Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas · 146 Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas: Análisis y perspectivas 1.a. Las tensiones fronterizas Tres hechos reflejan,entre

Las fronteras en Colombia como zonas estratgicas:

Andrs Molano-RojasEditor

Bogota D.C, 2016

Anlisis y perspectivas

www.flacsoandes.edu.ec

Las fronteras en Colombia como zonas estratgicas: anlisis yperspectivas / Compilador Andrs Molano Rojas.Bogot: Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga, 2016. 278 pginas: ilustraciones, mapas; 24 cm. Incluye bibliografa.

ISBN 978-958-58076-4-8

1. Poltica de fronteras - Colombia 2. Colombia- Relaciones exteriores 3. Colombia - Lmites I. Molano Rojas, Andrs, compilador II. Tt.327.861 cd 21 ed.A1518142

CEP-Banco de la Repblica-Biblioteca Luis ngel Arango

Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga - ICP

Fundacin Konrad Adenauer en Colombia - KAS

www.icpcolombia.org2015

www.kas.de/kolumbien2015

ISBN 978-958-58076-4-8

Editor:Andrs Molano-Rojas

Coordinacin editorial:Margarita Cuervo - Felipe Zarama

Correccin de estilo: Ediciones ntropos Ltda.

Diseo y Diagramacin: Luis Paolini

Impresin, preprensa y acabados: Ediciones ntropos Ltda.Carrera 100B No. 75 D - 05PBX: 433 77 01 Fax: 433 35 90E-mail: [email protected], D.C.

La opinin contenida en los captulos de este libro es de entera responsabilidad de los autores y no compromete en modo alguno al Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga ni a la Fundacin Konrad Adenauer en Colombia.

Prohibida la reproduccin, la comunicacin pblica total o parcial y la distribucin sin la autorizacin previa y expresa de los titulares.

Impreso y hecho en Colombia

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Nombre del artculo Nombre del autor

1. Introduccin: Adriana Meja Hernndez, Directora Ejecutiva, Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga ............................................................................................ 9

Hubert Gehring, Representante en Colombia, Fundacin Konrad Adenauer ................... 13

I. FronterasdeColombia:problemastransversales

2. Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad Andrs Molano-Rojas, Investigador principal del Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga y Profesor Principal de Carrera Acadmica de la Facultad de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario. Felipe Zarama Salazar, Investigador, Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga y Profesor de la Facultad de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario ................................................................................................. 17

3. Descripcin y contextualizacin de la poltica de fronteras Carlos Alberto Aparicio, Director (E) de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeacin Karen Rodrguez, asesora de fronteras de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeacin Pamela Tmara, asesora de fronteras de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeacin ....................................................... 47

4. Hacia modelos de gobernanza transfronteriza Mara Helena Botero Ospina, Profesora de la Facultad de Ciencia Poltica y Gobierno de la Universidad del Rosario. Directora del Centro de Estudios Urbanos de la misma Universidad .............................................................................................. 69

5. Ascenso,proliferacin,gestinycontrol?Trficodemigrantesatravs delasfronterasdeColombia Mauricio Palma Gutirrez, Profesor de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario ............................................................................................... 93

ndice de contenido

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Las fronteras en Colombia como zonas estratgicas: Anlisis y perspectivas

6. Comercioenlasfronteras Andrs de la Cadena, Director de Integracin Econmica, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ........................................................................................................ 115

7. Infraestructura,fronterasyposconflicto Cmara Colombiana de Infraestructura ....................................................................... 133

8. Los desafos de seguridad en la frontera Jairo Delgado, Investigador principal, Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga ........................................................................................... 145

II.UnamiradaalasfronterasdeColombia: Algunosdiagnsticosespecficos

9. La frontera colombo-venezolana: dos visiones divergentes Ronal F. Rodrguez, Profesor e Investigador del Observatorio de Venezuela, Universidad del Rosario Juan Camilo Ito C., Joven Investigador del Observatorio de Venezuela, Universidad del Rosario ............................................................................................... 169

10.Lafronteracolombo-ecuatorianaenelposconflicto Fernando Carrin, Profesor Investigador de FLACSO (Ecuador) ............................. 185

11. Desafos y oportunidades de la frontera con Per y Brasil Eduardo Pastrana Buelvas, Profesor titular y director del Departamento de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Poltica yRelacionesInternacionales,PontificiaUniversidadJaverianadeBogot..................199

12.Conflictoarmado,criminalidadyviolenciaenlafronteracolombo-panamea: elementos crticos para buscar una transicin Irene Cabrera, Profesora de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia .................... 221

13. De las fronteras polticas a las fronteras econmicas: Barrancabermeja, anlisis de riesgo en una frontera atendida, en pos del anlisis de riesgo de las fronteras olvidadas Ana Daza, Investigadora y consultora independiente, asesora del Departamento de la Prosperidad Social, la Veedura Distrital de Bogot y del proyecto Basta ya! en Medelln .................................................................................................................. 245

Los desafos de seguridad en la frontera Gral. (RA) Jairo Delgado

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1. Diagnstico

Una perspectiva desde los hechos de tensin en la frontera permite analizar las caractersticas especiales de comportamiento econmi-co, social y de seguridad que delimitan y configuran un territoriobinacional asimtrico, en el cual prevalece la tradicin fronteriza de convi-venciasobrelaregulacinestatalquegeneralmentehasidoreactiva,precariao ausente.

Laasimetraenseguridadempiezaporlasdiferentesconcepcionesquecadapas tiene de su defensa y proteccin. Para el caso de las fronteras, la seguri-dad se reduce principalmente a generar formas de control de la delincuencia transfronterizaqueaprovechaestosespaciosparaconvertirlosencorredo-res de actividad ilcita. En relacin con la funcionalidad de las fronteras, por la naturaleza de las actividades econmicas criminales, las organizacio-nes armadas ilegales y los grupos criminales procuran utilizar las reas de fronteraporqueellorepresentatodotipodepositivosestratgicos(Palma,2008).

8. Los desafos de seguridad en la frontera

Gral. (RA) Jairo Delgado,Investigador principal del Instituto de Ciencia Poltica

Hernn Echavarra Olzaga

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1.a. Las tensiones fronterizas

Treshechosreflejan,entreotros,lamaneraenqueloslmitesterritorialessepue-denalterardramticamente,modificandolascondicionesdevidadelapobla-cintransfronterizaygenerandodivergenciasentrelospasesquesonafectados.

1.a.i LaOperacinFnix

El accionar de una organizacin armada ilegal como las FARC1, no solo se circunscribi al conflicto armado interno en Colombia, tambin impact lafronteraporlamaneraenquelosinsurgenteslaconvirtieronenunespacioderetaguardia estratgica, de seguridad y de abastecimiento logstico.

Laextensindeestosterritorios,suparticularidadgeogrficaylaescasezdegobernabilidad, produjeron las condiciones ideales para desarrollar un ver-dadero modelo de guerra de guerrillas. () No siempre la lucha guerrillera se va a desarrollar en el terreno ms favorable a la aplicacin de sus tcticas; peroenelcasoqueestoocurra,esdecir,enqueelgrupoguerrilleroestasen-tadosobrezonasdedifcilacceso,yaporqueelmonteseaintrincado,hayamontaas abruptas, desiertos intransitables, o cinagas, la tctica general ten-drquesersiemprelamismaybasarseenlospostuladosfundamentalesdelaguerra de guerrillas (Che Guevara, 2006, pp- 33-34).

Las FARC encontraron ese terreno favorable en Angostura (Ecuador), en don-de lograron construir una base estratgica campamentaria aproximadamente a 1,8kilmetrosdedistanciadelafronteradentrodelterritorioecuatoriano.Estabaselesgarantizabamantenerlascapacidadesinsurgentesintactasparaplanifi-carydesplegaraccionespoltico-armadasquebeneficiaransusinteresesdetomaviolenta del poder poltico en Colombia.

El 1 de marzo de 2008 el gobierno colombiano decide efectuar una operacin militar-policial (Operacin Fnix) para desmantelar ese campamento subver-

1- Grupo guerrillero creado en 1964, se autodenomin Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia.


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sivo, cayendo muerto el segundo jefe de las FARC, alias Ral Reyes (Luis Edgar Devia Silva). Esta accin operativa internacional de Colombia contra una estructura guerrillera acantonada en un rea limtrofe del suelo ecuatoria-no, desat una crisis bilateral (Colombia-Ecuador) con ruptura de relaciones diplomticas y sendas reacciones nacionales e internacionales sobre la legiti-midad del uso de la fuerza empleada por las autoridades colombianas.

El Gobierno venezolano (bajo la presidencia de Hugo Chvez) se solidariz con Ecuador y rompi tambin relaciones con Colombia. En el ao 2010 tras la eleccin de Juan Manuel Santos como primer mandatario de los colombianos, se normaliz la relacin diplomtica con Ecuador y Venezuela.

1.a.ii Laaspersinarea

Los departamentos de Nario y Putumayo, limtrofes con Ecuador, registran un comportamiento variado en los cultivos de coca, destacndose cmo desde el ao 2012 vuelven a marcar una tendencia sostenida al crecimiento, como se observa en el siguiente cuadro:

DEPARTAMENTODICIEMBRE

2012DICIEMBRE

2013DICIEMBRE

2014

VARIACINPORCENTUAL2013 - 2014

NARIO 10.733 13.177 17.285 31%

PUTUMAYO 6.148 7.667 13.609 78%

Elaboracin propia, con la informacin publicada por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, UNODC. Pg.18. Monitoreo de cultivos de coca 2014, julio 2015.

Unade las estrategiasque el gobierno colombianoaplicpara erradicar estaclase de cultivos ilcitos, fue la aspersin area con glifosato (hoy suspendida definitivamenteentodoelterritorionacional).EnEcuadorcomenzaronasurgirmanifestacionesdeinconformismodesdedistintossectoresqueargumentabanser afectados por las fumigaciones.

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Uno de esos sectores es el de la Federacin de Organizaciones Campesinas del Cordn Fronterizo Ecuatoriano de Sucumbos y la Confederacin de Nacio-nalidadesIndgenasdeEcuador,organizacionesquepresentaronanteelTribu-naldeloContenciosoAdministrativodeQuitounaaccindeamparoquelesfueaceptada el 30 de marzo de 2004.

ElTribunalConstitucionaldeEcuador(hoyCorteConstitucional)confirmesadecisinordenandoqueseadoptaranlasmedidasparalograrquelasfumiga-cionesqueserealizanenlafronteraconlaRepblicadeColombia,nosehaganenunafranjade10kilmetrosmedidosdesdelalneadefronterahaciaelin-terior de dicho pas (Tribunal Constitucional de Ecuador, 2005), disponiendo queelgobiernoecuatorianoprocedieraasuscribirunmemorandodeentendi-miento con el gobierno colombiano.

Posteriormente en el ao 2008 el gobierno ecuatoriano demand a Colombia ante la Corte Internacional de Justicia por los efectos de las fumigaciones en su territorio. La demanda fue desistida en el ao 2013, una vez se lleg a un acuerdo entre los dos pases para buscar mecanismos de solucin diplomtica.

1.a.iii El cierre unilateral de la frontera venezolana

El 20 de agosto de 2015 el presidente de Venezuela Nicols Maduro determi-n unilateralmente cerrar la frontera, en principio durante 72 horas, en el rea correspondiente a seis municipios del estado Tchira, limtrofes con Norte de Santander.Casidemanerainmediataacudiluegoalafiguradelestadodeex-cepcin para ordenar 60 das de cierre prorrogables. Sistemticamente ha ido ampliandoeltiempo,mandandoquelafronteraseinterrumpahastafinalesdelao2015,advirtiendosinembargoquepuedepermanecercerradapordosaosconsecutivos.

Entre los argumentos del gobierno bolivariano para interrumpir el paso fronte-rizo con Colombia se destacan: () la presencia de circunstancias delictivas y violentasvinculadasafenmenoscomoelparamilitarismo,elnarcotrficoyelcontrabandodeextraccin()querompenelequilibriodelderechointernacio-nal().Llegandoallmitequeel19deagostodel2015fueronatacadosmiem-bros de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana () (Decreto 1950, 2015).


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No obstante perspectivas analticas ms amplias, adicionan otros elementos de apreciacinquedemostraranlaexistenciadecausasdistintas,relacionadasconhechosdecorrupcinqueinvolucraranaintegrantesdelaGuardiaNacionalBolivarianayqueestnafectandolaseguridadenlafrontera.

La FANB (Fuerza Armada Nacional Bolivariana) especialmente la GNB (Guardia Nacional Bolivariana) decidieron incrementar los cobros de pea-jes, o coimas, para permitir el paso de vehculos, y el contrabando de bienes de consumo regulados, como gasolina y gasoil2.

Por otra parte luego de la cumbre binacional realizada en Cartagena el 1 de agosto de 2014, los presidentes Juan Manuel Santos y Nicols Maduro acor-daron crear una entidad de cooperacin entre los dos pases para enfrentar el contrabando.

Surgi as el Centro Binacional de Comando y Control contra el Contrabando (CEBOC), instalndose e inaugurndose las correspondientes sedes en las ciu-dades de San Cristbal (Venezuela) y de Ccuta (Colombia) entre el 11 y 14 de agosto de 2014 respectivamente. Autoridades de los dos pases continuamente valoraron y reconocieron la importancia de esa estructura bilateral por los re-sultadosquevenaarrojando.

El 19 de abril de 2015 en las instalaciones de la Zona 21 de la Guardia Nacional Bolivariana en San Cristbal, se adelant la cuarta reunin de seguimiento a los logros de esta estrategia bilateral. El General de Divisin de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, Jos Esteban Noguera Silva, resalt el mejoramiento en un30%,delasaccionescontraelcontrabandoenrelacinconelaoanterior.Por su parte el Brigadier General Gustavo Moreno Maldonado, de la Polica Nacional de Colombia, seal el desmantelamiento de 21 estructuras dedicadas alcontrabandodelascualescincodelinquananivelbinacional.

De esta manera Colombia y Venezuela construyeron un modelo de seguridad bilateralespecializadoparacombatireldelitodelcontrabando,quevenaob-

2- Entrevista concedida por la filsofa Ana Marleny Bustamante, investigadora del Centro de Estudios de Fronteras de la Universidad de los Andes de Venezuela a Infobae. Infobae Amrica, poltica. Colombianos, el nuevo chivo expiatorio de Nicols Maduro. Negrilla del original. Sbado 5 de septiembre de 2015.

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teniendo un desempeo satisfactorio, segn lo reconocieron los dos Generales responsables de la lucha contra este fenmeno delictivo. En consecuencia no se justificabaqueelpresidenteMaduroordenarcerrarlafronteraporcausadelcontrabando.

Surgeporlotantounapreocupanteinquietudsobrelaeficaciayelrespetoaestaclase de instrumentos de cooperacin bilateral, cuando de manera perentoria e inconsulta una de las partes (en este caso el gobierno venezolano) los relega anteponiendo otros intereses de carcter poltico.

1.b. La migracin ilegal

Lamigracin ilegal aparece tambincomounproblemaen crecimiento,que afecta lafrontera e involucra redes de traficantes de personas condistintas nacionalidadesquebuscanopcionesdeingresoaunpasquelesrepresenteunfuturomsestable.Lasredesdetraficantesdepersonasgeneranunmodelodeeconomailcitaporlamaneraenquemercantilizanalmigranteilegal.Decualquierforma,losmigrantessuelenrecurriraellosantelapercepcinquesuintermediacinaminoraalgunosdeloscostosdetransaccinenlosquepodranincurrirsidecidieranemprendersuviajeporssolos(PalmaGutirrez,2015).

Para el caso de Colombia se observa un aprovechamiento del territorio como corredor transnacional de migrantes. Un pas Hubqueseutilizaparaconectarlasredesdetraficantesdepersonas.Porlocualserequiereunamayorcoberturayaccindeinteligenciaparacontinuarlaidentificacinydesmantelamientodeestasorganizacionesdetrficodeinmigrantesyunreforzamientodelcontrolfsico migratorio en las fronteras.

DeacuerdoconlaOficinadelasNacionesUnidascontralaDrogayelDelito(UNODC9) (2013, pg. 16)

La caracterizacin de Colombia como un Pas de Trnsito, se ha hecho ms evidente en los ltimos aos y ha cobrado especial relevancia al momento de diagnosticar el fenmeno deltrficoilcitodemigrantesenelterritorio,identificandoquesucomponentealtamentefronterizoanivelterrestreymartimoysuposicingeogrficafavorecenestacondicin.Engeneral,ColombiaesutilizadacomounaplataformadetrnsitoenlasrutasqueestablecenlasorganizacionesdelincuencialesdetrficodesdeSuramrica,pasandoporCentroamricahasta llegar a pases como Estados Unidos y Canad.


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2. Lneas de Accin de Poltica Pblica

De acuerdo con el diagnstico la mayor inestabilidad en la frontera se ha dado, tanto en lo discursivo como en los hechos, por el accionar de las guerrillas, delnarcotrfico,delcontrabandoydelparamilitarismo.Porconsiguienteesoscuatro factores de alteracin toman un lugar prioritario en la agenda de segu-ridadfronteriza;loscualesademsestnasociadosconeltrficodearmas,decombustibles, de mercancas y con la generacin de violencia.

2.a. La transformacin del movimiento guerrillerocolombianoyelnarcotrfico

Sera el prximo 23 de marzo de 2016 el da sealado por el Gobierno y lasFARCparasuscribirdemaneraoficialydefinitivaelacuerdodefindelconflictoarmado.ElJefedelSecretariadode lasFARCyyohemosacor-dadoqueamstardaren6mesesdebeconcluirestanegociacinyfirmarseel acuerdofinal3. Empero el grupo guerrillero siempre ha sido reticente a aceptartiemposperentorios,posicinquesisemantieneharqueesafechase incumpla.

Si ese compromiso entre el mandatario colombiano y el jefe insurgente se res-peta,esdesuponerquelahoracerodelaextincindelasFARCcomogrupoarmado ilegal, se dar en esa fecha, momento en el cual simultneamente se iniciara su transformacin decisiva.

LavinculacindelasFARCconelnarcotrficotendraenesemomentoelma-yor cambio. El grupo guerrillero se comprometi segn lo plasma el borrador conjunto del acuerdo sobre la solucin al problema de las drogas ilcitas, a po-nerfinacualquierrelacinconesefenmeno.Noobstantedesdeelao2012

3- Palabras del Presidente de Colombia Juan Manuel Santos durante la reunin con alias Timolen Jimnez o Timochenko, jefe mximo de las FARC, en La Habana, Cuba, el 23 de septiembre de 2015.

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(inicio formal de las conversaciones GobiernoFARC) hasta el 2015 la zona fronteriza de los departamentos de Nario y Putumayo (ver cuadro anterior) de manera constante ha mantenido un crecimiento de cultivos de coca, situacin quereflejanosolounaaparentecontradiccin,sinounapreocupantesealdecmoelnarcotrficosehafortalecido.

En el departamento fronterizo de Norte de Santander el comportamiento ha tenido las siguientes cifras en hectreas cultivadas de coca, de acuerdo con el monitoreodelaOficinadelasNacionesUnidascontralaDrogayelDelito:ao2012=4516,ao2013=6345,ao2014=6944.Unaspectocrticoenestaregin del pas es la convergencia de las FARC (Fuerzas Armadas Revolucio-narias de Colombia) , el Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) y el reducto delEjrcitoPopulardeLiberacin(EPL)aliadosalrededordelnarcotrficoyen relaciones de connivencia o de enfrentamiento con carteles dedicados a esta actividad ilcita (llmense bandas criminales o clanes).

EnprimerlugaresaninciertoelrumboquetomarelELN,aunquellevavariosmeses anunciando reiterativamente su voluntad para negociar con el gobierno nacional, incluso de buscar acercamientos con las FARC para presentarse como una unidad insurgente para la paz. En segundo lugar, en el caso del EPL no se tiene ninguna claridad sobre proyecto de negociacin poltica. Las evidencias de las autoridades demuestran cmo este grupo minoritario (pseudoinsurgen-te?)sededicplenamentealnegociodelnarcotrfico,siendoconsideradosumximo jefe (alias Megateo, Vctor Ramn Navarro Serrano)4 uno de los capos ms poderosos del negocio ilegal en el pas.

Reconocer al EPL como grupo guerrillero o darle un tratamiento de banda cri-minal,eseldilemadelGobiernoNacional.Sielgobiernofinalmenteaceptala tesisde la conexidaddelnarcotrficoal delitopoltico, elEPL reclamarsu legtima inclusin a un proceso de dilogos de paz. Por el contrario si el gobiernocalificaalEPLcomobandacriminal,estareginfronterizadelpastendrunaestructuradenarcotrficodebidamenteorganizadaconcapacidaddecontinuar generando violencia e inseguridad.

4- Alias Megateo, fue muerto en una operacin militarpolicial efectuada en jurisdiccin del municipio de Hacar (Norte de Santander), el 1ero de octubre de 2015.


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En consecuencia, los riesgos de una metamorfosis parcial insurgente hacia el narcotrficoenlasreasdefrontera,nosepuedensubestimar.Unaerradaapre-ciacin de esa problemtica ocasionara un detrimento de las estrategias anti-narcticosypodraacarreareldebilitamientodelainstitucionalidadquehoysetieneparaenfrentareltrficodeestupefacientes.

Por otro lado, la hipottica salida masiva del movimiento guerrillero colom-biano del negocio ilcito de las drogas, producir un reacomodamiento de todas las organizaciones dedicadas a esa actividad delincuencial. La guerrilla sera reemplazada sinmayores inconvenientes por las nicas dos vas queexisten: los acuerdos de connivencia criminal o el enfrentamiento violento entre carteles, para ganar e imponer condiciones de control y dominio de este mercado ilegal.

Por consiguiente, el retiro de la guerrilla del negocio del narcotrfico en lafrontera no ocasionar la reduccin del problema en el corto plazo, una aguda etapa de violencia puede iniciarse afectando la seguridad y demandando del gobierno su adecuada preparacin para evitar el escalonamiento y reproduccin del fenmeno.

2.b. Las dimensiones del contrabando

La relacin observada del comportamiento entre el contrabando y los cultivos ilcitos muestra cmo, entre el ao 2003 y el 2010, se ocasiona un punto de quiebreenelvolumendedineroqueambasactividadesilcitasproducen.Elcontrabandodesplazaalnarcotrficoconvirtindoseenelmayorgeneradordedivisas ilcitas, llegando a superar en un momento dado los 9 billones de pe-sos,mientraselnarcotrficollegabaalos5.5billonesaproximadamente(Soto,2014). Es solo un indicador de la dimensin del delito del contrabando por la maneraenqueademsestasociadoconellavadodeactivos.

Los resultados obtenidos por la Polica Nacional de Colombia contra el contra-bandoenlaRegincincoquecomprendelosmunicipiosdeCcuta,Bucaraman-ga y Arauca, arrojan un monto de 27 mil millones de pesos, de un total nacional

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de 216 mil millones de pesos, correspondientes a decomisos de diferentes clases de mercancas y combustibles. (Polica Fiscal y Aduanera [POLFA], 2015).

El gobierno colombiano recientemente expidi la conocida como Ley Anticon-trabando (1762 del 6 de julio de 2015) en la cual se introdujo un aumento de penas. Esta norma tambin relaciona penalmente el contrabando como parte del lavado de activos y crea nuevos mecanismos de coordinacin para enfrentar conmayoreficienciaesteflagelo.

Con la creacin de la Comisin Interinstitucional de Lucha Contra el Con-trabando, se busca construir y dictar la Poltica de Estado contra este delito. Elgobiernohaconsideradoqueatravsdeestainstanciasepodrnformularde manera prioritaria polticas de desarrollo alternativo y reconversin laboral para las zonas de frontera.

Para el contrabando de hidrocarburos y sus derivados se establecieron sancio-nes penales gradualmente aplicables desde 3 hasta 16 aos de prisin, de acuer-doconunascantidadesdefinidasdegalonesintroducidosalpas,extradosodescargados.

Sepuede afirmar, por lo tanto, que con la reciente legislacin expedidaporel Gobierno Nacional para luchar contra el contrabando, se dan avances im-portantes en procura de mejorar la capacidad de respuesta de las autoridades, especialmente conunprimer impactodisuasivoquepermita desestimular laparticipacin en el delito.

PorotrapartelosgobiernosdeColombiayVenezueladebendemostrarquelosCentros de Comando y Control Binacional contra el Contrabando, s son la re-puesta estratgica conjunta para enfrentar y controlar este fenmeno delincuen-cial. Las circunstancias actuales de cierre de la frontera argumentando como una de las causas el problema del contrabando extractivo, estara poniendo en evidencia el desempeo disfuncional de esta clase de instrumentos bilaterales. Por ende el modelo de cooperacin en temas de seguridad fronteriza pierde su razn de ser y comienza a utilizarse nicamente como un mecanismo de enten-dimiento diplomtico.


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2.c. La concepcin de seguridad en cuatro pases fronterizos

2.c.i Brasil

La Amazonia representa uno de los centros de mayor inters para la defensa. La defensa de la Amazonia exige avance del proyecto de desarrollo sostenible y pasa por el trinomio monitoreo-control, movilidad y presencia (Ministerio de Defensa de Brasil, 2008, p. 14).5

EsteenfoqueestratgicodeBrasilsealalavocacinnacionaldeproteger,de-fender y asegurar la existencia de una poderosa biodiversidad compuesta de mltiplesespeciesyrecursosgenticos,querequierenademspolticasdema-nejoyusoquegaranticenlasubsistencia,contenganeventualesdaosambien-tales y permitan verdaderas condiciones de bienestar humano.

En ese plan de proteccin a la Amazonia, se destaca la implementacin del Sistema deMonitoreo Integrado de Fronteras (SISFRON). Para finales de2015, SISFRON debe concretizar la implantacin de su fase piloto. Debido a queBrasilcompartesusextensasfronterascon10pases,lametadelproyectoescrearunsistemaqueseacapazdemonitorearincidentesalolargodetodala frontera mediante sus recursos avanzados. Las Fuerzas Armadas eligieron iniciar la fase piloto del SISFRON en Comando Militar Occidental, en Mato Grosso do Sul (Barreto, 2015)6.

Unsofisticadosistemaderadares,satlitesyredesinformticasseralapro-yeccindeestemodelodevigilanciaquelepermitiraaBrasilguarnecersusfronteras.

Sepodra afirmar por otra parte queBrasil se adapta estratgicamente a lasimplicaciones que tendra el cambio climtico como riesgo de inestabilidad

5- Cf. Delgado, J. (2011, 11 de septiembre). Brasil: la emergencia de la regin amaznica en la defensa nacional [Documento electrnico].

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para la paz mundial. El Consejo de Seguridad expresa su preocupacin por la posibilidaddequelosefectosadversosdelcambioclimticopuedanagravaralargo plazo determinadas amenazas para la paz y la seguridad internacionales ya existentes (Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, 2010).

2.c.ii Per

Bajo el concepto de desarrollo rural fronterizo se han venido consolidando las Unidades Militares de Asentamiento Rural (UMAR), con el propsito de forta-lecer la presencia del Estado, garantizando condiciones de seguridad y bienes-tar a los pobladores de estos lugares generalmente apartados y desagregados de los polos de desarrollo.

Es importante resaltar cmo el recurso militar es empleado para garantizar la territorialidad fronteriza y movilizar las otras capacidades del Estado en el cam-po econmico y social. Los 81 distritos del permetro fronterizo del Per en su mayor parte, se encuentran desarticulados y escasamente vinculados entre s, distantes de los principales centros de comunicacin y centros humanos gra-vitantes().EnlasrecomendacionesqueseprecisaronestlaconformacindeunacomisinmultisectorialqueseencarguedeformularyejecutarunPlanIntegral de Fronteras Vivas () (Huaman, 2010).

De esta manera Per desarrolla una visin de seguridad nacional desde las fron-terascomozonasdondeseacumulancondicionespoltico-militaresquepresio-nanlainstitucionalidadparaactuardemaneramseficienteysinexclusinconla periferia.

2.c.iii Ecuador

La Agenda Poltica de la Defensa 2011-2017, del Ministerio de Defensa Na-cional del Ecuador, adopta como concepcin poltica de la defensa del Estado, la cooperacin para la seguridad suramericana de acuerdo con lo establecido por la Unin de Naciones Suramericanas (UNASUR), en donde se pueda pro-


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poner la construccin de una doctrina comn. Incluye adems el desarrollo de capacidadespara lasFuerzasArmadasque le permitan enfrentar los nuevosdesafosquepresentalarealidadnacionaleinternacional.

Una de las estrategias contempladas es la de fortalecer el desarrollo fronterizo a partir del mejoramiento de los niveles de seguridad, especialmente en la zona norte (Plan Nacional de Seguridad Integral). En consecuencia, en el ao 2013 el Ejrcito ecuatoriano, cre la Brigada de Infantera 31 Andes para reforzar los controles en la frontera norte con un nmero inicial de integrantes de 1.500 soldados. El rea de operaciones de esta unidad militar se circunscribe a las provincias de Carchi, Imbabura y Esmeraldas.

Se destaca adems la estrategia de fortalecimiento de la cooperacin bilateral con Colombia para combatir los GIAC (Grupos Ilegales Armados Colombia-nos), manteniendo la independencia de las acciones en cada lado de la fronte-ra.Estepuntomerecesubrayarseporloquesignificaparalosdospasesiden-tificarunaamenazacomnyencontrarunaestrategiaconjuntaparaenfrentarla.Deestamaneraquedademostradoquelazonafronterizapuedeconstituirunespaciodeconvergenciaestratgicaparaconstruirmodelosdeseguridadquebeneficienlosdosterritorios.

2.c.iv Panam

ElmodelodeseguridadnacionalquehavenidoimplementandoPanam,con-sidera las fronteras como el eje estratgico ms importante. El Servicio Na-cional de Fronteras -SENAFRONT- constituye uno de los componentes de su Fuerza Pblica responsable de garantizar la proteccin territorial de las zonas limtrofes.

Esta fuerza armada de fronteras acta como una polica militar, tras la desapa-ricin del Ejrcito en Panam. De hecho la denominacin de sus estructuras or-gnicas corresponde a la de una fuerza militar, es el caso de la Brigada Oriental quetienecomojurisdiccinoperacionallaProvinciadelDarin.

El SENAFRONT, en esa parte de la frontera con Colombia, ha centrado su acti-vidadenelcontroldelnarcotrficoyrecientementeeneldelamigracinilegal.

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AutoridadesmigratoriasdePanamhanconsideradounaumentodeestetrficoenelao2015,considerandoqueciudadanosdepasescomoSomalia,Nepal,Pakistn,Nigeria,Cubaentreotros,buscancruzarestarealimtrofe.

3. Recomendaciones para los tomadores de decisin

3.a. Reorientar los dispositivos de la Fuerza Pblica para fortalecer la frontera.

Simultneamente con la negociacin poltica entre el Gobierno y las FARC, las Fuerzas Militares y la Polica Nacional han venido desarrollando los co-rrespondientesestudiosparadefinirlosnuevosrolesqueenelposconflictooen el posacuerdo debern cumplir, una vez se produzca, adems, el cese de-finitivodelusodelasarmasydegeneracindeviolenciaporpartedelgrupoinsurgente.

UnodelosestudiosmuestracmoelEjrcitoNacionalpodradefinirloscam-pos de accin del Ejrcito del futuro (ver cuadro*), en los cuales incluye las reasmisionalesquedemarcaransunuevorol.

Las fronteras, como parte de la integridad territorial, constituyen un claro es-cenariodeatencinenelposconflicto.Laszonaslimtrofessonuncampodeaccinparadesarrollarmodelosdeseguridadquelogrenimplementarlamisio-nalidad militar de disuadir, derrotar y ganar frente a las amenazas externas.

El estudio de la Seguridad y Defensa Nacional debe priorizar el aspecto fron-terizo,porquedesdeallsedebeplanificartodalaestrategiatantointernacomoexterna destinada a preservar el territorio soberano del Estado, libre de cual-quiertipodeamenaza(Gmez,yCorrea,2014).


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La construccin de cantones y fuertes militares (Gmez, y Correa, 2014, p. 75), surge como un planteamiento para darle al Ejrcito Nacional mayor capa-cidadderespuesta.Iniciativaqueestotalmenteviableparaimplementarenlasfronteras.ConsiderandoademsquelaBrigadaserlaunidadtipoconqueelEjrcito del futuro enfrentar las amenazas (Gmez, y Correa, 2014, p. 72), deber surgir la Brigada de Fronteras, como una estructura dentro del concepto amplio de transformacin militar.

Estas Brigadas reemplazaran y asumiran parte de la responsabilidad opera-cional de las actuales Fuerzas de Tarea Conjunta, creadas para enfrentar a la guerrilla en sus reas de repliegue.

En lo relacionado con la Polica Nacional (2010), el concepto de seguridad ciudadanaenlaszonasdefronteraidentificalosobjetivosquedebencumplir-separagarantizarlascondicionesdetranquilidadenestasreas.

CAMPOS DE ACCIN DEL EJRCITO DEL FUTURO

MISIONES Y CAMPOS DE ACCIN FUTUROS DEL EJRCITO

1. Disuadir, derrotar y ganar frente a amenazas ex-ternas, en defensa de la soberana y la integridad territorial.

2. Inteligencia. 3. Contribucin al desa-rrollo del pas.

4. Cooperacin internacio-nal.

5. Conducir operaciones terrestres de estabili-dad para proteger la po-blacin civil, los activos estratgicos y zonas econmicas y produc-tivas de la Nacin.

6. Gestin del riesgo.

7. Proteccin del medio ambiente y recursos na-turales.

8. Operaciones especiales. 9. Operar efectivamente el ciberespacio.

*Elaboracin propia con la informacin de Gmez y Correa (2014, figura 4).

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El delito transnacional, las bandas criminales y el contrabando, como fenme-nos delincuenciales; la cobertura rural y urbana como control territorial y los mbitos de atencin del turismo, la infancia y el medio ambiente, constituyen la matriz de seguridad ciudadana para las fronteras.

SerequiereahoraquelaPolicaNacionalelaborelaestrategianacionaldese-guridadciudadanaparalasfronterasenlacualseespecifiquenlosdispositivospoliciales, el tipo de unidad policial (fuerte policial, estacin rural o estacin de fronteras),laclasedeplanescontraladelincuenciayelprogramadeafianza-miento de la frontera como zona de paz territorial.

Tanto las Fuerzas Militares como la Polica Nacional, estn en condiciones de reorientarsuscapacidadesparaatendereficientementelosnuevosretosdese-guridad, incluyendo la frontera. Se descarta as la inminente necesidad de crear unanuevaFuerzaArmadaounaquintaFuerza(GuardiaNacionaloGendar-mera) para asumir las responsabilidades operacionales y de control territorial.

El Gobierno Nacional debe ser cuidadoso al decidir un eventual y apresurado desdoblamiento especialmente del Ejrcito Nacional y de la Polica Nacional paraintegrarunanuevaFuerza.Primeroesnecesariovalorarelsignificadoestratgicodelamodernizacin,crecimientoyadaptacinoperativaqueenlaltimadcadatuvolaFuerzaPblicaenColombia,yqueconvirtialpasen un exportador de seguridad. Ello permitir determinar si realmente se mantienendficitsdefuncionalidad,deorganizacin,decoberturaterritorialy de preparacin para enfrentar las nuevas amenazas y si se constata ade-msquefueroninsuficienteslaexperienciainstitucionalylaespecializacinde las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional durante ese ltimo decenio.

3.b. Elaborar un plan de consolidacin territorial para las fronteras.

En la actualidad la Poltica Nacional de Consolidacin y Reconstruccin del TerritoriobuscaquelapresenciadelEstadoseamsrealentrminosdeca-pacidadpararestablecerlascondicionesdedescuidoenlasquehanperma-


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necidodistintasreasgeogrficas,afectadasprincipalmenteporlasorganiza-cionesarmadasilegalesyelnarcotrfico.

No obstante, el concepto de atencin de la frontera no se ve desarrollado den-trodeunplanoprogramaespecfico.Dehechoenlasmnimascondicionespara la superacin del problema (Unidad Administrativa para la Consolida-cin Territorial [Consolidacin Territorial], 2014, pg. 26) se hace referencia alafortalezainstitucionalqueseextiendahastalasfronterasconunaFuerzaPblica vigilante () (Consolidacin Territorial, 2014).

Seconservaasunavisincentralistaquebuscaraextendersehastalareginlimtrofe. Lo aconsejable es construir la visin de frontera desde la propia fron-tera, para elaborar la poltica pblica a partir de la periferia.

Generalizar la problemtica fronteriza como parte de la consolidacin y re-construccin del territorio nacional, vuelve a enviar una seal de subestima-cin para estas zonas, desconocindoles su principal caracterstica: interac-tuar territorialmente con otro pas. Esa condicin de cotidianidad binacional de las fronteras amerita estrategiaspuntualesdistintas a lasque sepuedenimplementar en el interior del territorio colombiano.

Por otra parte, si bien el accionar de los grupos armados ilegales y del narco-trficodelineaunaagudaproblemticafronteriza,sedebenadicionarlospro-cesos de restauracin de tierras y la situacin del desplazamiento forzoso, para enmarcarlos en la estrategia de seguridad para la frontera, buscando garantizar tanto los retornos poblacionales como la legitimacin de la tenencia de la tierra.

3.c. CrearelComitlocaldeSeguridad yConvivenciaFronteriza.

Laseguridadenlasfronterasdebeconcebirsecomounaestrategiadefinida,contemasdeterminadoseindicadoresquepermitanevaluarelcomportamiento,lastendencias, los avances y los ajustes correspondientes de los planes y progra-masqueseadopten.

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A los Gobernadores, los Alcaldes, los Comandantes Militares y los Coman-dantesPolicialesquecumplensumisinenlareginfronteriza,selespuededarcompetenciasparaidentificaryestudiarlosfactoresdeinseguridadcomnparalosdosterritoriosnacionales,yelaborarestrategiasdecoordinacinquepermitan controlar esos fenmenos de delincuencia.

Adems, el mecanismo del Comit de Seguridad y Convivencia Fronteriza facilitara la permanente observacin de los fenmenos delincuenciales, para desarrollarestrategiaspreventivasquelogrenevitarlaconformacindeen-claves del crimen en estas reas de frontera.

Podra estructurarse como una forma de subcomisin binacional de fronteras (SUBCOMBIFRON)quelespermitaaestasautoridadespoltico-militares-po-liciales, abordar institucionalmente la problemtica de inseguridad y responder de manera oportuna y debidamente articulada con los recursos y las capacida-des locales.

Este Comit actuara como una primera instancia de gestin gubernamental, quepuederecibirapoyodelnivelcentraldegobierno,cuandolosfactoresdeinseguridad transciendan al mbito nacional. Asimismo se comenzara a im-plementaruna formadedescentralizacinde laplanificacindelmodelodeseguridad, permitindoles a los Gobernadores y Alcaldes asumir el liderazgo ylaresponsabilidadlegalquecomoprimerosmandatarioslescorrespondeenrelacin con el orden pblico.

A manera de conclusin frente a los desafos de la seguridad en la frontera, Colombia debe abandonar el prejuicio de la securitizacin o militarizacin, queseutilizacomoargumentopoltico,acadmicoode lacomunidad inter-nacional,paraimpedirquecomopaspuedaelaborardemaneraautnomaylegtima, una verdadera estrategia de seguridad fronteriza.

Es oportuno reconocer que los estudios sobre seguridad en elmarco de larelaciones internacionales han sido dominados por el paradigma realista () (Snchez & Rodrguez, 2007, P. 33).


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