez yadolescencia (inversionesindirectas) han alcanzado unpromedio de USD 26.3 millones, altiempo que la inversión enabastecimiento de agua tuvo unalza continua de 2007 a 2010,cuando duplicó prácticamente susmontos invertidos, paraexperimentar una caída abrupta en2011, a menos de lo que se invirtióen 2007. Posiblemente el desplomese explique en ciertas dificultadesde gerencia en la ejecución de losfondos, pues hay que recordar queen 2011 los ingresos tributarios seincrementaron notablemente (15.5%anual) como resultado de un mayor

dinamismo económico y unaamnistía fiscal otorgada por elGobierno.

En cuanto a las instituciones queejecutan las inversiones directasrelacionadas con vivienda, losregistros evidencian que losconsejos de desarrollo (obligacionesdel Estado a cargo del tesoro)juegan un rol protagónico, puesellos ejecutan en su mayoría obrasde alcantarillado, introducción deagua potable y urbanización. Lesigue en importancia el Instituto deFomento Municipal (Infom)institución que realiza actividadesmuy similares.

En cuanto a la inversión indirecta, elMinisterio de Comunicaciones,Infraestructura y Vivienda constituyeel mayor ejecutor con sus programasde vivienda, ya sea para lotificación,construcción de muros, construcciónde viviendas o, bien, escrituración depropiedades.


TABLA 22

Guatemala: entidades que ejecutan la IPNA del sector vivienda. Años


IDNA 33.7 50.7 57.5 79.8 39.0

Instituto de Fomento Municipal (Infom) 6.3 8.2 12.1 16.5 9.6


Infraestructura y Vivienda 0.0 — 0.2 0.3 5.7


tesoro 25.7 38.0 39.2 46.5 21.8


del Ejecutivo 1.7 4.4 6.0 16.5 1.9

IINA 30.4 14.5 16.4 44.5 25.8


Infraestructura y Vivienda 30.1 9.4 10.9 32.9 19.7


tesoro — — — — 4.0


del Ejecutivo 0.3 5.1 5.4 11.6 2.2

2010200920082007Variable 2011


¿Cómo se ha financiado la IPNAdestinada a mejorar las condicionesde vivienda de los niños yadolescentes guatemaltecos? Pararesponder a esa pregunta la base dedatos construida identificó la fuentede financiamiento para cada rubro deesta finalidad, siendo la másimportante la de los recursos deltesoro con afectación específica, conel 54.4%, básicamente referido alimpuesto a la producción ydistribución del cemento (y que enaños como el 2008 llegó arepresentar el 70% de los montosque financiaron esta intervención).

Por su parte, los recursos del tesoro(impuestos) han tenido años en loscuales su aporte ha sido mínimo,siendo estos los de la crisisfinanciera internacional (2008 a2010), pero en 2011 se recuperaronlos niveles de 2007, gracias a lamayor carga tributaria en la historiareciente del país. Fue en el ámbito

de la crisis, entonces, cuando sehizo notoria la utilización del créditointerno, sobre todo en 2009 y 2010,con montos de USD 9.4 y USD 42.7millones, respectivamente.

El crédito externo siempre hafinanciado esta finalidad con montospromedio de USD 15.9 en el períodoanalizado. Hay que señalar tambiénque cuando se tuvo problemas derecaudación tributaria sediversificaron las partidaspresupuestarias de ingreso. Tal es elcaso de 2010, cuando inclusive condonaciones internas se financió elabastecimiento de agua potable y laconstrucción de vivienda popular,muy asociado posiblemente a loseventos climáticos Agatha-Pacaya.


En Guatemala, la protección socialcontributiva tiene sus orígenes en losaños 40 y 50; sin embargo, recién en


Donaciones internas


Crédito interno

Recursos del tesoro

Crédito externo

2007 2008 2009 2010 20110

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

14.8

29.6

15.1 12.2

9.4

16.1

44.2

48.342.6

6.4

14.5

42.7

48.7

21.7

4 Guatemala 83

GRáFICA 32

Guatemala: fuentes de financiamiento de la IPNA del sector

vivienda. Años 2007-2011. Cifras en millones de USD


2008 se inicia un programa “nocontributivo” denominado Mi FamiliaProgresa, el cual se enmarca en lamodalidad de transferenciascondicionadas. Dos elementosdestacaban de Mi Familia Progresaque hacían que este programa fueradistinto a los restantes de AméricaLatina: a) las asignaciones de bonosde educación y salud se hacen porfamilia, mientras que en el resto depaíses se hace por cada miembromenor de 15 años (es decir, percápita), y b) Mi Familia Progresa nocuenta con criterio para actualizar losmontos de las transferencias,mientras que en el resto de países elvalor se incrementa en línea con lainflación o con los salarios mínimospara mantener su valor real.

Además, Mi Familia Progresa fuevíctima de muchas críticasperiodísticas, académicas y políticas,por considerársele una estrategia demanipulación o clientelismo político ypor estimarse que había falta detransparencia del Gobierno en curso.

Con los cambios de entrada delnuevo Gobierno, en 2012 se firmarontres pactos que conforman elprograma de gobierno del PartidoPatriota: a) Fiscal y deCompetitividad; b) Seguridad,Justicia y Paz, y c) Hambre Cero.

Vinculado con el plan Hambre Cerose creó el Ministerio de DesarrolloSocial (Mides), con lo que seinstitucionalizó el programa detransferencias condicionadas MiFamilia Progresa, cambiándolo poruno nuevo que se llamó Mi BonoSeguro.

El programa Mi Bono Seguroconsiste en un bono de salud de Q 150 para niños y niñas de 0 a 6

años, y un bono de educación de Q 150 para niñas, niños y jóvenes de6 a 15 años. A diferencia de MiFamilia Progresa, que contemplabala transferencia en salud para laedad de 0 a 15 años, con Mi BonoSeguro se redujo la edad, de 0 a 6años. Con esto se tiene que, en2009, el bono representaba el 20%del salario mínimo, mientras que, enla actualidad, habida cuenta de losefectos de la inflación y la reducciónde los montos asignados, latransferencia únicamente constituyeel 7% del salario mínimo.

Otro de los aspectos a compararentre Mi Familia Progresa y Mi BonoSeguro es la periodicidad del pago.En ese punto, el problema con MiFamilia Progresa era que elincremento de la cobertura delprograma y el presupuesto asignadono crecían proporcionalmente, por loque los pagos eran extremadamenteirregulares. Uno de los avances deMi Bono Seguro es la bancarización


Incapacidad

Familia e hijos

Enfermedad

2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

250

300

16.5

27.9

28.816.714.6 17.0 20.215.5

165.0 152.4135.5

53.729.6

40.2


del 100% de las madres que recibenla transferencia, lo cual facilita lalogística del pago; no obstante, elproblema de la periodicidad no se haresuelto12.

Siendo ese el contexto reciente delas políticas de protección social enGuatemala, en este estudio se hancontabilizado los desembolsos delEstado en servicios y transferenciasa personas y familias individuales ylos gastos en serviciosproporcionados a colectivos. Seatribuyen tres categorías en generala esta finalidad de gasto: a)enfermedad e incapacidad, b)familia e hijos y c) protección socialn.e.p.

Con respecto a enfermedad, se haejecutado una inversión promedioanual de USD 16.8 millones. Encuanto a incapacidad, se observaque el Estado ha invertido en cadauno de los cinco años analizadosmenos de USD 1.0 millones, ello

tomando en cuenta tanto si el gastoes en forma de beneficios enefectivo o en especie para quienesestán parcial o totalmenteincapacitados de participar en unaactividad económica. El montoresulta incongruente con los datosde la única encuesta dediscapacidad con que cuenta elpaís (Instituto Nacional deEstadísticas de Guatemala, INE,200513), que arroja que la tasa deprevalencia de alguna discapacidaden menores de 6 años es de 13.2por cada mil niños y niñas, que seeleva a 24.6 para niños en el áreametropolitana y 15.3 para niñas enel suroriente del país. Así,considerando en 24,850 el total demenores de seis añosdiscapacitados que había enGuatemala en 2005, el cocienteentre esa cifra y el monto promedioinvertido anualmente da comoresultado una asignación de USD32.1 por cada menor discapacitado.

Con respecto a los rubros de familiae hijos14 y de protección socialn.e.p15, estos muestran unatendencia positiva desde 2007 a2010, pero en 2011 ambosdisminuyen, muy posiblemente porlos problemas administrativos yfinancieros por los que atravesó elprograma Mi Familia Progresa.

En cuanto a las fuentes definanciamiento, se tiene que elimpulso que tuvo el programa detransferencias condicionadas fuerespaldado no solo con ingresostributarios. Así, en 2008, los ingresostributarios aportaron USD 51.0millones –del total invertido de USD66.8 millones– para pasar en 2009 aUSD 119.3 millones, más USD 41.7millones de impuestos de afectaciónespecífica, y recurrir al crédito

GRáFICA 33

Guatemala: IPNA en protección social. Años 2007-2011.

En millones de USD


12Icefi/UNICEF ¿Quiénhace qué? Armando elrompecabezas de lainstitucionalidad enGuatemala. ¡Contamos!Boletín No. 10.

13Instituto Nacional deEstadística. EncuestaNacional de Discapacidad,ENDIS. Febrero-Marzo2005.

14Prestación de protecciónsocial en forma deprestaciones en efectivo yen especie a familias conhijos a cargo.

15Incluye la prestación deprotección social en formade beneficios en efectivo yen especie a las víctimasde incendios,inundaciones, terremotos yotros desastres ocurridosen tiempos de paz, y laadquisición y elalmacenamiento dealimentos, equipos y otrossuministros para sumovilización urgente encaso de desastres entiempos de paz.



Recursosdel tesoro

2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

250

300

14.7

16.8

51.1

13.7

17.5 14.5

131.5

15.4

184.7

58.4

15.5

17.114.0

20.2

44.0

120.8

Donaciones internas Crédito interno Crédito externo

4 Guatemala 85

GRáFICA 34


protección social. Años 2007-2011. Cifras en millones de

USD


interno por USD 15.4 y al externopor USD 5.0 millones.

Por su parte, para 2010 los aportes aesta finalidad de gasto estaban muydiversificados y era notorio que losingresos corrientes no eransuficientes para los compromisosque se tenían, por lo que se recurrióen mayor medida al endeudamientointerno y externo. Incluso, en esteaño aparece una importantedonación externa por USD 15.4millones, rubro que para 2011 casidesaparece, así como la cantidadtotal de recursos destinados a estafinalidad.

Por último, en esta finalidad de gastocorresponde identificar a lasentidades que han ejecutado losprogramas. En lo que respecta a laIDNA, el Ministerio de Educación seconvirtió en ejecutor de Mi FamiliaProgresa, por lo que de 2009 a 2011registra montos considerables; porsu parte, en esos mismos años elMinisterio de Agricultura ejecutó losproyectos de economía campesina,así como la compra de alimentos.Nótese en la gráfica 33 el montomínimo destinado al ConsejoNacional para la Atención de lasPersonas con Discapacidad(Conadi), pese a que, como seindicó, la tasa de prevalencia dealguna discapacidad en menores de6 años es alta.

Por último, en lo que respecta a laIINA, en la tabla 23 aparece como unejecutor importante las Secretaríasdel Ejecutivo, por los programas dedotación de alimentos a familias, y laComisión Nacional para laReducción de Desastres (Conred),por la atención que brinda a lasfamilias en casos de catástrofesnaturales.

4.3.5. Otras inversiones en ordenpúblico y seguridad

Las inversiones en esta finalidadtuvieron entre 2007-2011 un montoanual promedio de USD 11.2millones, cifra que varió desde USD3.0 millones en 2008 a USD 23.6millones en 2011. Básicamente, lafinalidad está compuesta por losprogramas de acciones deprevención comunitaria, prevencióncomunitaria del delito, servicio deseguridad ciudadana, persecuciónpenal y publica, atención dejuzgados de primera instancia yactividades de menores que realizala Procuraduría General De LaNación, así como las actividades debienestar social y la atención aadolescentes en conflicto con la leypenal.

El financiamiento de la finalidad estábastante asegurado, al estarrespaldado en un 56.3% por


TABLA 23

Guatemala: entidades que ejecutan la IPNA en protección social. Años


IDNA 43.0 69.7 179.9 212.1 202.6

Consejo Nacional de Adopciones — 1.1 1.3 1.5 1.5

Consejo Nacional para la atención

de las Personas con Discapacidad

(Conadi) — — — 0.02 0.02


Social (IGSS) 14.6 16.7 15.5 17.0 20.2

Ministerio de Agricultura, Ganadería

y Alimentación 11.5 8.9 13.5 15.5 14.6


Infraestructura y Vivienda 0.7 0.1 — — 0.2

Ministerio de Educación — — 99.2 141.3 124.0


tesoro — — — — 0.1


del Ejecutivo 16.3 43.0 50.4 36.7 42.1

IINA 5.9 16.3 24.0 34.2 11.6

Consejo Nacional para la Atención

de las Personas con Discapacidad

(Conadi) 0.4 0.4 0.4 0.0 0.2

Ministerio de la Defensa Nacional — — — — 0.2


del Ejecutivo 5.5 15.9 23.6 34.2 11.2

2010200920082007Variable 2011


ingresos corrientes (recursos deltesoro), 38.7% por recursos deltesoro con asignación específica y3.4% por donaciones externas. Susprincipales entidades ejecutoras sonel Ministerio de Gobernación y lostribunales de justicia.

4.3.6. Otras inversiones en asuntoseconómicos

Administración de asuntos y servicios

laborales generales; formulación y

aplicación de políticas laborales

generales; supervisión y reglamentación

de las condiciones de trabajo (jornada de

trabajo, salarios, seguridad, etc.); enlace

entre las diferentes ramas del gobierno y

entre este y las organizaciones

industriales, empresariales y laborales

generales.

Las ejecuciones en esta finalidadtuvieron entre 2007 y 2011 un montoanual promedio de USD 693,854.6,cifra que varió desde USD 83,573.2en 2007 a USD 2.5 millones en 2011.Básicamente, la finalidad estuvocompuesta por los programas dedesarrollo agrícola y asistenciaalimentaria, el plan de acción para laatención de campesinos de escasosrecursos, y de seguridad alimentariay nutricional, todos ejecutados por elMinisterio de Agricultura.Sus principales fuentes de

4 Guatemala 87

financiamiento fueron las donacionesexternas, con un 47.5% del montototal ejecutado, y 32.0% de aportesdel IVA-PAZ. Esta integraciónpermite deducir, sin lugar a dudas,que los temas referentes a laseguridad alimentaria y nutricional enel área rural no han tenido laprioridad requerida.

4.3.7. Otras inversiones enprotección del medio ambiente

Transacciones y actividades cuyo

propósito principal es la protección del

medio ambiente. El manejo de recursos

naturales (como abastecimiento de agua

o manejo de hidroeléctricas) y la

prevención de desastres naturales se

excluyen de esta división, dado que su fin

primordial es la protección de las

personas y no del medio ambiente.

Las inversiones en esta finalidadtuvieron entre 2007 y 2011 un montoanual promedio de USD 9.8 millones,cifra que varió desde los USD 10.0millones en 2007 a los USD 26.9millones en 2011. Básicamente, estácompuesta por los programas desaneamiento del medio y apoyo acomunidades que viven de laexplotación del medio ambiente.

Al igual que la finalidad de inversiónde asuntos económicos, sus

RECUADRO 7

Los programas de prevención de la violencia infantil en Guatemalaalcanzaron una inversión anual promedio de USD 5.0 millones, delos cuales el Ministerio de Gobernación ejecuta un 55.5% a travésde los programas de acciones de prevención comunitaria,prevención comunitaria del delito y servicio de seguridadciudadana. Otro 19.8% de los recursos es ejecutado por una delas secretarías del Ejecutivo, que específicamente destina USD1.0 millones promedio anuales al programa de Reinserción yResocialización de Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal.

A partir de 2009 puede observarse un incremento del interésgubernamental por la inversión en este rubro, ya que elpresupuesto vigente (recursos que efectivamente se le asigna alas instituciones) supera al presupuesto asignado (recursos que laley estipula para cada institución) y además se tiene un porcentajede ejecución promedio de 95.8%. Esto demuestra que laprevención de la violencia ha sido un rubro en el que el Gobiernode Guatemala ha decidido invertir, incluso superando lo que la leyestipula para llevar a cabo estos programas.

Por último, vale la pena destacar que, en promedio, 77.1% de lainversión en prevención de la violencia proviene de recursos deltesoro, y otro 19.6% de recursos del tesoro con asignaciónespecífica, y solo el restante 3.3% proviene de otras fuentes,como donaciones externas, créditos y recursos propios de lasinstituciones.

Fuente: Icefi/Plan internacional sobre la base del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin).

Guatemala: financiamiento de los programas de

prevención de la violencia

principales fuentes de financiamientono son los ingresos corrientes, sinoel IVA-PAZ, con 38.2%, y el créditoexterno, con 26.3%. Las principalesentidades que ejecutan estos fondosson el Instituto de FomentoMunicipal (Infom) y los concejos dedesarrollo. n

88

5 Honduras 89

5Honduras


Al igual que todos los países deCentroamérica, la legislación deHonduras en materia de niñez yadolescencia sufre un cambiodrástico al ratificar en 1997 laConvención sobre los Derechos delNiño –Guatemala lo haría en 2003 yEl Salvador en 2011– y verse elEstado en la obligación de adecuarsu normativa interna a los derechosy garantías reconocidos a nivelinternacional. Honduras fue así unode los primeros países en buscaruna solución a la descentralizaciónde los temas de niñez yadolescencia en diferentesinstituciones del Estado.

Antes de la entrada en vigencia dela Ley del Instituto Hondureño de laNiñez y la Familia (IHNFA), la JuntaNacional de Bienestar Social era lainstitución encargada de crear losprogramas sociales en Honduras,siendo uno de sus temas principalesel de niñez y adolescencia. Sinembargo, se vio envuelta en unaserie de equívocos administrativos,específicamente en el tema deadministración financiera, siendotachada por denuncias decorrupción y malversación defondos.

Al crear el IHNFA, la ley establecióque todos los bienes pertenecientesa la Junta Nacional de Bienestar

Social debían ser trasladados alpatrimonio de la nueva institución,pero la herencia no incluyóúnicamente las propiedades yenseres sino también a losfuncionarios que laboraban en ella.Las fuertes críticas a la Junta ibandirigidas en mucho a la falta deespecialidad de sus funcionarios, porlo que la transferencia de estos nogeneró cambios positivos y sedesperdició la oportunidad parainiciar de cero la construcción yfortalecimiento de la nuevainstitución.

El IHNFA tiene como principalobjetivo la formulación de políticasrelacionadas a la niñez yadolescencia y a la familia, alproveer un marco social a laproblemática de la niñez y generarcambios desde la prevención familiarcomo punto de partida. La ley regulaque el patrimonio del IHNFA estáconstituido por las aportaciones delEstado y las de cualquier personanatural o jurídica, nacional oextranjera, de derecho público oprivado; los bienes, créditos y demásvalores que reciba de la JuntaNacional de Bienestar Social y deotros organismos del Estado pormandato legal; las rentas, intereses,utilidades o frutos que le generensus bienes o las operaciones querealice; las herencias, legados ydonaciones que acepte; los fondosque perciba como consecuencia de


campañas de recolección,promociones o eventos especiales ylos provenientes de ayuda ocooperación de entidades públicas oprivadas, nacionales o extranjeras; latotalidad de las utilidades netas queobtenga el Patronato Nacional de laInfancia (PANI) de las loterías oactividades que desarrolle–excluyendo los gastos defuncionamiento y los compromisospreviamente establecidos en leyesespeciales– y los demás ingresos obienes que adquiera a cualquiertítulo legal.

La falta de asignación presupuestariano es el principal problema enHonduras; la problemática real es laforma de ejecución de la asignación,según las Observaciones Finales delComité de los Derechos del Niño,Honduras, U.N. Doc. CRC/C/15/HND/CO/3 (2003):

<< […] el Comité toma nota de los

esfuerzos del Estado Parte para reformar

el IHNFA a fin de reforzarlo. No obstante,

le preocupa la falta de una estructura

institucional adecuada para que el IHNFA

pueda cumplir eficazmente su mandato

de coordinación en todo el país. Toma

nota de que no dejan de tener validez los

motivos de preocupación que expresó

con respecto a la falta de recursos

humanos y financieros en el Instituto

cuando examinó el segundo informe

periódico del Estado Parte. También le

preocupa que la mayor parte del

presupuesto del Instituto se invierta en

gastos recurrentes y que una gran parte

de su personal todavía no tenga una

formación adecuada>>.

La observación del Comité generó lacreación del Plan de Oportunidadespara la Niñez y Adolescencia 2005-2015. Enfocado en una estrategiapara la reducción de la pobreza,corresponde directamente al IHNFA,como ente rector en materia deniñez y adolescencia, utilizar de guíala metodología planteada en el planpara lograr las cooperacionesinterinstitucionales, nacionales einternacionales El plan ha sido uninstrumento fundamental parasolicitar ampliacionespresupuestarias para la institución;sin embargo, es importante resaltarque el marco normativo regula lasfuentes presupuestarias, siendo lasdos más importantes la asignaciónanual del Estado y las utilidades querecibe del Patronato Nacional de laInfancia, gracias a la loteríanacional.

Honduras deja una lecciónimportante para otros países deCentroamérica. En primer lugar, lanecesidad de crear estrategias parala formación de la nueva instituciónen materia de niñez y adolescencia,

5 Honduras 91

que debe de incluir un proceso detransición e implementación en elque no se hereden las malasprácticas desarrolladas en lasinstituciones que se absorban oeliminen. Esto obliga a la selecciónde personal idóneo, sobre la basede perfiles técnicos y profesionalesdefinidos, así como la necesidad deutilizar los recursos en proyectosestructurados a nivel nacional y noen gastos emergentes, quedemuestran la falta de programaciónfinanciera. En el caso de los paísesde Centroamérica, la asignaciónpresupuestaria para cubrir todas lasnecesidades nunca será suficiente,pero la mala administracióncomplica aún más el logro deresultados.


adolescencia (IPNA)

La IPNA en Honduras durante 2007 a2011 fue, en promedio, de USD1,248.3 millones (Secretaría deFinanzas), con una tendenciaascendente de los montos. En elúltimo año, luego del golpe deEstado, los presupuestos destinadosa este grupo etario comienzan adisminuir, lo cual no puede analizarseen términos brutos pero sí desde laprioridad macroeconómica respectoal PIB, de forma que los datosmuestran que mientras en 2007 laIDNA representó 6.8%, en 2011, pesea los incrementos nominales, fuesolamente de 6.7% del PIB.

Los resultados en el caso deHonduras indican que se tiene unpresupuesto pro niñez, pues entre2007 y 2011 el índice de focalizaciónpromedio fue de 129.9; sin embargo,si bien la sociedad hondureña estácambiando en su pirámidepoblacional, pues hay menos niños y

adultos y más jóvenes, no debeolvidarse que la lucha contra ladesnutrición y el hambre continúa:las mediciones realizadas en laEncuesta Nacional de Nutrición 2006revelan que la desnutrición crónica(talla/edad) tiene una mayorproporción en el área rural (34.8%)que en la urbana (15.3%), situaciónque es más grave si el jefe del hogares hombre (27.3%) que si es mujer(21.7%) (INE, 2006).

En lo que respecta al financiamientode la IPNA, las principales fuentesde recursos financieros son losingresos del Estado, que representancerca del 78.2% del financiamientototal; los ingresos corrientes, con8.5%; el programa Alivio de la deuda,con cerca de un 6.9% y, finalmente,ingresos de capital, con el 6.4%restante.

De otro lado, las asignaciones percápita indican que de 2007 a 2011 elEstado hondureño ha destinado enpromedio USD 0.9 diario en totalpara el bienestar de la niñez yadolescencia, aunque es dereconocer que en 2011 sealcanzaron los USD 1.4. Esto implicóuna erogación promedio anual deUSD 343.3 por cada niña, niño oadolescente.

Al comparar estas cifras contra elgasto social se tiene que de 2007 a2009 la mayor parte del gasto socialejecutado en Hondurascorrespondía a la IDNA, es decir, laniñez y adolescencia teníanpreponderancia dentro del gastosocial, y este a su vez sobre elgasto público. A partir de 2010, sibien el gasto social no disminuyeconsiderablemente como porcentajedel PIB, tiene una tendencia a ladisminución.

2007 2008 2009 2010 20110

2

4

6

8

10

12

14

16

7.5%6.8% 7.4% 6.7%

7.9%

Resto GS IDNA


GRáFICA 35

Honduras: IPNA como porcentaje del gasto social.

Años 2007-2011. Cifras en porcentajes del PIB

Fuente: Icefi / Plan Internacional sobre la base del Ministerio de Hacienda, Cepalstat y Worlbankdata.

Al observar con más detalle ladistribución de la IPNA se tiene queen su mayor parte la compone lainversión directa ejecutada por elGobierno Central, que para el

período analizado representó enpromedio 88.2% de la IPNA, seguidaen importancia por la inversióndirecta ejecutada por las empresaspúblicas nacionales como entidadesdescentralizadas (2.9% de la IPNA).Sin embargo, se considerasignificativa también la participaciónindirecta del Gobierno Central (2.5%).

Otro aspecto a tomar en cuenta es latasa de variación de cada uno de losrubros que componen la IPNA(directa e indirecta). Es así como lainversión directa ejecutada por elGobierno Central también empezó adisminuir entre 2010 y 2011;asimismo, la inversión indirecta, sibien tuvo altibajos en ese período,disminuyó 20.0% en 2009 conrespecto al año anterior.



Existen básicamente cuatrofinalidades de inversión que abarcan

TABLA 24

Honduras: principales indicadores de la inversión en niñez. Gobierno Central y resto del

sector público. Años 2007-2011

Millones de dólares de cada año 844.2 1,040.6 1,126.7 1,139.3 1,167.2 1,063.6








En millones de dólares de cada año 996.5 1,237.3 1,283.9 1,326.6 1,397.4 1,248.3

En millones de dólares de 2007 996.5 1,116.7 1,125.0 1,091.5 1,088.7 1,083.7






Fuente: Icefi / Plan Internacional sobre la base del Ministerio de Hacienda, Cepalstat y Worlbankdata.

Inve

rsió

n di

rect

a N

NA

Dire

cta

+ I

ndire

cta

(NN

A)

5 Honduras 93

TABLA 25

Honduras: inversión directa e indirecta en niñez y adolescencia por tipo de entidad que la

ejecutó. Años 2007-2011. Cifras en millones de USD y porcentajes de variación

IDNA 844.2 1040.6 1126.7 1139.3 1167.2 38.3%

Inversión directa del Gobierno Central Monto 42.1 49.1 49.1 59.5 58.1 37.9%

Variación 16.5% 0.0% 21.2% –2.4%


descentralizadas - empresas

públicas nacionales Monto 0.0 9.5 10.0 9.6 10.8

Variación 5.0% –3.7% 11.9%


descentralizadas - institutos públicos

autónomos Monto 802.0 982.0 1067.6 1070.2 1098.4 36.9%

Variación 22.4% 8.7% 0.2% 2.6%

IINA 152.3 196.7 157.2 187.2 230.2 51.1%

Inversión indirecta del Gobierno Central Monto 0.0 0.0 0.0 6.4 6.7

Variación 4.7%


descentralizadas - empresas

públicas nacionales Monto 54.0 65.7 0.0 0.0 27.0 –50.0%

Variación 21.6% -100.0%


descentralizadas - institutos públicos

autónomos Monto 8.1 13.0 14.3 15.3 17.1 111.5%

Variación 61.0% 9.4% 7.1% 12.1%


descentralizadas - instituciones de la

seguridad social Monto 90.2 118.0 142.9 165.6 179.4 98.9%

Variación 30.8% 21.1% 15.9% 8.3%

200920082007Dimensión 2010 2011

Cambio

2007/

2011

Fuente: Icefi / Plan Internacional con base en información proporcionada por la Secretaría de Finanzas.

el 99.1% de la IPNA, y que según suorden de importancia son: educación,que en promedio representa para loscinco años analizados el 76.0%;salud, con cerca del 14.6% y uncomportamiento de crecimientoconstante; vivienda y servicioscomunitarios, con un 4.9%, yprotección social, con el 3.7% de laIPNA.

Al respecto, se considera que sibien el esfuerzo en educación es

grande, también debería serlo enotras áreas, como la de acceso a lasalud, sobre todo para los máspobres, y los programas paraeliminar la pobreza extrema. Acontinuación, se desarrollarán cadauna de estas cuatro finalidades entérminos de identificar si está acargo del Gobierno Central o alresto de entidadesdescentralizadas, así como sufuente de financiamiento y laentidad que ejecuta los fondos.

Enseñanza n.e.p. Servicios auxiliaresde la educación

Enseñanza noatribuible a ningún nivel

2007 2008 2009 2010 20110

200

400

600

800

1000

1200

258.4 304.5

159.8

241.6

172.6

274.5

71.9 73.7 77.9

473.6 483.1 494.0

264.6 273.9 271.7

92.7 74.4 54.1

Enseñanzasecundaria avanzada

Enseñanzasecundaria básica

Enseñanzaprimaria

Enseñanzapreescolar

Protección del medio ambiente

Asuntos económicos Orden públicoy seguridad

2007 2008 2009 2010 20110

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

764.0925.9 1,023.6 1,010.3 1,011.9

155.044.725.1

201.857.141.0 58.2

38.7 71.761.2 74.5

70.9

152.6 170.0 227.9

Defensa Servicios públicosgenerales

Protecciónsocial


Salud Educación


GRáFICA 36

Honduras: IPNA por finalidad. Años 2007-2011. Cifras

en millones de USD


GRáFICA 37

Honduras: IPNA en educación. Años 2007-2011.



5.3.1. Educación

El gasto en educacióncorrespondiente a la IPNA estádividido en: enseñanza preescolar,

enseñanza primaria, enseñanzasecundaria, enseñanza no atribuiblea ningún nivel, servicios auxiliares dela educación y gasto administrativoen educación de esos niveles.

La finalidad educación muestraincrementos consistentes año conaño dentro del presupuesto generalde la Nación. Así, la inversión en elnivel preescolar y primario pasó deUSD 298.1 millones en 2007 a USD571.9 millones en 2011; es decir, unaumento del 91.8% en supresupuesto. De otro lado, el gastoadministrativo (educación n.e.p),cuyo mayor peso recayó enprogramas de actividades centrales,servicios administrativos financierosy servicios técnicos pedagógicos,entre otros, tuvo grandesreducciones en el período analizado,puesto que disminuyó de USD 241.6millones en 2007 a USD 54.1millones en 2011.

Con respecto a las fuentes definanciamiento para educación,destacan los ingresos corrientes, querepresentaron en promedio USD827.7 millones, seguidos enimportancia por los ingresos decapital, con un monto anualpromedio de USD 37.4 millones.Nótese que en el último año deinformación (2011) la deuda públicacomienza a aparecer como unafuente de financiamiento, muyposiblemente debido al peso delgasto corriente que tiene el sectoreducación tras el pacto con elmagisterio nacional. De igualmanera, se observa que el programaAlivio de la deuda ha sido unafuente, sino significativa, sí constantedentro del monto total.

En cuanto a la ejecuciónpresupuestaria institucional, el ente

Ingresos de capital Ingresos corrientes

2007 2008 2009 2010 20110

200

400

600

800

1000

1200

82.1 75.0

587.6

94.2

806.6

44.3

67.6 84.7 64.1

928.2 919.2 897.0

Endeudamiento público Alivio de deuda

5 Honduras 95

TABLA 26

Honduras: entidades que ejecutan la IPNA en educación. Años 2007-


Inversión Directa 755.9 914.9 1,011.4 996.8 997.5

Consejo Hondureño de Ciencia y

Tecnología 1.6 39.2 17.7 0.1 —

Fondo Hondureño de Inversión Social 1.8 2.1 5.7 0.4 —

Programa de Asignación Familiar 0.3 0.3 — 0.4 0.4

Secretaría de Desarrollo Social — — — 23.8 28.6

Secretaría del Despacho Presidencial 16.7 19.3 21.2 0.2 0.2

Secretaría de Educación 734.5 853.4 966.7 971.4 968.3

Secretaría de Obras Públicas,

Transporte y Vivienda 1.1 0.6 — 0.1 0.1

Secretaría Técnica de Planificación y

Cooperación Externa — — — 0.5 —

Inversión Indirecta 8.1 11.0 12.3 13.5 14.4

Instituto Nacional de Formación

Profesional 8.1 11.0 12.3 13.5 14.4

2010200920082007Institución 2011


GRáFICA 38

Honduras: fuentes de financiamiento de la IPNA en



que ejecutó más inversión educativafue la Secretaría de Educación. Sinembargo, es de resaltar que en elgasto realizado en 2010 y 2011aparecen unas asignaciones de USD23.8 millones y USD 28.6 millones,respectivamente, a la Secretaría deDesarrollo Social como parte delprograma Escuelas Saludables.

5.3.2. Salud

De los rubros que componen elsector salud en Honduras se hanatendido en su mayor parte los deservicios hospitalarios generales,con una inversión promedio anual deUSD 69.3 millones, ejecutada por laSecretaría de Salud, y de serviciosmédicos generales, con unaasignación promedio anual de USD34.0 millones. Nótese que laasignación anual para la salud de laniñez y adolescencia como montototal disminuyó en 2009, pese atraer una fase ascendente en los

dos años previos, y es recién en2011 que se recupera el nivel totalde inversión que se habíaconseguido en 2008.

Ingresos de capital Endeudamiento público

Alivio de deuda Ingresos corrientes

2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

250

143.9

176.1

14.211.4

125.7

11.515.4

141.5

21.07.4

160.0

27.0

18.8

22.2

Salud n.e.p. Servicios desalud pública


2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

250

41.4

20.0

54.0

39.6

62.8

27.9

65.7

45.4

36.4

72.8

43.2

34.3

83.3

52.2

86.3

51.4

27.1

44.7

18.4




En la gráfica 40 se evidencia lafuerte utilización de los ingresoscorrientes durante los años 2007-2011 para la inversión en salud. Apartir de 2009 se empieza a utilizar

GRáFICA 39

Honduras: IPNA en salud. Años 2007-2011. Cifras en

millones de USD


GRáFICA 40

Honduras: fuentes de financiamiento de la IPNA en



el alivio de deuda y los ingresos decapital, que representan en promedio15.8% y 10.1%, respectivamente.


En su mayoría, esta finalidad estácompuesta por la inversión directa,sobre todo en programas deurbanización y abastecimiento deagua potable. Por su parte, lainversión indirecta está referida aprogramas de vivienda popular yconstrucción de muros enasentamientos urbanos.

La gráfica 41 muestra la tendenciade cada uno de los rubros quecomponen la finalidad de vivienda. Elprincipal, abastecimiento de agua,mantuvo una tendencia creciente, entanto que el de urbanización tuvouna inversión promedio de USD 4.7millones. Las fuentes definanciamiento para este rubro sedistribuyeron en ingresos corrientes(45.8%) e ingresos de capital(35.0%).

En la tendencia vivienda resalta queson diversas instituciones las queejecutan la inversión. De formadirecta, el Servicio AutónomoNacional de Acueductos yAlcantarillado ha manejado el mayorporcentaje de inversión en promedioanual: USD 49.9 millones16. Lasotras instituciones que hanmantenido constante el montoasignado han sido la Secretaría deRecursos Naturales y Ambiente y elFondo Hondureño de InversiónSocial (FHIS), que han manejadoentre USD 2.9 millones y USD 5.6millones anuales, respectivamente.

El FHIS fue también, con suprograma de inversión social, el ente

Vivienda y servicioscomunitarios n.e.p.

Urbanización Abastecimientode agua

2007 2008 2009 2010 20110

10

20

30

40

50

60

70

80

42.5

2.2

53.9

3.2

52.9

5.2

63.9

7.8

67.2

5.22.1

5 Honduras 97

GRáFICA 41

Honduras: IPNA en vivienda. Años 2007-2011. Cifras

en millones de USD


que de forma indirecta ejecutó unainversión en promedio de USD 1.8millones anuales, en tanto que laSecretaría de Obras Públicas,Transporte y Vivienda, con elPrograma de Vivienda Social,ejecutó en promedio USD 2.7millones anuales.


La seguridad social en Honduras esuna materia pendiente. En laactualidad solo alcanza a menos del20% de la poblacióneconómicamente activa en lamodalidad contributiva. Para lamodalidad no contributiva, es decir,para personas en situación depobreza y pobreza extrema, soloalcanza al 8.7% de la población delpaís, cuando la pobreza afecta al65% de los hondureños.

Estas escasas coberturas son reflejodel pobre financiamiento, puesto quelos programas de transferenciascondicionadas solo representan el0.24% del PIB, cuando la medialatinoamericana es de 0.4%.

16Es preciso recordar quepara la clasificaciónfuncional del gasto seutilizó el Manual deEstadísticas de lasFinanzas Públicas delFondo MonetarioInternacional, versión2010. Dicha metodologíaindica que elabastecimiento de agua(código 7063) está incluidodentro del sector vivienda(código 706); es por elloque se hace mención alsector vivienda aunque setiene claro que el SANNAgenera, como bien público,el acceso al agua potable,descrito en el manual de lamanera siguiente: Abastecimiento de agua(SC): − Administración delos asuntos relacionadoscon el abastecimiento deagua; evaluación de lasnecesidades futuras ydeterminación de ladisponibilidad en funciónde dicha evaluación;supervisión y regulaciónde todos los aspectosrelacionados con elabastecimiento de aguapotable, incluidos lapureza del agua, losprecios y los controles decantidad. Construcción oexplotación de sistemas deabastecimiento de aguadiferentes de las

TABLA 27

Honduras: entidades que ejecutan la IPNA del sector vivienda. Años


IDNA 42.5 53.9 52.9 63.9 67.2

Fondo Hondureño de Inversión Social 0.4 5.7 5.1 6.9 9.7

Secretaría de Recursos Naturales y

Ambiente 1.4 0.8 0.5 0.2 0.0

Servicio Autónomo Nacional de

Acueductos y Alcantarillados 40.7 47.4 47.4 56.7 57.5

IINA 2.2 3.2 5.2 7.8 7.3

Fondo Hondureño de Inversión Social 1.1 1.3 1.9 2.3 2.3

Secretaría del Despacho Presidencial 0.3 0.2 0.2 0.2 2.4

Secretaría de Obras Públicas,

Transporte y Vivienda 0.7 1.7 3.2 5.3 2.6

2010200920082007Variable 2011

Fuente: Icefi / Plan internacional con base en información proporcionada por el Ministerio de Hacienda.

Sin embargo, los programas socialesen Honduras se iniciaron en los añoscincuenta, cuando se inauguró unaserie de programas alimentarios.Pese a que estos programastuvieron resultados insatisfactorios,“la ayuda se incrementó fuertementeen los años ochenta, por cuanto las


empresas. Producción ydifusión de informacióngeneral, documentacióntécnica y estadísticassobre asuntos y serviciosrelacionados con elabastecimiento de agua.Donaciones, préstamos osubsidios en apoyo a laexplotación, laconstrucción, elmantenimiento o elmejoramiento de lossistemas deabastecimiento de agua.

tasas de malnutrición casi seduplicaron en los departamentosmás afectados por la crisis”. En losaños noventa, a los programas deayuda alimentaria –que llegaron acubrir alrededor de un cuarto de lapoblación– se sumaron otrasintervenciones para la reducción dela pobreza, tales como el FHIS –queentregaba transferencias monetariasa cambio de la participación enobras de infraestructura socialbásica como escuelas, caminosrurales, consultorios de salud– y elPrograma de Asignación Familiar(PRAF).

Esta finalidad agrupa losdesembolsos del Estado enprotección social, que incluyen losgastos en servicios y transferenciasa personas y familias individuales ylos gastos en servicios a colectivos.

Para el caso de Honduras seatribuyen tres categorías a estafinalidad de gasto: i) familia e hijos,ii) exclusión social n.e.p y iii)protección social n.e.p. Con respectoa la primera, la inversión seincrementó constantemente duranteel lustro analizado, pasando de USD17.3 millones en 2007 a USD 56.8

millones en 2011, ello principalmenteen forma de beneficios en efectivo oen especie dentro de los programasde compensación social y losproyectos compensatoriosproductivos. En el caso de laprioridad en inversión en exclusiónsocial, esta también se incrementó,pasando de USD 5.3 millones en2007 a USD 10.3 millones en 2011.

En cuanto a las fuentes definanciamiento en este rubro, enpromedio el 76.8% de la inversión hasido a través de ingresos corrientes,17.0% con ingresos de capital y elrestante 6.2% con alivio de deuda.

5.3.5. Otras inversiones enactividades recreativas, cultura yreligión

Las inversiones en niñez yadolescencia en materia de cultura,recreación y deporte se refierenbásicamente a la línea de trabajo(proyectos) en el deporte de altorendimiento y la construcción,manejo, conservación ymejoramiento de instalacionesdeportivas, así como la promoción ydesarrollo tanto del deporte federadocomo del popular.

TABLA 28

Honduras: entidades que ejecutan la IINA en cultura, recreación y deporte. Años 2007-2011.

Cifras en USD

IINA 693,480.3 2,715,766.6 2,360,931.7 2,530,506.7 3,138,547.5

Comisión Nacional Pro Instalaciones Deportivas

y Mejoramiento del Deporte (Conapid) — 1,669,482.9 1,271,211.0 1,349,184.9 1,879,312.7

Confederación Deportiva Autónoma de Honduras

(Condepah) — 390,168.6 400,774.6 462,534.1 560,225.9

Secretaría de Cultura, Artes y Deportes 592,082.5 548,358.5 609,670.0 588,094.9 619,715.8

Secretaría del Despacho Presidencial 41,889.5

Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente 101,397.8 107,756.5 79,276.2 130,692.7 37,403.5

2010200920082007Variable 2011


5 Honduras 99

Es sumamente importante señalar quedurante el período analizado elpromedio destinado a este sector,USD 2.3 millones, mantuvo unatendencia estable y creciente. Elanálisis de sus fuentes definanciamiento muestra que estastambién lo fueron, ya que es un sectorcon un monto asignado prácticamentefijo, al igual que el origen de susfondos: en promedio, los ingresos decapital representaron un 8.0% delfinanciamiento total y el restante92.0% provino de ingresos corrientes.

Por último, existen solo dosentidades que ejecutan esta finalidadde inversión: la Comisión NacionalPro Instalaciones Deportivas yMejoramiento del Deporte (Conapid),la Confederación DeportivaAutónoma de Honduras (Copedeah)y la Secretaría de Cultura, Artes yDeportes, cuyos montos muestra latabla 28.


Las inversiones en esta finalidadtuvieron durante 2007 a 2011 unmonto promedio anual de USD 1.4millones, cifra que disminuyó desdeUSD 1.2 millones en 2007 a USD 0.8millones en 2011. Básicamente,estuvo compuesta por los programasde compensación social, protección yfomento de la seguridad social y losproyectos compensatoriosproductivos, los que fueronejecutados por el Programa deAsignación Familiar y la Secretaríade Trabajo y Seguridad Social.

RECUADRO 8

El programa más consistente de prevención de la violencia enHonduras ha sido el proyecto Paz y Convivencia Ciudadana paraMunicipios del Valle de San Pedro Sula, que trata de contribuir alfortalecimiento de las municipalidades y de los actores localesclave de la sociedad civil que trabajan en la promoción de valoresde convivencia ciudadana y en la prevención de la violencia enesa zona, los cuales necesitan consolidar sus mecanismos deplanificación y programación de acciones conjuntas. En promedio,el proyecto ha recibido anualmente USD 843,272.2 y ha sidoejecutado por la Secretaría del Interior y Población en 2011, querecibió una fuerte inyección de capital del Banco Interamericanode Desarrollo de USD 1.6 millones.

Con menor relevancia en la inversión a favor de la prevención dela violencia en Honduras, se tiene a la Comisión Presidencial deModernización del Estado con la obra Prevención, Rehabilitación yReinserción Social de Personas Vinculadas con Maras, CrimenUrbano y Prevención de Violencia y el Programa Nacional dePrevención, Rehabilitación y Reinserción Social. Este último harecibido, a partir de 2008, una asignación presupuestaria de USD150,915.17.

Siendo Honduras el país centroamericano y latinoamericano conlos indicadores de violencia más preocupantes –por ejemplo, larazón de homicidios por cada 100,000 habitantes se incrementóen 11.6% entre 2010 y 2011– puede concluirse que los fondosasignados para la prevención de la violencia son insuficientes y sehan invertido de forma ineficiente.

Por último, cabe destacar que fue imposible detectar el énfasis deestos programas entre niñez y adolescencia, por lo que las cifraspertenecen a la IINA; es decir, comprenden la proporción de lapoblación entre 0 a 17 años.

Fuente: Icefi/Plan internacional con base en información proporcionada por la Secretaría de Finanzas.

Honduras: financiamiento de la prevención de la

violencia

Su principal fuente de financiamientofueron los ingresos de capital(70.2%), en tanto que USD471,566.3 promedio anualesprocedieron de ingresos corrientes.Esta integración permite deducir, sinlugar a dudas, que los temasreferentes a la seguridad alimentariay nutricional en el área rural no hantenido la prioridad requerida. n

100

6 Nicaragua 101

6Nicaragua


Nicaragua es el país que, en todoCentroamérica, está mejorestructurado organizacionalmente enmateria de niñez y adolescencia,teniendo un total respaldo a nivelpolítico. La Constitución establece laobligatoriedad del Estado deadecuar normativa ypresupuestariamente elreconocimiento y defensa de losderecho de la niñez y adolescencia,por lo que regula que el presupuestogeneral del Estado debe fortalecer alas instituciones que se dedican a lamateria. No especifica el porcentaje,pero al ser un mandatoconstitucional garantiza laobligatoriedad de la asignaciónpresupuestaria.

En 1998 entró en vigencia el Códigode la Niñez y Adolescencia, que creóel Consejo Nacional de Atención yProtección Integral de la Niñez yAdolescencia, integrado pororganismos gubernamentales y de lasociedad civil, y la Defensoría de laNiñez y Adolescencia, como unservicio del Consejo. Al igual que ElSalvador, Nicaragua regula en su leyla Política Nacional de Atención yProtección a los Derechos de losNiños, Niñas y Adolescentes, la cuales realizada por el Consejo, pero conparticipación de la familia, escuelas,comunidades y los principalesactores en la materia, los niños,

niñas y adolescentes. Esto la hace, adiferencia de las de los otros paísesde Centroamérica, una políticaincluyente.

Lo anterior se ve reflejado en losgrandes esfuerzos del Estadonicaragüense por brindar gratuidaden la educación, sobre todo en laeducación inicial (0 a 4 años), alpunto que fue meta del Gobierno en2010 dar cobertura al 56.7% de estesegmento etario. Ya para 2008 latasa de cobertura de la educacióninicial era de 32.6%, prácticamenteseis veces superior a la que esemismo año reportaba Guatemala(5.5%). Las disparidades entre estosdos países en la atención a laprimera infancia se reflejan inclusoen la forma y calidad en que estánorganizados los programas paratales fines; por ejemplo, mientras enGuatemala se centran en serviciosde sala cuna, preescolar yalimentación, en Nicaragua sonprogramas más completos, queincluyen suplementación nutricional,estimulación temprana, educaciónpara padres, monitoreo delcrecimiento y preescolar, según sedetalla en la tabla 29.

Dichos resultados son producto dela institucionalidad del Ministerio dela Familia, Adolescencia y Niñez(MIFAN), que es el órgano rectorpara formular y coordinar laejecución de la Política Nacional de


TABLA 29

Nicaragua y Guatemala: comparación de los programas de atención a la primera infancia.

Año 2008

Guatemala Hogares comunitarios ◊ ◊ ◊

Nicaragua Programa de Atención

Integral a la Niñez

Nicaragüense (Painin) ◊ ◊ ◊ ◊ ◊ ◊

Vis

itas a

lo

s h

og

are

s

Serv

icio

s d

eesti

mu

lació

n t

em

pra

na

Ed

ucació

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cu

na

Mo

nit

ore

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men

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nn

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nal

País Programa

Fuente: Invertir en los primeros años de vida. BID. María Caridad Araujo-Florencia López.

Atención y Protección Integral a laNiñez y la Adolescencia17. A su vez,la Defensoría de las Niñas, Niños yAdolescentes es un servicio deMIFAN que tiene como objetivo lapromoción, defensa y resguardo delos derechos de la niñez y laadolescencia reconocidos en elCódigo de la Niñez y laAdolescencia y demás leyes de laRepública de Nicaragua. MIFAN estáadscrito a la Presidencia de laRepública y funge como instancia dearticulación entre las instituciones degobierno y de coordinación con losotros poderes del Estado, así comocon la sociedad civil organizada quetrabaja con la niñez y laadolescencia. La Defensoríaresguarda el cumplimiento de losderechos de niñas, niños yadolescentes desde las institucionesdel Estado, del Gobierno y deorganismos no gubernamentales. ElConsejo y la Defensoría sonfinanciados con recursospresupuestarios asignados por elGobierno de la República y con losaportes que le otorgan otrasinstituciones nacionales einternacionales.

Los objetivos específicos delMinisterio de la Familia,Adolescencia y Niñez son:

•promover el modelo de atenciónintegral familiar con enfoquepreventivo y de creación decapacidades en la familia, enconcordancia con el sistema debienestar social;•crear, fortalecer y/o articular lasredes de ciudadanía y de apoyointerinstitucional;•acompañar el proceso de trabajode la familia con la promoción yrecuperación de valores,conciencia, transformación socialy atención psicosocial;•formular y ejecutar una estrategiade comunicación social enconjunto con los Gabinetes delPoder Ciudadano, con el objetivode promover una nueva forma derelación y comunicación con lafamilia;•trabajar con la comunidad conenfoque humano y espiritual paragenerar una comprensión de lavida de forma distinta;•promover y fortalecer lademocracia directa a través del

17Previamente al Ministeriode la Familia,Adolescencia y Niñez(MIFAN), el órgano rectorera el Consejo Nacional deAtención y ProtecciónIntegral a la Niñez y laAdolescencia.

6 Nicaragua 103

trabajo de promoción yorganización de redes,involucrando a los diferentessectores, y•crear el sistema de informaciónque permita el monitoreo,seguimiento y evaluación quegarantice la toma de decisionesoportunas en términos delmejoramiento del modelo deatención.


adolescencia (IPNA)

Durante 2007 a 2011 la IPNA enNicaragua fue de USD 378.1 millonesen promedio, cifra que durante eselustro creció USD 69.3 millones, un22.9%, pues en el primer año era deUSD 328.2 y en 2011 ascendió a losUSD 403.2 millones.

La situación es distinta en losindicadores que pueden deducirse

del total. Por ejemplo, la IPNA comoporcentaje del PIB pasó del 5.8% en2007 a 5.5% en 2011, siendo supunto más alto en 2009, cuandollegó a representar el 6.7% del PIB.

Otro indicador que evidencia losesfuerzos del gobierno nicaragüenseen apoyar a este grupo poblacionales el índice de focalización, quetiene un valor promedio de 110.0 (esde recordar que cuando este índiceda un valor superior a 100, significaque el presupuesto nacional es proniñez y adolescencia).

Si bien estos indicadores puedenresultar muy halagadores, faltamucho por hacer aún y para ello serecurre a otros dos indicadores: enprimer lugar, aquellos que hacenreferencia a los valores per cápita,que señalan que la asignación totalanual por cada niño y adolescenteasciende en promedio a USD 153.4,

TABLA 30

Nicaragua: principales indicadores de la inversión en niñez. Gobierno Central, incluidas

asignaciones y subvenciones18. Años 2007-2011

Millones de dólares de cada año 318.9 336.2 400.7 389.2 388.2 366.7



Índice de focalización (GS presupuesto

aprobado) 108.7 98.7 108.0 117.1 100.7 106.7





En millones de dólares de cada año 328.2 347.0 413.5 398.7 403.2 378.1

En millones de dólares de 2007 328.2 305.0 360.1 317.9 297.8 321.8


Índice de focalización (GS presupuesto

aprobado) 111.9 101.9 111.5 120.0 104.6 110.0




Fuente: Icefi / Plan Internacional con base en presupuestos aprobados, Ministerio de Hacienda, Cepalstat y Worlbankdata.

Inve

rsió

n di

rect

a N

NA

Dire

cta

+ I

ndire

cta

(NN

A)

18Se incluyen lasasignaciones ysubvenciones como unaaproximación de lainversión de lasinstitucionesdescentralizadas.

Resto GS IDNA

2007 2008 2009 2010 20110

2

4

6

8

10

12

14

16

5.6% 5.3% 6.4% 5.9% 5.3%


GRáFICA 42

Nicaragua: IDNA y gasto social. Años 2007-2011.

Cifras como porcentaje del PIB

Fuente: Icefi / Plan Internacional con base en presupuestos aprobados, Ministerio de Hacienda.

lo que equivale a decir que el EstadoNicaragüense invierte cada día encada niño y adolescente USD 40centavos diarios.

Una evidencia más que refuerza elargumento de que aún hace faltacamino por recorrer es el hecho deque al comparar la IPNA con el gastosocial, resulta que menos de la mitadde este es destinado a la niñez yadolescencia, lo cual evidencia quesi bien el gasto social es alto(comparado con los casos deGuatemala u Honduras) buena partede él no tiene como finalidad la niñezy adolescencia.

En cuanto a la distribución de lainversión en NNA, se puede advertirque los programas identificados comoinversiones directas en la niñez yadolescencia representanaproximadamente el 97.0% de lainversión total. En buena medida, lossignificativos montos de recursosfinancieros destinados a la educación

escolar explican el peso de lasinversiones directas destinadas a laniñez y adolescencia nicaragüenses.También es preciso señalar que al noregistrarse la ejecución de lasentidades descentralizadas y solotomar en cuenta las transferenciasque el Gobierno Central les realiza aalgunas de ellas, es imposibleevidenciar la inversión indirecta queestas hacen sobre la niñez y laadolescencia y tener unacuantificación más exacta de la IPNA.

Por otro lado, respecto alfinanciamiento de las inversionespúblicas en niñez y adolescencia, lasprincipales fuentes de recursosfinancieros son las del tesoro, querepresentan cerca del 56.7% delfinanciamiento total; seguidas enimportancia por las rentas delprograma Alivio de la deuda, con cercade 18.2% del financiamiento total; lasdonaciones externas, con 16.2%, yotras fuentes, como rentas con destinoespecial y préstamos externos, queproveen el 9.0% restante.



Como se muestra en la gráfica 43, laIPNA para 2007 ascendió a USD328.2 millones, de los cuales menosdel 5.1%, está compuesto pordiversas finalidades, entre estas: i)asuntos económicos, ii) orden públicoy seguridad, iii) protección del medioambiente, y iv) actividadesrecreativas, cultura y religión. Enconjunto, representaron una inversiónpromedio de USD 16.8 millonesanuales durante el período analizado.

Existen básicamente cuatrofinalidades de inversión que abarcanel 94.9% restante y que según suorden de importancia son: educación,


Protección delmedio ambiente

Asuntos económicos

2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

250

300

350

400

450

201.7

81.6

24.6

208.8

88.5

18.3

255.0

97.7

13.826.5

247.4

95.4

28.013.7

248.6

98.5

20.221.9

Protección social Vivienda y servicioscomunitarios

Salud

Educación Orden públicoy seguridad

Enseñanza n.e.p. Servicios auxiliaresde la educación


2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

250

300

120.2

21.4

40.6

129.7

34.5

37.8

147.2

58.4

40.3

170.1

29.1

39.8

168.3

35.3

30.7

Enseñanzasecundaria básica

Enseñanzaprimaria

Enseñanzapreescolar

6 Nicaragua 105

GRáFICA 43

Nicaragua: IPNA por finalidad. Años 2007-2011. Cifras

en millones de USD


GRáFICA 44

Nicaragua: IPNA en educación. Años 2007-2011.



que en promedio representa para loscinco años analizados 61.4%; salud,con cerca del 24.4% y uncomportamiento de crecimientoconstante; vivienda y servicioscomunitarios, con 4.8%, y protecciónsocial, con 4.9% de la IPNA.

Al respecto, se considera que tanimportante es el esfuerzo eneducación como lo es en otrasáreas, lo cual en alguna medida serefleja en los resultados que el paístiene en materia de coberturaeducativa y también en el acceso ala salud, sobre todo para los máspobres, así como en los programaspara eliminar la pobreza extrema. Acontinuación, se desarrollarán cadauna de estas tres finalidades entérminos de identificar la fuente definanciamiento y la entidad queejecuta los fondos.

6.3.1. Educación

El gasto en educacióncorrespondiente a la IPNA estádividido en: enseñanza preescolar,enseñanza primaria, enseñanzasecundaria, enseñanza no atribuiblea ningún nivel, servicios auxiliares dela educación y gasto administrativoen educación de esos niveles.

En el ámbito de la educación sepuede observar que hay unaprioridad de inversión para laeducación primaria y la enseñanzasecundaria, las cuales manejaron unpromedio de USD 147.1 millones yUSD 32.1 millones, respectivamente.

En tercer lugar se encuentra el gastoadministrativo (educación n.e.p), cuyomayor peso recayó principalmente enprogramas de actividades yproyectos centrales, servicioseducativos y capacitación docente.

Con respecto a las fuentes definanciamiento para la educación,destacan los recursos del tesoro,que representaron en promedio USD144.2 millones, seguidos en

Rentas deltesoro alivio

Rentas condestino especial

Recursosdel tesoro

2007 2008 2009 2010 20110

50

100

150

200

250

300

38.8

94.5

61.9

34.9

112.7

54.1

38.4

39.1

164.5

41.0

166.3

34.2

34.9

183.2

25.9

Préstamos externos Donaciones externas


GRáFICA 45

Nicaragua: fuentes de financiamiento de la IPNA en



importancia por las rentas del tesorodel programa de alivio de la deudapara países pobres altamenteendeudados, con un monto anualpromedio de USD 43.0 millones. Esrelevante mencionar que lasdonaciones son una importantefuente de financiamiento del sistemaeducativo nicaragüense y en muchasocasiones es utilizada noprecisamente para cubrir gasto decapital, sino gasto corriente, es decir,salarios (una situación que tambiénsucede en Guatemala).

Llama la atención el hecho de quelos préstamos no son una importantefuente de financiamiento de laeducación, lo cual lleva a unainevitable reflexión: ¿por qué no seendeuda el Estado nicaragüensepara darle más cobertura y calidadeducativa a sus ciudadanos?

En cuanto a las entidadesejecutoras, es necesario advertir queúnicamente se identifica al Ministerio

de Educación, y que solamente0.08% del presupuesto asignado a laeducación se destina a institucionesdescentralizadas, a través deasignaciones y subvenciones delGobierno Central.

6.3.2. Salud

De acuerdo al manual de finanzasdel Fondo Monetario Internacional de2001, bajo esta categoría se agrupandos importantes rubros: i) servicioshospitalarios, que incluyen; laestancia de un paciente en unhospital durante el tiempo que durasu tratamiento, así como losservicios de hospitales generales yespecializados, centros médicos ycentros de servicios de maternidad, yii) servicios de salud, en los que secontabilizan los gastos que realiza elEstado en la administración,inspección, gestión o apoyo de losservicios de salud pública, como lagestión de los bancos de sangre,diagnóstico de enfermedades,prevención (inmunización,inoculación), vigilancia (nutricióninfantil, salud infantil), recopilación dedatos epidemiológicos y servicios deplanificación familiar.

De estos rubros se han atendido ensu mayoría servicios de saludpública, que representaron unainversión promedio de USD 29.4millones, ejecutados por el Ministeriode Salud. Sin embargo, a partir de2009 los fondos destinados a saludpública disminuyeron abruptamente yfueron compensados por unincremento significativo en losservicios médicos generales,específicamente en el Programa deAtención Integral en el primer Nivelde Atención.

También se registró una inversión en


Préstamos externos Donaciones externas

2007 2008 2009 2010 20110

20

40

60

80

100

120

50.5

11.88.7

8.4

48.6

16.5

18.2

61.3

13.2

9.2

13.8

58.2

15.0

13.7

6.2

69.3

18.2

9.0

Rentas del tesoro alivio Recursos del tesoro

Servicios desalud pública



2007 2008 2009 2010 20110

20

40

60

80

100

120

17.9

63.7

20.0

68.2

7.33.4

86.3 82.8

6.34.5

89.1

7.40.1

Servicios paramédicos


Servicios médicos generales

6 Nicaragua 107

GRáFICA 46

Nicaragua: IPNA en salud. Años 2007-2011. Cifras en

millones de USD


GRáFICA 47

Nicaragua: fuentes de financiamiento de la IPNA en



servicios hospitalarios en 2009 y2010, ejecutada a través delMinisterio de Salud como partetambién del Programa de AtenciónIntegral en el Primer Nivel deAtención.

En la gráfica 47 se evidencia lafuerte utilización de los ingresoscorrientes para la prestación deservicios de salud analizados en elpresupuesto aprobado. Se tiene que62.4% de los recursos provienen derecursos del tesoro, con unaasignación anual promedio de USD57.6 millones, seguidos en orden deimportancia por las rentas delprograma Alivio de la deuda, con el15.7%; las donaciones externas, conuna asignación anual promedio deUSD 12.3 millones, que equivalen al13.3%, en tanto que los préstamosexternos y las rentas con destinoespecial constituyen solo el 7.0% yel 1.6%, respectivamente, de lasfuentes de financiamiento parasalud.


Las demandas de inclusión socialaumentaron durante la década de1930 y recibieron respuestasautoritarias, dando lugar alnacimiento de la dictadura de lafamilia Somoza, que gobernó el paíshasta 1979. Desde ese año hasta ladécada pasada se sucedieron enNicaragua diversos cambiosradicales tanto sociales comopolíticos. Entre los hechos políticosimportantes se incluyen laRevolución Sandinista durante laprimera mitad de la década de losochenta, el embargoestadounidense, la contra revolución,la guerra civil y la introducción dereformas estructurales a laeconomía.

Bajo el gobierno del FSLN y hasta laprimera mitad de los años ochenta,la política social fue adquiriendoprotagonismo. En promedio, el 20%del PIB se destinaba a la inversión


pública en servicios sociales, queincluían agua, saneamiento,electricidad, educación y salud, asícomo acceso a créditos y a tierras.Estas medidas se destinaban aaumentar la acción del Estado ygarantizar la cobertura de la mayoríade la población del país. Porejemplo, la reforma agraria permitióque dos tercios de las familias quevivían en las áreas rurales tuvieranacceso a la propiedad de la tierra porprimera vez.

Sin embargo, como consecuencia deestas reformas, en la segunda mitadde la década de 1980 comenzaron asurgir problemas de sostenibilidadfinanciera, al tiempo que estallabauna guerra civil que consumíacrecientes recursos para la defensa,los que alcanzaron el 25% del PIB en1984. La economía se contrajo, eldéficit fiscal alcanzó el nivel más alto

de la historia del país y la tasa deinflación sobrepasó el 33.000% en1988. Estas cifras llevaron alGobierno a adoptar un plan deausteridad y un radical ajusteeconómico, que incluyeron medidasde liberalización de los precios,restricciones en la entrega decréditos y devaluación de la monedanacional. Junto con esto, en apoyo almovimiento contra, que se oponía algobierno sandinista, Estados Unidoshabía impuesto un embargo aNicaragua. Por lo tanto, el proceso deexpansión de los servicios socialesprimero se estancó y posteriormenteretrocedió, revirtiendo los logrossociales alcanzados por la revolución.

No es sino hasta el gobierno deEnrique Bolaños (2002-2007) que seimplementó la Red de ProtecciónSocial, que consiste en un programade transferencia monetaria


Rentas del tesoro alivio

Donacionesexternas

Recursosdel tesoro

Préstamosexternos

2007 2008 2009 2010 20110

5

10

15

20

25

30

12.6

2.7

6.5

2.0

9.3

1.8

6.0 1.90.7

5.7

4.7

4.4

6.1

1.4

11.6

4.4

3.3

1.6

Protecciónsocial n.e.p.

Exclusiónsocial n.e.p.

Familia e hijos

2007 2008 2009 2010 20110

5

10

15

20

25

30

15.0

2.9

6.7

12.1

3.3

3.0

4.7

2.0

7.1

11.4

1.4

18.5

1.81.7

6 Nicaragua 109

condicionada para las personas queviven en situación de extremapobreza y que incluye servicios enlas áreas de salud y educación.

Cuando en 2007 Daniel Ortega, delFSLN, fue elegido presidente, la Redde Protección Social fueinterrumpida. En su lugar seimplementaron otros programas propobres, así como iniciativas parareactivar la demanda interna, entrelas que destacan Hambre Cero, parala población en situación de extremapobreza en las áreas urbanas yrurales –en cuyo último casodependía de que dispusieran de unterreno para explotar– y el Programade Microcrédito Usura Cero, para lasáreas urbanas19.

En esta investigación, los registroscontables agrupan los desembolsosdel Estado en protección social eincluyen los gastos en servicios ytransferencias a personas y familiasindividuales y los gastos en serviciosproporcionados a colectivos.

Para el caso de Nicaragua seatribuyen tres categorías a estafinalidad de gasto: a) familia e hijos,b) exclusión social n.e.p y c)protección social n.e.p. Conrespecto a la primera, la inversióndurante el lustro analizadodisminuyó, pasando de USD 15.0millones en 2007 a USD 7.1 millonesen 2009, para luego recuperarsehasta alcanzar USD 18.5 millonesen 2011. Sin embargo, en el rubrode protección social los proyectos defamilia e hijos se atendieron conprogramas del Ministerio de laFamilia: protección y atenciónintegral a la niñez y adolescencia,servicios de restitución de losderechos de los niños y niñas yadulto mayor, entre otros. En el caso

de la exclusión social se enfocó enun programa puntual: seguridadalimentaria y nutricional, para el cualse manejó un monto promedio deUSD 2.7 millones al año.

GRáFICA 48

Nicaragua: IPNA en protección social. Años 2007-



GRáFICA 49

Nicaragua: fuente de financiamiento para inversiones

de protección social. Años 2007-2011. Cifras en

millones de USD


19Comisión Económicapara América Latina y elCaribe. 2012 Sistemas deprotección social enAmérica Latina y el Caribe:Nicaragua. JulianaMartínez Franzoni.Santiago de Chile. Cepal.

Urbanización Abastecimiento de agua

2007 2008 2009 2010 20110

5

10

15

20

25

30

2.13.4 4.5 4.8

2.5 2.5

6.6

21.7

17.7

25.5


Recursosdel tesoro

Donacionesexternas

Rentas del tesoro alivio

Préstamosexternos

2007 2008 2009 2010 20110

2

4

6

8

10

12

14

10.08.4

2.4

3.2

10.06.6

1.4 1.4

7.6


Las fuentes de financiamiento eneste rubro han sido diversas, pero lamayor parte de las inversiones sefinanciaron con préstamos externos,con un promedio de USD 8.9

millones anuales. También tuvieronun papel importante los recursos deltesoro, de los cuales se utilizó paraprotección social entre USD 4.4millones y USD 6.5 millones. Porúltimo, les siguió en orden deimportancia el uso de donacionesexternas, con un promedio de USD1.9 millones. Estas tres fuentes definanciamiento mostraron uncomportamiento variable en cuanto ala estructura de su utilización paraprogramas de protección social.

Es importante advertir que tambiénse utilizaron rentas del tesoro delalivio de la deuda y rentas condestino especial, las cuales enpromedio representan montos deUSD 2.0 millones y USD 0.7millones, respectivamente, y semantuvieron estables durante elperíodo analizado. Por ultimo, cabeseñalar que las rentas con destinoespecial no tuvieron, con unpromedio de USD 0.8 millonesanuales, un papel fundamental en elfinanciamiento de la salud.


Las inversiones en esta finalidad deinversión tuvieron durante 2007-2011un monto promedio anual de USD10.5 millones, cifra que varió entrelos USD 10.1 millones en 2007 aUSD 9.1 millones en 2011.

Básicamente, este rubro estuvoasignado al programa de ProgramaProductivo Alimentario, que formaparte del Ministerio AgropecuarioForestal. Su principal fuente definanciamiento lo han constituido lasrentas del tesoro alivio con un montopromedio de USD 9.5 millones hasta2009. Durante 2010 y 2011, estainversión fue financiada con

GRáFICA 50

Nicaragua: fuente de financiamiento para inversiones

en asuntos económicos. Años 2007-2011. Cifras en

USD millones

Fuente: Icefi / Plan Internacional con base al Ministerio de Hacienda y la Contraloría general de cuentas.

GRáFICA 51

Nicaragua: IPNA en vivienda y servicios

comunitarios. Años 2007-2011

Fuente: Icefi / Plan Internacional con base al Ministerio de Hacienda y la Contraloría general de cuentas.

6 Nicaragua 111

RECUADRO 9

Los programas de prevención de la violencia infantil en Nicaraguahan sido intermitentes. Se tiene que el Programa de Convivencia ySeguridad Ciudadana ha ejecutado en el período 2008-2010 unpromedio anual de USD 107,688.4, monto del Ministerio deGobernación, gran parte del cual fue destinado a la construcciónde centros de deportivos y la rehabilitación de infraestructura encomunidades escolares.

Por otro lado, se tiene que los programas de prevención de laviolencia que ejecuta el Instituto Nicaragüense de la Juventudsobre el Proyecto de Prevención y Atención a la Violencia Juvenilse financiaron únicamente en 2007. Además, ese mismo año, elMinisterio de la Defensa ejecutó el proyecto Derechos de la Niñezy Adolescencia en la Gestión del Riesgo Comunitario, que abarcóUSD 211,242.3.

Por su parte, el Ministerio de la Familia, Adolescencia y Niñezejecutó el Proyecto de Desarrollo Integral para la Prevención de laViolencia Juvenil, y la Secretaría de la Juventud ejecutó en 2007el Proyecto de Prevención y Atención a la Violencia Juvenil. En suconjunto, los cuatro proyectos del Gobierno de Nicaragua para laprevención de la violencia infantil ejecutados en 2007 sumaronUSD 330,777.8, pero a ninguno de ellos se le dio continuidad enlos años subsiguientes.

En promedio se tiene que la prevención de la violencia infantil enNicaragua ha sido financiada en 56.3% por préstamos externos,en 34.3% por donaciones externas y en 9.4% por recursos deltesoro, lo cual muestra una dependencia al sector externo paraprevenir la violencia en los niños, niñas y adolescentesnicaragüenses.

Fuente: Icefi/Plan Internacional con base al Ministerio de Hacienda y la Contraloría general de cuentas.

¿Cómo se ha financiado la prevención de la

violencia infantil en Nicaragua?

préstamos externos de USD 6.6millones y USD 7.6 millones,respectivamente. La integraciónpermite deducir, sin lugar a dudas,que los temas referentes a laseguridad alimentaria y nutricional enel área rural no han tenido laprioridad requerida ni unaplanificación adecuada.

6.3.5. Otras inversiones en vivienday servicios comunitarios

Las inversiones en esta finalidadtuvieron durante 2007-2011 unmonto anual de USD 18.3 millonescomo promedio, cifra que seincrementó de manera considerabledesde 2009, específicamente en elrubro de abastecimiento de aguapotable. El programa mássobresaliente es el Fondo deInversión Social de Emergencia y laEmpresa Nicaragüense deAcueductos y AlcantarilladosSanitarios, inversiones que fueronasignadas a institucionesdescentralizadas a través deasignaciones y subvenciones delGobierno Central.

Las fuentes de financiamiento paraeste rubro fueron diversas, perosobresalen las donaciones ypréstamos externos, con 42.2% y

24.8% del financiamiento total,respectivamente, que representaronen promedio USD 7.7 millones yUSD 4.5 millones. n

112

7 Desafíos y discusión sobre el financiamiento público dirigido a la niñez y adolescencia 113

7Desafíos y discusiónsobre el financiamientopúblico dirigido a la niñezy adolescencia

7.1. La herencia histórica

Cada país tiene una historia diferente,pero en el caso de Centroaméricaparece que las historias tienen elmismo final. Las gráficas 52 y 53cuentan la historia de que hace 30años en el CA4 fallecían en promedio111 niños menores de 5 años de cada10,000, y de que por cada 10,000niños nacidos vivos morían cerca de180 madres. La única excepción deambos casos era Costa Rica, quepresenta indicadores muy inferiores alos del resto de países del CA4, yaque 20 años atrás ya habíaempezado a atacar los males enmateria social, sobre todo en saludpública.

Al pasar de los años, se advierteque Costa Rica aún no ha logradoerradicar por completo los índices demortalidad infantil ni materna; y porotro lado, si bien los países del CA4han logrado reducir estasalarmantes cifras –ahora, de cada10,000 menores de 5 años fallecen23 y de cada 10,000 niños nacidosvivos mueren 75 madres– losesfuerzos en la disminución hanestado acompañados de una seriede complicaciones políticas:

•en el caso de El Salvador: unaguerra interna de 12 años, máslos problemas de ladesintegración familiar por lamigración;

•en el caso de Guatemala: unaguerra interna de 36 años, unpresupuesto estatal con pocapresencia en comunidadesindígenas, históricamenteexcluidas;•en el caso de Honduras: ungolpe de Estado en 2009 duplicala deuda pública y disminuye elfinanciamiento al sector salud, loque trae consigo la disminuciónde centros de salud endepartamentos pobres yaltamente rurales (Olancho); unsuceso que corrompe el sistemade planificación y presupuestariolimitando o incluso eliminandoinversiones directas hacia laniñez y adolescencia, y•en el caso de Nicaragua: unarevolución sandinista (1979), unbloqueo estadounidense, unaguerra civil y la reversión de losproceso de protección socialalcanzados en décadas pasadas.

Por su parte, en el último lustro loscinco países se vieron afectados porla crisis financiera internacional y porlos efectos del cambio climático. Dehecho, Guatemala y Hondurasaparecen entre los 10 países másgolpeados a nivel mundial por esteproceso.

Dentro de ese contexto adverso yesa problemática interna, losresultados de este estudio handemostrado que, sin lugar a dudas,

1980 201120001990

Costa Rica El Salvador Guatemala

Honduras Nicaragua

0

50

100

150

200

250

1980 2011200019900

50

100

150

Costa Rica El Salvador Guatemala

Honduras Nicaragua


GRáFICA 52

Centroamérica: índice de mortalidad infantil. Años1980-2011

Fuente: Icefi / Plan Internacional sobre la base de Gapminder.

GRáFICA 53

Centroamérica: razón de mortalidad materna. Años1980-2011

Fuente: Icefi / Plan Internacional sobre la base de Gapminder.

el Estado costarricense posee unadinámica permanente de inversiónen materia social y sobre todoenfocada hacia la niñez yadolescencia; sin embargo, el

financiamiento que está utilizandopara este propósito está basado endeuda, que tiene grandes costosque las niñas, niños y adolescentesde hoy deberán asumir en el futuro.

En el caso de Nicaragua, sobresalela inversión que se hace en laeducación inicial como medio degarantizar una base sólida para laniñez y adolescencia. En ElSalvador, se pudo constatar que lainversión pública en niñez yadolescencia está sujeta sobre todoal crecimiento de la economía y a laregresividad del sistema desubsidios que existe en el país.

El Estado guatemalteco, por suparte, tiene una grave carencia queafecta a todos los sectores de lapoblación y que se pone enevidencia en las fallas einconsistencias de la inversión enniñez y adolescencia: laplanificación. En ausencia de unsistema de planificación sólido y unplan de nación de largo plazo, esimposible asegurar la permanencia yregularidad de la inversión dirigida acualquier sector de la población.

7.2. ¿Qué futuro nos espera?

La capacidad de respuesta que losEstados centroaméricanos puedantener para los desafíos de su niñez yadolescencia está en función de larobustez o impotencia de su políticafiscal. Es así cómo el porvenir deCentroamérica para los próximosaños está condicionado, al poseereconomías pequeñas que dependenen buena proporción del progreso dela economía mundial,primordialmente de Estados Unidos,su principal socio comercial y dedonde provienen la mayor cantidadde mecanismos de transmisión,


como la inversión, el comercio, elturismo y las remesas familiares.

Las cifras muestran queCentroamérica continuará creciendoa tasas muy similares a las tasasbajas de 2011 y 2012. El crecimientode los países de la región estaráentre un 2% y un 4% del PIB, con laexcepción de Panamá (9%) yprobablemente de Costa Rica (4.2%).Esto genera una alerta para que lospaíses adapten sus economíasutilizando los recursos tanto públicoscomo privados de la mejor maneraposible. Como se ha demostrado,ante una situación como esta lasdemandas sociales se incrementan yse requieren respuestas innovadorasy efectivas que promuevan ante todola democracia.

El crecimiento en El Salvador seproyecta en un 2% del PIB,superando el 1.3% de 2012,sustentado por el repunte de lasexportaciones de manufacturassalvadoreñas a Estados Unidos y delas remesas desde este país a ElSalvador, acompañado de unarecuperación de la inversión privada.

Guatemala, por su parte, prevé quesu economía en 2013 crecerá un3.2% (similar al 3.3% de 2012)debido a una mayor inversióninterna. La entrada en vigencia de laLey de Actualización Tributaria ha

generado cierta incertidumbre en lossectores productivos; sin embargo,el país está apostando por cuatrograndes proyectos deinfraestructura. La minería tambiénha sido considerada por el gobiernocomo una actividad prioritaria.

Honduras, según el ProgramaMonetario del Banco Central deHonduras, crecerá entre 3% y 4%,superando el 3.3% de 2012, comoresultado de una mejora en lainversión en infraestructura guiada através de las alianzas público-privadas, así como un mayordinamismo de la inversión privada.Sin embargo, el fuerte deterioro delas finanzas públicas en 2012plantea serios desafíos para elcrecimiento en 2013.

La economía de Nicaragua, por suparte, podría crecer nuevamente auna tasa de 4.0%, comoconsecuencia de una mejora de lademanda externa, en particular deCanadá, China y la RepúblicaBolivariana de Venezuela. Asimismo,se prevé un incremento de lainversión extranjera directaproveniente de China, la FederaciónRusa y la República Bolivariana deVenezuela.

Contrario a lo ocurrido en 2012, elúnico país que en el panoramapresenta una desaceleración es

TABLA 31

Centroamérica: perspectiva de indicadores. Año 2013

Crecimiento 4.3 2.0 3.2 3.0 - 4.0 4.0 9.0

Inflación 5± 1 2.9 4± 1 6± 1 6.5 - 7.5 4.8

Déficit fiscal –5.0 –3.3 –2.5 –4.5 –1.0 –3.0

Balanza de bienes –12.8 –20.5 –11.2 –21.1 n.d. –19.5

NicaraguaHondurasGuatemalaEl SalvadorCosta Rica Panamá

Fuente: Icefi basado en datos de la SECMCA, bancos centrales y Perspectivas Económicas para América Latina y el Caribe (FMI, oct/2012).


Costa Rica, puesto que se estimaque en 2013 la economíacostarricense crecerá un 4.3%, pordebajo del crecimiento de 5.1%presentado en 2012.

Finalmente, el crecimiento del PIBreal de Panamá descenderá a 9%.La creación en 2012 de un fondosoberano de inversión paraencauzar el ahorro de los ingresosadicionales generados por laexpansión del Canal de Panamáreforzará la capacidad de laeconomía para resistir los shocks amediano plazo.

7.3. La agenda de la niñez. Unamirada desde la efectividadinstitucional

Las estrategias para afrontar losdesafíos de la inversión en niñez yadolescencia deben estar enfocadasno solamente en incrementar losrecursos destinados a la inversiónpública en esta materia, sino demanera especial fundamentadas endos momentos presupuestariosprecisos: i) la planificación y ii) elseguimiento y evaluación de lacalidad del gasto público. La prácticaadecuada en estas dos etapasgarantizará la eficiencia de lainversión y, sobre todo, que losretornos de esta puedan evaluarseen forma de transformacionestangibles del modo de vida de niñas,niños y adolescentes.

En cuanto a la planificación, se tieneque Costa Rica cuenta con unmarco de planificación sustentadopor la Ley No. 5.525 de PlanificaciónNacional, que aunque no cuenta conun elemento de participaciónciudadana sí tiene ciertaparticipación del sector académicoen la realización de sus actividades.

El Salvador cuenta con el PlanQuinquenal de Desarrollo 2010-2014en el que se encuentran plasmadoslos objetivos y metas por alcanzardurante ese período gubernamental.Hasta ahora los avances del plansolo han podido concretarse en lapromoción y mejoramiento delsistema de protección social, la cualbeneficia a la población, sobre todoen la gratuidad de los servicios desalud pública, las transferenciascondicionadas que se entregan a laspersonas de la tercera edad y, encuanto a los dirigidos a la niñez yadolescencia, la entrega deuniformes, útiles y refrigerio escolarque se proveen a los niños y niñasque asisten al sistema educativopúblico.

Guatemala, como se ha señalado,no cuenta con un marco legal quenorme la planificación del sectorpúblico; sin embargo,institucionalmente existe laSecretaría de Planificación yProgramación de la Presidencia(Segleplan). Los esfuerzos de estase han concretado al caracterizar deforma conceptual los objetivos decada gobierno, pero se carece demetas e indicadores que obliguen alos funcionarios públicos a afanarseen alcanzarlos.

Por su parte, Honduras está dirigidapor el Plan Visión de País, aprobadoen diciembre de 2009. Aunque segenera un informe anual de gestiónpor resultados, estos únicamenteinforman sobre la ejecución física yfinanciera pero no sobre el logro deobjetivos y metas en concreto.Puesto que el Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo(PNUD) evalúa el cumplimiento delos Objetivos de Desarrollo delMilenio, se tiene claro que la


inversión pública en niñez yadolescencia de Honduras debeenfocarse en programas dereducción de la pobreza y lapobreza extrema, promover la tasade matriculación en enseñanzaprimaria y, sobre todo, en programasenfocados en disminuir la mortalidadinfantil y materna.

Por último, Nicaragua cuenta con elPlan Nacional de Desarrollo,coordinado por varias institucionespero principalmente por laSecretaría Técnica del PoderCiudadano de la Presidencia(Setec). Aunque cuenta conobjetivos y metas plurianuales, secarece de una articulaciónconsistente con los programas y elpresupuesto. Asimismo, no existeuna participación ciudadana comotal, no obstante la participación en ladiscusión de dicho plan.

Respecto al seguimiento yevaluación, en Costa Rica laresponsabilidad recae sobre elMinisterio de Planificación Nacionaly Política Económica (Mideplan),que aunque cuenta con lasmetodologías de monitoreo delcumplimiento de objetivos, aún noha establecido los procedimientospara la sistematización de lainformación a disposición de laciudadanía.

En El Salvador, el portal detransparencia es la ventana deinformación presupuestaria, legal yfinanciera del Estado; sin embargo,la forma de presentación carece declaridad, orden y desagregación, asícomo de una ampliación de lasseries históricas.

En Guatemala, la Segeplan es laencargada del monitoreo y


evaluación pero no cuenta con unametodología y seguimiento para esteproceso; el Sistema Integrado deContabilidad Gubernamental (Sicoin)provee las herramientas demonitoreo y evaluación delpresupuesto y permite diseñar losinformes desde la web.

En Honduras, el proceso es un pocomás complicado. Por una parte, laContaduría General de la República(CGR) es una entidad fiscalizadorasuperior encargada de velar por elcumplimiento y control de losprocedimientos administrativos ypresupuestarios del Estado; es decir,se encarga de recopilar lainformación de los órganosresponsables de la liquidación ycaptación de recursos. Además, secuenta con la Unidad de ApoyoTécnico Presidencial (UATP), la cualtiene la función de asistir a laSecretaría de Estado en elDespacho Presidencial, y esta a suvez al Presidente de la República,en la coordinación y seguimiento delas decisiones y resoluciones de losgabinetes sectoriales, el apoyo a loscomisionados regionales dePlanificación, en la formulación,análisis y seguimiento de laspolíticas públicas y en elseguimiento y monitoreo de

programas y proyectos del sectorpúblico, así como las accionesestratégicas en materia económica,social y de transparencia ygobernabilidad para atender asuntosrelacionados con el Presidente de laRepública. El proceso de monitoreoy control de la ejecuciónpresupuestaria se vuelve máscomplejo cuando resalta el papelque juega el Tribunal Superior deCuentas (TSC), que sin lugar adudas es la entidad encargada delas auditorías gubernamentales.

En Nicaragua, la Setec es lainstitución que ejerce las funcionesde monitoreo y evaluación, y enmenor medida interviene elMinisterio de Hacienda y CréditoPúblico. La información estadística ypresupuestaria adolece de variosproblemas, principalmente deacceso pero sobre todo, y máspreocupante, de calidad. Resaltaque en Nicaragua se carece de unalegislación que obligue a efectuar laevaluación del gasto público y noexiste ninguna institución quesistematice los resultados delcumplimiento de los objetivos ymetas del plan de desarrollo, loscuales se reducen a simplesintenciones de generar cambiossobre la ciudadanía nicaragüense. n

Bibliografía 119

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Anexos 121

Anexos1. Índice de focalizaciónPara la construcción de los índices se utilizó lainformación de gasto social que provee la basede datos y publicaciones estadísticas de laCEPAL (Cepalstat), el gasto relativo enfocadoen la niñez y adolescencia (población entre 0 y17 años) de cada país proveniente de laclasificación presupuestaria de las bases dedatos de Icefi y las estadísticas estructuraes depoblación de cada país.

De tal forma, el índice de focalización secalcula como el cociente entre la participaciónrelativa del gasto directo en el gasto social y elpeso relativo de la niñez y adolescencia (NA)entre 0 y 17 años en el total de la poblacióncomo lo muestra la ecuación:

Donde: GNA es el gasto directo en niñez yadolescencia, GS es el gasto social total, P0-17

es la población de 0 a 17 años y Ptotal

representa la población total de cada país.

Para analizar este indicador es necesariotomar en cuenta que si el índice arroja un valorde 100, los gastos se distribuyenuniformemente en la población; un valor mayora 100 indica que el gasto tiene un sesgo proinfancia y uno menor que 100 indica un sesgopro adulto.

Para mostrar un ejemplo, en la tabla sepresentan los datos para el caso deGuatemala. Los resultados indican que setiene un presupuesto pro adulto pues de 2007a 2011 el índice de focalización ha sido, enpromedio, de 67.9, si bien es una sociedad queestá cambiando en su pirámide poblacionalpues hay menos niños y adultos.

Gasto social 25,200.75 28,811.53 34,492.87 39,857.30 43,461.95

IP (Comisión Económica para

América Latina y el Caribe) NA 8,153.65 9,356.57 11,847.61 13,688.75 13,860.54

Población de 0-17 años 6.59 6.71 6.84 6.95 7.08

Población total 13.34 13.68 14.02 14.36 14.71

Índice de focalización 65.5% 66.2% 70.4% 70.9% 66.3% 67.9%

20112010200920082007 Promedio

GNAGSP0-17

Ptotal

Índice de focalización = *100

Anexos122

2. Glosarioalivio de la deuda: (rentas del tesoro alivio)

fondos provistos por el BancoInteramericano de Desarrollo (BID).Corresponden al alivio total de la deuda alos cinco países más pobres de AméricaLatina y el Caribe, entre ellos Honduras yNicaragua, de la región centroamericana.

carga tributaria: término económico parareferirse al porcentaje de los ingresos quelos particulares deben aportar al Estado enconcepto de impuestos. Usualmente seexpresa como porcentaje del PIB.

commodities: se refiere a bienes de consumo;originalmente, a materias primas a granel.

deuda: fuente de financiamiento que provienedel uso del crédito interno, en forma debonos y otros valores de deuda, como de laobtención de préstamos en el mercadointerno o externo, de pasivos conproveedores y contratistas, y de los saldosde caja de ingresos por colocaciones debonos.

donación: transferencias no obligatorias,corrientes o de capital, de una unidadgubernamental a otra unidad gubernamentalu organismo internacional.

exención fiscal: exoneración del pago detributos en los casos y las condiciones quela ley reguladora de cada impuestoestablece, en la mayoría de veces enatención a las circunstancias queconcurren en los bienes o en lasoperaciones que constituyen el hecho o labase imponible.

gasto corriente: recurso del Estado orientadoa apoyar la función administrativa eincrementar la calidad del recurso humano.

gasto de capital: el que consiste en la ejecuciónde proyectos y obras públicas e inversiónfinanciera de los recursos del Estado.

gasto público: cantidad de recursos que elEstado destina para satisfacer lasnecesidades públicas en una sociedad, através de distintos programas y proyectos.

índice de focalización: cociente entre laparticipación relativa del gasto directo en elgasto social y el peso relativo de la niñez yadolescencia (entre 0 y 17 años) en el totalde la población.

índice de presupuesto abierto: medidacomparativa de transparenciapresupuestaria de 100 países alrededor delmundo, al evaluar la disponibilidad yconveniencia de ocho documentos básicossobre el presupuesto.

inflación: incremento generalizado y sostenidode los precios de bienes y servicios conrelación a una moneda durante un períodode tiempo determinado.

ingreso de capital: ingreso proveniente de laventa de activos fijos.

ingreso no tributario: el que se obtiene por eldesarrollo directo de una actividad oservicio, mediante la explotación de sucapacidad empresarial con la finalidad deobtener ganancias o por la recuperación decostos de un servicio que se preste a lacomunidad.

ingreso público: recurso que recibe el Estadopara el cumplimiento de sus fines: satisfacerlas necesidades públicas de la población.

inversión extranjera directa: el conjunto decapitales de largo plazo que ingresan a unaeconomía proveniente de otros países.

Anexos 123

inversión pública directa en niñez yadolescencia: toda ejecución de recursosfinancieros realizada en actividades oproyectos con incidencia directa oespecífica en la niñez y adolescencia.

inversión pública indirecta en niñez yadolescencia: todas aquella inversión quese destina a actividades o proyectos conuna incidencia clara e importante en laniñez y adolescencia, pero que también esde beneficio a otros grupos de población.Para calcular esta inversión se utiliza elsupuesto de distribución uniforme dentro detoda la población, de tal forma que de losrubros clasificados como IINA únicamentese contabiliza la proporción que representala población entre 0 y 17 años cumplidos,dentro del total de la población del paísanalizado.

mercado de trabajo (mercado laboral):conjunto de relaciones de mercado entreempleadores y personas que buscan trabajoremunerado por cuenta ajena.

per cápita: relación que hay entre el productointerno bruto (PIB) y la cantidad dehabitantes de un país.

política fiscal: rama de la política económicade un país que se ve reflejada en elpresupuesto del Estado. Una sociedadnecesita de una política fiscal equitativapara alcanzar sus metas de desarrollo yproducir bienes públicos esenciales para elprogreso humano.

política pública: respuesta que el Estadopuede dar a las demandas de la sociedaden forma de normas, instituciones,prestaciones, bienes públicos o servicios.

presupuesto general de ingresos y egresosdel Estado: instrumento en donde se vereflejada la política fiscal de un país: en élse definen los montos de inversión yconsumo público (gasto público), así comoel dinero que recolectarán las arcas delEstado (ingresos).

presupuesto asignado: presupuesto queestipula la ley para cada institución.

presupuesto ejecutado o devengado:presupuesto que ejecutaron o gastaron lasinstituciones en sus actividades u obras.

presupuesto modificado: diferencia entre elpresupuesto asignado y el vigente.

presupuesto vigente o aprobado:presupuesto que finalmente se concede auna institución.

prioridad macroeconómica: comparaciónhabitual que se hace dividiendo un indicador(como el gasto público social) dentro delvalor de todos los bienes y serviciosproducidos en una economía en un año; esdecir, el producto interno bruto (PIB). Estaproporción permite saber cuánto representaese indicador respecto al tamaño de laeconomía.

prioridad presupuestaria: comparaciónhabitual que se hace dividiendo algún gastopúblico dentro del monto del presupuestopúblico total. Esta proporción permite sabercuál es la prioridad del Estado de inversiónen ese rubro.

recaudación tributaria: se define como elejercicio de las funciones administrativasconducentes al cobro de las deudastributarias.

recurso con afectación específica: recursoque en virtud de mandato legal se orienta afinanciar específicamente determinadosgastos de las instituciones y entes.

recurso del tesoro (fondo general): ingresosderivados de las prestaciones en dinero queel Estado en ejercicio del poder exige con elobjeto de obtener recursos financieros parael cumplimiento de sus fines.

reforma fiscal: cambios sistémicos en losparámetros de los impuestos, formuladosmediante la modificación de objetivos de lapolítica tributaria y de los medios deimplementación.

sistema tributario: conjunto de ingresostributarios que recibe el Estado a través delos ministerios de Hacienda o FinanzasPúblicas.

sistema tributario progresivo: aquel en quese cobra más a quienes más tienen ymenos a quienes menos tienen.

sistema tributario regresivo: aquel en quepor lo general se cobra lo mismo a todos loscontribuyentes, independientemente de susniveles de ingresos.

124

Plan Internacional

Oficina Regional para las Américas

Edificio 112, Ciudad del Saber, Clayton

Panamá, República de Panamá

Apartado postal 0819-05571

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Organizaciones que participan en el proyecto Construyendo

Democracia en Centroamérica, coordinado por Plan Internacional y

financiado con fondos de Unión Europea

Guatemala

Fundación Esperanza de los Niños, CHILDHOPE

El Salvador

Asociación Movimiento de Mujeres Mélida Anaya Montes

Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho, FESPAD

Honduras

Centro de Investigación y Promoción de Derechos Humanos, CIPRODEH

Coordinadora de Instituciones por los Derechos de la Niñez, COIPRODEN

Nicaragua

Federación Coordinadora Nicaragüense de Organizaciones no

Gubernamentales que trabajan con la Niñez y Adolescencia, CODENI

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La inversión del Gobierno Central en niñezyadolescencia en ... · Este es un estudio de Plan Internacional sobre inversión en niñez apoyado financieramente por la Unión Europea