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La política social asistencial argentina y el nuevo escenario político. Las incipientes
transformaciones del gobierno de “Cambiemos”1.
Ana Logiudice
Área Temática: Políticas Públicas
Resumen.
La política social argentina de los últimos años estuvo signada por la
persistencia de tres medidas fundamentales: la extensión del régimen de asignaciones
familiares a los trabajadores informales y precarios (Asignación Universal por Hijo –
AUH), la moratoria previsional para las personas en edad de jubilarse que no hubieran
efectuado contribuciones y los programas de empleo subsidiado, organizados como
cooperativas de trabajo. En especial, la puesta en marcha de las dos primeras
intervenciones fue considerada como punto de inflexión en la historia de la protección
social argentina por la mayor parte de la literatura especializada, dado que, más allá de
sus eventuales limitaciones, las mismas representaron una notable extensión de la
cobertura y coadyuvaron mejorar los ingresos de las familias más pobres. Para muchos
autores, además, las mencionadas transformaciones implicaron un cambio sustancial en
el modelo de intervención del estado sobre la cuestión social, universalizando las
prestaciones e institucionalizándolas como de derechos.
La llegada al gobierno de la oposición política, enrolada en la centro-derecha,
abrió un interrogante acerca de la continuidad de estas políticas. En primer lugar, el
nuevo gobierno levantó algunas de las incompatibilidades que impedían el acceso a la
AUH. En segundo término, reemplazó la moratoria previsional por una Pensión
Universal para los adultos mayores de 65 años. Finalmente, el gobierno dio continuidad
a buena parte de los planes de empleo subsidiado, aunque operando cambios
importantes en su funcionamiento. En el marco de este trabajo se analizan las líneas de
1 Trabajo preparado para su presentación en el 9o Congreso Latinoamericano de Ciencia Política,
organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP). Montevideo, 26 al 28 de
julio de 2017.
continuidad y ruptura en términos de modalidad de intervención del estado respecto de
las tres medidas mencionadas.
Introducción.
La creación de la Asignación Universal por Hijo (AUH) efectuada por el
gobierno kirchnerista en 2009 transformó el mapa de la protección social argentina, al
extender una prestación social clásicamente orientada a las familias de los trabajadores
asalariados formales a aquellos desocupados o informales. Esta política de inclusión de
nuevas poblaciones a la protección social se reforzó mediante la política de “moratoria”
previsional que, habiéndose iniciado en la década previa, permitió extender los
beneficios jubilatorios a trabajadores que no habían realizado aportes a lo largo de su
vida activa. Otra singularidad del período constituyó la implementación de políticas de
empleo subsidiado organizadas en formato cooperativo.
Tanto la moratoria previsional como la AUH implicaron transformaciones
políticas e institucionales de fuste. Por un lado, un número creciente de personas que
hasta ese momento estaban fuera de la protección social pasaron a recibir una atención
relativamente sistemática y permanente. La masificación de las prestaciones puso fin a
la selectividad que había signado la política social asistencial en la década de los
noventa. Por otra parte, estas herramientas acarrearon un proceso de fortalecimiento de
la institucionalidad de la política social. En general, las nuevas intervenciones fueron
entendidas por la literatura especializada como un fortalecimiento de la política social
basada en la seguridad, en detrimento del componente asistencial. Parte de la disciplina
consideró que los cambios introducidos por el kirchnerismo alcanzaban el status de
contra-tendencia respecto de lo ocurrido con las políticas sociales durante la década de
los ’90 (Danani y Hintze, 2010; 2014).
En otros trabajos hemos propuesto una interpretación alternativa (Logiudice,
2016; 2017). En primer lugar, partimos de una base teórica diversa, que distingue la
seguridad social de la asistencia a partir de la inserción de los sujetos en la relación
laboral en lugar de centrarse en los aspectos institucionales. Según esta visión, la
política asistencial se orienta a los sujetos que se encuentran fuera de la protección
social asociada a la relación salarial, a diferencia de lo que ocurre con la seguridad
social (Soldano y Andrenacci, 2006). En segundo lugar, entendemos que aquello que
caracteriza al neoliberalismo en general, y en particular, al tipo de política social que el
mismo impulsa, es su voluntad de promover, mediante diversos mecanismos la
concurrencia de la fuerza laboral a un mercado de trabajo cada vez más precarizado y
flexibilizado. A esta estrategia –que incluye dispositivos que van desde la exigencia de
contraprestación laboral hasta los bajos montos de las prestaciones suministradas- la
denominamos como política de activación de la fuerza de trabajo (Gilbert, 2002; Huo,
Nelson y Stephens, 2008).
Desde esta perspectiva, entendimos que algunas de las nuevas formas de
intervención asumieron una configuración institucional organizada en términos de
derechos sociales (Logiudice, 2016; 2017). No obstante, consideramos que las
intervenciones continuaban evidenciando cierto carácter compensatorio, que expresaba
la continua implementación de la política de activación de la fuerza de trabajo, de modo
tal que los nuevos “beneficios” se instituían en piso pero también en techo de la
protección social (Logiudice, 2016; 2017).
El gobierno asumido a finales de 2015 introdujo cambios en las herramientas de
intervención. En materia previsional, la nueva gestión puso fin a las políticas de
moratoria previsional –que habían permitido jubilarse a un número importante de
trabajadores que habían completado la totalidad de sus aportes- a la que reemplazó por
la denominada “Pensión Universal”. La misma fue creada en el marco de una reforma
más general del sistema jubilatorio que buscó terminar con las deudas que la
Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES) mantenía con parte de la
población pasiva. En segundo lugar y lejos de lo esperado, el nuevo gobierno eliminó
algunas de las incompatibilidades que regían para la percepción de la Asignación
Universal por Hijo (AUH) y, además extendió la cobertura de las asignaciones
familiares tradicionales para abarcar a los trabajadores por cuenta propia más allá de
aquellos de más bajo ingreso. Finalmente, el gobierno dio continuidad a los programas
de empleo subsidiado que habían sido generados por el gobierno anterior, aunque con
cambios en su implementación.
El presente documento se basa en el trabajo de campo y los avances parciales
realizados en el marco de la investigación doctoral en curso, dedicada al análisis de la
política asistencial argentina durante el período comprendido entre la crisis de los años
2001 y 2012. Asimismo, el trabajo se nutre de análisis preliminares de las observaciones
realizadas respecto de las transformaciones de la política social que están teniendo lugar
desde la asunción del nuevo gobierno en el año 2015. En este sentido aspiramos a
reponer las características centrales de las intervenciones mencionadas en el período
2009-2015 así como sintetizar los cambios principales que experimentaron dichos
programas a partir de la asunción de la nueva gestión. En particular, nos interesa
analizar en qué medida los cambios introducidos implicaron una revisión de la política
de institucionalización de derechos y de la estrategia de activación de los trabajadores
que, a nuestro juicio, caracterizaron la última etapa de la gestión kirchnerista.
El Programa Ingreso Social con Trabajo – Argentina Trabaja.
El Plan Ingreso Social con Trabajo- argentina Trabaja (PRIST-AT) fue creado
en 2009, en un contexto de derrota política del partido de gobierno en las elecciones
legislativas y de repercusión local de la crisis capitalista internacional, la que puso de
manifiesto tanto las continuas condiciones de pobreza y precariedad laboral todavía
reinantes como los problemas económicos del patrón de acumulación. En ese marco, el
gobierno nacional avizoró la posibilidad de eclosión de una conflictividad no sindical y
decidió la creación un plan de empleo subsidiado organizado bajo formato cooperativo
(Logiudice, 2016; 2017).
El Programa Argentina Trabaja consistía originalmente en una transferencia
monetaria a trabajadores desocupados, sin ingresos formales, ni prestaciones jubilatorias
y ni acceso a los programas sociales, otorgada a cambio de su participación en la
realización de obras de infraestructura de mediana o baja complejidad, realizadas por
cooperativas de trabajo. La transferencia fue fijada inicialmente en la suma de $1200, es
decir, por encima de los montos transferidos hasta ese momento por los programas
asistenciales (Logiudice, 2017). Además, los perceptores del Plan podían recibían
beneficios sociales tales como el descuento jubilatorio y la cobertura de salud. Los
participantes también recibían una capacitación laboral, que incluía tópicos de
cooperativismo, y se instaba a la realización de acciones de terminalidad educativa.
Inicialmente, los municipios eran responsables de la inscripción de los
postulantes, mientras que el Gobierno nacional concentraba las tareas de
financiamiento, capacitación y supervisión del programa. Al momento de creación del
Plan, el poder delegado a los municipios procuró fortalecer el acercamiento político de
las autoridades locales con el partido de gobierno. También se buscó profundizar los
lazos con las organizaciones sociales afines a la gestión y, en términos más generales,
reforzar los niveles de adhesión de los sectores populares, en el contexto de la derrota
político electoral, favoreciendo su organización social bajo la dirección y tutela del
estado (Logiudice, 2011).
De esta forma, aunque la contraprestación asumió formalmente un formato
cooperativo, la participación del Estado en las cooperativas fue decisiva puesto que las
funciones de determinación del plan de trabajos, la modalidad de integración de las
mismas y la utilización de los medios de producción dependían de las diversas
instancias gubernamentales intervinientes (Logiudice, 2011). En los hechos, los
postulantes sólo tenían margen de decisión para inscribirse en el plan.
En los primeros años de gestión, el Programa insumió un presupuesto cercano al
21,6 por ciento del total del Ministerio, pero el año siguiente descendió al 13,7 por
ciento. No obstante, la cantidad de beneficios liquidados fue en ascenso, pasando de
1.12.294 y 1.662.102 para los años 2011 y 2012, lo que equivalía a 35.559 y 54.303
personas incluidas.
Características centrales de la Asignación Universal por Hijo.
Al momento de creación del PRIST-AT el gobierno intuyó que el nuevo
programa sería insuficiente para paliar la situación social. De este modo, el gobierno
avanzó con la extensión de las asignaciones familiares a los trabajadores informales.
Después de negarse a tratar los proyectos de ley que desde la década previa habían sido
presentados con el objeto de brindar cobertura a la población de niños y niñas, el
Gobierno suscribió un Decreto de Necesidad y Urgencia (D.N.U.).
Por su intermedio, se extendía el régimen de asignaciones familiares por
entonces vigente para los hijos de los trabajadores formales a los hijos de trabajadores
desocupados e informales, siempre que su ingreso fuera menor al Salario Mínimo, Vital
y Móvil (S.M.V.M). Quedaban excluidas las personas migrantes con menos de tres años
de residencia, quienes carecían de DNI, los trabajadores Monotributistas que no
revistaren como trabajadores de la economía social2; las familias con más de 5 hijos y
los privados de libertad. A cambio de la percepción del subsidio, las familias debían
cumplimentar con contraprestaciones educativas y sanitarias, acreditando los controles
de salud de los niños y su asistencia escolar. El monto inicial del subsidio fue fijado en
2 El Monotributo Social es una categoría tributaria en la que se incluyen los trabajadores por cuenta
propia en condiciones de vulnerabilidad social. Brinda acceso a la cobertura de salud y a la previsión
social.
$ 180. El 80 por ciento del mismo se abonaba en forma mensual mientras que el 20 por
ciento restante se liquidaba anualmente, una vez acreditada la concurrencia escolar y la
realización de los controles de salud. La prestación es abonada por la ANSES.
La decisión de crear el Programa por la vía de Decreto, prescindiendo del debate
parlamentario, provocó reacciones adversas en la oposición que favorecer el tratamiento
legislativo de los proyectos de ley existentes, pero la estrategia fracasó. Más allá de las
críticas, la repercusión positiva que tuvo la AUH y el respaldo de la Iglesia Católica
neutralizó los intentos de bloquear la puesta en marcha del programa (Logiudice, 2016).
A pesar del crecimiento del imaginario que afirmaba la existencia de una población que
“vive de los planes”, la medida tuvo un amplio consenso social, que contrastó con los
importantes cuestionamientos que recibía el PRIST-AT, caracterizado por la
participación de organizaciones de trabajadores desocupados. Por otro lado, tanto la
normativa3 como la propia Presidenta, destacaron el carácter paliativo de la medida –
cuyo porcentaje de cobuertura respecto de la Canasta Básica era similar a la de
programas previos- y, por ende, la supeditación de la nueva prestación a la dinámica del
mercado de trabajo (Logiudice, 2016; 2017).
En tanto la norma de la AUH estableció la preferencia materna, la titularidad de
la prestación alcanzó a 1.889.458 mujeres (Bustos y Villafañe, 2011: 177). Los estudios
efectuados en los primeros años indican que la mayoría recibe la prestación por un solo
hijo (Observatorio Nacional de la Seguridad Social, 2012: 30). Según las proyecciones
existentes, el 36,6 por ciento de los menores de 18 años recibe la AUH. Si a esta
proporción se le suma el porcentaje de perceptores de la asignación familiar (53,3 por
ciento), el resultado muestra que aproximadamente el 90 por ciento del total de niños y
niñas del país poseen una cobertura social (Basualdo, Arceo, González y Mendizábal,
2010: 9). El total de perceptores menores de 18 años superó los tres millones y medio
La evolución posterior de los programas.
En los años subsiguientes, el gobierno kirchnerista produjo transformaciones a
en las líneas de intervención mencionadas. En el caso particular de la AUH, se destaca
la creación de la Asignación Universal por Embarazo (AUE) ocurrida en 2011. Ese año
3 Dto. 1602/09.
68.580 mujeres obtuvieron la misma mientras que al final del período el número había
ascendido a 157.731 (Observatorio Nacional de la Seguridad Social, 2012: 32).
Asimismo, en 2015, con el objeto de preservar el poder adquisitivo de la AUH
se aprobó la Ley 27.160, que estableció la movilidad de las prestaciones. Como
consecuencia, en 2016 la transferencia experimentó dos aumentos4, en porcentajes que
oscilaron entre el 14,16 y el 15,35 por ciento.
En el caso del PRIST-AT, en 2013 se creó el componente “Ellas Hacen”, que
promovía la realización de actividades de capacitación y de terminalidad educativa de
las mujeres, las que debían incorporarse a las cooperativas de trabajo. Inicialmente, este
componente estaba destinado a las mujeres Jefas de Hogar monoparentales
desocupadas, que perciban la AUH, preferentemente con tres más hijos a cargo,
menores de 18 años o discapacitados, o que sufriesen violencia de género, que viviesen
en barrios emergentes de extrema vulnerabilidad5.
En el año 2014 las líneas de acción del programa fueron articuladas en tres ejes:
formación socio-productiva y ocupacional (incluyendo capacitación práctica en obra;
saneamiento integral del hábitat, mejoramiento de la infraestructura urbana y
equipamiento socio-comunitario, saneamiento de cuencas), el fortalecimiento de la
organización cooperativa y, finalmente, la formación, capacitación y desarrollo integral
(alfabetización y terminalidad educativa, cuidado de la salud personal, familiar y
comunitaria, etc…)6.
Como resultado de los cambios introducidos, el PRIST-AT creció notablemente.
De este modo, en 2013, la cantidad de beneficios liquidados pasó de 1.112.294 a
5.904.548. Al final del período, en cambio, había disminuido a 3.432.869. Por su parte,
las personas incluidas en actividades de terminalidad educativa pasó de 35.559 a
245.536, entre 2009 y 2015, de modo tal que ésta se volvió una característica central de
los programas.
4 Resoluciones ANSES 32/16 y 2997/16. 5 Resolución N°2176/13. 6 Resolución N°302/14.
Fuente: elaboración propia sobre la base de las Cuentas de Inversión
2009-2015
Fuente: elaboración propia sobre la base de las Cuentas de Inversión 2009-
2015
No obstante estos cambios, cabe señalar que a partir de 2011 el PRIST-AT
redujo de modo importante su participación en el gasto del Ministerio de Desarrollo
Social. Así, ese año el presupuesto del Programa disminuyó en términos tanto absolutos
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Incentivos liquidados Por el programa de Ingreso social con Trabajo.
Años 2009 a 2015
Incentivos liquidados
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250000
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Personas Incluidas en Terminalidad Escolar por el programa de Ingreso social con Trabajo.
Años 2009 a 2015
Personas incluidas
como relativos. En 2012, el gasto volvió a subir hasta alcanzar valores similares a 2010,
para descender unos puntos porcentuales en los años subsiguientes. En contrapartida, se
produjo un marcado incremento de los recursos destinados a las pensiones no
contributivas (en especial, las pensiones por invalidez), las que se consolidaron cada vez
más como herramientas de intervención del Ministerio de Desarrollo Social.
En el ámbito de la ANSES, otra iniciativa destacable y parcialmente ligada a la
AUH fue la creación, hacia el final del período, del Programa de Respaldo a Estudiantes
Argentinos (Progresar). El Programa consistía en una transferencia monetaria destinada
a jóvenes de entre 18 y 24 años, provenientes de familias vulnerables, y que se
encontrasen desocupados o se desempeñasen en el ámbito de la economía informal7.
Además de la acreditación periódica de la realización de actividades educativas y/o de
formación (escolaridad, estudios universitarios o capacitación laboral), los perceptores
debían demostrar el cumplimiento de los controles de salud.
El monto inicial del subsidio fue fijado en $ 600, de los cuales y al igual que en
el caso de la AUH por hijo, el 80 por ciento se abonaba mensualmente y el 20 por ciento
restante se liquidaba una vez certificada la escolaridad. El Decreto estableció un
régimen de incompatibilidades en virtud del cual ni el perceptor ni su grupo familiar
podían tener ingresos formales o informales superiores al SMVM. Tampoco era
compatible con una pensión contributiva o no contributiva superior al mismo ni con la
percepción de planes sociales8.
Aunque los potenciales beneficiarios programados por el gobierno ascendían al
millón y medio (Télam, 2014)9, durante el año 2014 participaron del Programa 346.303
jóvenes. Al año siguiente la población prácticamente se duplicó, alcanzando los
696.494. En términos presupuestarios, su participación fue también bastante magra: en
2014 representó el 0,66 por ciento del presupuesto ejecutado de ANSES y el año
siguiente, el 1,2710.
Más allá de su dependencia de la ANSES, la normativa previó la creación de un
Comité Ejecutivo, integrado por un representante de la Jefatura del Gabinete de
Ministros, uno Ministerio de Economía, Hacienda y Finanzas y otro de la ANSES, todo
lo cual da la pauta de la creciente importancia política atribuida al programa por parte
7 Dto. 84/2014. 8 El grupo familiar tampoco los podía recibir planes si superaban el SMVM. 9 Con el Programa, el Gobierno esperaba además tener un impacto achicando la brecha de la desigualdad,
reduciendo “en 1 por ciento el coeficiente Gini. 10 Asimismo, cabe indicar que la ejecución fue siempre levemente menor a la previsión presupuestaria.
Esta última alcanzó el 0,66 por ciento en 2014 y el 1,30 por ciento en 2015.
de la gestión de gobierno. El este sentido, el Gobierno también planteaba que “el
Programa progresar es la política de inclusión más grande de la región” (Télam, 2014).
Finalmente, también en ANSES, en agosto de 2014 se sancionó una nueva ley de
moratoria previsional11. Ella se produjo luego del otorgamiento de un aumento a los
jubilados destinados a recomponer los haberes periodos por la inflación, dando
cumplimiento a la ley de movilidad jubilatoria.
El proyecto de moratoria había sido presentado por el oficialismo y beneficiaba
exclusivamente a trabajadores monotributistas y autónomos. Preveía mecanismos
orientados a evitar que personas que contasen con capacidad contributiva pudiesen
acceder a la moratoria. La proyección inicial era la de incluir a 473 mil jubilados,
llegando al 30 por ciento más pobre de la población de adultos mayores (La Nación,
2014).
Como consecuencia de la nueva moratoria, las jubilaciones, que habían
experimentado un aumento notable desde el 2004, siguieron su ritmo ascendente. El
promedio de crecimiento anual de crecimiento de las mismas bajo el período analizado
fue del 6%. En el año 201412 –en el que sancionó una nueva moratoria previsional-, las
jubilaciones obtenidas bajo dicho régimen se incrementaron un 19%. El peso de las
jubilaciones y pensiones al interior de la estructura de gastos de la ANSES también
creció, pasando del 69.9 por ciento en 2010 al 75,8 por ciento.
11 Ley 26.970. 12 Ley 26.970.
Fuente: elaboración propia sobre la base de las Cuentas de Inversión 2009-
2015
Cabe señalar que esta política de ampliación de la cobertura previsional fue
acompañada, a lo largo de todo el período, de una sistemática extensión de las pensiones
no contributivas, en especial, las prestaciones por invalidez. De esta forma, ellas
pasaron de 365.308 en 2009 al 1.034.743 en 2015 mientras que las pensiones para
madres de más de 7 hijos pasaron de 235.077 a 331.397 en el mismo período. En
contrapartida, las pensiones por vejez, que había mantenido un ritmo creciente hasta
2007 siguieron descendiendo de 2009 en adelante, en consonancia con el incremento de
las jubilaciones anticipadas y las moratorias previsionales. Asimismo, el gasto
devengado en materia de pensiones pasó de representar el 57.1 por ciento en 2010 al
77,5 por ciento en 2015, lo que revela la consolidación de esta política.
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2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Evolución de las prestaciones previsionales. Años 2009-2015
Atención de PensionesLey 25994
Atención de JubilacionesLey 25994
Atención de PensionesReparto
Atención de Jubilacionesreparto
Fuente: elaboración propia sobre la base de las Cuentas de Inversión 2009-2015
Algunas consideraciones sobre los contextos de creación de las nuevas
intervenciones y sus objetivos.
Es dable observar que existen diferencias importantes en torno de los motivos
que impulsaron la creación de las diferentes herramientas durante la década de 2010.
Así, la AUE respondió en buena medida a planteos formulados por los especialistas, que
apuntaban a la exclusión de la AUH de poblaciones altamente vulnerables. En cambio,
la creación del componente Ellas Hacen, en el marco del PRIST-AT parece haber
respondido directamente a la feminización que había experimentado el Plan, que había
escapado a la voluntad política del gobierno cuando creó el Programa13.
Distinto fue el marco en el que se creó el Plan Progresar. Así, después de la
puesta en marcha de la AUH en 2009 y gracias a la enorme legitimidad que la misma
alcanzó, las críticas de la oposición no se centraron en la cuestión social, de modo tal
que la iniciativa política del gobierno se basó en la problematización de otras temáticas
13 Alrededor de la mitad de los perceptores eran mujeres (Ministerio de Desarrollo Social, 2010: 197).
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2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Evolución de las pensiones no contributivas. Año 2009-2015
Atención Pensiones por Vejezy Decreto 775/82
Atención de Pensiones LeyesEspeciales
Atención de PensionesOtorgadas por Legisladores
Atención de PensionesMadres de 7 o más Hijos
Atención de PensionesGraciables por Invalidez
tales como la regulación de los medios de comunicación audiovisual o ley de
matrimonio de parejas de mismo sexo sancionadas durante el período, lo que permitió
demorar la implementación de cambios sustantivos en el área de la asistencia social.
Esta situación comenzó a cambiar en 2013. La creación del Plan Progresar
estuvo precedida, desde meses previos, de la instalación en los medios masivos de
comunicación de la temática de los jóvenes que “ni estudian ni trabajan”. En otras
palabras, se produjo el reingreso en la agenda pública de la cuestión social. Así, las
noticias publicadas referían estudios efectuados por diversas consultoras, muchas de
ellas ligadas a los sectores empresarios14, de los cuales se hicieron eco diversos
dirigentes opositores que alertaban sobre el aumento de este grupo de población15. El
debate incluyó organizaciones como UNICEF y la Organización Internacional de
Trabajo, cuyo representante, aunque con argumentos distintos, indicaba que dado que la
educación no era un factor aspiracional para los jóvenes, éstos estaban en riesgo de caer
en la delincuencia” (La Nación, 2013). Finalmente, miembros del empresariado
aprovecharon la ocasión para vincular los problemas de empleo experimentados por los
jóvenes con los costos laborales de las empresas, en especial, el salario mínimo y las
indemnizaciones (La Nación, 2013).
En el caso de la moratoria previsional, la medida levantó críticas de una parte de
la oposición, que cuestionó las facultades discrecionales asignadas a la administración
así como su falta de universalidad. Así, uno de los referentes planteaba que “no estamos
de acuerdo con la discrecionalidad que se les da a los funcionarios para determinar
quién puede participar de la moratoria y quién no, porque ella puede dar lugar a que los
potenciales beneficiarios sean manipulados al amparo de estas atribuciones”. Otro
diputado reclamaba "tenemos que universalizar el sistema. Este es un concepto que le
cuesta entender al oficialismo, que habla de universalización pero siempre se queda a
mitad de camino" (Ámbito, 2014).
14 Según las consultoras entre los años 2003 y 2012 la franja etarea de los jóvenes de 15 a 24 años habría
aumentado en valores cercanos al 10 por ciento El primer estudio referido fue el de Poliarquía
Consultores, a cargo de Ernesto Kritz. Otros informes citados fueron el de IDESA (Instituto para el
Desarrollo Social Argentino, cuyo Jefe de Investigaciones era Jorge Colina), Ieral (Fundación
Mediterránea) y la Encuesta de la Deuda Social efectuada por la Universidad Católica Argentina. (La
Nación, 2013). 15 Daniel Arroyo presentó un informe sobre el tema en el marco del 34° Convención Anual de Instituto
Argentino de Ejecutivo de finanzas. En ese marco, vinculaba la falta de empleo de los jóvenes, con la
desigualdad social y la violencia y señalaba que el desafío era transformar la ayuda social en “puente de
empleo” (La Voz, 2013).
Así, tanto la creación del Plan Progresar como es establecimiento de la
movilidad de la AUH –que también era un planteo de los especialistas- se produjeron
en un contexto político caracterizado por la confrontación partidaria con miras a la
elección presidencial de 2015 y, además, en el marco de un proceso más general de
rebrote de la inflación y de deterioro creciente del equilibrio externo y de las cuentas
fiscales –que alentaron una devaluación monetaria a principios de 2014- y que indujeron
al gobierno a “volver a la cuestión social”.
En este contexto, para evitar el rechazo de los sectores medios y altos de la
población ante la creación del nuevo programa, el gobierno dejó en claro que “la mejor
política social de promoción e integración social es el trabajo”, dejando claro que las
nuevas herramientas asistenciales asumían carácter transitorio y, por tanto, supletorio
respecto de mercado16.
Nuevas iniciativas y debates sobre la política pública.
En cuanto a la AUH, la magnitud de las modificaciones introducidas generó un
amplio debate que versó especialmente sobre el carácter universal de la prestación y sus
implicancias en términos de derechos sociales. En el primer caso, las posiciones
oscilaron entre quienes destacaron la efectiva ampliación de la cobertura (Bertranou,
2010ª; 2010b) y quienes cuestionaron la exclusión de ciertas poblaciones (Arcidiácono,
2012; Lozano, Raffo y Rameri, 2009; Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy, 2013).
Respecto de lo segundo, una serie de autores han asociado las limitaciones de la
prestación en términos de la construcción de derechos con la exclusión misma de
prestaciones, la fijación de condicionalidades y, al mismo tiempo, el insuficiente acceso
a prestaciones complementarias por parte de la AUH (Arcidiácono, 2012; Lozano,
Raffo y Rameri, 2009; Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy, 2013). Más allá de las
diferencias, la mayor parte de los especialistas vio con buenos ojos la asignación de la
gestión de la nueva prestación a la ANSES, a la que interpretó como una ampliación del
sistema de seguridad social, aunque aún los más favorables cuestionaron la persistente
fragmentación de los sistemas de protección social.
16 Dto. 84/2014.
Al mismo tiempo, más allá de los debates puntuales, en términos generales, la
AUH generó una discusión en torno de los modelos de protección (Logiudice, 2016).
Para Danani y Hintze (2010, 2014) la extensión de la cobertura y la participación de las
instituciones de la seguridad social –sumada a las reformas previsionales efectuadas a lo
largo de todo el período- permitirían afirmar la existencia de un proceso de
contrarreforma de la política social. Roca (2011), por su parte, sostuvo que la medida
produjo una ruptura de fuste con la política social previa en la medida en que continuó y
profundizó la política pública del kirchnerismo destinada a lograr la inclusión social por
medio de la generación y protección del empleo. En el polo opuesto, Lo Vuolo (2009;
2010ª; 2010b) argumentó que tanto la AUH como el PRIST-AT formaban parte de un
modelo asistencial-represivo de política social, que mostraba evidentes líneas de
continuidad con la política social de los años noventa. Entre otras cuestiones, porque el
sistema de prevision social reorientaba los recursos desde la población de adultos
mayores hacia la atención de niños, lo que implicaba una priorización de reproducción
de la fuerza de trabajo en detrimento de aquella población que ya no resultaba útil al
proceso de valorización del capital.
Entendiendo a la AUH como una intervención asistencial, en otros documentos
hemos planteado que uno de los rasgos más destacables de la AUH ha sido la
ampliación de las prestaciones, continuando la tendencia masificadora inaugurada con
la crisis de los años 2001 y 2002 (Logiudice, 2016; 2017). Asimismo, la ampliación de
la cobertura ha contribuido a la institucionalización de las áreas de asistencia social y a
la asunción por parte del estado de la necesidad de atender en forma sistemática y
permanente la situación de determinadas poblaciones (Logiudice, 2016). Luego,
también hemos argumentado que la nueva prestación, al carecer de cupos y fechas
límite de inscripción y finalización puso fin a la discrecionalidad de los mecanismos de
ingreso y permanencia en algunos programas (Logiudice, 2016; 2017), lo que en
palabras de Pautassi, Arcidiácono y Straschnoy (2013) se conceptualizó como
universalización de la medida para un target de población específico. Además hemos
planteado que la eliminación de estos mecanismos, mucho más que la intervención de la
ANSES en la gestión de la prestación, fue elemento que permitió afianzar
institucionalmente a la nueva prestación como un derecho para la población perceptora.
En este sentido, hemos concluido que la creación de la AUH dio lugar a un proceso de
aseguración de la asistencia social (Logiudice, 2016; 2017).
Al mismo tiempo también sostuvimos que, más allá de la masificación de la
asistencia y de la configuración de la misma como derecho, la AUH siguió siendo una
prestación limitada desde el punto de vista de la transferencia otorgada y, por ende,
siguió siendo concebida como mecanismo de compensación social y de estabilización
de ingresos de la población más pobre (Logiudice, 2016; 2017). Es por este motivo que
su impacto social más significativo se produjo rentre las personas indigentes, cuyo
número se redujo de manera mucho más drástica que aquel de la población pobre
(Logiudice, 2016; 2017). La limitación del monto transferido –al igual que la
multiplicación de incompatibilidades- tendió a mantener constantes las compulsiones
destinadas a favorecer la concurrencia de los trabajadores al mercado de trabajo, que
siguió desenvolviéndose en condiciones de alta precariedad (Logiudice, 2016; 2017). En
otras palabras, la fijación de topes tuvo por objeto evitar que la asistencia desalentase la
concurrencia de los sujetos al mercado de trabajo. Por este motivo, consideramos que la
asistencia, al tiempo que se volvió más asegurada, siguió funcionando como mecanismo
de activación de la fuerza de trabajo (Logiudice, 2016; 2017).
Adicionalmente, la lectura agregada de los diferentes programas sociales nos
permitió poner de manifiesto la complementariedad establecida entre la AUH y los
planes de empleo subsidiado, que cobraron nuevo impulso a partir de 2009 con la
creación del PRIST-AT (Logiudice, 2017). El mismo no solo proveía un ingreso sino
que también afianzaba la adhesión al partido de gobierno y fortalecía la estructura y la
organización política del mismo, actuando allí donde las transferencias monetarias
bancarizadas (como la AUH) no podían llegar. Esta renovada vigencia expresaba, a
nuestro juicio, una continuidad de las líneas de intervención neoliberal vigentes desde
los años noventa y, por ende, constituía una limitante a cualquier proceso de
contrarreforma de la política social (Logiudice, 2017).
En suma, según nuestro punto de vista, a partir de la creación de la AUH y el
PRIST-AT se produjo, antes bien, la configuración de un modelo asistencial híbrido,
que combina aseguración de la asistencia con activación de la fuerza de trabajo
(Logiudice, 2016; 2017). Las transformaciones acaecidas con posterioridad a la
creación de la AUH y el PRIST-AT y hasta 2015 muestran la continuidad de la
tendencia a ampliar la cobertura social de las prestaciones. Tal es el caso de la AUE
como el Plan Progresar. Sin embargo, en este último caso la búsqueda de masificación
chocó con las propias incompatibilidades establecidas para los programas, las que
buscaban limitar los montos transferidos a las familias en concepto de transferencias
asistenciales. Por otra parte, tanto el Plan Progresar como la AUE y aún la moratoria
previsional evidencian la voluntad de que dicha ampliación se diera de forma no
discrecional, es decir, bajo la forma de universalización para los segmentos de
población seleccionados, continuando la tendencia inaugurada por la AUH. Sin
embargo, los montos de las transferencias siguieron siendo limitados. De este modo, la
política social asistencial siguió buscando priorizar a la población pobre en condiciones
más extremas y, pese a su masificación, continuó teniendo efectos relativamente
restringidos en términos de redistribución del excedente social (Logiudice, 2016: 2017).
Los cambios introducidos por el macrismo.
En 2015 Mauricio Macri, candidato de la coalición política “Cambiemos”, se
impuso en las elecciones presidenciales al candidato oficialista, de extracción peronista.
La llegada al gobierno de esta fuerza política enrolada en la centro derecha se tradujo en
medidas que rápidamente tendieron a beneficiar a los sectores económicos más
concentrados, en detrimento de la situación de las capas populares. Entre ellas, se
contaron la realización de una devaluación monetaria y la eliminación de los subsidios
a las tarifas de los servicios públicos que hasta ese momento efectuaba el estado
nacional, lo que se tradujo en un proceso inflacionario que deterioró prontamente el
salario real de los trabajadores. Luego, la apertura de las importaciones y la caída del
consumo que alentó el nuevo plan económico produjeron una incipiente destrucción de
puestos de trabajo17.
La nueva gestión presidencial asumida a finales de 2015 introdujo dos
modificaciones importantes en materia de política social. En primer término, en abril de
2016 el nuevo gobierno decidió dar lugar a una demanda de analistas de políticas
sociales y dirigentes políticos, ampliando la cobertura de las asignaciones familiares
para incorporar a los niños y niñas hijos de los trabajadores por cuenta propia de escasos
recursos que no eran perceptores del Monotributo Social. El incremento de la cobertura
se produjo mediante la ampliación del sistema de asignaciones familiares
tradicionales18. Como resultado de este cambio se generó una segmentación de la
17 Según el Instituto de Estadística y Censos, la tasa de desocupación pasó del 5,9 por ciento en el
Segundo trimester de 2015 al 9,2 por ciento en el primer trimestre de 2017. 18 Según información de la ANSES, las asignaciones por Hijo (incluyendo trabajadores activos, pasivos y
beneficiarios del seguro de desempleo) aumentaron en 178.137 y las asignaciones por hijo discapacitado
en 15.122.
cobertura social destinada a los trabajadores monotributistas (parte de los cuales se
encuentra amparado por la AUH y otra por las Asignaciones Familiares de carácter
contributivo) y, en términos más generales, profundizó la fragmentación ya existente del
sistema de protección social.
Asimismo, la nueva normativa ordenó revisar el régimen de incompatibilidades
establecido para la AUH, de forma tal de permitir la participación de los titulares en los
diferentes programas de empleo19. De esta forma, el nuevo gobierno no solo no
desmontó la nueva prestación sino que la sostuvo, ampliando parcialmente sus alcances.
En el caso del PRIST-AT, el Plan fue reformulado “ateniendo a las personas
físicas que participan del mismo”. Esta decisión se argumentó que “la participación de
Cooperativas en el Programa no ha logrado la consolidación de las mismas y su
inserción en el mercado, con la correspondiente inclusión de las personas físicas que la
integran”20. El Plan pasó a así a estar orientado a subsidios para la realización de
actividades de capacitación, desarrolladas mediantes cursos teóricos y tareas
comunitarias realizadas en entes ejecutores. De hecho, desde el punto de vista
presupuestario, el PRIST-AT dejó de existir y, en cambio, se previó el Programa de
Apoyo al Empleo, que no existía previamente, con presupuesto similar al que el PRIST-
AT tenía en años anteriores (11,9 por ciento).
Además del subsidio personal para capacitación, la nueva reglamentación del
Programa fijó una serie de incentivos complementarios: por presentismo (para la
concurrencia a actividades de capacitación), por participación en proyectos de
mejoramiento y construcción, por capacitación y formaciones especiales e incentivo por
coordinación de tareas de fortalecimiento. Si bien algunos de los incentivos (como
presentismo) ya existían, la multiplicación de los mismos expresa una reorientación más
“eficientista” de la gestión del programa. En este sentido, vale recordar que el discurso
del nuevo gobierno señala que el mismo “busca poner a la persona en el centro del
programa” y “agregar criterios de éxito” al mismo21 (Ministerio de Desarrollo Social,
2017ª).
Por otra parte, los requisitos de ingreso establecidos por la nueva normativa
siguieron siendo similares aunque se agregó una exigencia que fue generalizada en todo
19 Art. 11° del Dto. 593/2016. Con anterioridad, los únicos beneficiarios de programas de empleo que
podían percibir la Asignación Universal por Hijo eran aquellos incluidos en el PRIST-AT. 20 Resolución N° 592, del 26 de mayo de 2016. 21 El material institucional refiere el giro hacia las actividades de capacitación. Se agrega que se busca
“trabajar la recuperación de la autovaloración personal y las capacidades subjetivas de las/los titulares.
(Ministerio de Desarrollo Social, 2017ª)
el ámbito del Ministerio: aquella de no ser propietario de más de un inmueble y un
automotor de al menos 10 años de antigüedad. Asimismo, a diferencia de lo que ocurría
previamente, los bienes comprados en el marco de los proyectos deben ser devueltos al
Ministerio por los Entes Ejecutores. En conjunto, las nuevas disposiciones ponen en
cuestión el financiamiento directo a la cooperativa que caracterizaba la versión anterior
del Programa. En términos generales, en los planes de empleo se observa un abandono
de la dinámica cooperativa que, aunque se limitaba al plano formal, suponía ciertos
procesos de organización colectiva. A la vez, se observa el establecimiento de criterios
más restrictivos para el acceso al Programa.
La reforma del Programa también incluyó cambios en el componente “Ellas
hacen”, al que se buscó dar un “nuevo abordaje”. En este orden se se definieron dos
líneas de acción. La primera es la formación integral. Ella incluye el dictado de un curso
–obligatorio y a cargo de las universidades nacionales- denominado “Herramientas para
el Mundo del Trabajo”, que aborda temas de salud, género, derechos humanos,
economía social y habilidades socioemocionales. También hay capacitaciones en
oficios, diplomaturas y estudios superiores. El segundo eje de acción son las prácticas
socio-comunitarias. De esta forma, a partir de la nueva versión del Componente, las
mujeres aparecen reorientadas hacia la realización de actividades comunitarias en lugar
de las acciones productivas o de obra en las que se habían insertado previamente.
Sin embargo, la novedad más importante del período fue la suspensión de las
moratorias previsionales y, en su lugar, la creación de la Pensión Universal para Adultos
Mayores. Su establecimiento se dio en el marco de la aprobación de una ley de
“Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados”22, por la que se buscaba poner fin
a los litigios judiciales, cancelando las deudas que la ANSES tenía con la población de
trabajadores pasivos que reclamaban judicialmente la recomposición de sus haberes.
La Pensión Universal creada por medio de esta Ley asume carácter vitalicio y no
contributivo y está destinada a los adultos mayores de 65 años o más. Para poder
percibir esta prestación las personas debían ser argentinos, naturalizados con 10 años de
residencia o extranjeros con 20 años de residencia en el país. Los postulantes pueden
percibir otro beneficio previsional de carácter contributivo o no contributivo,. En este
caso, el presupuesto de la Pensión Universal alcanza al 4,29 por ciento del total de los
recursos de la ANSES.
22 Ley 27.260.
El primer año de gestión del nuevo gobierno estuvo también marcado por la
demanda de las organizaciones sociales en torno de la aprobación de una Ley de
Emergencia Social. La misma fue liderada por la Confederación de Trabajadores de la
Economía Popular (CTEP), e impulsada por organizaciones tales como el Barrios de
Pié, Libres del Sur y el Frente Darío Santillán y dirigentes sociales ligados a la Iglesia.
El proyecto de ley original proponía la declaración de la emergencia alimentaria y
social, en respuesta al ascenso del desempleo y la pobreza23. Para atender estas
problemáticas se demandaba la creación de un millón de puestos de trabajo en el marco
del PRIST-At. También reclamaba la implementación de un salario social
complementario, además un incremento mensual del 15 por ciento de las asignaciones.
El proyecto de ley generó resistencia en amplios ámbitos del gobierno. Pese a
ello y al rechazo inicial de parte de la propia oposición política, en especial aquellos
sectores ligados al empresariado (Ámbito, 2016), la ley se sancionó a fines del año 2016
y se reglamentó en febrero de 2017, 24 después de conocerse los datos relativos al
incremento de la pobreza. La ley creó el Consejo de la Economía Popular y el Salario
social, integrado por representantes de los Ministerios de Trabajo, Desarrollo Social y
Hacienda y representantes de las organizaciones sociales, y a cargo de distribución de
los fondos públicos destinados a los trabajadores de la economía social. También se
creó el Registro de Trabajadores de la Economía Popular en el que se deben inscribir
quienes gozan de planes asistenciales, con el objeto de reemplazar progresivamente
éstos por Salario Social Complementario (de aproximadamente $ 4000). A su vez, estos
cambios acarrearon la puesta en marcha del Programa de Transición al Salario Social
Complementario en el ámbito del Ministerio de Trabajo, destinado a promover el
reordenamiento de los programas sociales y el traspaso de los trabajadores a los nuevos
planes de empleo. Finalmente, la norma fijó la posibilidad de que las empresas accedan
a beneficios propios del Programa de Inserción Laboral en virtud de la contratación de
los trabajadores incluidos en el Programa.
Finalmente, otro proceso reciente que merece atención es el desmantelamiento
del Plan Progresar. Ya en 2016 el presupuesto asignado al Programa había caído tanto
en términos absolutos como relativos, pasando del 1,30 al 0,05 por ciento. Esta decisión
política resulta llamativa ya que la misma fuerza política impulsó, a poco de asumir en
23 El Observatorio de la Deuda Social de la Universidad Católica Argentina estimó que entre fines de
2015 y el primer trimestre de 2017, la pobreza había pasado del 29 por ciento al 32,9. (Ámbito, 2017b). 24 Ley 27.345 y Dto. 159/17.
el gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, un programa similar denominado Estudiar es
Trabajar. Por otro, se produjo el achicamiento del programa de pensiones por
discapacidad. En este caso, el gobierno buscó aplicar una norma del año 1997 que
impedía acceder a las mismas quienes tuvieran bienes o gozaren de otros beneficios
previsionales o de carácter no contributivo. Esta situación dio lugar la baja y suspensión
de un número creciente de beneficios, dado el carácter fuertemente restrictivo de la
normativa aplicada25. La decisión del gobierno, directamente ligada a la voluntad de
reducir el gasto público (Página 12, 2017ª)26, generó un rechazo por parte de las
personas afectadas, permitiendo la formación de un arco de solidaridades más amplias,
lo que obligó al gobierno a anunciar la marcha atrás con la medida, aunque la restitución
del beneficio aún no se concretó.
Conclusiones preliminares.
En cuanto a los cambios promovidos por la nueva gestión, vale destacar que el
gobierno, lejos de desmantelar la AUH, continuó su implementación, a la vez que
amplió relativamente los alcances de las asignaciones familiares tradicionales. En este
sentido se observa una voluntad política de sostener una asistencia social masificada27.
Sin embargo, al mismo tiempo se pone de manifiesto una reducción significativa del
alcance de otros programas sociales de transferencia, fundamentalmente, las pensiones
por discapacidad, que habían alcanzado una extensión considerable bajo el gobierno
anterior. En los hechos, aquello que se buscó con la reducción de las pensiones no
contributivas por discapacidad fue reorientar esa política hacia la población en
condiciones de pobreza más aguda. Asimismo, el gobierno dio continuidad a la
participación de la ANSES en la gestión de la política social. Ello así no solo porque
mantuvo la AUH y la AUE sino porque la gestión de la Pensión Universal también fue
asignada a la ANSES, de modo tal que se mantuvieron los niveles de
institucionalización alcanzados previamente.
El caso de la Pensión Universal resulta paradójico. Por un lado, la nueva
prestación se volvió más restrictiva que la anterior, puesto que eleva la edad jubilatoria.
25 Dto. N° 432/97. 26 La aplicación de la medida habría afectado a 70 mil familias y hasta 175 mil beneficiarios, según las
diversas estimaciones (Página 12, 2017b). 27 Ello así, aunque en los dos últimos meses haya descendido la cantidad de perceptores de la AUH. En
este sentido vale recorder que la cantidad actual de perceptores es superior a aquella de diciembre de
2015.
Por otro lado, pone de manifiesto la utilidad política que sigue teniendo el discurso de la
universalidad en materia de política social. En los hechos, aunque la Pensión Universal
suponga un retroceso en términos de beneficios a los que accede la población de adultos
mayores, en cierto sentido también supone la universalización de la prestación para un
target de población específico y, más aún, la fijación de un nuevo derecho que, como
tal, no cuenta con cupos de otorgamiento ni está sujeto a la realización de operativos
específicos de inscripción.
De esta forma pude concluirse que aun cuando es indudable que el nuevo
gobierno inscribe su política social en el marco del proyecto neoliberal, dicho proyecto
no es en sí mismo ajeno a la masificación de parte de la asistencia, ni la intervención de
instituciones gestoras de la seguridad social ni tampoco es completamente reacio a la
configuración institucional de las prestaciones en términos de derecho, al menos en
términos formales. Lo que distingue pues al proyecto neoliberal es la continuidad de la
estrategia de activación de la fuerza de trabajo que, en este caso, no solo se mantiene
sino que se perpetúa por la vía de un descenso cada vez mayor de los montos
transferidos, el reforzamiento de ciertos mecanismos de acceso a ciertos programas
(incluyendo la elevación de la edad para acceder a la pensión) y la eliminación de
planes y mecanismos de protección, en los casos más extremos.
Un capítulo aparte merece la relación establecida por el nuevo gobierno con las
organizaciones sociales de trabajadores desocupados. Si bien el gobierno se vio
obligado a establecer algún tipo de relación con las mismas, dada su persistente
capacidad de organización y movilización, se evidencia una vocación por tomar sus
iniciativas para luego reformularlas en los cánones tradicionales de la política
asistencial neoliberal, que retorna así a formato original de programas de empleo
subsidiado y busca mantener a raya a las formas de organización cooperativa. De esta
forma se observa la voluntad no ya de cooptar a las organizaciones sino de
disciplinarlas, aunque sin hacerlas desaparecer. Esta vuelta de los planes de empleo a su
formato original se pone de manifiesto también en el crecimiento del rol del Ministerio
de Trabajo, cuyas funciones se acrecientan en virtud de la creación del Programa de
Transición al Salario social Complementario.
Como contracara, también se observa una vuelta del Ministerio de Desarrollo
Social a su rol tradicional, ya que parte de los perceptores de los programas de empleo
pasan al Ministerio de Trabajo, excepto las mujeres. Asimismo, los programas que las
tienen por “beneficiarias” se orientan cada vez más a tareas que las vinculan con
actividades cercanas a sus roles domésticos, como las acciones sociales y comunitarias,
en detrimento de las prácticas de índole productiva o de construcción.
En suma, se observa la convivencia de tendencias aparentemente contrapuestas:
a la masificación y a la universalización de prestaciones a determinados subuniversos
poblacionales, por un lado, y al reforzamiento de la selectividad y la exclusión en el
caso de poblaciones consideradas, a forma apriorística, como “minoritarias”.
Adicionalmente, los avances normativos que registraron las prestaciones en los últimos
años no siempre fueron suficientes para contener el deterioro de las condiciones de vida.
Así, en virtud de la aplicación de la ley de movilidad, la AUH fue experimentando
aumentos que oscilaron entre el 14 y el 15 por ciento a lo largo del 2016, pero en 2017
descendió a valores cercanos al 12 por ciento lo cual, dada la persistencia de la
inflación, se tradujo en una pérdida del poder adquisitivo de los subsidios. Se obtiene así
una reducción todavía mayor de los mínimos biológicos transferidos que refuerza la
compulsión al mercado de los trabajadores varones al tiempo que busca recluir a las
mujeres a su rol doméstico.
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