La prestación del servicio público de aseo en Santiago de Cali ...diposit.ub.edu/dspace/bitstream/2445/146258/1/TFM_MORENO...La prestación del servicio público de aseo en Santiago

LaprestacióndelserviciopúblicodeaseoenSantiagodeCali-DistritoEspecialDeportivo,Cultural,Turístico,EmpresarialydeServicios

TesispresentadaparaobtenereltítulodeMásterenPlanificaciónTerritorialyGestiónAmbiental

MariadelMarMorenoTafurt

DirectordeTesis

SergioSeguraCalero

UniversidaddeBarcelonaMaestríaenPlanificaciónTerritorialyGestiónAmbiental

FacultaddeGeografíaeHistoriaSeptiembre2019

ResumenDesde el 2 de agosto de 2018, Santiago de Cali se encuentra definiendo el plan detransición que le permitirá desarrollar los cambios administrativos y territorialesnecesarios para convertirse en Distrito Especial; es decir, en un municipio más“descentralizado”,conmayor“autonomía”.Deahíquelaciudadvayaadejardetenerun solo alcalde responsable de las comunas y de los corregimientos en los que sedivideel territorioparapasara tenerAlcaldesMenoresque,bajo ladireccióndeunAlcaldeMayor,vanaserlosresponsablesdelaslocalidades.Los cambios en mención pueden convertirse en una oportunidad para mejorar laprestacióndelserviciopúblicodeaseodelaciudad.Puessibienesciertoqueenestosmomentossemanejaunesquemadelibrecompetenciaqueescontroladoyvigiladoanivelmunicipalyanivelnacional, la identificaciónde loqueha funcionadobieny loquehafuncionadomalaniveladministrativopermitiráfortalecera lasdependenciasparagenerartodotipodepolíticasyplanesque,articuladamente,garantizaránquelaprestación del servicio se preste con calidad, cobertura y continuidad en todo elterritorio.

LaprestacióndelserviciopúblicodeaseoenCaliDistritoEspecial

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TABLADECONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN...........................................................................................................................2

2. HIPÓTESIS,PREGUNTASYOBJETIVOSDELAINVESTIGACIÓN.......................................................5

− Hipótesis.....................................................................................................................................5− Preguntas....................................................................................................................................5− Objetivogeneral.........................................................................................................................5− Objetivosespecíficos..................................................................................................................5

3. JUSTIFICACIÓN.............................................................................................................................6

4. METODOLOGÍA............................................................................................................................7

− Revisióndocumental..................................................................................................................7− Entrevistasaprofundidad...........................................................................................................8− Conferencias...............................................................................................................................8

5. ESTADODELARTE......................................................................................................................10

6. MARCOCONCEPTUAL................................................................................................................14

6.1ELORDENAMIENTOTERRITORIALYSUDESARROLLOENCOLOMBIA.................................................................14− EstadoUnitario..........................................................................................................................15− Autonomía.................................................................................................................................15− Descentralización......................................................................................................................17

6.2LAESTRUCTURADELAORDENACIÓNDELTERRITORIO...................................................................................18− Municipios.................................................................................................................................19− DistritoEspecial.........................................................................................................................20

6.3SERVICIOSPÚBLICOS.............................................................................................................................23− Serviciopúblicoyserviciopúblicodomiciliario.........................................................................23− Eldesarrollodelaprestacióndeserviciospúblicosyserviciospúblicosdomiciliarios.............24− Serviciopúblicodeaseo............................................................................................................27− Esquemasdelaprestacióndelserviciopúblicodeaseo...........................................................29− Marconormativo......................................................................................................................31

7. HALLAZGOS................................................................................................................................35

7.1ELSERVICIOPÚBLICODEASEOENOTRASCIUDADESDISTRITO........................................................................35− DistritoTurísticoyCulturaldeCartagenadeIndias..................................................................35− DistritoCapitaldeBogotá.........................................................................................................39

7.2SANTIAGODECALI................................................................................................................................44− Contextoactual.........................................................................................................................44

7.3ELSERVICIOPÚBLICODEASEOENSANTIAGODECALI...................................................................................49− Historiadelserviciopúblicodeaseo.........................................................................................49− Funcionamientodelserviciopúblicodeaseo...........................................................................51− Fortalezasdelaprestacióndelserviciopúblicodeaseo...........................................................52− Debilidadesdelaprestacióndelserviciopúblicodeaseo........................................................53

7.4DEMUNICIPIOADISTRITOESPECIAL.........................................................................................................54− LaestrategiaparatransformaraSantiagodeCalienDistritoEspecial.....................................54− LosdesafíosparaserDistritoEspecial......................................................................................55− LasoportunidadesdeserDistritoEspecial................................................................................57− LaprestacióndelserviciopúblicodeaseotrasladistritalizacióndeSantiagodeCali..............57

8. CONCLUSIÓN.............................................................................................................................60

BIBLIOGRAFÍA....................................................................................................................................63

ANEXOS.............................................................................................................................................71


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1. IntroducciónEn Colombia, y en el contexto latinoamericano en general, el neoliberalismo de losaños setenta y ochenta consolidó la idea de que el centralismo sofocaba la gestiónpública (Nader, 2014). Pues el Estado era incapaz de promover la participaciónciudadana,gestionar losasuntosa sucargo, responderal crecimientodesmedidodelasdemandassociales,ydiferenciarentreelejerciciodelasfuncionesadministrativasy la prestación de los servicios públicos; a tal punto que todas las funciones seencontraban concentradas en la cabeza del Estado (Ibarra, 2001; Nader, 2014;Moreno,2018).Para resolver el impasse en mención, el ordenamiento constitucional de Colombiapromulgóladescentralización(política,fiscalyadministrativa),ylaliberalizacióndelosservicios públicos (Nader, 2014; Medina, 2015; Cuervo, 2005). Mientras la primeraimplicabaeltrasladodelpoderpolítico,delasfuncionesydelosrecursosdelEstadoaunidades inferiores a favor de una mayor autonomía y gobernabilidad, la segundapretendía un nuevo arreglo institucional que, enmarcado bajo la Ley 142 de 1994,diferenciaba entre las funciones administrativas de regulación de los servicios y laprestacióncomoactividadeconómica(Ibarra,2001;Moreno,2018).El proceso de descentralización cambió las reglas de juego de los gobiernos locales.Puesestospasarondeser implementadoresdepolíticaspúblicasagobernarseporsímismos1 (Prieto, 2017). Lo que les implicó, entre otras cosas, hacerse cargo de laprestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios y realizar accionesencaminadas a la descentralización interna. Pues esta como instrumento de gestiónpúblicano solo implicael trasladode funciones y competenciasdel Estadohacia lasentidadesterritoriales,sinotambiénlamaneraenqueestasentidadesdescentralizanlasfuncionesquehanrecibidoafindegenerarunprocesodeparticipaciónciudadanaqueaumentelalegitimidaddelgobiernolocal(Nader,2014).La descentralización al interior de los municipios y de los Distritos Especiales essoportada,respectivamente,porlaConstituciónPolíticade1991yporlaLey1617de2013porlacualseexpideelRégimenparalosDistritosEspeciales.ConcretamentelaConstituciónPolíticaseñalaque:

(…) con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar laparticipacióndelaciudadaníaenelmanejodelosasuntospúblicosdecarácterlocal,losconcejospodrándividirsusmunicipiosencomunascuandosetratedeáreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales.(ConstituciónPolítica,1991:Artículo322)

1Sinqueestoúltimo,segúnPrieto(2017),conlleveaunaindependenciaabsoluta.


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Por otro lado, el Artículo 34 y 35 de Ley 1617 de 2013 expone que los DistritosEspeciales estarándivididosen localidadespara garantizar: la expresión institucionalde la comunidad a fin de mejorar sus condiciones de vida; la participación de laciudadanía en la dirección, manejo y prestación de los servicios públicos, y demásfuncionesdelasautoridades;laasignacióndeciertasfuncionesdelaprestacióndelosservicios a las localidades cuando esto contribuya a una mejor prestación; laposibilidad de que las localidades se puedan descentralizar territorialmente ydesconcentrarlaprestacióndelosservicios(Ley1617de2013:Artículo34y35).LasancióndelRégimendeDistritosEspecialesporpartedelpresidentedelaRepúblicade Colombia, el 2 de agosto de 2018, implicó para Santiago de Cali un nuevo reto:convertirseenDistritoEspecial. Esdecir, enunaentidad territorialde segundonivelqueestadotadadeun régimen legal, político, fiscal y administrativo independiente,con características especiales que la diferencian de las demás entidades (CorteConstitucional,SentenciaC-313/09).Tal y como en su momento lo hicieron Bogotá, Barranquilla, Cartagena de Indias,Riohacha, Buenaventura y SantaMarta, Santiago de Cali deberá iniciar una serie decambios administrativos y territoriales encaminados a satisfacer los requerimientosqueimponelaLey1617de2013(ElTiempo,2018).Deahíqueelterritoriodelaciudaddebadejardedividirseencomunasycorregimientosparaconformar localidades.Enlas cuales tendrán lugar las Alcaldías Menores que contarán con presupuesto yautonomía para desarrollar acciones que, en coordinación con la Alcaldía Distrital,permitirán promover el desarrollo integral del territorio y contribuir a una mayorlegitimidad(Ley1617,2013).Ante este nuevo contexto, la presente investigación analiza, en primer lugar, lasrepercusionesquetendrálaLey1617de2013enlaprestacióndelserviciopúblicodeaseodelaciudaddeSantiagodeCali.Puessibienesciertoqueconlaimplementacióndeesteservicioelgobiernolocalbuscagarantizarunamejorcalidaddevidaparasusciudadanos, son las características que adquirirán el mercado y la estructuraadministrativa con el desarrollo de la Ley 1617 de 2013 las que determinarán laeficaciadelservicio.Al respecto, es importante señalar que el servicio público de aseo será analizado apartir de ocho (8) de los nueve (9) componentes que lo conforman (Decreto 1077,2015). Puesmientras los componentesde recolección, transporte y transferenciaderesiduossólidos,barridoylimpiezadevíasyáreaspúblicas,cortedecésped,podadeárboles,ylavadodeáreaspúblicassonrealizadosporlasempresasdeaseodeacuerdoal marco legal vigente, el componente de aprovechamiento es realizado por los


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recicladoresdeoficiodelaciudad.Quienesseencuentran,enlaactualidad,iniciandounprocesodeorganizaciónyfortalecimientoparapoderpasardelainformalidadalaformalidad; lo que es esencial a la hora de asegurar la correcta prestación delcomponenteysurespectivoanálisis(SantiagodeCali,2015).Ensegundolugar,sedescribelaprestacióndelserviciopúblicodeaseoenelDistritoTurísticoyCulturaldeCartagenade IndiasyenelDistritoCapitaldeBogotáa findeidentificartantolasdebilidadesylasfortalezasdesusesquemasdeprestación,comolos elementos que aportan a la construcción de un escenario que favorezca laprestación del servicio en términos de calidad, cobertura y continuidad;complementadoasíelanálisis.Paradesarrollarloanterior,lapresenteinvestigaciónsefundamentaenlossiguientesconceptos claves: descentralización territorial, servicios públicos, servicios públicosdomiciliarios, servicio público de aseo, y esquemas de prestación de los serviciospúblicos. Los cuales estarán soportados por la normatividad colombiana;específicamente,porlaConstituciónPolíticadeColombiade1991,laLey142de1994ylaLey1617de2013.Enelmarcodelodescrito,esimportanteseñalarporúltimoquelosfundamentosdelainvestigación y sus resultados se organizarán a partir de los siguientes apartados: I)planteamiento de la investigación (introducción, hipótesis, objetivos, justificación,metodología),II)estadodelarte,III)marcoconceptual,IV)hallazgos,V)conclusiones,VI)bibliografía.


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2. Hipótesis,preguntasyobjetivosdelainvestigación

− Hipótesis

La Ley 1617 de 2013 ha mejorado la prestación del servicio público de aseo en laciudaddeSantiagodeCali.

− Preguntas

¿Cómo funciona la prestación actual del servicio público de aseo en la ciudad deSantiagodeCali?¿QuédificultadesyfortalezaspresentaelesquemadeprestaciónactualdeSantiagodeCali?¿CómosevaaredistribuirelterritoriodeSantiagodeCalitraslaaplicacióndelaLey1617de2013?¿QuécambiossevanapresentarenelesquemadeprestacióndelserviciopúblicodeaseotraslaaplicacióndelaLey1617de2013?¿CómofuncionalaprestacióndelserviciodeaseoenotrasciudadesDistrito?

− Objetivogeneral

AnalizarlasimplicacionesquetendrálaLey1617de2013enelesquemadeprestacióndelserviciopúblicodeaseodelaciudaddeSantiagodeCali.

− Objetivosespecíficos

DescribirelmodeloactualdelaprestacióndelserviciopúblicodeaseodelaciudaddeSantiagodeCali.Identificarelescenariodelesquemade laprestacióndel serviciopúblicodeaseoenatenciónalaLey1617de2013.Caracterizar elmodelo de prestación del servicio público de aseo en otras ciudadesDistritodelpaís.

Proponerelementosqueaportena laconstruccióndeunescenarioque favorezca laprestacióndelserviciopúblicodeaseoenlaciudad.


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3. JustificaciónEnColombia,laprestacióndelserviciopúblicodeaseosemanifestómuchoantesqueelrestodelosserviciosurbanos(acueducto,energíaeléctrica,telefonía),tantoasíquepara losaños70del siglopasadoel servicioya seprestabaen lasgrandesciudades.Pues desde esa época los gobernantes locales se preocuparon por evitar laacumulacióndelosresiduossólidosdomiciliariosenelcascourbano(Jaramillo,1994).Posteriormente,elsurgimientodelasvigenciashigienistasyecologistasconllevaronala comprensióndel servicio comounderecho fundamental de los individuos.Deahíquelapreocupacióninicialseexpandierahastaponerenconsideraciónlaorganizacióndel servicioy susmodalidadesdeoperación (Jaramillo,1994). Loque implicó, segúnMedina (2015), que la administración buscara mejorar la calidad de vida de lapoblaciónylaeficienciaenlaprestacióndelosserviciosasucargo.PuessegúnlaSaladeConsultayServicioCivildelConcejodeEstado“nosetratadedispensarunservicioamaneradeundeberdelEstado,sinodecumplirunaobligaciónjurídicacorrelativaaunderechofundamental”(Medina,2015:36).Teniendo presente que en la actualidad la ciudad de Santiago de Cali se encuentrarealizando los estudios técnicos necesarios para acoger las competencias y lasresponsabilidadesqueleimplicalaLey1617de2013,lapresenteinvestigacióncobragranrelevancia.PuesestanosóloidentificaelposibleescenarioquesepuedaadoptarfrentealaorganizacióndelservicioysusmodalidadesdeoperacióndeacuerdoaloscambiosqueportalaLey,sinoqueademásanalizalaprestacióndelservicioenotrosDistritos con el objetivo de identificar cuáles son los elementos que promueven laeficienciadelservicio.Deahíquelosresultadosdeestainvestigaciónsirvanparaquelos tomadores de decisiones adopten medidas que permitan tanto promover unabuena prestación, como evitar una transición problemática que atente contra losderechosciudadanos.Adicionalmente, es importante recalcar que la presente investigación aportaelementosque fortaleceránel campodeestudiode los serviciospúblicosenelpaís.Pues estano solo sedestacapor tratarun temaque respondea la actualidadde laciudad de Santiago de Cali, sino que además analiza la prestación de una ciudadDistritodiferentedeBogotáD.C,comparalaprestaciónactualdelserviciopúblicodeaseo de dos (2) ciudades Distrito, e identifica los elementos que, de acuerdo alcontextocaleño,sonenprincipiomássignificativosalahoradepromoverlaeficienciaenelservicio.


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4. MetodologíaPara analizar las implicaciones de la Ley 1617 de 2013 en la prestación del serviciopúblico de aseo de Santiago de Cali, se empleó una metodología de caráctercualitativo.Puesesapartirdesustécnicasderecolecciónde información(directaseindirectas) que se puede obtener la información necesaria para captar, desdediferentes perspectivas, la realidad global del objeto de estudio y su complejidad(Anguera,1986).Si bien es cierto que son muchas las técnicas que se enmarcan dentro de lainvestigacióncualitativa,lapresenteinvestigaciónsefundamentóenlassiguientes:larevisióndocumental,eldesarrollodeentrevistas,y laasistenciaaconferencias.Puesmientras la primera permitió recoger la información necesaria para llevar a caboinferencias objetivas y sistemáticas del objeto de estudio, las otras dos permitieroncanalizarlaexperienciaylosconocimientosdepersonasespecializadasenelmismo.

− Revisióndocumental

Larevisióndocumental implicadetectar,consultaryobtener labibliografíanecesariaparaelpropósitodelainvestigaciónarealizar.Puesesapartirdeestatécnicaquesedescubrenelementosesenciales;comoporejemplo,lasteoríasomodelosaplicablesalproblemadeinvestigación(Hernández,FernándezyBaptista:2010).En el marco de lo descrito, esta investigación recurrió a la revisión de diferentesdocumentos académicos y normativos a fin de comprender tanto la problemática ainvestigar, como la orientación que esta debía tomar para cumplir con los objetivosdescritos. Por un lado, se consultaron documentos informativos (prensa, boletines)que permitieron obtener una contextualización del servicio público de aseo en laciudaddeSantiagodeCaliyenlasciudadesDistritodeColombia.Yporotrolado,seanalizaron documentos conceptuales (Artículos y publicaciones científicas) quedejaronentreverelestadodelarteyelmarcoconceptualdelobjetodeestudio.Una vez que se identificaron los conceptos a implementar, se examinaron losdocumentos normativos pertinentes para identificar la aplicación de estos en lasdiferentesciudadesdeColombiaalolargodeltiempo,yanalizarlasimplicacionesdelosmismossobrelaprestacióndelserviciodepúblicodeaseo.Entrelosdocumentosnormativosque seexaminaron, seencuentran los siguientes: laConstituciónPolíticade1991,elRégimenparalosDistritosEspeciales-laLey1617de2015,LaLey142de1994yelDecretoÚnicoReglamentariodelSectorVivienda,CiudadyTerritorio–Ley1077de2015.


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− Entrevistasaprofundidad

Tomando como referencia a Fontana y Frey (1994) y Patton (2002), la entrevista aprofundidadseentiendecomounatécnicadiseñadaparaobteneruncuadrovívidodela perspectiva del participante según las preguntas de investigación. Esta técnica seutilizaparaintentarcomprenderlaspercepcionesdelosmiembrosdelascomunidadesu organizaciones. De ahí que esta resulte adecuada a la hora de abordar temascomplejosyobtenerrespuestasconmaticesycontradicciones(FontanayFrey,1994).Paraconocerlasdiversasperspectivasqueintegranelobjetodeestudiodelapresenteinvestigación, se realizaron cuatro (4) entrevistas en las que se buscó que losentrevistados contarancon la libertad suficientepara respondera laspreguntas consus propias palabras. Siendo esto último la razón por la que las entrevistas sedesarrollaron a partir de preguntas de carácter abierto que le daban vía libre alentrevistadoparaexponersuopinión.Siguiendo la línea anterior, es importante mencionar que aun cuando las personasentrevistadas eran todas conocedoras de la normatividad y de los esquemas deoperacióndelserviciopúblicodeaseo(verAnexo),suespecializaciónyexperienciaenlos diferentes campos (administrativo, técnico y académico) permitió que lasentrevistascontaranconpreguntasdiferentes;alEntrev.Cali.1selepreguntósobreelfuncionamientode laprestacióndel serviciopúblicodeaseodesde lasdisposicioneslegales y administrativas, al Entrev.Cali.2 y Entrev.Cali.3 se les preguntó sobre elfuncionamiento de la prestación del servicio público de aseo en la práctica, y alEntrev.Cali.4 se le preguntó sobre los elementos y los mecanismos que podríanfavorecer la prestación del servicio tras la transformación del municipio a DistritoEspecial.

− Conferencias

Dentro de la oratoria académica, la conferencia es una disertación sobre un temadeterminado en el que un experto le presenta a un público interesado informaciónespecializada y experiencias consecuentes de una investigación (Fonseca, Correa,Pineda y Lemus, 2011). De acuerdo con Fonseca et al (2011) y Enríquez (s.f) laconferencia se caracteriza tanto por presentar una estructura que consta deintroducción,proposición,confirmaciónyconclusión.Comoporpermitirlaaclaracióndelasdudasquepuedansurgirentreelpúblico.DadoqueelproyectoparaconvertiraSantiagodeCalienDistritoEspecialDeportivo,Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios estuvo en construcción durante los


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primeros siete (7) meses del año 2019, la esta investigación consideró de granimportancialaasistenciaalaconferencia“OportunidadesydesafíosparaCaliDistrito-Especial: Un análisis político, jurídico y fiscal”. Pues en esta estaría el gerente delproyectoexponiendoelniveldedesarrolloenelqueseencontrabaesteparaelmesdeabrily resolviendo,además, laspreguntasqueal respectosegeneraranentre losotros ponentes y el público. Toda esta información, junto a las diferentes consultasrealizadas a expertos, fue recopilada de forma sistemática y aprovechada paracontextualizaryverificarelcasodeSantiagodeCali.


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5. EstadodelarteLa adhesión de los países de América Latina al modelo económico neoliberal en ladécada de los ochenta conllevó a que diferentes autores empezaran a analizar elfenómeno;específicamente,elsurgimientodeladescentralizaciónysusimplicacionesen la prestación de los servicios públicos. Lo que no solo se analizó desde diversasperspectivas (económicas, políticas, sociales), sino también desde las diferentesescalasterritoriales.Pírez (2000) realizó un estudio sobre los servicios urbanos y la equidad para elconjuntodeAméricaLatinaquelepermitióafirmarquefuelacrisisdelagestióndelosserviciosestatalescentralizados,loqueconllevoalsurgimientodeladescentralización,esdecir, a la transferenciade las funciones y al fortalecimientode los gobiernosnocentralesen lagestiónde losserviciosurbanos.Loqueestafundamentado,segúnelanálisis sobre los servicios públicos urbanos y la gestión local que realizó Antúnez(2003), en dos visiones. Por un lado, la visión neoliberal en la que los servicios sevuelvenmáseficientescuandolainfluenciadelEstadodisminuye.Y,porotrolado,lavisióndemocratizanteenlaqueladescentralizaciónpermiteaumentarlaparticipaciónciudadanayacercarlaspolíticassocialesalacomunidad.Frente a la escala estatal, los estudios de Hernández (2002) y Varela (1999) dejanentrever cómoenVenezuela y enColombia, respectivamente, la descentralización ylas reformas municipales fueron consecuentes tanto de las reformas económicas,comodelamodernizacióndelEstado.Deahíquesegenerarancambiosanivelpolíticoyadministrativoque,soportadosporunnuevomarcojurídico,permitierondeterminarlascompetenciasdelasentidadesterritorialesfrenteamúltiplesaspectos,entreestos,laprestacióndelosserviciospúblicos.Porúltimo,enlaescalamunicipal,elestudiodePírez(2000)indicaquelagestióndelos servicios depende de las capacidades, las fortalezas y las debilidades de losgobiernoslocales.DeahíqueelestudiodeVarela(2009)determinelanecesidaddelosmunicipios de crear una secretaría municipal capaz de mediar entre los diferentesactores que intervienen en la gestión de los servicios públicos domiciliarios, y deresolverlastensionesquesepresentan;específicamente,entrelosnivelesdelEstado,lasagenciasreguladorasylosoperadoresdelosservicios.Puessolodeestamanerasepodrá garantizar la prestación y, por ende, los derechos fundamentales de losciudadanos(Matías,2014).Alrespecto,Gómez(2016)exponequeauncuandolaconstituciónpolíticade1991ylaLey 142 de 1994 dota a los ciudadanos colombianos de las herramientas jurídicasnecesarias para garantizar la eficiencia de la prestación de los servicios públicos


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domiciliarios, su estudio en el Distrito de SantaMarta demuestra que es la falta decultura jurídica lo que impide que la prestación se realice en atención al sentirciudadano.Porloqueestaquedaenmanosdeunmodeloprivatistaque,alcontarconmedidasineficientes,dejahacerydejapasaractoresqueserepartenelnegociodelosserviciospúblicos(Matías,2015).Pese a lo anterior, Varela afirma que “no es posible calificar de un solo tajo si losprocesosdeprivatizacióndelosserviciossonbuenosomalos”(Varela,1999:2).Puessi bien es cierto que en Colombia la privatización de las empresas públicas deBarranquillahapermitidorecuperarlacalidadylacoberturadelosserviciospúblicos,las Empresas Públicas de Medellín también han logrado una prestación efectiva(Varela,1999).Deahíqueeléxitooelfracasodelaprestacióndelosserviciospúblicosdependa,segúnVarela(1999),delaexistenciadeunaculturaorganizacionalypolíticaorientada a lograr la profesionalización de la gestión, y del papel de los entesterritoriales para lograr la expansión de los servicios públicos y la creación deinstituciones territoriales capaces de recepcionar las demandas ciudadanas ysupervigilarelservicioenelterritorio.Teniendo presente la literatura que se ha descrito, es importante mencionar losestudiosquesehanrealizadodesde laComisiónEconómicaparaAméricaLatinayelCaribe-CEPALendiferentespaísesentornoalserviciopúblicodeaseo;unacategoríade los servicios públicos que, consecuente de la descentralización, responde a unanecesidadambientalysanitaria.EnBrasil, ladescentralización territorialderivódeunprocesohistóricoquepermitióreconocerlasespecificidadesdelterritorioyfortaleceralosEstadosyalosmunicipiosde la unión federativa como eslabones institucionales que coexisten en atención adiversasresponsabilidades.Frentealagestióndelosresiduossólidos,lostitularesdelservicio, es decir, las administraciones municipales, intermunicipales, regionales oestaduales estan en el deber de establecer una política que permita: prestardirectamenteodelegarelservicioaprivados,fijarderechosydeberesalosusuarios,yelaborar planes de saneamiento básico. Esto último con el objetivo de garantizar launiversalidaddeacceso,lacalidad,elcontrolsocial,ylasustentabilidadeconómicadelservicio(Galileaetal,2011).EnChile,ladescentralizaciónsurgióenlosañosnoventaconlaredemocratizacióndelpaís, específicamente, con la creación de las reformas constitucionales y las LeyesOrgánicasConstitucionalesque,orientadashaciaeldesarrolloeconómicoylaequidadsocial,sepresentaronsobrelosmunicipios;quienesadquirieronlaresponsabilidaddeprestarelservicioderecoleccióndelosresiduossólidosatravésdelicitacionesaalgúnprivadoocomounserviciopropio.Enlaúltimadécada,lastarifasylasmodalidadesde


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cobrosehanconvertidoenunproblemaparalasentidadeslocales.Puesdadoqueunporcentajemuy alto de personas no paga, losmunicipios se enfrentan al dilema deadministrar un sistema de cobro que, asociado al impuesto territorial a los bienesraíces,presentaalcancesreducidos(Galileaetal,2011).En Costa Rica, la Constitución de la República dividió el territorio en provincias,municipios y Distritos. De estas entidades territoriales, son los municipios los quecuentanconlaautonomíanecesariaparaoperarenunampliomarconormativo.DadoqueelMinisteriodeSaludes laentidadencargadade ladirección,elmonitoreoy laevaluacióndelagestióndelosresiduossólidos,estalehaconcedidoalosmunicipioslaresponsabilidaddelservicioderecolecciónylalimpiezadelasvíasyáreaspúblicas.Servicioque,segúnlasLeyesdelMinisterio,puederealizarsedemaneradirectaporlaadministraciónomediantecontratosyconveniosconempresasmixtasoparticulares(Galileaetal,2011).En Paraguay, el fin del gobierno autoritario generó diversas transformaciones en elEstado. Entre estas, la reforma de la Ley Electoral y una nueva constitución quepermitió el surgimiento de la descentralización política y administrativa; lo queconllevóalfortalecimientodelacapacidaddegestióndelosgobiernossubnacionales.DeacuerdoconelArtículo12delaLeyOrgánicaMunicipal,elservicioderecolección,disposiciónytratamientodelosresiduossólidosseencuentradescentralizadohastaelnivelmunicipal.Deahíqueelgobiernocentralnoposea injerenciaen losmunicipiosfrentealamodalidaddeprestaciónqueestosadopten;lacualpuedeserejecutadaenforma municipal directa, tercerizada, privatizada o en forma directa por iniciativaprivada(Gaete,2012).En Colombia, la Constitución Política de 1991 organizó el país en formadescentralizada, y determinó la existencia de seis entidades territoriales:departamentos, municipios, Distritos Especiales, jurisdicciones especiales para lospueblosindígenas,provinciasyregiones.DeacuerdoconelDecreto1713de2002,losmunicipiosylosDistritossonlasentidadesterritorialesencargadastantodeasegurarelmanejointegraldelosresiduossólidosatravésdelaformulacióneimplementacióndelosPlanesdeGestiónIntegraldeResiduosSólidos.Comodegarantizarlaprestacióneficientedelosserviciospúblicos,específicamente,delserviciopúblicodeaseoquesepuedeprestardemaneradirectaoatravésdeterceros(Galileaetal.,2011).A partir de la literatura descrita sobre la descentralización en América Latina y susimplicacionesenlaprestacióndelosserviciospúblicos,específicamente,enelserviciopúblico de aseo se puede concluir lo siguiente: i) los análisis de los autoresmencionadossuelensermuydescriptivosen tantoqueestos se fundamentanenunprocesohistóricoquetienecomopuntodepartidalaadopcióndelmodeloneoliberaly


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sus consecuencias; ii) en Colombia, los autores se han esforzado por analizar ladescentralización, los servicios públicos, las instituciones y el rol ciudadano desdeperspectivas jurídicas, organizacionales, sociales y políticas; iii) enAmérica Latina, elserviciopúblicodeaseopresentacaracterísticas comunesen relacióna suorigen, laentidad territorial que debe garantizar el servicio, y los modelos de prestación delmismo; iv) los autores descritos relacionan en sus análisis la descentralización y losserviciospúblicosdemaneradirecta,loquedistadeotrosautoresquesibienestudianlosfenómenosbajoelantecedenteneoliberal,losanalizandemaneraindependiente2;vi)ningúnautorhaanalizadolatransicióndeunmunicipioaotracategoríaterritorialysusimplicacionesfrentealserviciopúblicodeaseo.

2EjemplodeestoeseltrabajoquerealizaSamuelJaramillo(1994)frentealserviciodeaseoenBogotá,MedellínyBarranquilla.


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6. Marcoconceptual

6.1ElordenamientoterritorialysudesarrolloenColombiaEl ordenamiento territorial es un instrumento fundamental para lograr el desarrolloarmónicodeunpaís. Pues este tieneque ver, por unaparte, con los cambios en laocupación físicadel territoriocomoresultadode fenómenosnaturalesyhumanosy,porotraparte,conlaorganizaciónadministrativaqueadopteelEstadoparagobernaryejercersus funcionesdemaneraeficienteen lasdiversas territorialidades (JiménezBenítez,2010;RicoyRosero,2014).El diseño del ordenamiento territorial depende tanto de la forma de Estado3 queadoptelaconstitución4,comodeciertoscriteriosespecíficos.Entrelosquesedestacanlos siguientes: el criterio geográfico que entiende el territorio como parte de lanaturaleza a fin de crear regiones naturales; el criterio poblacional que reconoce ladiversidad de asentamientos humanos sobre el territorio para poder determinar losespacios geo-culturales; y el criterio estatal que divide el territorio según interesespolíticosadministrativosparacumplirconlospropósitosdelEstado(JiménezBenítez,2010).En Colombia, el actual modelo de ordenamiento territorial fue realizado por laAsamblea Nacional Constituyente e instaurado por la Constitución Política de 1991como:

(…)uninstrumentodelEstadoparaellogrodelaeficiencia,laconsolidacióndela democracia y la descentralización, respetando las autonomías locales yvelandoporlaunidadnacional(Estupiñán,2001;258).

Definición que permite tanto la creación de una serie de Artículos orientados alegitimar la distribución del espacio y la distribución del poder en las escalasterritoriales5 (Escobar, 1999); es decir, en la nación, la región, el departamento, laprovincia, las entidades territoriales indígenas (ETIS), y el nivel local (municipios yDistritos). Comoel fortalecimientodeun Estadoque se caracteriza por ser unitario,descentralizado territorialmente y por promover, además, la autonomía de susentidadesterritoriales(RicoyRosero,2014).

3Esdecir,lamaneracomosedistribuyeespacialmenteelpoderpúblicoypolíticodentrodelterritoriodeunEstado(Jiménez,2010).4 Específicamente, del modelo de participación y de la distribución del poder político dentro delterritorio(JiménezBenítez,2010).5 Ejemplo de esto son, respectivamente, el Artículo 311 que define al municipio como entidadfundamentaldeladivisiónpolíticoadministrativadelEstado,yelArtículo285quedotaalasentidadesterritorialesdeautonomíaparalagestióndesusintereses(Escobar,1999).


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− EstadoUnitario

ElEstadounitariosecaracterizaporpresentaruncentroimpulsordepoderquellevaacabotodaslasfuncionesdelEstado(RicoyRocero,2014).Deahíqueelpoderseaunoensuestructura,ensuelementohumanoyensuslímitesterritoriales;atalpuntoquelas decisiones son de obligado cumplimiento en todo el territorio. No obstante, esimportantemencionar que este no debe confundirse con el sistema autocrático entanto que este es compatible con una estructura democrática y consta, además, deentidadesterritorialescondiversosgradosdeautonomía(ÁlvarezyFrigeri,2002).De acuerdo con la aplicación de conceptos como la descentralización, el EstadoUnitario se clasifica, según Rico y Rocero (2014), en Estado Centralizado y EstadoDescentralizado.Mientraselprimerosefundamentaenlaunificaciónadministrativayen una dependencia absoluta de las entidades territoriales con el sector central, elsegundo reconoce en las entidades territoriales personalidad jurídica, patrimoniopropioyfuncionesespecíficasparagobernarseporsímismas;loquesibiennoimplicala independencia absoluta de estas, si requiere que las entidades se desarrollen enfuncióndelpoderlegislativoydelpoderjudicialqueintegraelsectorcentral(Jiménez,2010;RicoyRocero,2014).Apartirdeloanterior,Jiménez(2010)afirmaque:

(…) la Constitución del Estado Unitario puede reconocer ciertos niveles dedescentralizaciónyautonomíaenámbitossectorialesoterritoriales,(…)bajoelentendidoquesiemprehabráunajerarquíapolíticaynormativaqueprovienedelcentro(Jiménez,2010:80).

ColombiaesunEstadounitarioenelqueelpoderpúblicoradicaenunúnicotitular:elpresidentedelaRepública(ConstituciónPolíticade1991,Art1).Puesestees,segúnelArtículo115de laConstituciónPolíticade1991, JefedelEstado, JefedelGobiernoysuprema autoridad administrativa. De ahí que todos los ciudadanos del país debanobedeceraunamismayúnicaautoridad,vivirbajoelmismorégimenconstitucionalyestar regidos por las mismas Leyes (Penagos, 2003). No obstante, es importantemencionarquelaConstituciónPolíticade1991tambiénrecogedentrodesuarticuladouna serie de disposiciones orientadas a la descentralización y autonomía de lasentidadesterritoriales(Nader,2014).

− Autonomía


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Laautonomíaesentendidacomolapotestadquetienenlosmunicipios,lasprovincias,las regiones y demás entidades territoriales de un Estado para regirse mediantenormas, competenciasygobiernospropiosa finde resolver suspropiasnecesidades(Duque,2009;RicoyRosero,2014).Alrespecto,Duque(2009)afirmaquelaconfiguracióndelaautonomíaqueleconfiereel diseño normativo de un Estado a los entes territoriales varía entre EstadosFederales, Estados Regionales y Estados Unitarios. En el primer caso, las entidadessubnacionalesdelEstadotienenlacapacidadtantodeelegirasusautoridades,comode disfrutar de autonomía política y demás poderes (legislativos, judiciales yadministrativos)(Duque,2009).En el segundo caso, las entidades subnacionales presentan competencias exclusivasque, siendo diferentes a las del Estado Central, les permite disponer de órganos degobiernopropiosycompetenciaslegislativasyadministrativasenlasmateriasquelescorrespondedeacuerdoconlaConstitucióndelEstado(Duque,2009).Eneltercercaso,laautonomíanosematerializaenmaterialegislativaentantoquelasentidadesterritorialesnotienenlacapacidadde legislar.Puessibienesciertoqueanivelterritorialexistenórganoscolegiadosdeelecciónpopular,estospertenecenalaramadelpoderejecutivoynolegislativo.Deahíquelaautonomíadeestasentidadesseadefinidaporelnivelcentralentérminosadministrativos(Duque,2009).Elmodeloactualde laorganizacióndelEstadoColombiano incorporaelconceptodeautonomía dentro de las características del Estado a fin promover la identidadcomunitaria local, el mejoramiento de la calidad y las condiciones de vida de losciudadanos(Duque;2009;RicoyRosero,2014).Noobstante,esimportantemencionarque esta comprende un espectro bastante restringido en tanto que el país secaracterizaporserunEstadounitario(Duque,2009).Siguiendo la línea anterior, es importantemencionar que la Constitución Política de1991apartirdelArtículo287definelaautonomíaenelpaísafindequelasentidadesterritoriales gocendeestapara la gestiónde sus intereses. Por loqueestasúltimaspueden gobernarse por autoridades propias6, ejercer las competencias que lescorresponde, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para elcumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales (Duque, 2009;Jiménez, 2010;Rico yRocero, 2014). Loquepermite el aumentode la participaciónciudadanaenlagestiónpública,elmejoramientodelaeficienciadelaadministraciónpúblicayladescentralización(política,fiscalyadministrativa)enelpaís(Duque,2009).

6 Quienes deben cumplir con los compromisos adquiridos por la comunidad que los elige y darcumplimiento,además,alcuerponormativoquerigeelquehacerterritorial(Duque,2009).


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− Descentralización

Ladescentralización implica lamodificacióndelaparato institucionalparael trasladodelascompetenciasylosrecursosfiscalesdelEstadoalasunidadesinferioresafindepromover en estas la eficiencia, la legitimidad, la gobernabilidad y, ante todo, laautonomía. De ahí que la descentralización sea fundamental para la autonomía, eldesarrollodelademocracialocal,laparticipaciónciudadanaenlosasuntoslocales,ylaconfianzaenlasinstitucionesyelEstado(Ibarra,2001;Nader,2014).De acuerdo con Jiménez (2010) y Nader (2014), la descentralización puede ser porservicios cuando la transferencia de las funciones esta encaminada hacia entidadescon personería jurídica pero sin soporte territorial; por colaboración cuando setrasladanlasfuncionesdelEstadoalosparticularesafindequeestoslasejerzan;yporreconocimientodelaautonomíadedeterminadossectoresdelterritorio.Ladescentralizaciónterritorialseconfiguraapartirtresdimensionesespecíficasque,en conjunto, permiten un enfoque integral. La primera es la dimensión política querelaciona el traslado del poder político desde el Estado central hacia las entidadesterritorialesparaqueestasúltimaspuedangobernarseporsuspropiasautoridades.Lasegunda es la dimensión competencial que implica el traslado de funciones ycompetencias administrativas a las entidades territoriales a fin de que estas ejerzanautónomamente sus asuntos. La tercera dimensión, por último, es la fiscal quecomprende la asignación de recursos o rentas propias del Estado a las entidadesterritoriales a fin de que estas puedan atender las competencias asumidas por lasmismas(Nader,2014).Como instrumento de gestión pública, es importante mencionar que ladescentralización presenta dos grandes orientaciones: el criterio modernizante y elcriterio democratizante. Mientras el primero emplea la descentralización paraoptimizareldesempeñodelEstadofrentealaasignacióndelosrecursospúblicosylagestión pública, el segundo comprende la descentralización como una técnica quepromuevelaparticipación,eldesarrolloyelbienestardelosciudadanos(Nader,2014).Alrespecto,Nader(2014)señalaqueladescentralizaciónnodebereducirsealtrasladode funciones y competencias del Estado hacia las entidades territoriales, pues estatambién abarca la descentralización interterritorial, es decir, la forma en que lasentidadesterritorialesdescentralizanlasfuncionesquehanrecibidoafindepromoverun proceso de participación ciudadana en el que es la sectorización del territorio loquepermitegenerarmayoresespaciosdeparticipaciónque,enfuncióndeltamañodela población, fomentan la legitimidad. Ya que “la población siente que su posición


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políticaesimportanteenlatomadedecisionesyquesuopiniónestenidaencuentaenlaplaneacióndesuterritorio”(Nader,2014;37).EnColombia,ladescentralizaciónsurgiócomounatécnicaparadotardefacultadesyfuncionesalasentidadesterritorialesafindequefueranestascapacesdegobernarseporsímismasydegarantizarlaefectividaddelasnormasdelEstadoensuterritorio.Lo que no solo permitiría solventar las deficiencias de la gestión pública frente a laprestacióndelosservicios,sinoqueademásconllevaríaaaumentarlainjerenciadelaciudadaníaen losasuntospúblicos (Nader,2014;RicoyRosero,2014).Deahíque laDirecciónNacionaldePlaneacióndefinieraladescentralizacióncomo:

(…)unmodelodeorganizacióndelEstado,paraasegurarelcumplimientodesufunción constitucional en el campo social, económico y cultural, así como laprotección de los recursos naturales y del medio ambiente a partir delfortalecimiento del municipio como entidad fundamental de la organizaciónpolítica-AdministrativadelEstadoydelaparticipaciónactivadelaciudadaníaenlosasuntospúblicos(RicoyRosero,2014;28-29).

ElActoLegislativo01de1968leconcedióalosentesterritorialesdelpaíslacapacidadde adoptar divisiones administrativas a nivel local. Lo que permitió, en 1991,desarrollarunaseriededisposicionesque,encaminadasa reglamentar ladivisióndelas entidades locales, serían la base de múltiples normas tendientes a fortalecer ladescentralización.AlgunasdeestassonlaLey136de1994quebuscabamodernizarlaorganización y el funcionamiento de los municipios, y la Ley 1617 de 2013 quepretendíaestablecerelrégimendelosDistritosEspeciales(Nader,2014).Teniendopresenteloanterior,Prieto(2017)concluyeque:

(…) la descentralización en Colombia modificó las reglas de juego de losgobiernos locales, los cuales pasaron de ser implementadores de políticaspúblicas y ejecutores de un porcentaje significativo del gasto público a seractorescentraleseneldiseño,implementaciónycofinanciacióndelaspolíticas(Prieto,2017:11).

6.2LaestructuradelaordenacióndelterritorioDe acuerdo con la Constitución Política de 1991, Colombia es un Estado social dederecho que se caracteriza por ser un Estado unitario descentralizado en el que lasentidades territoriales cuentan con autonomía y, por ende, con ciertas funciones yrecursosquelesonasignadasdesdeelnivelcentral(OCDE,2014).


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Anivelterritorial,laAsambleaNacionalConstituyentedelegóalLegisladorlacreacióndenuevasentidades territorialesque si bienquedarona la esperadeldesarrollodeuna Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial para su materialización, fueronnombradasenlaConstitucióndePolíticade1991.Porloqueelpaíspasódetresaseisentidades territoriales. Las cuales son, según el Artículo 286, la nación, la región, eldepartamento, la provincia, las entidades indígenas, y los municipios y los Distritos(ÁlvarezyFrigeri,2002).De las entidades territoriales mencionadas por la Constitución Política de 1991, losdepartamentos, los municipios y los Distritos se caracterizan por ser niveles degobierno que cumplen con determinadas funciones. Mientras los departamentostienen el deber de planear y promover el desarrollo (económico y social) de suterritorio,ejercer funcionesadministrativasyactuar comomediadoresentreelnivellocal y el gobierno central. Losmunicipios y losDistritos deben prestar los serviciospúblicos que determina la Ley, construir la infraestructura requerida para lograr elprogreso local, promover la participación ciudadana, y facilitar el desarrollo social yculturaldesupoblación(OCDE,2014).Teniendopresente lo anterior, es importantemencionarqueaun cuandoelArtículo311 de la Constitución Política de 1991 determina que es el municipio la entidadfundamentaldeladivisiónpolíticoadministrativadelpaís,sonlosDistritosEspeciallosque presentan mayores facultades de autogestión. Pues estos cuentan concaracterísticasúnicascomolosFondosdeDesarrolloLocal(RicoyRosero,2014).

− Municipios

Elmunicipioesunaporcióndelterritorioque,dentrodelmarcoconstitucionalylegal,goza de autonomía política, fiscal y administrativa, presenta una identidadconsecuente de las características naturales, sociales, económicas y culturales delterritorio,cuentaconunapoblacióndecatorcemil(14.000)habitantescomomínimo,y presenta ingresos anuales de libre destinación de por lo menos cincomil (5.000)salariosmínimosmensualesvigentesduranteunperíodonoinferioracuatro(4)años(RicoyRosero,2014).DeacuerdoconelArtículo311delaConstituciónPolíticade1991,sonfuncionesdelmunicipio prestar los servicios públicos que determine la Ley,materializar las obrasquedemandeelprogresolocal,ordenareldesarrollodesuterritorio,ypropenderporlaparticipaciónyelbienestardesusciudadanos.Paragarantizarloanterior,elmunicipiocuentacondosautoridadesquesonelegidaspopularmenteporunperiododecuatroañosparatodoelterritorio.Porunlado,esta


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el Concejo Municipal que es la cooperación político – administrativa encargada derealizar el control político de la administraciónmunicipal7, la reglamentación de lasfuncionespara laprestacióneficientede losserviciospúblicosqueestanacargodelmunicipio, la división del territorio en comunas o corregimientos, la adopción deplanes y programas de desarrollo económico y social, la elección del personero, etc(ConstituciónPolíticade1991,Art313).Por otro lado, esta el alcalde que al ser el jefe de la administración local y elrepresentante legal del municipio tiene que desarrollar las siguientes funciones:cumpliryhacercumplir laConstitución, lasLeyes, losDecretos, lasOrdenanzasy losAcuerdosMunicipales;conservarelordenpúblico;dirigir laacciónadministrativadelmunicipio; asegurar el cumplimiento de la prestación de los servicios a su cargo;informar a la ciudadanía sobre el desarrollo de su gestión; presentar proyectos dedesarrolloeconómicoysocialalConcejo;sancionarypromulgaracuerdosqueapruebeel Concejo; y colaborar con el Concejo para garantizar el buen desempeño de susfunciones(ConstituciónPolíticade1991,Art315).En el marco de lo descrito, es importante resaltar que la división del municipio encomunasycorregimientosimplicaquecadaunadeestaszonascuenteconunaJuntaAdministradora Local - JAL. Es decir, con un organismo que si bien es de elecciónpopular,sucampodeacciónnoabarcalatotalidaddelmunicipio.PorloqueesenelterritoriodelacomunaodelcorregimientoquelaeligióquelaJALdebedesarrollarlassiguientes funciones: vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales;formularpropuestasdeinversiónantelasautoridadesnacionales,departamentalesymunicipales encargadas de la elaboración de los respectivos planes de inversión;distribuir las partidas globales que les asigne el presupuestomunicipal; y ejercer lasfunciones que les deleguen el Concejo y otras autoridades locales (ConstituciónPolíticade1991,Art318).

− DistritoEspecial

ElDistritoEspecialesunaentidadterritorialdesegundonivel,esdecir,unmunicipioquepresentacaracterísticas(económicas,culturales,geográficas)particularesquenosolo lo diferencian de los demás municipios, sino que además lo dota de ciertaautonomíaparagestionarsusinteresesatravésdeunrégimenpolítico, legal,fiscalyadministrativoqueesindependiente(RicoyRosero,2014;Prieto,2017).

7Específicamente, frentealplanmunicipaldedesarrollo,elplandeordenamiento territorial yplanessectoriales y aspectos de ejecución en cuanto al funcionamiento, presupuesto, derechos humanos,estructuradelaadministración,procesosdecontratación(RicoyRosero,2014).


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EnColombia,Cartagenade Indias,SantaMarta,Barranquilla,BuenaventurayBogotáson Distritos Especiales. No obstante, es importante mencionar que Bogotá al serDistritoCapitalesta reguladopor la Ley1421de1993,mientrasquepara lasdemásciudades esta la Ley 1617 de 2013 que tiene como objetivo dotar a las entidadesterritoriales de las facultades, los instrumentos y los recursos necesarios paragarantizar el cumplimiento de sus funciones y para aprovechar sus característicasespeciales(RicoyRosero,2014).Engeneral,elgobiernoy laadministracióndeunDistritoEspecialestaenfuncióndelas siguientes autoridades: el Concejo Distrital y el Alcalde Distrital que tieneninjerencia en todo el territorio distrital, y los Alcaldes Locales y las JuntasAdministradoras Locales que estan limitadas a las localidades de cada Distrito (Ley1421,1993;Ley1617,2013).Sibienesciertoqueestasautoridadessonelegidasporelecciónpopularparaunperiododecuatroaños,esimportantemencionarqueentrelaLey1421de1993ylaLey1617de2013sepresentaunapequeñadiferenciaentrelasfuncionesquedebencumplirdichasautoridades.ElConcejoDistritalparaelDistritoCapitaldebedevigilarycontrolarlagestióndelasautoridades distritales, garantizar la eficiente prestación de los servicios a cargo delEstado,adoptarelplandedesarrolloeconómicoysocialdeobraspúblicas,reformaroeliminartributosy/osobretasas,dictarnormasorgánicasdelpresupuesto,adoptarelplangeneraldeordenamientofísicodelterritorio,determinarunmétodoparaquelasJuntas Administradoras Locales puedan establecer el cobro por uso del espaciopúblico,establecer laestructurageneraldelaadministracióncentralysusfunciones,dictarnormasquegaranticenladescentralizaciónyladesconcentración,promoverlaindustria de la vivienda, defender el patrimonio cultural, dictar normas para elfuncionamiento de la personería y la contraloría distrital, dividir el territorio enlocalidades y asignarles competencias y recursos, y autorizar el cupo deendeudamientodelDistrito(Ley1421,1993).ElConcejoDistritaldelosDistritosEspecialestienecomofunciónexpedirnormasparareglamentar las actividades (turísticas, recreacionales, culturales, deportivas) en lasplayasydemásespaciosdeusopúblico,dictarnormasparagarantizarlapreservacióny defensa del patrimonio ecológico, dividir el territorio en localidades y asignarlescompetenciasyrecursos,determinarunmétodoparaquelasJuntasAdministradorasLocales puedan establecer el cobro por uso del espacio público, dictar normas quegaranticen la descentralización y la desconcentración, vigilar la ejecución de loscontratosdelDistrito,yarmonizar lanormatividaddistritalenmateriadeatenciónycontroldelapoblacióndesplazada(Ley1617,2013).


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El Alcalde Mayor del Distrito Capital tiene como atribuciones hacer cumplir lanormatividad nacional y distrital, conservar el orden público del Distrito, dirigir laacción administrativa y garantizar la prestación de los servicios a cargo del Distrito,cumplir las funciones que deleguen las autoridades nacionales, crear o suprimirentidadesdistritalesdeconformidadconelConcejo,recaudarlasrentasycaudalesdelerarioydecretar su inversión,celebrarcontratos,ycolaborarconelConcejoparaelbuendesempeñodesusfunciones(Ley1421,1993).El AlcaldeMayor de los Distritos Especiales tiene la obligación de orientar la acciónadministrativa de las autoridades distritales hacia el desarrollo territorial, presentarproyectosdedesarrolloeconómicoysocial, impulsarmecanismospara lapromocióndeldesarrollolocalpormediodelaintegraciónylaasociación,impulsarelcrecimientoeconómicoygarantizar lasostenibilidadfiscal,desarrollarelordenamientoterritorialen su jurisdicción, y adelantar la gestión del riesgo con criterios de adaptación alcambioclimático(Ley1617,2013).LosAlcaldesLocalesdelDistritoCapitaldebendesarrollaraccionestendientesahacercumplir lasnormasnacionalesydistritales,reglamentar losacuerdos locales,cumplirlas funciones que le delegue otras autoridades distritales, coordinar la acciónadministrativa del Distrito en la localidad, velar por la seguridad ciudadana, dictaracciones para la protección del espacio público y el patrimonio, conceptuar ante elsecretario de gobierno las expediciones de permisos para actividades públicas en lalocalidad,yvigilarycontrolarlaprestacióndelosservicios(Ley1421,1993).Los Alcaldes Locales de los Distritos Especiales estan en el deber de gestionar losasuntos propios de su territorio y la ejecución de acciones orientadas hacia eldesarrolloyelordenamientoarmónicoeintegradodelalocalidad(Ley1617,2013).Los Juntas Administradoras Locales del Distrito Capital deben ejecutar accionestendientes a adoptar el plan de desarrollo local en concordancia con los planesgeneralesdelDistrito,vigilarycontrolarlaprestacióndelosserviciosdistritalesensuslocalidades, presentar proyectos de inversión, aprobar el presupuesto del fondo dedesarrolloenfuncióndelosprogramasdelplandedesarrollolocal,preservaryhacerrespetar el espacio público, promover la participación ciudadana, presentarle alConcejo Distrital proyectos relacionados con la localidad, vigilar los contratos en lalocalidad, promover campañas para recuperar el medio ambiente de la localidad,participar en el plan de desarrollo económico y social, y ejercer veeduría sobre losbienesquelaadministracióndistritaldestinealalocalidad(Ley1421,1993).Los Juntas Administradoras Locales del Distrito Especial tienen que esforzarse porcumplir con la prestación de los servicios públicos, preservar y hacer respetar el


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espacio público, promover campañas para recuperar el medio ambiente de lalocalidad,vigilarlaejecucióndecontratosenlalocalidad,promoverlaparticipaciónylaveeduríaciudadanaenelmanejodelosasuntospúblicos,ejercerveeduríasobrelosbienesque laadministracióndistritaldestinea la localidad, y solicitar informesa lasautoridadesdistritales(Ley1617,2013).Pese a las variaciones que se presentan entre las funciones de las autoridades delDistritoCapitalydelosDistritosEspecialesesimportanteresaltarlaexistenciadelosfondos de desarrollo local y de las localidades como características únicas de estasentidadesterritoriales.Los fondos de desarrollo local son un patrimonio autónomo que, propio de cadalocalidad, es controlado por el Alcalde Local a fin de financiar la prestación de losservicios, construir obras de competencia de las Juntas Administradoras Locales, ygenerarlaserogacionesporasistenciadelosedilesasesiones,plenariasycomisionespermanentesenelperiododesesionesordinariasyextraordinarias (Ley1421,1993;Ley1617,2013).Las localidades implican ladivisióndel territoriodelDistrito según las característicasgeográficas del mismo y las características sociales, económicas y culturales de sushabitantes. Lo que se realiza con la intención de cumplir con dos objetivos. Por unlado, garantizar que la comunidad de cada localidad se organice para mejorar suscondiciones de vida, y participe en el manejo y en la prestación de los serviciospúblicos y de las obras de interés común. Y, por otro ladopermitir la asignacióndeciertas funciones a las localidades y promover, además, la descentralización ydesconcentracióndelaprestacióndelosservicios(Ley1421,1993;Ley1617,2013).

6.3Serviciospúblicos

− Serviciopúblicoyserviciopúblicodomiciliario.

Losserviciospúblicosestanrelacionadosdirectamenteconlaseguridad, lajusticia, lasalud, la educación, las telecomunicaciones y los servicios públicos domiciliarios(Matías,2014).Deahíquevariosautoreshayandefinido losserviciospúblicoscomoungéneroqueincluyevariascategoríasoespecies(Matías,2014;Mediana,2015).El ordenamiento jurídico colombiano define los servicios públicos como aquellosservicios que no solo estan orientados a satisfacer las necesidades colectivas demanerapermanenteycontinua,sinoqueademásestanbajolaregulaciónyelcontroldelEstado.PuesesatravésdeestosqueelEstadobuscapreservarelordenyasegurarelcumplimientodesusfines(Medina,2015).


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DadoqueelpaísfuecatalogadoporlaConstituciónPolíticadeColombiade1991comoun Estado Social deDerecho, el servicio público debe ser entendido, según la CorteConstitucional,comounarealidadquevamásalládeserunsimpleconceptojurídico.A talpuntoque ladefinicióndeunaactividad comoserviciopúblicoporpartede laautoridad, no dejará de ser una declaración arbitraria si no existe de pormedio lasatisfacción efectiva de una necesidad de interés general (Corte Constitucional deColombia,1992;Matías,2014).Entre lasactividadesquepueden serdefinidas comoserviciopúblico, seencuentranlos servicios públicos domiciliarios. Pues estos son una categoría especial que secaracteriza, según la Corte Constitucional, por: ser prestados directamente oindirectamenteporelEstado,porcomunidadesorganizadasoporparticulares;estardestinados a satisfacer las necesidades básicas de las personas en circunstanciasespecíficas; prestarse a través de un sistema de redes físicas o humanas que, conpuntos terminales en las viviendas o sitios de trabajo de los usuarios, satisfacen lasnecesidadesesencialesdelaspersonas;serfinanciadosmediantetarifas,impuestososubsidios; y estar relacionados con el derecho a una vida digna, pues la prestacióneficiente y planificada es fundamental para la vida individual y colectiva (Mediana,2015).Teniendopresenteloanterior,puedeafirmarsequeenColombiasonserviciospúblicosdomiciliarios el acueducto, el alcantarillado, el aseo, la energía eléctrica, la telefoníafija pública básica conmutada, la telefonía local móvil en el sector rural, y ladistribucióndegascombustible(Ley142,1994).

− Eldesarrollodelaprestacióndeserviciospúblicosyserviciospúblicosdomiciliarios.

ElEstadodeintervenciónsecaracterizóporlaconcentracióndemúltiplesfunciones,laincapacidad para gestionar los asuntos a su cargo, y los bajos niveles de eficiencia(Medina, 2015; Moreno, 2018). Esto, entre otras razones, porque el Estado nodiferenciabaentreelejerciciode las funcionesadministrativasy laprestaciónde losservicios públicos (Medina, 2015; Moreno, 2018). Por lo que este no solo era elprestadordirectoyúnicodelosservicios,sinotambiénelencargadodesuregulaciónycontrol(Medina,2015).Las graves deficiencias de la prestación de los servicios y el aumento de sus costosjustificaron, en el país, la ejecución del arreglo institucional que promovía elneoliberalismo (Cuervo, 2005; Moreno, 2018). Motivo por el que la Constitución


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Política de 1991 consagró unmodelo de economía social demercado que conllevo,posteriormente,alareorganizacióndelaprestacióndelosserviciospúblicos.PuesfuemediantesusArtículosque losagentesprivadosquedaronfacultados,al igualqueelEstado,paraejercerlaprestación.Dado que los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado, laConstituciónenmencióndeterminóqueunadelasobligacionesdeesteeraasegurarlaprestaciónoportunayeficientede los servicios.Deahíque la regulacióndeestosquedarareservadaparaelEstadoafindequefueraesteelencargadodeladirección,la coordinación y el control de una actividad que, al presentar una connotacióneconómica, debía ser desarrollada por diferentes actores (comunidad organizada,particulares, y entidades públicas) en condición de libertad, concurrencia,competitividadeigualdad(Medina,2015;Moreno,2018).Paraaumentarlaeficienciaenelsuministrodelosserviciosygarantizarlalibertaddeelecciónentrevariasalternativasde laprestación, laConstituciónPolíticadeterminóque era necesario promover la competitividad en elmercado. Siendo esto últimoelmotivoporelcualelEstadoadquirió laobligacióndepropenderpor lapluralidaddeoferentes,ydeevitarlaexistenciadeprácticasqueimpidieranlacompetencia8.Porloque los prestadores quedaron limitados a tener que cumplir tanto con las normasgeneralesdesuactividad,comoconlasgarantíasnecesariasparacubrirlosriesgosdelamisma(Mediana,2015).ApartirdelaLey142de1994,sedesarrollaronlasdirectricesConstitucionalessobrelaactividadeconómicadelaprestacióndelosserviciospúblicos.DeahíquelosobjetivosgeneralesdeestaLeysehayanorientadoa:

(…)garantizarlaeficienciaycalidadenlaprestacióndelosservicios,ampliarlacobertura,mejorarelespacioalaparticipaciónprivada,separarlospapelesdelEstado regulador y empresario, racionalizar el régimen tarifario, administrarsubsidiosygarantizarlaparticipaciónciudadana(Amador,2011:88).

Enesesentido,losArtículos10y11delaLeyenmenciónhanpromovidoenlapaíslaadopción de un régimen de competencia y de libre entrada en el que todas laspersonas tienen derecho a organizar y operar empresas9 que tengan por objeto laprestación de los servicios públicos domiciliarios; esto último, siempre y cuando elresponsable de la prestación se encuentre bajo la regulación del Estado, es decir,8Entreestasprácticasseencuentranlosmonopolios,elabusodelasposicionesdominantesenelmercado(Valencia,2004).9 Además de estar orientadas a los servicios públicos, estas empresas se caracterizan por: ser decarácterpúblico,privadoomixto;presentarcapitaldeorigennacionaloextranjero;yestarsometidasanormasdelderechocivilycomercial(Amador,2011).


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sometidoalasreglas,lasnormas,losprincipiosylosdeberesestablecidosporlaleyylaconstitución(Medina,2015;Moreno,2018).Pararealizarlafunciónregulatoria,elEstadohacontadoconlacapacidaddedistribuirsus funciones en distintas entidades públicas. A nivel nacional, se encuentran laSuperintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD) y las comisiones deregulación de servicios públicos (Comisión de Regulación de Agua Potable ySaneamiento Básico, la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible, y laComisión de Regulación de Telecomunicaciones) (Valencia, 2004). La primera es unorganismodecaráctertécnicoquehasidocreadoporlaConstituciónPolíticade1991paracontrolaryvigilar lagestiónde lasempresasprestadorasde todos los serviciospúblicosdomiciliarios,yevaluarlagestiónfinancierayadministrativadelasmismas;atal punto que este organismo puede sancionar, intervenir y liquidar empresas(Valencia,2004;Amador,2011).Lasegundaconstituyeotracomisióntécnicaque,creadaapartirdeLey142de1994,tiene la responsabilidad de definir las pautas necesarias tanto para intervenir losservicios públicos, como para regular los monopolios naturales, la competenciaeconómica,lacalidaddelservicio,lagestióndelasempresasprestadorasylatarifadelas mismas; propendiendo así por el equilibrio en la competencia, la calidad de laprestación,ylosderechosdelosusuarios10(Valencia,2004;Moreno,2018:23).A nivel territorial, la normatividad le ha conferido a los departamentos, a losmunicipiosyalosDistritoseldeberdeapoyarygarantizarlaprestaciónefectivadelosservicios públicos domiciliarios. Lo que implica, entre otras cosas, la vinculación conoperadoresprivadoscapacesdeprestarelservicioolaprestacióndirectadelmismo11cada vez que las características técnicas y económicas del servicio lo permitan y loaconsejen(ConstituciónPolítica,1991;Varela,2009).Otrasde las funcionesquesedesarrollananivel territorial frentea laprestacióndelservicio, son: el control político que realizan las Asambleas Departamentales y losConcejos Municipales y Distritales; la transferencia de recursos a las empresasoperadorasde losserviciospúblicosdomiciliariosparagarantizarelotorgamientodelossubsidiostarifariosalosestratossocioeconómicosdemenoresingresos(1,2y3);yla canalización de las demandas ciudadanas por medio de las Juntas de Acción

10Laley142de1994señalaquelosusuariostienenderechoa:obtenerlamedicióndelconsumocomoparámetro de cobro; a conocer todas las actividades que realice la empresa; a obtener subsidios deacuerdoalaestratificación(Amador,2011).11 La prestación directa debe realizarse por medio de empresas prestadoras de naturaleza pública(EmpresasIndustrialesyComercialesdelEstado-IECE)omixta;lascualesdebenoperarenunmercadoregulado(Varela,2009).


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Comunal(JAC),lasJuntasAdministradorasLocales(JAL)ylosgruposdeinterés(Varela,2009).Teniendo presente lo anterior, es importante mencionar que dentro del diseñoinstitucionalsonlosorganismosdecontrol(Personería,Procuraduría,yDefensoríadelPueblo)presentesenlosterritoriosquienesdebenejercerjuntoconlaadministracióndepartamental,municipal y Distrital, las funciones de control y vigilancia frente a laprestación que realizan las empresas de los servicios públicos domiciliarios (Varela,2009).

− Serviciopúblicodeaseo

En Colombia, el servicio público de aseo hace parte de los servicios públicosdomiciliarios.Puesesatravésdesuprestaciónmedianteredeshumanasofísicasquelosciudadanoslogransatisfacersusnecesidadesvitales.Deahíquelasactividadesdeeste servicio se encuentren protegidas por la Ley, y obligadas a desarrollarse demaneracontinuaafavordetodoslosciudadanos(Amador,2011).Deacuerdocon lanormatividadvigente,elserviciopúblicodeaseoconstadenuevecomponentesque,complementariosentresí,sondefinidosdelasiguientemanera:I)la recolección, el transporte, la transferencia y la disposición final de los residuossólidosson laactuacióndelprestadorpararecogerytransportar losresiduossólidoshastalaestacióndetransferenciay/oellugardetratamientoodisposiciónfinal;II)elbarrido y la limpieza de vías y áreas públicases el accionar necesario para removermanualmente omecánicamente todo tipo de residuo sólido12 que este esparcido oacumulado;III)elcortedecéspedeslareduccióndelacapavegetalmedianteelusodeequiposmanualesomecánicos;IV)lapodadeárboleseselcortedelasramasdelosárbolesquedeberealizarsemedianteelusodeequiposmanualesomecánicos;V)el lavado de áreas públicas es la remoción de los residuos sólidos presentes en lasáreas públicasmediante el uso de agua a presión13; VI) y el aprovechamiento es larecolección y el transporte de los residuos sólidos aprovechables desde el lugar degeneraciónhastalaestacióndeclasificacióny/oplantadeaprovechamiento(Decreto1077,2015).

12Estosresiduossonlospapeles,lashojas,laarenillaydemásresiduossólidossimilares(Decreto1077,2015).13 Es importante mencionar que el servicio público de aseo incluía, inicialmente, la recolecciónmunicipal de los residuos sólidos y las actividades de transporte, tratamiento, aprovechamiento ydisposición final de los mismos (Ley 142, 1994). No obstante, fue con la Ley 689 de 2001 que seincorporó en el servicio el corte de césped, la poda de árboles, el lavado de las áreas públicas, y latransferencia,tratamientoyaprovechamientodelosresiduosconsecuentesdeestasactividades.


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El servicio público de aseo y todos sus componentes son prestados a través deempresas públicas, privadas y mixtas que, según Amador (2011), logran financiarsemediantelastarifasqueselescobranalosusuariosresidenciales14onoresidenciales15en la factura del servicio de agua. De manera que es el desarrollo de estoscomponentes loque implica laejecucióndeotrotipodeactividadesque,orientadasen la gestión administrativa y financiera de las empresas, permiten el cobro y elrecaudodedinero,lafacturación,laatencióndelasquejasyreclamosdelosusuarios,etc(Amador,2011).Siguiendolalíneaanterior,esimportantemencionarqueauncuandosonlasempresasdeaseolasqueprestanelservicio,sonlosmunicipioslosquedebenasegurarlaofertacontinuadelaprestaciónentodoelterritorio.Deahíqueelserviciodebapresentarungran número demicro ymacro rutas que, operadas por una red humana, incluyenescobitas,compactadoresycamionesrecolectoresquepermitenquelosusuariosseanatendidosdesde sudomicilio concalidad, coberturay continuidad16;estándaresquepropios del servicio e independientes del esquema de prestación permiten eldesarrollodeunserviciocolectivoqueportabienestarsocial(Amador,2011).En términos económicos, el servicio público de aseo se caracteriza por: exhibireconomíasdeescalacuandoelservicioseofreceencondicionesdemonopolio(costosmenores a mayores usuarios) y de aglomeración (ciertos servicios sonmás baratoscuando losprestaunaempresa); contarconeconomíasdecontinuidadque implicanqueamayornúmerodeusuariosagrupadosenunamismaáreageográficamenorseráelcostofijodeprovisióndelservicio;requerirdeconocimientotécnicoyderegulaciónparaestarenelmercado;presentarprincipiosdeimposibilidaddeindividualizaciónyexclusiónen tantoque losbeneficiosdel servicio recaensobre todos los ciudadanosque, bajo ninguna circunstancia, pueden estar excluidos del servicio; y manifestarelementosdebienpúblico,demonopolio,demeritoriedad,ydecompetenciadeslealqueconllevanalaintervenciónestatalyalaaplicacióndetarifas,subsidios,protocolosde investigación sobre prácticas restrictivas y externalidades ambientales, etc(Amador,2011).

14 Estos usuarios se caracterizan por organizarse de acuerdo a su estrato socioeconómico (Amador,2011).15Estosusuariosseidentificanporlacantidadderesiduossólidosquegeneran;atalpuntoqueexistengrandesypequeñosproductorescuyatarifasecobrasegúnpesoyvolumendelosresiduosproducidos(Amador,2011).16Esimportantemencionarquemientraslosdosprimerosestándaresimplicanquelaprestacióndebaejecutarse continuamentede lamejormaneraposible, el últimoestándar indicaqueel serviciodebellegaratodosloshabitantesdelterritorio(Decreto1077,2015).


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− Esquemasdelaprestacióndelserviciopúblicodeaseo

En Colombia, el reajuste estructural y la creación de diversos mecanismos parapromover la libre concurrencia del mercado hicieron de la prestación del serviciopúblico de aseo un negocio lucrativo. De ahí que los actores privados decidieraninvertirenelsectoryasumirlasresponsabilidadesdelaadministraciónylaoperacióndel servicio a fin de convertir sus empresas en un negocio que, siendo viable yeficiente,debíaadaptarsea lascondicionesqueelmunicipio impusieradentrodesuterritorio(Amador,2011).Lo anterior, sumado a las características económicas del servicio conllevó a queArtículo9delaLey632de2000determinaraquelosmunicipiosylosDistritos,alserlos responsables de asegurar la prestación del servicio, contaran con la facultad deaplicarelesquemadecompetenciaenelmercadooelesquemadecompetenciaporelmercado(Amador,2011;Mediana,2015).Elesquemadecompetenciaenelmercadosecaracterizaporhabilitarenunamismalocalidad, zona o cuadra la libre competencia y concurrencia de los prestadores delserviciodeaseo.ParaAmador(2011),esteesquemadebecomplementarsemedianteel desarrollo de una política que, destinada a fomentar y conservar el proceso decompetencia,permitaeliminarlastrabasinstitucionales,fomentarelusoeficientedelosrecursos,ypromoverapartirdeunasreglasde juegotransparentesy flexibles lalibreentradaysalidadelasempresas.DeacuerdoconlaConstituciónPolíticade1991,elderechoalalibrecompetenciaesun derecho constitucional y colectivo en lamedida en que reconoce lo siguiente: lacompetencia es el derecho de todos los agentes (operadores y consumidores) aacceder librementealmercado;elEstadoesquiendebeimpedir laobstrucciónde lalibertad económica; las autoridades competentes tienen el deber de investigar ysancionarlasprácticasrestrictivasalacompetencia;laLeydebeimpedirlacreacióndemonopolios estatales; el Estado debe involucrar mecanismos de eficiencia,productividadycompetitividad;losconsumidoresdebenaccederamejoresproductosdadalapluralidaddeagentes(Amador,2011).Paraelsectordelosserviciospúblicos,elprocesodecompetenciaentrelosdiferentesoferentesporconquistarelmercadoyaumentarsusventasestimulalainnovaciónylainversión,generanuevosmétodosdegestión, incrementa laproductividad,posibilitalaapariciónde tarifasmásbajas,permite laexpansión,yoptimiza lacalidad.Loquebeneficiaalasociedady,específicamente,alconsumidor;quien,enfuncióndelatarifaydelacalidaddelservicio,puedeescogerlibrementeasuprestador(Amador,2011).


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Al respecto, Amador (2011) identifica que es lamisma lucha por elmercado lo queconllevaaqueeloferentequenoescompetitivoincurraenactoscolusoriosafindeconservar su participación en el mercado. Lo que genera fallas de mercado queconllevan a: ineficiencias económicas, cobros sin prestación efectiva, usuarios noatendidos, monopolios, competencia predatoria, externalidades, afectación de lasfrecuencias de recolección, dificultad para realizar campañas educativas con losusuarios,yproblemasdeequidadconsecuentesdelaventadelservicioalosusuariosmáspudientes(Amador,2011).Lasfallasdelmercadoylanaturalezaeconómicadelservicioimplicanqueelesquemadecompetenciadebaser reguladoporelEstado.Quien,promoviendo la libertaddeconcurrencia y de competencia, permite solventar las fallas, hacer compatible elinterés privado con la satisfacción de las necesidades sociales, y garantizar lacontinuidad,lacalidad,ylacoberturadelservicio(Amador,2011).Elesquemadecompetenciaporelmercadoesunprocesodepenetracióndelsectorprivadoque,adiferenciadelanterior,requierequeelmunicipiorealiceunalicitaciónquepermitaadjudicarÁreasdeServicioExclusivo–ASE.Demaneraqueesenelmarcode subastas de licencias, franquicias o concesiones competitivas que las firmasinteresadas en la prestación del servicio se enfrentan por el mercado bajo unaestructuradecostossimilares(Amador,2011).De acuerdo con el Decreto 891 de 2002, las Áreas de Servicio Exclusivo son áreasgeográficas otorgadas por un municipio a un prestador a través de una licitaciónpúblicaque,segúnAmador(2001),garantizaqueningunaotraempresapuedaofrecersusservicioseneláreaquelehasidootorgadaporderechoaotraduranteuntiempodeterminado. Si bien es cierto que la licitación en mención es realizada por elmunicipio,esimportantemencionarqueeslaComisiónReguladoradeAgua–CRAlaencargadadeverificarlaexistenciadelosmotivosquepermitanlacreacióndeÁreasde Servicio Exclusivo, definir los lineamientos generales y las condiciones de loscontratos17, y garantizar que la licitación permita mejorar la prestación (Medina,2015).Enfuncióndelascaracterísticaseconómicasdelservicio,Amador(2011)afirmaqueelesquema de competencia por el mercado permite determinar los parámetros delservicio, reducir las asimetrías de información, mejorar la eficiencia económica,conseguir menores tarifas, otorgar subsidios a los usuarios de menores ingresos,

17Estoscontratosdeberánprecisarelespaciogeográficoenelcualseprestaráelservicio,elnúmerodeusuariosporzona,lascondicionesdelatarifa,losnivelesdecalidadquedebeasegurarelcontratistaylasobligacionesdelmismofrentealservicio(Amador,2011).


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internalizarlasexternalidades,conseguireconomíasdeescalaycontinuidad,disminuirloscostosdetransacción,yampliarlacoberturadelservicio.Peseaestosbeneficios,esimportantemencionarqueelesquematambiénpuedetornarseineficientecadavezque se generan comportamientos colusorios entre los participantes por la falta deoferentesinteresadosencompetiroporeldeseodelosmismosdeganarelcontratoofreciendopreciosycondicionesque,mejoresquelosdemás, impidenenlaprácticaunservicioconcalidad,coberturaycontinuidad(Amador,2011).Parapromover la eficiencia del esquemaenmención y susbeneficios, las entidadescompetentes deben entonces garantizar el cumplimiento de tres condiciones:disminuir la ventaja del operador frente a otros competidores cuando este ya halicitado;evitarrestriccionesentrelosparticipantesentérminosdeigualdad,accesoydisponibilidadde insumos;yasegurarqueelnúmerode lasempresasqueconcursensea lo suficientemente grande como para que los precios del proceso resultensimilaresalcostomarginal(Amador,2011).Teniendopresentelascaracterísticasdelserviciopúblicodeaseoylosprosycontrasde los modelos de prestación que emplea el Estado para su regulación, se lograentreverlanecesidaddelEstado,comogarantedelaprestación,dedesarrollartantolos preceptos de solidaridad, libre concurrencia, y acceso universal, como lascondiciones de neutralidad, igualdad, calidad, continuidad y eficiencia para losproductoresylosconsumidores(Amador,2011).

− Marconormativo

Para comprender el servicio público de aseo en el país es indispensable conocer elmarco normativo que ha determinado su operación. Pues si bien es cierto que lanormatividadvigentepartedelaconstituciónpolíticade1991ydelaLey142de1994,estasehadesarrolladoenelmarcodeunaseriededisposicionesque,propiasdelosaños 70, buscaban evitar la acumulación de los residuos sólidos domiciliarios y susconsecuenciasenelcascourbano.El antecedente legislativo del servicio público de aseo se conformó a partir de unaserie de disposiciones que, tras los cambios constitucionales de 1991, fueronderogadaspor lanueva legislación.DeacuerdoconRamírez(2005), lasdisposicionesenmencióncomprendían:i)elCódigoNacionaldeRecursosNaturalesRenovablesydeProtección alMedio Ambiente que consagró las reglas delmanejo adecuado de losresiduossólidosyasignóeldeberdeorganizarelservicioderecolección,transporteydisposición final a losmunicipios; ii) el Código Sanitario Nacional que estableció losprocedimientos y lasmedidaspara regular, legalizar y controlar las descargasde losresiduossólidosa findemitigar los impactossanitariosenelbienestaryen la salud


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humana ; iii)elDecreto2104de1983quecaracterizó los residuossólidos, identificólos componentes del servicio de aseo, y expuso las pautas que debían regir lasrelacionesentrelosusuariosylasentidadesprestadoras;iv)elDecreto0196de1989queinstituyólasdiferentesmodalidadesdelservicio(residenciaynoresidencial)y laestructuranacionaldetarifas;v)elDecreto056de1991quedispusolanecesidaddedeterminar la tasa y la periodicidad de la actualización de las tarifas del servicio deaseo;vi)yelDecreto2338de1993quedeterminólatarifamensualporconceptodeserviciodeaseofijoparaprediossinconstruir.Enlaactualidad,laprestacióndelserviciopúblicodeaseosedesarrollaenelmarcodela Constitución Política de 1991. Específicamente, en los siguientes Artículos: i) elArtículo333quepromuevela librecompetenciayreconoce,además,unapolíticadecompetenciadiferenteparalosserviciospúblicos;ii)elArtículo365quedeterminaqueeldeberdelEstadoesasegurarlaprestacióneficientedelosserviciospúblicos;iii)elArtículo367queexponelacapacidaddelmunicipioparaprestarlosserviciospúblicoscuandolascaracterísticasdelmismolopermitan; iv)Artículo369quereglamentalosdeberesy losderechosde losusuarios,ysus formasdeparticipaciónen lagestiónyfiscalización de los servicios públicos; v) y el Artículo 370 que estipula que es elPresidente de la República el encargado de ejercer el control y la vigilancia de losserviciospúblicos(Const.,1991).Paralelo a las disposiciones constitucionales, la Ley 142 de 1994 define el serviciopúblico de aseo y regula su prestación.De ahí que esta se enfoque en promover lacompetencia, ampliar las coberturas deficitarias, asegurar la continuidad en lafinanciación de la infraestructura, fortalecer el proceso de descentralización yautonomía municipal, y mejorar la gestión empresarial de las empresas (Ramírez,2005;Pedraza,2014).Al respecto, es importantemencionar que es la Ley 632 de 2000 la que incluye lasactividadescomplementariasdecortedecésped,podadeárbolesy lavadodevíasyáreas públicas en la definición del servicio público de aseo. Además de ser la Leyencargada de promover la libre competencia de los operadores para los grandesgeneradores y las Áreas de Servicio Exclusivo para los usuarios residenciales y lospequeños productores. Lo que si bien fue derogado por la Ley 1537 de 2012, fueregulado,posteriormente,porelDecreto891de2002que identifica los requisitosylosprocedimientosque sedebencumplirparaelotorgamientodeÁreasdeServicioExclusivo(Ramírez,2005;Pedraza,2014).Posteriormente,eldecreto1713de2002surgeparareglamentarlaopcióntarifariadelosmultiusuarios,determinar lametodologíatarifariade los inmueblesdesocupados,y,antetodo,pararelacionarlaprestacióndelserviciopúblicodeaseoconparámetros


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ambientalesysanitarios.DeahíqueestaLeycreeydesarrollelagestiónintegraldelosresiduos sólidos como un principio rector orientado a preservar las condicionesambientales del entorno en el que se desarrolla el servicio; tanto así que esta esdefinidacomo:

(…) el conjunto de operaciones y disposiciones encaminadas a dar a losresiduos producidos el destino más adecuado desde el punto de vistaambiental, de acuerdo con sus características, volumen, procedencia, costos,tratamiento,posibilidadesderecuperación,aprovechamiento,comercializaciónydisposiciónfinal(Decreto1713,2002;7).

Para garantizar lo anterior, el mismo Decreto determina que los municipios y losDistritos deben formular y desarrollar un Plan para la Gestión Integral de Residuossólidos(PGIRS).Puessoloasísepodrácoordinar laprestacióndelserviciopúblicodeaseo con las actividadesdeaprovechamientoy con losprogramasde inversiónparareducirelimpactoambiental.Apartirdelos lineamientosexpuestosporelDecreto1713de2002,elDecreto2981de 2013 adiciona los principios de economía de escala, cobertura, calidad ycontinuidad,ydefinelosPGIRScomo:

(…)elinstrumentodeplaneaciónmunicipaloregionalarticuladoapartirdeunconjunto de objetivos, metas, programas, proyectos, actividades y recursospara el manejo de los residuos, el cual se ejecutará durante un períododeterminadoydeberáserevaluado.Demaneraqueparasuelaboraciónestesedeberábasarenundiagnósticoinicial,enunaproyecciónfuturayenunplanfinanciero viable que permita elmejoramiento continuo de los residuos y laprestacióndelservicio(Decreto2981,4).

En atención a los lineamientos que se imparten desde el PGIRS, es importantemencionarqueelcomponentededisposiciónfinalessoportadoporunampliomarcolegal.Específicamente,por:elDecreto838de2005queestablecelascondicionesparapromover la planificación, la construcción y la operación de sistemas de disposiciónfinal pormediode rellenos sanitarios; laResolución1390de2005quepromueveelcierredetodoslossitiosdedisposiciónfinalinadecuados;laResolución1459de2005que prioriza la construcción de rellenos sanitarios cuando no se disponga de unasoluciónadecuada;yelDecreto1220de2005queregulalaconstrucciónyoperacióndelosrellenossanitariosapartirde laadquisicióndelicenciasambientales(Pedraza,2014).


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Teniendopresenteelmarcolegaldescrito,sepuedeevidenciarqueesapartirdelasnormasgeneralesqueseestablecenenlaConstituciónPolíticade1991yenlaLey142de1994queseproduceeldesarrollolegislativodelserviciopúblicodeaseo.Elcualsecaracterizaporpresentarunmarco legislativoprevioque lehaservidodebaseparaanalizarel temade losresiduossólidosdesdediferentesperspectivas.Siendoesta larazón por la que se han generado normas orientadas tanto a determinar quéelementos se requieren para que el servicio se preste con calidad, cobertura ycontinuidad, como para regular las acciones de la prestación que afectan el medioambiente. Pues si bien es cierto que en Colombia el servicio público de aseo es underechociudadano,gozardeunambientesanotambiénloes(Const.,1991).


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7. Hallazgos

7.1ElserviciopúblicodeaseoenotrasciudadesDistritoEn Colombia, la prestación del servicio público de aseo es competencia de losmunicipiosydelosDistritosEspeciales.Ysibienesciertoqueenelpaíssolosiete(7)ciudades conforman esta última categoría, la presente investigación seleccionó yanalizó laprestacióndelserviciopúblicodeaseoendosciudadesDistrito:elDistritoTurístico y Cultural de Cartagena de Indias, y el Distrito Capital de Bogotá. PuesmientraslaprimeraportaconloselementosnecesariosparacomprenderloscambiosquesepresentarondeunesquemaaotrodurantelatransicióndemunicipioaDistritoEspecial, lasegundadejaentreverladinámicaquesepresentabaentrelosdiferentesactorescadavezqueserequeríarealizaralgúncambiorelacionadocon laprestacióndelservicio.

− DistritoTurísticoyCulturaldeCartagenadeIndias

CartagenadeIndiasesunaciudadColombianaquesecaracterizaporsucercaníaconel mar Caribe y por su fuerte crecimiento turístico, cultural, urbano, comercial,industrial yde servicios.Deahíque la ciudadno soloadquirierael títulodeDistritoTurístico y Cultural, sino que además fuera considerada como una de las cincociudadesmásimportantesdelpaís;tantoporeltamañodesupoblación,comoporsuProductoInternoBruto–PIB(PNUMA,2009).Aligualquemuchasciudades,CartagenadeIndiashapropendidodesdesiempreporelbienestardesusciudadanos.Deahíque fue lanecesidaddegarantizar laprestacióndelserviciopúblicodeaseoentodoel territorio, loquemotivóa laciudadaprobardiferentes esquemasdeprestaciónque, adscritos almarco legal y reguladospor lasentidadesdesignadas,fueronejecutadospordiferentesactoresalolargodeltiempo.Durante lasdécadasde losaños70y80, lasEmpresasPúblicasdeCartagenaeran laentidad responsable de la recolección y el transporte de los residuos sólidosordinarios.Loscualesteníandesignadosdiferentesespaciosparasudisposiciónfinal;entreestossobresalíanlosbotaderosacieloabierto,loscuerposdeagua,ylossolaresquellegaronarecibirlosresiduosdel19%delterritorio,puesparainiciosdelosaños80esefueelnivelmáximodecobertura(PNUMA,2009).Paraaumentarlacoberturadelservicio,laAlcaldíadeCartagenadeIndiascontratóalsector privado a través de un esquema de concesión. Por lo que el servicio fueprestado, desde 1993 hasta el 2006, por dos operadores: Lime S.A E.S.P y CiudadLimpia del Caribe S.A E.S.P (Pedraza, 2014). Quienes atendieron la zona urbana delmunicipio en los componentes de barrido y limpieza de vías y áreas públicas, y


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recolección y transporte de los residuos sólidos; los cuales fueron ubicados en elRelleno Sanitario de Henequén y, posteriormente, en el Relleno SanitarioIngeambiente(PNUMA,2009,Pedraza,2014).Paragarantizar lacoberturade lazonaruralde laciudadyelaccesoalservicioa losusuariosdebajosingresos,laalcaldíalepresentóalaComisióndeRegulacióndeAguaPotableySaneamientoBásico–CRAunapropuestadeprestacióndelserviciodeaseoque,involucrandoÁreasdeServicioExclusivo–ASE,nofueaceptada18porlaentidadenmayode2001 (ResoluciónCRA159,2001).Por loqueelAlcaldedeCartagena lesolicitó a la CRA modificar su respuesta. De ahí que el 5 de octubre de 2001 estadeterminara la existencia de motivos que permitían la inclusión de las ASE en loscontratosqueseibanasuscribirparalaprestacióndelserviciopúblicodeaseo19enelmunicipio(ResoluciónCRA193,2001).Pesealoanterior,fuehastaelaño2006quesesuscribieron,bajoelesquemadeÁreasdeServicioExclusivo,loscontratosdeconcesiónconlasempresasAseoUrbanodeLaCostaS.AE.S.PyPromotoraAmbientaldelCaribeS.AE.S.P(PNUMA,2009,Pedraza,2014).Lascualessedistribuyeronenelterritorio20ysecomprometieronduranteocho(8)añosacubrirel100%de losusuariosyaprestar los siguientescomponentesdelservicio:recolecciónytransportederesiduossólidos,barridoylimpiezadevíasyáreaspúblicas,cortedecéspedypodadeárbolesdelespaciopúblico(Pedraza,2014).Siguiendo con la línea anterior, es importante resaltar que ninguna de las dosempresas se comprometió a realizar actividades de aprovechamiento, y que ladisposición final de los residuos sólidos se efectuó en el Relleno Sanitario ParqueAmbientalLomade losCocos.Pues fueatravésdeuncontratodeconcesiónpor20años con la empresa Caribe Verde E.S.P, que esta se responsabilizó de recibir losresiduossólidosyderealizareldiseño,laconstrucción,laadministración,laoperación,elmantenimientoyelcierredelrellenosanitario(Pedraza,2014).Desdeel1dejuliode2006hastael30dejuniode2014,lasaccionesquerealizaronlasempresasAseoUrbanodeLaCostaS.AE.S.P,PromotoraAmbientaldelCaribeS.AE.S.PyCaribeVerdeE.S.Pfrentealoscomponentesdelserviciopúblicodeaseofueron18LapropuestanofueaceptadaporlaCRAentantoqueestanocumplíaconlosrequisitosestablecidosenlaResolución11de1996ynohacíareferenciaalporquéloscostossuperabanlosingresosesperadosenlasproyecciones(ResoluciónCRA159,2001).19Enestepunto,esimportantemencionarquelaCRApermitiólainclusióndelasASEenloscontratossiempre y cuando en estos se estableciera que los prestadores tenían la obligación de extender lacoberturaal100%delosestratos1,2,3,yqueelpreciotechoparaelDistritosecalcularíaempleandolametodologíaHo=1(ResoluciónCRA193,2001).20Mientras a la empresa de Aseo Urbano de La Costa S.A. E. S. P. se le asignó el Área de ServicioExclusivo No.3 (sur de la ciudad), a la empresa Promotora Ambiental del Caribe S.A. E. S. P. se leconcedieronlasÁreasdeServicioExclusivoNo.1yNo.2(zonanortedelDistrito)(Pedraza,2014).


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controladasporlaSuperintendenciadeServiciosPúblicosDomiciliariosysupervisadasporelDistritodeCartagenaa travésdelConsorcioAseoCartagena2006 (Resolución3213,2014).Traselvencimientodeloscontratosyparamejorarlacalidadylaeficienciadelserviciopúblicodeaseo,CartagenapasódeunesquemadeÁreasdeServicioExclusivoaunesquemadelibrecompetencia.SiendoestoelmotivoporelqueelAlcaldedelDistritodeCartagenadeIndias,comogarantedelaprestacióndelservicio,convocómedianteinvitaciónpública21alasempresasdelserviciopúblicoparaqueempezaranaprestarel servicioen los componentesdebarrido, recoleccióny transportehastael sitiodedisposiciónfinal(Resolución3213,2014).Actualmente,AseoUrbanodeLaCostaS.AE.S.PyPromotoraAmbientaldelCaribeS.AE.S.Pson lasempresasqueprestanelserviciopúblicodeaseoenelDistritodeCartagenadeIndias.DeahíqueestasnosóloseencuentrenvigiladasporladivisióndeserviciospúblicosdelDistrito,sinoqueademásestenbajoelcontroly lasupervisióndelaSuperintendenciadeServiciosPúblicosDomiciliariosydelaSuperintendenciadeIndustria y Comercio; mientras la primera se encarga de inspeccionar los aspectostécnicos establecidos a nivel nacional, la segunda identifica y regula las prácticasrestrictivas a la competencia y el abuso de la posición dominante de un prestadorfrentealosusuariosuotrosprestadores(RevistaElMetro,2014).ResultadosdelosesquemasdeprestaciónimplementadosA.Esquemadecompetencia:ÁreasdeServicioExclusivoDurantelosañosenquelaprestacióndelserviciopúblicodeaseoseimplementóbajoel esquemadeÁreas de Servicio Exclusivo, la empresaAseoUrbano S.A E. S. P y laempresa Promoambiental Caribe S.A E.S.P participaron de manera equitativa en elmercado. Tanto así que para el año 2012, el relleno sanitario recibió de la primera154.400toneladasydelasegunda142.560toneladas(Pedraza,2014).Pese a lo anterior, es importante mencionar que de acuerdo con los recorridos deinspección realizados por la Alcaldía de Cartagena, las empresas debían presentarmejorasenelservicio;específicamente,en loscomponentesdebarridode lasvíasylas áreas públicas, y en la recolección de residuos sólidos ordinarios y especiales(escombros y voluminosos) de la zona urbana y de la zona rural del municipio (ElUniversal,2011).

21 Es importante señalar que la convocatoria enmención no puede asimilarse en sus efectos a unalicitaciónpúblicaqueregulaelestatutodelacontrataciónestatalyquegeneraunacontrataciónentrelaentidadterritorialyelprestadordelservicio(Resolución3213,2014).


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Al respecto, las empresas de aseo señalaban que aun cuando estas realizaban sutrabajodemaneracumplidaybajoel conceptodeárea limpia,existían factoresquealteraban laprestacióny,porende,elestadode laciudad; la faltadecontrolde lasautoridades para evitar el arrojo indiscriminado de los residuos sólidos, lasdisposicionesinadecuadasdelosusuarios,elincrementodevendedoresambulantes,yla evasión del aforo eran algunos de los factores que recurrentemente afectaban eltrabajodelasempresas(ElUniversal,2011).B.Esquemadecompetencia:librecompetenciayconcurrenciaUna vez que se empezó a implementar el esquema de libre competencia yconcurrenciaenelDistritoTurísticoyCulturaldeCartagenadeIndias,laprestacióndelservicio público de aseo presentó cambios positivos. Pues las empresas de aseoPromoambientalCaribeS.AE.S.PyAseoUrbanoS.AE.S.P incrementaron lacantidadde frecuenciasmínimas en la ciudad, tecnificaron sus operaciones y optimizaron sucapacidad de respuesta. Razón por la que la Superintendencia de Servicios PúblicosDomiciliariosllegóaafirmarqueelesquemaoperativohabíasidoexitoso(ElUniversal,2015;RevistaElmetro,2015).Traselpasardelosaños,laProcuraduríaGeneraldelaNaciónevidenciófalenciasenelservicio que prestaban las empresas de aseo mencionadas anteriormente;específicamente, en el componente de recolección y transporte de los residuossólidos. De ahí que esta solicitara la ejecución de campañas, operativos y demásprocedimientos que permitieran desimpactar la ciudad de escombros y residuosordinarios(ElUniversal,2018).DeacuerdoconPromoambientalCaribeS.AE.S.PyAseoUrbanoS.AE.S.P,lasfalenciasencontradas obedecían a una serie de dificultades que propias de la dinámica de laciudad, eran ajenas al servicio. Siendo estas las siguientes: la manipulación de losresiduossólidosporpersonasajenasalservicio,específicamente,habitantesdecalle;lasobstruccionesenlasvíasquesuelenimpedirelpasodelvehículorecolector;lafaltadecontrolfrentealasdisposicionesinadecuadasdelosresiduossólidos;laentregadelos residuos sólidos a personas no autorizadas; y la falta de cultura ciudadana (ElUniversal,2018).Enelmarcodelodescrito,puedeafirmarsequelahistoriadelaprestacióndelserviciopúblico de aseo del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias porta condiferentesmomentosy/osituacionesquepermitenentrevertantolosmotivosporlosqueelserviciopasódeunesquemadeÁreasdeServicioExclusivoaunesquemadelibrecompetenciayconcurrencia,comolosprosyloscontradecadaesquema.Deahí


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que se pueda constatar que la calidad, la cobertura y la continuidad del servicio nodependen del esquema de la prestación y sí del control que deben realizar laadministración municipal o Distrital, los ciudadanos, la Procuraduría General de laNación, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios y la Comisión deRegulacióndeAguaPotableySaneamientoBásico-CRA.

− DistritoCapitaldeBogotá

SobreelAltiplanoCundiboyacenseenlaCordilleraOrientaldeLosAndesyaunaalturade2.630metrossobreelniveldelmar,seencuentra lacapitaldeldepartamentodeCundinamarca y de la República de Colombia, Bogotá. Dadas las característicaspolíticas,geográficas,económicasyculturalesde laciudad,estafuenombradacomoDistrito Especial en 1954 y, posteriormente, como Distrito Capital (UniversidadDistrital,s.f.).Actualmente,Bogotáesunadelasciudadesmásextensasypobladasdelpaís,eslasededelGobiernoCentral,yeselcentrofinanciero,inmobiliario,comercial,industrial y de servicios más importante de la nación22 (Cámara de Comercio deBogotá,2004).Aligualqueotrasciudadesdelpaís,lahistoriadelserviciopúblicodeaseodeBogotádeja entrever cómo la operación del servicio pasó de las empresas públicas a lasempresasprivadas.Entre1958y1993,laEmpresaDistritaldeServiciosPúblicos–EDISeralaencargadadeprestarelserviciopúblicodeaseoentodalaciudad;siendolaresponsabledelbarridode lascallesyde larecolección,el transportey ladisposiciónde losresiduossólidos(VaquiroyBarajas,2017).Noobstante,fuelaincapacidaddelamismaparaexpandirlacobertura y para asumir la operación en condiciones de eficiencia lo que conllevó aque la empresa suscribiera contratos de prestación de servicios con dos consorciosprivados: Lime S.A E.S.P y Ciudad Limpia S.A E.S.P23. Quienes, bajo la dirección ycontroldeEDIS,adquirieroneldeberdeprestarlosserviciosdebarridoylimpiezadevíaspúblicas,yrecolecciónytransportederesiduossólidoshastasudisposiciónfinal(Median,2005).Tras la liquidacióndeEDISen1993y laexpediciónde laLey142de1994,elDistritosuscribiócontratosdeconcesiónparalaprestacióndelserviciopúblico24deaseo, los

22Tantoasíqueparael2017,el26,4%delaproducciónnacionalsegeneróenlaciudad(AlcaldíaMayordeBogotá,2018).23Sibienesciertoqueestasempresasinicialmenteasumieronen1988el40%delserviciodelaciudad,estasadquirieronposteriormenteen1991el60%(Amador,2014).24Laprestacióndelserviciopúblicodeaseocomprendíaloscomponentesde:barridoylimpiezadevíasy áreas públicas, recolección y transporte de los residuos sólidos hasta el sitio de disposición final,


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cuales se desarrollaron bajo el esquema de Áreas de Servicio Exclusivo – ASE yconceptodeÁreaLimpia25(Medina,2015).Deahíquelaciudadfueradividaensiete(7)zonasque,mediantelaResoluciónNo.1149de1994,fueronadjudicadasporcinco(5) años a las empresas de aseo de la siguientemanera: la zona 126 y la zona 327 aCiudadLimpiaS.AE.S.P;lazona228ylazona729aLimeS.AE.S.P;lazona430ylazona631aAseoCapitalS.AE.S.P;ylazona532aAseoTotalS.AE.S.PyCorpoaseoS.AE.S.P(Amador,2014).De acuerdo con Coing (2005), la división de la ciudad y su licitación estuvoacompañadadeunmecanismodecompensaciónquefuecuestionadoporlaComisiónReguladoradeAguaPotable-CRA33.DeahíquelaCRAlesolicitaraalDistritorealizarunrebalanceotarifarioque,antelarenovacióndeloscontratosen1998,fueomitido.Siendo esto último el motivo por el cual se generaron múltiples debates entre elDistrito y la CRA, quien finalmente se resignó a aceptar las zonas exclusivas (Coing,2005).Ante el vencimiento de los contratos, el Distrito a través de la Unidad Ejecutiva deServiciosPúblicos-UESP34lepresentóalaCRAunasolicituddeverificacióndemotivosque permitiera la inclusión de las ASE en los contratos que se suscribieran para lafuturaprestacióndelserviciopúblicodeaseo.Loquefuesoportadoporunestudiodefactibilidad técnica, económica y financiera que, delimitando las ASE a través decriteriosespecíficos35, ledemostróa laCRAcómoelesquemaenmencióngenerabaeconomíasdeescala,equilibriosfinancierosycoberturastotales(100%).RazónporlaquelaCRAatravésdelaResoluciónNo.235de2002aprobóelesquemadeprestaciónparalaciudad(Amador,2014).

recolección y transporte de residuos patógenos, y la operación del Relleno Sanitario Doña Juana(Amador,2014).25ElconceptodeÁreaLimpia implicaqueconcesionario tieneeldeberderecoger todos los residuossólidos;incluyendolosresiduosdeconstrucciónydemolición(VaquiroyBarajas,2017).26Lazona1incluíaUsaquénySuba(Amador,2014).27Lazona3comprendíaChapinero,BarriosUnidos,Teusaquillo,SantafeyCandelaria(Amador,2014).28Lazona2estabaintegradaporEngativáyFontibón(Amador,2014).29Lazona7hacíareferenciaaKennedy(Amador,2014).30Lazona4agrupabaLosMártiresyPuenteAranda(Amador,2014).31Lazona6reuníaaAntonioNariño,RafaelUribe,SanCristóbalyUsme(Amador,2014).32Lazona5correspondíaaTunjuelito,BosayCiudadBolívar(Amador,2014).33Puessegún laCRA la tarifa incluíaunniveldesubsidiosuperioralpermitidopor laLeyygeneraba,además,zonasdemonopolioterritorial(Coing,2005).34EstaentidaderadependientedelDespachodelAlcaldeMayor,yteníaporobjetivolaplaneación,coordinación,supervisiónycontroldelaprestacióndelservicio(VaquiroyBarajas,2017).35 Los criterios que se tuvieron en cuenta para la delimitaciónde lasASE fuerondos. Por un lado, lacompatibilidaddelasASEconcadaadministraciónlocalafindequelasAlcaldíasMenoresdelaCiudadsedistribuyeranenlasASEdemaneraque,aunquevariaslocalidadescomparanlamismaárea,ningunadeellasquedeatendidapormásdeunconcesionario.Porotrolado,ladisponibilidaddeinformaciónentantoquelaestructurafinancieradecadaASErequieredeunostopesmáximosparacalcularlaofertaeconómicadeloslicitantes(Amador,2016).


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Endiciembrede2002,elDistritodioaperturaalaLicitaciónPúblicaNo.001de2002afindeseleccionarlosoperadoresque,paracadaASE,seencargaríandelaprestacióndel servicio públicode aseo36 por unperíodode siete años. Por lo que, en juniode2003, la ASE No.137 fue adjudicada al Consorcio Lime S.A E.S.P, la ASE No. 238 fueadjudicadaaATESAS.AE.S.P,laASENo.339fueadjudicadaaConsorcioAseoCapitalS.AE.S.P, laASENo.440 fueadjudicadaaConsorcioAseoCapitalS.AE.S.P, laASENo.541fueadjudicadaa LIMES.AE.S.P, y laASENo.642 fueadjudicadaaCiudad limpia S.AE.S.P(Amador,2014;VaquiroyBarajas,2017).Enelmarcodelanuevaconcesión,Amador(2016)destacaqueestafueestructuradaapartir del principio básico de productividad en el servicio, por lo que esta incluyóelementostécnicosyoperativos,comoporejemplo:

(…) la creación de frecuencias mínimas obligatorias de prestación de loscomponentesderecolección,barrido, limpiezaycortedecésped,deacuerdocon la regulación vigente, y la obligación a los concesionarios de fijarfrecuencias adicionales en función de las necesidades del área atendida,ademásdelaexigenciademantenerespecificacionestécnicasquegaranticenlacalidad en la prestación del servicio en condiciones de igualdad para toda laciudad(Amador,2014:250)

Loscontratosenmención,fueronobjetodeprórrogaporunaño.Yenseptiembrede2011,elDistritoexpidiólaResolución552de2011afindesuscribirnuevoscontratosdeconcesión.Pasadoslosseis(6)mesesdelaconcesión,seexpidiólaResolución065de2012y,consecuentemente,sesuscribieronnuevoscontratosdeconcesiónporseis(6)meses,loscualesfueronprorrogadosportresmesesmás,finalizandosuejecuciónel18dediciembrede2012(Medina,2015).Ante el vencimiento de los contratos, la AlcaldíaMayor de Bogotá y la Empresa deAcueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB) celebraron el Contrato

36Específicamente,delossiguientescomponentes:barridoylimpiezadevíasyáreaspúblicas,cortedecésped en áreas públicas, recolección y transporte de los residuos sólidos al lugar de disposición, yrecoleccióndeescombrosdomiciliarios(menoresa1M3)yclandestinos(VaquiroyBarajas,2017).37 LaASENo. 1 estaba conformadapor las localidades de Suba yUsaquén (Amador, 2016;Vaquiro yBarajas,2017).38LaASENo.2incluíalaslocalidadesdeFontibónyEngativá(Amador,2016;VaquiroyBarajas,2017).39LaASENo.3integrabalaslocalidadesdeBarriosUnidos,Chapinero,Teusaquillo,Mártires,CandelariaySantaFe(Amador,2016;VaquiroyBarajas,2017).40LaASENo.4agrupabalas localidadesdeTunjuelito,CiudadBolívaryPuenteAranda(Amador,2016;VaquiroyBarajas,2017).41LAASENo.5comprendíalaslocalidadesAntonioNariño,RafaelUribe,SanCristóbalyUsme(Amador,2016;VaquiroyBarajas,2017).42LaASENo.6incluíalaslocalidadesdeBosayKennedy(VaquiroyBarajas,2017).


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Interadministrativo 017 de 2012, el cual permitió confirmar el propósito de laAdministraciónDistrital de asumir la prestación del servicio público de aseo. De ahíqueAlcaldeGustavoPetroexpidiera,el10dediciembrede2012,elDecreto564de2012afindeadoptarlasdisposicionesparaasegurarlaprestacióndelserviciopúblicode aseo en acatamiento a la Sentencia T-724 de 200343 y a los Autos No. 268 de201044,275de201145y084de201246(VaquiroyBarajas,2017).Dado que el Decreto en mención permitió que la ciudad adoptara un esquematransitorio de prestación del servicio que debía incluir a la población recicladora ygarantizar lasobligaciones legalesdelmismo,elAlcaldeMayordeBogotáexpidióelDecreto 570 de 2012 que, prescribiendo un estado de alerta por cuatro (4) mesesfrente al manejo y control de los residuos sólidos, tenía como objetivo prevenir laafectación que se pudiera derivar de la transición en el modelo de prestación delserviciopúblicodeaseo(VaquiroyBarajas,2017).Durante los días 18, 19 y 20 de diciembre de 2012, la prestación del servicio de laciudaddeBogotáenfrentóunasituacióndecrisisyemergencia.SiendoestoelmotivoporelquelaUnidadAdministrativaEspecialdeServiciospúblicos-UAESP47suscribiócontratos de operación con las empresas Ciudad Limpia S.A E.S.P, Aseo Capital S.AE.S.P,LIMES.AE.S.P,yATESAS.AE.S.P.Loquesibienlogrócontrolarlasituación,noevitóquelasdiferentesentidadesdelordennacionalydistrital(DefensoríadelPueblo,la Superintendencia de Servicios Públicos, la Personería Distrital y el Concejo deBogotá) interpusieran, juntocon laciudadanía,numerosasquejas (VaquiroyBarajas,2017).El25denoviembrede2013,laProcuraduríaGeneraldelaNaciónexpusoquetras11mesesdela implementacióndelesquemadiseñadopor laAlcaldíaMayordeBogotá,nosehabíancumplidolasmetaspropuestas;entreestas, laimplementacióndelPlande inclusión de la población recicladora. Posteriormente, la entidad destituyó alGerente del Acueducto de Bogotá y a Alcalde Mayor Gustavo Petro por lasirregularidades que rodearon la celebración de los contratos para la ejecución delmodelodeaseo(VaquiroyBarajas,2017).

43LasentenciaT-724determinóquelapoblaciónrecicladoradebíaserincluidadentrodelesquemadelaprestacióndelserviciopúblicodeaseo(VaquiroyBarajas,2017).44AtravésdeestesesolicitaelcumplimientodelaSentenciaT-724de2003(VaquiroyBarajas,2017).45ElAuto275de2011solicitaelcumplimientodelaSentenciaT-724de2003ydelAuto268de2010(VaquiroyBarajas,2017).46 Pormedio de este la UESP expuso el esquema que se pretendía aplicar a fin de cumplir con lasobligacionescontempladasenlasentenciaT-724de2003yconloscriteriosfijadosenelAutoanteriores(VaquiroyBarajas,2017).47LaUAESPsurgeapartirdelAcuerdo257de2006conelobjetivodegestionarlapolíticadelserviciodeaseoparalaciudad(VaquiroyBarajas,2017).


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Porloanterior,laSuperintendenciadeIndustriayComercio-SICAdHocleordenóalaAdministraciónMunicipal finalizarconelesquemade recolecciónqueseencontrabavigente48enlaciudad.Paralocual leotorgó,apartirdeMarzode2015,unplazodeseis(6)mesesparadeterminarquéesquemadebíaregirlaciudad;elesquemadelibrecompetencia o el esquema de competencia con Áreas de Servicio Exclusivo(SuperintendenciadeIndustriayComercio,2014).LasdeterminacionesdelaSIC,fueronsuspendidasenelmismomomentoporlaCorteConstitucional.QuienunañodespuésexpidióelAuto587de2015conelobjetivodesolicitarlealaAlcaldíaDistritaleldesmontedelesquemadelaprestacióndelservicio.Loquedebíarealizarseenunplazodeseismesesqueempezaríaacontardesdeel1deenerode2016(Semana,2015).El 21 de junio de 2016, el Distrito de Bogotá expuso que el nuevo esquema derecoleccióndelosresiduossólidosenlaciudadsedesarrollaríabajoÁreasdeServicioExclusivoeincluiríaalosrecicladoresdeoficioenlacadenadeaprovechamiento.DeacuerdoconlaUAESP,elprocesolicitatoriocomenzaríaenseptiembreafindequeelservicioentraraenfuncionamientoparaelaño2017(ElTiempo,2016).En febrerode2017, laComisiónReguladoradeAgua–CRAverificóyaprobóelplanquepresentóelDistritoparaincluirenloscontratosdeconcesiónlasÁreasdeServicioExclusivo(AlcaldíaMayordeBogotá,2017).Demaneraqueelprocesodelicitaciónyadjudicacióndelas5(cinco)ASE49concluyóelde3deenerode2018cuandoelAlcaldefirmócon lasempresasdeaseoPromoambientalS.A.SE.S.P,LimpiezaMetropolitanaS.A E.S.P, Ciudad Limpia S.A. E.S.P, Bogotá Limpia S.A.S yÁrea Limpia S.A.S E.S.P loscontratos para la implementación del esquema de aseo de la ciudad; los cualespresentaronunavigenciadeocho(8)años(AlcaldíaMayordeBogotá,2017).Las operaciones del esquema de aseo de la ciudad empezaron a ejecutarse,finalmente,el12de febrerode2018.Siendoesta laprimeravezen lahistoriade laciudadquelaprestaciónlogróllegarazonasrurales,incluiralapoblaciónrecicladora,exigir indicadoresparamedir lacalidaddelservicio,eincorporarnuevasobligacionesquepermitierangarantizarelembellecimientodelaciudad(AlcaldíaMayordeBogotá,2017).

48EnesteesquemalaEmpresaAguasdeBogotácubríael52%delaciudad,mientrasqueelporcentajerestanteestabaenmanosdelasempresasAseoCapital,LimeyCiudadlimpia(VaquiroyBarajas,2017).49Lazona1que integraUsaquén,Chapinero,LaCandelaria,SantaFe,SanCristóbal,UsmeySumapazfue adjudicada a Promoambiental Distrito S.A. E.S.P., la zona 2 que comprende Ciudad Bolívar,Tunjuelito, Rafael Uribe, Antonio Nariño, Los Mártires, Puente Aranda, Bosa y Teusaquillo fueadjudicadaaLimeS.A.E.S.P.,lazona3queagrupaKennedyyFontibónfueadjudicadaaCiudadLimpiadeBogotá,lazona4queincluyeaEngativáyBarriosUnidosfueadjudicadaaPromesaSociedadFuturaBogotáLimpia,ylazona5quecorrespondeaSubafueadjudicadaaÁreaLimpiaS.A.,E.S.P.(Eltiempo,2018).


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Teniendo presente la historia del servicio público de aseo en el Distrito de Bogotá,puedeconcluirsequelaConstituciónPolíticade1991ylaLey142de1994modificaronlaprestacióndel serviciopúblicodeaseo.Y sibienesciertoque la liquidaciónde laempresa EDIS y la contratación por concesión de la prestación del servicio, bajo elesquema de Áreas de Servicio Exclusivo, buscaba beneficiar a los ciudadanos, laoperaciónde laprestacióndurante lasdiferentesconcesionespresentó todo tipodedificultades(políticas,sociales,sanitarias).Lascualesrequirieronparasusolucióndelapuesta en escena de las diferentes entidades que, a nivel nacional y distrital, seencontraban facultadas para garantizar la prestación del servicio público de aseo.Siendo destacable el papel de la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos,posteriormente,conocidacomoUnidadAdministrativaEspecialdeserviciosPúblicos–UAESP, pues esta se creó para ser el ente local encargado de diseñar, coordinar,supervisaryejecutarlosproyectosparaelaprovechamientoymanejodelosresiduossólidos.

7.2SantiagodeCali

− Contextoactual

En el suroccidente del país, entre la cordillera occidental y la cordillera central delosAndes,a115Km2delOcéanoPacíficoylimitandoalnorteconLaCumbreyYumbo,alorienteconPalmira,CandelariayPuertoTejada,alsurconJamundí,yaloccidentecon Buenaventura y Dagua, se encuentra la capital del departamento del Valle delCauca:SantiagodeCali(AlcaldíadeSantiagodeCali,2014).Porsuextensión,SantiagodeCalieslaciudadmásgrandedespuésdeBogotá.Conunasuperficietotaldel560.3Km2,elterritoriodelaciudadsedivideendos:eláreaurbanayelárearural.Eláreaurbanaconstade120.9Km2y2’434.211personasquehabitanenlas672.911viviendas que conforman los 335 barrios de las 22 comunas de la ciudad50; en lascuales tienen lugar 2.209 establecimientos educativos (preescolar, primaria,secundariaymedia),48puestosdeSalud,25estacionesdepolicíay10estacionesdebomberos que brindan diariamente sus servicios a toda la ciudadanía (Alcaldía deSantiagodeCali,2014;SantiagodeCali,2018).50Ladivisióndeláreaurbanaencomunassedesarrollóapartirdelossiguientesacuerdos:elAcuerdo15del11deagostode1988quesectorizóeláreaurbanaen20Comunas;elAcuerdo10del10agosto1998quedioorigenlaComuna21;yelAcuerdo134del10deagostode2004quepermitiólacreacióndelaComuna22(AlcaldíadeSantiagodeCali,2018).


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EnlaTablaNo.1seexponenlosbarriosyelnúmerototaldehabitantesporcadaunadelascomunas.

TablaNo.1Barriosyhabitantesporcomunas

Comunas Barrios Habitantes1 SectorPatioBonito,Aguacatal,VistaHermosa,TerrónColorado. 100.497

2 Brisas de los Álamos, Menga, Área en desarrollo – Parque delAmor,AltosdeMenga,CiudaddelosÁlamos,LaFlora,ElBosque,Urbanización LaMerced, La Paz, Chipichape, Prados del Norte,Santa Mónica, San Vicente, Versalles, Granada, Juanambú,Normandía, Centenario, Santa Teresita, Arboledas, La Campiña,SantaRita,Vipasa,SectorAltosdeNormandía.

122.637

3 ElPiloto,SanNicolás,ElHoyo,SanPedro,LaMerced,ElPeñón,ElCalvario, SanAntonio, SantaRosa,Acueducto SanAntonio, SanCayetano,SanPascual,SanJuanBosco,ElNacional,Navarro–LaChanca,LosLibertadores.

46.887

4 Calima,FloraIndustrial,BarrioOlayaHerrera,EvaristoGarcía,LaIsla, LaAlianza,GuillermoValencia,Marco Fidel Suárez, IgnacioRengifo, Popular, Bolivariano, Manzanares, Unidad ResidencialBueno Madrid, Salomia, Sultana – Berlín – San Francisco,Santander,Fátima,LasDelicias,IndustriadeLicores,Porvenir,LaEsmeralda,JorgeIsaac.

52.132

5 Metropolitano del Norte, Villa del Sol, Los Parques –Barranquilla, Chiminangos II Etapa, Torres de Comfandi,Chiminangos I Etapa, Los Guayacanes, Paseo de los Almendros,LosAndes, El Sena, LosAndes B – La Rivera, Villa del Prado, ElGuabito.

115.759

6 Ciudadela Floralia, Paso del Comercio, Los Guaduales,UrbanizaciónCalimio,SanLuisII,SectorPuentedelComercio,LosAlcázares, Fonaviemcali, San Luis, Petecuy Segunda Etapa,PetecuyTerceraEtapa,JorgeEliécerGaitán,LaRiveraI,PetecuyPrimeraEtapa.

196.573

7 Alfonso López I, Fepicol, Base Aérea, Alfonso López II, SanMarino,LosPinos,LasCeibas,Parquede laCaña,AlfonsoLópezIII,SietedeAgosto,PuertoMallarino,UrbanizaciónElÁngeldelHogar.

69.285

8 Industrial, El Troncal, Villa Colombia, Urbanización La NuevaBase, La Base, Municipal, Las Américas, Benjamín Herrera,Atanasio Girardot, La Floresta, Chapinero, El Trébol, SaavedraGalindo,SimónBolívar,SantaFe,RafaelUribe,PrimitivoCrespo,SantaMónicaPopular.

103.266

9 Barrio Obrero, Sucre, Belálcazar, Guayaquil, Bretaña, Alameda,ManuelMaríaBuenaventura,SantaMónica,Aranjuez,Junín.

43.646

10 Las acacias, San Cristóbal, Santa Elena, Colseguros Andes,Cristóbal Colón, La Libertad, Olímpico, El Dorado, BarrioDepartamental,Pasoancho,ElGuabal,Panamericano,San JudasTadeoII,SantoDomingo,LaSelva,JorgeSawadsky,LasGranjas,SanJudasTadeoI.

112.645

11 20 de Julio, El Prado, Aguablanca, Prados de Oriente, ElRecuerdo, San Benito, El Jardín, La Fortaleza, León XIII, LosConquistadores, San Pedro Claver, Urbanización Boyacá, Barrio

109.754


46

SanCarlos,JoséMaríaCórdoba,Primavera,LaGranColombia,LaEsperanza, Los Sauces, Maracaibo, La Independencia, Villa delSur,JoséHolguínGarcés.

12 Nueva Floresta, Fenalco Kennedy, Asturias, El Rodeo, BarrioAlfonso Barberena A, Bello Horizonte, Villanueva, El Paraíso,Sindical,EduardoSantos,DocedeOctubre,JulioRincón.

66.221

13 Ulpiano Lloreda, Charco Azul, Lleras Restrepo II, Villa del Lago,Sector Laguna del Pondaje, Lleras Restrepo, Ricardo Balcázar,Marroquín III, El Pondaje, Los Lagos, Villablanca, Rodrigo LaraBonilla, Yira Castro, Los Comuneros II Etapa, Omar Torrijos,Calipso,SectorAsprosocial–Diamante,ElDiamante,ElPobladoII,LosRobles,ElPobladoI,ElVergel.

179.360

14 José Manuel Marroquín II Etapa, Alirio Mora Beltrán, LosNaranjosII,LosNaranjos,PuertadelSol,PromocionesPopularesB, José Manuel Marroquín I Etapa, Manuela Beltrán, LasOrquídeas,AlfonsoBonilla.

179.535

15 Mójica, Mójica I, Los Comuneros I Etapa, Laureano Gómez, ElRetiro,ElVallado,CiudadCórdoba,ElMorichal.

171.556

16 AntonioNariño,UnióndeViviendaPopular,RepúblicadeIsrael,MarianoRamos,BrisasdelLimonar,LaArboleda,Ciudad2000.

111.198

17 El Gran Limonar – Cataya, Santa Anita – La Selva, Primero deMayo, El Limonar, Cañaverales – Los Samanes, Bosques delLimonar,ElGranLimonar,LaHacienda,LosPortales–NuevoRey,Prados del Limonar, Ciudad Capri, Las Quintas de Don Simón,Caney, Ciudadela Comfandi, Ciudadela Pasoancho, El Ingenio,Mayapan – Las Vegas, Unicentro Cali, Ciudad Universitaria,UrbanizaciónSanJoaquín,Lili,LaPlaya.

152.793

18 Barrio Caldas, Los Chorros, Sector Alto de los Chorros, BuenosAires,Lourdes,LosFarallones,AlférezReal,PradosdelSur,AltoNápoles,ColinasdelSur,MarioCorreaRengifo,FranciscoEladioRamírez, Nápoles, Cuarteles Nápoles, Meléndez, Sector AltoJordán,ElJordán,Horizontes,Polvorines,SectorMeléndez.

146.773

19 Bellavista, El Mortiñal, Santa Bárbara, Miraflores, Tejares –Cristales,SanFernandoViejo,ElCedro,3deJulio,SectorAltosdeSantaIsabel,SantaIsabel,Champagnat,UrbanizaciónColseguros,San Fernando Nuevo, Barrio Eucarístico (El Templete),UrbanizaciónNuevaGranada,UrbanizaciónTequendama,ElLido,Los Cámbulos, Unidad Residencial Santiago de Cali, NuevaTequendama, Urbanización Militar, Unidad Residencial ElColiseo, Unidad Deportiva Alberto Galindo – Plaza de Toros,CaminoReal-J.BorreroS,CuartodeLegua–Guadalupe,CaminoReal - Los Fundadores, Pampa Linda, Cañaveralejo - SegurosPatria, La Cascada, El Refugio, Sector Cañaveralejo Guadalupe,Cañaveral,Belén.

116.761

20 Siloé, La Sultana, Tierra Blanca, Brisas de Mayo, El Cortijo,Venezuela, Urbanización Cañaveralejo. Lleras Camargo, PuebloJoven,BelisarioCaicedo.

70.728

21 Planta Tratamiento, Valle Grande, Ciudad Talanga, Compartir,Ciudadela del Río – CVC, Desepaz INVICALI, Los Líderes, ElRemanso, Calimio Desepaz, Villamercedes I – Villa Luz – LasGarzas, Potrero Grande, Pízamos III – Las Dalias, Pízamos II,

119.763


47

PízamosI.22 CiudadCampestre,UrbanizaciónCiudadJardín,UrbanizaciónRío

Lili,ParcelacionesPance,ClubCampestre.12.343

Tomadode:AlcaldíadeSantiagodeCali,2014yAlcaldíadeSantiagodeCali,2018

Elárearuralcuentacon437.2Km2,15corregimientos51,84veredas,y10.253viviendasdonde habitan 36.632 personas; las cuales disponen, aproximadamente, de 88establecimientos educativos, 20 puestos de salud y 9 estaciones de policía que,dispersosenelterritorio,promuevenelbienestarciudadano(AlcaldíadeSantiagodeCali,2014;SantiagodeCali,2018).EnlaTablaNo.2sepresentanlasveredasyelnúmerototaldehabitantesporcadaunodeloscorregimientos.

TablaNo.2Veredasyhabitantesporcorregimiento

Corregimientos Veredas HabitantesNavarro VeredaElEsteroyMalvinas. 803

Elhormiguero Cabecera Hormiguero, Cauca Seco, VeredaMorgan, Vereda La Pailita, UrbanizaciónFlamencoyVeredaCascajal.

3.722

Pance VeredaLaVorágine,cabeceraPance,veredaSan Francisco, vereda El Banqueo, vereda ElJardín, vereda Pico de Águila y la vereda ElPeón.

1.323

LaBuitrera Cabecera, vereda El carbonero, vereda ElRosario, Pueblo Nuevo, vereda El Otoño,vereda La Fonda, vereda Alto Los Mangos,veredaLaLuisayveredaLaSirena.

7.672

Villacarmelo Cabecera, vereda Dos Quebradas, Vereda ElMinuto.

828

LosAndes Cabecera Los Andes, vereda QuebradaHonda, Cárpatos, vereda Pueblo Nuevo,vereda El Faro, vereda Antenas, vereda LaReforma, vereda El Mango, vereda LaCarolina, vereda Corral de Piedras, veredaLos Andes, vereda El Mameyal, veredaVecinos de Cristo Rey, vereda Mónaco,vereda Cabuyal Bajo, vereda Pilas delCabuyal,Cabuyal,VentiladerosySanJosé.

4.793

Pichindé CabecerayveredaLomasdelaCajita. 593LaLeonera Cabecera Leonera, vereda El Pato, Parte de

LomadelaCajitayveredaElPorvenir.436

Felidia Cabecera,veredaSantaHelena,partedeLas 1.208

51PormediodelAcuerdo15del11deagostode1998seestablecieronlos15corregimientosdelMunicipiodeCali(AlcaldíadeSantiagodeCali,2018).


48

Nieves, vereda La Ascensión, vereda LaEsperanza, veredas El Diamante, vereda LaSoledadyveredaElCedral.

ElSaladito Cabecera, vereda Montañuelas Alta, veredaSan Antonio, vereda San Pablo, vereda ElPalomaryveredaLasNievespartebaja.

781

LaElvira Cabecera, Vereda Los Laureles, Vereda AltoAguacatal,VeredaSanRafaelyVereda18.

965

LaCastilla Cabecera, vereda Las Palmas, vereda LosLimonespartealta,veredaLosLimonespartebaja,veredaMontañitasyveredaElPinar.

876

LaPaz Cabecera La Paz parte alta, cabecera La Pazpartebaja,veredaVilladelRosarioyveredaLomitas.

533

Montebello Cabecera,veredaCampoalegre. 8.961Golondrinas -------------------------------------------------------------- 3.142

Tomadode:AlcaldíadeSantiagodeCali,2014yAlcaldíadeSantiagodeCali,2018

La distribución del territorio de Santiago de Cali en comunas y corregimientos sepresentaenlaGráficaNo.1.

Santiago de Cali es una ciudad de tamaño considerable que porta con un granpotencial. Pues esta cuenta con redes de ciudades complementarias, condiciones

GráficaNo.1ComunasycorregimientosdeSantiagodeCali

TomadodeAlcaldíadeSantiagodeCali,2014


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ambientalesexcepcionales52,equipamientosyserviciospúblicosdecalidad, redesdetransporte multimodales, y múltiples actividades que generan un dinamismoeconómico importante para el desarrollo, el crecimiento y la competitividad a nivelregionalynacional(AlcaldíadeSantiagodeCali,2014).Apartirdelascaracterísticasmencionadas,elModelodeOrdenamientoTerritorialdelaciudadsehaestructuradoyorientadohacialaconsolidacióndeunmodelodensoypolicéntricoque,medianteelfortalecimientodelascentralidadesydeloscorredoresde actividad, busca soportar la complementariedad funcional en la región;específicamente, frentea laprestacióndebienesyservicios (AlcaldíadeSantiagodeCali,2014).Teniendopresente loanterior,puedeafirmarseque laciudaddeSantiagodeCali seestaconstituyendocomoelprincipalcentrourbano,cultural,económico, industrialyagrariodelsuroccidentedelpaís,ycomounodeloscentroseconómicoseindustrialesmásimportantesdetodaColombia(AlcaldíadeSantiagodeCali,2014).Deahíquelaprestación del servicio público de aseo deba de generar los cambios y los ajustesnecesarios para ajustarse a las nuevas dinámicas que se vayan produciendo en laciudad. Puesde lo contrario, se producirándificultades técnicas y operativas que sereflejarántantoenespaciospúblicosimpactadosporresiduossólidos,comoenquejasyreclamosciudadanos.

7.3ElserviciopúblicodeaseoenSantiagodeCali

− Historiadelserviciopúblicodeaseo

EnSantiagodeCali,laprestacióndelserviciopúblicodeaseoseoriginóen1967conlacreacióndeunestablecimientopúblicodecarácterautónomoconpersoneríajurídicaypatrimoniopropio:EmpresadeServiciosVarios-EMSIRVA(Varela,2009).Sibienescierto que esta, inicialmente, debía prestar el servicio en las calles y en las zonascomunes,atenderlasplazasdemercado,ydesarrollarlarecolecciónydisposiciónfinalde los residuos sólidos; no fue hasta 1996 que esta se transformó en una empresaprestadoradelserviciopúblicodomiciliarioE.S.Pencargadaderealizarelbarridoy lalimpieza de vías y áreas públicas, la recolección domiciliaria, y el transporte y ladisposición de los residuos sólidos (Varela, 2009; Consorcio planeación y territorio,2018).

52Elmunicipiocuentaconsiete(7)corrienteshídricas(RíoLili,RíoCali,RíoCañaveralejo,RíoCauca,RíoPance,RíoAguacatalyRíoMeléndez),seis(6)ecosistemasestratégicos,trece(13)reservasnaturales,ynueve(9)eco-parques(AlcaldíadeSantiagodeCali,2014).


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LaexpedicióndelaLey142de1994,lanecesidaddegenerarunaprestacióneficaz,ylosproblemasestructuralesalinteriordeEMSRIVAE.S.Pfueronlosmotivosporlosquela Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios - SSPD decidió, en el 2005,intervenir a EMSIRVA E.S.P con el objetivo de lograr su liquidación (Varela, 2009;Consorcioplaneaciónyterritorio,2018).DesdeelmomentoenquelaSSPDtomóposesióndelaempresa,estaseconvirtióenun administrador de contratos para la prestación del servicio público de aseo de laciudad. Pues para fortalecer la prestación de los servicios de recolección, barrido ylimpieza, laSSPDdecidióqueel serviciodebíaserprestadoa travésdecontratosdeoperación con cuatro (4) empresas operadoras y contratistas de EMSIRVA enliquidaciónE.S.P:PromoValleS.AE.S.P,PromoCaliS.AE.S.P,CiudadLimpiaS.AE.S.PyEmasCaliS.AE.S.P(Varela,2009;Consorcioplaneaciónyterritorio,2018).Tras la clausura del sitio de disposición final en el corregimiento de Navarro53 y laaperturadelRellenoSanitarioColomba–Guabal54enel2008,entróenoperación laEstacióndeTransferenciadeResiduosSólidosconelobjetivoderecibirytransportarhastaelsitiodedisposiciónfinal losresiduossólidosde loscuatro(4)operadoresdeEMSIRVAE.S.Penliquidación(AlcaldíadeSantiagodeCali,2014).Para fortalecer el servicio, la Alcaldía Municipal creó en 2016 a la UnidadAdministrativaEspecialdeServiciosPúblicosMunicipales–UAESPMconelobjetivodequeestaseencargaratantodedirigirycoordinar laprestacióndelservicio,comoderealizar el seguimiento a las empresas prestadoras y operadoras. Pues solo así selograríagarantizar,desdeelámbitolocal,laprestacióneficientedelserviciopúblicodeaseo(Decreto516,2016).En la actualidad, laprestacióndel servicio enmención funcionabajoel esquemadelibrecompetencia.Deahíquelasentidadesquedeseenprestarloscomponentesdelaprestacióndeberán:adoptar las formasseñaladasenelArtículo15de la Ley142de1994; aceptar la competencia sin limitación de nuevos competidores, salvo por loseñaladoenlaConstituciónPolíticade1991,laLey142de1994,yelDecreto1077de2015; y someterse tanto a la supervisión, al control y a las decisiones de laSuperintendenciadeServiciosPúblicosDomiciliariosydelaComisióndeRegulacióndeAguapotableySaneamiento-CRA,comoalseguimientodelaprestaciónquerealizalaUAESPM para garantizar la calidad, la cobertura y la continuidad del servicio(Consorcioplaneaciónyterritorio,2018).53Estefueclausuradotrashabersidoempleado,durantemásde40años,paraelenterramientodelosresiduossólidosdelmunicipio(AlcaldíadeSantiagodeCali,2014).54ElRellenoSanitarioColomba–GuabalestaubicadoenelmunicipiodeYotocoyfuecreadocontodaslasespecificacionestécnicasparaeltratamientoyladisposiciónfinaldelosresiduossólidos(AlcaldíadeSantiagodeCali,2014).


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− Funcionamientodelserviciopúblicodeaseo

En Santiago de Cali, el servicio público de aseo en los componentes de recolección,transporte y disposición final, barrido y limpieza de vías y áreas públicas, poda deárboles,cortedecéspedy lavadodeáreaspúblicasesprestadoporcincoempresas:ProyectoAmbientalS.AE.S.P,Pro-AmbientalesS.AE.S.P,LimpiezayServiciosPúblicos–LYSS.AE.S.P,MisiónAmbientalS.AE.S.PyEMSIRVAenliquidaciónE.S.Patravésdesuscuatro(4)operadores55(AlcaldíadeSantiagodeCali,2015).Dado que los operadores de EMSIRVA en liquidación E.S.P atienden el 95% de losusuariosdelmercadoy lasotrasempresasel porcentaje restante (5%), laoperacióndelservicio,segúnlaAlcaldíadeSantiagodeCali(2015),hadivididoelmunicipiodelasiguientemanera:- Zona Norte – Zona 1 que integra las comunas 2, 4, 5, 6, 7 y 8 dónde opera la

empresaPromoCaliS.AE.S.P.

- ZonaOriente–zona2queagrupalascomunas11,12,13,14,15y21dóndetienelugarlaEmpresaMetropolitanadeAseodeCaliS.AE.S.P.

- Zona Sur – Zona 3 que abarca tanto las comunas 10, 16, 17, 18 y 22, como los

corregimientos de Pance, Chorro de Plata, Sirena, Buitrera, Navarro, Carmelo,Hormiguero,LaLuisa,Morgan,LaReforma,CascajalyChoclonadóndePromoValleS.AE.S.Peslaempresaqueprestaelservicio.

- Zona Centro – Zona 4 que comprende las comunas 1, 3, 9, 19 y 20, y los

corregimientos de Saladito, Paz, Andes, Felidia, Golondrinas, Castilla, La Elvira,Leonera, Pichindé yMontebello dónde la empresa Ciudad Limpia S.A E.S.P es laencargadadelaprestacióndelservicio.

Frente a los componentes mencionados es importante resaltar que estos no sedesarrollande igualmanerapara todoelmunicipio.Pues sibienes ciertoqueen lazonaurbana,esdecirenlas22comunas,seprestantodoloscomponentesysealcanzaunniveldecoberturadel100%de losusuarios,enelárearural solosedesarrollaelcomponentederecolección,transporteydisposiciónfinal56quealnopoderabarcar,pormotivos técnicos, los poblados dispersos alcanza un nivel de cobertura del 60%(AlcaldíadeSantiagodeCali,2015;Entrev.Cali.1).

55Loscualescuentanconautonomíafinanciera,administrativa,operativa,ytécnicapara laprestacióndelserviciopúblicodeaseoenelmunicipio(Consorcioplaneaciónyterritorio,2018).56AexcepcióndelcorregimientodeMontebellodóndeserealiza,además,elbarridoylimpiezadevíasyáreaspúblicas(AlcaldíadeSantiagodeCali,2015).


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Los residuos sólidos consecuentesde los diferentes componentes son transportadospor las empresas prestadoras del servicio público de aseo al Relleno Sanitario deColomba–Guabal,enelmunicipiodeYotoco,ValledelCauca.Mientraslasempresasprivadasllevansusresiduossólidosdemaneradirecta,losoperadoresdeEMSIRVAenliquidaciónE.S.P transportansus residuoshasta laEstacióndeTransferenciaa findequeestosseantrasladadosenvehículosdemayorcapacidadhastaelRellenoSanitarioqueesoperadopor laempresa InteraseodelValleS.AE.S.P (AlcaldíadeSantiagodeCali,2015).Para gozar de la prestación del servicio público de aseo, todos los usuarios debenpagar la tarifa quehadefinido la ComisióndeAguaPotable y SaneamientoBásico -CRA a través de sus metodologías tarifarias; las cuales tienen en cuenta los costostechos57, los subsidios y las contribuciones58 (CRA, s.f). Y si bien es cierto que lasactividades de recolección, transporte, tratamiento y disposición de residuos deconstrucciónydemolición–RCD,residuossólidosespeciales -RSEyresiduossólidospeligrosos–RESPELhacenpartedelserviciopúblicodeaseo,elcobrodeestasdebepactarse libremente entre el usuario y las empresas privadas que realicen estaactividad.

− Fortalezasdelaprestacióndelserviciopúblicodeaseo

En Santiago de Cali, la prestación del servicio público de aseo presenta ciertoselementos que favorecen el desarrollo de los componentes mencionadosanteriormente.Entreestosseencuentran:laposibilidaddelosusuariosdecambiardeempresa prestadora en tanto que otra empresa puede ofrecerle un mejor servicio(Entrev.Cali.2); la posibilidad que tienen los usuarios y los entes supervisores de lasempresasdelserviciopúblicodeaseodeconocerlanormativaquedefineyregulalaprestación a fin de que esta cumpla con los principios de calidad, cobertura ycontinuidad (Entrev.Cali.2);y lacreaciónyeldesarrollode laUAESPMcomoentidadencargadade:supervisarlaprestacióndelservicioenelmunicipio,interlocutarconlasdemás dependencias de la Administración Municipal sobre las políticas públicasrelacionadas con el servicio, exponer ante los entes de control las falencias de lasempresasprestadorasafindequeserealicenlascorreccionesrespectivas,ycelebrar

57Eselpreciomáximoqueeloperadordelserviciodeaseopuedeestablecerafindesereficiente(CRA)58 De acuerdo con la Ley 142 de 1994, el servicio público de aseo debe contar con un esquema desolidaridad en dónde las personas de estrato, 1, 2 y 3 puedan recibir un subsidio por parte de laautoridad local, el cual se debe reflejar en unmenor valor a pagar por el servicio. Por otro lado, laspersonasdeestrato5y6, loscomerciantese industrialesdebendarunacontribuciónque implicaunmayor valor de pago en su factura. En este punto, es importante mencionar que el estrato 4 y losestablecimientosoficialesnotienennisubsidiosnicontribuciones(CRA,s.f.).


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contratosorientados adesimpactar espaciospúblicos afectadospor residuos sólidos(Entrev.Cali.1;Entrev.Cali.4).

− Debilidadesdelaprestacióndelserviciopúblicodeaseo

ApesardelosesfuerzosdelaAdministraciónMunicipal,especialmente,delaUnidadAdministrativaEspecialdeServiciosPúblicosMunicipales(UAESPM)porgarantizarquelaprestacióndelserviciopúblicodeaseocuenteconcalidad,continuidadycobertura,existenocho(8)factoresexternosqueperjudicanelaccionardelasempresasdeaseoyafectan,porende,elbienestarciudadano.Primero,elaumentodelageneraciónderesiduossólidosconsecuentedelcrecimientopoblacional, de las dinámicas sociales y de la falta de cultura ciudadana que, enconjunto, conllevana la creacióndepuntos críticos59 ypuntosdearrojo clandestinoque generan focos de inseguridad, impactos sanitarios, vectores, emergenciasambientales,dañosa losecosistemas,y contaminaciónvisualypaisajísticas (AlcaldíadeSantiagodeCali,2015;Entrev.Cali.3).Segundo,elniveldefuerzaoperativadelasempresasdelserviciopúblicodeaseoque,en la práctica, no corresponde con la cantidad de residuos sólidos que generan losusuarios,nicon lasnecesidadesdelcéspedyde losárbolesque lasempresasdebenatenderensuzonadeoperación(Entrev.Cali.1).Tercero, la precaria estructura física de la ciudad en las zonas de ladera. Pues es laausenciadevíascapacesdesoportareltamañoyelpesodeloscarrosrecolectoresderesiduos sólidos lo que dificulta la prestación del servicio en determinadas zonas ygenera,porende,puntosdeacumulación(Entrev.Cali.2).Cuarto, la falta de control de las entidades del municipio encargadas de realizaraccionesdeinspección,vigilanciaycontrolquepermitansancionarlasconductasquesoncontraríasalaLey(Entrev.Cali.1);específicamente,lasquesonenumeradasenelCódigo Nacional de Policía en su Artículo 111 - Comportamientos contrarios a lalimpiezayrecolecciónderesiduosyescombrosymalasprácticashabitacionales.Quinto,lainseguridadylaexistenciadepandillasendeterminadaszonasdelaciudadquerobanlastripulacionesdelasempresasprestadorascuandoestasestanejerciendo

59Unpunto crítico según el numeral 35, Artículo 2.3.2.1.1 del Decreto único reglamentario 1077 de2015, se define como aquellos lugares donde se acumulan residuos sólidos, generando afectación ydeteriorosanitarioqueconllevalaafectacióndelalimpiezadelárea,porlageneracióndemalosolores,focosdepropagacióndevectores,yenfermedades,entreotros.


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sus funciones o, simplemente, impiden el acceso de la tripulación para asegurar laventadeestupefacientesoarmas(Entrev.Cali.2).Sexto,losasentamientosdedesarrolloincompletoqueimpidenlaestratificacióndelasviviendas y la prestación de los servicios públicos domiciliarios en tanto que elmunicipio no puede realizar ningún tipo de actividad en dichas áreas. Ya que dehacerlo se legitimarían viviendas que no solo cuentan con estructuras ineficientes yprecarias sino que, además, estan ubicadas en zonas no aptas para la vivienda y eldesarrollohumano(Entrev.Cali.1).Séptimo, el aumento de la población en condición de calle que habita la ciudad yencuentrasusustentoenlosresiduossólidosquelaspersonasdisponenenlasafuerasde sushogarespara su recolección. Loqueno solo implica laaperturade lasbolsassinoque,además,conllevaaladispersióndelosresiduosenlasdiferenteszonasdelaciudad(Entrev.Cali.2).Octavo,laausenciadeciertasfacultades(sancionatoriasydecontrol)quelepermitanalaUnidadAdministrativaEspecialdeServiciosPúblicosMunicipales–UAESPMpoderejecutar acciones sancionatorias que vayanmás allá de informar a las entidades decontrol sobre las acciones indebidas en las que incurren los prestadores, y poderdesarrollar de manera directa acciones orientadas a mejorar la prestación(Entrev.Cali.1).

7.4DemunicipioaDistritoEspecial

− LaestrategiaparatransformaraSantiagodeCalienDistritoEspecial

Para transformar el municipio de Santiago de Cali en Distrito Especial, Deportivo,Cultural, Turístico, Empresarial y de Servicios, la Administración del AlcaldeMauriceArmitagereconociólanecesidaddeestablecerunaestrategiaencaminadaaconsolidarunesquemadegestióneficiente.Deahíquefueranecesarioredistribuirelterritorio,descentralizar el Centro de Administración Municipal – CAM, y generar un cambioorganizacionalorientadoafavoreceratodoslosciudadanos(BeckeryCaporalli,2019).Para lograr loanterior, laAdministraciónMunicipal retomó lasexperienciasdeotrasciudadesdistritosylasajustóalasnecesidadesdelmunicipioafindedeterminarcuálseríaelpasoapasoparaalcanzarlaestructuradistrital.Traselanálisis,sedeterminóque esta debía: i) comprender el territorio y su población; ii) definir el tipo deadministraciónpúblicaquerequierelapoblación;iii)distribuiryasignarlasfuncionesde la administración de acuerdo al territorio; iv) asignar el recurso para el proceso


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políticoyadministrativo;v)y realizarelprocesopolíticopara laelecciónpopulardelAlcaldeMayor,delConcejoDistrital,ydelosediles60(BeckeryCaporalli,2019).Desde agosto de 2018 hasta la actualidad, la estrategia ha realizado un esfuerzoimportanteporinvitaralosdiferentesactoresadesarrollarunavisióncompartidaque,desdediferentesperspectivas,permitaconstruirensociedad.Deahíque losactoresenmenciónseencuentrenhoyendíaanalizandolosrasgosterritorialesquegeneranlasdistincionesenelterritorio,ycómodichasdistincionesdebenserempleadas,asuvez, para diseñar las funciones que deberán tener las futuras localidades (Becker yCaporalli,2019).El análisis del territorio desde las diferentes visiones de los ciudadanos y lasmetodologías que se han construido frente al tema, han permitido que laAdministración Municipal identifique ciertos criterios que, en conjunto, permitendeterminarelnúmerodelocalidadesquedebetenereldistrito.Entreestoscriterios,se encuentran los siguientes: i) los barrios y las veredas entendidos como unidadesbásicas, referentes culturales y sociales; ii) las características de la población; iii) losservicios ecosistémico, las cuencas hidrográficas y las amenazas ambientales quecondicionaneldesarrollo;iv)lasnormas,losmodelosylasprospectivasdelosplanesde ordenación territorial que, previamente, han determinado unas necesidadesterritorialesyunasapuestasdecambio;v) ladistribuciónpoblacionalenel territoriodeformabalanceada;vi) lasdinámicasde lapoblaciónenlazonaurbana,en lazonaruralyen relaciónaciertosmunicipiosvecinos;vii) ladistribuciónequilibradade lasfunciones entre las localidades; viii) el desarrollo de una ciudad policéntrica que nodependedeun centro tradicional; ix) y la racionalidadadministrativay fiscalparaeldesarrollodeundeterminadonúmerodelocalidades(BeckeryCaporalli,2019).Pesealoanterior,esimportantemencionarquealafechalaAdministraciónMunicipalno ha terminado de reorganizar el territorio bajo localidades, no ha distribuido lasfuncionesadministrativasyelpersonalentreelCAMy las localidades,noha iniciadounprocesodevalidación,ynohadesarrolladounplandetransición.Loquedebeestarlistoparaagostode2019.PuesparaesemomentolaAdministraciónMunicipaldeberáhaberlepresentadoal ConcejoMunicipal el proyectoque lepermitirá a SantiagodeCaliiniciarsuprocesodetransiciónhacialadistritalización(BeckeryCaporalli,2019).

− LosdesafíosparaserDistritoEspecial

60QuieneslepropondránalAlcaldeMayorunaternadelaquesaldráelAlcaldeMenordedeterminadalocalidad.Siendoestaelección,unaelecciónindirecta(BeckeryCaporalli,2019).


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LatransformacióndeSantiagodeCaliaDistritoEspecialportaconunosdesafíosmuypuntualesque,desdelaAdministraciónMunicipal,nosolosehanplanteadoapartirdeunaseriedepreguntasquedebenserresueltasafindelograrunatransformaciónquefavorezca a los ciudadanos. Sino que, además, se ha organizado bajo cuatro (4)grandesejes:elejepolítico,elejeadministrativo,elejefiscalypresupuestal,yelejeambiental(BeckeryCaporalli,2019).Enelejepolíticosehanagrupadopreguntasencaminadasa lograr la representaciónequilibradaen las localidades, laracionalizaciónyel fortalecimientode las instanciasde participación local, la veeduría ciudadana, y la articulación entre las Juntas deAcciónLocal,lasJuntasAdministradorasLocalesyelConcejoDistrital.Ejemplodeestetipodepreguntasson¿cómodesarrollarelejerciciodelademocraciaydelapolíticaafin de garantizar la eficacia administrativa? ¿Cómo fortalecer las instancias departicipaciónlocal?(BeckeryCaporalli,2019).En el eje administrativo se han incluido preguntas que abordan el cambioorganizacional, la nueva distribución de las funciones y el desarrollo de lascapacidades, la coordinación interinstitucional y la nueva visión de ciudad, y elproyectodeáreametropolitanaquelepermitiráaSantiagodeCaliintervenirmásalládesusfronteras(BeckeryCaporalli,2019).Enelejefiscalypresupuestalsehanagrupadopreguntasrelacionadasconlosnuevoscriterios para la asignación del gasto y la inversión, el fortalecimiento fiscal, y laconsolidación de los presupuestos participativos. De ahí que la pregunta ¿cómo laciudadaníapuedeintervenirenlasdecisionesdelgasto?tienelugardentrodeesteeje(BeckeryCaporalli,2019).EnelejeambientalsehandesarrolladopreguntasorientadasalnuevoEstablecimientoPúblicoAmbiental61ya lamaneraenqueestesedebearticularconotrasentidadesambientales; específicamente, con la Corporación Autónoma Regional del Valle delCauca–CVCyParquesNacionales(BeckeryCaporalli,2019).Apartirdeloanterior,AlejandroBecker–Líderdelaestrategia(2019)sostienequeelproceso para ser Distrito Especial implica hacer grandes preguntas e imaginardiferentes escenarios a fin de determinar qué responsabilidades deberían tener losdiferentesnivelesdelgobierno localparagarantizarunmayorniveldegobernanzaygobernabilidad(BeckeryCaporalli,2019).

61Elcualtendrájurisdicciónenlazonaurbanayenlazonaruraldeldistrito(BeckeryCaporalli,2019).


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− LasoportunidadesdeserDistritoEspecial

DadoqueeldiseñoorganizacionaldeSantiagodeCalisehaconcentradoenel20%delterritorio y ha omitido, además, los diferentes fenómenos sociales que han tenidolugareneste,sehandesarrolladodiferentesciudadesdentrodelmismomunicipio.Deahí que la distritalización sea una oportunidad para integrar el territorio desde unavisióncompartida.Paralocualesindispensableconoceryreconocerlasdiferenciasylas semejanzas del territorio y sus ciudadanos. Pues solo así se podrá crear ydesarrollar unnuevonivel de gobiernoque, bajo el nombrede localidades, permitaajustar las funciones, los recursos y el personal de las diferentes entidades de laadministracióna findeatender lasdiferencias territorialesdemanera articulada. Loque garantizará el desarrollo integral, la presencia de los órganosde gobiernoen elterritorio,ylaresolucióndetodotipodeproblemas(BeckeryCaporalli,2019).Loanteriorpermitirá,además,fortalecerlasdependencias62quesurgieronpormediodel Decreto Extraordinario No. 411.0.20.0516 de 2016 con el objetivo de afinar laestructuraadministrativaquehastaentoncessetenía.Loquebeneficiaráalasnuevaslocalidadesque,enarticulaciónconlaadministracióncentral,podránresponderalasnecesidadesdelosciudadanosdeformaeficiente(BeckeryCaporalli,2019).

− LaprestacióndelserviciopúblicodeaseotrasladistritalizacióndeSantiagodeCali

Apartirdel2deagostode2018,elmunicipiodeSantiagodeCaliadquirióeldeberdetransformarseterritorialmenteyadministrativamentebajo los lineamientosde laLey1617 de 2013. Por lo que la administración municipal se encuentra, actualmente,realizando un esfuerzo importante para redistribuir el territorio y definir una nuevaestructuraadministrativaquepermitaatenderlosretosdelaadministraciónpúblicaylasnecesidadesdeunaciudadqueesdiversa,dinámica,yencrecimiento.Pese a que la administración municipal aun no ha definiendo muchos asuntosimportantes, como por ejemplo el número de localidades que tendrá la ciudad, esclaroque laactualestructuraorganizacionalAlcalde-Concejodebetransformaseenuna nueva estructura orientada a satisfacer tanto los objetivos políticos derepresentaciónyparticipación,comolosobjetivosdegestión,efectividadyeficiencia.Lo que permitirá, en últimas, mejorar y reforzar la relación del ciudadano con elEstado,puesesenlolocaldóndelasinteraccionesentreambosactoressehacenmáscercanasyfrecuentes(SanabriayMorantes,2017).

62ApartirdelDecretoExtraordinarioNo.411.0.20.0516de2016surgieronlassiguientesdependencias:Secretaría de Desarrollo Económico, Secretaría de Turismo, Secretaría de Paz y Cultura Ciudadana,SecretaríadeTecnologíasdelaInformaciónylasComunicaciones,SecretaríadeGobierno,ylaUnidadAdministrativaEspecialdeServiciosPúblicosMunicipales(Decreto516,2016).


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En el marco de la prestación del servicio público de aseo, la transformación de laestructuraorganizacionalpermitecomprenderqueauncuandoestaestaenfocadaenfortalecer a la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Municipales -UAESPMya lasdemásdependenciasde laadministraciónmunicipaleneldesarrollode sus funciones, el esquema de la prestación del servicio público de aseo no serámodificadoy/oalteradotrasladistritalización.PuesdeacuerdoconBeckeryCaporalli(2019) la Ley 142 de 1994 no solo es autónoma de la Ley 1617 de 2013, sino queademásdeterminaquelaprestacióndedichoservicioesunderechofundamentalque,independientementede laorganizaciónterritorial,debesergarantizado.SiendoestoúltimounacompetenciadelrepresentantedelDistrito,esdecir,delAlcaldeMayor.Amodode ilustración, lahistoriade laprestacióndel serviciopúblicodeaseoenelDistrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias deja entrever el por qué laredistribución del territorio en localidades no es una razón válida para generar uncambiodeesquema.PuestalycomoloaclarólaCRAensuresolución341de2005:

(…) La definición de las Áreas de Servicio Exclusivo no tiene necesariamentecoincidenciaalgunacon ladivisiónpolíticoadministrativade losmunicipiosolosdistritos,enlamedidaqueaquellasrespondenalanecesidaddeconformarun mercado que haga posible la extensión del servicio a los usuarios demenoresingresosyqueminimicelapresiónfiscalsobrelosrecursosfiscales.Esdecir, unÁreade Servicio Exclusivobienpuedeono coincidir con la divisiónpolíticoadministrativay territorialde las localidadesde laciudad,entreotrasrazones porque los argumentos para determinar unas y otras soncompletamentediferentes(ResoluciónCRA341,2005:15).

MientraslosargumentosparalacreacióndeÁreasdeServicioExclusivorespondenalanecesidad de generar un mercado en el que se pueda extender el servicio a losusuarios de menores ingresos, el argumento que sustenta la formación de laslocalidades es la homogeneidad relativa de sus habitantes desde el punto de vistageográfico,social,culturalyeconómico(ResoluciónCRA341,2005).Teniendopresente loanterior,puedeafirmarsequeauncuandoladistritalizaciónnoimplicauncambiodeesquemadelaprestacióndelserviciopúblicodeaseo,sígeneraunaoportunidadparare-estructurar lasfuncionesy lasherramientasquelaUAESPMdebeadquirirafinderesolvertantolasnecesidadesylasdificultadesquepresentalaprestacióndelservicio,lasupervisiónyelcontroldelamisma.Comolosdesafíosqueaparecerán en el 2025 cuando las empresas operadoras de Emsirva en liquidaciónE.S.Pfinalicensucontratoconestayseveanobligadasacompetirenelmercadosinsurespaldo(BeckeryCaporalli,2019;Entrev.Cali.4).


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Paralograrloanterior,laUAESPMylaspersonasencargadasdelaformulaciónydelaejecución de la distritalización deben articularse a fin de que el decreto que vaya alegitimar la nueva estructura administrativa le permita a la entidad lo siguiente: i)controlar a las empresas de aseo de la ciudad sin necesitar de intermediarios; ii)respondereficientementealasnecesidadesquepresentanlosciudadanosfrentealaprestacióndelservicio;iii)promoverpolíticaspúblicasqueintegrenlasalud,elmedioambiente,elordenpúblicoyelserviciopúblicodeaseo;iv)liderarestrategiasparaquela prestación llegue a zonas que, actualmente, no estan estratificadas; v) realizaracciones pedagogías encaminadas a capacitar a los usuarios del servicio en susderechos y deberes; vi) ser reconocida como un actor que garantiza que el serviciopúblico de aseo se preste con calidad, cobertura y continuidad (Entrev.Cali.1;Entrev.Cali.4).


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8. ConclusiónLa Constitución Política de 1991 determina que Colombia es un Estado social dederecho,elcualestaorganizadoenformadeunaRepúblicaunitariaquesecaracterizatanto por ser descentralizada, como por dotar a sus entidades territoriales deautonomía (Constitución Política, 1991; art 1). Lo que en palabras de la CorteConstitucionalsignificaque:

(…) la distribución de competencias entre los distintos niveles del Estadoconduce al respeto de la identidad comunitaria – local y de suautodeterminación, esto último sin afectar la necesidad de coordinación yplaneación de ciertas materias desde el nivel central (Corte Constitucional,SentenciaC-004-96,1996).

Y si bien es cierto que dicha postura es criticada por quienes consideran que laautonomía y la descentralización son incompatibles con la unidad en tanto que lostemas legislativos quedan en manos del Estado Central, la Corte Constitucional(Sentencia C-004-96, 1996) aclara que la descentralización es prerrequisito para laautonomía, y que es esta última la que le permite a las entidades territorialesgestionaryexpedirregulacionesparticularesque,sinquebrantarlaLeyGeneral,estanorientadas a resolver sus necesidades internas. Lo que ha sido constatado en estainvestigación, pues la transformación del municipio de Santiago de Cali a DistritoEspecialrequieredeunanuevaestructurapolítico–administrativaque,soportadaenladescentralización,dotaráalosAlcaldesMenoresdelaslocalidadesdelaautonomíanecesaria para aumentar la eficiencia de la Administración Pública, promover lalegitimidaddelEstado,yasegurarlagobernabilidaddelterritorio. En este nuevo escenario resulta indispensable que el gobierno en curso realiceesfuerzossignificativoscontodoslosactoresdelterritorioafindedeterminarlanuevaorganización territorial. Para lograr esto último, la bibliografía consultada concuerdacon Becker y Caporalli (2019) cuando afirman que la división del territorio enlocalidades es un proceso que debe hacerse de manera gradual, en atención a lasexperienciasdeotrasciudadesdistrito,yenfunciónalahomogeneidadrelativadesushabitantes; esto último, desde el punto de vista geográfico, social, cultural yeconómico.Para el desarrollo de las localidades en mención, Prieto (2017), Becker y Caporalli(2019) afirmanque se requierede la creaciónde ciertas entidades territorialesque,denominadas como AlcaldíasMenores, deben poseer una estructura organizacionalflexible y compatible con el resto de la estructura administrativa. La cual debeorganizarse,segúnVarela(2009),bajounenfoquemultinivelenelquelasdiferentesdependencias, sectores y actores tienen que desarrollar una responsabilidadcompartida y coordinada que les permita intercambiar información y aunar losesfuerzos necesarios para poder resolver problemas estructurales, responder a lasdemandasciudadanas,ymediarentrelaciudadaníayelgobiernodistrital.Loquenosolo evita los problemas consecuentes de la descentralización y de la duplicidad defunciones,sinoqueademásfavorecelaeficiencia,laeficacia,ylalegitimidad.


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Frente a la prestación del servicio público de aseo, Cuervo (2005) afirma que auncuandolaautonomíalocalestarespaldadaporlaConstituciónPolíticade1991,estahasido soslayada por la Ley 142 de 1994. Pues el gobierno local debe reducir sucapacidaddedecisióndebidoaqueestedebeenfocarseenacatarlasdisposicionesdela Ley en mención; por ejemplo: la forma jurídica que se ha de imponer en lasempresasdeserviciospúblicos, laestructuratarifaria,y loscriteriosdeotorgamientodesubsidios.Loquesibienpareceportarconunaseriederestricciones,esparaunodelosentrevistadosdeestetrabajounagranventaja(Entrev.Cali.4).Pueselgobiernolocal puede emplear la Ley 142 de 1994 como unmecanismo que le permite tantoimponersefrenteadeterminadosaspectosdelservicio,comolegitimardecisionesque,sin salirse de la Ley en mención, estan encaminadas a fortalecer la prestación delservicio público de aseo y a resolver los problemas que al respecto se puedanpresentarenelterritorio.Siguiendo la línea anterior, es importante mencionar que aun cuando el escenarioconsecuentede ladistritalizaciónno implicacambiosenelesquemade laprestacióndel servicio público de aseo, la estructura político – administrativa que se debedesarrollarsípuedepotencializarlosbeneficiosqueleotorgalaLey142de1994alaentidadterritorial.Puesesenatenciónalos lineamientosdeestaquelostomadoresdedecisionespuedenanalizarlaprestacióndelservicioyelpapelquehadesarrolladolaadministraciónafindeidentificarlasdificultadesdelaprestaciónysusrespectivassoluciones. Lo queha de implicar la creaciónomodificaciónde las funciones de lasdependenciasdelaadministraciónysurespectivaarticulación.Enelmarcodelodescrito,elfortalecimientodelaUAESPMserálomástrascendental.Puessibienesciertoqueladependenciasehaencargadodegarantizarlaprestacióndelserviciopúblicodeaseo,eselreconocimientodesusfortalezasydebilidadesalahoradecumplirconsufunciónloquelepermitiráaestadeterminarlamaneraenlaquesedebenreestructurarsusfuncionesyestructurainternaafindequepoderlograrlosiguiente:

1. Identificarlasfalenciasoperativasdelaprestaciónconelobjetivodeconstruirdeterminados parámetros que, soportados en el marco legal del servicio,permitan que las empresas desarrollen la recolección, el transporte y ladisposición de los residuos sólidos, el barrido y limpieza de vías y áreaspúblicas,lapodadeárboles,elcortedecéspedyellavadodeáreaspúblicassinfalenciasqueafectenlacalidad,lacoberturaylacontinuidaddelservicio.

2. Generar estrategias de sensibilización que permitan tanto dar a conocer losdeberes y derechos ciudadanos frente al servicio público de aseo, comopromover la participación ciudadana en la toma de decisiones y en elseguimientoalagestión.Puessolodeesamanerasepodrálograrlaveeduríaciudadananecesariaparafortalecerlaprestacióndelservicio.

3. Articularalasdiferentesdependenciasdelaadministraciónydemásentidadescon el objetivo de desarrollar estrategias orientadas a superar aquellas


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dificultades que (a nivel de cultura ciudadana, infraestructura, seguridad ycontrol) impiden el desarrollo de la prestación del servicio y, por ende, elcumplimiento de lasmetas que frente al tema se expresan en los planes dedesarrolloyenlosplanesdeordenamientoterritorialdelaciudad.

4. ArticularalasentidadescompetenteseneltemadelosresiduossólidosconelobjetivodeejecutarelPlandeGestiónIntegraldeResiduosSólidos–PGIRS.Loquesibiendebepropenderporel fortalecimientode todos loscomponentesdel servicio público de aseo, debe de asegurar la formalización de losrecicladoresdeoficiodelaciudad.Puesdelocontrarioseseguirápresentadouna falenciaqueportamúltiples consecuenciasnegativas; las cuales implicantanto un notorio impacto ambiental y social, como un impedimento para eldesarrollodelaeconomíacircular.

5. Analizarlosdiferentesescenariosdelaprestacióndelserviciopúblicodeaseocon el objetivo de adquirir los argumentos necesarios para determinar si laprestación del servicio requiere fortalecer las funciones de los diferentesactores que estan relacionados con el tema o si, en definitiva, es necesariorealizar un cambio en el esquema de prestación a fin de que el servicio sepreste con calidad, cobertura y continuidad; esto último teniendo en cuentaqueelesquemadelibrecompetenciayelesquemadeASESpresentaventajasydesventajas.

6. Promoverpolíticaspúblicasorientadasal fortalecimientode laprestacióndelserviciodesdelosdiferentesámbitosqueserelacionanconelmismo;esdecir,desdeloeconómico,losocial,loambientalylosanitario.

7. Posicionar a la UAESPM como entidad local capaz de tomar decisiones que,respondiendo al sentir ciudadano, favorezcan la calidad, la cobertura y lacontinuidaddelaprestacióndelserviciopúblicodeaseoenSantiagodeCali.

Teniendopresentesloshallazgosquesehandescritoalolargodeesteestudio,puedeconcluirse frente a la hipótesis “la Ley 1617 de 2013 hamejorado la prestación delserviciopúblicodeaseoenlaciudaddeSantiagodeCali”queauncuandolaLey1617de2013noimplicaperseunamejoríaenlaprestacióndelservicio,estasípuedeserconsideradacomounaoportunidadquedeserbienaprovechadaporlostomadoresdedecisiones puede generar una serie de cambios que mejorarán la prestación delserviciopúblicodeaseo.


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AnexosI. Entrevistas

Teniendopresentequepartede la informaciónquepermitiódesarrollar lapresenteinvestigaciónprovinodelasentrevistasrealizadasacuatro(4)personasespecializadasen la prestación del servicio público de aseo en Santiago de Cali y en Colombia, seexponeacontinuación la informacióndecadaunode losentrevistados (ver fichadelasentrevistas).

Fichadelasentrevistas

No. Código Nombredelentrevistado

Cargo Lugardelaentrevista

1 Entrev.Cali.1 JorgePlazaHerrera Líderdelequipodesupervisiónalserviciopúblicodeaseo-UAESPM

InstalacionesUAESPM

2. Entrev.Cali.2 DiegoAlexanderDeviaPiedrahita

Supervisordelserviciopúblicodeaseo-UAESPM

InstalacionesUAESPM

3 Entrev.Cali.3 CarlosFernandoCiro Supervisordelserviciopúblicodeaseo-UAESPM

InstalacionesUAESPM

4. Entrev.Cali.4 CarlosAtehortúaRíos

Profesorespecializadoenelserviciopúblicodomiciliario

BibliotecaDepartamental

- EntrevistaNo.1Pregunta:¿quéeslaprestacióndelserviciopúblicodeaseo?Respuesta: la prestación del servicio público de aseo nace con la Ley 142 de 1994dondesedeterminanunoscomponentesalosquehayquepagarvíatarifaporpartede los usuarios para tener un servicio, el cual se encuentra diferenciado en varioscomponentes: la recolección, transporte y disposición final que es un serviciodomiciliario, y el barrido y limpieza de vías públicas, la poda de árboles, corte decésped, el lavado de áreas públicas y el mantenimiento de cestas que soncomponentesdetiposolidarioentantolospagamostodoslosciudadanos.Pregunta:¿dentrodeesoscomponentesseencuentra integradoelaprovechamientodelosresiduossólidosoelreciclaje?Respuesta:elDecreto1077de2015ylosdemásdecretosposterioresdeterminanqueel aprovechamiento es una actividad del servicio público de aseo que, en estosmomentos,escargadovíatarifa.Siendounaobligacióndelosusuariosentregaralosrecicladoresdeoficiolosmaterialesaprovechables.Pregunta:Frentealcobrode laprestación¿aquéserefiereustedcuandomencionaqueexistencomponentesdetiposolidario?Respuesta:Nosotros solemospreguntarnosporquédebemospagar el cortedeunazonaverdesialfrentedemicasanohayninguna,porquétenemosquepagarporelbarridode las vías y lasáreaspúblicasde la ciudad si yovivoenunbarriodonde la


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entradaescarreteable,porquéhayquepagarlapodadeárbolessienmicasanohayárboles. En ese sentido, el servicio público solidario significa que todos loscomponentesquehacenpartedeunsistemadebenserpagadosportodoslosusuariosdeunaciudaddeacuerdoalaestratificaciónquesepresente.Todosloscomponentesdelsistemapúblicodeaseosepaganvíatarifayhayunvalorestimado de cada componente frente a la CRA que es la que regula la tarifa en laciudad.Yadespués,serealizaelpagoporestratificaciónenelquesesubsidiaelpagodelosestratos1,2yalgunosbarriosdelacomuna3.Pueselestrato4pagaunatarifaplena,yelestrato5yelestrato6subsidianalosmenoresentodosloscomponentes.Es importantemencionarquesecuentaademásconunsubsidiomunicipalqueeselqueregulatodalaprestación.Pregunta: ¿de quémanera considera usted que la administración local garantiza laprestacióndelservicio?Respuesta:LaadministraciónencabezadelAlcaldegarantizalaprestacióndelservicioen lamedidaenqueseestenactualizandodemanerapermanente loscomponentesdelserviciopúblicodeaseo.Sibienestamoshablandodelarecolecciónqueesenlascasasoenlosmultifamiliares,sedebeestarlevantandoconstantementeelnúmerodeunidades de viviendas que existen en la ciudad y frente a eso realizar toda lareglamentaciónparaelcubrimientodelatarifa.Pregunta:¿CuáleslafuncióndelaUAESPMfrentealserviciopúblicodeaseo?Respuesta:LaUAESPMesgaranteennombrede laAlcaldíadeque laprestacióndelservicioserealicebajolosprincipiosdecalidad,coberturaycontinuidad.Porloqueesla entidad que debe tener las herramientas precisas para que estos servicios sepresten en el marco de la normatividad vigente. De ahí que la UAESPM realice unseguimientoconstantealasempresas.PuesauncuandolaUAESPMnoessupervisordirectodeestas,sieselgarantealseguimientode laprestaciónqueserealizaen laciudad.Pregunta: ¿qué facultades tiene la UAESPM para cumplir como garante de laprestación?Respuesta:LaUAESPMestafacultadobajounasfuncionesqueestanensuarticulado.Dentro de las cuales hay unas funciones precisas frente a la prestación del servicio.DadoquelaUAESPMenelmomentonopuedeserunentesancionatorio,niunentesupervisor,niunentequepuedarealizaraccionesdisciplinariasfrenteaunprestadorqueestedandomalelservicio,laUAESPMloquehacerelalcanceconlosmecanismosencargadosde lavigilanciaycontrol (SuperintendenciadeServiciosPúblicos,CRA,elMinisteriodeVivienda)afindequeserealicenlasrespectivascorrecciones.Pregunta: ¿considera usted que la calidad del servicio se le garantiza a toda lacomunidad?


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Respuesta: en estosmomentos, podemos decir que se garantiza la prestación a losusuarios que estan levantados, pues haymuchosqueno estan registradosdebido aquevivenenasentamientosdedesarrolloincompleto.Frenteaestosúltimos,nohayunserviciodirectohaciaellosporquenoestanregistradosdebidoaqueseubicanenzonasquenosondeusoparalasviviendas.Enesesentido,podemosdecirquefrentealossuscriptoresdelaciudadsisegarantiza.En la zona rural,noocurre lomismo.Podemosdecirqueenalgunos corregimientosqueseacercanalaparteplanadelaciudad,comohormigueroynavarro,elserviciosepresenta con una cobertura completa. Pero, en los corregimientos de ladera, laprestaciónsepresentamáshacia lapartedelospobladosconcéntricosquehacia lospobladosdispersos.Entonceslaprestaciónenestazonaseencuentraentreun60%y70%decobertura.Pregunta:¿elservicioseprestadeformacontinua?Respuesta: Ese es un tema al que le debemos realizar, desde la UAESPM, unseguimiento permanente. Podemos pensar que hay unas empresas que sí lo hacenfrente a otras que no. Por ejemplo, mientras hay unas empresas que realizan laactividaddecortedecéspedconlaperiodicidadquedicelanormatividad(cuandoelpastosupere los10centímetros),hayotrasque lo realizancadamessin importar laépoca de lluvia o la época seca. Demanera que somos nosotros quienes debemosgarantizarlacontinuidad.Pregunta: actualmente, ¿se garantiza que los usuarios participen en la gestión yfiscalizacióndelaprestación?Respuesta: si, en estos momentos los comités que existen en las comunas y,específicamente, los vocales de control son quienes tienen dentro de sus funcionesasegurarqueel seguimientoa laprestación se cumpla.Ellos sonotros fiscalizadoresdelserviciopúblicodeaseo.Pregunta:¿sedesarrollalaculturaciudadanafrentealserviciodeaseo?Respuesta: la cultura ciudadanaesta enpañales. Enesta ciudadnoexiste la culturaciudadanacomotal.SiempresehabladelaCalidehace30añoscuandolagenteteníamucha cultura, pero ¿qué ha sucedido con Cali? La ciudad ha sufrido unatransformación ante el recibodemuchaspoblacionesdemunicipios vecinos (Cauca,Nariño, Costa del Pacífico) donde las personas tienen otro tipo de cultura frente almanejodelosresiduossólidos.Deahíquehacerunaintegralidaddeciudadbajounasmismascostumbreshasidomuydifícil.Pregunta:¿hayotrosfactoresqueafectanlaprestación?Respuesta:si,lamismagestiónsocialdelasempresas,yelniveldefuerzaoperativadelasmismaspararealizarsusfunciones.Mientrasquehayunasquetienenunafuerzaoperativasuficienteparacumplirconlasfrecuenciasyloshorariosenlascomunas,hay


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otras que no presentan la misma fuerza. Por lo que no se puede decir que estanequiparadasfrentealasdemandasquepresentalaprestacióndelservicio.Adicionalmente, hay falta de control por parte del municipio. No es suficiente elpersonalqueexisteparahacerlasaccionesdeInspección,VigilanciayControl.Nohayunademandagrandedepersonalparaatenderesaofertatantadegentequenotieneculturanicompromiso.Pregunta:enretrospectiva,¿consideraquehayalgunafacultadqueseledebadaralaUAESPMparaquesepuedagarantizarmuchomáslaprestación?Respuesta:Porsupuesto,ynosotrosenesapartetenemosunvacíofrenteanuestrasfunciones. Pues todo se ha superpuesto a quenosotros hagamosun seguimiento. Ynosotros necesitamos una facultad de control que nos permita a nosotros realizarsanciones, organizar una mejora en el servicio de manera directa y sin tantointermediarioparasudesarrollo.Pregunta: Bajoel esquemade la libre competencia, ¿hayalgúnprocedimientoenelquelaempresasedebapresentaranteelmunicipioafindepoderprestarelservicio?Respuesta:Enelmercadodelibrecompetencia,tantoenlapartedelserviciodeaseocomoenlapartedeaprovechamiento,lasempresaspresentantodasudocumentaciónysuniveldefuerzaoperativaalaSuperintendenciadeServiciosPúblicosMunicipalesyalaCRA,ynosotrosdespuésnossupeditamosaloqueestasdeterminen.

- EntrevistaNo.2

Pregunta:¿québeneficiostienelaactualprestacióndelserviciopúblicodeaseoparalaciudad?Respuesta:alserdelibrecompetenciaelusuariopuedecontrataralaempresaqueseadapteasusnecesidades.Al estar sectorizado el servicio y al no estar centralizado por EMSIRVA, podemosdefinirbiendequiénes laproblemática.YAunquesiempredicenqueEMSIRVAeselentequelorige, lassolucionessiemprevienendelaempresaprestadoradelservicioseaPromoValle,PromoCali,EmasoCiudadLimpia.Elhechodeque lasempresasesten regidasporeldecreto1077de2017yelPGIRS2015 – 2027 es otro beneficio. Pues al ser estos de uso público, los usuarios ysupervisores contamos con las herramientas para exigir un servicio con cobertura,continuidadycalidad.Pregunta:¿quéfactoresdificultanlaactualprestación?Respuesta: esta pregunta debe responderse de acuerdo a determinadas zonas oempresasespecíficas.Porejemplo,EMASCalientemasderecoleccióntienenunaflota


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muypequeñapararecogerlacantidadderesiduosespecialesyRCDqueproducensususuarios enel oriente.Ahorabien, la dificultaddePromoValle esque tieneunáreademasiadoextensa a tal puntoque sus supervisores deben abarcar varias comunas,por lo que cuando se tiene que solucionar un problema de una comuna, surgenproblemasenlasotras.En el oeste, la prestación se dificulta porque es zona de ladera. Y ahí las empresasestanadecuadascomoManizalesdóndelaprestacióngiraentornoalasladeras.Comonosotros somos un valle, nosotros tenemos todos para una prestación en temasplanos.CuandosenospresentanbarrioscomoSiloéydemássobrezonadeladera,senosdificultayporesovemosqueenpuntosespecíficossurgengrandesacumulacionesde residuos que las personas disponen. Pues lo vehículos y las carreteras no estanadecuadosparasubirtanaltoopararecibirunvehículotanpesado.Pregunta:¿quéfactoresexternosdificultanlaprestación?Respuesta:apenaslluevenosepuedeguadañar,nosepuedebarrer,losvehículossellenandeaguaygeneranmás lixiviados.Noestamoshechosparauna zona lluviosa.Poresocuandoen laciudaddeCali llueve, tenemosproblemasdeprestación.Esuntemadealcantarilladoydequenoestamosadecuadosparaesto.La inseguridad es otro factor. Pues en barrios como La Isla u Olaya Herrera no nospermite recoger los residuosporquehaybandas criminalesqueno lopermiten,queguardanarmas,estupefaciente,osimplementenoquierenelservicio.Unúltimo factorquenosafectamuchoes lapoblaciónde loshabitantesde calle. YaunquehayunentequeeslaSecretaríadeBienestarSocialquelosdeberíaregularytratar,nohayunapolíticapúblicaparaellos,noselespuedeobligaranada,noselespuedehacernada.Yellos impactan separadoresprincipales, víasprincipales y zonasverdes.

- EntrevistaNo.3Pregunta:¿québeneficiostienelaactualprestacióndelserviciopúblicodeaseoparalaciudad?Respuesta: que a través del esquema de libre competencia las empresas de aseopermiten atacar varios frentes de la ciudad con calidad, cobertura y continuidad.Ademásdepermitirlasatisfaccióndelosciudadanos.Pregunta:¿quéfactoresdificultanlaactualprestación?Respuesta: una de las dificultades es que algunos de los sectores y comunas de laciudad se caracterizan por tener propiedad horizontal. Y hay muchos pasajes quedificultanquelosoperariosejecutensuslabores.


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Porotro lado, lasmodificacionesde las viviendasy la faltade culturahacenque losciudadanosdispongansus residuos sólidosen los separadoresoespaciospúblicos.Yesooperativamenterepresentapérdidasdetiempoydelogísticadelasempresasdeaseo.

- EntrevistaNo.4Pregunta: ¿Considera usted que existen ciertos elementos claves para que en unaciudadsepresteelserviciopúblicodeaseoconeficiencia?¿Cuálescreequeson?Respuesta:elserviciodeaseocomopasacontodos losdomiciliariossemantieneenun proceso de continua transformación. Hasta hace unos años, el servicio de aseoconsistíasolamenteenladisposicióndelmaterialinutilizable,hoyyano.Elserviciohaevolucionado con varios componentes. Uno fundamental, tiene que ver con elaprovechamientoquepermitequeelelementomaterialdelservicio,labasura,tiendaadesapareceryqueporelcontrarioestemosasignadounapolíticadebasuracero.El tema de basura cero es un tema que no esta asociado al servicio. Es un temaasociadoaloambientalyalasalubridad.Porlotanto,unapolíticapúblicadeaseonoes solamenteunapolíticapúblicade serviciospúblicosdomiciliarios.Unapolítica enesa materia debe ser integral por cuanto alrededor del servicio hay temas deservicios, derechos colectivos, temas de espacio público, y hay un elemento muyimportanteenlasgrandesciudadescolombianasyesquehayderechofundamentalalreciclador. Por lo tanto creo que la para hacer la política hay que analizar variosaspectosquevanaincidir:1)ambiental;2)salubridad;3)ordenpúblico;4)elserviciomismo;5)elderechodelosrecicladores.Pregunta:¿quédebehacerlaUAESPM?Respuesta: El tema es que Cali, a diferencia de otras ciudades del país, tiene unaUnidadAdministrativaEspecialdeServiciosPúblicosMunicipalesquesedebesentarapensareneltema.Lamayoríadeciudadesdelpaíslimitaneltemadeserviciosatenerunprestador,ynohayunaunidadqueestepensandoenloselementosestructurales,enlaspolíticasdeserviciosuniversales,enlaplaneación,enelmanejosistemáticodeltema.YcreoqueesaeslalabordequedebecumplirUAESPMenCali.Pregunta:HayquienesdicenquelaLey142de1994,lequitaautonomíaalosAlcaldesentantoqueestosdebenlimitarseacumplirloestipulado,¿consideraustedqueesoesasí?Respuesta: creo que todos hemos hecho una lectura incompleta de la Ley. Todospartimos de la base que la Ley regula, y no le da competencia al municipio. Sinembargo, la constitución arranca por asignarle al municipio responsabilidades en laprestación del servicio, y luego el Artículo 5 de la Ley le da unas responsabilidadesbásicasa losmunicipios.Ahora, laLey fijaunos lineamientosgeneralesquesonmuyimportantes por cuanto ordena el sector, y además permite tomar decisiones muyimportantesqueotrosmunicipiosnohubieran tomado.Yo creoqueel sectordesdeantesdelaLey,eraunsectordesordenado,anarquizadoysobretodolasautoridades


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territorialesnoestabanencapacidaddetomardecisionescomoladelpagotarifario,ola imposicióndecargastributariasa losusuarios.Esmuydifícildecirleaunestrato5quedebepagarunacargaqueenotroestratoessubsidiado.EsadecisiónsinolatomalaLey,creoqueesmuydifícilquelatomeelalcalde.Pregunta:DeacuerdoconlaLey1617de2013,elserviciopúblicodebefortalecerseenfunción del impacto de opinión, bajo esa idea se debe de fortalecer el usuario.Entonces, ¿será más fácil cumplir con esto si la UAESPM como organismo sedescentralizacióndirigiéndoseacadalocalidad,oesmejorquepermanezcajuntaenelCAM?Respuesta: Yo por principio soy un demócrata de participación. Creo que lasestructurasde los Estadosnodicenmuchode los ciudadanos. Loprimeroquedebetenerunasociedadcivileslaorganizacióndelaspersonasyesosepodríahacerdesdeelpuntodevistadelmunicipio.Eldistritopuededarnosacercamientosadicionales,ycreoqueeltrabajohoyeshacerciudadanía,ycreoqueunidadescomolaUAESPMquese ocupa de un tema que afecta todos los ciudadanos, la prestación del serviciopúblico, debe tener dentro de sus funciones una básica: hacer pedagogía delciudadano.PorquequeunaLeyexista,peroqueelciudadanosno laconozca implicaquesecreenalrededordelserviciounosmitosquehabríaqueaclarar.Pregunta: Actualmente la UAESPM tiene la función de garantizar la prestación delserviciopúblicodeaseo,peronoesunactordecontrol.Deahíqueloshallazgosselepasanalasuperintendencia,esperandoqueestaresponda.Sinembargo,estanolohahecho.Teniendoencuentaestasituaciónpropiadeserunaentidadquefijapolíticasterritoriales,¿creeustedqueelprocesodedistritalizaciónsepuedeaprovecharafindequelaLeyquesecreeledéunafunción,competenciaoherramientaalaUAESPMpara ser más efectiva, es decir, para tener inherencia en las empresas sinintermediarios?Respuesta:hay varias vías. Lamás amigable creoqueesqueel Estadonoesta solopara sancionar, el Estado esta también para hacer pedagogía, reconocimiento dederechos, capacitación del usuario, creo que eso es básico. Ahora, ya hablando entemasjurídicos,evidentemente,lasuperintendencianoesquenoteconteste,tetieneque contestar. Ahora, si no contesta ellos tienen un organismo de control. Yopropondría escribirles siempre con copia a la procuraduría. Dado que no darlerespuestaaunderechodepeticiónesunafaltadisciplinariagrave,leaclararíaeso.Hayque hablar con la superintendencia y decirle que nos debe contestar toda lacorrespondenciaporquees fundamentalpara cumplir connuestras funciones, yquenosvamosaverobligadosadenunciarlosdebidoaque losderechosdepeticiónsonderechosconstitucionalesenlostérminosdelaLey.Pregunta:CuandofinalicenloscontratosdeEMSIRVAenliquidaciónenelaño20..algo,¿seráque lasempresasdeestaquedaranbajo libre competencia y seguirán con sususuarios de siempre? O qué pasara? Cómo quitarles esa ventaja para que la librecompetenciaseajusta?PorqueaellosselesentregaronesasáreascasicomounASE…


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y de poder quitarlas o de poder hacer algo debería la UAESPM solicitar con ladistritalizaciónunafunciónmásprecisa?Respuesta: Yo creo que la UAESPM debe fortalecer su trabajo frente a puntosespecíficosque leaportena laciudadya laadministración.Yocreoque laUAESPMpuede crear un grupo que dedique solo al servicio de aseo. Y ese grupo debe deestablecertodaunaestrategia.II. ConferenciaCaliDistritoEspecial

JuanCarlosGómez:Bienvenidostodos,hoyvamosaabordareltemaCaliDistritoafindeidentificarlosdesafíosylasoportunidadesqueestatransformaciónpresentaparalaciudad.La manera de proceder será la siguiente: primero, Alejandro Becker – Gerente deProyecto Cali Distrito del Municipio expondrá el trabajo que se ha realizado alrespecto, especificando, en los desafíos y las oportunidades identificadas por losexpertos;segundo,laprofesoraPaulaCerónrealizaráunaspreguntasquedeberánserrespondidasporeldoctorBeckerolosrepresentantesdelasUniversidadesqueestanvinculadas en la construcción de Cali Distrito; tercero, se le dará la oportunidad alpúblicoderealizarlealospresenteslaspreguntasquefrentealtemasurjan.Entonces,recibamosaldoctorBecker.AlejandroBecker:Actualmente,nosencontramosafinandolapropuestaquelevamosapasaralConcejoMunicipalparaqueCaliseconviertaenDistritoEspecial.Como bien lo decía la invitación, hoy hablaremos sobre las implicaciones y losconceptosclavesparaentenderloqueesynoesserDistrito.EltemadeserDistritoesunasuntomuytécnicoqueesdifícildetraducirafindequelosciudadanosdelcomúnpuedanentenderaquiénseleocurrióesto,cuálessonlasventajas y las grandes preguntas que uno tiene que hacerse, y qué nos dice laexperienciadeotrasciudadesDistritodeColombiaodeotrasciudadesmuyparecidasenelámbitointernacional.La estrategia que he tenido que gerenciar ha consistido en tratar de juntar variasvisiones. Muchas veces ocurre que vemos una misma situación desde diferentesperspectivas. Y esto también ocurre en la administración pública que cuenta,actualmente,con15secretarías,9departamentosadministrativos;cadaunoconunalógicaorganizacionalmuypropiaquelepermitetenersuvisióndeciudad.Ademásdecomprenderesasvisiones,nosotrosestamosenlaobligacióndesalira lacalleyhacerconsultasconlaciudadanía,conlosgruposdeinterés,conlosgruposdecomunicación,conlaacademiaparasaberquéestanpensandoellos.


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Entonces, cómo pensarnos una visión común para el proyecto que esta enconstrucción?Durante los ocho (8) meses que lleva la estrategia, se ha realizado un esfuerzoimportante por invitar a todos los actores a mirar las cosas desde una perspectivadistinta.Noalrevés.Ysibienesciertoqueestoexigemuchomástiempoypaciencia,unotienequedesarrollarlatoleranciahacialafrustración.Puesalfinaldeladiscusión,unosedacuentaqueelotroestabahablandodeunacosatotalmentedistinta.Porloque nosotros optamos por evitar el desgaste y, desde el principio, trazar una visióncompartida,unavisióncompleja.QuieroresumirestacomplejidadenlasiguientegráficaEstoesungráficaespantosa,peroeslacomplejidadmismadeCali.En letras naranjas ustedes ven el tipo de ciudad que tenemos: somos 56.000hectáreas,80%deláreaes ruralyel20%restanteesurbano. Los15corregimientosque componen el área rural, incluyen 24.000 áreas protegidas, y a su vez 13.000hectáreasconrestriccionesdeuso.Durante todos los años de la administración pública, el diseño organizacional se haconcentradoenel20%delterritorio,tantoasíquelaestructuraorganizacionaldeCaliparece reflejar que estamos gobernando una sola población con problemas muyparecidos.Estagráficamuestraeldesordenenelquenosencontramos,pues la verdadesquetenemosvariasclasesdeciudades.Laslíneasnegrassonlosejesdedesarrolloquesehanconstituidoalolargodetodalahistoriadelaciudad.Laexpansiónformaldelterritorionuestro,loqueconocemos,laestructuramodernadelEstadodondeunoentiendealaautoridadcomoeseacuerdopara que haya una entidad que nos gobierne. Lo que corresponde a la zona de laciudadenlaquenosencontramos,esepartedelaciudadqueeslaestructuraurbanadeCali.


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Tenemosademásotrosfenómenosquesehanproducidopordiversosfactores,entreellos laviolencia, lasmigracionesde laspersonasquehanvenidoalvalledelcaucayquesehanasentadoenlosbarriosobrerosdelaciudad,comoporejemploFloralia.Todosestos fenómenoshanhechoqueestaciudadseacompleja,peroque tambiénseacomplejoexplicarnos.Tenemosmuchísimasciudadesdentrodeestagranciudad.Por lo tanto, la distritalización se convierte en una oportunidad para poder conocerqué tandistintos somospordentro,dondehaycosascomunesyque tipodediseñoinstitucionaldebemosdeterminarparapodergobernardemaneradistinta loqueesdistinto.Una cosa es ejercer autoridad en la Calle 5 dónde hay una estructura de ciudadconvencional,yotracosaesejercerautoridadenladeraquenotienenadaqueverconunaciudadplaneadaysiconunosfenómenossocialesimportantesymuydistintos.Elconceptodeestas sociedadesen relacióna loquees laautoridadesdistinto,por lotanto debemos pensar cómo construir en sociedad. Y la distritalización es unaoportunidad, porque la primera pregunta que se hace uno desde el punto de vistaconceptuales:quétandistintossomos,cómopodemosagruparesosrasgosalolargoy anchodel territorio, y cómopodríamos crear unnuevonivel de gobierno llamadolocalidades que nos permita ajustar las funciones, los recursos y el personal quenecesitamosparaatenderesasdiferencias.¿Quedó claro el desafío? Es cómo descentralizar la ciudad haciendo que desde delCAMtengamosunamejorcapacidadderespuestadeacuerdoconesasdiferenciasquetenemos.Laprimera leccióndeestoesquenoes lomismogobernarFloraliaenelnorte,quegobernarPanceoMontebello.Deahíquesedebanpensarunasinstanciasdegobiernomuchomásajustadasysintonizadas.¿Cuáleselmandatolegal?¿QuéesesodeserDistrito?LaLey1933de2018dice:Calitiene que convertir su estructura organizacional (conjunto de dependencias conpersonasasignadasempleadasparaproducirmejoresresultados)enDistrito.Esoqueimplica?Fundamentalmente,preguntarsecuálessonesosrasgosterritorialesquenospermiten una distinción, y a partir de esas distinciones diseñar las funciones quedeberíanteneresosgruposterritorialesdentrodelaciudadparapodersintonizarlasresponsabilidadesdeacuerdocon las responsabilidades. Loque tiene, además,unasimplicacionesfiscalesenlamedidaenqueyaelCAMnovaaestaracargodetodoelterritorio, sino que el CAM se va a apoyar en unos satélites que se van a llamarlocalidadesyalcaldíaslocalesparamejorarsucapacidadyefectividad.La Ley dice que el primer acto es darse un nombre, el nombre que nos tocó es elreflejo de una suma de iniciativas. Por lo que somos Distrito Especial turístico,empresarial y de servicios. Demanera que bajo ese nombre estamos todos, y aquíquieroaclararelmitoqueestarondandoyesquetodoeldiseñoorganizacionalsevaaenfocar en estos títulos, y no. El diseño organizacional debe estar exclusivamente


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dedicadoafortalecercadaunadelasdependenciasquehacenpartedelaalcaldíaparapoder producir resultados en territorio. Vamos a fortalecer todas las secretarias,quienes se van a ver beneficiadas por la existencia de una nueva instancia que lespermite llegar al territorio de manera más articulada, y esas instancias se llamanlocalidadesyesaslocalidadesvanasergerenciadasporunapersonaquesevaallamaralcaldelocaldelDistrito.A partir de estas implicaciones, del análisis territorial, de la identificación de lasfuncionesquedeben teneresasnuevasunidadesdegobierno, sedebeplantearunnuevo sistema de gobierno. Descentralizado o desconcentrado dependiendo de lostemas,delacomplejidaddeeseanálisisterritorialquehayquehacer.Estaesotraformaderesumirlatarea,tenemosquereorganizarnuestroterritorio,yanocomponernosencomunasyencorregimientos,sinoenlocalidadesyacadaunadeesaslocalidadesasignarlesunasfunciones.Esoesunadelasgrandestareas.Noesotracosaquerealizarunaacomodaciónóptimadelasresponsabilidadesenlosnivelesdegobiernoparaquetenganmayorhabilidad.Esoesloqueenteoríaesladistribucióndefunciones. Y si eso se hace bien, podemos garantizar por lo menos los siguientespuntos:1. Lograreldesarrollointegral.Puesenlaenlamedidaenquesedistribuyanmejor

lastareas,sehaceénfasisenlaslocalidadesyenloqueestassedebenconcentrar.

Sihaytengoproblemasdepoblaciónenedadadultaenelnortedelaciudad,sedebediseñarun gobiernodistintoque lospuedaatender, pero tambiéndebediseñarse alargo plazo unas responsabilidades muy bien definidas para qué hacia esa zona seatraigapoblaciónjovenafindegarantizarunapirámidepoblacionalcongruente.2. Habrápresenciapermanentede losórganosdegobierno. Las localidadespodrán

evidenciar que hay problemas en el territorio, el Alcalde Local estará en elterritorio,sepodránrecibirrespuestasenoficiosyenresultados.

3. Calidad del servicio. Pues desde las localidades se puede garantizar que las

respuestasanuestrosproblemasseveanenresultados.Yanoseránecesariopreguntar¿cuándovaaregresarelalcalde?Puestendremosunaparatode gobierno conpermanencia en el territorio, con funciones asignadas, conautonomía. Loqueayudaráa tener respuestasdecalidadde servicio (entendidaenresultados).EsclaroquesielCAMseachicaysedistribuyeenzonasestratégicasdelaciudad,sevaagenerarmásaccesibilidad,másatención,máscapacidaddepoderactuaratiempo.Ese es el trasfondo de las implicaciones de ser Distrito Especial.Más gobernanza, ygobernabilidad.


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Cuáles latareadelgobiernoArmitage?Esaesunapreguntaquenossolemoshacer.De acuerdo con la Ley, son básicamente dos tareas las que hay que hacer, peronosotrosagregamosunatercera.Laprimera tareaesquedeaquíaagostodebemosdefinirelnúmerode localidades¿Cuantas localidades deberían integrar nuestro territorio y cómo se compondríanestas?¿Cuantosbarriosconformaríanlaslocalidades?Lasegundatareaes,deacuerdoconlacomposicióndelas localidadesy ladefiniciónde lasmismas,asignarydistribuir funcionesentreelCAMy las localidadescomounnuevo modelo de operación que reparte las responsabilidades, las funciones y laplantadepersonal.Laterceratareaesrealizaruncambiotransitorio.Senecesitaunplazoparairhaciendocada uno de los cambios. Eso es una de las elecciones por excelencia de las otrasexperiencias:Bogotá,Barranquilla.Poresoesquedebemospensarenunmecanismoquefortalezcalaadministraciónpública.Uncambioorganizacionalimplicatiempo,implicasabercuálessonlospasosaseguir.Además de crear la estructura y el organigrama, hay que crear instrumentos degestión;todoelsistemapresupuestal,sistemafiscal(elrecaudo,quiénvaacobrar),yelsistemadeplaneación.Esunreplanteamientototaldetodalaadministración.Hayque actualizar actos administrativos de cómo son las cosas, cómo se reglamenta ycómosepuederacionalizarunsinnúmerodemecanismosdeparticipaciónciudadanaparaqueseanprácticosygenerenincentivosquepromuevanlaparticipación.Hayquehacer un trabajo de racionalización de las instancias de participación y crear unmecanismodecoordinacióninterinstitucionalparaqueelDistritoseaunaoportunidadparasermejor.Las localidades se convierten en un lugar por excelencia de articulación dónde seencuentrandemaneracategóricalassecretaríasylasdependencias.Preguntadelpúblico:¿dequédependenlascompetenciasdelaslocalidades?Depende de dos cosas. Ya la Ley nos dice que deberían hacer cada una de laslocalidades, hayunas competenciasmarco. Peronosotrosqueremos irmás allá. Porejemplo, la Ley dice que las localidades deben encargarse de labores de inspección,vigilanciay control,pero¿enqué?Eseenquédeberíanespecializarseeselejercicioadicionalquetenemosquehacerapartirdelanálisisterritorial.Notienesentidoquedesarrollar acciones de vigilancia y control para los establecimientos públicos ydeportivosdeunalocalidadquenotieneniunsologimnasio.¿Enquévamos?Desde el 1 de agosto del presente año hasta diciembre, estamos concentrados enestudiarlasexperienciasdeotrasciudadesqueyasonDistritoyquetienenproblemasmuyparecidosaloscaleños.


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HicimoslaalianzaestratégicaconlasuniversidadesafindepodernutrirloquevaaserlanuevaestructuradelaciudaddeCali,paratrabajarmásymejordesdeelpuntodevistadelaadministraciónpública.HemoshechomuchapedagogíaparaaclararlosconceptosdeloqueesserDistrito,yentre enero hasta julio vamos a seguir haciendo espacios como estos donde lepodamosdeciralaciudadaníacuálessonlosescenariosposiblesqueharíanqueestaciudad pueda trabajar como Distrito. Planteando distintos caminos, y sobre todopreguntándonoseimaginándonosdiferentesejerciciosprospectivosdequeimplicaríaesemodelodedistritalización, compartiendo lasdebilidadesy las fortalezasde cadaunodelosescenariosparapoderenriquecerladiscusión,capturarideaseinquietudesdelagente(expertos,academia,sociedadcivilorganizada,mediosdecomunicación),realizando un recorridomuy exigente en la ciudad que nos permita compartir esosescenarios a fin de decidir de X número de localidades, con la X distribución decompetenciasentreunoyotroniveldegobierno.Alrespecto,esimportantemencionarquelapropuestanosolodebeportarconesasdeterminacionessinoque,además,debeiracompañadadeunplandetransiciónconelpasoapasoparaconvertirelmunicipioenDistrito.Laestrategiatienedosperspectivas:untrabajohaciafuera(contarlealagenteenquevamos,quéopina),yuntrabajohaciaadentroenelqueserealiceunanálisisinternodelorganismosobreloquehafuncionadobien,quedeberíafuncionarmejor,ycómodeberíamosaprovecharmejorlassecretaríasylosdepartamentosadministrativosestedesafíode serDistritoparapoderafinaresaestructuraquequedóen la reformade2016, con la cual se crearon unos sectores de gran necesidad: las secretarías deseguridadyjusticia,desarrolloeconómico,turismo,laUAESPM,launidaddebienesyservicios, etc. Y a partir de esa reflexión interna es dónde vamos a juntar las dosperspectivas,dóndehayoportunidadesdefortalecimientoenlassecretaríasparaqueseapoyenenlasfuturaslocalidadesparaproducirmásresultados.¿CómolohanhechootrosDistritos?Puescomienzanenesteorden:lareflexióndelaadministracióncentral.Despuésvienetodoelprocesopolíticodeelecciónpopulardelas juntasdeacción localparaelDistrito, ladesignaciónde losalcaldes locales.Másadelante, la sesión de institución de tareas y, finalmente, el nivel de con que van ahacertodasesastareas,lainstituciónderecursosencadaunadelaslocalidades.Nosotros aprovechando todas esas lecciones decidimos reorganizar un poco esametodología ¿cómo lo estamos haciendo? Lo primero si usted quiere producirresultadostienequepreguntarse¿cuálessucontexto?Quétipodedesafíostienesuterritorioypoblación?Debemoscaracterizar,hacerunanálisisterritorial,ydeterminarquétipodeadministraciónpúblicasenecesita¿CómosedeberíareorganizarelCAMdeacuerdoconeseanálisisterritorial?¿CómohacemosqueelDistritoseconviertaenun instrumento de sintonización del CAMde acuerdo al tipo de territorio que tieneCali?


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Deacuerdoconeseanálisisdedistribucióndetareas,vieneelprocesodeasignacióndetareas.Ydespuésvienelafinanciacióndelastareas.Cuandoestearmadotodoesemuñeco, conocido coloquialmente como organigrama, ahí sí podremos decir: señorcandidato a junta de administración local, este aparato administrativo ya esta listoparaqueustedlogobierne,noalrevés.Esaesladiferencia.¿Enquéconsisteelanálisis?Sondospreguntasbásicas.Estas son las 56.000 hectáreas donde tenemos un sin número de actoresinstitucionales, pero también grupos de interés. Justamente tenemosquehacer dospreguntas para poder enriquecer el análisis y para poder tener una fotografíacompletade loqueesnuestro territorioycuálesson losdesafíosquetenemosparagobernarlo; ¿Usted desde su sector de gobierno, movilidad cómo comprende elterritorio?¿Cuálessonlasvariablesqueustedtieneencuentaparaintervenir?Ydos,preguntarsesiustedsejuntaríaconeseanálisisyesaformadeverelterritorioconladelosotros.Pueseseanálisiseselquenospermitellegaralplanteamiento.Es un recorridomuy largo el que hemos hecho en estos 8meses para poder ganarinformaciónde calidad, comprendermejorel territorio, y sobre todo respondera lapregunta:¿cuántaslocalidadesdeberíamosser?Pararesolverestaspreguntas,hemosempleadonuevecriterios:1. Barriosyveredas.

Debemos conservar los barrios y las veredas como unidades básicas, sociales, y dereferente histórico y cultural de Cali. Aquí la gente se identifica más por barrios yveredasqueporcomunas.Estassonsuterritoriomáspróximo,ylapoblaciónescelosadeeseterritorio.2. Característicassocialesdelapoblación.Nivelesdeeducación,empleo,desempleo,tasasdeseguridad,etc.3. Cuencashidrográficas,serviciosecosistémicos,amenazasyriesgos.LasleccionesdeotrosDistrito,nosdicenquealgomuyimportanteesanalizarcómoelterritorioestaorganizadoporlamismanaturaleza:cuencashidrográficas,queserviciosecosistémico que presta el territorio, los accidentes geográficos, las amenazasnaturales.4. Normas,modeloyprospectivasPOT.Estamosenunpaíssantanderista.Enlaadministraciónpúblicasolosepuedehacerloquelanormaledice.Porlotantohayquereconocereltipodenormaqueabordael


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cómo se gobierna el territorio. Y entre esas esta elmodelo y todas las apuestas deprospectivadelosplanesdeordenamientoterritorial,tantolosdel2000comolosde2014.PerotambiénotrosejerciciosyestudiosdeprospectivadeCali.Loquepermiteque uno no arranque de cero, aquí se han hecho esfuerzos por reconocer unasnecesidadesterritoriales,unasapuestasdecambiohaciafuturo.5. Distribuciónpoblacionalbalanceada.Las localidades que conformemos deben garantizar una distribuciónmedianamenteequitativaentreunayotralocalidad.Esdecir,sedebeprocurarquenoseproduzcaelfenómenodeBogotáenelque,porejemplo,Subatienecasi1millóndehabitantes,pero la candelaria en el centro tiene 300.000, lo que genera unas presiones en eldiseñoorganizacional.Porsupuesto,adivinencuallocalidadtienemejoresresultados?Pues lasmáspequeñasporque tienenproblemascomplejos,menosheterogeneidad.Entonces,hayqueprocurarquelalocalidadtengaunnúmeroequitativodepoblaciónparanodesbordarlosdesafíosenmateriadeadministración.6. Dinámicasdelaciudad.Hay que reconocer las dinámicas de la población, cómo nos comportamos en Cali,cómonosdesplazamos, cómo interactuamos los caleñosdentrode los barrios. Peroademáscómointeractuamos,entrelazonaurbanaylazonarural,conlos8municipiosintervenidos. De manera que eso genere unas presiones en demanda deinfraestructura,movilidad, interacción,mercado,etcque lediceaunopordondesedeberían trazar las localidades, los límites y sus detalles en cuanto diseñoorganizacional.7. Equilibriofuncionaleinclusiónsocial.Debehaberunequilibriofuncionalentreunalocalidadyotra,loquesignificaquetodala infraestructura que existe hoy debe ser repartida equitativamente, pensandotambiénenesainfraestructuradeserviciosbásicosparalavida.

8. LógicapolicéntricaHayunaapuestaqueiniciódesdeelPOPdel2000yesquenosotrospodamosgenerarunaciudadpolicéntrica,esdecir,unaciudadquetienevarioscentrosparaquetodonoquedeenelcentrotradicionalquetienetalfuerzadefuerzadeatracciónquehacequese generen tanto unas presiones de movilidad, como que nosotros tengamos lacostumbreenCalidedesplazarnosdeunextremoaotroparapodersatisfacernuestracotidianidad. La idea es que tengamos varios centros poblados capaces de producirserviciosparaquedisminuyamosnuestrodesplazamiento.9. RacionalidadadministrativayfiscalTodabuenaideaseacabacuandounoseponeahablardedinero.Unopuedetrazarun modelo ideal, pero ¿cuánto dinero tiene? Todo lo que planteemos en modelo


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distritaldelocalidadestienequeguardarelprincipioderacionalidadadministrativayfiscal, y sobre todode sostenibilidad. Loqueestaproduciendoeste ejercicio es quetracemoselidealdeDistritoconXlocalidades,silaplatanonosdaconesoentoncesdebemostrazarunplanquenospermitallegaraeso,yarranquemosconXlocalidadesypaulatinamenteamedidaquevamosfortaleciendolosingresosfiscalesdelaciudadvamostransformandonuestravisiónpolíticoadministrativa.Porúltimo,losdesafíos.Lasgrandespreguntasfrentealdiseño,yolasagregoalgunosen4grandespaquetes.1. Elpolítico.Tiene que ver mucho con nuestra cultura de cómo nos relacionamos con lasautoridades, pero sobre todo cómo hacemos que el voto sea una inversión, cómodesarrollamos el ejercicio de la democracia y la política con la eficacia de laadministraciónpública.Dentro del diseño esta, además, la gran pregunta de ¿cómo nosotros podemosgarantizar representación equilibrada en las localidades? Es decir, cómo se deberáncomponerlaslocalidadesparaquelosmiembrosdelasjuntasdeadministraciónlocalrepresententodos losbarriosde la localidad.Estoúltimoparaevitar,porejemplo,sitenemos localidades urbano – rurales que por el fenómeno de los votos no soloqueden los ediles de las zona urbanas, sino que también queden ediles querepresenten esas zonas rurales. Es una de las grandes preguntas, ¿cómo lograr unequilibrioyqueenmi juntadeadministración localquedenrepresentados todos loscomponentesterritorialesdemilocalidad?Yesamismapreguntaselohacentodoslosesquemas electorales, como el congreso de la república puede representar a todaColombiaen su composición,nosotros tenemosdepartamentosqueno tienenniunsenador,niunrepresentanteenelcongreso.Preguntadelpúblico:¿Cuántosedilesquedaríanencadalocalidad?AlejandroBecker:Esohacepartedelplandetransición.Dependiendodelapoblaciónse definen cuántos ediles. La Ley dice que son entre 9 y quince ediles según lapoblación.Porrazonesdepragmatismoenbarranquilladecidieronquefueran11,peroenBogotádependedeltamañopoblacionalylaLeyquetienelacapital.En el paquete político, debemos fortalecer esos mecanismos de participaciónciudadana.Quesesientalacalidadcuandoyoparticipoenlasdecisionespúblicas.Sindudaalguna,unosdelosdesafíoseslaarticulacióndelasjuntasdeaccióncomunal,delasfuturasJALyelConcejo,pueshoyestasseencuentrandivorciadas.Porunladovanlasjuntasdeaccióncomunalyporotronuestrosediles.Nohayunaconexión,esoesungrandesafío.Esimportantemencionarqueeldiseñodistritalestaparapoderhacerypromoverlasveedurías. Es decir, gentemuy cualificada haciendo control social proactivo, la idearománticadelcontrolsocialparamejorarlascosas.


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2. EladministrativoDesde loadministrativo,estoesunaestrategiadecambioorganizacional,estrabajarcon gente, es cambiar el chip de la gente, y eso requiere tiempo. Nosotros loscolombianosnoscaracterizamosporquerertodoya,ycuandounolehablaalagentede ir despacio, dicen este man nos esta embolatado. Pero tenemos que serconscientesqueestoesuncambioorganizacional,esuncambioculturalnosolamentedelosquetrabajanenlaalcaldía,sinotambiéndelosciudadanos.ComprendercómovaaoperarelDistrito,aquiénledoyquejas,yporsupuestoeseesel desafío del diseño, y es que las localidades me deben ayudar a poder resolverespecificidadesdelterritorio,peroyotengoqueconservarunequilibriodecapacidadpara resolver especificidades territoriales con la visión de conjunto de la ciudad.Porque si se me desarrolla más una localidad que otra, empiezo a generar másbrechas.Tenemosquetenerunavisiónconjuntodeciudadparaquetodaslocalidadespromuevan el desarrollo integral, y sobre todo hay algo particular. Ojala adistritalizaciónnosayudeaconsolidareseproyectofrustradodeáreametropolitanacon los municipios vecinos. Tenemos que crear un aparato administrativo que nosayude a intervenir mejor el territorio más allá de la frontera de lo que es Cali,compartimoselmismoterritorioconPalmira, candelaria,yumbo,yahí tenemosqueconsolidareláreametropolitana.3. EltemafiscalypresupuestalTenemos que romper esa idea de la hacienda convencional que utiliza criteriosfundamentalespara laasignaciónderecursos:necesidadesde lapoblación,esfuerzofiscaldelasentidadespararecogerimpuestos,elenfocarlosrecursosdóndehaymásgente,yesogenerainequidades.Hay que agregar otros criterios como costos de provisión, la accesibilidad, hay quehacer un plan de fortalecimiento fiscal de la ciudad, mejorar el recaudo, cobrar lacartera, etc. Y tratar de instaurar eso que siempre se habla de presupuestosparticipativos,cómolaciudadaníaintervieneenlasdecisionesdegasto.Noesuntemafácil,esuntemamuyromántico,peroesunodelosgrandesdesafíos.4. ElambientalLa Ley de Distritos dice que va a haber una autoridad ambiental que incluye nosolamentelourbano,sinotambiénlorural.UstedesyaconocenlasrivalidadesentreelDAGMAy la CVC, los problemasde eficiencia y eficacia, y eso es un grandesafío. YcuandoyatengamoslaautoridadambientaldelDistrito,vieneotroproblema:¿cómoarticulamosconparquesnacionalesnaturalesque tienehectáreasa su cargodentrodelterritoriocaleñoytambiénconlaCVCqueestaalotroladodelríocauca?Esoesbásicamente.


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Juan CarlosGómez: Bueno,muchas gracias Alejandro. El formato del evento lo quebusca es generar un conversatorio a través de las preguntas que la profesora PaulaCerón ha preparado para estemomento. Entonces empecemos para que al final elpúblicopuedarealizarsuspropiaspreguntas.Paula Cerón: este tema es de suma importancia para aquellos que quieren sergestores sociales, líderes sociales, abogados, politólogos. Es de suma importanciaestudiarlo porque es todo lo que tiene que ver con la organización política yadministrativa de un Estado. Y en este caso, el Estado colombiano esta divididobásicamenteenórdenes.Estaelordennacionalqueestodoelterritoriocolombiano,estaelordendepartamental,yelordendistritalymunicipal.EsoquieredecirquealserDistritoloqueestamoshaciendoesacomodarnosauntipode ordenamiento territorial. Estamos hablando entonces de un tema básico de lafunciónadministrativadelEstadoycómoterritorialmentepodemossermáseficientescomogobiernoparapodersupliresasnecesidadesquetienelacomunidad.Enelmarcodeeso,elconversatoriolovamosadividirentresbloquestemáticos:enelprimero, vamos a hablar del tema territorial que es el tema cumbre del tipo deordenamientoterritorialdeDistrito;enelsegundo,vamostratareltemapolíticoydegestiónadministrativo;yporúltimo,vamoshablarsobreeltemapresupuestalyfiscal.Laspreguntasvana serampliasparaqueelprofesorCaporalli yeldoctorAlejandronospuedandarunaluzmásampliadeloquesehavenidopasando.EnrelaciónconeltemadeterritorioloquenoshacomentadoeldoctorAlejandrohasido que es más beneficioso ser una localidad que estar dividido en comunas ycorregimientos. Dentro de este proceso que se ha ido estudiando, ¿cuál ha sido elproceso metodológico y la caracterización que han hecho? y ¿hasta el momentocuántas localidades han podido detectar que pueden surgir? ¿Cuáles han sido loscriteriosylasvariablesutilizadasdentrodeesteprocesoinicial?EnriqueCaporalli:Esuntemacomplejoporquehaymuchasmetodologíasymanerasdeaproximarsedeacuerdoconlametodologíaquepredomine.Poresohemosoptadopor darle un enfoque interdisciplinar, no solamente dentro del equipo que haconformado la alianza de las universidades, sino también en la interlocución deplaneaciónmunicipalquehasidolaentidaddepartede laadministraciónmunicipal.Hemos tratado de encontrar cuales son las variables que caracterizan el territorio.Habíaun sinnúmerodepropuestas.Estan lasque secentranenel temaambiental,porejemplo,lasqueprivilegianlascuencascomounmododeconcebirelterritorioydedividirlodeacuerdoacadacuenca.Estanotrasquesefijansolamenteenvariableseconómicasosociodemográficasendondesepiensaenlacantidaddepoblación,enelequipamiento que la población requiere, en el tipo de actividad económicapredominantedeunsector,etc.Luegodeunejercicioqueha sido largo yquenosha implicadounesfuerzo, hemosllegadopordistintasmetodologíasaunadivisiónquecombinalosnuevecriteriosquepresentó Alejandro y una gran cantidad de variables adicionales; como por ejemplo


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encontrar centralidades, tener cuidados con los límites, no solamente no dividirbarriossinotambiénunirbarriosquequizásseríamejorqueestuvieranseparados,noafectargrandesproyectoscomoeldeciudadparaíso.Por distintas metodologías llegamos a un número entre 7 y 8 localidades. Eso noquieredecirquenecesariamentetenganqueseresenúmero, loquenecesitamosesquesedéunprocesodevalidación,que lacomunidadveaesoydigasienterritoriofuncionaosidesdeelpuntodevistadelaadministraciónmunicipalquetienemuchasperspectivasestabienparalaprestacióndexservicioosiesoseríauninconveniente.Ahora, hay que testear ese resultado técnico para encontrar que efectivamente nodesde un punto de vista más conceptual y metodológico, sino también desde elterritorioesotengasentido.Ydebetenersentidonosolamenteconloscriteriosqueloformulasinotambiénconotroscomoladistribucióndelacriminalidadporlocalidad,sidividimos por acá pueden haber localidades que concentren un número mayor dehomicidios, como también eso puede afectar las realidades políticas del territorio.Entonceshayquetenerencuentaunaseriedefactoresquesibiennodeterminanlalocalidad,sisonalertasquenosdicenojo,siesadivisiónsedavamosatenerxtipodeproblemas.Alomejoresinevitablehacerlo,peroesimportantesaberaquénosvamosaenfrentaraesetipodedesafíos.Paula Cerón: una pregunta para Alejandro, ¿el hecho de tener localidades y el serDistritotieneunasventajassobretenercomunas?AlejandroBecker:laventajaseríaentressentidos:enqueyotengoresponsabilidadesmuybiendefinidasparapodergobernarconherramientas,presupuestoypersonallasparticularidades de cada localidad. Lo que no tienen las comunas, hoy las comunassolotienenunaestructurallamadaCALIqueesuncentrodeatenciónorientadomásalarecepcióndequejas,pagosdeserviciospúblicos,yalgunaqueotraoficinadejuezdefamiliaode inspector,perono seproduceunejerciciode,porejemplo,muéstremecuál es su problema, yo le propongo esta solución, hagámoslo. Es más bien unesquemadegraciasporhabervenido,voyaprocesarsuinquietudynosvemoscuandoyo le tengauna respuesta.Y resulta serque la respuestanunca llega.No lequisieradecirautonomía,sinoqueenlaslocalidadestengoinstrumentosparapoderdisminuirladistanciaentre la identificacióndelproblema, laformulaciónde lassolucionesy lagestión de las soluciones, y eso lo hago con un aparato administrativo robusto, coninfraestructura,conrecursosyesaeslaventajaporexcelencia.Paula Cerón: Pasemos al bloque número 2 sobre gestión administrativa y temapolítico.HayunaspreguntasquesiemprenoshacemoseneltemadelDistrito¿vamosamanejarunalcaldequevaaserelAlcaldeMayoryunosalcaldeslocales?¿Cómovaaser laeleccióndeesosalcaldes locales?¿Cómosevanaelegir? Igualmente,entemadeparticipaciónpolíticade laciudadanía¿cómosevaadar laveeduríaciudadanayesos nuevos cargos públicos que se deben crear porque se van a aumentar lasentidadespúblicas?¿Cómosevaahacer laconvocatoriaparaqueaquellaspersonasdelacomunidadquequierenperteneceraalgunodeesoscargospúblicos?


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AlejandroBecker:laeleccióndelosalcaldeslocalesestadefinidaporlamismaLey,esuna elección indirecta puesto que los ciudadanos de las localidades van a elegir sujunta de administración local, y estos le tienen que proponer una terna al AlcaldeMayorparaqueesteescojaalapersonaquemejorconsiderepreparadaparaejercercomoalcaldelocal.Frentealaaparenteexplosióndenuevasentidadesylosnuevoscargosenlaciudad,esimportanteaclararqueporrazonesfiscaleslaciudadnopuedecrecerengastosdefuncionamientomásalláde5.000millonesdepesopor lasrestriccionesde lamismaLey de racionalización del gasto público. Lo que si queremos aprovechar comooportunidad de la distritalización es pensar cómo podemos emplear el dinero quetenemos para modernizar el personal, para que precisamente tengamos mejoresperfiles,másadecuados,mástecnificadosalservicioyaltrabajodelaslocalidades.Esunaredistribucióndelamismaenergíaqueutilizamoshoy.PaulaCerón:FrentealtemapresupuestalyfiscalhayunacreenciaqueelhechodeserDistritonosvaapermitirrecibirmásdinerodelanación,ylapreguntaes:¿elhechodeconvertirnosenDistritogeneramás recursos? ¿Cómovaa funcionarel recaudo, lastasas, las contribuciones? Y específicamente ¿Cómo va a funcionar la sobretasaambiental que recibe laCVC?¿Cómovaa ser esadistribución?Y ¿Cómovaa ser elrecaudodeesastasasycontribuciones?AlejandroBecker: el recaudono va a cambiar, las tasas seguirán siendo recaudadasporhacienda,vaaserunacompetenciaqueseguirácentralizadaenhaciendadistritalde tal manera que hacienda va a seguir cobrando nuestros impuestos y los va adistribuirconotroscriterio.PorelhechodeserDistritonoesciertoquenosvayanalloverrecursos,eldesafíoesprecisamente lograrqueeldiseñodistrital seaoperablecon losmismorecursosquerecaudamoshoy.Poresoyo lesaclarabaquehayquehacerunfortalecimientofiscaldelmunicipio en lamedidaquehayque cobrarmejor, hayque cobrar a losquenopagan,hayque cobrar lo justo, hayquemejorar cartera, y esoesunaestrategiadeculturatributariaparamejorarelerariodelaciudad.Recuerdenqueeltemadelatasaambientalhacepartetambiéndelosdesafíosdelaautoridadambientalque tieneque fortalecerseen lamedidaenqueyanovamosatener jurisdicción sobre la parte urbana, sino también sobre el 80% restante delterritorioquehoyestaenmanosdelaCVC.LaCVCoperahoyconnuestrasobretasaambiental, pero por el hecho de ser Distrito la CVC se desplaza y el nuevoestablecimiento público ambiental asume la jurisdicción del territorio y la tasaambiental que, repito, seguirá siendo recaudada por hacienda. Lo que pasa es quedurante todos estos años hacienda le hace una transferencia a la CVC, ya esatransferenciaterminaría.PaulaCerón:dentrodeloscomponentesdeDistritoestanbásicamentecinco:quesoneltemadeportivo,cultural,turístico,empresarialydeservicios.¿Quépasaconestos


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cincosectoresalhabersidocreadoelDistritobajoesoscomponentes?¿Cuálvaaserelénfasisparaproyectaresoscincosectores?EnriqueCaporalli:loprimeroquemencionóAlejandroensuintervenciónfuequeesoscomponentesnorespondieronauncriteriotécnicooaunanálisis,ysiaunacuerdopolítico en el que distintos intereses fueron colocando su apellido, y así fue queaparecieronesoscincoapellidos.Enesesentido,nohayunmandatoenrelaciónaeso.Y creo que en eso coincidimos desde las universidades con lo que ha planteadoAlejandro,yesqueesonoesunacamisadefuerza.EntramosaserDistrito,hayquepensarlaproblemáticadistritalynosolamentedarlesalidaaesoselementos.Enesesentido si bien es cierto que hay que tenerlos en cuenta, hay algunos como el deservicios que resultan ser tan amplios, tan vagos que ahí prácticamente podríanincluirsemásdelamitaddelasactividadesqueserealizanenlaciudad.DeloquesetrataesdenodespistarseconesoscincoapellidosydeprestarleatenciónalareformadelDistritocomoconjunto.Sinembargo,esimportantemencionarqueseestadiscutiendoenelcongresodelarepúblicaunaLeyestatutariaparaelDistritodeSantiagodeCaliquesiestabasadaenesoscincoapellidos.EsunaLeycuyodesarrolloes incierto, no ha pasado primer debate y simplemente ha tenido una ponenciapositiva que en caso de salir supondría que habrían unos recursos específicos paraesos cinco énfasis. Y ahí habría un juegomás preciso.Noobstante, sigue siendounfuturoimpredecible,solamentelosponentestienenunproyectoconponenciapositivapara el primer debate. Se requerirían otros tres aparte de este para ver algunas deesascosasconrecursosespecíficosoconmandatosespecíficosderivadosdeesaLey.Hastaelmomentolamaneramássensataeshacerlocomosehapropuestodesdelagerencia,yespensarelDistritodesdesuconjuntoenfunciónalasvocacionesdelaslocalidadesparaversiestascoincidenconestoscinco.Nonecesariamentevaaocurrirdeesamanera,ynoporesolaslocalidadestienenquecaberdentrodeestascinco.PaulaCerón:vamosaabrirelpaneldepreguntasdelpúblico.Preguntadelpúblico:¿hanpodidodefinircuantosbarrioscomponenlaslocalidades?EnriqueCaporalli:laspropuestasquetenemostraensusbarriosysusveredas.Unadelaspropuestasde lasque sehapartidoesquenovaahaber localidades solamenterurales,estopordosrazonesbásicas.Unaprimeraesqueengeneral labibliografíaylasexperienciasinternacionalesrecomiendanquehacerlocalidadesruralesaisladas.Másqueunnúmeroexactodebarrios,estastendránpartesignificativadecomunas.Porejemplo,unaposibleesquetodos loscorregimientosdelsuroccidenteydelsurorientehaganpartedeunaúnicalocalidadqueharíapartedelríoydelacordillera,yahíestaríacasitodalacomuna22y18.Hayotraquesolotienela22.Lascomunas6,13y14soncasilatercerapartedelapoblacióndeCali,entoncesesascomunas no se pueden tratar de lamismamanera queotras donde la población esmáspequeña.Porejemplo lacomuna6esactualmenteunacomunaquecuentacon


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unabajadensidaddepoblación,entoncesnosepuededecirquecada localidadvaatenerXnúmeroespecíficodebarrios,habráunasquetendránmásyotrasmenos.Paraorientar lagente, ledecimoscasi toda lacomuna18,peromuypocascomunasvanaquedarinmersasenunalocalidad,vanatenerdivisiones.Porqueesaeslaideade la distribución territorial, la creación de localidades empieza desde cero y lascomunaspasanaunsegundoplano.Preguntadelpúblico:dicenquevanasalirdelCAMaadministraren las localidades¿vanahaberpuestosdetrabajoparalaspersonasprofesionalesdelacomunidadquenoestenenlapolítica?Alejandro Becker: es una pregunta peligrosa para responder. Primero viene todo eldiseño de preguntarnos qué tipos de competencias deberían requerirse de acuerdoconelrepartodefuncionesenlaslocalidades.Hayquediseñarlospuestosdetrabajoylos empleos públicos que se requieran para ello, entonces viene esa filigrana delesquema de la administración pública que debe estar antes que nada diseñada.Posteriormente,laeleccióndelpersonaldependedelosestudios,elconocimiento,lascompetencias y las experiencias. Entonces es de acuerdo al nivel de complejidaddeeseempleopúblicoqueunopuededecirserequieredeXpersona.Porloqueesunarespuesta de si o no que depende del diseño del empleo público que se determineparalalocalidadydeltipodeconvocatoriaqueseestecreando.EnriqueCaporalli:esmuyimportantetenerencuentaqueamediadosdeañoselevaapresentaralConcejo lapropuesta, yesteesquien laaprueba.Peroesapropuestatrae la división por localidades, y un marco muy general de lo que debería ser elasunto.Luegohayquehacerelplandetransiciónporqueesonopuedearrancardeundíaaotro.Yeseneseplandetransiciónquehayquecomenzaradiseñaresoscargos,quenovanaquedardiseñadosdeaquía julioporqueesunejerciciomuydetalladoquedeberesponderalasostenibilidadfiscal.Enlamedidaenqueexistanlosrecursos,se iráprocediendo.Poresoesmuy importante loquehayquehacer ahora,porquedespuésdedividirelterritoriovieneunprocesoque,comoloseñalabaAlejandro,enotrasparteshatomadountiempomuylargo.Nosotrosseguramentenonosvamosademorar16añoscomoBarranquilla,peronovaaserunacosaquevaapasarparael2020. Sería ideal que para las elecciones del 2023, ya estuviera todo listo y ahíestuviéramosvotandoporedilesyalcaldeslocales.Pregunta del público: se ha hablado del diseño, pero ¿qué va a pasar con lasmercancíasilegalesqueinundanelmercadolocalyquereducelacompetitividaddelaempresa?¿CómorespondeesediseñodeCaliDistritoaeseproblema?AlejandroBecker:deentradatengoquesermuyfrancoyesquenocreoqueeldiseñodistritalvayaaresolverelcrimenorganizado.Sobretodoenlavadodeactivos.Pordosrazones.Primero,esoescompetenciadelordennacionalydosporqueunDistritonotienelacapacidadtantoporcompetenciacomoporsumismodiseñoorganizacionalylavocacióndeunaestructuradistritalparaatenderesostemas.


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EnColombiaadolecemosmuchísimode tener informacióna tiempoyeso tienequevermuchoconunasde lasáreasquemássevaaverbeneficiadayes la inspección,vigilancia y control, la manera como se comportan los negocios, las actividadeseconómicas, elmonitoreo constante de todos esos fenómenos sociales que puedenprenderunasalertasyesasalertasesprecisamentetener informaciónatiempoparapoderlas elevar a quien por competencia le corresponde la lucha del crimenorganizadoqueseríanlasestructurasdelordennacional.Loquesísepuedemejorares la calidad de la información y la interlocución dónde Cali identifica y reporta elproblemaalasautoridadescompetentes.Preguntadelpúblico: ¿cómoconcientizar a los ciudadanos y funcionariosdelnuevomodelo?AlejandroBecker:particularmentesobrelainquietuddecómovamosgenerandoesacultura,básicamenteesestrategiasdecomunicación,persistencia,socialización,esunesquemadeeducaciónquehayqueemprenderyquehacepartedelasestrategiasdelplan de transición, que la gente empiece a saber a quién acudir cuando tiene unproblema. Que es la misma pregunta que nos hacemos nosotros cuando surge unaccidente y uno no sabe a quién llamar, y eso solamente se adquiere haciéndolo,viviéndolo,teniendolainformaciónclave.Yahíhayqueinvertirmuchosesfuerzoseneso.Por otro lado, lamanera de blindar el diseño para que no cambie dependiendo dequienllegueaseralcaldeesqueestose lleveaacuerdoenelConcejo.Noobstante,siemprevaaexistirese riesgo.EnBogotá,enmuchasocasiones,elalcaldede turnoincrementaoserecogecompetencias.Entonces,esunriesgoquehayquecorrer.Hayque demostrar que el diseño es robusto y que presenta resultados para que estospermanezcanigualantelosnuevosmandatarios.Pregunta del público: si tenemos en cuenta los problemas que se han generado apartirdeladescentralizaciónnacional,comoelolvidodelosterritorios,¿quénoshacepensarqueseguirdescentralizándonosenlocalidadesnovaagenerarestosproblemasyotrosmáscomolacorrupción?EnriqueCaporalli:Nocreoquehayamaneradegarantizarquelosriesgosnopuedanocurrir, creo que es una preocupación legítima. Ahora, que podemos hacer paraenfrentar eso? Lo primero es que hemos tratado de que las localidades seanmultiestrato,nohemosencontradounasolucióntécnicaracionablequegaranticequetodaslaslocalidadesseanmultiestrato.Enprimerlugarporlamaneraenqueyaestaconstruida laciudady sudistribuciónenel territorio.Pormásqueuno tratedequehayaunamezcla,unaheterogeneidad,nohemosencontradolasoluciónparaungrupode localidades. Y uno de los riesgos que tenemos identificado y que no queremosproduciresgenerarunamayorsegregacióndelaqueyaexisteenlaciudad,queremostodolocontrarioquecualquieraquesealadivisiónquesehagamejorelascondicionespara todos.Esaesunapreocupaciónqueno tieneunasolución fácil. Laspropuestasquehemoshechotienentodasenmayoromenormedidaeseriesgo.


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Losegundoesqueeldiseñoinstitucionaltienequeayudaracerraresasbrechasconunenfoquediferenciadodecompetencias,noeslomismounalocalidadenunsectorque en otro.Una localidad con componente local debe tener las herramientas paraadministraresalocalidad.Loquenoesnecesarioenunalocalidadmetidaenunnúcleourbano. Entonces, ahí hay que pensar ese diseño diferenciado para poder darrespuesta.Tercero, la posibilidad del riesgo de la corrupción es inevitable. Nuevamente si elprocesodeparticipaciónfunciona,sobretodoporqueahoravanahaberrecursosquelascomunasnotienen,yesaposibilidaddenuevosrecursosatraengentedispuestaaparticiparyagarantizarunamejorejecución,puede funcionar.Ademásporquevaasermuchomássencillo,almenosenprincipio,accederalalcaldelocalyaledilqueloque es hoy en día acceder al concejal o al alcalde. Por consiguiente, uno podría enprincipio pormuyparroquial que suene, decirle al edil o al alcalde que es el vecinove..tengoxproblema,¿cómo lo resolvemos?Lacercaníavaasermuchomayor,y lapresenciadefuncionariostambién.Yocreoqueeldiseñoinstitucionalpuedeayudaraevitaresosriesgos,peroestosseguiránpresente.Preguntadelpúblico:enelprocesode formulación¿qué facultadessehanpensadopara las localidades y los AlcaldesMenores a fin de garantizar los servicios públicosdomiciliarios?Alejandro Becker: Todavía no hemos hecho esa pregunta específica frente a laprestacióndelosserviciospúblicosdomiciliarios.DadoquelaLey142de1994abreelespectrodeintervenciónypermitequeelsectorprivadocompitaenlarecolecciónderesiduos sólidos. Entonces ahí la interacción y la capacidad de involucrarse de lasalcaldíaslocaleseneltemaesrelativamentepocaporqueesoesunacompetenciadevisión de la ciudad del Alcalde Mayor: garantizar que todos los servicios básicosdomiciliariosseprestenindependientementedeloslímitesdelaslocalidades.Pregunta del público: ¿qué mecanismos se emplearían para la veeduría ciudadanafrentealosserviciospúblicos?¿Cómoincentivaralciudadanoapolítico?AlejandroBecker:esuntemadeincentivos.Deyocómomemotivoparahacermejorveeduría.Laalmendradelproblemaescualificargentequeesteinteresadaporhacerpartede laadministración local. Yeso tienequever conun incentivoyesque seanbien pagados, que es una ventaja de la distritalización donde los ediles van a tenerhonorarios y eso puede llamar la atención. Pues la gente puede vivir de ser edil ydedicarse a eso. Los ediles que hoy tenemos en Cali no tienen honorarios, y hayalgunosquetienenmañitas.EntoncesporahísepuedenmejorarlascosasPaulaCerón:paracomplementareltemadeparticipación,esonoessolodeCali.Entodos losmunicipios pasa lomismo, en todas las elecciones democráticas vemos lamismaproblemáticayelmismotintetransversaldelacorrupciónquesontemasquesondepaísynosolodeciudad.Preguntadelpúblico:¿cómosevanadistribuirlosediles?


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AlejandroBecker:evidentementesevanareducir,hoytenemos333edilesporlas12comunas y los 15 corregimientos, si somos 7 u 8 localidades pensando que cadalocalidadtenga10ediles,puesvanaser80¿Cómolovamosamanejar?Losedilesqueseelijanesteoctubrecontinuaránoperandoenlalógicaactual,yen4añoselegiremoslos ediles distritales cuando ya esten preparada la infraestructura administrativa yfísicadelasalcaldíaslocalesparaqueentrenenprocesolosnuevosediles.Asísevaamanejar la cosa.Eso lo tenemospensadodentrodelplande transiciónendondeseharán cosas básicas como ir preparando la infraestructura para las alcaldías locales,construiroalquilarcomplejosendóndevanaoperarlasalcaldíaslocales,irhaciendolostrasladosdepersonaldeacuerdoconlascompetenciasquesevanadistribuirenlaslocalidades.¿Qué pasa cuando las localidades no tienen esas competencias? No es que esosserviciosnosevayanaprestarahí,sinoqueelnivelsuperiorseencargadeprestareseservicioparaquenohayandesventajasenlaprestacióndelservicio.Enlamedidaenquelalocalidadxtengaunascompetenciaspordistintasrazones,porquesuterritoriorequiereesascompetencias,selevaaasignarparticularmentedelmenúdetodaslascompetenciasdelDistritoquesehagacargodeello.Peroesonoquieredecirquesevaa quedar en desventaja porque no tenga otros servicios. Ninguna localidad va acarecerde losservicioscrucialesquehacenquehayadesarrollo integralyequitativoentreuna localidadyotra.Porelhechodequehayacompetencia indiferenciadanoquieredecirquehayaunadesventajadeprestacióndeserviciosentrelaslocalidades.Las localidades van a funcionar con los fondos de desarrollo local que van a serasignadosdeacuerdoconunoscriterios.Hoyloscriteriossonmuypocoseincentivaninequidades porque uno de esos es el tamaño poblacional y las necesidadespoblacionales. Entonces todo se va a donde esta la mayoría de la gente, y laslocalidadesconmenospersonasquedaríandesfinanciadosyloquetenemosquehaceres diseñar criterios adicionales que puedan garantizar que los fondos de desarrollolocal sean suficientes para una localidad o otra; independientemente de lasnecesidadesquetengalapoblaciónencuantoaNBI,tasasdeescolaridad.Decíaquehayqueagregarotroscriterioscomocostosdeaccesibilidad,costosdeprovisióndelosserviciospúblicos,puesnoeslomismollevarunlitrodeaguapotablealcentrodelaciudadqueenlaruralidad.Entonces loscostossediferencianyesosnuevoscriteriospueden garantizar que los fondos esten bien financiados de acuerdo con lasnecesidadesdelapoblación.JuanCarlosGómez:muybien,conesodamosporfinalizadoelevento.Graciasporsuparticipación.

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La prestación del servicio público de aseo en Santiago de Cali ...diposit.ub.edu/dspace/bitstream/2445/146258/1/TFM_MORENO...La prestación del servicio público de aseo en Santiago