MECANISMOS DE FINANCIACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS

MECANISMOS DE FINANCIACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS

Sesión presidida porAntonio López Corral

RelatorFernando Gutiérrez de Vera

Informe del RelatorFernando Gutiérrez de Vera

MECANISMOS DE FINANCIACIÓNDE INFRAESTRUCTURAS

Fernando Guitiérrez de VeraSEOPAN Concesiones

RESUMEN

Es necesario continuar invirtiendo en infraestructura, tanto en los países subdesarrolla-dos como en el mundo en desarrollo. La terminación del Plan de Infraestructuras en Es-paña no supone la solución de los problemas planteados, especialmente en los ámbitosmunicipales y regionales. La financiación privada de infraestructuras supone un comple-mento de los recursos públicos que permite anticipar las inversiones y se justifica por elcoste de oportunidad que supone no disponer de la infraestructura necesaria. La UniónEuropea considera indispensable el recurso a este tipo de soluciones a la vista de las ca-rencias de los sistemas de transporte transeuropeos.

La nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas en España apor-ta una serie única de figuras novedosas permitiendo diversos mecanismos de financiación.A continuación se examinan dichas fórmulas, su posible utilización y su impacto sobre elDéficit Público, completándose la exposición con un cuadro resumen.

1. Introducción: La necesidad de continuar invirtiendo en infraestructuras

Uno de los principales desafíos que se plantean a nivel mundial durante el presente cuar-to de siglo es el de aumentar los niveles de gasto en infraestructura. Habrá quien objetede inmediato que no es posible hablar de gasto global y que es indispensable plantear deforma simultánea el lugar del gasto y el reparto del mismo, ya que una inversión en ci-fras absolutas crecientes puede contribuir a elevar los niveles de desarrollo y estabilidaddel planeta, o simplemente a aumentar las diferencias actuales entre países. Pero al pro-pio tiempo parece evidente que no es viable detener la inversión en el mundo desarrolla-do. Los niveles de complejidad de estas sociedades y la velocidad del cambio de las mis-mas obligan a este esfuerzo continuado.

Asimismo es necesario estimular la inversión en infraestructuras en los llamados paísesemergentes, sociedades en proceso de mejora de sus economías, que cuentan con elemen-tos sociales y económicos suficientes para alcanzar tasas de crecimiento elevado. Socie-dades inmersas en el cambio de hábitos de vida y de consumo que otros aún recordamos,y que deben dotarse de infraestructuras de energía, de saneamiento urbano, de transportecolectivo, de comunicaciones, so pena de estrangular su incipiente desarrollo.

Al propio tiempo es preciso invertir en el mundo subdesarrollado, en los países más mar-ginales, para paliar las terribles diferencias de renta y esperanza de vida que, además deconstituir una apelación flagrante al sentido de la justicia, constituyen la mejor garantíade que los conflictos se incrementarán entre países ricos y pobres en los próximos años.El dilema desarrollo o inestabilidad mundial parece evidente, como lo es la realidad de

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que no es posible, en un mundo de transportes y comunicaciones globales, intentar aislara las sociedades desarrolladas en su seguridad aparente, en su torre de marfil, de formaque no les alcance la inestabilidad de esos países pobres y lejanos. El desarrollo univer-sal es una preocupación de nuestra seguridad, si no de nuestra justicia. Las elementalesnecesidades de agua potable, infraestructura sanitaria y comunicaciones básicas, aún anivel rudimentario, de estas decenas de países obligan a encontrar recursos para inver-tir en infraestructura en sociedades cuya tasa de ahorro es insuficiente, y cuyo sistemafiscal y sus finanzas públicas son manifiestamente mejorables.

Dirigiéndonos ahora a nuestra realidad de país inserto en el mundo desarrollado, en unaEuropa en ampliación, observamos con sorpresa cómo nuestro propio crecimiento planteaproblemas inusitados. El éxito de la integración europea amenaza con estrangular nues-tras redes de transporte, con un tráfico por carretera que aumentará un sesenta por cien-to hasta el año 2010, y la Comunidad Europea descubre con preocupación que los paísesmiembros de la misma no han prestado suficiente atención a las conexiones entre unos yotros, absortos en la preocupación por sus intereses nacionales, y sin alcanzar a atisbarel horizonte supranacional en que se encuentran. El desarrollo de las redes transnacio-nales europeas debe constituir para esta generación en Europa un esfuerzo análogo al queen su día facilitó la creación de las rutas interestatales en Estados Unidos. Este desafío,crear una red de transporte europeo, que tantas dificultades y contradicciones pone demanifiesto, es la piedra de toque que marcará las próximas dos décadas de convivencia ydesarrollo de Europa. El éxito en las soluciones adoptadas será tan sustancial para el fu-turo de una Europa unida como lo fueron en fechas cercanas las decisiones que llevarona la implantación de la moneda única.

Contemplando ahora la realidad de nuestro propio país, el año 2010 se culminará el es-fuerzo inversor del Plan de Infraestructuras, esfuerzo potenciado por unos fondos comu-nitarios a los que no cabe aspirar en el futuro. ¿Debemos dar por supuesto que el es-fuerzo inversor ha finalizado, que la infraestructura está resuelta, que sólo cabeocuparse del mantenimiento de las obras realizadas? ¿No resulta evidente que gracias aellas habremos conseguido una permeabilidad del territorio peninsular que nos permitellegar con gran rapidez de unas a otras capitales de provincia, para luego caer en un co-lapso por falta de desarrollo de infraestructuras regionales y locales? ¿No está amena-zada nuestra industria principal, el turismo, por la masificación de nuestros núcleos devacaciones, por la escasa infraestructura paralela a las costas, por la baja calidad denuestros servicios, por las necesidades de energía y agua? ¿No es cierto que en los en-tornos urbanos, y en las zonas costeras se han producido nuevos asentamientos de unapoblación que vive ahora en el territorio extendido, no ya sólo en la antigua urbe, sin ha-berse recreado los servicios a que obliga este modo de vida? El esfuerzo que ha de mar-car nuestro futuro cercano de constructores es recrear, en los ámbitos de las regiones ylos entornos de los municipios la calidad de vida a la que aspira el colectivo, y las inver-siones necesarias para ello no serán inferiores a las de períodos actuales. Serán, sí, másdifíciles de definir y de gestionar, al no encontrarse insertas en grandes planes de trans-porte definidos para el país en conjunto. Aquí se pondrá a prueba la creatividad y capa-cidad de gestión de Autonomías y Municipios, a quienes corresponde ahora un papel pro-tagonista.

Valga a modo de demostración del cuadro número 1, Stock de Capital Público por habi-tante en los ocho países de la Unión Europea en 1999. Aún reconociendo el impulso pro-ducido en los tres años posteriores, que sin duda ha mejorado la situación relativa denuestro país, el punto de partida mostrado es suficientemente revelador.

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CUADRO IStock de capital físico público por habitante en los países de la UE (1999)

Las líneas anteriores justifican cómo la nueva infraestructura se perfila en un horizontecercano de necesidades, y no en la lejanía de un panorama de problemas secundarios quepueden posponer su tratamiento a objetivos sociales más urgentes. La capacidad políticade darles respuesta viene limitada o facilitada por los recursos que a esta actividad pri-mordial podamos dedicar sin merma de otras muchas demandas. Por ello el mundo con-structor y financiero ha dedicado en los últimos años amplia imaginación y energía a labúsqueda de complementos para lo que anteriormente era la cuasi única fuente de re-cursos para construir infraestructura, los presupuestos de las Administraciones Públicas.Las figuras jurídicas que permiten otros mecanismos financieros, y en las que nuestropaís ha demostrado su creatividad, serán el objeto de esta disertación.

2. Una falsa antinomia: Financiación pública o financiación privada

La insistencia en las posibilidades que la financiación privada ofrece para la construcciónde infraestructuras ha provocado en algunos ámbitos especializados una defensa a ultran-za de los sistemas de provisión pública de infraestructuras como si éstos estuvieran en con-traposición con los esquemas de cooperación público privada. Conviene centrar el debate,y aquietar recelos infundados, evitando alimentar una corriente de pensamiento, más po-lítica que técnica o económica, que aboga por la vuelta en exclusiva a la financiación pú-blica, cuando uno y otro sistema, financiación pública o cooperación público privada son for-mas complementarias para conseguir acelerar la prestación del servicio público. Seríaterrible recaer una vez más en defectos de períodos anteriores, que han llevado a construirlas principales redes de autopistas de este país, parte mediante soluciones de peaje y par-te mediante autopistas libres, creando así una disfunción permanente entre territorios queprovoca en cada primavera electoral un rebrote de promesas de supresión de peajes, pro-mesas poco viables desde el punto de vista económico, pero tan bien acogidas por los ciu-dadanos como lo serían la supresión de las tarifas del agua o de la electricidad.

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En infraestructuras de transporte a través de los mecanismos de financiación privada, seconseguirá como máximo una inversión adicional del orden del 20% de los fondos aporta-dos por los sistemas públicos (un 15% de inversión privada y un 85% de inversión públi-ca son las cifras previstas por el Ministerio de Fomento en el Plan de Infraestructuras2000-2007). Conseguir movilizar un 20% adicional de capital para invertir en infraes-tructura es un esfuerzo no despreciable, pero que no altera la parte del león que corres-ponde a la inversión de las Administraciones y Sociedades Públicas, sino subraya ademásel nuevo rol adicional que corresponde a las Administraciones Públicas como promotoresde las licitaciones de los proyectos privados, supervisores de las mismas y reguladores enel período de operación.

La conciencia de urgencia y necesidad, así como los retrasos en la ejecución de los planesprevistos en Europa hace que la Comunidad Europea haga un llamamiento casi dramá-tico a la movilización de estos recursos privados. La Comunicación 2003/0081, dice en susconclusiones, respecto al desarrollo de la red europea:

«La financiación de la Red Transeuropea de transportes en la Unión europea am-pliada necesitará, en el futuro:

«— promover la participación de capitales privados a través de medios innova-dores…».

Y otro equipo distinto, el Grupo de Trabajo de Alto Nivel, presidido por Karen Van Miert,que analiza por mandato de la Comisión el desarrollo del transporte en Europa y los pro-yectos prioritarios hasta el año 2020, advierte, en el punto 4 de sus conclusiones:

«Llevar a cabo los proyectos identificados como prioritarios por el Grupo reque-rirá sustanciales recursos financieros públicos. También exigirá esfuerzos adi-cionales de adaptación del marco legal y de la política de transporte para per-mitir una mayor participación del capital privado y un uso más eficaz de lainfraestructura en su conjunto.»

Financiación privada en el caso de carreteras, equivalía a pagar por acceder por la vía asífinanciada en contraposición a las vías públicas que se suponían gratuitas. Dicha distin-ción, pagar o no por circular, que es la que más duele a todos los ciudadanos, empieza adiluir su significado originario cuando en el actual debate entre Alemania y la Unión Eu-ropea sobre el cobro de peaje a los camiones por transitar por sus autopistas públicas, ex-plica el Ministro Alemán de Transportes:

«Para ofrecer a todos los usuarios europeos una red que funcione y en buen es-tado tenemos que invertir mucho dinero. Contamos con que tenemos que inver-tir más de 4.000 millones de euros anuales, y esta carga financiera no puede asu-mirla sólo el presupuesto…»

En la misma línea actuaciones somos testigos en nuestro propio país de cómo en las pri-meras concesiones de autopistas que revierten a la Administración Pública, el nuevo orga-nismo público controlador continúa cobrando peaje, en vez de suprimir el mismo. No es yaevidente que pagar por circular constituya un «motto» exclusivamente ligado a las conce-siones privadas de transporte, cuando se admite en Londres la implantación de un peajedisuasorio a los vehículos que acceden al casco urbano, o se plantea en la exposición de mo-tivos de un proyecto de tele peaje presentado a la Comisión Europea el siguiente discurso:

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«La asociación de la localización por satélite y las comunicaciones móviles sonla única solución que permite aplicar sin problemas el “peaje por zonas”, es de-cir, tarificar los vehículos que entran o salen de una determinada zona geográ-fica…»

Parece claro que el debate se alejará cada vez más del deseo comprensible de gratuidadde los servicios, para centrarse más bien en la eficacia del sistema conjunto de transpor-te, y la estricta administración del mismo, se paguen las infraestructuras a través de im-puestos de índole general , de tarifas específicas o de una combinación de ambas.

3. La disciplina presupuestaria y sus consecuencias, en Europa y en particularmenteen España

El déficit público en la Unión Europea ha sido laminado por los acuerdos de Maastrich.La limitación anual de que el mismo no supere el 3% del Producto Interior Bruto, juntocon la obligación de progresivamente llevar su importe a cero ha puesto de manifiesto laimportancia del control del gasto público, con el agravante de que en las cuentas públi-cas todo gasto, corriente o de inversión tiene el mismo efecto a la hora de calcular el dé-ficit público. En las convenciones contables admitidas, gastar en pagar gastos corrientes,como sueldos, consumos, alquileres, etc. es tan gasto del año como invertir en infraes-tructuras que van prestar servicio durante decenios. No existe para el gasto en infraes-tructuras efectuado directamente por la Administración la contabilización en partidas delinmovilizado del balance y la amortización progresiva durante los años de vida del bien,como ocurre en la contabilidad empresarial. La normativa es tan ilógica que encierra ensí misma el incentivo para que el ingenio de los funcionarios intente circundarla, y losaños noventa han sido testigo de cómo diversas fórmulas ideadas por las Administracio-nes para la provisión de infraestructuras sin incrementar el déficit público han sido rein-terpretadas por Euroestat, organismo encargado de la supervisión de estos criterios porBruselas, con algunas dolorosas sorpresas para ministros de finanzas, que han visto cómolas cañas se les tornaban lanzas, ya que inversiones realizadas mediante fórmulas con-tractuales que supuestamente no incrementaban el gasto estatal volvían a ser contabili-zadas como déficit público tras el análisis del organismo mencionado.

Por ello es de la mayor importancia retomar a día de hoy la situación y criterios a aplicarpara que una inversión en colaboración público privada no suponga incremento del gas-to público, o al menos no suponga incremento del gasto público en la totalidad de la in-versión realizada, y ello incluso como una ocurrencia de forma abrupta en el año en quese termina la obra referida.

Precisamente la coincidencia en el momento presente en nuestro país de dos circunstan-cias singulares impulsará sin duda la utilización de la estructura de la concesión por par-te de las administraciones autonómicas y municipales. De una parte la entrada en vigorde la Ley de Financiación de las Comunidades Autónomas y de la reforma de la Ley Re-guladora de las Haciendas Locales, que afecta a todos las Comunidades Autónomas sal-vo las forales, y a todas las capitales de provincia o ciudades con más de setenta y cincomil habitantes, obligando a una mayor responsabilidad de estos entes en su propio equi-librio presupuestario, «Fomentará, como dice Standard and Poors en su análisis de lasconsecuencias esperables, un uso prudente de las técnicas de financiación fuera de ba-lance para financiar proyectos de infraestructura, dados los límites sobre el crédito di-

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recto que la ley de estabilidad presupuestaria española impone; se necesitará por ello or-denar una adecuada transferencia del riesgo a los partícipes del sector privado».

Por otra parte la aprobación del conjunto de disposiciones de la nueva Ley Reguladora delContrato de Concesión de Obras Públicas pone a disposición de estas Administraciones lapanoplia de instrumentos más completa de la legislación europea al respecto. De ahí sederivaría toda una estructura de mecanismos contables que desarrollaremos más ade-lante y que recogerían las precauciones que los entes públicos deben adoptar para evitarque la estructura contractual elegida para una concesión se convierta, por los compromi-sos asumidos por el concedente, en un aumento de deuda del propio ente público, en be-neficio de una empresa privada que pudiera obtener con ello una remuneración no ade-cuada al escaso riesgo asumido. Las características de una concesión deseable ojustificable arrancarían de cómo dicha concesión supone una auténtica aceptación de ries-go por el capital privado, y no grava las cifras de endeudamiento del erario público.

4. Otras razones para la colaboración público-privada

En algunas ocasiones se ha planteado la teórica cuestión de si para una Administración Pú-blica sobrada de recursos, como fue el caso de los países del Golfo Pérsico en los años seten-ta, tendría sentido utilizar el sistema concesional. De hecho esos países, nuevos ricos del pe-tróleo durante un breve período, construyeron una sorprendente profusión de obrasfinanciadas con recursos públicos, que poco han aportado al desarrollo real de esos pueblos.Algunos países ricos pueden pagar su infraestructura con recursos públicos, pero ¿cuántospaíses no sienten la limitación de los recursos del presupuesto anual hoy en día? Si el des-arrollo concesional ha vuelto a ocupar una cierta actualidad, especialmente en los países másdesarrollados es precisamente por la escasez de recursos presupuestarios, combinada conlas nuevas posibilidades que ofrecen los instrumentos jurídicos y los mercados financieros.

En teoría el coste del endeudamiento estatal en los países solventes es menor que el costede una combinación de deuda y capital privados. Si los Entes Públicos aceptan utilizar sis-temas de financiación objetivamente más caros para el ciudadano, justifican esta decisiónpor poder disponer de la infraestructura con años de anticipación, eliminando así los cos-tes ocultos que la sociedad soporta por los retrasos en la construcción de obras necesarias.El evitar este «coste de oportunidad», el coste implícito de no poder utilizar dicha infraes-tructura, justifica el coste superior de los recursos privados. Basta recordar, por ejemplo,las horas perdidas, el consumo de energía y el desgaste del parque de vehículos provocadoa diario por la congestión de accesos a Madrid, congestión que aliviará un conjunto de au-topistas de peaje cercanas a su apertura en este momento.

No es este el único argumento para justificar la llamada colaboración público privada. Siatendemos sobre todo, a la continuada experiencia británica en la provisión de equipa-mientos e infraestructuras públicas, argumenta a favor de la «Private finance iniciative»el que, según los análisis efectuados sobre los proyectos así desarrollados durante más deuna década, los plazos de construcción y los costes previstos para los mismos se mantie-nen, con notable ventaja sobre experiencias anteriores en sistemas tradicionales de «com-pra de infraestructuras» por la propia Administración. Adicionalmente la operación ymantenimiento se benefician de las previsiones del contrato de larga duración que el gru-po concesionario se obliga a desarrollar. En resumen, que incluso en aquellos contratosen que el riesgo no se atribuye al concesionario y la inversión continúa contabilizándose

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en las cuentas públicas, la Administración Inglesa prefiere continuar con la fórmula departicipación del capital privado.

El efecto sobre el déficit permite establecer una especie de criterio para la selección decontratos concesionales desde el punto de vista de las Administraciones Públicas. Ocu-parían el primer lugar aquellos contratos referentes a infraestructuras necesarias, con-dición elemental previa, y cuya generación de ingresos permitiera su desarrollo sin im-plicar financieramente en forma de riesgos o garantías a la Administración. En este caso,no sólo la Administración no ha de registrar como gasto dicha inversión, sino que se be-neficiará a lo largo del período concesional de la cascada de impuestos que paga dicho ne-gocio, de forma que al cabo de los años puede recibir por esta vía un conjunto de pagos devalor actualizado superior al treinta por ciento de la inversión realizada, más una apote-osis final, la entrega de la propia infraestructura en condiciones de servicio, una vez ter-minado el período concesional.

A continuación figurarían los contratos que sólo son viables con garantías o aportacionesparciales a la inversión por parte del concedente, garantías que no obligan a que la in-versión se contabilice en las Cuentas Públicas, y por último aquellos en que las obliga-ciones a asumir por el organismo concedente son tales que una parte sustancial de la in-versión o la totalidad debe figurarse en el balance de las Administraciones Públicas, pesea que la gestión se encomiende a un privado, fórmula que desde el punto de vista de con-tabilidad pública se acerca más a la de un contrato de servicios que a la de un contratode concesión de obra pública.

5. La nueva Ley española

En este mes de Agosto ha entrado en vigor la Ley Reguladora del Contrato de Concesiónde Obras Públicas, cuyas disposiciones se han incorporado a la Ley de Contratos de lasAdministraciones Públicas permitiendo una serie única en la legislación mundial de fi-guras novedosas que permiten diversos mecanismos de financiación de obras públicas ycuya importancia se hará sentir en nuestra sociedad en las próximas décadas. A conti-nuación se trata de desarrollar de manera sistemática el elenco de provisiones citado y suefecto sobre las cuentas públicas.

5.1. Obras no susceptibles de explotación económica

Si una obra no es susceptible de explotación económica parece que los recursos para laconstrucción de la misma deberán ineludiblemente proceder de los Presupuestos Públi-cos. Puede aplicarse un método tradicional de construcción con abono de mediante certi-ficaciones mensuales, o retrasarse la aparición en la contabilidad presupuestaria del efec-to de la inversión mediante el abono total del precio a la recepción de la obra o métodoalemán (si bien en este caso el criterio del SEC es imputar el gasto en Contabilidad Na-cional en el momento de realización de la obra, no de la recepción), o incluso posponerselos pagos del Ente Público al período de explotación, sistemas de peaje en sombra. Encualquiera de estas opciones finalmente el pago afecta al Déficit Público, aunque la exis-tencia de figuras anteriores que permiten diferir ese efecto, y que la Ley ha recogido, esimportante para continuar su aplicación futura.

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Pero mucho más novedosa es una disposición de la Ley que constituye un poderoso ins-trumento para realizar estas obras sin disponer de Recursos Públicos, actuales o diferi-dos. Se trata de la provisión contenida en los artículos 130 a 134 de la nueva Ley, segúnla cual «La Administración puede adjudicar a un concesionario, como contraprestaciónpor efectuar determinada obra, una concesión de dominio público en la zona de servicioso en el área de influencia en que se integra la obra».

Así ya no es necesario disponer del dinero público, con tal de que el permiso que puedeconceder la Administración abra la llave de una explotación económica con rendimientosuficiente para amortizar la inversión del ente privado. Incluso la disposición adicionaldécima ofrece, en la misma línea, posibilidades de aplicación inmediata del precepto au-torizando la explotación total o parcial de los servicios de temporada en las playas a lostitulares de concesiones de creación, regeneración o acondicionamiento de las mismas.

Adicionalmente, y a partir de estas disposiciones, un país imaginativo encontrará en elartículo 222, referido a los contratos de concesión a instancias de particulares, un nota-ble cauce para la creatividad aplicada a la solución de problemas de infraestructura, contal de que los canales administrativos estén abiertos y preparados para ordenar las ra-zonables propuestas recibidas.

5.2. Obras susceptibles de explotación económica, pero con generación de ingresosno suficiente

Si el rendimiento esperable de la explotación de la obra no es suficiente para aseguraruna rentabilidad razonable, puede ser posible aportar por el concedente otros incentivosbajo la forma de bienes susceptibles de explotación económica que complementen dichorendimiento, creando una estructura susceptible de obtener los fondos necesarios. Así laLey prevé la posibilidad de ceder al concesionario, además de la superficie necesaria parala obra pública, otras zonas o terrenos susceptibles de la realización de actividades com-plementarias comerciales o industriales, a explotar conjuntamente con la obra por el con-cesionario correspondiente.

De esta manera, a través de los ingresos procedentes de establecimientos de hostelería,zonas de ocio, locales comerciales y otros puede conseguirse evitar un compromiso finan-ciero de la Administración, evitando su efecto negativo sobre las cuentas públicas. Se abretodo un capítulo de aplicaciones comerciales privadas que apoyan el desarrollo de la in-fraestructura necesaria. Si realmente se consigue complementar los ingresos con los pro-cedentes de una explotación comercial, será porque el público ratifica con su contribuciónla conveniencia del desarrollo proyectado, habiéndose obtenido el doble servicio social dela obra y sus aledaños.

También permite la Ley asignar a una concesión la aportación no dineraria consistenteen la explotación de determinados activos cedidos por la Administración durante el pe-ríodo concesional y susceptibles de producir ingresos «per se» o tras su tratamiento e in-corporación a la nueva concesión, como podría ser el caso de determinados inmuebles,por ejemplo antiguas estaciones ferroviarias, susceptibles de su transformación en espa-cios comerciales que con su rendimiento pudieran complementar los ingresos obtenidosde la explotación de una concesión ferroviaria con tarifas limitadas por consideracionesde servicio público.

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Las fórmulas así contempladas no obligan a la Administración Concedente a un incre-mento de gasto en las cuentas públicas, si bien en el caso de entrega temporal de activospara utilización por el concesionario, el rendimiento que produjeran dichos activos antesde su entrega no pertenecerá a la Administración concedente, por lo que el déficit públi-co acusará anualmente el efecto en el importe anual referido.

5.3. Aportaciones económicas de las Administraciones o fórmulas asimilables

Un proyecto cuyos ingresos previsibles no sean suficientes para presentar unas proyeccio-nes de resultado operativo anual que superen con un cierto margen al servicio de la deudano se contemplará como susceptible de devolver los créditos necesarios para la inversión,ni de remunerar adicionalmente los recursos propios que el concesionario invierta. No seconsiderará viable desde el punto de vista financiero. Se entiende por servicio de la deudala suma de los intereses y los pagos de principal de dicho año, y por resultado operativo lacifra resultante de deducir de los ingresos esperados la estimación de gastos de operacióny mantenimiento y los impuestos del año. Ahora bien, numerosos proyectos pueden con-vertirse en viables con ayuda de una aportación económica de la Administración concedentemuy inferior al importe de la inversión total a realizar. Se consigue así, con un esfuerzo pre-supuestario limitado, hacer viable una inversión muy superior al importe comprometido.Adicionalmente sería posible estructurar esta aportación de forma tal que en caso de su-perarse las previsiones de ingresos, la misma se pueda reducir o devolver al concedente.

Lo anterior abre un amplio abanico de posibilidades, abanico que venía a menudo reduci-do por el corsé legislativo que limitaba a los Entes Públicos la posibilidad de comprometerobligaciones económicas. Por ello era de la mayor importancia disponer de legislación ade-cuada para poder establecer un ámbito flexible de contratos de concesión, legislación quepermitiera al Administrador plantear unas u otras fórmulas contractuales.

Refiriéndonos a la nueva Ley española, que regula en detalle muy distintos tipos de in-centivos posibles, ésta permite al concedente contribuir a la construcción de las obras conaportaciones públicas dinerarias, aún en el caso de que la misma se vaya a explotar porun ente privado percibiendo rendimientos de terceros, y estas aportaciones pueden pro-ducirse durante la fase de ejecución de las obras, una vez concluidas éstas, o incluso altérmino de la concesión, tal y como se defina en el pliego de condiciones correspondiente,o por los licitadores en sus ofertas, cuando así se establezca en los pliegos. Pueden inclu-so concursarse las obras referidas utilizando como uno de los parámetros de adjudicaciónprecisamente el valor de la aportación solicitada, permitiendo así al concedente minimi-zar el esfuerzo presupuestario comprometido.

Añadiendo aún elementos de mayor flexibilidad a la actuación de los Entes Públicos, la Leypermite también que se otorguen al concesionario aportaciones durante la explotación de laobra, bajo distintas fórmulas, como subvenciones al precio (recuérdese cómo en los trans-portes públicos pueden a menudo adoptarse fórmulas de tarifas parcialmente subvenciona-das), anticipos reintegrables, préstamos subordinados o de otra naturaleza, e incluso ayu-das a la explotación en el caso excepcional en que razones de interés público así lo aconsejen.

¿Qué supone desde el punto de vista del Presupuesto Nacional el compromiso contractualque asume la Administración al adjudicar un contrato en el que se contemplan unas uotras de estas ayudas?.

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Aquí, como en muchas situaciones contables se producen condiciones límite de contorno quees preciso valorar con precaución para evitar efectos no deseados. En principio el criteriode Eurostat con referencia a las ayudas a la operación, sean éstas subvenciones implícitasen el interés de los créditos subordinados u otros pagos durante la operación, es que mien-tras el valor de las ayudas no sea tal que elimine una transferencia sustancial de riesgo alinversor privado, sólo se compute como déficit público la ayuda referida en cada período.

En lo que se refiere a las aportaciones públicas para contribuir a la construcción de lasobras, las mismas se valorarán a efectos de las cuentas públicas en el valor comprometidode dicha aportación en el contrato, sin matizar el momento en que la aportación se produz-ca. Basta la obligación, el compromiso de dicha aportación, para considerarla como gasto.

Como puede apreciarse de inmediato, la prudencia y el buen juicio del Administrador en laelección de unas u otras fórmulas contractuales es determinante. La Ley española aportala flexibilidad necesaria, pero sólo su buen criterio junto con el conocimiento de las carac-terísticas del problema a resolver, las implicaciones de tarificación, recursos económicos eincluso valoración de las reacciones de los usuarios pueden ayudar a elegir la solución demenor impacto en contabilidad nacional, alejándose de precipicios contables que podríanhaberse evitado. Esto es tanto más importante por la consideración a que antes aludíamosde cómo si el porcentaje de ayudas supera determinados límites de la inversión se hace ne-cesario reconocer toda la inversión en las cuentas públicas. En los problemas contables deconsolidaciones no proporcionales, como ocurre en la consolidación de las cuentas de em-presas participadas en el balance de la empresa matriz, los efectos de límite pueden pro-ducir resultados desproporcionados, que alteren la imagen económica real.

6. Las sociedades públicas inversoras

Adicionalmente a lo antes tratado sobre los efectos de la Nueva Ley Española, conside-ramos importante dedicar a continuación una mención especial a los efectos de las inver-siónes en infraestructura realizadas por estas sociedades públicas, dada la flexibilidadque permite al gestor una juiciosa utilización de los recursos de dichas sociedades comocomplemento de los mecanismos que le ofrece el nuevo marco concesional.

Las inversiones del Plan de infraestructuras 2000-2007 del Ministerio de Fomento, se de-tallan según el origen de sus fondos en el cuadro siguiente:

CUADRO IIPlan de infraestructuras 2000-2007 del Ministerio de Fomento. Recursos de las empresas públicas

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Las inversiones de las Entidades Públicas Empresariales representan cincuenta y un milmillones de Euros. Ahora bien, es necesario diferenciar el efecto de las inversiones reali-zadas por empresas públicas que desarrollan una auténtica actividad empresarial, conobtención real de ingresos, como RENFE o AENA, cuyo gasto en inversión no consolidacon el gasto público, de las realizadas a través de sociedades meramente instrumentales,como es el caso de GISA, u otras empresas públicas similares destinadas a la construc-ción de infraestructura, que han obtenido los fondos necesarios para sus inversiones porla vía del endeudamiento, accediendo al crédito gracias a determinados compromisos delEnte Público creador y accionista principal, según los cuales éste se compromete a apor-tar en los diversos ejercicios los fondos correspondientes para pagar las deudas contraí-das, y sin que la empresa en sí obtenga ingresos sustanciales de otras fuentes. Indepen-dientemente de la eficacia operativa que haya podido demostrar la nueva figurasocietaria, los créditos que figuran en su Balance, y que pagará progresivamente el EntePúblico, han pasado a engrosar el capítulo de Deuda Pública, consolidando su Balance conel de la entidad de quien dependen, y la inversión se considera gasto y pasa a incremen-tar el déficit público en el año en que se produce.

Una juiciosa combinación de estas figuras societarias puede permitir no consolidar en lospresupuestos públicos cifras importantes de deuda, a condición siempre de que la misma sepueda repagar sustancialmente con recursos propios. Así la prensa económica subrayaba entitulares a principio de año cómo Eurostat ha permitido que la Comunidad de Madrid nocompute la deuda de MINTRA, empresa creada por la Comunidad para la construcción dela infraestructura de Metrosur. MINTRA financia dicha construcción mediante Capitalaportado por la Comunidad y deuda financiera y de los constructores. A su vez MINTRA al-quila su red a METRO, sociedad privada participada por la Comunidad y el Ayuntamiento,comprometiéndose la Comunidad a limitar las subvenciones actuales a Metro, de forma queen el futuro éste cubra con ingresos de mercado al menos el cincuenta por ciento de sus cos-tes de operación y sus obligaciones financieras. Lo anterior permite rebajar contablementela deuda de la Comunidad en 2.592 millones de Euros, al tiempo que conservar el gasto dela construcción año a año fuera del capítulo de gasto del Gobierno Autonómico.

7. Las garantías y su riesgo. El peaje en sombra

Una fórmula que se ha utilizado con relativa frecuencia en los contratos de concesión esla de asumir el concedente determinados riesgos, particularmente el riesgo de tráfico, ase-gurando al concesionario que, en caso de que el mismo baje por debajo de un determina-do umbral, la Administración completará los ingresos correspondientes hasta ese límite.Esa fórmula, que asegura al proyecto unos ingresos mínimos, es de gran eficacia para fa-cilitar la financiación incluso en el caso de que el umbral citado sea relativamente mo-desto, y permite compensaciones cruzadas, como asegurar en sentido contrario que si estetráfico supera determinados parámetros, el concedente comparta con el concesionario elbeneficio adicional, y la Nueva Ley permite dicha opción con los matices que se determi-nen en los pliegos correspondientes. Sin embargo el criterio actual de Eurostat puede pe-nalizar severamente este tipo de garantía, si se considera que elimina la aceptación de unriesgo sustancial por el concesionario, riesgo que se atribuiría entonces al concedente, porlo que la inversión referida debería reflejarse en las cuentas públicas del mismo.

Es discutible que la obligación referida justifique en la práctica una penalización tan se-vera. Más lógico sería valorar la probabilidad de que el tráfico descienda por debajo de los

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límites referidos y calcular el importe esperable de aportación de la Administración yaque fijando la garantía con un razonable margen por debajo del tráfico esperable la pro-babilidad de recurso a la garantía sería muy escasa, pero los criterios contables se basanen simplificaciones, no en cálculos probabilísticos más o menos sutiles.

A la vista de lo anterior no tendría sentido la aportación de garantías absolutas o que se pue-dan interpretar como tales, tanto más cuando a efectos de seguridad financiera se podríaconseguir el efecto deseado disponiendo de un fondo de reserva aportado por el concedentey limitado a una cantidad máxima total calculable mediante un método probabilístico comoel explicado. El efecto sobre las cuentas públicas quedaría limitado al máximo comprometi-do como aportación, y es de esperar que los mercados financieros, más sutiles en la valora-ción de los riesgos, aprecien los efectos de una garantía limitada como la descrita.

Ante la multiplicidad de fórmulas contractuales posibles veremos sin duda en los próxi-mos años una evolución de los criterios contables referidos, pero el prudente gestor pú-blico debe valorar las consecuencias de unas u otras fórmulas en los contratos atendien-do a los criterios actuales según los cuales una cantidad sustancial del riesgo del negociodebe residir en el concesionario, no en el concedente.

Lo anterior es aplicable de manera singular a los contratos en que el concedente recibe unacompensación de la propia Administración y no de los usuarios, contratos cuya variedadmás conocida es la construcción o mejora de vías de circulación en las que los usuarios nosoportan peaje, siendo el concesionario compensado posteriormente por la Administraciónen función de determinados criterios de utilización de la obra entre los que el más habitual,aunque no el único, ha sido un pago por cada vehículo que utilice la carretera.

A efectos de computar el déficit público en los contratos de peaje en sombra vuelve a ju-gar un papel sustancial la figura del riesgo financiero del negocio. Si la estructura delpago previsto es tal que prácticamente lleva a asegurar un pago mínimo al concedente talque cubra el servicio de la deuda, el contrato será considerado a efectos de ContabilidadPública no como una concesión sino como un puro arrendamiento financiero, impactandoen las cuentas de la Administración referida toda la deuda asumida por el negocio conce-sional, circunstancia que ha llenado de consternación a los responsables públicos de al-gunos países europeos, que han se han encontrado de forma inesperada con un aumentosustancial de su déficit público.

Ahora bien, la Administración del Reino Unido está abandonando como sistema de pagoal concesionario el criterio del tráfico y sustituyéndolo por el de calidad de servicio, me-dido mediante distintos indicadores de calidad. Vista la experiencia de contratos ante-riores, la Administración Inglesa da por supuesto que el concesionario dispone de escasosrecursos para influir en la evolución de las cifras de tráfico, tanto más cuanto no existentarifas al usuario, y por ello prefiere que la retribución se estructure según otros crite-rios, lo que sin duda volverá a plantear el problema del reparto de riesgos entre conce-dente y concesionario y las consecuencias sobre las cuentas públicas de forma novedosa.

8. Resumen y conclusiones

El recorrido anterior plantea el problema inversor en toda su complejidad. No cabe yaante determinadas carencias públicas recurrir en cualquier caso a justificaciones basadas

230

en la escasez de recursos presupuestarios. Hay toda una panoplia de opciones jurídicasentre las que elegir, siendo la principal, pero no la única, el recurso al Presupuesto, talcomo se resume en el cuadro siguiente:

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CUADRO IIIResumen de fórmulas de colaboración público-privadas en la Ley Reguladora del Contrato

de Concesión de Obras Públicas

Principales artículosde la Ley de Efecto

Generación Opciones para optimizar Contratos de las sobrede ingresos la aplicación del método concesional Administraciones el déficit

públicas públicorelacionados

La obra no es Construcción con Pagos directos Título I Libro II, Incrementosusceptible de cargo al Presupuesto durante la Ley de Contratos progresivoexplotación Público construcción de las Administra equivalenteeconómica. ciones Públicas al coste deNo hay generación construcciónde ingresos

Pago diferido a fin 147 de la Ley Incrementode la construcción 13/1966,245 progresivo(Método Alemán) equivalente

al coste deconstrucción

Pago diferido a 225, 246-4 Incrementola explotación. equivalenteRiesgo concedente al coste de (Peaje en sombra) construcción

al recibirsela obra

Pago diferido a 225, 246-4 Incrementola explotación. progresivoRiesgo concesionario equivalente(Peaje en sombra) a los pagos

efectuados

Contraprestación mediante concesión de 130, 131 No tiene efectodominio público en zona de servicios o área sobre lasde influencia cuentas públicas

Fórmulas de financiación cruzada con otra 226-1 No tiene efectoinfraestructura funcionalmente relacionada sobre lassusceptible de generación de ingresos cuentas públicassuficiente

Construcción con cargo a los Recursos Propios de Sociedades No tiene efectoPúblicas que son auténticas empresas, no sociedades sobre lasinstrumentales cuentas públicas

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CUADRO III(Continuación)

Principales artículosde la Ley de Efecto

Generación Opciones para optimizar Contratos de las sobrede ingresos la aplicación del método concesional Administraciones el déficit

públicas públicorelacionados

Se generan ingresos, Aportaciones públicas dinerarias a 224-3, 236-2, Incrementopero no suficientes la construcción 241-3,246 equivalentepara repagar a los pagosla inversión efectuados

Aportaciones públicas dinerarias a 224-3, 246, 247 Incrementola explotación progresivo

equivalentea los pagosefectuados

Aportaciones públicas no dinerarias 224-3, 230-g), 245-2 En general notiene efectosobre lascuentas públicas

Concesión con financiación mixta. 224-3, 233-e), 247-a No tiene efectoCréditos participativos sobre el déficit

público, salvoque no seconsiguierala recuperaciónde los créditos

Ampliación del ámbito concesional con 223, 230-a), 231-c), No tiene efectoexplotaciones anejas 233-d), 246-5 sobre las

cuentas públicas

Aportaciones de otras Administraciones 224-4 Efectoequivalentea la aportacióndinerariarealizada

Fórmulas de financiación cruzada con otra 226-1 No tiene efectoinfraestructura funcionalmente relacionada sobre las

cuentas públicas

Se generan ingresos, Concesión simple, o con fórmulas de 225 No tiene efectosuficientes para financiación cruzada o de reparto sobre lasrepagar la inversión de beneficios con el concedente cuentas públicas

Desarrollo de Claúsula de iniciativa de los Particulares 227Nuevas Concesiones.Ideas sobre posiblesinversiones

Como se anticipaba al principio de esta exposición, la legislación en España contiene aho-ra suficientes elementos para resolver la mayor parte de las necesidades de infraestruc-tura con soluciones clásicas o nuevas aplicaciones, y asimilar todas estas posibilidades re-quiere un esfuerzo, de cooperación público-privada, ya que la existencia del instrumentojurídico requerirá la adaptación de formas de hacer a que el mismo obliga. Las posibili-dades están ahí, pero la capacidad de desarrollarlas aparece ante nosotros como un nue-vo desafío. La mejora de la calidad de vida de nuestro país y la óptima ordenación de nues-tro territorio vuelven así a nuestras manos de forma inexcusable.

Por otra parte es previsible que el conocimiento de este tipo de operaciones, en el que lasempresas españolas siguen ocupando los primeros puestos de esta nueva industria mun-dial continúe siendo un elemento que permita ampliar y desarrollar estas competencias,exportando los conocimientos adquiridos y construyendo una base sólida de técnicas y ca-pitales que permitan la mejora de vida en otros países. Anticiparse al cambio en sistemasy procedimientos, en técnicas financieras y en capacidades humanas permitirá que la in-geniería española ocupe un papel relevante en este siglo incipiente y en particular cola-bore a resolver las necesidades de infraestructura de los nuevos países miembros de laUnión Europea.

233

COMUNICACIONES

EL EQUILIBRIO ECONÓMICO FINANCIERO EN LA NUEVA LEY REGULADORA DEL CONTRATO

DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS

José Manuel Vassallo MagroDavid Maté Sanz

E.T.S. Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos (U.P.M.)

RESUMEN

Recientemente fue aprobada por las Cortes Generales la Nueva Ley Reguladora del Con-trato de Concesión de Obras Públicas, que se inserta como un Título adicional (Título V:«Del contrato de concesión de obras públicas») en la Ley de Contratos de las Administra-ciones Públicas. Uno de los aspectos de mayor relevancia de dicha Ley y que ha sembra-do una mayor polémica es el artículo 248 que hace referencia al mantenimiento del equi-librio económico financiero del contrato de concesión. Entre las principales novedades queintroduce dicho artículo se encuentra el hecho de considerar el restablecimiento de dichoequilibrio de modo simétrico, de tal manera que la Administración y el concesionario com-partan riesgos y beneficios. La presente comunicación describe y analiza los tres supues-tos de restablecimiento de equilibrio económico financiero del contrato concesional que laLey fija, aportando algunas interesantes reflexiones sobre las consecuencias que su adop-ción puede tener en el sistema concesional de nuestro país.

1. Principales características de la Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas

Después de un largo trámite administrativo y parlamentario, en el Boletín Oficial del Es-tado de 24 de mayo de 2003 se dio a conocer públicamente la aprobación de la Ley13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas. DichaLey se incorporó a Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, modificándose portanto el texto refundido aprobado por el Real Decreto legislativo 2/2000, de 16 de junio,mediante la incorporación esencialmente de un nuevo título (Título V) denominado «Delcontrato de concesión de obras públicas» que supone una regulación mucho más comple-ta, de la que había hasta entonces, sobre el contenido del contrato de concesión.

La nueva Ley, amparada en el artículo 149.1.18 de la Constitución, contiene una regula-ción troncal u horizontal de la concesión con carácter de legislación básica (establecida enun conjunto de artículos concretos señalados por la misma Ley), de obligado cumplimientopor tanto para todas las Administraciones que deseen utilizarla. Las regulaciones secto-riales o autonómicas adquieren por tanto un carácter de complementariedad salvo en loscasos en que el propio legislador establezca la excepción por vía singular.

La exposición de motivos de la nueva Ley define cuatro conceptos fundamentales que ca-racterizan la concesión (1). Éstos son: obra pública, riesgo concesional, diversificación dela financiación y equilibrio económico de la concesión.

Por obra pública se entiende un bien inmueble de interés público que puede ser creadopor la actividad del concesionario —cuando realiza inicialmente un proyecto encomenda-

237

do por la Administración— y que sirve de soporte para la realización de una actividad eco-nómica o prestación de un servicio. La obra pública, tanto si ésta debe ser construida comosi ya está construida supone el soporte de la concesión que regula la Ley, sin querer de-cir que la construcción de una nueva obra sea elemento indispensable para la concesión,ya que el proyecto de Ley admite la concesión de mantenimiento y explotación de la obrapública sin necesidad de que exista construcción. La obra pública, no obstante, se consti-tuye en el soporte jurídico de la concesión regulada por la Ley.

La nueva Ley establece asimismo como un principio fundamental del sistema concesionalespañol la asunción por parte del concesionario del riesgo de construcción, conservacióny explotación; sin perjuicio de que sea posible instrumentar mecanismos que distribuyanel riesgo entre concedente y concesionario a fin de evitar aquellas incertidumbres que nosean valoradas positivamente por el mercado de capitales. De este modo, la Ley respon-de a la filosofía imperante en la Unión Europea, que basa la concesión en la transmisiónde los riesgos comerciales a la empresa concesionaria.

La nueva Ley se caracteriza también por, además de reforzar la utilización de los meca-nismos de financiación tradicionales, abrir la puerta a nuevas fuentes de financiación, in-troduciendo un régimen regulador que recoge mecanismos de momento escasamente uti-lizados en nuestro país para financiar infraestructuras. Entre las nuevas fuentes que laLey contempla cabe mencionar: la emisión de obligaciones, bonos, etc.; así como la posi-bilidad de titulizar los derechos de crédito vinculados a la explotación de la obra. Además,para facilitar el establecimiento de garantías sobre el proyecto por parte de los financia-dores, se incluye la posibilidad de que la concesión sea objeto de cesión o hipoteca.

Finalmente, la nueva Ley da una gran importancia al equilibrio económico financieroque, como se explicará con posterioridad, deberá ser restablecido únicamente cuando sealtere por aquellas circunstancias establecidas en la Ley. Como interesante novedad, laLey establece que el equilibrio deberá restablecerse tanto si se ha roto en perjuiciocomo a favor del concesionario. De este modo, se pretende evitar que el usuario siga pa-gando elevadas tarifas en caso de que la concesión haya recuperado totalmente la in-versión antes de tiempo, debido, por ejemplo, a que el tráfico real ha sido muy superioral esperado.

Dentro del Capítulo III del Título V (Derechos y obligaciones del concesionario y prerro-gativas de la administración concedente) se incluyen las secciones 2.a y 3.a en las que seregula el régimen económico financiero de la concesión y el equilibrio económico del con-trato. Las importantes novedades que incorpora el texto de la Ley a este respecto junto ala relevancia que el equilibrio económico financiero tiene en la adecuada marcha de lasconcesiones justifican que se lleve a cabo un análisis detallado de las consecuencias queel proyecto de Ley puede tener en el futuro.

2. El equilibrio económico financiero en la nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas

2.1. Régimen jurídico general del equilibrio económico del contrato de concesión

El artículo 248 de la nueva Ley, perteneciente a la sección 3.a del Título V, establece ensu punto 2 que:

238

«La Administración deberá restablecer el equilibrio económico del contrato, enbeneficio de la parte que corresponda, en los siguientes supuestos:

a) Cuando la Administración modifique por razones de interés público, las con-diciones de explotación de la obra.

b) Cuando causas de fuerza mayor o actuaciones de la Administración deter-minaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía de la conce-sión. A estos efectos se entenderá por causa de fuerza mayor las enumeradasen el artículo 144 de la Ley.

c) Cuando se produzcan los supuestos que se establezcan en el propio contratopara su revisión, de acuerdo con lo previsto en los artículos 230.1e) y 233.1.d)de esta Ley.»

Este artículo introduce una novedad digna de mención, consistente en que el equilibrioeconómico financiero deberá restablecerse de modo simétrico tanto en favor del concesio-nario como en favor de la Administración, según que la circunstancia que acontezca me-jore o empeore los términos en los que el contrato fue establecido. De este modo, la Leyda a entender que si, por ejemplo, se fijara un nivel mínimo de ingresos a partir del cuálse debiera restablecer el equilibrio económico-financiero del contrato, sería preceptivoadoptar obligatoriamente un nivel máximo de ingresos a partir del cuál la recaudaciónextra conseguida se cediera a la Administración.

Con independencia de la factibilidad de aplicar esta medida en la práctica, la idea que sub-yace en ella parece favorable ya que, debido a la dificultad de cerrar un contrato de tan lar-ga duración como es una concesión, la experiencia demuestra que las renegociaciones sonfrecuentes, lo que justifica que se haga un esfuerzo a fin de que el reparto de riegos y be-neficios sea simétrico, evitándose tanto quiebras injustificadas por parte de las empresasconcesionarias como beneficios exagerados que no reflejan la realidad del negocio.

En adelante se lleva a cabo una descripción detenida de los diferentes supuestos de res-tablecimiento del equilibrio económico financiero que la Ley establece, así como de las im-plicaciones que éstos pueden tener en un futuro.

2.2. Primer y segundo supuesto de restablecimiento del equilibrio económico financiero del contrato

El primero de los tres supuestos que la nueva Ley contempla —modificación de las con-diciones del contrato por parte de la Administración por razón de interés público— re-presenta el derecho de modificación (también conocido como «ius variandi») que toda Ad-ministración debe tener de modificar las condiciones de un bien o servicio que le pertenecepor razones de interés público.

El segundo de los supuestos —ruptura sustancial de la economía de la concesión debidade forma directa a causas de fuerza mayor o actuaciones de la Administración— se basaen dar una cierta garantía al concesionario de que eventos difícilmente controlables porél se encuentren asegurados (circunstancias de fuerza mayor, o bien actuaciones de la ad-ministración —como por ejemplo la construcción de una infraestructura paralela a la exis-tente— que afecten sustancialmente al equilibrio de la concesión). El objeto de que la Ad-ministración garantice estos supuestos se fundamenta en reducir incertidumbres de caraa los financiadores, a fin de incrementar la factibilidad de los proyectos.

239

Este supuesto ha dado lugar, no obstante, a una polémica importante entre la Adminis-tración y el sector de los concesionarios, que llevó en su momento a que éstos presenta-ran un buen número de enmiendas al texto del Proyecto de Ley. El motivo fundamentalde la polémica vino provocado por el hecho de que la nueva Ley fijaba como eventos defuerza mayor los enumerados en el artículo 144 de la Ley de Contratos de las Adminis-traciones Públicas y que de hecho son:

a) Los incendios causados por la electricidad atmosférica.

b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos,erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inunda-ciones u otros semejantes.

c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuo-sos o alteraciones graves del orden público.

Como se puede apreciar, los supuestos previamente definidos no incluyen determi-nados «eventos imprevisibles o impredecibles», que pueden afectar sustancialmente a laeconomía de la concesión, como por ejemplo puede ser el hecho de que surja una nuevatecnología que desplace un modo de transporte empleado con asiduidad, o bien la posibi-lidad de que infraestructura sea inutilizada por un tiempo debido a una huelga o a cual-quier otro evento difícil de estimar. Esta situación llevó a que el sector de los concesio-narios se pronunciara en favor de que se incluyera como segundo supuesto derestablecimiento del equilibrio económico financiero no tanto los eventos de «fuerza ma-yor», tal y como la Ley los establece, sino cualquier «evento imprevisible e impredecible»que quede fuera del control del concesionario.

Aunque el matiz que dio lugar a la polémica pueda parecer irrelevante a primera vista,éste tiene una importancia muy superior a la que se puede suponer, ya que las entidadesfinancieras, a la hora de conceder un préstamo, buscan garantizar con el mayor grado decerteza posible que su préstamo será reintegrado en los términos que el contrato esta-bleció, para lo que éstas revisan todas las condiciones que pueden dar lugar a algún fa-llo. Por consiguiente, la existencia de dichas incertidumbres probablemente se traduzcaen una financiación más cara y difícil de conseguir.

A pesar de la visión de los concesionarios, la enmienda planteada no se incorporó final-mente al texto de la Ley, fundamentalmente porque, desde la perspectiva de la Adminis-tración se consideraba que dicha medida suponía una transferencia de riesgo excesiva-mente elevada al Estado, derivada de la falta de concreción jurídica del término «eventoimprevisible e impredecible».

2.2. Tercer supuesto de restablecimiento del equilibrio económico financiero del contrato

El tercero de los supuestos incluido en el artículo 248.2 de la nueva Ley Reguladora delContrato de Concesión de Obras Públicas obedece al fuerte debate, que tuvo lugar duranteel desarrollo de la Ley, respecto a la necesidad de instrumentar mecanismos para amor-tiguar el riesgo de tráfico, evitando los efectos perversos que la volatilidad de dicha va-riable había producido en experiencias anteriores. Por una parte, se era consciente de laimperiosa necesidad de evitar los efectos negativos de transferir todo el riesgo de tráficoal concesionario. Por otra parte, se quería evitar a toda costa que las garantías que se pu-dieran otorgar por la Administración afectaran al déficit público.

240

A raíz de ello, la Ley incluyó en su artículo 248.2 la cláusula de revisión del equilibrio eco-nómico del contrato, previamente mencionada, que establece la posibilidad de revisar lascondiciones del contrato «cuando se produzcan los supuestos que se establezcan en el pro-pio contrato para su revisión de acuerdo con lo previsto en los artículos 230.1.e) y 233.1.d)».

El artículo 233.1.d. establece que «deberá ser objeto de consideración específica la inci-dencia en las tarifas, así como en las previsiones de amortización, en el plazo concesio-nal y en otras variables de la concesión previstas en el pliego, en su caso, de los rendi-mientos de la demanda de utilización de la obra... cuando no alcance o cuando superelos niveles mínimo y máximo, respectivamente, que se consideren en la oferta». Por suparte el artículo 230.1.e) hace mención a la posibilidad de modificar las tarifas por lavariación de los rendimientos de la demanda de la utilización de la obra, tal y como es-tablece el artículo 233.1.d.

Como se observa, la Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas ha in-troducido un mecanismo muy novedoso para amortiguar el riesgo de demanda de tráfi-co, consistente en fijar en el propio contrato concesional unos instrumentos de revisióndel equilibrio económico financiero en caso de que los rendimientos de la demandasuperen los niveles máximo y mínimo fijados respectivamente. Ya que la Ley mencionaque el equilibrio económico financiero debe restablecerse en beneficio de la parte que co-rresponda (administración o concesionario), esto se traduce en la fijación por ejemplo deun límite superior e inferior –que puede establecerse en términos de tráfico, de ingresos,etc.– por encima o por debajo del cuál se active una cláusula de restablecimiento delequilibrio económico financiero (a través de una variación de la tarifa media o máxima,de una variación del plazo de concesión, etc.) en favor de la parte a la que corresponda.

El sistema anterior presenta la ventaja de que permite limitar el riesgo de demanda enla concesión sin comprometer recursos públicos y sin afectar por tanto al déficit públicoya que el articulo 248.3 establece que «... el restablecimiento del equilibrio económico delcontrato se realizará mediante la adopción de las medidas que en cada caso procedan. Es-tas medidas podrán consistir en la modificación de las tarifas establecidas por la utiliza-ción de la obra, la ampliación o reducción del plazo concesional... y, en general, en cual-quier modificación de las cláusulas de contenido económico incluidas en el contrato». Deeste modo se garantiza que el equilibrio económico financiero no compromete recursos dela Administración, lo que se traduce en que la obra queda fuera de balance y, en conse-cuencia, no influye a efectos de déficit público.

Como se aprecia, el tercer supuesto de restablecimiento del equilibrio económico finan-ciero contemplado por la nueva Ley tiene importantes ventajas ya que limita el siempredifícil riesgo de demanda sin comprometer recursos presupuestarios. Sin embargo, estesistema tiene también algunas restricciones. Por una parte, tal como lo define la Ley, sudefinición queda de momento demasiado abierta, por lo que será necesario establecer enlos pliegos el modo concreto de instrumentarla. Por otra parte, este sistema cuenta con elproblema de que no permite al concesionario disponer de un mínimo de recursos cada año,a diferencia de otros mecanismos de limitación del riesgo de demanda como es el caso delingreso mínimo garantizado por Estado, frecuentemente empleado en Chile, lo que sinduda es de vital importancia para los acreedores, ya que éstos valoran mucho más la sol-vencia del proyecto año a año que la solvencia del mismo a lo largo de su vida útil (3).

Para finalizar este apartado se puede concluir que resulta demasiado pronto para haceruna valoración crítica sobre este mecanismo, si bien parece cierto que, al menos a prime-

241

ra vista, logra su objetivo de, manteniendo el control sobre el déficit público, disminuir elriesgo de tráfico que recae sobre el proyecto.

4. Conclusiones

Después de llevar a cabo un exhaustivo análisis de las implicaciones que la Ley estable-ce acerca del mantenimiento del equilibrio económico financiero del contrato de concesiónse puede llegar a las siguientes conclusiones:

— La nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas, recien-temente aprobada por las Cortes Generales, ha incorporado importantes nove-dades en lo concerniente a la regulación de las concesiones lo que, sin duda, con-tribuirá a dotar a éstas de una estructura jurídica más sólida. De entre losaspectos novedosos de la Ley, uno de los más relevantes es el tratamiento queésta hace de las condiciones para restablecer el equilibrio económico financierodel contrato.

— La nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas introdu-ce el principio de simetría a la hora de la modificación del equilibrio económico fi-nanciero. Dicho principio consiste en que los supuestos fijados para restablecer elequilibrio económico financiero de la concesión deben ser entendidos, dependien-do del caso, tanto en favor del concesionario como de la Administración. Este prin-cipio es sin duda una de las más interesantes aportaciones de la nueva Ley, yaque introduce un fundamento de equidad a la hora de repartir riesgos y benefi-cios entre las partes.

— La introducción de un supuesto de restablecimiento del equilibrio económico fi-nanciero basado en que circunstancias de fuerza mayor —tal y como las define elartículo 144 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas)— causende modo directo la ruptura sustancial de la economía de la concesión, da lugar aimportantes incertidumbres acerca de la posibilidad de que el concesionario debaasumir determinados eventos «imprevisibles e impredecibles», lo que se puedetraducir en una mayor dificultad de obtener financiación y en unos mayores cos-tes de la misma.

— La introducción del tercer supuesto de restablecimiento del equilibrio económicofinanciero de la concesión es otra de las principales y más interesantes aporta-ciones de la nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas.Dicho mecanismo permite limitar el riesgo de demanda de modo simétrico sin quela Administración tenga por qué comprometer recursos presupuestarios. El prin-cipal problema con que cuenta este mecanismo respecto a otros instrumentos em-pleados para reducir el riesgo de tráfico es que no asegura a las entidades finan-cieras el reembolso de sus créditos en los momentos que contractualmente sefijaron.

Bibliografía

(1) Jefatura del Estado (2003). Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del Contrato de Conce-sión de Obras Públicas. BOE, Madrid.

(2) Izquierdo, R y Vassallo, J. M. (2002). Estudio sobre los contratos de concesión de obras públi-cas. Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Madrid.

(3) Vassallo, J. M. (2001). Mecanismos para reducir el riesgo de financiación en concesiones de in-fraestructuras. Revista de Obras Públicas, 3.425. 61-69.

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MARCO REGULATORIO DE LAS CONCESIONESDE INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE: RIESGOS

DE DUDOSA ASIGNACIÓN

David Maté SanzJosé Manuel Vassallo Magro


RESUMEN

Uno de los retos más recurrentes en la licitación y regulación de infraestructuras por con-cesión es afrontar la dificultad de valorar los activos del negocio que se concesiona, quese sintetiza en determinar los flujos de caja futuros. En la mayoría de los casos los acti-vos físicos que se crean para ser explotados son de escaso uso alternativo y en general tie-nen características de bienes públicos. En este contexto los negocios de concesión (tipoBOT, peaje sombra u otros donde los activos físicos no se encuentran en propiedad del ad-judicatario) sólo suelen disponer de los ingresos futuros y de eventuales pagos del regu-lador para ser evaluados en términos financieros. Estas proyecciones de flujos de caja pue-de variar por una gran diversidad de causas.

Sin ánimo de abundar en una descripción de riesgos y medidas correctoras ya amplia-mente conocidos, en esta comunicación se presenta cual sería, en condiciones generales,un reparto adecuado entre los distintos agentes intervinientes en el contrato de los prin-cipales riesgos que pueden afectar a los flujos de caja futuros. Posteriormente se descri-be el marco del sistema concesional necesario para que este reparto pueda tener lugar. Yfinalmente se señala aquellos riesgos que son de dudosa asignación y que pueden provo-car la ineficiencia del proceso. Ineficiencia en términos de incorrecta aplicación de recur-sos y en términos de aumento del coste de los mismos.

1. Reparto de riesgos entre el sector público y el sector privado

La asignación del riesgo a quien pueda controlarlo de forma más eficiente y a un menorcoste, exige que existan mecanismos que hagan que el no cumplimiento de las obligacio-nes de cada una de las partes solo afecte al responsable del suceso y no suponga una pér-dida para el resto de los agentes intervinientes en el proceso concesional, ya sean usua-rios, administración concedente, consorcio adjudicatario, etc. Lo cual no es fácil deconseguir en todos los casos. A continuación se realiza una propuesta de asignación deaquéllos riesgos para los que este objetivo se considera alcanzable.

El riesgo de sobrecoste de la construcción, explotación y conservación se asigna a la so-ciedad concesionaria, al igual que el riesgo de aumento de plazos en la finalización de laconstrucción, la cual a su vez lo transferirá a empresas constructoras y de mantenimien-to (excepciones a este criterio podría ser la asignación de sobrecostes ocasionados por va-riaciones de las previsiones geológicas en grandes túneles). Es habitual que en la socie-dad concesionaria haya un socio tecnológico que aporte el know how para que lasprevisiones de costes y plazos sean razonables y rigurosas. Si este riesgo esta incluido, di-

243

recta o indirectamente, en las variables de licitación y de adjudicación, incentivará al con-cesionario a tratar de reducirlo al máximo.

Pero hay que tener en cuenta que no todos los sobrecostes de la construcción son debidosa erroneas previsiones de los mismos, algunos de ellos se deben a modificaciones poste-riores al proyecto durante el proceso de ejecución de las obras. En estos casos sería opor-tuno que existiese algún modo de restablecer el equilibrio económico del concesionario porel sobrecoste ocasionado en caso de ser provocado por modificaciones originadas por la ad-ministración concedente. Si concurriera esta última circunstancia habría que tener encuenta tres aspectos de especial relevancia: primero que por motivos de interés generalyflexibilidad de la planificación pública es necesario que exista este mecanismo, segundoque generalmente, una vez adjudicada la concesión, el concesionario tenderá a sobrein-vertir, pues esto se materializará, por ejemplo, en la posibilidad de ampliar el plazo de laconcesión o poder subir la tarifa a cobrar y tercero que las nuevas inversiones pueden es-tar provocando al concesionario un beneficio y no solo un coste, como es el caso de la cre-ación de accesos a autopistas donde se genera una mayor capacidad de captación de trá-fico. La administración concedente ha de saber valorar, a pesar de su gran dificultad,todos estos aspectos de una forma que sea transparente y generalizable a todo el sistemaconcesional.

Otros sobrecostes pueden derivar de modificaciones del marco regulatorio y legal y afec-tar negativamente el equilibrio económico financiero de la concesión. En relación con es-tas causas es común que existan mecanismos definidos de antemano que faciliten cam-bios en el marco de una concesión por razones de interés social. Está dentro del ámbitodel derecho el que la sociedad concesionaria sea compensada por unas medidas que estánfuera del ámbito del contrato inicialmente firmado. Esta cláusula incentivará a los res-ponsables de la administración concedente a tratar de preveerlos con antelación, si es po-sible, y si no a tratar estas modificaciones con cautela.

En esta distribución de riesgos, y si el sistema concesional en estudio está en un entornocon un mercado financiero desarrollado, amplio y profundo en activos de medio y largoplazo, todo parece indicar que la sociedad concesionaria estará capacitada para tratar,por si misma o transfiriéndoselos a terceros, variaciones del tipo de cambio de la mone-da, del tipo de interés, etc. Se está hablando de instrumentos más o menos sofisticadoscomo futuros sobre tipos de interés, opciones, swaps, collar, floor, caps, etc. No hay dudade que son riesgos en los que la sociedad concesionaria está más incentivada que el sec-tor público en reducirlos los más posible en aras de obtener un mayor beneficio de su in-versión.

2. Escenario base de hipótesis: entorno regulatorio necesario para la asignación de riesgos propuesta

A continuación se relacionan las condiciones que serían necesarias para lleva a cabo laasignación de riesgos anteriormente descrita. En caso de que no existiese algunas de es-tas premisas en un sistema concesional habría que analizar detenidamente como afectasu falta a dicho sistema en la creación de la competencia por el mercado mediante el pro-ceso licitatorio. Para posteriormente generar las correspondientes medidas correctorasque eviten que se produzcan ineficiencias o fallos en el proceso licitatorio.

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1. El país bajo el que se está desarrollando dicho sistema concesional dispone deun sistema legal que indica de una forma clara los derechos y obligaciones delas administraciones públicas concedentes y de los promotores privados de con-tratos de concesiones de infraestructuras de transporte.

2. El sistema legal del país protege el cumplimiento de los contratos.

3. Los mercados de capitales del país están suficientemente desarrollados. Estosupone que existe negociación de activos financieros a plazos superiores a los10 años. Entre dichos activos financieros se incluye tanto derivados de tipo deinterés como de tipo de cambio.

4. Existe estabilidad macroeconómica en el país o mecanismos adecuados para ha-cer frente a las inestabilidades que se produzcan, ya sean estos mecanismo in-ternos o impulsados por organismos multilaterales.

5. Existe un sector constructor experimentado en la realización de grandes obrasy conocedor de las tecnologías adecuadas, lo cual permite una correcta realiza-ción de las obras tanto en calidad como en plazo.

6. Existe un sector concesionario conocedor de la tecnología adecuada para la co-rrecta conservación de las infraestructuras, no sólo con una visión de corto pla-zo sino con criterios de reducción de los costes en el largo plazo.

7. Existe I+D propia o importable en la relación entre procesos y materiales cons-tructivos y conservación y mantenimiento de dichas infraestructuras enfocadoa la búsqueda del menor coste para el nivel de calidad de servicio fijado de an-temano.

8. Los procesos licitatorios de las concesiones de infraestructuras son capaces deatraer al operador más eficiente, lo cual implica que el proceso licitatorio ten-ga las siguientes características:

— Permite una correcta comparación de las ofertas.— Las variables de licitación y los pasos del proceso licitatorio están diseña-

dos de tal manera que impiden la elección por criterios subjetivos o mani-pulables.

— Previamente a la adjudicación del contrato de concesión se ha producido larevisión del proyecto de tal manera que los afectados y beneficiados por elmismo haya podido manifestar sus intereses y estos hayan sido respondi-dos.

— El proyecto esta suficientemente definido pues el licitador tiene claro cuales la función objetivo que desea alcanzar con la creación de esa infraestruc-tura.

— Es capaz de evitar una posible tendencia de los licitantes de realizar so-breinversiones.

— Permite la eficiencia en la eliminación de sobrerentas monopólicas.— Evita la posibilidad de colusión y de clientelismo.— Existe una fórmula de revisión de precios que atenúa los efectos de la in-

flación sobre los ingresos.

245

9. Existe la cultura concesional que acepta que cada una de las partes asume unosriesgos y que en caso de que no los controle eficientemente es ése agente quienha de asumir sus consecuencias.

10. Existe un mercado asegurador desarrollado actuando en el país o territorio.

Con este marco teórico se busca:

— La reducción del riesgo de renegociación de los contratos.— La exclusión de ofertas temerarias.— La rentabilidad del concesionario privado acorde con el riesgo transferido por el

concedente.— La asignación de los riesgos a sus mercados naturales (el que mejor puede con-

trolarlo al menor coste).— La asignación del beneficio de reducción de tiempo en la realización del trans-

porte al usuario o al contribuyente, dependiendo de la tarifa y la forma de pagoque se adopte en la concesión.

— La garantía de estabilidad en los ámbitos económico, financiero y jurídico en elsistema concesional.

3. Riesgos de dudosa asignación

Los riesgos de dudosa asignación serían aquellos en los que no está muy claro cuál de losdistintos agentes presentes en un contrato de concesión —administración y consorcio ad-judicatario— está más capacitada para controlarlo. Dentro de esta categoría se encon-trarían los siguientes:

1. Los riesgos vinculados a la estimación de la demanda y a los ingresos.

2. Los riesgos conocidos como imprevisibles.

3. Las grandes modificaciones en las condiciones de la concesión, posteriores a laadjudicación, debidas a criterios medioambientales.

4. Los riesgos de expropiación, especialmente en infraestructuras que transcurrenpor áreas urbanas.

5. Determinados riesgos financieros en países con gran inestabilidad macroeconó-mica.

En primer lugar nos encontramos con el riesgo de demanda. La mayoría de los marcos re-guladores de sistemas concesionales indican que la asunción de dicho riesgo correspondea la sociedad concesionaria. Pero, al mismo tiempo, en el ámbito de concesiones de in-fraestructuras se están aplicando numerosas fórmulas por parte de las administracionesconcedentes que buscan reducir la incertidumbre en los ingresos futuros de la concesióny por lo tanto minimizar los impactos no esperados en la demanda (1).

En todo caso, a diferencia de los riesgos de carácter financiero, en el riesgo de demanda exis-ten escasos mecanismos en el mercado para tratarlo adecuadamente, y los que están dis-ponibles no son generales (como el caso de los monoline insurers) por lo que tampoco se lespuede considerar como medio de dar estabilidad al sistema concesional en su conjunto. Almismo tiempo, en lo que respecta a la asignación de dicho riesgo no se podría establecercual de las dos partes presentes en un contrato de concesión de obra pública —Adminis-tración concedente y concesionario— tienen la mejor capacidad de controlarlo. De los ries-

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gos de dudosa asignación citados, es el que tiene más probabilidades de producirse y si su-cede con la intensidad adecuada llevaría rápidamente a la concesión afectada a una sus-pensión de pagos y finalmente a la quiebra. Una quiebra, que entra dentro de lo habitualen las actividades de libre mercado y que de hecho es considerado como correcciones queimpone el mercado a actividades que son ineficientes. En el caso de las infraestructuras detransporte tiene unas repercusiones, tanto económicas como sociales, que son poco desea-bles por lo que al final acaban desembocando en renegociaciones de las condiciones con-tractuales de la concesión (2) o en aportaciones de fondos por el sector público.

Como se ha dicho, el riesgo de tráfico es considerado comúnmente riesgo comercial, porcuya variación el concesionario puede incrementar sensiblemente su ingresos o, en el peorde los casos, perder su inversión, por lo que al igual que en cualquier otra industria si unaoperación resultase fallida debido a variaciones en la demanda se entiende que se habríaproducido una selección natural que eliminaría a los más ineficientes y sobreviviríanaquellos operadores que hubiesen conseguido adaptarse a las nuevas condiciones de mer-cado. El inconveniente a la aplicación de este argumento en la actividad concesional deinfraestructuras de transporte es que la actividad concesional, a diferencia de muchosotros sectores de mercado, son actividades intensivas en capital, generalmente con un úni-co producto, donde la gran mayoría de costes se convierten en fijos una vez puesta en ser-vicio la infraestructura, por lo que si la demanda no es suficiente difícilmente puede pro-ducirse una reconversión de la instalación para ofrecer otro servicio que genere otrosingresos, máxime cuando la propiedad del activo (la infraestructura) suele ser de la ad-ministración pública concedente y la empresa concesionaria solo posee el derecho a cobrara los usuarios una tarifa. Tampoco le es fácil a un concesionario variar las condiciones deprecios o características en la calidad del servicio, pues generalmente estas vienen im-puestas por el marco regulatorio fijado en el proceso concesional. Todas estas causas yotras no citadas hacen que la actividad concesional de infraestructuras de transportestenga unas características que le diferencian claramente de los sectores de libre mercadoy muestran que la tesis de que el riesgo de demanda es asimilable al que en otras activi-dades ha venido a definirse como riesgo comercial es cuando menos dudosa.

Los riesgos imprevisibles son los considerados en muchos casos como catastróficos por loque ni la administración ni el concesionario son de entrada los más competentes para sucontrol. Si es la sociedad concesionaria quien se queda con él tratará de transferirlo a em-presas aseguradoras y si es el sector público quien lo asume significará que lo ha distri-buido entre los contribuyentes. Pero por las características particulares de las grandes in-fraestructuras no se suelen conseguir seguros que cubran el total de la inversión realizadaante riesgos imprevisibles. Algunos gobiernos, como el español, asume algunos de estosriesgos reflejándolo en las legislaciones concesionales. En el caso español los riesgos asu-midos se llaman riesgos de fuerza mayor (véase artículo 144 de la Ley de Contratos de lasAdministraciones Públicas).

Por lo que se refiere a las grandes modificaciones en las condiciones de la concesión pos-teriores al proceso de licitación debidas a criterios medioambientales, éstas son situacio-nes relativamente nuevas en infraestructuras de transporte. Dependiendo del área cul-tural en que se desarrolle el sistema concesional estos riesgos tendrán mayor o menorrelevancia. Pero no cabe duda de que van a ir tomando cada vez mayor peso y que se pue-den llegar a producir medidas correctoras de impacto medioambiental que a día de hoyno puede determinar ni la administración, cuya misión es hacer cumplir la normativa vi-gente, ni el consorcio adjudicatario, el cual podrá ser más o menos acertado en la intui-ción de por donde va a evolucionar la tendencia, pero que en ningún caso llegará a tenerla capacidad de adivinar que es lo que va a ocurrir dentro de 15 años.

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En cuanto al riesgo de expropiación depende en gran medida del régimen jurídico de cadapaís en lo que respecta a la capacidad de las administraciones públicas de expropiar sue-lo de cara a crear infraestructuras de interés general. A parte del precio en sí de las ex-propiaciones, un aspecto fundamental a destacar es que el proceso de expropiación puedeimpedir el cumplimiento de los plazos de ejecución de las obras y por lo tanto de la entra-da en servicio de la infraestructura. Muchos pliegos de licitación asignan al concesionarioel riesgo de precio de expropiación, pero al mismo tiempo aceptan que si se producen re-trasos en la ejecución de obra debido a demoras de los procesos expropiatorios que no seanresponsabilidad del concesionario se podrá incrementar el plazo de concesión, lo que, encierta medida, puede acabar siendo una manera de compensar al concesionario no solo porla modificación del plazo sino también por la modificación el precio final que tuvo que pa-gar, en caso de que este fuese significativamente mayor a las previsiones realizadas.

El quinto de los riesgos definidos no es de especial relevancia en países OCDE. Pero encambio puede ser determinante a la hora de que un consorcio inversor decida entrar enun procesos concesional en un país en desarrollo. El control por parte de estas concesio-narias del riesgo financiero es limitado, pues no hay que olvidar que la estabilidad ma-croeconómica de un país se consigue gracias a medidas de política económica que han deser tomadas por los gobiernos y que en último lugar, la historia nos ha demostrado queen muchos casos ni siquiera estos pueden controlarlo con total certeza. Es por este moti-vo que existen variadas instituciones multilaterales que tratan de facilitar que países einversores privados puedan acometer proyectos de infraestructuras de transportes en áre-as financieras inestables con ciertas garantías.

Si un agente ha asumido un riesgo de dudosa asignación puede suceder que al materiali-zarse este riesgo en hechos reales sea ingobernable por el que tiene encomendado su con-trol pudiendo afectar muy negativamente a la viabilidad del proyecto. De tal forma que,aunque en el proceso licitatorio se llegase a un óptimo paretiano, la evolución de la ope-ración acabe derivando en una situación muy distinta, provocando, entre otros efectos,quiebras o renegociaciones de los contratos. Por lo tanto se puede concluir que hay ries-gos que son claramente manejables por los agentes participantes, éstos cobran una pri-ma por el riesgo asumido y obtienen la posibilidad, en el caso del privado, de conseguirun mayor beneficio si lo controla adecuadamente. En cambio, hay otros riesgos que sondifícilmente controlables por ninguno de los agentes y que pueden provocar que la activi-dad acabe siendo ineficiente tanto social como financieramente. Por lo que sería aconse-jable crear mecanismo, tipo fondos de garantías (3) u otras fórmulas, que traten de amor-tiguar estas incertidumbres en el medio plazo.

Bibliografía

(1) Guasch, J. L. (2002). Concessions of infrastructure services: incidence and determinants of re-negotiations. An empirical evaluation and guidelines for optimal concession design. WorldBank and University of California. San Diego. 1-130.

(2) Irwin, T., Klein, M., Perry, G. y Thobani, M. (1997). Dealing with public risk in private in-frastructure. The World Bank Washington. 1-155.

(3) Maté, D. (2003). Metodología para la creación de un Fondo de Garantía de Infraestructuras yevaluación de su eficiencia en su aplicación a Concesiones de Infraestructuras de Transporte.Tesis Doctoral. UPM. 1-403.

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LOS NUEVOS PLIEGOS DE LICITACIÓN DE AUTOPISTASDE PEAJE EN ESPAÑA

Antonio Manuel López CorralJosé Manuel Vassallo Magro


RESUMEN

España tiene una larga tradición en adjudicar concesiones de autopistas de peaje por el«procedimiento abierto» consistente en que cualquier empresa interesada, que cumplalos requisitos necesarios para contratar con la Administración, puede presentarse al con-curso. Sin embargo, a pesar de la vasta experiencia, los pliegos empleados en etapas an-teriores trajeron consigo importantes problemas derivados de su complejidad así comodel excesivo número de indicadores empleados para decidir la oferta más conveniente.Debido a ello, el actual equipo del Ministerio de Fomento se propuso elaborar un mode-lo de pliego de licitación de autopistas que solventara los problemas de anteriores eta-pas, fomentando el diseño de ofertas eficientes y la competencia entre los consorcios li-citantes a fin de lograr una combinación acertada de eficiencia económica y calidad dela propuesta.

Esta comunicación destaca los aspectos principales del nuevo pliego de licitación de au-topistas recientemente elaborado por el Ministerio de Fomento, prestando especial aten-ción a varios aspectos entre los que se mencionan: los nuevos criterios de adjudicación—mucho más sencillos— empleados para resolver el concurso, la aplicación de incentivoseconómicos al concesionario a fin de que ofrezca un nivel de calidad lo más adecuado po-sible, la nueva valoración que se hace de la estructura financiera ofertada por los lici-tantes, la mayor interacción entre la Administración y los licitantes y otros muchos as-pectos novedosos.

1. Necesidad de elaborar unos nuevos pliegos

España es uno de los países del mundo pioneros en la puesta en marcha de mecanismosconcesionales para financiar y explotar autopistas de peaje, si bien es cierto que, duran-te varios años, debido a la aplicación del denominado «Programa de Autovías» —finan-ciado en su totalidad por los presupuestos públicos— basado en el desdoblamiento de lascarreteras convencionales existentes en vías de doble calzada con circulación separada,la licitación de concesiones quedó reducida de modo muy considerable.

A partir de 1996, la necesidad, por una parte, de equilibrar los presupuestos públicos ennuestro país con vistas a la incorporación en la Unión Monetaria y, por otra, de contarcon infraestructuras de calidad para fomentar la competitividad de nuestra economía enel entorno de la Unión Europea, llevaron al inicio de un cambio en la política de infraes-tructuras, basado en la búsqueda de una mayor participación de la iniciativa privada ensu gestión y financiación (1). Dicho cambio, que abrió la puerta de nuevo al sistema con-cesional, alcanzó su punto culminante con la aprobación de la nueva Ley Reguladora delContrato de Concesión de Obras Públicas —recientemente aprobada—, que consagra el

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sistema concesional como un elemento indispensable para la provisión, no sólo de auto-pistas, sino de cualquier otra infraestructura pública en nuestro país.

A pesar de la experiencia con la que España cuenta en la concesión de la construcción, elmantenimiento y la explotación de autopistas de peaje, el fuerte dinamismo que en nuestrosdías está adquiriendo el sistema concesional, exige el desarrollo de unas pliegos de licitaciónque mejoren los anteriores, de modo que fomenten una competencia lo más eficiente posible.

Por regla general el procedimiento que emplea nuestro país para decidir el consorcio adju-dicatario de una concesión es el procedimiento abierto, consistente en que, como señala elartículo 73 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, “todo empresario in-teresado podrá presentar una proposición”. Por consiguiente el procedimiento abierto im-pide que se lleve a cabo una precalificación, debiéndose admitir en el proceso a todos aque-llos que, cumpliendo los requisitos básicos para contratar con la administración, decidanpresentarse. Este procedimiento tiene la ventaja, frente al procedimiento negociado (con-templado también en la legislación española), de necesitar mucho menos tiempo para la ad-judicación definitiva y de resultar mucho más barato para los licitantes.

Como se ha mencionado con anterioridad, hasta ahora, la experiencia en concesiones ennuestro país se ha concentrado fundamentalmente en autopistas de peaje, cuya regula-ción se ha sometido a la Ley 8/1972 que, tras numerosas modificaciones, aún permanecevigente en nuestros días. Dicha Ley establece, al igual que lo hace la Ley Reguladora delContrato de Concesión de Obras Públicas, que la adjudicación de la concesión debe lle-varse a cabo mediante concurso, lo que implica que, junto a los parámetros económicos,deben tenerse en cuenta también parámetros técnicos, de calidad, etc.

Los concursos para adjudicar las concesiones de autopistas de peaje que se licitaron a fi-nales de los años noventa en España se establecieron de modo que el adjudicatario se se-leccionaba a través de un número muy elevado de variables, de modo que la puntuaciónfinal era el resultado de llevar a cabo la suma ponderada del conjunto de los indicadoresadoptados. La experiencia demostró que este mecanismo traía consigo importantes pro-blemas, entre los que cabe mencionar:

— La valoración de los indicadores para cada uno de los concursantes no se regíapor criterios uniformes, lo que daba lugar a que el ganador del concurso depen-diera del número de concursantes. Por ejemplo, se llegó en algún caso a dar la pa-radoja de que eliminado un tercer concursante, cuya influencia en el proceso de-bería ser nula, el ganador resultaba ser un consorcio distinto del inicial.

— La inclusión de un número elevado de variables económicas daba lugar a impor-tantes distorsiones en el proceso ya que, el establecimiento de distintos pondera-dores a un conjunto de variables económicas relacionadas entre sí fomentaba quelos concursantes establecieran estructuras económico financieras que no teníanporque resultar del todo eficientes.

— La excesiva valoración, que los pliegos hacían, de la aportación de recursos pro-pios por parte de los socios llevaba a que los licitantes buscaran mecanismos paratrampear su aportación, disfrazando los recursos propios como deuda subordina-da a efectos de lograr una mayor puntuación en la licitación.

Todo ello llevó a que el equipo actual del Ministerio de Fomento se planteara una refor-ma de los pliegos de licitación a fin de que el sistema incrementara su sencillez, objetivi-dad y claridad.

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2. Objetivos del nuevo pliego

El modelo de pliego se pensó en su momento para ser aplicado al entrar en vigor lanueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas. No obstante,dado que recientemente han salido a concurso, todavía fuera del ámbito de la nuevaLey, un conjunto de concesiones de autopistas (autopista Parbayón-Zurita en Santan-der, autopista Cartagena-Vera, autopista Madrid-Toledo, autopista Ocaña-La Roda ycircunvalación de Alicante), se decidió aplicar el esquema general del nuevo pliego adichas concesiones.

El Ministerio de Fomento busca tres objetivos fundamentales con la redacción del nuevopliego: la calidad de la propuesta, la solvencia de la sociedad concesionaria y la eficienciaeconómica de la concesión para la sociedad.

Respecto al primero de los aspectos, resulta patente que el crecimiento del nivel de vidaen nuestro país está llevando de modo progresivo a que sus ciudadanos sean cada vez másexigentes en cuanto a la calidad de los servicios. Como otros muchos bienes y servicios,las infraestructuras de transporte no son ajenas a este proceso, lo que está llevando a quesus usuarios requieran de ellas, cada vez más, no sólo que les faciliten el desplazamien-to de un sitio a otro sin problemas, sino que además reúnan unos adecuados niveles —cadavez mayores— de comodidad, información y seguridad. El Ministerio de Fomento, cons-ciente de esa tendencia y de que los usuarios de las autopistas son su principal preocu-pación y razón última que justifica la infraestructura, se ha propuesto asegurar en todomomento que, tanto la construcción de la obra como la explotación de la misma, alcancenel nivel de calidad demandado por los usuarios.

El segundo de los objetivos nace del hecho de que el Ministerio de Fomento está intere-sado en que el proyecto sea de la mayor calidad posible siempre y cuando la sociedad con-cesionaria demuestre la necesaria solvencia. Debido a que el proceso de licitación tienepor objeto introducir la competencia por el mercado sobre la base de lo que los distintoslicitantes declaren en sus respectivas ofertas, resulta de vital importancia garantizar atoda costa que, lo que éstos establezcan tenga visos de ser viable en el futuro. Para ello,los nuevos pliegos ponen el acento de modo especial en la adecuada evaluación de la fia-bilidad de las estimaciones de tráfico, así como en la corrección del plan económico fi-nanciero.

Respecto a la eficiencia económica, el pliego deja claro que a igualdad de calidad técnicase elegirá siempre la solución más ventajosa para la sociedad desde el punto de vista eco-nómico y viceversa. De este modo, el Ministerio de Fomento pretende que el concurso seaun proceso competitivo en el que los licitadores hagan un esfuerzo para —dentro de la ló-gica de costes impuesta por el mercado— ofertar unos precios razonablemente atractivos,de modo que la sociedad obtenga el mayor beneficio posible.

3. Características principales del nuevo pliego

Como se ha comentado con anterioridad, la finalidad del nuevo pliego es la adjudicacióndel contrato de concesión a la alternativa viable que ofrezca una óptima combinación decalidad y precio soportada por una sociedad concesionaria solvente desde el punto de vis-ta técnico y financiero, al tiempo que el proyecto elegido sea lo más eficiente posible para

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la sociedad. A tal fin, el pliego introduce la novedad de incorporar una exposición de mo-tivos (lo que no es común en este tipo de pliegos) al objeto de, por una parte, reflejar deun modo claro los aspectos más valorados por el Ministerio de Fomento y, por otra, ayu-dar a los potenciales licitadores a interpretar las características técnicas y económicasque el Ministerio de Fomento considera más relevantes, de modo que éstos puedan con-feccionar sus ofertas de la mejor forma posible.

En lo que respecta a la organización del pliego, los técnicos y asesores del Ministerio deFomento han llevado a cabo un esfuerzo considerable por establecer una organización lomás racional posible, que se concrete en una estructura fácilmente inteligible, a base deevitar reiteraciones y de establecer un guión lógico y ordenado. El modelo de pliego quese ha empleado en las últimas licitaciones está compuesto de once títulos. En adelante sehace una breve síntesis del contenido de cada uno de ellos:

El Título I: «Descripción del concurso» establece las líneas generales reguladoras del mis-mo, definiendo de un modo concreto su objeto y características.

El Título II: «Del régimen jurídico administrativo de la concesión» desarrolla las normasfundamentales que rigen el concurso. Para ello, establece las potestades de la Adminis-tración y los derechos y obligaciones del concesionario. A este respecto, conviene destacarque la Administración se reserva el derecho de ejecutar cualquier tipo de obra que puedaafectar, de modo directo o indirecto, al tráfico de la presente concesión. No obstante, siesta actuación de la Administración determinara de forma directa la ruptura sustancialde la economía de la concesión, la Administración deberá restablecer el equilibrio econó-mico-financiero del contrato, en beneficio de la parte que corresponda, siempre y cuandola obra no estuviera contemplada en la planificación de la Administración antes de cele-brarse el concurso.

Entre los Títulos III y VI del documento se describen los sucesivos aspectos a tener encuenta en una concesión: la realización de los estudios y el diseño de los proyectos de laautopista (Título III), su construcción (Título IV), explotación (Título V) y financiación (Tí-tulo VI).

En el Título III: «De los proyectos y estudios de la autopista» se detalla la información(en forma de estudios, anteproyectos y proyectos) que el Ministerio de Fomento pone adisposición de los licitadores a fin de facilitar y hacer más económica la preparación delas ofertas. La elaboración de unos estudios y anteproyectos de calidad ayudan a que lalicitación sea más sencilla y menos onerosa para los promotores. Dicho Título contemplatambién la posibilidad de que los licitadores presenten diversas variantes al antepro-yecto elaborado por la Administración, lo cual exige a ésta un proceso de evaluación másamplio, a cambio de poder disponer de un mayor número de soluciones competitivas eimaginativas.

El Título IV: «De la construcción de la autopista» especifica el régimen general al que hade someterse la construcción. En este título se incluye la obligación de instalar un siste-ma de peaje dinámico que deberá entrar en servicio desde el inicio de la explotación de laautopista y cuyas características deben ser compatibles con los sistemas empleados porotras autopistas de peaje en nuestro país.

El Título V: «De la explotación de la autopista» describe el régimen general al que ha desometerse la explotación de la misma. Como se ha comentado con anterioridad, el Minis-

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terio de Fomento ha diseñado el pliego a fin de asegurar que el nivel de servicio que elconcesionario preste al usuario y a la sociedad sea lo más adecuado posible. Para ello, sehan incorporado, entre otros, los siguientes aspectos:

— El concesionario ha de instalar sistemas que permitan conocer en tiempo real elestado de la circulación, a fin de facilitar información y asistencia en ruta a losusuarios.

— En ningún punto de la autopista se ha de superar, con la intensidad media dia-ria de la hora 100 de mayor tráfico del año, el nivel de servicio D (establecido porla relación entre intensidad y capacidad que el Manual de Capacidad establecepara este tipo de vías), debiendo el concesionario llevar a cabo las actuacionespertinentes (a través del incremento del número de carriles en la autopista) paraevitar llegar a dicha situación.

— La cláusula de progreso obliga al concesionario a mantener y explotar la auto-pista objeto de concesión de conformidad con lo que, en cada momento, y según elprogreso de la ciencia, disponga la normativa técnica, medioambiental y de se-guridad que resulte de aplicación.

— Se incentiva al concesionario a ofrecer a los usuarios un nivel de calidad de ser-vicio lo más adecuado posible, ofreciéndosele la posibilidad de disfrutar de un nú-mero extra de años de concesión en caso de que cumpla con unos criterios de ca-lidad prefijados relativos a la seguridad, al nivel de servicio, al tiempo medio deespera en cola de los vehículos, al estado del firme y la opinión de los usuariosrespecto a la calidad de los servicios prestados.

— En algún caso concreto se han incluido también incentivos por alcanzar determi-nados objetivos de gestión por parte de la Administración, que resultan benefi-ciosos para la sociedad en su conjunto. Así por ejemplo, en el caso de la autopis-ta Ocaña-La Roda, se instrumentó un incentivo para que ésta atrajera al menosun 35% del tráfico de vehículos pesados del corredor, a fin de incentivar un usoconjunto y más racional de todas las vías del corredor.

El Título VI: «De la financiación de la autopista» describe las características fundamen-tales —de naturaleza contable, fiscal y financiera— del plan económico-financiero a pre-sentar por los licitadores. En dicho plan, se han de pormenorizar las principales fuentesde recursos propios y ajenos a emplear, así como los compromisos a adquirir para la cap-tación de recursos ajenos y para la constitución de garantías a favor de la administración,los acreedores financieros o terceros.

Como novedad, el nuevo modelo de pliego contempla la posibilidad de que, transcurridostres años desde la puesta en servicio de la concesión, los ratios mínimos de capitalizacióny de solvencia —establecidos en el Real Decreto de Adjudicación de acuerdo con la ofertaplanteada por el adjudicatario— se puedan ajustar en función de la marcha del negocioconcesional, debido a que, a partir de ese momento, la concesión probablemente haya ad-quirido un mayor grado de madurez.

Por lo que respecta a la financiación ajena, el pliego da libertad al concesionario para queestructure la financiación de la concesión como considere conveniente. El adjudicatariode la concesión dispondrá de un amplio margen de tiempo para cerrar posteriormente loscontratos financieros que aseguren la viabilidad de la concesión. No obstante, y para evi-tar excesivas dilaciones que a nadie benefician, se introduce como novedad la obligaciónde tener cerrada la financiación ajena en el plazo estipulado, so pena de la penalizacióncorrespondiente.

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En cualquier caso, el concesionario deberá justificar y garantizar suficientemente en suoferta que la concesión contará con los recursos necesarios, bien a través de un créditopuente o bien a través de la aportación de recursos propios adicionales por parte del con-cesionario, para construir y explotar la obra del modo previsto. Dicha garantía cubrirá elperíodo desde la firma del contrato de concesión hasta el momento en que se completenlas inversiones y financiaciones previstas en la oferta.

Los Títulos VII y VIII establecen, respectivamente, «los requisitos para concursar», quehan de reunir los licitadores, así como “los extremos que han de comprender las proposi-ciones”. En la oferta que presenten los licitadores será de gran importancia acreditar lacredibilidad y solvencia de la propia concesionaria. Asimismo, se deberá precisar el nú-mero de socios participantes, la composición del accionariado de la sociedad concesiona-ria, así como la experiencia aportada y el apoyo a dar a la concesionaria por cada uno deellos.

Como importante novedad en este nuevo modelo de pliego se incluye que los licitadoresdeberán presentar un resumen de la oferta ajustado a un modelo preestablecido a fin defacilitar una rápida y fiable comparación entre las distintas alternativas, lo que permiti-rá a la Administración valorar de modo normalizado las características principales de lasofertas presentadas, contribuyendo a la sencillez y objetividad del proceso.

En cuanto al plan económico-financiero de la concesión, el pliego insiste en la necesidadde cumplir con la normativa contable y fiscal correspondiente. Asimismo se establecenaquellas variables que en ningún caso pueden modificarse a fin de revisar el plan econó-mico-financiero en caso de variaciones en la inversión realizada una vez terminada la au-topista. Por otra parte, el pliego contempla los mecanismos que permiten restablecer elequilibrio económico financiero a favor tanto del concesionario como de la Administraciónen caso de que se cumplan los supuestos contemplados.

El Título IX define el «proceso de concurso». A este respecto conviene mencionar la nove-dad de que en el actual pliego se amplía a noventa días el plazo para que los licitadorespuedan presentar sus proposiciones, a fin de que éstos dispongan de más tiempo paraprepararlas. Por su parte, se establece un plazo máximo de dos meses (prorrogables aotros dos) para que la mesa de contratación evalúe y seleccione la oferta más ventajosa.De este modo se pretende agilizar el proceso administrativo de adjudicación, a fin de dis-poner de la infraestructura en el menor plazo posible.

El Título X del pliego recoge los «criterios de adjudicación del concurso», los cuales se di-viden en tres grupos: I) Calidad técnica de la oferta; II) Viabilidad de la propuesta y sol-vencia técnica y financiera de la sociedad concesionaria; y III) Eficiencia del diseño con-cesional. El total de puntos a otorgar asciende a 800.

El Criterio I se divide a su vez en dos subcriterios. El subcriterio I.i valora con una pun-tuación de hasta 250 puntos las características técnicas, funcionales y estéticas de los pro-yectos planteados por los licitadores. El subcriterio I.ii, por su parte, considera otorgarhasta 150 puntos a la estructura tarifaria propuesta (tarifas máximas fijadas, posiblesdescuentos, política tarifaria de gestión de la demanda, etc.). El Criterio II se fracciona asu vez en otros dos subcriterios. El subcriterio II.i, que se puntúa hasta 150 puntos, va-lora por una parte la fiabilidad de las estimaciones de tráfico y, por otra, la corrección eintegridad del plan económico financiero. Asimismo, el subcriterio II.ii valora hasta 100puntos la credibilidad y composición accionarial de la sociedad, la estructura de su fi-

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nanciación, así como la importancia y el aseguramiento de los desembolsos de los accio-nistas y de los financiadores para garantizar la solvencia de la sociedad concesionaria. Elpliego contempla la penalización de las ofertas de baja calidad. Si cualquier proposiciónno alcanzara para el criterio I o II el cincuenta por ciento (50%) de la puntuación posible,su calificación total será dividida entre tres.

Finalmente, el Criterio III evalúa el cierre económico de la oferta, asignando hasta unmáximo de 150 puntos a aquella que proponga la menor aportación de fondos públicospara el periodo concesional predeterminado y los peajes máximos establecidos por elPliego.

Los criterios de adjudicación solicitados se han diseñado de modo que sean suficiente-mente simples, a fin de evitar los efectos perversos que pueden derivarse de la conside-ración de un número excesivo de variables. En esta línea se ha hecho un esfuerzo por queéstos sean independientes, teniéndose en cuenta, por encima de todo, aquellos aspectosmás relevantes relativos a la calidad y a la eficiencia del proceso. Por ello, se considerauna única variable económica como cierre del equilibrio económico financiero de la con-cesión, ya que de este modo es más sencillo y transparente el proceso de selección, evi-tándose los posibles inconvenientes derivados de la existencia de muchas variables.

El Título XI, «Plazos tras la adjudicación del concurso», con el que se cierra el pliego, es-tablece los plazos a cumplir por el adjudicatario, tras la publicación del Real Decreto deAdjudicación en el Boletín Oficial del Estado. A este respecto destaca el establecimientode un plazo máximo, por primera vez en el sistema concesional español, para el cierre dela financiación. Dicho plazo se establece unos meses antes de la fecha acordada de aper-tura al tráfico.

4. Conclusiones

De los aspectos analizados con anterioridad se pueden extraer las siguientes conclusio-nes:

— La nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas suponela confirmación de que la participación privada en la financiación de infraestruc-turas a través del sistema concesional va a tener una especial relevancia en lospróximos años, lo que indudablemente exige que los pliegos de licitación se mo-dernicen de cara a lograr una provisión de infraestructuras de calidad y que seaeficiente desde el punto de vista económico, soportada por una sociedad conce-sionaria solvente desde el punto de vista técnico y financiero.

— Las experiencias de años anteriores en lo que a la eficacia de los pliegos de lici-tación se refiere, permite concluir que no es bueno emplear un elevado númerode variables para evaluar la adjudicación de una concesión, debido a que dichomecanismo permite que los ofertantes escondan ineficiencias y, en algunos casos,busquen incrementar su puntuación de modo no adecuado. Ese motivo ha lleva-do a que el nuevo modelo de pliego desarrollado por el Ministerio de Fomento re-duzca a tres el número de variables empleadas para evaluar la concesión, siendouna solamente la variable económica de ajuste utilizada.

— El nuevo modelo de pliego incluye importantes novedades respecto a los anterio-res pliegos conducentes a facilitar la preparación de ofertas por parte de los lici-

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tantes y a abrir el abanico de las posibilidades de financiación. Así por ejemplose otorga un mayor plazo para presentar las ofertas, se deja libertad para pre-sentar las variantes que se estimen oportunas, se deja una gran libertad para em-plear el sistema de financiación que se estime conveniente, etc.

— Con independencia de que el nuevo modelo de pliego deje un amplio nivel de li-bertad a la presentación de ofertas, éste pretende garantizar a toda costa que eladjudicatario de la concesión va a ser capaz de cumplir las condiciones a las quese ha comprometido. Para ello contempla una exhaustiva valoración, en el pro-ceso de evaluación, de la coherencia de su oferta (tráfico, equilibro económico fi-nanciero, condiciones de financiación, etc.) y establece una serie de plazos, entrelos que destaca el plazo de cierre de la financiación, a fin de incentivar al adju-dicatario a cumplir con lo establecido.

Bibliografía

(1) Izquierdo, R. (2000). La necesidad de nuevas y mejores infraestructuras y el problema de su fi-nanciación. SEOPAN, Madrid.

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LA CLÁUSULA DE INICIATIVA DE LOS PARTICULARES EN LA NUEVA LEY DE CONCESIONES.

ANÁLISIS Y APLICACIÓN PRÁCTICA

Alonso Domínguez HerreraPROINTEC

Fernando Muñoz MansillaSENER

RESUMEN

Con motivo de la reciente aprobación de la nueva Ley Reguladora de Concesiones deObras Públicas 13/2003, de 23 de mayo de este año, en esta comunicación se realiza unanálisis de una de sus cláusulas más novedosas en la que se trata de incentivar la parti-cipación privada en la concepción y provisión de infraestructuras de tal forma que se otor-gue, a instancia de personas físicas o jurídicas, la concesión de construcción y explotaciónde una obra pública regulada por la propia ley.

1. Introducción

Se trascriben a continuación los artículos de la citada ley que servirán de base para elposterior análisis:

«Artículo 222. Contratos de concesión de obras públicas a instancia de parti-culares o de otras Administraciones Públicas.Con independencia de la iniciativa de la Administración competente para licitarposibles concesiones, podrá iniciarse el procedimiento a instancia de personasnaturales o jurídicas o de otras Administraciones que se propongan construir yexplotar una obra de las reguladas en esta Ley, siempre que el solicitante, ade-más de cumplir los requisitos generales establecidos en ella, acompañe su peti-ción del correspondiente estudio de viabilidad previsto en el artículo 227. Estasolicitud iniciará el procedimiento establecido en dicho artículo.»

«Artículo 227. Estudio de viabilidad.227.5. Se admitirá la iniciativa privada en la presentación de estudios de via-bilidad de eventuales concesiones. Presentado el estudio será elevado al órganocompetente para que en el plazo de tres meses comunique al particular la deci-sión de tramitar o no tramitar el mismo o fije un plazo mayor para su estudioque, en ningún caso, será superior a seis meses. El silencio de la Administracióno de la Entidad que corresponda equivaldrá a la no aceptación del estudio.En el supuesto de que el estudio de viabilidad culminara en el otorgamiento dela correspondiente concesión tras la correspondiente licitación, el autor del mis-mo tendrá derecho, siempre que no haya resultado adjudicatario y salvo que elestudio hubiera resultado insuficiente de acuerdo con su propia finalidad, al re-sarcimiento de los gastos efectuados para su elaboración, incrementados en un10% como compensación, gastos que podrán imponerse al concesionario comocondición contractual en el correspondiente pliego de cláusulas administrativas

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particulares. El importe de los gastos será determinado por la Administraciónconcedente en función de los que resulten acreditados por quien haya presenta-do el estudio, conformes con la naturaleza y contenido de éste y de acuerdo conlos precios de mercado.»

«227.6. La Administración concedente podrá acordar motivadamente la susti-tución del estudio de viabilidad a que se refieren los apartados anteriores por unestudio de viabilidad económico-financiera cuando por la naturaleza y finalidadde la obra o por la cuantía de la inversión requerida considerara que éste es su-ficiente....»

2. Atractivo de la iniciativa particular en la provisión de infraestructuras

La nueva ley de concesiones de obras públicas incentiva una mayor participación del em-presario privado en la planificación y concepción de infraestructuras que atiendan las de-mandas de la sociedad para lograr, como fin último, una mejora de la calidad de vida yun mayor desarrollo económico.

La iniciativa particular, por tanto, debe detectar las necesidades que tenga la sociedad ybuscar la forma de atenderlas con una obra pública que suponga, a su vez, un negocio lu-crativo como explotador de la concesión. La Administración verá así completada su laborplanificadora con la colaboración de los particulares.

Se trata, por tanto, de un negocio de suma de intereses por parte de, en primer lugar, lospoderes públicos-Administración Concedente que ven completada su labor proveedora deinfraestructuras y servicios públicos en aquellas obras públicas no incluidas en el presu-puesto público por problemas presupuestarios o por problemas de capacidad administra-tiva; en segundo lugar, se verá beneficiada la sociedad civil en general y el usuario finalde la infraestructura en particular mejorando la competitividad, productividad y el bien-estar social, y, en tercer lugar, supondrá un negocio para el empresario privado concesio-nario de la obra pública.

Hay que destacar el papel relevante que puedan aportar a esta iniciativa otros actores in-teresados como pueden ser las Cámaras de Comercios, los partidos políticos, constructo-res, ingenierías. También lo tendrán las Administraciones distintas a las concedentes queimpulsen una obra pública que no es de su competencia (por ejemplo, Ayuntamientos queimpulsen una red de ferrocarril metropolitano de carácter autonómico; Comunidades Au-tónomas que promuevan una carretera de competencia estatal; un Estado que vea la via-bilidad de una concesión interestatal a instancias de la legislación comunitaria, etc.).

El éxito de la iniciativa particular en la provisión de infraestructuras se alcanzará en lamedida en que se detecten aquellas necesidades de la sociedad no cubiertas por la Admi-nistración siendo ese el objetivo común de todos los actores participantes en el proceso.

3. Cuáles son los trámites y trabajos a realizar para iniciar un expediente

Tras detectar una necesidad de infraestructuras o servicios públicos el particular, segúnel artículo 227 de la ley, deberá realizar una petición a la Administración concedente para

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que un proyecto en concreto se licite. Este proyecto debe ir acompañado de un estudio deviabilidad que contendrá:

1. Finalidad y justificación de la obra.2. Previsiones sobre la demanda, incidencia social y rentabilidad.3. Planeamiento sectorial, territorial o urbanístico.4. Estudio de impacto ambiental cuando este sea preceptivo o análisis ambien-

tal.5. Justificación de la solución elegida.6. Riesgos operativos y tecnológicos en la construcción y explotación de la obra.7. Inversión y financiación de la obra.

Tal como se ha trascrito en el apartado 1 de esta comunicación la Ley otorga a la Admi-nistración concedente el poder de rechazar o aceptar la iniciativa particular en el plazomáximo de seis meses considerándose el silencio administrativo como no aceptación delestudio.

Si se acepta el estudio la Administración concedente someterá el estudio de viabilidad ainformación pública por el plazo de un mes prorrogable en algún caso a dos meses.

Por tanto, resulta clave que el estudio de viabilidad justifique muy claramente la necesi-dad de la realización de una nueva obra pública así como su viabilidad como negocio con-cesional. También deben estudiarse con profundidad las medidas preventivas y correcto-ras del impacto ambiental que se cause, así como la incidencia que pueda tener en elplaneamiento existente con el objetivo de que los afectados aprueben la construcción dela nueva infraestructura durante el proceso de información pública y para obtener la de-claración de impacto ambiental en los casos en que resulte preceptiva.

4. Cómo puede ser la respuesta de la administración y cuál es su capacidad

La Administración concedente puede aceptar como válido el estudio de viabilidad y so-meterlo a información pública para después realizar un anteproyecto, si fuera necesario,o incluso el proyecto de la obra y replanteo de ésta, para finalmente licitar su construc-ción y/o explotación como concesión. En este concurso de licitación el autor del estudio deviabilidad no tendrá preferencia alguna sobre el resto de los candidatos.

El otorgamiento de la concesión tras la correspondiente concesión supondrá el resarci-miento de los gastos del estudio de viabilidad a su autor incrementados en un 10% comocompensación.

Si el estudio de viabilidad es rechazado los gastos efectuados para su elaboración los asu-mirá el autor.

En cualquier caso, si la utilización de esta cláusula es importante, las administracionesdeberán tener una capacidad de respuesta a estas iniciativas adecuado, ya que si no esasí, se perderán oportunidades únicamente por no haber podido estudiarlas.

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5. Quiénes van a ser los particulares que propongan concesiones y cuál va a ser su premio

A continuación incluimos una tabla resumen de quienes podrían ser lo proponentes y elmotivo por el cual podrían hacerlo:

Particulares Premio

Ingenierías nacionales Est. viabilidad + Posible proyectoIngenierías locales Est. viabilidad + Posible proyecto pequeñoConstructoras No tienen premio seguro, activar nuevo con-

cursoConcesionarias No tienen premio seguro, conexión con otra con-

cesión, activar nuevo concursoAsociaciones constructoras Activar ConstrucciónAsociaciones concesionarias Activar ConcesionesPersonas físicas que demandan nuevas Solución a demandas no cubiertas por Adminis-

infraestructuras tración no fondosPartidos políticos Programas electoralesAdministración sin recursos + Ingeniería Construcción infraestructura necesaria

Como se observa, realmente el premio seguro es inexistente o muy pequeño en la mayo-ría de los supuestos, lo que por un lado elimina posibles buscadores de «tesoros» en la pro-puesta de estudios, y limita esta acción a infraestructuras realmente demandadas por losfuturos usuarios o por organismos públicos o privados justificadas en los estudios de via-bilidad. El verdadero incentivo que tiene esta cláusula es que su utilización generará nue-va actividad en ingeniería (estudios de viabilidad y proyectos), en constructoras (obras denuevas infraestructuras) y en concesionarias (nuevas concesiones) permitiendo la crea-ción de nuevas infraestructuras necesarias para la sociedad.

6. Comparación con el funcionamiento en otros países, cuáles son las leyes y cómo está funcionando en ellos

La Administración chilena establece un primer trámite en el proceso de aprobación deiniciativas particulares. En este primer trámite el particular, en la presentación de laidea ante el concedente, debe justificar el interés público de la nueva infraestructurapreviamente a la entrega del equivalente al estudio de viabilidad de la legislación espa-ñola.

Esta presentación previa de la idea tiene las siguientes ventajas:

— Supone un coste mucho menor que el estudio completo ante la posibilidad de queel proyecto sea rechazado.

— La aprobación de la idea supone que el estudio de viabilidad lo realiza ese mismoparticular sin posibilidad de que cualquier otra persona física o jurídica realice elmismo estudio.

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Si el estudio de viabilidad es aceptado se establece un premio económico que varía entreel 3% y el 8% además de una bonificación en la oferta económica en los mismos porcen-tajes si se presenta como licitante al concurso de obra y explotación.

Respecto al premio otras administraciones sudamericanas y alguna europea (Italia) sonincluso más generosas, por ejemplo:

— Ecuador: mejora del 20% en su puntuación económica.— Bolivia e Italia: derecho de tanteo en la propuesta.— Uruguay: mejora del 10% en su puntuación económica.

Estos premios más generosos están provocando además del aspecto positivo de una mayorpresentación de ideas inicialmente, unos efectos negativos o perversos consistentes en:

— Falta de concurrencia a la licitación, ya que los posibles concursantes ven muydifícil enfrentarse al ofertante que posee una ventaja tan grande como premio ala idea (incluso derecho de tanteo).

— Posible corrupción.— Debido a la falta de competencia, las ofertas presentadas serán menos competi-

tivas repercutiendo el mayor coste en el usuario final.

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GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS ASOCIADOS AL CICLO INTEGRAL DEL AGUA. INCIDENCIAS

DE LA NUEVA LEY REGULADORA DEL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS

Antonio Lastra de la RubiaIsabel Bencomo Royo

AQUAGEST PTFA (Grupo Aguas de Barcelona)

RESUMEN

El servicio público de abastecimiento, alcantarillado y depuración de agua tiene como obje-to la gestión de un bien común, el agua. En este sentido y con las premisas de que todo elmundo tiene derecho al acceso a agua potable y alcantarillado a un precio asequible, que elagua debe tener un precio que refleje su valor económico en cada uno de sus usos y que comobien público exige como deber su conservación, mantenimiento y buena gestión, se preten-de en la presente comunicación introducir una reflexión acerca de la incidencia de la nuevaLey Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas sobre la gestión de este servi-cio público esencial y de la necesidad de una mejora del marco normativo aplicable al sector.

1. Introducción

El servicio público de abastecimiento, alcantarillado y depuración de agua tiene como ob-jeto la gestión de un bien común, el agua. En este sentido, y con la manifiesta intenciónde combinar las consideraciones que sobre bien común hace Ricardo Aguilar (1) («... sobrelos bienes públicos no sólo existen derechos, sino también deberes. El más importante deellos es su conservación, uso sostenible, mantenimiento y buena gestión») con las conclu-siones de Camdessus (2) («todo el mundo tiene derecho a acceder al suministro de agua ysaneamiento a un precio asequible») y las vertidas en la Conferencia Internacional deAgua y medio Ambiente en Dublín 1992 (4) («el agua debe tener un precio que refleje suvalor económico en cada uno de sus usos») se pretende en la presente comunicación in-troducir una reflexión acerca de la incidencia de la nueva Ley Reguladora del Contratode Concesión de Obras Públicas sobre la gestión de este servicio público esencial y de lanecesidad de una mejora del marco normativo aplicable al sector.

2. El agua como servicio público

La nueva ley nace con el claro propósito de conseguir nuevas vías de financiación en laconstrucción de grandes infraestructuras, utilizando su posible explotación económicacomo compensación a un traspaso del riesgo de la aventura a la iniciativa privada. Dichacompensación unirá la fase de explotación de la infraestructura a la de construcción, demanera que los beneficios generados en aquella sirvan como retribución de ambas fases.

Por tanto, podríamos asegurar que la nueva Ley reguladora del contrato de concesión deobras públicas no cubre la financiación de nuevas infraestructuras integradas en redes

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hidráulicas de distribución, puesto que de la propia dificultad de diferenciarlas y aislarlasdel resto de la red surge la dificultad de su explotación diferenciada. Sí podría encontrarun hueco para su utilización, aunque posteriormente se apunten ciertas dudas al respec-to, en la construcción de redes de transporte (tanto de agua potable como de alcantari-llado) y de estaciones de tratamiento de agua potable o plantas depuradoras de aguas re-siduales.

Sin embargo, el corazón de la ley implica que al transferir a la iniciativa privada el ries-go inherente a los niveles de tráfico (consumo, volúmenes vertidos...) que soporta la in-fraestructura, ésta estará interesada en la promoción de dicha utilización con lo que, enprincipio, se conseguiría una mayor retribución del socio privado ligada a niveles de ser-vicio de la infraestructura susceptible de atraer dicho tráfico.

Sin embargo, en el servicio público de abastecimiento de agua hay que contar con el he-cho ineludible de la escasez de recurso por lo que, lejos de querer fomentar un uso mayorde la infraestructura, sería conveniente un consumo responsable que asegurara la soste-nibilidad que se mencionaba en las conferencias de Dublín. Fruto de esta necesidad derespeto al recurso, se hace probablemente inviable la concesión de una obra hidráulica deabastecimiento de agua potable bajo el paraguas normativo de la nueva ley reguladora(lo que ahonda en la necesidad de un avance legislativo en el ámbito de este servicio pú-blico como apuntaba Gistau (3).

Pero no es ésta la única reticencia que en la posible aplicación de la nueva ley a nuestro ne-gocio se plantea. Una duda mayor surge acerca de cómo es posible transferir los riesgos detráfico (consumo) a la iniciativa privada aún si superáramos las consideraciones antes men-cionadas, dado que dicho tráfico dependerá fundamentalmente de factores ajenos a la pro-pia explotación, como son los movimientos migratorios, las promociones urbanísticas o losdesarrollos económicos locales. Y si, por tanto, la Administración elimina dicho riesgo porla vía de la compensación económica ¿no se estará pervirtiendo el espíritu de la ley y eli-minado el riesgo que alejaba la infraestructura del balance de la Administración hacia eldel privado, volviendo por tanto la misma a contabilizar a efectos de déficit público? Pare-ce obvio que sí, por lo que este cambio normativo no introduciría diferencias con el actualsistema de concesión de servicios públicos o el de retribución por dicho servicio.

Pero hay más, en la nueva ley se establece la posibilidad de exclusión del uso de la in-fraestructura al usuario que no cumpla con los condicionantes tarifarios correspondien-tes, pero, en una infraestructura de transporte de agua que luego será distribuida por unared diferenciada de la que podría ser objeto de la concesión ¿cómo sería posible desligarla parte de tarifa dedicada a la retribución de la red de transporte de la dedicada a com-pensar la gestión de la red en baja?

También sería el ciclo integral del agua un ámbito en el que crearía una importante in-certidumbre la que se ha dado en llamar cláusula de progreso, y que impone al concesio-nario la obligación de «mantener la obra pública de conformidad con lo que, en cada mo-mento y según el progreso de la técnica, disponga la normativa técnica, medioambiental,... que resulte de aplicación». Si en otros sectores esta incertidumbre ante dichos cambiosnormativos y de progreso de la técnica es una posible fuente de problemas, en el caso delciclo integral del agua el progreso de la ciencia (pensando, por ejemplo, en las tecnologíasde depuración o desalinización) o el normativo (que además está íntimamente ligado a loscambios normativos en material medioambiental por razones obvias) provocarían que laaparición de nuevas leyes, como pueda ser el nuevo Real decreto 140/2003 sobre calidad

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de las aguas de abastecimiento, significara la inviabilidad económica de proyectos que,además pueden tener unos plazos de hasta 75 años según la nueva ley reguladora.

Otro punto de conflicto de la nueva Ley es la que hace referencia al estudio de viabilidadque un nuevo proyecto de obra pública susceptible de ser concesionado necesita. Este es-tudio de viabilidad tiene un carácter fundamentalmente técnico económico (si bien inclu-ye los necesarios estudios de impacto ambiental y de incidencia social, que por otro ladopueden ser evitados por la Administración aplicando el punto 6 del artículo 226), por loque se puede asegurar que, con las debidas cautelas, estas iniciativas particulares debentener como fin primero el ser susceptibles de explotación económica como si dicha cir-cunstancia fuera garante de la necesidad de dicha obra pública. Este hecho que puede lle-var a debates estériles en otros ámbitos tiene un claro problema cuando de lo que se tra-ta es de una planificación hidráulica cuyo principal motor es el uso racional del recurso,la sostenibilidad del abastecimiento de agua para consumo humano y en el caso del sa-neamiento el mantenimiento de los medios receptores en condiciones suficientes para ase-gurar la biodiversidad existente. No parece que pueda ser, por tanto, la rentabilidad eco-nómico-financiera el principal motor en la planificación del ciclo integral del agua si noque ha de ser una justa compensación del sector privado por la correcta gestión de unasinfraestructuras planificadas para los fines antes mencionados.

Para finalizar sería interesante recalcar que el escepticismo aquí mostrado sobre la apli-cación de la nueva ley reguladora del contrato de concesión de obra publica no es óbice pararecordar que el abastecimiento de agua, alcantarillado y depuración debe tener un precioque refleje fielmente el coste de dichos servicios lo que llevará inherente un uso mas res-ponsable de dichos servicios lo que asegurará una mayor sostenibilidad del recurso (soste-nibilidad, por tanto, no el sentido apuntado por Robusté (7)). Este precio que en muchos ca-sos no cubre actualmente el coste real del servicio debería ser compensado, para evitarmermas en el estado del bienestar, con la subvención por parte de la administración a aque-llos grupos sociales que se podrían ver excluidos si las tarifas reflejaran el coste completodel servicio. En cualquier caso, el uso de las infraestructuras asociadas al ciclo integral delagua tiene un impacto sobre la economía doméstica muy por debajo de su valor económicoreal si se establecieran criterios de mercado donde la necesidad de un bien fuera la varia-ble que estableciera su precio. Afortunadamente aún no hemos llegado a esta situación.

Bibliografía

(1) Aguilar, R. (2002). Bienes comunes en conflicto. Fundación Caja Madrid.

(2) Camdessus, M. (2003). Financing Water For All.

(3) Gistau Gistau, R. (2002). Las necesidades humanas: Gestión del abastecimiento urbano. Re-vista de Obras Públicas, núm. 3.425.

(4) International Conference on Water and the Environment, Dublín, 1992.

(5) Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas.

(6) Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de laLey de Contratos de las Administraciones Públicas.

(7) Robusté Antón, F. (2002). El peaje en autopistas como precio por un servicio y como garantede sostenibilidad. Revista de Obras Públicas, núm. 3.425.

(8) World Summit on Sustainable Development. Johannesburg, 2002.

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APUNTES CRÍTICOS A LA NUEVA LEY REGULADORADEL CONTRATO DE CONCESIÓN DE OBRAS PÚBLICAS

Antonio Lastra de la RubiaMaría Eugenia Noheda SahuquilloAQUAGEST PTFA (Grupo Aguas de Barcelona)

RESUMEN

La Nueva Ley reguladora del contrato de concesión de obras públicas convoca a un nue-vo escenario en la financiación de grandes infraestructuras. La necesidad de buscar re-cursos que no pongan en peligro la austeridad presupuestaria dirigida al objetivo del dé-ficit cero convertirá a la iniciativa privada en el motor de dicha financiación.

El objeto de la presente comunicación es la presentación para el debate de ciertos mati-ces que se introducen en la nueva Ley y que, a juicio de los autores, pueden poner en pe-ligro no sólo el objetivo perseguido, sino otros de rango superior como la cohesión territo-rial y el estado actual de las competencias autonómicas e incluso conceptos másinterpretables como la necesaria sostenibilidad medioambiental.

1. Introducción

La Nueva Ley reguladora del contrato de concesión de obras públicas convoca a un nue-vo escenario en la financiación de grandes infraestructuras. La necesidad de buscar re-cursos que no pongan en peligro la austeridad presupuestaria dirigida al objetivo del dé-ficit cero convertirá a la iniciativa privada en el motor de dicha financiación.

No es el objetivo de la presente comunicación la discusión de dicha exigencia presupues-taria sino la presentación para el debate de ciertos matices que se introducen en la nue-va Ley y que, a juicio de los autores, pueden poner en peligro no sólo el objetivo perse-guido, sino otros de rango superior como la cohesión territorial y el estado actual de lascompetencias autonómicas e incluso conceptos más interpretables como la necesaria sos-tenibilidad medioambiental.

2. De la motivación de la obra pública

Para que la obra pública objeto de concesión sea atractiva para la iniciativa privada esobvio que ha de ser, como bien dice la Ley, susceptible de explotación económica. Con estapremisa, la financiación de la infraestructura será asumida por empresas que, posterior-mente, compensarán la inversión con los flujos de caja provenientes del cobro de las tari-fas que por el uso de la infraestructura se establezcan, así como por otras fuentes de in-gresos complementarias, como el establecimiento de zonas comerciales, subvenciones, ...

Esta premisa (ser susceptible de ser explotada económicamente) se convierte, obviamen-te, en imprescindible para el modelo concesional propuesto por la Ley. Sin embargo, no

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ha de ser la motivación fundamental para la construcción de dicha infraestructura comoasí parece desprenderse de la misma.

Este hecho se hace especialmente visible en la denominada cláusula de iniciativas parti-culares (punto 5 del artículo 227), por la que se abre la posibilidad de que la iniciativa pri-vada presente estudios de viabilidad de futuras concesiones. Sin entrar en la aparente-mente escasa retribución que se ofrece a la empresa que presente dicha propuesta (sóloun 10% de bonificación, una vez resarcidos los gastos, y tan sólo en el caso de la acepta-ción del estudio de viabilidad, supone que el número de éxitos ha de ser elevado para quecompense la preparación de dichos estudios), sí se observa, que si bien en el caso de queafecte a zonas declaradas de interés general para la defensa, es necesario un informe delministerio de Defensa que tendrá carácter vinculante, en el resto de casos, será la viabi-lidad técnico-económica el motor fundamental de la propuesta con el correspondiente es-tudio de impacto ambiental (que en definitiva vendrá a proponer medidas correctoras). Seecha de menos, por tanto, que, como premisa previa al estudio de viabilidad técnico-eco-nómica, exista un informe vinculante del órgano ambiental correspondiente. Esta cir-cunstancia se ve agravada por cuanto en el punto 6 del apartado 227 la propia Adminis-tración se subroga la posibilidad de eliminar el trámite ambiental cuando así lo estimeoportuno.

En este punto es conveniente mantener que el crecimiento económico derivado de la cons-trucción de infraestructuras, como vertebradoras del mismo, ha de ser realizado necesa-riamente con un marcado espíritu de sostenibilidad en el sentido marcado en la Confe-rencia de Río de 1992, con la certeza de que ningún progreso insostenible a largo plazo hasido ni puede ser inexorable en la historia, o, quizá con menos vehemencia de que un pro-greso que no contemple la escasez del recurso medioambiental es en sí mismo una derro-ta a largo plazo y no puede ser considerado como tal. Y si se añade la idea de que todoslos ciudadanos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, y que los po-deres públicos han de velar por la utilización racional de los recursos y defender el medioambiente, podría parecer una manifiesto exagerado sino fuera por que está extractada delartículo 45 dentro del capítulo tercero de la Constitución Española.

Pero incluso, obviando estas consideraciones medioambientales, parece imprescindible re-cordar que la construcción de infraestructuras cumplen un papel fundamental en el des-arrollo de una sociedad moderna, pero no sólo desde el punto de vista económico, sino enel de la cohesión territorial, la solidaridad económica y el crecimiento social. Cuando unaobra pública no tiene como fundamento el desarrollo de estos tres puntos básicos no pue-de ser considerada de interés general.

Por ambas razones, los autores echan de menos en la Ley que el estudio de viabilidad dela futura concesión (tanto si su promoción es privada como pública) dé al medioambientey al desarrollo social y territorial las mismas opciones que se le conceden a la defensa, yse exija informes vinculantes que respondan a dichas inquietudes, de forma que las con-vierta en la razón fundamental de la promoción de la infraestructura, dejando al estudiode viabilidad económica como imprescindible para la búsqueda de financiación extrapre-supuestaria, pero no como impulsor de la misma.

Estas consideraciones no han de ser vistas como freno para el desarrollo de la red de in-fraestructuras que la sociedad moderna necesita, sino como advertencia de que un des-arrollo que no tenga una planificación previa a la explotación económica devengará enuna aumento de las desigualdades territoriales que pasará factura cuando ya sea tarde

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para evitarlo (con el modelo concesional de la nueva Ley ¿no se corre el peligro de que lafinanciación de infraestructuras en zonas deprimidas y por lo tanto no susceptibles de ex-plotación económica sufra un freno en beneficio de las grandes concentraciones?).

Estas impresiones afectan especialmente a infraestructuras hidráulicas (donde la esca-sez del recurso debe ser el principal motor de la planificación) y a infraestructuras marí-timas donde se corre el peligro de degradar aún más el deteriorado espacio costero espa-ñol (repetir viejos errores donde el estudio de impacto ambiental aconseje, por ejemplo, eltrasplante de una colonia de poseidoneas ante la imposibilidad de emitir un informe vin-culante que desaconseje la actuación, no es un escenario alentador).

Como colofón a estas apreciaciones, no puede pasar desapercibida la disposición adicio-nal segunda, donde después de desear la colaboración de la Administraciones, estableceque las obras publicas competencia del estado prevalecerán sobre cualquier instrumentode planificación u ordenación territorial y urbanística, lo que dejará sin sentido, en esteámbito, las legislaciones ambientales y la planificación propia de cada una de las Comu-nidades Autónomas. En definitiva, una colaboración donde uno de los presuntos colabo-radores tiene la batalla ganada de antemano no puede considerarse como tal.

3. De las zonas complementarias

Dice la Ley, en su artículo 223, que las obras públicas podrán incluir zonas o terrenospara la ejecución de actividades complementarias, comerciales o industriales, etc., quesean susceptibles de un aprovechamiento económico diferenciado. La explotación de es-tas obras podrán ser incorporadas como parte de la retribución del socio privado que re-sulte concesionario de la obra pública.

Esta posibilidad presenta diversas incertidumbres, la primera es que si dichas zonas com-plementarias forman parte intrínseca de la propia obra pública también tendrá a su fa-vor las posibilidades expropiatorias inherentes a esta. Sin embargo, el margen obvio parala localización de dichas zonas parecerían indicar una mayor flexibilidad de cara a las po-sibles expropiaciones (dicho de otro modo, cualquiera verá en la expropiación para el pasode una autopista una necesidad impuesta por razones de trazado, sin embargo, difícil-mente se verá con agrado la expropiación en aras del interés general para aquellas su-perficies destinadas a zonas de ocio).

Por otro lado, si bien es obviamente imprescindible la cláusula del equilibrio económicofinanciero en lo que hace referencia a la explotación de la concesión, la inclusión, dentrode ese equilibrio, de beneficios en la zona complementaria puede suponer en determina-dos casos una disminución del riesgo inherente a una actividad de ocio o comercial y, encaso de aplicarse los máximos de que hablaremos más adelante, una merma en los posi-bles beneficios de la misma. Situación esta cuando menos extraña, dado que el equilibroeconómico financiero busca la correcta retribución al socio privado por su labor en la cons-trucción, mantenimiento y explotación de la obra pública, mientras que en el caso de lazona complementaria esta situación no es tan obvia.

Finalmente se observa como necesario un desarrollo normativo que fije criterios para elestablecimiento de dichas zonas complementarias dado el importante carácter que parael futuro de la concesión suponen.

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4. De la cláusula de progreso

El artículo 244 en su punto 4 dice que el concesionario tiene la obligación de «mantenerla obra pública de conformidad con lo que, en cada momento y según el progreso de la téc-nica, disponga la normativa técnica, medioambiental, de accesibilidad y eliminación debarreras y de seguridad que resulte de aplicación».

Esta cláusula cargada de buenas intenciones es, a nuestro juicio, una puerta abierta aincertidumbres que desaconsejen, en caso de ser aplicada de forma exhaustiva, la impli-cación de los agentes financiadores o, en todo caso, a que exijan una retribución en fun-ción de dicho riesgo que haga inviable el modelo. Cabe recordar además que el equilibrioeconómico financiero sílo en los supuestos contemplados en el artículo 248, dejaría fue-ra previsibles mejoras de la técnica y de la normativa (especialmente medioambiental)que, dados los largos plazos que pueden tener las concesiones sometidas a esta Ley, seproducirán con seguridad interfiriendo en el plan económico-financiero que hacía viablela concesión

5. De los índices de calidad

La nueva Ley introduce la posibilidad de fijar en los pliegos de condiciones índices de ca-lidad que puedan ser medidos objetivamente y que puedan devengar en bonificaciones alconcesionario en caso de superar los umbrales que se determinen como óptimos de explo-tación. Esta circunstancia será sin duda beneficiosa para la explotación del servicio, y losería aún más si se introdujeran, además de los índices de servicio (niveles de congestión,tiempos de espera...), otros relacionados con la conservación del medio ambiente (nivelesde ruido, humos...), o incluso índices que podríamos llamar sociales (generación de em-pleo, número de empleados con alguna disminución...).

6. De los peajes en sombra

Sin renunciar al principio fundamental, basado en que la retribución del concesionariovenga fundamentalmente por la vía del pago de una tarifa por uso de la infraestructura,la nueva Ley introduce la modalidad de peaje en sombra en la que dicha tarifa no la abo-na el usuario sino la Administración. Esta forma de pago que en principio puede suponerun buen paso intermedio entre la infraestructura «gratuita», con cargo a presupuestos dela Administración, y el peaje habitual, abonado directamente por el usuario presenta, sinembargo, la paradoja de que si se pretende con esta ley que rija una cierta situación demercado en competencia entre distintos modos de transporte o incluso entre diferentesinfraestructuras dentro del mismo modo, el hecho del abono por peaje en sombra, al nosuponer un desembolso directo por parte del usuario pervierte para éste la elección de lainfraestructura puesto que no tiene conciencia de que dicha elección tenga que estarbasada entre el beneficio obtenido por utilizarla versus el desembolso realizado. De estamanera, por tanto, no se podrá alcanzar el equilibrio correcto entre el precio de la in-fraestructura y su nivel de utilización puesto, que la elección no contemplará dicha cir-cunstancia.

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7. Otras consideraciones

Se establece la posibilidad de introducir niveles máximos y mínimos de rendimientos dela concesión (en función a los niveles de tráfico por ejemplo) que obliguen a restablecer elequilibrio económico en este caso o el retorno a la Administración del excedente en aquel.Sin embargo no se establecen criterios generales al respecto ni siquiera una horquillaorientativa por lo que queda probablemente demasiado abierto para pliegos en los que, altratarse de concesiones a largo plazo, no podrán ser mejorados hasta el siguiente períodoconcesional. Quizá el legislador habría de haber hecho el esfuerzo de fijar algún criteriogeneral para determinar dichos mínimos y máximos.

Además de lo ya comentado acerca de la cláusula de iniciativas particulares, sorprendeque no exista como ocurre en otras legislaciones concesionales una precalificación de laempresas que pueden presentar dichas iniciativas lo que, probablemente, redundaría enun más alto grado de acierto de las mismas.

Finalmente y como comentario final, los autores pretenden haber puesto encima de lamesa algunos puntos para el debate de la Ley que sin duda marcará el modelo de so-ciedad que pretendemos dejar en herencia a las futuras generaciones dado que la redde infraestructuras y su financiación marcarán sin duda, parte del devenir de las mis-mas. De la misma forma que algunas Administraciones locales apuestan por agendas21 en busca de un crecimiento sostenible el Estado debería asumir que un crecimientoque no tenga como objetivo el respeto al recurso natural está condenado al fracaso amedio plazo.

Bibliografía

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272

EL IMPACTO DE LA NUEVA LEY REGULADORA DEL CONTRATO DE CONCESIUÓN DE OBRAS PÚBLICAS

EN EL SECTOR DE LAS AUTOPISTAS DE PEAJE

Félix Corral FernándezAmado Giménez Bono

FCC Construcción, S. A.

RESUMEN

El sector de las autopistas de peaje en España comienza su andadura en 1960 con la con-cesión del túnel de Guadarrama, siguiendo desde entonces una evolución marcada lógi-camente por los ciclos económicos y políticos habidos, para ir creciendo en importancia y,a finales de 2003, superar la red en explotación los 2.500 kilómetros.

La concesión administrativa de una Autopista de Peaje se formaliza mediante Contratocon la Administración concedente de la vía, destacando la extensa y dispersa regulacióna tal fin debido a la configuración del sector durante más de 40 años de vicisitudes eco-nómicas, políticas, sociales, etc tanto directas como indirectas acaecidas bien en España,bien en la Comunidad Europea

La entrada en vigor, en agosto de 2003, de la nueva Ley Reguladora del Contrato de Con-cesión de Obras Públicas supone un hito en la evolución del marco jurídico del sector quees preciso conocer, así como un esfuerzo por tratar de adaptar este sector a la realidad ac-tual.

En esta Comunicación se analiza, inicialmente, el marco jurídico anterior a la Nueva Leydesde una perspectiva jurídica general enunciando sucintamente su fiscalidad y sistematarifario, para posteriormente mencionar las características principales de la Nueva Leyy su aplicación especifica al sector. A continuación se analiza el impacto en el marco ju-rídico del sector de las autopistas; y por último se realiza un análisis breve y específico delas novedades en materia de financiación.

1. Introducción al tema. Breve historia del sector de las autopistas de peaje

Desde la concesión del túnel de Guadarrama a la Sociedad Canales y Túneles, S. A. (an-tecesora de Iberpistas) en 1960 hasta las recientes licitaciones de la segunda fase del Pro-grama de Peaje Autopistas del Ministerio de Fomento, el sector de las autopistas de pea-je en España ha pasado por diversas etapas que han ido configurando un denso marcojurídico. Debido a la debilitada situación presupuestaria de finales de los años sesenta yprincipios de los setenta y la necesidad de acometer importantes inversiones en la red decarreteras se opta por la figura de la concesión, en estos años se licitan un gran númerode proyectos. La crisis del petróleo produjo una profunda recesión que afecto significati-vamente a la economía de las concesionarias que se vieron obligadas a renegociar sus con-tratos y en algunos casos tuvieron que pasar al sector público. Los años ochenta se ca-racterizaron por la construcción de autovías y ausencia de licitaciones. Hasta 1995, salvoalgún caso aislado, el Estado no otorgó nuevas concesiones, únicamente algunas Comu-

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nidades Autónomas otorgaron concesiones. La adhesión al Tratado de Maastricht y la ne-cesidad de cumplir los principios de convergencia, destacan como los factores que han mo-tivado a la vuelta al sistema concesional, reconociéndose la necesidad de acudir a la fi-nanciación extrapresupuestaria para avanzar en el desarrollo de la red de vías de grancapacidad.

2. Actual marco regulatorio legal, contable y fiscal

A continuación se citan, en un intento de recopilación ordenado cronológicamente, lasprincipales disposiciones legales fiscales y contables de aplicación a las Autopistas dePeaje:

— Ley 8/1972 de 10 de mayo de construcción, conservación y explotación de auto-pistas en régimen de concesión (BOE, 113/1972).

— Decreto 215/1973, de 25 de enero, por el que se aprueba el Pliego de CláusulasGenerales para la construcción, conservación y explotación de autopistas en ré-gimen de concesión (BOE, 41/1973).

— Orden del Ministerio de Hacienda de 18 de mayo de 1976, sobre el tratamientofiscal de determinados aspectos económicos y financieros de las sociedades con-cesionarias de autopistas nacionales de peaje (BOE, 122/1976).

— Orden del Ministerio de Hacienda de 7 de junio de 1976, complementaria de la de18 de mayo de los mismos Departamento y año (BOE, 140/1976).

— Disposición adicional décima de la Ley 9/1983, de 13 de julio, de Presupuestos Ge-nerales del Estado para 1983 (BOE, 167/1983).

— Real Decreto 657/1986, de 7 de marzo, sobre organización y funcionamiento de laDelegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacio-nales de Peaje (BOE, 84/1986).

— Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras (BOE, 182/1988).— Real Decreto 210/1990, de 16 de febrero, sobre el procedimiento de revisión de ta-

rifas de autopistas de peaje (BOE, 44/1990).— Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (BOE,

119/1995).— Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales Administrativas y de Or-

den Social.— Real Decreto-Ley 14/1997, de 29 de agosto, por el que se modifica la Ley 37/1992,

de 28 de diciembre, del IVA (BOE, 208/1997).— Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales Administrativas y del Or-

den Social.— Ley 9/1998, de 21 de abril, por la que se modifica la Ley 37/1992, de 28 de di-

ciembre, del IVA.— Real Decreto 114/1998, de 30 de enero, por el que se modifica la cláusula 84 del

pliego de cláusulas generales para la construcción, conservación y explotación deautopistas en régimen de concesión, aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de ene-ro (BOE, 42/1998).

— Orden de 10 de diciembre de 1998, por la que se aprueban las normas de adap-tación del Plan General de Contabilidad a las sociedades concesionarias de auto-pistas, túneles, puentes y otras vías de peaje (BOE, 306/1998).

— Ley 55/1999, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Or-den Social (BOE, 312/1999).

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— Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Or-den Social (BOE, 313/2000).

— Ley 24/2001 de 27 de diciembre de Medidas Fiscales, Administrativas y del Or-den Social, que estableció, con efectos a partir del 1 de enero de 2002, la aplica-ción del tipo único del 16% del IVA para el precio a pagar por los diferentes tiposde vehículos que circulan por las autopistas de peaje.

— Ley 13/2003, Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas.

3. El impacto de la nueva Ley en el sector de las autopistas de peaje

3.1. Estructura y contenido de la nueva Ley

La Ley se compone de un único artículo en el que se modifica la Ley de Contratos de lasAdministraciones Públicas para dar cabida e insertar la nueva regulación del Contratode concesión de obras públicas, comprensiva, además, de doce Disposiciones Adicionales(la octava modifica la Ley de Autopistas de 1972), una Disposición Derogatoria y cincoDisposiciones Finales.

El artículo único comienza con la modificación del artículo 5.2.a) de la Ley de Contratosde las Administraciones Públicas para introducir el contrato de concesión de obras pú-blicas en la enumeración de los contratos típicos contenida en dicho artículo, que se com-plementa con la del artículo 7, referido al régimen jurídico de estos contratos, en el quese define el orden de prelación de fuentes del mismo.

De esta manera, la LCAP se ve enriquecida con la regulación completa de este contrato,cuya utilización generalizada por las Administraciones Públicas demandaba un régimenjurídico singularizado. A destacar de la nueva regulación del Contrato de Concesión deobras públicas su carácter de legislación básica, esto es, resulta de obligado cumplimien-to para todas las Administraciones. Las regulaciones sectoriales o autonómicas adquiri-rán en consecuencia un carácter de complementariedad, salvo en los casos en que el pro-pio legislador establezca la excepción, por vía singular. La Norma viene a establecer asíel régimen regulador de la concesión, que el Estado estima, en principio, irrenunciable,para que la institución cumpla el nuevo papel que la sociedad reclama, esto es, su con-tribución a la financiación y creación de infraestructuras y, consiguientemente, al más rá-pido crecimiento económico.

En consecuencia, con la puesta al día de la institución concesional, la financiación y cons-trucción de las obras públicas quedaría instrumentada sustancialmente a través de al-guna de las modalidades siguientes:

a) Construcción mediante un contrato administrativo de obras, tal como prevé elTítulo I del Libro II de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

b) Construcción mediante un contrato administrativo de obra bajo la modalidad deabono total del precio, de conformidad con lo establecido en el artículo 147 de laLey 13/1996, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Or-den Social.

c) Construcción y explotación de la obra pública en régimen de concesión, confi-riendo el protagonismo principal, bajo la tutela y control de la Administración,a la iniciativa y capital privados.

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El apartado 3 modifica la sección segunda del capítulo I del título I del libro II, intro-duciendo la modalidad de la financiación de una obra pública mediante una concesión dedominio público. El nuevo artículo 130 crea, una figura nueva de carácter mixto que per-mite que la contraprestación de la Administración por la construcción y mantenimiento,o sólo por el mantenimiento de la obra consistiría en el otorgamiento de una concesión dedominio público

En el apartado 5, se contiene la parte fundamental de la Ley, ya que introduce el nue-vo título V en el libro II de la LCAP, denominado «Del contrato de concesión de obras pú-blicas». Este título se compone de cinco capítulos. El primero de ellos «Disposiciones ge-nerales» comienza con la definición del contrato de concesión de obras públicas y precisa,a continuación, de manera amplia y explícita su contenido —explotación, conservación,adecuación, reforma y modernización, actuaciones de reposición y gran reparación (artí-culo 221)—, y previendo, como novedad a resaltar, la posibilidad de que la iniciativa dela obra pública objeto de concesión pueda corresponder a los particulares (artículo 222).

En este capítulo se introducen un concepto de gran relevancia en el nuevo modelo, las zo-nas complementarias de explotación comercial, espacio llamado a jugar en concesiones deautopistas un papel relevante.

También se establece, el modelo de retribución del concesionario —directamente— a tra-vés del abono, por el usuario de la obra o por las propias Administraciones concedentes,de un precio, o un canon, así como las eventuales ayudas públicas que podrá recibir el con-cesionario. Esta nueva regulación supone, en lo que se refiere al sector de las autopistasde peaje la introducción en la legislación estatal de la figura de las denominadas conce-siones de peaje en sombra.

Este capítulo I se cierra con el artículo 226 en el que se regula, la posible financiación,con cargo total o parcial a las correspondientes tarifas de explotación, de una obra públi-ca diferenciada de la que es objeto de concesión pero con la que guarda «relación fun-cional».

Sobre el capítulo II, «De la construcción de las obras objeto de concesión», somera-mente mencionar que regula las actuaciones previas para definir la obra y el futuro con-trato de concesión. En dicho capítulo también se regula, el procedimiento de selección delconcesionario, e introduce en las peculiaridades que de la concesión en la ejecución de lasobras respecto de las reguladas en el contrato de obras.

El capítulo III se utiliza para concretar el régimen jurídico de la concesión, establecien-do los derechos y obligaciones del concesionario, el régimen económico financiero de laconcesión que se amplía respecto de la legislación actual al diferenciar los distintos tiposde aportaciones públicas susceptibles de contribuir a la construcción de la obra, así comolas fases en que éstas aportaciones pueden producirse e identificar las aportaciones pú-blicas, que puede recibir el concesionario en la fase de explotación para garantizar la via-bilidad económica de la concesión. En este capítulo se recoge la regulación del equilibrioeconómico del contrato y prevé las medidas para ello, conciliando el interés del concesio-nario con el interés público mediante la posibilidad, de acordar tanto la modificación delas tarifas como las condiciones de explotación de la obra, incluida la reducción o am-pliación del plazo concesional con los límites previstos para ello legalmente (ex artículo263). En relación con los supuestos en que procederá el restablecimiento del equilibrioeconómico el precepto determina el concepto de ruptura sustancial de la economía de la

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concesión al referirla a la rentabilidad esperada para ésta. También en este capítulo seregulan las prerrogativas y derechos de la Administración

El Capítulo IV, «Financiación privada», se refiere, también de forma novedosa y ex-plícita, a las modalidades de financiación privada de que puede beneficiarse la concesión(más ampliamente detallados en el siguiente epígrafe), también se regula el orden juris-diccional competente, el civil, para conocer las cuestiones litigiosas que se susciten poraplicación de los preceptos contenidos en este capítulo, salvo para las actuaciones en elejercicio de las obligaciones y potestades administrativas (tasadas en el anterior capítu-lo III) que será el orden contencioso-administrativo.

El capítulo V, «Extinción de las concesiones» regula los supuestos de extinción de laconcesión, que tendrá lugar por cumplimiento del plazo o por resolución la duración má-xima se establece diferenciando las concesiones de infraestructuras según se trate de con-cesiones para la construcción y explotación de obras públicas (40 años) o para la explota-ción de las mismas (20 años). Las posibilidades de prórroga quedan limitadas a unmáximo de 60 y 25 años, respectivamente, siempre en supuestos excepcionales.

La Ley incluye, como ya se ha indicado, doce Disposiciones Adicionales, una DisposiciónDerogatoria única y cinco Disposiciones Finales.

Habida cuenta de la materia de la presente comunicación, interesa destacar, de entrelas Adicionales, la octava modificadora de varios preceptos de la Ley de Autopistas de1972, en concreto el apartado 2 del artículo 2 de la misma que dejaba la opción a laAdministración concedente de aplicar el régimen de dicha Ley y de la LCAP a las con-cesiones administrativas de túneles, puentes u otras vías de peaje; ampliando en el ar-tículo 23 la imposición de penalidades por la Administración al concesionario (antessólo multas coercitivas); así como ampliando las funciones, ejercicio de las mismas ycompetencias del Delegado del Gobierno en el futuro régimen concesional de Autopistasde Peaje.

La Disposición Adicional novena autoriza al gobierno la aprobación de la reglamentacióntécnica para facilitar el cobro electrónico de peajes por los concesionarios de autopistas.

4. En concreto, de la regulación de la financiación de obras públicas en la Ley

La Ley contiene nueve artículos dedicados a la financiación privada de infraestructuras.El artículo 224 enuncia las distintas formas de financiación y los ocho artículos restantes(253 a 260), que conforman el capítulo IV, recogen los distintos instrumentos de finan-ciación de la concesión de obras públicas.

Los mecanismos de financiación privada regulados son la emisión de obligaciones y otrostítulos, la titulización (participaciones concesionales) y los créditos participativos, asícomo otros métodos de financiación previa autorización del órgano de contratación.

Sin embargo, en su redacción original, la nueva Ley no realizaba ninguna referencia losmétodos de financiación más habituales en las concesiones de autopistas, esto es, los prés-tamos y créditos privados. Esta ausencia podría haber supuesto en la práctica un proble-ma en la financiación de concesiones de autopistas, debido a que sería necesaria la auto-

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rización previa del órgano de contratación para la concertación por la sociedad concesio-naria de cualquier préstamo ó crédito privado no participativo, aspecto resuelto por lasenmiendas propuestas en el Congreso por los Grupos Parlamentarios Popular y Catalán,que plantearon su inclusión en el artículo 224 (apartado 4).

No obstante, el Consejo de Estado, en su Dictamen sobre la Nueva Ley (núm. 3.375) hamantenido la postura contraria manifestando que .../... no se alcanza a comprender lasrazones por las cuales tal exigencia se refiere sólo a algunos de los citados medios de fi-nanciación y se excluye para otros, todo ello con el fin de asegurar la efectiva tutela y ga-rantía de los intereses públicos.

Lo anterior, provocó, a nuestro juicio, que no se haya llegado a recoger expresamente laregulación de instrumentos de garantía típicos de operaciones de tal naturaleza, como sonla prenda de acciones de la sociedad concesionaria o de los derechos de crédito de la con-cesionaria, tanto en lo que se refiere a la pignorabilidad del derecho al peaje como en loque se refiere a la denominada Responsabilidad Patrimonial de la Administración, figu-ra sobre la que hasta la fecha ha venido sustentándose la financiación de concesiones au-topistas en España cuando se produce financiación de proyecto.

La emisión de obligaciones u otros títulos se regulan en el artículo 253. La aplicaciónde la nueva Ley al sector de las autopistas en lo referente a la emisión de obligacionesno supone novedad como medio de financiación que ya estaba contemplado en la cláu-sula 32 del Pliego de Cláusulas Generales para la Construcción, Conservación y Explo-tación de Autopistas en Régimen de Concesión de 1973. El nuevo texto, en su redacciónactual, permite la emisión de «toda clase de obligaciones, bonos y otros títulos seme-jantes admitidos en derecho» tanto en el mercado exterior como en el interior. La nue-va Ley exigirá que la fecha última de amortización de los títulos no resulte posterior ala finalización del período concesional, lo cual sí supone una novedad por no estar re-cogido en la legislación precedente. Esta limitación supone una limitación práctica enlos supuestos de sociedades concesionarias que ostente más de una concesión de obrapúblicas.

Asimismo, cabe destacar, la introducción novedosa de la posibilidad de aval público paralas emisiones, la obligación de comunicación de la emisión y la sujeción a la Regulaciónde la Ley del Mercado de Valores.

En el ordenamiento jurídico actual también ha existido la posibilidad de constituir hipo-teca sobre una concesión de obras públicas, no obstante su casi nula aplicación, descono-ciendo los motivos de ello. Hasta la fecha, la hipoteca de la concesión administrativa seencontraba regulada en artículo 107 de la Ley Hipotecaria; el artículo 175.3 del Regla-mento Hipotecario y en el ámbito específico de las autopistas, artículo 28 de la Ley 8/72.Los citados preceptos no ofrecían respuesta directa a distintas cuestiones que surgen enrelación con la institución hipotecaria, es decir, no ha existido la posibilidad de constituirhipoteca en garantía de obligaciones ajenas a la concreta concesión hipotecada, siendo ne-cesaria la autorización administrativa para la constitución de hipoteca.

Una de las mayores aportaciones de La Ley en materia de financiación y que podría te-ner especial incidencia en la financiación de las autopistas de peaje es la regulación de lahipoteca de la concesión, a la materia se dedican los artículos 255 a 258. Pueden ser ob-jeto de hipoteca las concesiones de obras públicas con los bienes y derechos que lleven in-corporados. La hipoteca debe constituirse en garantía de deudas que «guarden relación

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con la concesión correspondiente», lo cual establece una limitación de singular importan-cia, además de las eventuales dudas que surjan de la ambigüedad del término.

El nuevo texto delimita los derechos del acreedor hipotecario que puede solicitar del Órga-no de contratación pronunciamiento sobre existencia de grave deterioro en el valor de laconcesión hipotecada por causa imputable al concesionario y, en caso afirmativo, iniciaracción administrativa (alternativa a la prevista en la legislación hipotecaria) tendente aevitar ó remediar el daño. El acreedor hipotecario puede subrogarse en el cumplimientode obligaciones incumplidas por el concesionario para evitar la resolución de la concesión,si la Administración lo considera compatible con el buen fin de la concesión.

El apartado 2º, siguiendo el parecer del Consejo de Estado (Dictamen nº 3.375), exige au-torización administrativa previa para la constitución de la hipoteca, no especificando sinembargo si dicha autorización tiene carácter reglado o discrecional.

Como aspecto positivo, citar que tal vez la mayor aportación de la Ley en esta materia,venga recogida en el apartado 3º del artículo 256 que permite al acreedor hipotecario elejercicio de facultades tendentes a evitar la ejecución hipotecaria y obtener satisfacciónde su crédito con cargo a los rendimientos de la concesión, con lo que el legislador reco-noce la especial relevancia de éstos en la efectividad de la garantía del acreedor.

La Ley dedica a los créditos participativos el artículo 259. Hasta el momento, la única re-ferencia similar en la normativa vigente figura recogida en el artículo 13, letra f), de laLey 8/72, de Autopistas, que reconoce la posibilidad de que el Concesionario reciba de laAdministración préstamos subordinados para garantizar la viabilidad económico-finan-ciera de la concesión. Los préstamos participativos constituyen la única modalidad depréstamo subordinado expresamente regulada en nuestro Derecho positivo, por medio delartículo 20 del Real Decreto-Ley 7/96, de 7 de junio, de Medidas Urgentes.

La aplicación práctica de la nueva regulación de los préstamos participativos deriva de laexigencia de que la «participación del prestamista» se produzca sobre «los ingresos del con-cesionario» y parece impedir que las partes convengan un interés fijo tal como permitecon carácter general el artículo 20 del RDL 7/96, resultando, sin embargo, incierta la po-sibilidad de que prestamista y prestatario puedan convenir como base para la determi-nación del rendimiento que se obtengan otros criterios, tales como el beneficio neto, pre-vistos en el artículo 20 del RDL 7/96 y distintos de los ingresos del concesionario, aúncuando vinculados con éstos. La facultad de amortización anticipada concedida al conce-sionario en caso de financiación privada mediante créditos participativos resulta contra-ria, no sólo a la regulación vigente (art. 20 del RDL 7/96) que, en todo caso, exige una am-pliación correlativa de fondos propios, sino también al carácter subordinado de los créditosparticipativos, que constituye el elemento básico de su configuración jurídica.

Una figura muy poco utilizada y conocida en España que reviste complejidad es la tituli-zación de los derechos de crédito futuro que consiste, groso modo, en la emisión de valo-res respaldados únicamente por el derecho al cobro de la tarifa correspondiente previa-mente cedido al emisor por el concesionario. Esta figura es de aplicación no sólo ainfraestructuras de redes viarias, sino también a aeropuertos, puertos y cualesquieraobras públicas explotadas en concesión. La titulación de concesiones ha sido ampliamen-te utilizada en el extranjero. En nuestra legislación se encuentra prevista en el Real De-creto 926/1998 pero no ha sido utilizada hasta el momento por un amplio abanico de fac-tores.

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Bibliografía

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Dictamen del Consejo de Estado (núm. 3.375) sobre la nueva Ley.

Enmiendas propuestas por los Grupos Parlamentarios en el Congreso.

Actas de la Comisión de Infraestructuras del Congreso.

Revista de Obras Públicas, número extraordinario, octubre de 2002.

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LA NUEVA LEY DE CONCESIONES.MANUAL DE USUARIO

José Miguel Vílchez MorenoÍñigo Velázquez Prado

Dragados Concesiones

RESUMEN

La nueva Ley cubre con carácter general la mayoría de los temas relacionados con la pro-visión, financiación y gestión de Infraestructuras y Servicios Públicos bajo la fórmula deconcesión.

El motivo por el que lo llamamos manual del usuario. Es por que vamos a destacar los pun-tos más importantes de la Ley con los artículos en los que están referidos, de este modo cual-quier profesional que tenga que enfrentarse a alguno de los puntos relacionados con la Leypuede acudir directamente a dicho punto, ver los principios que pretende salvaguardar laLey, su espíritu, y por último puede acudir a las referencias concretas en la Ley sobre dichamateria, que podrá utilizar de modo literal o interpretar de un modo más personal.

En definitiva pretendemos presentar una herramienta que suponga un índice desarro-llado que cubra los puntos más interesantes que recoge la nueva Ley:

1. Introducción

La nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas aporta al marcojurídico español la base seria y concreta que requiere el desarrollo de las concesiones taly como se prevé se desarrollarán en los próximos años. El gran valor de esta ley es la re-ferencia única que a partir de ahora facilitará y hará mucho más eficiente la redacción yaplicación de pliegos y contratos.

Este marco normativo en contraposición con otros homogeneizará el concepto de conce-sión. La primera gran ventaja de la ley va a ser la simplificación de los procesos de ofer-ta, los contratos de concesión y la vida de la misma con unas reglas del juego muy clarasdesde el principio. Una vez sembrada la doctrina, ya veremos que hace la jurisprudenciay cuando dejan de ser claras las reglas, pero para este análisis esperamos poder escribiren este mismo foro dentro de 10 ó 20 años.

Esta comunicación sólo pretende resumir y servir de índice de los puntos que a nuestroparecer tienen mayor importancia de la nueva Ley. Recomendamos que se haga la lectu-ra de la misma con la Ley delante (publicada en el BOE núm. 124, de 24 de mayo de 2003)y desde luego recomendamos la lectura de la Exposición de Motivos, en particular su epí-grafe III. Es nuestra sensación, tras redactar la comunicación, que será difícil mejorar esapresentación (resumen, explicación, etc.) de la Ley. Por eso humildemente sólo esperamosque esta comunicación sea práctica y sirva a los que quieran localizar los puntos que lesinteresan de la misma sin tener que leérsela en su totalidad o simplemente para grapar-la al final de la misma de modo que sirva de índice.

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Por motivos de espacio y pese a que hemos resumido al máximo los contenidos de nues-tra comunicación hemos tenido que sacrificar uno de los capítulos de la Ley, el IV «Fi-nanciación Privada». Estaremos encantados de hacerselo llegar a las personas interesa-das lo cual además nos servirá de termómetro del éxito de la comunicación.

2. Conceptos fundamentales

La definición de concesión según la nueva ley aglutina los siguientes cuatro conceptos:

— Se entiende como Obra Pública a la realidad tangible que admite la posibilidadde explotación económica. La obra cobra valor para realizarse mediante este con-trato cuando es susceptible de soportar actividades y servicios de interés público.

— La segunda seña de identidad del contrato reside en la asunción de riesgo por elconcesionario (construcción, conservación y explotación). Sin embargo, la Ley ad-mite la naturaleza del contrato de larga duración y por tanto la imposibilidad depredecir el futuro permitiendo moderar los límites del riesgo. La Ley no marcaclaramente los límites del riesgo, sin embargo indica que el concesionario ha deasumir riesgos en proporción sustancial.

— El equilibrio económico (capítulo III, sección 3.a)de la concesión habrá de re-componerse según la Ley cuando ocurra alguna de las causas que la Ley estable-ce dentro del marco definido y pactado entre la administración y el contratista.Dicha recomposición será bidireccional, a favor del concesionario o de la admi-nistración según el caso, para ello se fijaran contractualmente en las ofertas ni-veles mínimos y máximos de rendimientos totales para la concesión (art. 233.1.d).

— Por último la diversificación de la financiación regulando diversas fuentes queatraigan al capital privado y básicamente integrando la concesión en el tráficomercantil, de modo que sea objeto de hipoteca, así como permitiendo el acceso delas sociedades concesionarias a los mercados de valores o a la financiación por en-tidades de crédito e incluso posibilitando el aval público si fuera necesario.

3. Apartados uno, dos, tres y cuatro

Los apartados uno, dos y cuatro contienen modificaciones a la Ley de Contratos de las Ad-ministraciones Públicas que incluyen la figura de la concesión y el contrato de concesión.

En el apartado 3 destinado a la financiación de obra pública mediante concesión de do-minio público se incluye la posibilidad de aplicar el marco de esta Ley a los casos en losque como contraprestación a la construcción y mantenimiento (o sólo el mantenimiento)de una obra pública que no sea susceptible de explotación se otorgue una concesión de do-minio público en la zona de servicios o en el área de influencia de la misma. La Ley noprofundiza más en este aspecto y remite a las regulaciones específicas para el régimen deutilización de los bienes concesionados.

4. Apartado cinco, nuevo título V de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

Bajo el título «Del contrato de concesión de obras pública», constituye el núcleo de la nue-va Ley y está dividido en los 5 capítulos siguientes:

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I. Disposiciones generales.II. De la construcción de las obras publicas objeto de concesión.

III. Derechos y obligaciones del concesionario y prerrogativas del órgano de con-tratación.

IV. Financiación privada.V. Extinción de las concesiones.

5. Capítulo I. «Disposiciones generales»

Contiene la definición del contrato de concesión (220.1), enuncia el riesgo y ventura delconcesionario (220.2), La redacción del proyecto por parte del concesionario (220.3), el sis-tema de financiación lo fijará la admón. concedente en función de los objetivos de estabi-lidad presupuestaria(220.4), el régimen de este contrato será de aplicación para “todas»las entidades de derecho público.

Su contenido (221) incluye: la explotación; la conservación; la adecuación, reforma y mo-dernización; y la reposición y gran reparación (las tres últimas salvo que los pliegos nodispusieran otra cosa para el caso de contratos de explotación solamente, 221.2). Ademásel contrato puede contener la obligación de construir la obra pública y en su caso las obrasaccesorias o vinculadas(221.2). La explotación de las obras accesorias o vinculadas co-rresponderán al concesionario (221.3).

Prevé la iniciativa de los particulares (222).

Las zonas complementarias de explotación comercial (223) son las zonas que sean ne-cesarias o «convenientes» por la utilidad que prestan a los usuarios. Estas instalacioneshabrán de devolverse al término de la concesión(223.2)

La financiación de las obras públicas construidas mediante contrato de concesión(224), total o parcialmente por el concesionario (224.1), que podrá recurrir a la financia-ción privada con los medios previstos en el capítulo IV y contratando con entidades de cré-dito u otros medios previa autorización(224.2). Las AAPP podrán también aportar recur-sos a la obra (aportaciones dinerarias o no dinerarias, subvenciones o préstamosreintegrables, con o sin interés o préstamos participativos) siempre bajo el principio deasunción del riesgo del concesionario (224.3), incluso en el caso de que la aportación seade otras AAPP por convenio (224.4).

La retribución del concesionario (225) se hará mediante pago del usuario o de la ad-món. y por los rendimientos de la zona comercial.

La concesión de obras públicas y la construcción de obras públicas diferenciadas (226)Cuando exista una relación funcional entre dos obras públicas el contrato de concesión sepuede aplicar a ambas aunque solamente una sea susceptible de explotación comercial yésta sea competencia de la administración competente. El pliego (226.2) y el plan econó-mico financiero (226.2) habrán de separarlas y para la tarificación se tomará la totalidadde las mismas (226.3).

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6. Capítulo II. «De la construcción de las obras objeto de concesión»

En su sección 1.a Actuaciones previas cubre:

— El Estudio de viabilidad (227) contenidos (227.2), información pública (227.3 y4), iniciativa de los particulares (227.5) y la posibilidad de viabilidad económico-financiera (227.6).

— El anteproyecto de construcción y explotación de la obra (228), podrá acor-darse por la administración concedente (228.1), contenidos mínimos (228.2), in-formación pública (228.3), aprobación por la administración (228.4) y podrán in-cluirse mejoras si lo admiten los pliegos (228.5).

— El proyecto de obra y replanteo de esta (229) cuando las obras las defina total-mente la administración concedente (229.1), trámites (229.2), mejoras (229.3),obras en concesiones de explotación (229.4), y responsabilidad por defectos de pro-yecto (229.5).

— Los pliegos de cláusulas administrativas particulares (230), referencias (230.1)junto a las del artículo 232.1 y posibilidad de aclaración (230.2)

— La convocatoria de la licitación (231), comprobación de trámites y aprobacióndel expediente (231.1), publicación y modelo de anuncio (231.2), información com-plementaria (231.3), y procedimiento abierto o restringido (231.4).

— Los requisitos exigidos a los licitadores (232), capacidad y solvencia económi-ca, financiera y técnica (232.1), garantía provisional del 2% de la inversión(232.2), compromiso de constitución de la sociedad (232.3).

— El contenido de las proposiciones (233), deberá versar sobre lo exigido en plie-go con contenidos mínimos para los contratos de construcción y explotación(233.1), para contratos de explotación (233.2), según pliego se podrán introducirmejoras excepto a la ubicación de la obra pública (233.3).

— Sobre las empresas vinculadas y régimen de las proposiciones (234) influen-cia dominante (234.1), presunción de influencia dominante (234.2), ofertas acom-pañadas de lista exhaustiva de empresas vinculadas (234.3) y oferta única y ex-clusión (234.4).

En su sección 2.a Adjudicación del contrato cubre los procedimientos y formas de ad-judicación (235) abierto o restringido, o procedimiento negociado (235.1) mesa de con-tratación (235.2) y adjudicación 6+3 meses y formalización 3 meses (235.3).

En su sección 3.a Ejecución de las obras cubre:

— Las modalidades de ejecución de las obras (236), conforme al proyecto y plazos(236.1), ayudas de la administración a la financiación o construcción (236.2), eje-cución directa o por terceros (236.3).

— En la ejecución de las obras por terceros (237), la administración podrá impo-ner la subcontratación de al menos un 30% del valor total (237.1), normas de pu-blicidad de los subcontratos(237.2), aplicación de los artículos 137, 140 y 141(237.3), plazos de solicitudes y recepción de ofertas (37 y 40 días) (237.4 y 5).

— La responsabilidad en la ejecución de las obras por terceros (238), control porel concesionario (238.1) y responsabilidad del concesionario (238.2).

— El principio de riesgo y ventura en la ejecución de las obras (239), del conce-sionario (239.1), retraso imputable a la administración o a fuerza mayor recupe-rable, no así por causa imputable al concesionario (239.2) y si la fuerza mayor au-menta los costes se ajustará el plan económico financiero, o incluso se procederá

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a resolver el contrato y a su compensación en el caso de imposibilidad de conti-nuar (239.3).

— La modificación del proyecto (240) por parte de la administración por interéspúblico y ajustando el plan económico financiero (240.1) y con posibilidad de re-solver si se supera el 20% o altera sustancialmente (240.2).

— A la terminación de las obras (241) se levantará acta de comprobación y al tér-mino de la concesión se levantará acta de recepción formal (241.1), al acta decomprobación se le añadirá un documento de valoración de la obra pública (241.2)y la certificación final si la administración ha pagado parte de la obra (241.3), porúltimo la aprobación del acta de comprobación implicará la entrada en operación(241.4).

7. Capítulo III. «Derechos y obligaciones del concesionario y prerrogativas de laadministración concedente»

En su sección 1.a Derechos y obligaciones del concesionario cubre:

— Los derechos del concesionario (242), explotar y ser retribuido, mantenimientodel equilibrio económico, utilizar los bienes de dominio público, recabar de la ad-ministración los procedimientos de expropiación, servidumbres y desahucio, ce-der e hipotecar la concesión, titulizar los derechos de crédito, otros reconocidos enleyes o pliegos.

— Las obligaciones del concesionario (243), ejecutar las obras, explotar la obrapública asumiendo el riesgo económico, igualdad, universalidad y no discrimina-ción de los usuarios, cuidar el orden y la calidad de la obra pública y su uso, in-demnizar los daños, proteger el dominio público, otras reconocidas en leyes o plie-gos.

— El uso, policía y conservación de la obra pública (244) deberá ser cuidado porel concesionario (244.1) para lo cual podrá adoptar las medidas necesarias, de-nunciar, y obtener pruebas (244.2), se podrá prohibir el uso por impago (244.3),cláusula de progreso (244.4) e indicadores de calidad (244.5).

En su sección 2.a Régimen económico financiero de la concesión cubre:

— Las aportaciones públicas a la construcción de la obra (245) podrán realizar-se durante la ejecución, una vez concluida la obra o al término de la concesión(245.1), podrán ser no dinerarias de la admón. contratante u otra por convenio(245.2).

— La retribución por la utilización de la obra (246) será la prevista en pliegos(246.1) y las tarifas máximas se fijarán en el acuerdo de adjudicación (246.2), se-rán además objeto de revisión según los mecanismos fijados en los pliegos y se es-tudiarán en función de los rendimientos máximos y mínimos del artículo 233.1.d(246.3), el peaje en sombra (246.4), retribución de la explotación de la zona co-mercial (246.5), las retribuciones públicas y privadas habrán de separarse conta-blemente (246.6).

— Las aportaciones públicas a la explotación de la obra (247) en forma de sub-vención al precio, anticipos reintegrables, préstamos participativos, subordinadosu otros desde el inicio de la explotación o en su transcurso (247.a) en algunos ca-sos en los que no se alcance el umbral mínimo de rentabilidad (247.b).

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En su sección 3.a Equilibrio económico del contrato cubre:

— El mantenimiento del equilibrio económico del contrato (248), habrá dehacerse en los términos de su adjudicación (248.1), deberá restablecerse cuandola admón. modifique por interés público las condiciones de explotación de la obrao por causas de fuerza mayor o por los supuestos establecidos en el propio con-trato (248.2) y cuando esto ocurra se aplicarán las medidas correctoras previstasen el contrato (248.3).

En su sección 4.a Prerrogativas y derechos de la administración cubre:

— Las prerrogativas y derechos de la Administración (249), interpretar los con-tratos, modificar los contratos, restablecer el equilibrio económico financiero a fa-vor del interés público, acordar la resolución de los contratos, establecer tarifas má-ximas, vigilar y controlar las obligaciones del concesionario, asumir la explotaciónen caso de secuestro de la concesión, imponer penalidades, policía, actuar en si-tuaciones excepcionales, otros reconocidas en leyes o pliegos. Será preceptivo el dic-tamen del Consejo de Estado o equivalente en algunos casos (249.1).

— La modificación de la obra pública (250) si estas no permiten su explotación in-dependiente (250.3).

— El secuestro de la concesión (251) se producirá previa audiencia del concesionariocuando éste no pueda afrontar la explotación en determinadas condiciones notifi-cándose el secuestro para que los problemas puedan ser subsanados en un plazo(251.1), efectuado el secuestro, se nombrarán interventores (251.2), tendrá caráctertemporal inferior a 3 años, si se superan se resolverá el contrato de concesión (251.3).

Para terminar con este capítulo, las penalidades por incumplimiento del concesionario(252) se establecerán en los pliegos distinguiendo entre leves y graves (252.1), las econó-micas podrán ser impuestas por el órgano de contratación no pudiendo éstas exceder el 10%del presupuesto de obra durante la construcción, ni el 20% de los ingresos de explotacióndel año anterior (252.2), los incumplimientos graves darán lugar o a la resolución o al se-cuestro según se indique en los pliegos (252.3 y 4), durante la ejecución se aplicarán las pe-nalidades del artículo 95 (252.5) también podrá imponer multas coercitivas (252.6)

8. Capítulo IV. «Financiación privada»

En su sección 1.a Emisión de títulos por el concesionario cubre:

— La emisión de obligaciones y otros títulos (253).— La incorporación a títulos negociables de los derechos de crédito del conce-

sionario (254).

En su sección 2.a Hipoteca de la concesión cubre:

— El objeto de la hipoteca de la concesión (255)— Los derechos del acreedor hipotecario (256)— La ejecución de la hipoteca (257).— Los derechos de titulares de cargas inscritas o anotadas sobre la concesión

para el caso de la resolución concesional (258).

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En su sección 3.a Otras fuentes de financiación cubre:

— Los créditos participativos (259).

En su sección 4.a Orden jurisdiccional cubre:

— El orden jurisdiccional competente (260) que serán el civil y el contencioso-administrativo.

9. Capítulo V. «Extinción de las concesiones»

Modos de extinción (261), por cumplimiento o por resolución y revertirá a la adminis-tración.

Extinción de la concesión por transcurso de plazo (262), por cumplimiento del plazo ysus prórrogas o reducciones (262.1), el concesionario deberá entregar en buen estado lasobras, bienes e instalaciones, incluso de las zonas comerciales y se reflejará en el acta derecepción (262.2 y 3), quedarán extinguidos todos los contratos (262.4).

Plazo de las concesiones (263), construcción y explotación no mayor de 40 años (263.1),explotación menor de 20 años (263.2), podrán prorrogarse hasta 60 y 25 años (263.3 y 4).

Causas de resolución (264). Muerte o extinción del concesionario, quiebra, suspensiónde pagos, ..., la ejecución hipotecaria, el mutuo acuerdo, el secuestro por encima del pla-zo máximo, demora mayor de 6 meses en la entrega al concesionario de la contrapresta-ción, los terrenos o los medios auxiliares contractuales, el rescate, la supresión de la ex-plotación, la imposibilidad de la explotación por acuerdos posteriores al contrato, elincumplimiento de las obligaciones, otras contempladas en ley o en el contrato.

Aplicación de las causas de resolución (265), enuncia las causas que provocarán la re-solución en cualquier caso y las que serán potestad de resolver para una de las partes(265.2), herencia de la concesión (265.3), condiciones para la resolución por mutuo acuer-do (265.4), autorización en caso de fusione, escisión, aportación o transmisión (265.5 y 6).

Efectos de la resolución (265), Se abonará al concesionario las expropiaciones, obras eje-cutadas y bienes adquiridos para la explotación, netos de amortizaciones siempre despuésde solventar las obligaciones con terceros de la concesionaria (265.1), analiza además loscasos en que se compensará con intereses o con daños y perjuicios (265.2 y 3), por causadel concesionario se le incautará la fianza y se le exigirán los daños y perjuicios en exce-so de ésta (265.4), resolución de los contratos de las zonas comerciales (265.5).

10. Disposiciones adicionales, derogatoria y finales

Disposiciones adicionales

— Primera: Planificación.— Segunda: Colaboración y coordinación entre Administraciones públicas.

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— Tercera: Construcción de las obras públicas de interés general.— Cuarta: Evaluación del impacto ambiental.— Quinta: Informe del Ministerio de Defensa.— Sexta: Declaración de la utilidad pública.— Séptima: Procedimiento y competencias en las concesiones de obras públicas

de competencia estatal.— Octava: Modificación de la Ley de Autopistas.— Novena: Autorización al Gobierno.— Décima: Modificación de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.— Undécima: Obras públicas hidráulicas.— Duodécima: Infraestructuras del sector energético.— Decimotercera: Garantía de accesibilidad para personas con discapacidad y

personas mayores.

Disposición derogatoria única

Derogación normativa.

Disposiciones finales

— Primera: Título competencial y carácter de la legislación.— Segunda: Carácter básico de las normas de desarrollo.— Tercera: Aplicación de la ley.— Cuarta: Facultades de desarrollo.— Quinta: Entrada en vigor.

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MECANISMOS PARA MEJORAR LA CAPACIDADINSTITUCIONAL EN LOS ORGANISMOS DE LA

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA RESPONSABLES DE LAPROVISIÓN DE INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE

Samuel Carpintero LópezUniversidad Politécnica de Madrid

RESUMEN

Para que el proceso de dotación de infraestructuras de un país funcione de modo adecua-do es necesario contar con los recursos técnicos y económicos necesarios, pero hace faltatambién que el país cuente con una capacidad institucional que le haga capaz de trans-formar esos recursos económicos en infraestructuras. Esto resulta especialmente rele-vante en el caso de los países en vías de desarrollo, ya que en ellos el sistema de provi-sión de infraestructuras presenta mayores carencias en cuanto a la capacidadinstitucional. Nuestro país ha acumulado una gran experiencia y ha demostrado una grancapacidad de gestión en cuanto a la financiación y gestión de infraestructuras de trans-porte. La nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obra Pública sitúa a nues-tro país en la vanguardia de los mecanismos de participación privada en la financiaciónde infraestructuras. Además, algunas empresas españolas se encuentran en los primeroslugares a nivel mundial en cuanto a concesiones de infraestructuras de transporte. Todoello hace que nuestro país se encuentre en muy buenas condiciones para colaborar conotros países en procesos de fortalecimiento institucional encaminados a mejorar la capa-cidad de gestión de las administraciones públicas de esos países en la financiación y ges-tión de infraestructuras.

1. Influencia de la capacidad institucional de los organismos responsables de la provisión de infraestructuras de transporte

Un reciente informe del Fondo Monetario Internacional (1) pone de relieve la enorme in-fluencia que las instituciones públicas de un país tienen sobre su desarrollo económico.El estudio se refiere de modo general al entramado de instituciones de un país, especial-mente a aquellas que constituyen el sector público y destaca el relevante papel que jue-gan como factores determinantes —junto a otros factores— del desarrollo económico. Otroestudio reciente (2) analiza el comportamiento del sector de infraestructuras en un nú-mero muy elevado de países utilizando un modelo econométrico. Dicho estudio llega a laconclusión de que las reformas institucionales son un elemento clave para lograr mejorarlos niveles de inversión de infraestructuras en los países analizados.

En el caso de muchos de los países en vías de desarrollo el funcionamiento del sistema deprovisión de infraestructuras de transporte se enfrenta con problemas relacionados conla falta de recursos económicos, pero también se enfrenta con problemas derivados de unaescasa capacidad institucional por parte de los organismos de la Administración Públicaresponsables de la provisión de infraestructuras. Es bien sabido que para que se cons-

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truyan nuevas infraestructuras es necesario contar con los recursos económicos necesa-rios, pero también es preciso disponer de proyectos suficientemente maduros, de formaque puedan ser acometidos en cuanto esté disponible la financiación necesaria. El proce-so de maduración de un proyecto, que transcurre desde que se concibe la idea hasta queel proyecto está totalmente ultimado desde el punto de vista técnico y cuenta con todaslas aprobaciones necesarias suele durar al menos ocho ó diez años. Por tanto, la cons-trucción de nuevas infraestructuras requiere un trabajo constante de planificación y rea-lización de estudios, para lo cual es necesario contar con una adecuada capacidad insti-tucional, que se compone de recursos humanos, recursos técnicos, y know-how.

En esta comunicación se analizan los aspectos relacionados con la capacidad institucio-nal, refiriéndonos con este término, fundamentalmente, a la capacidad de gestión los or-ganismos de la Administración Pública responsables del funcionamiento del sistema deprovisión de infraestructuras de transporte. Ahora bien, para abordar dicho análisis co-menzamos con un planteamiento más general, distinguiendo tres niveles en los que semanifiesta la gran relevancia de entorno institucional en un país:

a) Capacidad para mantener un entorno político y macroeconómico estable

Para un funcionamiento eficiente del sistema de provisión de infraestructuras de trans-porte resulta necesario que el país cuente con un entorno político y macroeconómico es-table. Esto resulta más difícil de conseguir en los países en vías de desarrollo, y precisa-mente las diferencias en cuanto al entorno político y macroeconómico condicionan que lainversión privada se dirija en mayor medida hacia unos países y en menor medida haciaotros. La estabilidad del marco político y económico forma parte del análisis riesgo-país.

Un entorno político y macroeconómico estable constituye una condición necesaria paraque el sistema de provisión de infraestructuras de transporte pueda funcionar de modoeficiente. Por una parte, constituye el marco de actuación en el que se apoyan las demásacciones que puedan llevarse a cabo para mejorar la eficiencia del sistema de provisiónde infraestructuras de transporte. Por otra parte, los países que no cuentan con un en-torno político y económico estable tienen muchas dificultades para obtener recursos —tanto públicos como privados— con los que financiar la construcción de nuevas in-fraestructuras y el mantenimiento de las ya existentes. En este sentido, para garantizarla colaboración de entidades internacionales, tanto públicas como privadas, hay que des-tacar la importancia de que los Gobiernos de los países en vías de desarrollo respeten loscompromisos adquiridos por ellos mismos o por Gobiernos anteriores.

b) Capacidad para contar un marco legal adecuado

Para conseguir que el sistema de provisión de infraestructuras de transporte funcione coneficiencia es necesario que el marco legal que lo regula sea adecuado y funcione con trans-parencia y seguridad. Aquellos países en los que no ocurre esto se enfrentan con enormesdificultades para avanzar en la dotación de infraestructuras de transporte. El marco le-gal afecta tanto a la utilización de los recursos públicos como a los recursos privados ycondiciona de modo decisivo la seguridad jurídica con que cuenta el sistema de provisiónde infraestructuras de transporte.

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En este sentido, es preciso destacar dos aspectos relacionados con la capacidad para con-tar con un marco legal adecuado: la lucha contra la corrupción y el funcionamiento de lostribunales en caso de litigio. En muchas de las sociedades de los países en vías de des-arrollo se encuentra muy arraigado un clima de corrupción, en el que no está mal vistosacar provecho personal tomando ocasión de trámites administrativos de todo tipo. Porotra parte, para dotar de seguridad jurídica al sistema —y así atraer capital privado—resulta totalmente necesario un adecuado sistema judicial al que se pueda recurrir demodo fiable en caso de incumplimiento de contrato o de compromisos adquiridos por par-te del Estado, de Administraciones Públicas, de otras empresas, etc.

c) Capacidad para contar con un sector público eficiente

La eficiencia en el funcionamiento del sector público de un país influye en numerosos as-pectos y también afecta de modo decisivo al proceso de dotación de infraestructuras detransporte de ese país. Entre los aspectos relacionados con la eficiencia del sector públi-co que más afectan al sistema de provisión de infraestructuras de transporte destacan lossiguientes: transparencia en la gestión, dimensión adecuada del sector público, eficienciaen los procedimientos, y recursos humanos suficientemente capacitados.

Por lo que se refiere específicamente a la eficiencia del sector público involucrado en laprovisión de infraestructuras de transporte, hay que destacar la importancia de planifi-car y programas las inversiones en infraestructuras de este tipo. Dada la enorme cuantíade estas inversiones y la lentitud de los trámites administrativos necesarios para estaren condiciones de acometer la construcción de una nueva infraestructura con las debidasgarantías, resulta de gran relevancia que exista una adecuada capacidad de planificacióny de programación1.

2. Programas de asistencia técnica encaminados a mejorar la capacidad institucional

Para ayudar a los países en vías de desarrollo a que mejoren la capacidad institucionalde los organismos de la Administración Pública responsables del sistema de provisión deinfraestructuras de transporte resulta útil llevar a cabo programas de fortalecimiento dela capacidad institucional, que se engloban dentro de lo que genéricamente se denominacapacity building. Estos programas son algo habitual en la cooperación internacional parael desarrollo y existe ya una larga experiencia en su ejecución. Para que estos programassean verdaderamente eficaces deben estar diseñados de forma que se adapten en cadacaso a las circunstancias específicas del país de que se trate y que respondan a necesida-des reales que hayan sido identificadas por el propio país. Para ayudar a muchos paísesen vías de desarrollo a mejorar la eficiencia de su sistema de provisión de infraestructu-ras de transporte sería conveniente fomentar este tipo de programas, encaminados a me-jorar la capacidad institucional de los organismos responsables de la gestión de la políti-

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1 En este sentido, resulta una referencia de gran interés el Plan de Infraestructuras de Transporte 2000-2007del Ministerio de Fomento de España, como modelo de plan diseñado de modo adecuado y creíble, y que se eje-cuta según el ritmo previsto.

ca de infraestructuras de transporte en esos países, pues su coste es reducido y supone elprimer paso a dar. En este sentido, España puede jugar un papel relevante, especialmenteen América Latina y en los países de Europa del Este debido a sus estrechos lazos conAmérica Latina y al buen posicionamiento de las empresas españolas del sector de lasobras públicas en los países de Europa del Este.

Para llevar a cabo este tipo de programas conviene tener en cuenta a todos los actoresque pueden colaborar en esa tarea: la comunidad internacional, organismos multilate-rales, administraciones públicas de distintos niveles (nacional, regional y local), uni-versidades y centros de investigación, empresas, otras instituciones y organizacionesprivadas.

Los programas de asistencia técnica tienen una relación coste-beneficio muy favorabley pueden resultar muy útiles para focalizar mejor las inversiones en proyectos de in-fraestructura, evitando así despilfarrar recursos. Además, los programas de asistenciatécnica ayudan de modo eficaz al fortalecimiento institucional, facilitan que se acele-ren las inversiones y facilitan la captación de recursos ajenos. Otro valor añadido deun buen programa de asistencia técnica es que puede contribuir a reducir la corrup-ción, mediante la mejora de los controles financieros, el intercambio de normativa en-tre países, etc.

A continuación analizamos las principales fases que pueden distinguirse en un programade asistencia técnica de este tipo.

a) Evaluación de la capacidad actual

Para poder actuar con eficacia es preciso llevar a cabo, en primer lugar, un diagnósticode la situación actual y una identificación de las principales carencias o necesidades quese detectan en los organismos de la Administración Pública con los que se pretende cola-borar en el país receptor. Para llevar a cabo este proceso de identificación puede resultarútil distinguir tres niveles distintos en la tarea de identificación de las carencias más sig-nificativas: recursos humanos, recursos técnicos y know-how. Es importante que esa eva-luación —al igual que la selección de las áreas prioritarias— sean realizadas por los res-ponsables de la Administración Pública local, aunque será conveniente que cuenten conun adecuado asesoramiento externo.

Dentro de los recursos técnicos ocupan un lugar destacado los sistemas de información.La informatización en mayor o menor grado puede ayudar a alcanzar mayores niveles deeficiencia en la prestación de los servicios. Además, los sistemas de información permitenuna mejor coordinación entre las acciones emprendidas por parte de distintas instanciasde la Administración Pública, facilitan una mejor gestión de las entidades descentraliza-das, fomentan mayor comunicación entre ciudadanos, funcionarios de distintos niveles delas Administración Pública y autoridades competentes. Los sistemas de información pue-den también colaborar en el fortalecimiento del sistema democrático al permitir una ma-yor transparencia y divulgación de las acciones que se emprendan, así como una mayorparticipación ciudadana (3).

Dentro del know-how destacan los aspectos relacionados con los procedimientos operati-vos, especialmente los relativos a la evaluación de proyectos, las licitaciones, las adjudi-

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caciones, el análisis de los aspectos medioambientales y el control presupuestario y fi-nanciero.

b) Selección de las áreas prioritarias de actuación

La segunda fase en la ejecución de un programa de estas características debe ser la se-lección de aquellos campos en los que resulta más necesario mejorar, de forma que se lle-ve a cabo una priorización de las áreas en las que se va a intervenir. Posiblemente el diag-nóstico realizado en la fase anterior conduce a una lista de necesidades mucho mayor dela que se podrá acometer con los escasos recursos disponibles. Por tanto, será necesarioseleccionar aquellas áreas en las que resulta posible intervenir.

Es esencial que cada país determine sus prioridades y que se fomente la participación detodos los actores involucrados, mediante un diagnóstico participativo. Dentro de lasprioridades, la literatura más reciente sobre esta materia destaca la conveniencia decrear una «cultura de proyectos», a nivel nacional, regional y local, que permita disponerde una cartera de proyectos viables que estén preparados para ser acometidos en cuen-to se disponga de la financiación necesaria. De esta forma, se escogerán en principio, encada momento, aquellos que tienen una mayor rentabilidad socioeconómica, aplicandoasí una racionalidad vinculada a la eficiencia (3). Este modo de proceder permite que lapolítica de infraestructuras puede emplearse como política anticíclica cuando resulte ne-cesario.

Al seleccionar las prioridades interesa tener presente las prioridades nacionales y la vi-sión estratégica a medio y largo plazo (planificación estratégica). Es determinante des-arrollar la capacidad de planificar, empleando en la medida de lo posible criterios técni-cos, y utilizando argumentos políticos para facilitar el proceso.

c) Asistencia técnica

Una vez que se ha evaluado la capacidad existente en la Administración Pública recep-tora y se han identificado las áreas prioritarias de actuación es preciso llevar a cabo unprograma de asistencia técnica que tiene como finalidad acometer aquellos aspectos quese ha decidido priorizar. En la fase de ejecución de las actividades que se hayan diseña-do en el programa de asistencia técnica conviene distinguir los tres niveles que se han se-ñalado al exponer la primera fase: recursos humanos, recursos técnicos y know-how. Elprograma de asistencia técnica debería ser diseñado y ejecutado de modo conjunto pormiembros de la Administración Pública de un país que cuente con experiencia de buenfuncionamiento en esta materia y por miembros de la Administración Pública del país re-ceptor.

Las actividades concretas que se lleven a cabo dentro de un programa de asistencia téc-nica dependerán de las circunstancias específicas de ese caso. No obstante, existen algu-nas áreas que resultan de especial interés: planificación de infraestructuras, preparaciónde proyectos, estudios de viabilidad, evaluación de impacto ambiental, licitación de pro-yectos, seguimiento y control de las inversiones, control presupuestario, creación de equi-pos multidisciplinares, selección y formación de personal.

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En relación con los programas de asistencia técnica, un estudio reciente del PNUD des-taca las siguientes ideas (4):

— Los conocimientos prácticos, especializados y técnicos, a nivel individual e insti-tucional son necesarios para el desarrollo de la capacidad institucional.

— La cooperación técnica abarca una serie de actividades encaminadas a desarro-llar o fortalecer las capacidades individuales o de grupo.

— La cooperación técnica es efectiva únicamente cuando se vincula desde su origena las estrategias y prioridades que tiene cada país.

— Los organismos multilaterales están llamados a jugar un papel relevante, tantodesde el punto de vista de la financiación, como desde el punto de vista de llevara cabo la cooperación técnica.

— Los países que deseen concertar acuerdos de cooperación técnica deberían for-mular solicitudes al respecto en el marco de estrategias a largo plazo encamina-das a aumentar la capacidad de determinados sectores o subsectores.

d) Llevar a cabo cambios en la regulación

Como consecuencia del programa de asistencia técnica posiblemente se identificarán de-terminados aspectos legales que deben ser modificados mediante cambios en la regula-ción. Para que se consigan mejoras efectivas en el sistema de provisión de infraestructu-ras es preciso que se lleven a cabo los cambios necesarios en la regulación específica sobreesta materia. Esta es la forma de que las mejoras introducidas sean duraderas y no sequeden en mejoras provisionales. Un estudio reciente del Banco Mundial concluye que elprincipal determinante del incremento de los volúmenes de inversión privada en Améri-ca Latina es la aprobación de legislación favorable a la liberalización del entorno relacio-nado con las inversiones (5).

e) Seguimiento de los programas y establecimiento de redes (networking)

Resulta necesario llevar a cabo una evaluación del modo en que las actividades de coope-ración técnica en curso contribuyen al fortalecimiento y mejora de la capacidad institu-cional. De esta forma pueden llevarse a cabo las oportunas correcciones que resulten ne-cesarias para lograr los objetivos deseados.

Por otra parte, para asegurar que el país receptor cuente con una asistencia técnica per-manente a lo largo del tiempo resulta muy útil potenciar mecanismos de networking deese país con países desarrollados y con otros países similares de su entorno. De esta for-ma, ese país contará siempre con interlocutores con los que podrá intercambiar expe-riencias y a los que podrá solicitar ayuda sobre cómo enfocar adecuadamente aspectos con-cretos de su tarea (por ejemplo aspectos técnicos, legales, etc.) o cómo resolver algunosproblemas específicos2.

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2 Tal es el caso de los procesos de «twinning» en el programa ISPA y de los enlaces sur-sur y norte-sur en el pro-grama METAP desarrollado conjuntamente por el Banco Europeo de Inversiones, Naciones Unidas y el Ban-co Mundial.

Bibliografía

(1) World Economic Outlook (2003). International Monetary Fund. Washington, USA.

(2) Esfahani y Ramírez (2003). Institutions, infrastructure and economic growth. Journal of De-velopment Economics, 70: 443-477.

(3) ILPES (2002). La modernización de los sistemas nacionales de inversión pública: análisis crí-tico y perspectivas, E. Ortegón, E. Aldunate y J. F. Pacheco. Instituto Latinoamericano y delCaribe de Planificación Económica y Social (ILPES), CEPAL, Santiago de Chile.

(4) PNUD. Agenda 21. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. www.pnud.org.

(5) Pargal (2003). Regulation and Private Sector Investment in infrastructure: Evidence from La-tin America. World Bank Policy Research Working Paper n.o 3037.

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LA PARTICIPACIÓN PÚBLICO-PRIVADA EN LA FINANCIACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS (PPP/DFI)

Ignacio Menéndez-Pidal de NavascuésEC Harris (Gabinete de Ingeniería)

RESUMEN

«Los contratos PPP/PFI son una necesidad estratégica más que una opción política» se-gún la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (Marzo 2002).

A raíz de la expansión propuesta por la Unión Europea, muchos gobiernos de Europa yespecialmente de la Europa del Este tendrán que hacer frente a grandes aumentos en lasinversiones de infraestructura, salud y educación. Los PPP/PFI suponen una solución alas restricciones fiscales.

Los contratos tipo PPP/PFI ponen en juego no sólo el coste de capital inicial del proyectoy los costes relacionados con su operación, sino también la financiación del proyecto.

En el Reino Unido, un estudio promovido por el Treasury Taskforce (Grupo de Operacio-nes de Economía) reveló una media de ahorros estimados en el 17% mientras que la in-vestigación de la National Audit Office (Oficina Nacional de Auditores) sugería una me-dia de ahorros de coste del 20% por encima de métodos públicos tradicionales.

1. Claves principales del PPP

Los países que han adoptado el PPP lo han hecho a su estilo propio adaptándolo a sus ne-cesidades, mercado y entorno. Sin embargo esta claro que hay algunos aspectos que sondeterminantes independientemente del enfoque tomado.

2. Contratación basada en resultados

Probablemente la diferencia más importante entre el procedimiento tradicional y el PPPes la focalización en los servicios en contraposición a la propia infraestructura. Esto po-sibilita la orientación del Sector Público en el establecimiento de políticas y regulación.En este sentido, el Sector Público contrata servicios. Las especificaciones se basan en lasnecesidades del servicio y por lo tanto se orientan sobre el resultado que es necesario an-tes que la propia infraestructura, dejando al operador el diseño de la mejor solución, através de:

— Innovación técnica.— Flexibilidad en como se proporciona los servicios.— Integración del diseño, construcción y servicios operacionales.

La importancia de incluir tanto el diseño, como los elementos constructivos, con el desa-rrollo de los servicios asociados conlleva dos aspectos:

297

Permite al sector privado la libertad de diseñar las infraestructuras de tal manera que semejore su capacidad para la entrega de los servicios a los usuarios finales. En un proce-dimiento tradicional donde hay una desconexión entre el constructor de la infraestructu-ra y el proveedor del servicio, el proveedor del servicio puede argumentar que el está apor-tando el mejor servicio posible con la infraestructura disponible. Integrando el diseño yel servicio esta argumentación quedaría fuera.

Mediante la transferencia de responsabilidad para la operación (por ejemplo, construc-ción y servicio), el sector privado está dispuesto a coger más responsabilidad en el des-empeño del servicio y mayor riesgo puede ser transferido, con la consecuente mejora enel valor del dinero prevista por el Gobierno.

Una característica singular de la las especificaciones de servicio es que los resultados nece-sitan ser medibles para que cualquier deducción del pago pueda ser establecidas sin disputas.

3. Mecanismos de pago

Una característica principal del PPP es el método de pago de los servicios desarrollados.La ejecución del mecanismo elegido no debería verse como una característica aislada yaque está intrínsecamente relacionada con la totalidad del procesos incluyendo las especi-ficaciones del servicio y la transferencia del riesgo. Fundamentalmente, la ejecución delos mecanismos reemplaza la tradicional inversión inicial y los costes de mantenimientoanuales con una serie de pagos unitarios (para abarcar la recuperación del capital, costesfinancieros y de operación).

El mecanismo de pagos debería reflejar tanto el nivel del servicio requerido como la efi-cacia en el riesgo transferido. Una vez más depende del nivel de control que el proveedordel servicio tiene sobre los inputs que impactan en los resultados requeridos; esto es fre-cuentemente un aspecto clave a tratar en las negociaciones contractuales entre el prove-edor del servicio (y sus financiadores) y el cliente del sector público.

Los mecanismos de valoración de los niveles de servicio debería proporcionar el suficien-te incentivo para el operador. Para hacerlo, los estándares de los servicios sobre los cua-les están basados deben ser claros, medibles e indiscutibles. Existen tres tipos básicos demecanismos de evaluación de niveles de servicio típicamente adoptados, cada uno con suspropias ventajas e inconvenientes:

— Pago de usuarios:

— • Utilizar pagos para el servicio.— • Fácil para comprender y administrar.— • Puede ser irregular.

Pero:— • ¿Puede el pago de usuario cubrir la totalidad de los costes?— • ¿Existen alternativas al servicio?— • Riesgos políticos y de regulación.— • Habilidades para pronosticar la demanda.

— Pagos por disponibilidad:

— • Relación con la capacidad no con la demanda.

298

— • Pagos solamente cuando empieza el servicio.— • Incentivar a los proveedores que responden rápidamente.

Pero:— • Capacidad para la transferencia del riesgo es frecuentemente limitada.

— Pagos por ejecución del servicio.

— • Puede ser combinado con otros mecanismos.— • Objetivos/resultados necesarios para ser medibles.— • Necesidad de clarificar las consecuencias de fallo.

Pero:— • Ejecución de monitorización puede ser complicados.— • Debería haber una conexión entre gravedad del error y penalización.

Los mecanismos de valoración de niveles de servicio necesitan ser cuidadosamente defi-nidos para que no solamente se logren los objetivos del cliente, sino que el proveedor delservicio sea recompensado por la buena ejecución del resultado y penalizado cuando no.El proveedor del servicio no debería ser penalizado por fallos en el servicio que no estánrazonablemente dentro de su control.

4. Identificación y asignación del riesgo

Uno de los fundamentos para la evaluación del valor del dinero que un PPP proporcionaes una evaluación del riesgo que está involucrado en el proyecto: quién retiene ese ries-go, cual es el impacto (financiero) del riesgo, y cual es la probabilidad de que el riesgo sematerialice. Los riesgos más comunes asociados al PPP son los siguientes:

— Disponibilidad.— Construcción.— Diseño.— Inflación.— Legislación.— Mantenimiento.— Ocupación.— Operacionalidad.— Planificación.— Estrategias políticas.— Valor residual.— Tecnología.— Beneficio de terceros.— Volumen.

Para la evaluación del riesgo, se prepara la matriz del riesgo. No es solamente un lista-do de que los riesgos relevantes del proyecto han sido identificados, sino también de laprobabilidad de que el riesgo ocurra y sus consecuencias financieras. Es importante rea-lizar una evaluación de quien debería ser el mejor capacitado para gestionar o mitigar losriesgos para determinar la apropiada asignación del riesgo. No todos los riesgos puedeno deben ser transferidos al sector privado, ya que si lo hacemos así resultaría un precioel cual no demostraría el mejor valor del dinero.

299

Un ejemplo donde el riesgo puede transferirse de una manera inapropiada es con las ca-rreteras. El sector privado, frecuentemente, puede hacer poco para incentivar la deman-da de una carretera, bastante más relacionado con la actividad económica del área don-de se ubica, la estrategia del Gobierno para el transporte público en general y suaprobación para otras conexiones. Por otra parte, el sector privado podría gestionar ries-gos de diseño, construcción, disponibilidad y mantenimiento.

El objetivo de la evaluación del riesgo es estructurar el contrato, las especificaciones delos servicios y los mecanismos de pago de acuerdo con una óptima asignación del riesgo.

5. Valor del dinero

El valor del dinero es por supuesto una de la razones principales para considerar delPPP. Es normal cuando se evalúa un PPP que se compare con el coste que debería ha-ber tenido el proyecto si hubiera sido llevado a cabo por el método tradicional. En lacomparación de ambas alternativas, es necesario tener en cuenta la transferencia delriesgo.

Un argumento frecuente en contra del PPP es que el valor del dinero no puede ser logra-do a través del PPP dado que el coste financiero del sector privado es siempre mayor queel sector público, ignorando los mayores márgenes de ahorro que puede lograr el sectorprivado cuando se trata de proporcionar un servicio integrado completo a largo plazo. Par-te de la equivocación parte del hecho de que el sector público está más focalizado en la in-versión que en los costes de la vida del activo (esto explica porqué algunos de los activosdel sector público no se mantienen adecuadamente durante toda su duración). Con un pro-yecto de PPP tanto el sector público como privado tienen que considerar no sólo los cos-tes del activo, sino también los gastos asociados al mantenimiento del ciclo de vida y cos-tes de operación frecuentemente por un período de hasta 30 años.

Teniendo en cuenta la transferencia del riesgo, la integración del diseño y construcción,mantenimiento y operación, la consideración del coste del ciclo de vida, la medición de re-sultados e incentivación de las capacidades de gestión del sector privado, una opción delPPP puede ofrecer un significante beneficio del valor del dinero sobre el ciclo de vida delproyecto (estudios internacionales han demostrado ahorros de hasta un 30%).

6. Financiación privada

Naturalmente el principio de financiación privada está siendo utilizado en los procesosPPP y es generalmente percibido como uno de los más importantes beneficios para los Go-biernos. Frecuentemente el Gobierno no puede exceder cierto nivel de deuda, pero toda-vía necesita acelerar el desarrollo del las infraestructuras públicas.

En cualquier caso no existe de antemano ningún motivo por el que la decisión de un pro-ceso PPP se justifique solamente porque suponga una operación que no imputa déficit pú-blico.

La razón esencial de un proceso PPP no está en el tratamiento de su financiación, reside

300

en configurar una vía inteligente de adquisición de servicios basándose en el principio dela eficiencia de la inversión.

7. Conclusión

Debido a la carencia de fondos públicos dedicados a grandes proyectos de infraestructuraen el mundo, es inevitable que se empleen fórmulas ágiles de desarrollar y que éstas si-gan creciendo en importancia. Los contratos PPP/PFI conforman un modelo para la altay creciente implementación de los proyectos a gran escala y se han utilizado no solo eninfraestructura primaria sino también en los campos de la educación, salud, aviación, pri-siones, y edificios del gobierno.

301

LA FINANCIACIÓN PRIVADA DE INFRAESTRUCTURAS «SOCIALES»

José Antonio Osuna Gómez Infraestructuras EC Harris

RESUMEN

Una de las definiciones que más se usa de una concesión es la capacidad del sector pri-vado para recuperar los costes de construcción y operación de una infraestructura a tra-vés de su derecho de cobrar a los usuarios. Los contratos de concesión se usan típicamentepara la entrega de infraestructura básica incluyendo carreteras, autopistas, túneles,puentes, terminales de aeropuerto, instalaciones de tratamiento de aguas, plantas deenergía, etc. Sin embargo, no es común utilizar el mismo mecanismo para la infraestruc-tura social (escuelas, hospitales, cárceles, etc.) a pesar de que el término concesión se si-gue usando para describir la relación contractual. ¿Y esto por qué es?

La diferencia principal, por supuesto, está en que el «operador» no puede cobrar a los usua-rios directamente ya que el coste se recupera directamente por la aportación pública.

La naturaleza del uso de las infraestructuras sociales a menudo implica que hay menosriesgo de demanda y por ello los objetivos principales del Gobierno son garantizar los ni-veles de servicio y los costes de operación del servicio para la vida del contrato, aportan-do seguridad en la planificación presupuestaria. A la inversa la capacidad del operadorde incrementar los ingresos para cubrir costes inesperados incurridos en la vida del con-trato también está limitada.

La complejidad en la operación de la infraestructura «social» normalmente es superior ala de la infraestructura básica: la naturaleza del servicio ofrecido es mas variada y portanto la medición de eficacias y el mecanismo de pago es a menudo mucho más complejo.

Los cambios potenciales a lo largo de la vida del contrato son más frecuentes (por nuevosavances tecnológicos en el caso de hospitales, por ejemplo) y las cláusulas contractualesque posibiliten estos cambios deberán ser de tal naturaleza que todas las partes se sien-tan reconocidas.

Políticamente y culturalmente muchos países encuentran dificultades para la aceptacióndel sector privado en la implementación y operación de este tipo de infraestructuras, sibien se acepta su participación en la fase de construcción sin problemas. Será necesarioen estos casos que los Gobiernos o Entidades Públicas establezcan sistemas comparati-vos, con o sin participación privada, para adoptar sus decisiones.

De igual forma la transferencia de riesgo al sector privado es más complejo de estructu-rar en este tipo de infraestructuras sociales (en infraestructuras básicas por ejemplo ca-rreteras, el riesgo se limita básicamente a la demanda).

303

Todas las partes implicadas, gobiernos, operadores y financiadores, necesitarán tener laseguridad razonable de que no están asumiendo riesgos que no pueden mitigar o sobrelos que no pueden actuar, lo que se traducirá en cláusulas contractuales de especial com-plejidad.

Desarrollaremos a continuación brevemente algunas singularidades de este tipo de pro-yectos a tener en cuenta en la aplicación de financiación privada (PPP/PFI) a hospitales,escuelas y prisiones, a nivel internacional.

1. Hospitales

El National Health Service (NHS) en el Reino Unido, responsable de asistencia sanitaria,tiene un importante programa de inversión en el sector público (el valor estimado de lasinversiones previstas supera los 13.000 millones de euros). Se está produciendo un cam-bio de enfoque desde grandes hospitales a proyectos más pequeños de cuidados primarios.Como se pueden imaginar los proyectos de hospitales tienen una gran complejidad, ejem-plo obvio la limpieza, en relación a las escuelas por ejemplo, dado la más alta exigenciade niveles de servicio requerido, el mayor número de agentes implicados, y la mayor in-tegración y dinamismo de la operación. Los problemas que más tensión generen con hos-pitales PFI es el plazo que conlleva:

a) La especificación de la necesidad.b) La licitación y formalización del contrato.c) La construcción del hospital.

Durante las fases de licitación y construcción la prestación del servicio puede cambiar susrequerimientos, normalmente debido a los cambios de la política sanitaria, que puedentener un impacto importante sobre el coste y el diseño del hospital. Por ejemplo, se pue-de cambiar el espacio requerido para habitaciones, y, por tanto, un proyecto de un hospi-tal PFI puede cambiar la necesidad de la inversión.

Además probablemente habrá más cambios en la vida del contrato que por ejemplo enlas escuelas, dada la naturaleza de la asistencia sanitaria, los debates sobre la gestiónpública frente a la privada, etc. Esto puede crear problemas sobre la percepción del ser-vicio.

2. Escuelas

El sector educacional ha sido uno de los más activos en el Reino Unido y empieza a serloen el resto de Europa con más de 100 proyectos firmados o en proceso. Las escuelas ge-neralmente PFI implica la construcción y/o reforma individual o de grupos de centros es-colares donde el sector privado toma la responsabilidad del mantenimiento de las insta-laciones. Otros servicios (por ejemplo, catering) siguen gestionados como antes de laentrada del operador, principalmente debido a el hecho de que estos servicios ya han sidoexternalizados y por lo tanto el proveedor del PFI es difícil que cree más eficiencias. Enel desarrollo de un proyecto de una escuela, las complicaciones crecen debido al frecuen-

304

te conflicto de necesidades de los diferentes agentes implicados: el director, el profesor debiología, matemáticas, etc.

Frecuentemente durante el desarrollo de un business case, el planteamiento de las es-cuelas se hace con hipótesis poco realistas sin la debida consideración de los costes dellargo plazo.

Los problemas críticos de las escuelas afectan a la funcionalidad y al diseño existente (lasescuelas han sido criticados por su diseño tan pobre). Es diferente a un proyecto de ca-rreteras donde la discusión es frecuentemente sobre el trazado y los problemas de inge-niería civil. En los proyectos tradicionales de escuelas no se discute excesivamente sobreestos problemas de funcionalidad, sino sobre aspectos meramente presupuestarios. Ges-tionar las expectativas de los «usuarios» es una necesidad fundamental.

Las discusiones sobre escuelas PFI normalmente se relacionan con bajos niveles de ser-vicios (pero habrá interpretar que la provisión del servicio se especificó a ese nivel o queel operador está fallando y en este caso deben existir mecanismos para penalizar y si esnecesario sustituir al proveedor) o hay discusiones sobre número de aulas o su tamaño(asuntos, sin embargo, en los que no habría diferencia con el sector público ya que las op-ciones como el número de aulas y el tamaño, está normalmente relacionado a la capaci-dad presupuestaria).

3. Prisiones

Uno de los primeros sectores que adoptó el PFI en el Reino Unido como una iniciativa po-lítica fue el sector de prisiones. En parte esto fue debido al éxito de los contratos de ges-tión de operación desarrollados con anterioridad. Tras este período un gran número deprisiones se están desarrollando con acuerdos de tipo DBFO donde el sector privado tie-ne la completa responsabilidad para la operación de las prisiones (incluyendo la provisiónde oficiales de prisiones). Principalmente los tres aspectos más valiosos del PPP en pri-siones han sido:

a) Romper con el monopolio del sector público en la provisión de este servicio in-corporando la competencia en la gestión del servicio.

b) Las prisiones construidas han tenido significantes mejoras en el diseño en com-paración con las instalaciones existentes, nada extraño dado que las prisionesexistentes tenían entre 30 y 40 años de antigüedad.

c) La cultura de la gestión ha sido transformada: por ejemplo el nuevo personal hasido reclutado de entornos muy diferentes, formado en una cultura de serviciosy gestión eficaz, con personal más joven y una gran proporción de mujeres.

4. Conclusión

Desde el punto de vista de un proceso PPP, no hay en general diferencias esenciales enel desarrollo de infraestructuras «sociales», ejemplo hospitales, en relación a infraestruc-turas «primarias», ejemplo carreteras.

305

El objetivo es el mismo, incorporar la eficacia del sector privado en la gestión del servi-cio. La diferencia entre ambos tipo de esquemas estriba en que hay más inputs y riesgosa largo plazo en las llamadas infraestructuras sociales, por tratarse de servicios más su-jetos a cambios y evolución respecto a las condiciones iniciales, que se reflejan en acuer-dos contractuales más complejos.

306

CONCESIONES DE INFRAESTRUCTURAS CON PLAZOSCORTOS: IMPLICACIONES EN LA LICITACIÓN

Y DISTRIBUCIÓN DE RIESGOS

Rafael Izquierdo de BartoloméJosé Manuel Vassallo Magro


RESUMEN

Esta comunicación presenta el planteamiento de un nuevo mecanismo concesional, basa-do en licitar por periodos de tiempo cortos con un valor de reversión final. Las principa-les ventajas de dicho método son la mejor previsión por parte de los licitantes y de la Ad-ministración de las variables fundamentales de la concesión (demanda, costes, etc.) y elincremento de la competencia en el proceso. El artículo analiza asimismo las consecuen-cias que dicho mecanismo tiene en el riesgo del proyecto, planteando la posibilidad de li-citar por mínimo valor presente de los ingresos (VPI) con un plazo corto fijo, lo que haceque el valor de reversión final sea variable en función del tráfico y en consecuencia el ries-go de tráfico se aminore. Para finalizar se lleva a cabo un análisis de las potenciales ven-tajas e inconvenientes de este nuevo planteamiento.

1. Sistemas concesionales con plazos cortos

En los últimos años se están llevando a cabo importantes estudios a fin del profundizaren las características más relevantes de las concesiones de infraestructuras públicas (plie-gos de condiciones, mecanismos de licitación, incentivos en los contratos, etc.) con el ob-jetivo final de lograr un equilibrio razonable entre competencia y eficiencia que beneficiea la sociedad en su conjunto. Entre algunos de estos estudios cabe destacar los mencio-nados en (1), (3), (4), (6), (7) y (8).

Estos trabajos llevados a cabo concluyen que uno de los riesgos que resulta más difícilcontrolar en las concesiones de obras públicas es el riesgo de demanda (tráfico en unaautopista, número de pasajeros en un ferrocarril, etc.). Además, resulta tremen-damente complicado llevar a cabo predicciones de tráfico acertadas a partir de un nú-mero determinado de años (diez o quince) desde el momento en que se lleva a cabo laproyección. Este hecho ha provocado dos situaciones extremas. En algunos casos eltráfico ha sido superior al previsto lo que ha provocado que las concesiones sean mu-cho más rentables de lo que inicialmente se pensó (con la consiguiente pérdida paralos usuarios). Por el contrario, en otros casos las concesiones no han sido capaces degenerar suficientes recursos para financiarse y, en consecuencia, el Estado ha tenidoque acudir en su ayuda. Por otra parte, la constante evolución de la tecnología ha lle-vado a que de hecho sea muy complicado predecir las necesidades futuras en el ámbi-to de la conservación y explotación de las infraestructuras así como determinar suscostes.

307

1.1. Justificación del mecanismo

Las administraciones están aplicando cada vez con más asiduidad el método concesionalpara la construcción, financiación, mantenimiento y explotación de las infraestructuras.De esta manera, se pretende un doble objetivo: en primer lugar, llevar a cabo un mayornúmero de infraestructuras de las que se harían con recursos presupuestarios exclusiva-mente y, en segundo lugar, incentivar la eficiencia de la iniciativa privada mediante unproceso de licitación competitivo.

Esta modalidad de competencia inducida a través de un proceso de licitación, denomina-da por numerosos autores «competencia por el mercado», en alusión a que el proceso com-petitivo se produce inicialmente y no a lo largo de la explotación de la obra, da lugar aque el regulador establezca compromisos a largo plazo con empresas concesionarias, loque conduce entre otros a los siguientes problemas:

— Dificultad de establecer previsiones de tráfico fiables en periodos de concesión tanlargos.

— Imposibilidad de prever la evolución de la tecnología en periodos de tiempo tanlargos, lo que dificulta la redacción de cláusulas en los contratos de concesión ini-ciales que obliguen al concesionario a adaptar en el futuro las características dela concesión a los nuevos cambios tecnológicos.

— Reducción de competitividad derivada del hecho de que, una vez adjudicada laconcesión, ésta se convierte de hecho en un monopolio, lo que se acentúa en la me-dida en que el plazo de concesión sea mayor.

Todos estos motivos justifican plantear un sistema de concesión con plazos más cortos quefacilite la previsión acertada del tráfico así como la evolución de la tecnología.

1.2. Mecanismo de licitación a emplear: el pago final

Las concesiones de infraestructuras requieren por lo general una inversión inicial muy ele-vada que obliga a plazos de concesión muy largos a fin de que los financiadores de la con-cesión (accionistas y prestamistas) obtengan la rentabilidad esperada por sus recursos, loque supone un condicionante muy importante a la hora de establecer plazos cortos.

Sin embargo, las concesiones con plazos cortos (entre quince y veinte años) sí que seríanviables en caso de que el Estado se comprometiera a pagar a la concesionaria un valor dereversión al final del período, de manera que el proyecto entrara dentro de los umbralesde rentabilidad que exige el sector privado. Dicho valor de reversión final podría ser em-pleado asimismo, tal y como se mostrará más adelante, como parámetro económico en lalicitación, de tal manera que la concesión se adjudique –fijadas el resto de las variableseconómicas– a aquel consorcio que esté dispuesto a recibir un menor pago final. Este sis-tema entra dentro de los posibles métodos de participación público privada, ya que el sec-tor privado financia y opera una concesión con la ayuda del sector público que aporta unvalor de reversión final a fin de lograr que el consorcio privado alcance un umbral de ren-tabilidad aceptable.

Una vez finalizado el plazo de concesión, la Administración podría licitar de nuevo el man-tenimiento, conservación, explotación y eventual ampliación de la infraestructura. En esta

308

segunda licitación los consorcios interesados tendrían la ventaja de contar con una infor-mación más adecuada sobre el tráfico en los próximos quince o veinte años. Además, debidoa que la segunda concesión (de explotación y mantenimiento) no requerirá por lo generalfuertes inversiones, será el futuro concesionario el que deba abonar al inicio una cantidadpara explotar la concesión por otro período de tiempo también de quince o veinte años.

En consecuencia, aunque el Estado se comprometa a pagar una cantidad al final del pe-ríodo de la concesión, esta cantidad se recuperará, si no en todo, sí en gran parte, con lalicitación de la concesión siguiente. Asimismo, este mecanismo permite establecer tarifasen la primera concesión más bajas de lo habitual (mediante el incremento del valor de re-versión final), que serán mantenidas a lo largo de las licitaciones posteriores. De esta ma-nera se consigue diluir el coste de la construcción a lo largo de la vida de la infraestruc-tura. Por otra parte, hay que tener en cuenta que las menores incertidumbres en cuantoa la demanda y los costes de la concesión, derivadas del hecho de que la duración del con-trato hace más predecible los parámetros clave que definen el proyecto, permitirá al con-cesionario aquilatar mejor la oferta que lleve a cabo, disminuyendo muchos de los costesderivados de la mera incertidumbre futura.

El hecho de que se adopte un pago final o valor de reversión en lugar de una subvencióninicial por parte de la Administración se fundamenta en dos razones. En primer lugar,mientras que la aportación inicial de la Administración exige un compromiso de recursospor parte de ésta en el momento inicial, con el consiguiente esfuerzo presupuestario, elpago final o valor de reversión supone un compromiso futuro que, en la mayoría de los ca-sos, no tendrá que aportar finalmente la Administración, ya que en la siguiente licitaciónde mantenimiento y explotación, debido a que las inversiones más costosas se encuentranya realizadas, será el futuro concesionario el que deba aportar una cantidad inicial paraque le sea adjudicada la concesión. Dicha cantidad será por lo general suficiente paraabonar el pago final al primer concesionario. Por otra parte, la posibilidad de establecerun pago final tiene la ventaja de que permite aplicar mecanismos para que el importe dedicho pago sea variable en función de la relación entre el tráfico real y el tráfico espera-do, lo que permite instrumentar mecanismos para amortiguar el riesgo de demanda de laconcesión. Asimismo, este sistema permite incrementar o reducir el pago final en funcióndel nivel de calidad ofrecido por el concesionario de manera que se incentive a éste a ofre-cer al usuario un nivel de servicio lo más adecuado posible.

2. Sistema de reducción del riesgo de tráfico

Como se ha mencionado con anterioridad, uno de los problemas más importantes que pre-senta una concesión con plazos cortos es el hecho de que variaciones de tráfico sobre lasprevistas inicialmente para el proyecto tienen una influencia sobre su rentabilidad mu-cho mayor que si el plazo de la concesión fuera más largo. Esto es así porque, al margende que la Administración apoye el proyecto —mediante subvenciones, anticipos reinte-grables o préstamos participativos— de manera que éste sea rentable con un plazo cortode concesión, el proyecto no ha alcanzado una madurez suficiente con dicho plazo, lo queprovoca que variaciones en el tráfico previsto afecten a la rentabilidad del proyecto demodo más significativo que si el plazo fuera largo.

Para evitar este problema, se plantea en este artículo una variante del mecanismo de pla-zos cortos que puede evitar el riesgo previamente comentado. Dicho sistema se basa en li-

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citar por menor valor presente de los ingresos pero, en lugar de a plazo variable, a un pla-zo corto fijo. El mecanismo de licitación por menor valor presente de los ingresos nació haceunos años en Chile donde se ha avanzado de manera importante en su desarrollo concep-tual. En este sentido cabe destacar algunos trabajos como los mencionados en (2) y en (5).Dicho mecanismo pretende reducir el riesgo de tráfico en la concesión de tal manera queésta no finalice hasta que no se haya alcanzado el valor presente de los ingresos ofertadoen la licitación. A consecuencia de ello el plazo de la concesión se alarga automáticamen-te si el tráfico es inferior al esperado, acortándose éste si el tráfico es superior.

Para aplicar el mecanismo de licitación por menor valor presente de los ingresos resultanecesario que la Administración fije un valor α —coste medio ponderado de los recursos(capital y deuda) destinados a financiar el proyecto— lo más aproximado posible al costereal de los licitantes. A efectos de simplificar el planteamiento, en este artículo se va asuponer que el valor de α es el mismo para todos los licitantes y que la Administraciónconoce perfectamente dicho valor. De esta hipótesis se deduce que no va a haber distor-siones derivadas de la diferencia entre la tasa de descuento real y la estimada.

Una vez descrito someramente el mecanismo de licitación por mínimo valor presente delos ingresos, se define un nuevo mecanismo basado en el anterior combinado con el de pla-zos cortos con valor de reversión final. Dicho mecanismo se basa en adjudicar la conce-sión a aquél de los licitantes que, habiendo pasado la fase técnica, oferte un menor valorpresente de los ingresos, de tal manera que el valor de reversión final que la Adminis-tración debe pagar al adjudicatario es la diferencia entre el valor presente de los ingre-sos declarado en la licitación y el valor presente de los ingresos alcanzado hasta enton-ces. Dicho valor residual se expresa con claridad mediante la expresión 1, donde eltérmino que se encuentra en el interior del paréntesis refleja la diferencia entre el valorpresente de los ingresos solicitado por el adjudicatario de la concesión (que será calcula-do por éste tal y como señala la ecuación 2) y el alcanzado en el momento en que finalizala concesión, esto es en el año n.

(1)

(2)

donde:

VR = Valor de reversión final.A = Valor presente de los ingresos declarado en la licitación.Ii

A = Inversión inicial prevista por el adjudicatario en el año i.Ci

A = Costes de operación previsto por el adjudicatario en el año i.a = Tasa de descuento del proyecto.n = Duración de la concesión.r = Duración de la inversión inicial.

pi = Tarifa en el año i.qi* = Tráfico real en el año i.

La Figura 1 muestra la evolución del valor presente de los ingresos del proyecto a lo lar-go de los años en tres casos distintos: que el tráfico sea exactamente igual al esperado,

VR Ap q

AI C

n i ii

i

i n

iA

ii

i riA

ii

i n

= + ⋅ −⋅

+

=+

++

=

=

=

=

=

=

∑

∑ ∑

( )*

( )

( ) ( )

11

1 1

0

0 0

αα

α α

� �

310

Figura 1.—Mecanismos de pago final variable en función del nivel de tráfico en la concesión

que el tráfico sea inferior al esperado y que el tráfico sea superior al esperado. La líneahorizontal «VPI licitación» muestra el valor presente de los ingresos ofertado por el ga-nador de la licitación que, tal y como se ha mencionado con anterioridad, corresponderáal valor presente de los ingresos mínimo ofertado en la licitación. Dicho valor, tal y comose comentó en el apartado anterior, habrá sido calculado por el concesionario de tal ma-nera que el valor actual de los ingresos esperados más el valor residual actual final es-perado cubra los costes del proyecto (incluidos el coste del capital y de la deuda). La cur-va VPI esperado muestra el valor actual de los ingresos esperados acumulados (según lasprevisiones de tráfico en un principio). En ese caso, el licitante esperará recibir, al finaldel plazo de concesión, un valor residual igual en valor presente al segmento AC.

Si la demanda es mayor a la esperada, debido por ejemplo a un período expansivo, el con-cesionario recuperará una mayor parte de sus costes vía peajes y, en consecuencia, el va-lor residual que recibirá finalmente será inferior al esperado (igual en valor presente alsegmento AB). Asimismo, si la demanda es inferior a la esperada debido por ejemplo a unperíodo recesivo, el concesionario recibirá un valor residual final mayor (igual en valorpresente al segmento AD), lo que compensará en gran parte las pérdidas derivadas de untráfico inferior.

Las desventajas de este mecanismo, una vez que se establece un plazo fijo, quedan redu-cidas, por una parte, al riesgo de variación de la tasa de descuento fijada para calcular elvalor presente de los ingresos frente a la tasa que después se dé en la realidad, por otra,a los problemas financieros que el concesionario pueda tener para demostrar a un bancoo a una entidad financiera que tiene un compromiso para recibir un pago al final de laconcesión y, finalmente, a la falta de incentivos que genera en el concesionario para queéste atraiga más tráfico.

El primero de los problemas se ve bastante amortiguado al encontrarse España inmersaen el ámbito de la Unión Económica y Monetaria, donde no son previsibles importantesincrementos de los tipos de interés. El segundo problema se puede solventar establecien-do el regulador una remuneración final fija igual al segmento AB (valor residual espera-do) y un valor residual o pago final del concesionario en función de que el tráfico sea ma-yor o menor que el esperado. En cuanto al último problema, aunque merece un análisis

311

más detallado que podría ser objeto de otro artículo, únicamente aclarar que hay dos me-canismos para otorgar un cierto incentivo al concesionario por tener más tráfico: en pri-mer lugar hacer depender el valor residual final de un porcentaje de los ingresos en lu-gar de la totalidad de los ingresos y, en segundo lugar, emplear tasa de descuento a paracalcular el VPI en la licitación inferior a la tasa de descuento esperada.

3. Reflexiones finales y conclusiones

Las principales ventajas que aporta el sistema que se describe en este artículo son:

— La mejora de las predicciones de ingresos (tráfico) y de costes (operación y man-tenimiento) derivada de un plazo de concesión más corto.

— El aumento de la competencia en el sector al ser más frecuentes las licitaciones.— La posibilidad de establecer tarifas menos elevadas y más equilibradas a lo lar-

go de la vida de la obra.— La más fácil introducción de indicadores de calidad objetivos que incentiven al

concesionario a prestar un nivel de servicio adecuado.— La posibilidad de disminuir el riesgo de tráfico mediante el establecimiento de un

pago final variable tal y como se mostró en el apartado anterior.

Este sistema presenta no obstante algunos inconvenientes entre los que cabe destacar:

— Las concesiones con plazos cortos dificultan la aplicación de instrumentos finan-cieros a largo plazo (emisiones de bonos a largo plazo, etc.) que en algunos casospueden abaratar el coste de la financiación.

— Las concesiones con plazos cortos llevan a que el concesionario, bajo la expecta-tiva de estar poco tiempo como gestor de la infraestructura, deje de llevar a caboinversiones necesarias desde el punto de vista social.

— Las concesiones con plazos cortos pueden llevar a que el concesionario descuide laslabores de mantenimiento, encubriendo defectos al final del periodo concesional.

Respecto a los dos últimos problemas, éstos se pueden solventar garantizando un premioal concesionario —proporcional a la calidad que ha ofrecido durante la concesión— en lalicitación de la nueva concesión que tenga lugar una vez que la primera se extinga. Dichopremio puede consistir por ejemplo en un porcentaje sobre la variable económica emple-ada en la licitación, aunque este aspecto necesitaría de un estudio más pormenorizado.De esta manera se incentiva al concesionario a ofrecer una calidad lo mayor posible y,además, la Administración se podría beneficiar de que el concesionario que ha funciona-do satisfactoriamente en una primera etapa pueda volver a ganar la concesión.

Respecto al primer aspecto mencionado, relativo a los problemas para financiar el pro-yecto, aunque es verdad que un sistema de plazos cortos dificulta la financiación con ins-trumentos financieros a largo plazo, lo cierto es que los mercados financieros están evo-lucionando de manera sorprendente en los últimos años con la creación de nuevosinstrumentos que son capaces de adaptarse sin ningún problema a las condiciones im-puestas por los oferentes y demandantes. Un ejemplo de este planteamiento adaptable almecanismo descrito es la posibilidad de que el pago futuro por la Administración al finalde la concesión se titulice con la finalidad de obtener recursos financieros en los primerosaños de la concesión.

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Bibliografía

(1) De Rus, G., Romero, M. y Trujillo, L. (2000). Participación privada en la construcción y explo-tación de carreteras de peaje. Departamento de Análisis Económico Aplicado. Universidad delas Palmas de Gran Canaria.

(2) Engel, E., Fischer, R. y Galetovic, A. (1997). Highway Franchising: Pitfalls and Opportunities.American Economic Review, 87 (2), 68-72.

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ANÁLISIS DE NUEVOS INSTRUMENTOSFINANCIEROS QUE POTENCIAN LA INVERSIÓN

PRIVADA EN INFRAESTRUCTURAS

Antonio Tena CentenoJosé Manuel Vassallo Magro


RESUMEN

España se encuentra en un escenario en el que, por una parte, existe la necesidad de man-tener su apuesta por la inversión en infraestructuras, factor determinante para asegurarla competitividad de nuestra economía en el seno de la Unión Europea y, por otro lado, lanecesidad de controlar el gasto público y de reducir el déficit. Es necesario buscar con ma-yor intensidad que nunca nuevos mecanismos de financiación, tanto pública (presupues-taria y extrapresupuestaria) como privada. El objetivo de este artículo es precisamenteahondar en el análisis de los instrumentos de financiación privada que se abren en el mer-cado como una de las soluciones al mantenimiento del nivel de inversión en infraestruc-turas sin incurrir en déficit.

La apertura de la financiación de infraestructuras a nuevos actores como los fondos depensiones, los seguros o las nuevas formas de participación de las entidades financierastradicionales deben tener como norte el lograr el equilibrio preciso de intereses, con el re-parto de riesgos consiguiente, que permita que la reducción de los costes de financiaciónde infraestructuras repercuta en el beneficio de la sociedad en su conjunto. Se analizaninstrumentos como bonos, créditos sindicados, titulización de activos etc, que indican elfuturo en la financiación de infraestructuras. Se realiza a su vez una breve descripcióndel estado del arte en cuanto a la financiación de infraestructuras en Estados Unidos yalgunos países emergentes, pioneros en el empleo de muchos de estos instrumentos.

1. Introducción

Hasta un pasado no muy lejano, el grado de análisis de las necesidades de financiaciónde infraestructuras por parte del mundo de la ingeniería civil era muy superficial, enparte por considerarse un tema ajeno a la profesión, pero quizás en mayor grado por lafalta de complejidad que este campo comprendía hasta recientemente. El desarrollo con-tinuo de operaciones de ingeniería financiera ligadas a las obras públicas es un campodonde el Ingeniero de Caminos puede y debe ofrecer un gran servicio a la sociedad, puespor encima del aparato fáctico de las nuevas herramientas está el deseo compartido portodos los actores de lograr una optimización de los recursos financieros que en primerlugar tenga como objetivo el mayor beneficio para el común de los ciudadanos, sus po-tenciales usuarios.

El Plan General de Infraestructuras 2000-2007 del Gobierno contempla una inversión to-tal de unos 115.000 millones de euros, y se prevé que aproximadamente 21.600 millonesde euros sean aportados por la iniciativa privada. España ha de afrontar el hecho de queel 15-20% de la inversión deberá ser asumida por la financiación privada. El aumento en

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la demanda de capital privado difícilmente podrá ser cubierto con recurso a las fuentestradicionales, principalmente la vía del crédito a través de la banca comercial.

Debe por este motivo ampliarse el abanico de posibles inversores, para lo cual es precisoser consciente de que vivimos en una economía cada día más globalizada, donde las fron-teras en los sistemas financieros se hacen progresivamente más débiles, y por tanto, esnecesario que en muchas ocasiones se busquen fuera de nuestras fronteras aquellas con-diciones de financiación óptimas que mejor se adapten a los proyectos en marcha. Estanecesidad hace preciso desarrollar instrumentos financieros de los más diversos tipos, pri-mando a veces la innovación, o potenciando en otras la adaptación de herramientas que,si bien no han sido explotadas en España, sí que han mostrado su valía en mercados másevolucionados, como será desarrollado en la ponencia.

La necesidad de innovación, de apostar por instrumentos financieros novedosos en nues-tro país, no es un mero capricho o un deseo de algunos agentes financieros por aumentarsus beneficios. Las ventajas de potenciar estas nuevas herramientas se extienden a lasdistintas partes involucradas en la construcción y gestión de infraestructuras.

2. Emisión de bonos

Una vez analizadas las características del proyecto que permiten estimar el volumen deendeudamiento, la siguiente decisión a tomar será qué tipo de deuda conviene más a losintereses de la compañía (1) . Al referirnos a empresas constructoras y/o concesionarias,no es conveniente recurrir en alto grado a la deuda a corto plazo, pues ésta está reco-mendada para empresas con activos igualmente a corto, de los que las empresas cons-tructoras suelen carecer.

De lo que no cabe duda es de que el promotor de una determinada infraestructura ha deestar muy atento a los movimientos de los prestamistas, a las evoluciones de los merca-dos de la deuda, pues a menudo se producen beneficios ante la competencia agresiva deoperadores en un determinado segmento del mercado. Aún cuando la diferencia entre lascondiciones ofrecidas puede ser mínima, la diferencia en pocos puntos básicos (centésimasporcentuales) supone un considerable ahorro dadas las cifras tan elevadas que mueve lafinanciación de proyectos de infraestructuras.

2.1. Obligaciones y bonos domésticos, extranjeros y eurobonos

La globalización de los mercados financieros mencionada con anterioridad permite que yasea una realidad que cualquier empresa española en general, y las empresas del sectorde las infraestructuras en particular, puedan emitir bonos y obligaciones en España, obien en cualquier otro país del mundo con mercados regulados.

Por lo que respecta al primer caso, las desventajas que tienen los bonos y obligacionesemitidos en moneda nacional les hizo perder importancia, especialmente durante los pe-riodos de debilidad de la peseta anteriores a la adopción del euro. En el segundo caso, loque nuestras empresas deberán tener en cuenta es que estas operaciones financieras deaumento de capital en el extranjero pasarán a estar sujetas a la normativa del país, conindependencia de su naturaleza española. Tomando la principal referencia internacional,EE.UU., cuando una empresa realiza una emisión de obligaciones negociadas pública-

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mente, ha de estar registrada en la SEC (Securities and Exchange Comisión). Las em-presas deberán presentar ante la SEC una memoria de inscripción y abundante docu-mentación escrita sobre los planes concretos de financiación, siendo ciertamente un pro-cedimiento rígido y lento, que suele ir seguido de arduas modificaciones.

Desde los pasos previos a la inscripción, los costes de cualquier emisión pública, en cual-quier mercado, son un factor que debe ser tenido muy en cuenta por la empresa que des-ee recurrir a esta fuente de financiación. Los costes administrativos no son despreciablesen operaciones que mueven un gran capital. Otro de los costes en que incurre una em-presa al realizar una emisión es el de los aseguradores. El negocio de los aseguradoresconsiste en comprar títulos por un valor inferior al que finalmente venderán a los inver-sores. Esta comisión de negocio de los aseguradores puede oscilar en torno al 5% del va-lor total de la emisión.

En lo referente a los eurobonos, representan el 80% de las emisiones de bonos y obliga-ciones. Inicialmente, el termino eurobono se reservaba para los bonos y obligaciones de-nominados en una divisa diferente de la del lugar de emisión. Hoy en día, también se uti-liza para emisiones realizadas por un prestatario extranjero en la moneda del país deemisión, siempre y cuando la distribución de la emisión tenga lugar fundamentalmenteentre inversores internacionales a través de un sindicato de entidades.

Los eurobonos nunca están garantizados, y suelen emitirse a un tipo de interés fijo. Na-cen como reacción a las emisiones nacionales ya que son títulos no registrados al porta-dor, normalmente no sujetos a retención fiscal en la fuente, ofrecen beneficios fiscales. Su-ponen actualmente el 75% del volumen total de las emisiones de renta fija internacional.A este crecimiento ha contribuido la normalización de los convenios de emisión, así comolos mecanismos de pago de intereses y liquidación, que han mantenido bajos los costes deemisión. El mercado de emisiones de eurobonos es flexible y competitivo y no está sujetoa los elevados costes de transacción típicos de los mercados nacionales que se encuentranmuy regulados. Como norma general, se cotizan en las bolsa de Londres o Luxemburgo.Se estima que en Londres se negocia el 80% de volumen del mercado secundario, tratán-dose básicamente de un mercado extraoficial en el que los bancos actúan como interme-diarios.

2.2. Colocaciones privadas

A fin de evitar los costes implícitos como los de registro existentes en el caso de las colo-caciones públicas, una empresa que trate de financiar un proyecto de infraestructuraspuede recurrir a una colocación privada. No existe una definición exacta de qué es lo quese considera como tal, pero se puede considerar aquella en la que los títulos son coloca-dos a no más de una decena de inversores especializados. Como principal inconvenientede este sistema aparece el hecho de que dichos inversores encontrarán más problemas ala hora de revender dichos títulos.

Este sistema es característico de empresas de tamaño medio con un número reducido deaccionistas, mientras que los inversores típicos son empresas que no dependen tanto dela liquidez de sus títulos, caso de las empresas de seguros que tan importante papel jue-gan en la adquisición de deuda a largo plazo de las empresas constructoras. En EE.UU.el auge de este sistema es enorme, pasando del 20% del total de colocaciones en los 80 al50% de colocaciones en los 90.

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En los aspectos negativos de la colocación privada, el hecho de que el prestamista se veaen mayor riesgo y que se reduzca la liquidez de sus activos ha de compensarse con unasubida del tipo de interés del préstamo, que comparado con una colocación análoga en elmercado público puede alcanzar un aumento del 50%. Una de las primeras cuestiones aanalizar a la hora de elegir una colocación pública o privada para la deuda son los costesde emisión en los que se incurre de una u otra forma, puesto que en ocasiones los costesde emisión pública son prohibitivos. En comparación con éstas, las colocaciones privadasse diferencian por:

— Una relación más directa y fácil de dirigir con respecto a los inversores(en nú-mero limitado).

— La forma de la emisión puede ajustarse mucho más a las peculiaridades de la si-tuación, del negocio y de la empresa emisora.

— Mayor facilidad para acometer ampliaciones de la emisión, de nuevo al existir in-versores limitados.

2.3. Colocaciones cuasipúblicas

Aproximadamente 4 billones de dólares de los mercados de capital de EE.UU. com-prenden activos de pensiones públicas y corporativas, que buscan generalmente las in-versiones de alta calidad y a largo plazo. Los mercados de capital de EE.UU. son por lotanto naturalmente atractivos para proyectos de infraestructuras que buscan financia-ción a largo plazo(2). La atracción que producen los mercados de capital de EE.UU.para financiar infraestructuras ha aumentado considerablemente por la adopción, en1990, por la Comisión de Valores y Cambio (la «SEC») la Regla 144A bajo la SecuritiesAct de 1933.

La Regla 144A estableció una exención de los requisitos de registro de la Securities Actpara reventas de inversionistas a instituciones elegibles de valores colocados privada-mente, sujeto a ciertas limitaciones. Facilitando la reventa de valores emitidos mediantecolocaciones privadas, la Regla 144A ha generado gran liquidez en el mercado, originan-do que éste pase a ser más atractivo para los emisores extranjeros que ofrecen valores dedeuda para financiación de proyectos de infraestructuras. Los resultados no se hicieronesperar, y la inversión se elevó a mediados de los 90 a 65.000 millones de dólares, de losque la tercera parte suponía ya inversión en el extranjero.

Con la adopción de la Regla 144A, se ha hecho asequible especialmente para emisores ex-tranjeros un mercado más amplio para financiación privada en los mercados de capitalde los EE.UU., caracterizados por una liquidez mayor a la que existió antes de la adop-ción de la Orden y la comodidad de la entrada en dicho mercado.

La Regla 144A proporciona una mayor facilidad para la reventa de ciertos valores a «com-pradores institucionales cualificados» (QIB). En una colocación de la Regla 144A, un emi-sor venderá, como en una colocación privada tradicional (con exención de los requisitosde registro), sus valores a una o a más firmas de banca de inversión que posteriormenterevenderán, de acuerdo a la Orden 144A, los valores a un mayor número de QIB. Desdeel punto de vista del emisor, la manera en que se rigen las colocaciones según la Orden144A es muy semejante a las ofertas públicas tradicionales, sustituyendo la negociacióndirecta por la intermediación de la banca de inversión. La similitud con las emisiones pú-

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blicas y la eliminación de restricciones son los motivos por los que este mercado se ha de-nominado «cuasipúblico». La mayor liquidez de este mercado permite a los patrocinado-res de proyectos de infraestructuras el poder encontrar financiación a menores tipos deinterés, siendo los principales compradores en este mercado las compañías aseguradorasde vida.

La financiación de infraestructuras mediante la Orden 144A parece ofrecer una combi-nación ideal entre dos escenarios muy diferentes entre sí, ya que permite el acceso al seg-mento más profundo de los mercados de capital de EE.UU. (a causa de su liquidez y lacalidad requerida del crédito mínimo) y la disponibilidad de capital a largo plazo y deu-da fija. El segundo es especialmente importante para proyectos de infraestructura por-que la obligación de acortar la madurez de la financiación puede aumentar drásticamen-te los requisitos del servicio de deuda que obligarán a una elevación de las tarifas de lainfraestructura. Por esta razón, los activos con larga vida de servicio que caracterizan lasinversiones en infraestructura se deben financiar idealmente con deuda con unos plazoscomparables de madurez.

Pero este mercado requiere generalmente una calificación de la inversión, por lo que encontrapartida ha de señalarse que se trata de un mercado vedado a aquellos proyectos decierta envergadura con sólidas expectativas de rentabilidad y que por tanto tengan unacalificación crediticia que supere el umbral denominado «investment grade».

El recurso a la financiación en los mercados de capital de EE.UU. para proyectos de in-fraestructura es uno de los principales desarrollos de instrumentos financieros de la dé-cada de los 90.

2.4. Aseguramiento de emisiones

Una vez analizados en los tres puntos anteriores las distintas modalidades de emisión, esimportante incidir en una idea principal: la tendencia de los mercados a demandar cadavez mayores calidades crediticias en las emisiones. Así, los patrocinadores habrán de di-señar aquellas herramientas que confieran a su proyecto la calidad crediticia necesaria(3).A esta serie de operaciones se las denomina «credit enhancement», y de entre ellas, se eli-ge el aseguramiento de emisiones por su potencialidad en el caso de la financiación de in-fraestructuras.

Este tipo de instrumentos ha sido desarrollado por compañías aseguradoras especializa-das denominadas «monoline insurers», que van a cubrir de forma global la totalidad deriesgos que el proyecto pueda encarar. El tenedor del bono tiene en sus manos una emi-sión que podría decirse realizada por la propia «monoline», pues al garantizar ésta el ser-vicio de la deuda en caso de «default», la emisión adquiere un «rating» igual al de la com-pañía aseguradora. En contraprestación a este «upgrade», que supone un abaratamientode la emisión y una más fácil colocación en el mercado, los patrocinadores pagan a la “mo-noline” una prima calculada de acuerdo a un «spread» que obviamente no es mayor al aho-rro financiero que comporta la cobertura.La compañía «monoline» en virtud del contrato suscrito con el emisor, toma siempre elriesgo comercial, y en muchas ocasiones el riesgo político. El resto de los riesgos del pro-yecto son asumidos, por otras compañías de seguros y, especialmente, por el promotor delproyecto, si bien es cierto que la compañía «monoline» efectúa un «upgrade» en la califi-

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cación crediticia del promotor, que normalmente dispondrá de un «rating» inferior al quese consigue finalmente. La asunción de riesgos por parte de las agencias multilaterales,en otras modalidades de «credit enhancement» es mucho más limitado.

Como condición imprescindible para que la «monoline» asegure la emisión, es preciso quepromotor y proyecto tengan originalmente el umbral de «investment grade». Para la cali-ficación del proyecto es necesario un análisis pormenorizado de la actuación, mientras quepara definir al promotor es aconsejable que cuente con una calificación previa (caso deempresas con una dilatada experiencia en proyectos anteriores). A falta de ésta se puederecurrir de manera oficiosa a una «calificación en la sombra» o «shadow rating».

3. Créditos sindicados

La importancia actual de esta figura es enorme, pues representa el sistema predominan-te de financiación de infraestructuras en España a día de hoy. La sindicación de un cré-dito consiste en la segmentación de éste entre distintos prestamistas de forma que el ries-go total se divide entre distintas entidades que aceptan el riesgo que sus estructuraspueden admitir. Las sindicaciones de préstamos juegan un papel fundamental en la fi-nanciación de infraestructuras(4) porque se ajusta muy bien a operaciones con grandessumas de dinero que de otra forma no podrían ser asumidas por una única entidad fi-nanciera y a su vez permiten largos procesos de amortización.Las dos principales ventajas de la sindicación son:

— Diversificación del riesgo, al segmentar el total.— Enlazar el mercado monetario con el de capitales.

El préstamo en sí se puede dividir a su vez en múltiples préstamos a distinto plazo e in-terés variable que salvo circunstancias excepcionales se renuevan automáticamente. Se-gún lo que se acuerde en cada caso, el prestatario devuelve en cada periodo fijado un tipode referencia (por ejemplo, el EURIBOR) más un diferencial o «spread» que cubra los gas-tos del prestamista y la prima al riesgo. Este diferencial puede variar a lo largo de la vidadel préstamo según las condiciones de negociación.

En la estructura de sindicato, se fija la figura del director o directores. Se trata del ban-co o bancos que determinan las condiciones de la operación y sindican el préstamo. Antesde que se configure el préstamo se puede optar por:

— Asegurar el préstamo, en este caso los gestores de la operación se comprometena colocar en su totalidad el importe total del préstamo.

— Considerar el préstamo en condiciones «best efforts», tratado con el máximo in-terés pero sin asegurar su completa colocación.

La empresa que solicita el préstamo debe hacer frente a los gastos y comisiones que se re-parten en distinta cuantía los integrantes del sindicato según su implicación en la ope-ración. El director o codirectores reciben mayores comisiones por su trabajo de organiza-ción y análisis de riesgo.

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4. Titulización de activos en la financiación de infraestructuras

La titulización de activos es potencialmente un instrumento muy poderoso de financia-ción de infraestructuras en España, según el desarrollo que puede realizarse de acuerdotanto al RD 926/1998 sobre titulización de activos(6) y las posibilidades que abre la nue-va Ley Reguladora de la Concesión de Obras Públicas.

En suma, ésta permite negociar con derechos de cobro en firme o incluso con los ingresosque la infraestructura espera producir en el futuro. La empresa concesionaria (origina-dor) transfiere estos derechos de cobro a un fondo de titulización que emite unos títulosnegociables cuya devolución e intereses estarán únicamente respaldados por la capacidadfutura de la infraestructura para generar flujos de caja, de forma que una de las princi-pales ventajas es que se consigue trasladar el riesgo del originador a un ente creado es-pecíficamente, el vehículo del proyecto, con recurso al accionista general muy limitado.

Mediante la titulización se puede mejorar la calificación crediticia de la operación a tra-vés de algunas de las técnicas ya analizadas en esta ponencia, como es el caso del asegu-ramiento global. A la hora de reducir el riesgo para mejorar el «rating», podría estudiar-se la posibilidad de diversificar el fondo integrando en el mismo ingresos procedentes dediferentes infraestructuras. Ha de incidirse en la importancia de este instrumento de fi-nanciación en tanto abre la posibilidad de diseñar una financiación a la medida ajustadapara cada proyecto, pues los títulos emitidos pueden estructurarse en distintos tramoscrediticios de forma que se amolden a los perfiles más demandados por los inversores, ypoder facilitar así la completa colocación de los mismos en el mercado, según los procedi-mientos mencionados en el punto segundo. Así pues, la titulización posibilita lograr unafinanciación con las cotas más altas de eficiencia para las empresas concesionarias deobras públicas, a la vez que consigue diversificar el riesgo.

5. Fondos de pensiones en la financiación de infraestructuras

Una vez descritos los instrumentos de los tres puntos anteriores, merece la pena dete-nerse en el papel que potencialmente pueden jugar los fondos de pensiones en las nuevasherramientas. El desarrollo a nivel mundial de profundas reformas en los sistemas pri-vados de pensiones ha posibilitado la acumulación de un volumen muy elevado de recur-sos en el sector. Este hecho ha abierto las puertas a una nueva fuente de financiación deinfraestructuras, como puede extraerse de la experiencia chilena desde 1981.

Con distinta intensidad, las diferentes legislaciones nacionales tienden a limitar la com-posición de la cartera de los fondos de pensiones, con el fin de favorecer la estabilidad yuniformidad, determinando qué inversiones están permitidas y en qué grado, y de quéotras se ha de rehuir(5). Por desgracia, en algunos países los proyectos de infraestructu-ras están dentro de este tipo de inversiones que representan un alto riesgo y que por con-siguiente se desaconseja o prohíbe su incorporación a las carteras de los fondos de pen-siones.Entre las regulaciones que en muchos casos directamente excluyen la inversión en in-fraestructuras están:

— Exigencia de «investment grade».— Alto grado de liquidez de los activos.— Reglas de valoración.

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De un análisis generalizado a la cartera tipo de los fondos de pensiones, se revela que éstaes altamente conservadora, buscando inversiones con flujos de caja a corto/medio plazoque no aumente la volatilidad y que tengan liquidez.

Así pues, aún siendo cierto que los proyectos de infraestructuras no se ajustan a la per-fección al tipo de inversiones demandadas por los fondos de pensiones, es imprescindiblepoder estructurar los instrumentos de financiación de infraestructuras que sean capacesde atraer la inversión de los fondos. Algunos analistas estiman que, en el futuro, se pue-de aspirar a una composición de cartera en la que un tramo entre el 1-5% estuviese cons-tituido por activos de proyectos de infraestructuras. Los recursos proporcionados por losfondos de pensiones pueden ser especialmente apetecibles para este tipo de proyectos,pues por una parte reducen el riesgo cambiario y de refinanciación, y por otra, es ciertoque los responsables de los fondos no están tan interesados en interferir en la gestión delos proyectos de infraestructuras como otras fuentes alternativas de financiación.

Si estas son las características positivas de los fondos como posibles financiadores, exis-ten recíprocamente una serie de características positivas de las infraestructuras como po-sibles inversiones para los fondos:

— Tienden a proporcionar tasas de retorno superiores a los activos que componen lacartera tradicional de los fondos de pensiones.

— Aunque no pueda ocultarse el riesgo y la volatilidad de este tipo de inversiones,en los márgenes considerados del 1-5%, el posible impacto sobre el total de la car-tera estaría muy difuminado.

— El desarrollo de las infraestructuras provoca un crecimiento de la economía del país y un aumento en el empleo que indirectamente revierte en un beneficiopara los afiliados a los fondos de pensiones y recursos adicionales para los pro-pios fondos.

6. Reflexiones finales

A través de los puntos anteriores se ha tratado de explicar someramente las ventajas quederivan del conocimiento comparativo de las distintas fuentes de financiación de infraes-tructuras:

— En primer lugar, y con la mayor importancia, las ventajas para el patrocinadorque supone el aumentar la competencia entre las fuentes de financiación, al ha-cer menos rigurosas las cláusulas de financiación y al lograr reducir los costes deésta. Pero por encima de todo debe quedar clara la idea de que la obtención deuna financiación óptima de una infraestructura determinada redunda en úl-tima instancia en un ahorro económico para el futuro usuario de la mis-ma, y por tanto, para la sociedad en su conjunto.

— En segundo lugar, la creación de mercados financieros alrededor de las infraes-tructuras permitirá que con la madurez de los mismos se atraigan nuevos inver-sores que busquen la estabilidad de un mercado regulado y eficiente y que hastael momento no han invertido en infraestructuras españolas por carecer de dichasestructuras financieras.

— En tercer lugar, la posibilidad de asignar mejor que en la actualidad las distin-tas cotas de riesgo que los diversos actores deben asumir, con el objeto de diluci-dar la rentabilidad de cada proyecto acorde a los niveles de riesgo que cada actordeberá afrontar.

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— En cuarto lugar, la posibilidad de involucrar mediante los nuevos instrumentosfinancieros a las distintas Administraciones Públicas en papeles de garantía yrespaldo de ciertos proyectos, sin olvidar, una vez más, que cada proyecto de in-fraestructuras tiene una utilidad pública y una finalidad social que escapa a laesfera privada.

— En quinto lugar, la ventaja relativa que se deriva del conocimiento de estas víasalternativas de financiación, pues saliendo del mercado nacional, permitirán a lasempresas constructoras y concesionarias españolas reducir sus costes de finan-ciación de proyectos en otros mercados, principalmente en países de economíasemergentes, fortaleciendo así la importancia del sector como fuente de riqueza.

La proyección de futuro de este campo hace especialmente valioso para la sociedadsu estudio desde la óptica del ingeniero de caminos.

Bibliografía

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(2) Brealey, R. A. y Myers, S. C. (2001). Principles of Corporate Finance. McGraw-Hill. Madrid,pp. 490-506.

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ANÁLISIS COMPARADO DEL ESQUEMADE CONCESIÓN EN INFRAESTRUCTURAS VIALES:

LA EXISTENCIA DE PEAJES

José Andrés Maroto FernándezMaría del Carmen Araujo Rivera

INECO

RESUMEN

Se expone en esta comunicación un análisis de la experiencia de la Concesión de Infraes-tructuras Viales en diferentes países con el objetivo de identificar las peculiaridades decada caso y los resultados extrapolables.

1. Introducción

Las infraestructuras viales poseen, desde la perspectiva económica, características quelas ubican en un punto intermedio entre los bienes privados y los bienes públicos. Estopermite que, aun cuando no pueda crearse un mercado competitivo para la provisión delos servicios, se pueda establecer un proceso competitivo para otorgar una concesión quepermita regular el poder monopolístico asociado a la provisión y la creación de un mer-cado en competencia por su consecución (Ricardo C. Vargas, 1999).

Además de este problema económico, la provisión de modernas infraestructuras viarias,su mantenimiento y explotación requiere de un volumen cada vez más importante de re-cursos financieros, que las administraciones públicas no pueden afrontar.

La participación privada en la financiación y explotación de carreteras se ha articulado através de diferentes sistemas de concesión, entre los que destacan: el método del mínimopeaje (el más extendido); el método del mínimo plazo de concesión (aplicado por el go-bierno mexicano); las concesiones basadas en la mínima tasa de rentabilidad (caso de va-rias concesiones de carreteras en Estados Unidos) y las concesiones basadas en el míni-mo peaje sombra, de aplicación sobre todo en Europa.

Estos sistemas de concesión han dado lugar en muchos casos a problemas importantes defuncionamiento, lo que requirió la intervención de la Administración para renegociar lascondiciones iniciales de los contratos de concesión, y en algunos casos a rescatar las con-cesiones, debido a las pérdidas que incurrían las empresas concesionarias.

2. La concesión de infraestructuras viales en algunos países europeos

2.1. Francia

Desde los años sesenta la administración francesa basó la provisión de infraestructurasviales de calidad en la aplicación de peajes para su financiación. Inicialmente se crearon

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empresas semipúblicas que progresivamente fueron privatizándose. Sin embargo, en par-te como consecuencia de la crisis energética las concesionarias sufrieron importantes pro-blemas financieros en los años setenta y ochenta. En respuesta, el gobierno se vio obli-gado a nacionalizar parcialmente las compañías de autopistas a comienzos de los noventa.En la actualidad la red de autopistas francesa cuenta con más de 11.000 km, con más de7.000 de peaje.

En Francia se emplea el mecanismo de financiación cruzada.

Las concesionarias de nuevas autopistas deficitarias equilibran tradicionalmente sus pre-supuestos con los beneficios extraordinarios que obtienen de la operación de autopistasque fueron menos costosas en su construcción y con volúmenes de tráfico consolidadospara las que se les concede ampliación del plazo de concesión.

Una de las características del caso francés es la discreción en la aprobación de la actua-lización de tarifas que habitualmente ha significado la aprobación de incrementos supe-riores para las concesiones con menores beneficios.

2.2. Italia

Dispone de más de 6.500 km de red autopistas, de las cuales el 85% son de peaje. Las au-topistas de peaje se han construido por empresas semipúblicas subvencionadas por la ad-ministración de carreteras. La participación financiera del estado ha sido muy importan-te. Unicamente una concesionaria es puramente privada (autopista Turín-Milán).

El mayor concesionario es Autoestrade S.p.A. (ASA), esta empresa y su grupo formadopor 7 compañías todas ellas semipúblicas, operan gran parte de las autopistas de peajeitalianas, actuando como concesionario de una red.

Durante los años setenta la Administración homogeneizo el precio de los peajes emple-ando el mecanismo de financiación cruzada para equilibrar los presupuestos de las dis-tintas concesiones, aprovechando la ventaja de actuar como una red más que como con-cesionaria de una sola concesión, creando además un fondo de garantía con los recursosobtenidos por un incremento adicional en las tarifas.

En 1995 la Administración italiana modifico el mecanismo de actualización de las tarifas,empleando un mecanismo de price-cap en función de la inflación, los incrementos en elvolumen de tráfico y un factor de ajuste determinado por el incremento de productividaden la actividad del sector industrial.

Las características más sobresalientes del caso italiano se pueden resumir en los si-guientes puntos:

— La creación de un fondo específico como garantía financiera para los concesiona-rios.

— Existencia de un operador fuerte que controla la gran mayoría de las concesionesy permite emplear la financiación cruzada.

— La aceptación del público de aplicar el criterio de pago por utilización de las in-fraestructuras.

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2.3. Reino Unido

La red principal de carreteras cuenta con 400.000 km, de los cuales unos 3.500 km sonautopistas en su práctica totalidad de libre acceso.

Hasta 1991 la legislación británica no permitía la aplicación de peajes. En 1991 se aprobó laNew Roads and Stret Works Act, que actualiza el marco legal para la construcción por par-te del sector privado en régimen concesional de nuevos proyectos de carreteras de peaje.

La legislación actual se basa en los siguientes principios:

— Traslado de los riesgos en su totalidad al sector privado (sin garantías ni ayudasestatales).

— Los concesionarios tienen por lo general libertad para variar los precios con el ob-jetivo de que éstos sigan las reglas de mercado.

— Contempla la posibilidad de que los particulares propongan proyectos al margende los planificados por la Administración pública.

El hecho de que tradicionalmente no se han aplicado precios por el uso de las infraestruc-turas viarias en este país se refleja en un importante rechazo social a su implantación. Elcobro de peajes se aplica en la actualidad únicamente en el caso de grandes obras de inge-niería de nueva construcción como puentes o túneles, pero la administración británica haaplicado esquemas de precio sombra para la concesión de la mejora y el mantenimiento decarreteras existentes, como manera de aplicar los principios en los que se basa su legisla-ción, al menos en una primera etapa.

La legislación contempla la posibilidad de emplear el sistema concesional de plazo varia-ble, esquema que ha sido aplicado con éxito.

2.4. Alemania

La red de autopistas alemana se desarrolló a partir de la financiación directa por parte dela administración a través de consignaciones presupuestarias y la afectación de un porcen-taje de los impuestos sobre hidrocarburos y de los impuestos de matriculación de vehículos.

La crisis en los ochenta del modelo tradicional ocasionó la aplicación del conocido como «mo-delo alemán» que consiste en la adjudicación a un contratista privado de la construcción yfinanciación de la infraestructura sobre un dominio público, efectuando la administraciónel pago, de forma diferida, en un máximo de 15 años. A pesar de haberse identificado, enocasiones, como un modelo concesional, este sistema no es, sino un contrato llave en mano»caracterizado por el diferimiento del pago por parte de la administración.

3. Esquemas concesionales empleados en otros países

3.1. Estados Unidos

El caso de Estados Unidos se caracteriza por la facilidad de adaptación a las circunstan-cias cambiantes del tiempo. En la actualidad hay más de 85.000 km. de autopistas en losEEUU de los cuales sólo un 7% son de peaje.

327

La primitiva red de carreteras de EEUU se financió por medio de peajes, sistema que seabandonó en la segunda mitad del siglo XIX. A principios del siglo XX la legislación prohi-bía compatibilizar ayudas estatales con peajes, prohibición que quedó suspendida a me-diados de siglo con la aprobación de la Federal Aid Highway Act. Esta ley contempla lafinanciación a través de tributos afectados tanto estatales como federales.

A finales de los setenta el recurso a los sistemas de peaje recibió un nuevo impulso con-templándose la posibilidad de aplicar ayudas federales a la financiación de carreteras de pe-aje con la condición de que una vez recuperada la inversión, los peajes fueran eliminados.A finales de los ochenta el recurso a la financiación privada tuvo que ser reforzado acep-tándose a nivel Federal que las tarifas de los peajes deberían cubrir el coste de construc-ción, gestión y mantenimiento, más una adecuada rentabilidad para la inversión privada.

El rechazo social al pago de peajes es sin embargo el principal obstáculo a la financiaciónde infraestructuras viales por este sistema.

3.2. Canadá

Resulta imprescindible citar el caso de Canadá como ejemplo de Administración que ha per-mitido la aplicación de esquemas que admiten cierta libertad en la aplicación de las tarifaspor parte del concesionario. Esta libertad depende de que la demanda anual alcance los va-lores fijados por la Administración. El caso de la autopista 4.407 constituye un ejemplo dela enorme dificultad que supone el cálculo de previsiones de demanda. El concesionario haincrementado periódicamente las tarifas muy por encima de las estimaciones de la Admi-nistración sin que la demanda se haya reducido por debajo del límite establecido.

La conciencia social por la necesidad de construir nuevas infraestructuras en itinerarioscongestionados se manifiesta en la general aceptación del pago de peaje.

3.3. Chile

A inicios de los noventa Chile contaba con una red vial de casi 80.000 km, de los que so-lamente estaban asfaltados, poco más del 10%. El país se enfrenta, por tanto, a un défi-cit en infraestructura vial que amenazaba su competitividad y crecimiento futuro. Debi-do a la carencia de recursos para llevar a cabo las inversiones que el país requería, elgobierno decidió concesionar las principales carreteras de modo que el sector privado lasconstruyese, operase y mantuviese, a cambio del ingreso generado por los peajes.

El Plan General de Concesiones, iniciado en 1991, comprendía una estrategia de selec-ción de los proyectos con mayor rentabilidad social y que presentaran una rentabilidadprivada razonable, ajustada al riesgo del proyecto, sin necesidad de aportación estatal yfinanciadas con el cobro a los usuarios directos, mediante peajes por un tiempo limitado.El sistema chileno contempla, sin embargo, la posibilidad de ofrecer garantías de ingre-sos mínimos con el objetivo de atraer a la inversión privada.

Durante estos años Chile ha optado por concesionar infraestructuras viales ya existen-tes (caracterizadas por un alto tráfico y privadamente rentables), que se han mejoradohasta adquirir el nivel de autopistas o autovías. Esto ha implicado que solamente unporcentaje reducido de las existentes pudieran ser concesionadas (aproximadamente2.500 km).

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El hecho de concesionar infraestructuras viales ya existentes permitió al Estado reducirlos niveles de inversión que hubieran necesitado para la construcción de nuevas vías y ta-rificar las mismas de acuerdo a los peajes históricos que se habían mantenido en el país.El gasto en peajes por parte de los usuarios será mayor por existir un mayor número deellos, sin embargo el nivel tarifario de los mismos no se incrementó con lo cual la dispo-sición a pagar por parte de los usuarios no ha constituido un problema.

La ley de concesiones permite la iniciativa de los particulares en la propuesta de nuevosproyectos al margen de los planificados por el Estado que se bonifican en la licitación sison aprobados.

Entre los aspectos diferenciadores de este sistema concesional destaca el papel asumidopor la Administración en la elaboración de las estimaciones de tráfico y los estudios pre-vios de diseño y construcción, información que hace pública para que sirva de base en laelaboración de las ofertas por parte de los licitadores, en la que a su vez participan trasun primer proceso de precalificación.

En este país se ha aplicado con éxito el sistema concesional de plazo variable en la conce-sión de la autopista Santiago-Valparaiso-Viña del Mar. El método empleado en la adjudi-cación fue el del Mínimo Valor Actual de los Ingresos Generados. Este sistema consiste enla adjudicación al oferente que presenta el menor valor actual de estos ingresos, siendo elplazo concesional variable, en tanto en cuanto, no concluye hasta alcanzarse este valor.

3.4. México

La Administración mejicana desarrolló en el período 1989-1995 un ambicioso programade construcción de nuevas autopistas. Durante estos años se abrieron al tráfico 5.100 kmde autopistas de peaje en 44 concesiones, para las que se mantuvieron las vías alternati-vas de libre acceso.

El elemento característico del sistema mejicano fue el de la adjudicación de la concesiónal menor plazo concesional, lo que permitía al concesionario fijar las tarifas en función desu oferta. Este mecanismo llevó a fijar peajes tan altos, que provocó que la demanda bus-cara vías públicas alternativas, lo que condujo en una primera instancia a renegociar loscontratos y obligó en buena parte de los casos a la Administración a participar en la refi-nanciación de los proyectos.

3.5. Colombia

A comienzos de los noventa, Colombia se enfrentaba a un importante déficit de infraes-tructuras. La falta de recursos y la necesidad de una mejor gestión llevaron a una bús-queda de formas alternativas de financiación.

La participación privada en proyectos de infraestructura abarca en este país una ampliagama de esquemas contractuales. Incluye no sólo la concesión en la cual el concesionarioconstruye, opera, mantiene y después transfiere (BOT), sino otros, como los contratos deconcesión para la explotación de sistemas existentes de propiedad estatal, contratos dearrendamiento, contratos de gestión, etc.

Colombia no dispone de un reglamento especial para el contrato de concesión, sino quese basa en la Constitución Política de 1991, a partir de la cual se han dictado leyes con

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el objetivo de establecer claridad y estabilidad en las reglas de juego. En temas espe-cíficos, la concesión de carreteras está regulada por las normas de la Ley de Trans-porte.

El peaje en Colombia es una atribución estatal que no puede se otorgada al concesiona-rio, sin embargo se le puede conceder la posibilidad de cobrar peaje durante un tiempodeterminado a los usuarios de la infraestructura. El peaje tiene naturaleza de tasa y sele exige al usuario de la infraestructura, y se destina a sufragar los costes de construc-ción, conservación y mantenimiento de la misma.

La principal crítica que ha recibido el sistema concesional aplicado en Colombia consisteen el empleo de garantías de ingresos mínimos.

3.6. Argentina

La decisión de concesionar la gestión de las infraestructuras viales fue uno de los prime-ros pasos hacia la participación del sector privado en el riesgo de la administración y ex-plotación de los servicios de infraestructura en Argentina.

El sistema de concesiones argentino se articuló con la idea de recuperar las inversionesa través de los peajes, plazos fijos de concesión y contratos de riesgo privado. No existíaavales, ni garantías estatales de ingresos o garantía de tráfico mínimo, aunque en algu-nos casos, se mantenían subsidios operativos mensuales, o aportación directas a la cons-trucción de las obras.

Las primeras concesiones se realizaron sobre las carreteras interurbanas (alrededor de9.000 km), hacia finales de 1990. El proceso se caracterizó por la transferencia al sectorprivado de las principales rutas existentes a fin de lograr su reparación, mejora y con-servación en un plazo de concesión fijo y con un repago de las inversiones a través del co-bro del peaje.

Una de las justificaciones más frecuentes para el transferencia al sector privado de la ges-tión de las carreteras interurbanas, fue la imposibilidad del estado argentino (a raíz dela crisis fiscal y financiera de comienzos de los noventa) de financiar las inversiones adi-cionales necesarias para reparar y conservar las mismas. Este enfoque, además, sosteníaque el sector privado era más eficiente en la gestión que el sector público.

La importancia de la crisis económica que el país sufre en el momento actual ha con-ducido a la imposibilidad de mantener el equilibrio financiero de las concesiones en vi-gor.

4. Conclusiones

Entre las ventajas asociadas a la provisión de infraestructuras por parte del sector pri-vado están la reducción de la carga financiera para la administración pública y la incor-poración de la eficacia y eficiencia de la gestión privada en la gestión, a la vez que facili-ta la justificación sobre el cobro por el uso de la infraestructura basado en sus costes (espolíticamente más fácil su justificación cuando la infraestructura es provista por particu-lares).

330

El sistema concesional permite además seleccionar adecuadamente los proyectos (con unesquema de licitación apropiado, aquellos proyectos no rentables socialmente no encon-trarán respuesta en el mercado) y permite establecer los incentivos necesarios para elmantenimiento de las infraestructuras y la incorporación de las mejoras técnicas que seproduzcan durante el periodo de concesión.

De las experiencias analizadas cabe extraer, entre otras, las siguientes conclusiones:

— A pesar de los problemas asociados a la perdida de eficiencia ocasionada por el em-pleo de subvenciones cruzadas, este esquema ha probado su eficacia en Francia eItalia para conseguir una importante red de elevada calidad que ha contribuido no-tablemente a mejorar la productividad de todos los sectores de sus economías.

— El hecho de que tradicionalmente no se han aplicado precios por el uso de las in-fraestructuras viarias en países como Reino Unido y Alemania es el principal obs-táculo a la implantación del modelo concesional con cobro directo a los usuarios.El rechazo social al pago de peajes es también el principal obstáculo a la finan-ciación de infraestructuras viales por este sistema en Estados Unidos. La aplica-ción de este modelo mediante el empleo de precios sombra es una alternativa quepermite la participación privada en la financiación de infraestructuras bajo prin-cipios semejantes.

— En Reino Unido y Chile se han aplicado con éxito sistemas concesionales de pla-zo variable. Este sistema trata de eludir las habituales renegociaciones a que lasconcesiones de plazo fijo se ven sometidas con el fin de conseguir el equilibrio fi-nanciero ante desviaciones sobre la demanda prevista.

— Los sistemas aplicados en Colombia y Chile, basados en el establecimiento de ga-rantías de ingresos mínimos fracasa en el intento de transferir los riesgos de for-ma eficiente.

— Necesidad de un marco regulatorio eficaz, específico, bien definido y de generalaplicación que contemple todas las etapas del proceso es uno de los problemasidentificados en el caso de Colombia y Argentina.

Bibliografía

(1) Rufián Lizana, D. M. (2002). Políticas de concesión vial: análisis de las experiencias de Chile,Colombia y Perú.

(2) De Rus Mendoza, G. (2001). Integración, competencia y regulación en las redes de transporte.Universidad de Las Palmas de Gran Canaria.

(3) De Rus, G., Romero, M., Trujillo, L. (2000). Participación privada en la construcción y explo-tación de carreteras de peaje. Documentos de Trabajo, 159/2000. Fundación de las Cajas deAhorro Confederadas.

(4) Cordero Vargas, R. (1999). El Rol Regulador del Estado en Obras Viales Concesionadas. Uni-versidad de Chile.

(5) Asian Toll Road Development Program Review of Recent Toll Road Experience in SelectedCountries and Preliminary Tool Kit for Toll Road Development (1999). The World Bank.

(6) Delgado, R. (1998). Inversiones en infraestructura vial: la experiencia argentina. Serie Refor-mas Económicas.

(7) Gwilliam, K. (1997): EDI Regulation Course. The World Bank.

(8) Engel, E., Fischer, R., Galetovich, A. (1996). Licitación de carreteras en Chile. Estudios Pú-blicos, 61.

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EL PEAJE EN SOMBRA COMO FÓRMULA PARALA FINANCIACIÓN DE LA CONSERVACIÓN

Y MODERNIZACIÓN DE LA RED DE CARRETERAS

Antonio Sánchez SoliñoUniversidad Politécnica de Madrid

RESUMEN

La nueva Ley reguladora del contrato de concesión de obras públicas incluye, entre otrosaspectos, la posibilidad de que la Administración Pública abone al concesionario la tari-fa correspondiente por la utilización de la obra, es decir, lo que se conoce como el pago delpeaje en sombra. Esta figura, ya ampliamente conocida, ha sido utilizada hasta ahora, enEspaña, sólo por algunas Comunidades Autónomas, orientándose a la construcción denuevas infraestructuras, básicamente con el objeto de diluir su impacto presupuestario alo largo de un número de años. Sin embargo, el mecanismo del peaje en sombra es espe-cialmente apto para las concesiones sólo de explotación de una infraestructura preexis-tente (contempladas también en la nueva Ley de concesiones). La implantación de peajesal usuario en infraestructuras preexistentes resulta problemática, mientras que, por otraparte, el peaje en sombra presenta ventajas frente a los actuales contratos de conserva-ción integral de carreteras, como son su mayor plazo (de hasta 20 años), o la posibilidadde realizar, además de los trabajos de conservación, determinadas obras de mejora y mo-dernización de la infraestructura. Esto último puede ser especialmente relevante para lasprimeras autovías de la Red de carreteras del Estado, ya que permitiría hacer viables,desde el punto de vista de la carga sobre los presupuestos públicos, las obras necesariaspara su adaptación a los estándares de calidad actuales, probablemente con una inciden-cia significativa en la reducción del número de accidentes.

1. Introducción

Una de las características de la nueva Ley reguladora del contrato de concesión de obraspúblicas es la integración de diversas fórmulas de financiación, que caben en el contratode concesión de obras públicas siempre que se mantengan los rasgos fundamentales delpropio concepto de concesión, como es la existencia de riesgo empresarial en la actividaddel concesionario, de acuerdo con la normativa europea en este campo (1).

Este carácter integrador de la Ley se refleja nítidamente en el artículo 225, dedicado a laretribución del concesionario (2), en el que se establece que: «El concesionario será retri-buido directamente mediante el precio que abone el usuario o la Administración por la uti-lización de la obra, por los rendimientos procedentes de la explotación de la zona comer-cial y, en su caso, con las aportaciones de la propia Administración de acuerdo con loprevisto en esta ley, debiendo respetarse el principio de asunción de riesgo por el concesio-nario».

Como se observa, la Ley permite un amplio abanico de posibilidades en cuanto a la retri-bución del concesionario, de las que se derivan distintas fórmulas de financiación de la

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obra correspondiente. Entre ellas, está la posibilidad de que sea la Administración la quepague el precio por la utilización de la obra en función del número de usuarios, es decir,lo que se conoce como el peaje en sombra. En este trabajo, se estudia la posible aplicaciónde esta modalidad de financiación a las concesiones sólo de explotación de infraestructu-ras preexistentes, centrándose en el caso de las infraestructuras viarias, y concretamen-te en las autovías de la Red del Estado, aunque algunas de las conclusiones obtenidas sepodrían generalizar a todo tipo de obras públicas.

2. La aplicación del peaje en sombra a las infraestructuras ya existentes

Hasta ahora, el sistema concesional, en general, y el peaje en sombra en particular, se hautilizado fundamentalmente para la financiación de inversiones en nuevas infraestruc-turas. Sin embargo, conviene tomar en consideración que la nueva Ley de concesiones serefiere explícitamente tanto a las concesiones de construcción y explotación como a las deúnicamente la explotación de obras públicas (artículo 220), siendo previsible que, a me-dida que aumente la dotación de infraestructuras, las funciones de conservación y explo-tación vayan adquiriendo mayor relevancia.

Ahora bien, la implantación de peajes al usuario, aunque se trate de peajes blandos, eninfraestructuras que previamente eran de libre utilización, es problemática, no sólo porel previsible rechazo de los usuarios, sino también por condicionantes técnicos impuestospor la propia operación de cobro de los peajes. No obstante, el desarrollo de nuevos siste-mas automatizados de cobro de los peajes al usuario, que permiten que éste no se vea obli-gado a parar ni a reducir su velocidad, actúa en la línea de eliminar estos obstáculos téc-nicos a la implantación de sistemas de peajes en infraestructuras existentes, incluso enautopistas de carácter semiurbano.

Como alternativa, en cualquier caso, cabe considerar la implantación, en infraestructu-ras existentes, del mecanismo del peaje en sombra.

Sobre la figura del peaje en sombra ya se tienen diversas experiencias, como en el Rei-no Unido o en Portugal. En España, no ha sido aplicada aún por la Administración Cen-tral, pero sí por algunas Comunidades Autónomas (Región de Murcia, o la Comunidadde Madrid, como por ejemplo en la M-45). Esta figura provoca algunas controversias so-bre sus efectos económicos. Evidentemente, se trata de un mecanismo en el que, al serel precio pagado por la Administración, no se dan las ventajas que, desde el punto de vis-ta de la eficiencia económica, posee el peaje pagado por el usuario, en el que el precio ac-túa como elemento regulador de la demanda. Por otra parte, desde el punto de vista delequilibrio de las cuentas públicas, el peaje en sombra podría introducir un incentivo paraque las Administraciones Públicas (Central, Autonómicas o Locales) realicen unas in-versiones mayores de las que aconsejaría el mantenimiento de su equilibrio financieroen años futuros.

Sin embargo, en una sociedad como la española, en la que se ha alcanzado un elevado gra-do de corresponsabilidad fiscal de las distintas Administraciones, y con una Ley Generalde Estabilidad Presupuestaria en vigor, cabe esperar de éstas que utilicen la figura delpeaje en sombra, que la nueva Ley de concesiones permite, con la debida sensatez. Enconcreto, la utilización del mecanismo del peaje en sombra para el mantenimiento y mo-

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dernización de las infraestructuras viarias existentes tendería a sustituir a otras fórmu-las, basadas en el contrato de obras, para la conservación de carreteras, y no supondríaen realidad un gasto mucho mayor en el futuro.

Por otra parte, la utilización del sistema concesional, en la modalidad del peaje ensombra, presentaría algunas ventajas importantes frente al sistema actual basado en los contratos de conservación integral de carreteras, entre las que cabe citar las si-guientes:

— En primer lugar, la duración del contrato. La duración máxima de los contratosde conservación integral (4 años), impuesta por el mecanismo presupuestario delas Administraciones Públicas, tan sólo permite, en la práctica, poco más que unaconservación ordinaria de la infraestructura. Es difícil pensar, con un contrato detales características, que el contratista aporte los medios necesarios para realizaradecuadamente las funciones de reposición y gran reparación de los elementos dela infraestructura que lo necesiten, y mucho menos la modernización y adecua-ción de la infraestructura a las características técnicas y funcionales necesariaspara la prestación del servicio correspondiente. En general, la fórmula utilizadapara acometer estas tareas suele ser la de un contrato de obras específico, nor-malmente con un notable retraso respecto a las necesidades de los usuarios. Loscontratos de concesión sólo de explotación, por el contrario, pueden tener una du-ración de hasta 20 años, con arreglo a la nueva Ley de concesiones, plazo que síparece suficiente para incluir los trabajos mencionados. De hecho, la nueva Leyde concesiones establece (artículo 221) que:

«El contrato de concesión de obras públicas comprenderá necesariamente du-rante todo el término de vigencia de la concesión:

a) La explotación de las obras públicas conforme a su propia naturaleza yfinalidad.

b) La conservación de las obras.c) La adecuación, reforma y modernización de las obras para adaptarlas a

las características técnicas y funcionales requeridas para la correctaprestación de los servicios o la realización de las actividades económicasa las que aquéllas sirven de soporte material.

d) Las actuaciones de reposición y gran reparación que sean exigibles en re-lación con los elementos que ha de reunir cada una de las obras paramantenerse apta a fin de que los servicios y actividades a los que aqué-llas sirven puedan ser desarrollados adecuadamente de acuerdo con lasexigencias económicas y las demandas sociales”.

— A este contenido mínimo del contrato de concesión se le añade, en el caso de con-cesiones de construcción y explotación, el proyecto y construcción de la obra co-rrespondiente.

— Otra de las ventajas de una concesión con peaje en sombra, frente a los actualescontratos de conservación integral, es la posibilidad de unir en un único contra-to la conservación de la infraestructura y la prestación de los servicios de viali-dad a los usuarios. Esto último comprende tareas como la atención a todos los ac-cidentes que se produzcan en la vía objeto de la concesión o el establecimiento deun sistema de información permanente a los usuarios. Hay que destacar en rela-ción con estas funciones del concesionario que la nueva Ley de concesiones prevé

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que la Administración podrá incluir en los pliegos de condiciones mecanismospara medir la calidad del servicio ofrecida por el concesionario, y otorgar venta-jas o penalizaciones económicas a éste en función de los mismos (artículo 244.5),lo que supone un importante incentivo tanto para mantener la infraestructura enlas condiciones requeridas como para mejorar la calidad de los servicios ofrecidosdirectamente a los usuarios.

— Por otra parte, desde un punto de vista técnico, parece lógico que el pago por laconservación de la carretera esté ligado de alguna forma al grado de utilizaciónde la misma, ya que al menos una parte de los costes en que se incurre dependedel número de vehículos (sobre todo, del tráfico de vehículos pesados), aunqueesta relación no es lineal, y en cualquier caso es difícil de establecer.

— El peaje en sombra se puede combinar, con arreglo a la nueva Ley de concesio-nes, con otras fuentes de retribución al concesionario, como pueden ser los ingre-sos procedentes de las zonas de explotación comercial complementarias de la in-fraestructura viaria, como pueden ser establecimientos de hostelería, estacionesde servicio, zonas de ocio, estacionamientos, locales comerciales, y otros. Estasotras fuentes de ingresos permitirían abaratar las tarifas pagadas por la Admi-nistración, y reducir por tanto su impacto presupuestario.

El contrato de concesión de explotación permite también, como se deduce de la descrip-ción de su contenido, abordar determinadas obras de modernización, o puesta al día, dela infraestructura correspondiente. Se trataría en este caso de llevar a cabo una serie deactuaciones de mayor envergadura, que podrían incluir modificaciones puntuales del tra-zado, para adaptar determinadas vías de cierta antigüedad a los estándares actuales. Unprimer intento de alcanzar estos objetivos se produjo ya a través de la Ley de Acompa-ñamiento de los Presupuestos para el año 2000 (Ley 55/1999, de 29 de diciembre), que in-trodujo en su artículo 60 el denominado «contrato de servicios de gestión de autovías», quereunía algunos de los elementos anteriormente mencionados del contrato de concesión deexplotación, y que está vigente en la actualidad. Así, la duración máxima de este tipo decontrato es de 20 años, y su objeto coincide básicamente con el establecido para el con-trato de concesión de explotación de obras públicas.

El contrato de servicios de gestión de autovías nació, como sucede en numerosas ocasio-nes con las nuevas figuras jurídicas, para dar una respuesta adecuada a un problema con-creto. En este caso se trataba de llevar a cabo la modernización de las denominadas «au-tovías de primera generación» de la Red de Carreteras del Estado, construidas a finalesde los años ochenta, en ocasiones mediante el desdoblamiento de la calzada anterior, ycuyas características de trazado han quedado desfasadas respecto a la normativa técnicaactual. Así, la normativa vigente ha aumentado considerablemente las distancias de vi-sibilidad de parada, las distancias mínimas entre enlaces y las longitudes de los ramalesde entrada y salida. La adaptación de las citadas autovías a los nuevos estándares au-mentaría notablemente su seguridad, con una reducción significativa del número de ac-cidentes (3). Hay que tener en cuenta que estas autovías constituyen el eje de algunos delos corredores con mayor intensidad de tráfico (especialmente de vehículos pesados) comoson Madrid-Andalucía, Madrid-Zaragoza o Madrid-Burgos.

Sin embargo, el contrato de servicios de gestión de autovías no ha llegado a ser aplicadoen la práctica. Los motivos fundamentales han sido los criterios aplicados para la conta-bilización del gasto correspondiente para la Administración Pública, como se describe acontinuación.

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3. La contabilización del gasto de la Administración Pública en el caso de las concesiones sólo de explotación con peaje en sombra

El contrato de servicios de gestión de autovías fue concebido con la idea de que, dentrodel período de 20 años de duración del contrato, las obras principales de adecuación de lainfraestructura fueran realizadas por el contratista en los primeros años del contrato, re-alizando a partir de entonces unos trabajos más próximos a los actuales contratos de con-servación integral. El contratista recibiría pagos anuales aproximadamente constantes alo largo de la vida del contrato, de tal forma que en la práctica se estaría produciendo unafinanciación implícita del contratista a la Administración, cuyo coste también se reparti-ría a lo largo de la vida del contrato. Sin embargo, el criterio de la Intervención Generalde la Administración del Estado (IGAE) ha sido imputar el gasto a la Administración enel momento en que se realizan las obras concretas, con independencia del momento delpago. De esta forma, el grueso del gasto que supone el contrato para la Administración seconcentraría, contablemente, en los primeros años, anulando la ventaja que, desde el pun-to de vista presupuestario, suponía el reparto del pago a lo largo de 20 años. Dada la mag-nitud del programa de obras, dicho gasto ha sido inabordable por los Presupuestos del Es-tado, impidiendo la aplicación práctica de la figura del contrato de servicios de gestión deautovías.

Desde este punto de vista, la diferencia fundamental del contrato de concesión sólo de ex-plotación frente al contrato de servicios de gestión de autovías consiste en que en el pri-mero de ellos los activos resultantes de las obras realizadas permanecen en el balance delconcesionario, y no pasan al balance de la Administración hasta el final del período con-cesional, con independencia de la titularidad pública de la infraestructura. Por tanto, lainversión correspondiente se contabiliza como inversión del sector privado, en este casocomo inversión del concesionario. En realidad, dada la dificultad práctica de separar lainfraestructura preexistente de los nuevos activos resultantes de las obras de acondicio-namiento, lo lógico sería que previamente al comienzo del período concesional se produ-jera una transferencia contable de la infraestructura preexistente desde el balance de laAdministración al balance del concesionario, con la consideración de aportación públicaen especie a la concesión, y cuya contrapartida sería un activo financiero para la Admi-nistración, consistente en la participación implícita de dicha Administración en la socie-dad concesionaria.

Todo lo descrito en el párrafo anterior sería de aplicación a cualquier concesión sólo deexplotación, tanto con peaje al usuario como con peaje en sombra. En este último caso, elúnico gasto que se imputaría anualmente a la Administración (y que incidiría por tantosobre el déficit público) sería el pago de los peajes correspondientes, en función del nú-mero de vehículos. Dicho gasto tendría la consideración de gasto corriente; en concreto ca-bría considerarlo como consumo público (dentro del capítulo II, de compras de bienes yservicios, en términos presupuestarios), y no como inversión pública. Esto último no de-bería constituir un inconveniente insalvable para la puesta en marcha de esta fórmula definanciación.

Ahora bien, todo el mecanismo descrito descansa en la consideración de cada caso con-creto como una verdadera concesión, lo que depende, como se dicho en la Introducción, dela transferencia de riesgos al concesionario. El principio general aplicable a las concesio-nes de obras públicas es que la infraestructura se mantiene en el balance del agente queasume la mayoría de los riesgos derivados de la propiedad (nuevamente, con indepen-dencia de que, desde un punto de vista jurídico, la titularidad de la infraestructura sea

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siempre pública). Entre los riesgos derivados de la propiedad del activo, cabe destacar elmantenimiento del activo (que por la propia definición del contrato de concesión serásiempre responsabilidad del concesionario) y el riesgo derivado del nivel de demanda, esdecir, los mayores o menores ingresos según el número de usuarios (4). Por tanto, si en elcontrato de concesión se establecieran una serie de cláusulas que salvaguardaran los in-gresos del concesionario hasta el punto de eliminar en la práctica el elemento de riesgoempresarial, no se podría hablar realmente de una concesión. Por tanto, si se pretendereforzar el carácter concesional de un determinado contrato es necesario evitar este tipode cláusulas.

Por otra parte, la consideración como concesión de un determinado contrato con peaje ensombra quedaría también reforzada mediante la aplicación de incentivos y penalizacio-nes al concesionario en función de la calidad ofrecida al usuario, posibilidad que, como yase ha comentado, se contempla en la nueva Ley de concesiones. Los indicadores de cali-dad se están utilizando, por ejemplo, en las concesiones con peaje en sombra en el ReinoUnido, de tal forma que los ingresos del concesionario quedan determinados no única-mente por el número de vehículos sino también por la calidad de los servicios ofrecidos,lo que incide positivamente en la conservación de la infraestructura. Además, entre loscriterios mencionados por Eurostat para el mantenimiento de una determinada infraes-tructura en el balance del concesionario, y no en el balance de la Administración, figuraprecisamente el ligar los pagos realizados por la Administración a la calidad del servicioofrecido.

4. Conclusiones

El contrato de concesión con peaje en sombra puede ser una alternativa viable para laconservación y explotación de infraestructuras viarias, con ventajas importantes fren-te a los actuales contratos de conservación integral de carreteras. Además, permitehacer frente a la modernización de determinadas infraestructuras cuyas característi-cas técnicas y funcionales han quedado desfasadas respecto a los estándares actuales,con un impacto razonable sobre los presupuestos públicos. Para ello, la condición esque cada contrato en particular reúna las condiciones necesarias para ser consideradocomo una verdadera concesión, manteniendo el principio de la existencia de riesgo em-presarial.

En el caso concreto de las primeras autovías de la Red del Estado, hay que tener en cuen-ta que se trata de autovías que soportan un importante tráfico ya consolidado. Además,en el caso del peaje en sombra no existe por definición el posible efecto de la elasticidaddel tráfico al nivel de la tarifa. Por tanto, cabe esperar que el riesgo de demanda sea asu-mible para el concesionario, haciendo innecesarias cláusulas de salvaguardia adicionales.En cualquier caso, el carácter concesional de los contratos quedaría reforzado por la apli-cación de indicadores de calidad que incidieran sobre los ingresos obtenidos por el conce-sionario.

En otro orden de cosas, este tipo de contratos podría ser, por sus características específi-cas, especialmente atractivo para los posibles grupos concesionarios, de tal forma que ca-bría esperar una fuerte competencia para su adjudicación, circunstancia que favorece, enprincipio, la posición de la Administración concedente.

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Bibliografía

(1) Comisión Europea (2000). Comunicación interpretativa sobre las concesiones en el derecho co-munitario. Diario Oficial de las Comunidades Europeas, 2000/C 121/02.

(2) Jefatura del Estado (2003). Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesiónde obras públicas. Boletín Oficial del Estado de 24 de mayo de 2003. En realidad, la nueva Leyde concesiones consiste en una amplia modificación de la Ley de Contratos de las Adminis-traciones Públicas, y la numeración de los artículos correspondientes se refiere a esta última.

(3) Cañas Fuentes, M. (2000). La modernización de las Autovías de la Red de Carreteras del Es-tado. Ley 55/1999, artículo 60, «Contrato de Servicios de Gestión de Autovías». Revista deObras Públicas, 3.400: 87-91.

(4) Eurostat (2000). Manual del SEC 95 sobre el déficit y la deuda pública.

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EL MÉTODO DE LAS DESVIACIONES DE AVANCEY COSTE (EARNED VALUE MANAGEMENT)

EN EL CONTEXTO ESPAÑOL

Santiago Dotor CarvajalSOFT, S. A.

RESUMEN

Los retrasos y encarecimientos estan asociados en la cultura popular a las obras públi-cas. Los sucesivos retrasos en infraestructuras clave producen una visión social de la in-geniería civil como ciencia poco fiable en la estimación de costes y plazos. Uno de los mé-todos para diagnosticar a tiempo las desviaciones en coste y plazo es el de las desviacionesde avance y coste o earned value management (EVM), adoptado por el Departamento deDefensa estadounidense en 1996 y posteriormente por Canadá, Australia, Reino Unido yJapón. El método consiste en el cálculo mensual de una serie de desviaciones, índices derendimiento, porcentajes de avance y estimaciones de coste final, para contestar a la dudahabitual “si hemos pagado el 25% de la obra, ¿cómo sabemos si se ha construido el 25% dela obra o si sólo se ha construido el 20% y hemos pagado un sobrecoste del 5%?”.

1. Introducción

Hemos pagado el 25% de la obra. ¿Quiere eso decir que hemos avanzado el 25% de la obra?¿O sólo se ha construido el 20% y hemos pagado un sobrecoste del 5%? ¿Cómo saber enese momento cual es el avance real y el coste final estimado de la obra?

Los retrasos y encarecimientos estan asociados en la cultura popular a las obras públi-cas. Hace más de dos mil años, Vitrubio propuso perpetuar una ley efesia por la que elproyectista respondía con sus bienes de los excesivos sobrecostes de construcción1. A fi-nales del siglo XVII, Vauban escribió al marques de Louvois quejándose de los retrasosmotivados por las adjudicaciones a la baja2. La evolución tecnológica de los dos últimossiglos no ha traido asociados plazos y presupuestos más precisos. Más bien parece que,casi a imitación de aquellas catedrales góticas finalizadas en el siglo XIX, algunas obrascotidianas tienden a eternizarse y a arruinar a quien las financia —el contribuyente— deforma que infraestructuras clave cuya finalización estaba prevista para fechas próximasquedan ahora pospuestas dos, tres años, ni sé. Esto produce una visión social de la inge-niería civil como ciencia precisa en el cálculo estructural, pero poco fiable en la estima-ción de costes y plazos.

Sin embargo, existen numerosos métodos para diagnosticar a tiempo las desviaciones encoste y plazo. Algunos eran inimaginables o al menos impracticables hace algunas déca-

341

1 Vitrubio Polión, M. De Architectura, introducción al libro décimo. Valcarce Labrador, M. T. (1996). Ivstvs pre-mivm, Costes+Datos de Edificación, 6: 8.

2 Dotor Carvajal, S. (1997). Monseñor, Costes+Datos de Edificación, 11: 2. Hacar Rodríguez, F. y Candón, M.(1999). La Carta de Vauban, Revista de Obras Públicas, 3393: 53-61.

das por el número de operaciones necesarias, pero ahora son posibles gracias a las técni-cas informáticas. Uno de estos métodos es el de las desviaciones de avance y coste o ear-ned value management (EVM).

2. Orígenes del método de desviaciones de avance y coste (EVM)3

El EVM surgió como desarrollo de los criterios para sistemas de control de coste/previsión(cost/schedule control systems criteria, C/SCSC), creados originalmente en los años se-senta por la fuerza aérea norteamericana y de obligado uso en los contratos del Departa-mento de Defensa de los Estados Unidos desde 1967. Los C/SCSC fueron desarrolladostras un estudio de las mejores prácticas de gestión norteamericanas del momento y con-sistían en 35 criterios que definían los requisitos mínimos que debía cumplir un sistemade control de gestión de proyectos aceptable. Los criterios fueron posteriormente reestu-diados y en agosto de 1996 diversas asociaciones sectoriales estadounidenses4 publicaronuna lista de 32 criterios5 EVM, aunque su contenido coincide básicamente con los C/SCSC.Más adelante, estos criterios fueron la base de la norma ANSI/EIA 748-1998 Earned Va-lue Management Systems.

El EVM fue adoptado por el Departamento de Defensa en 19966. El método fue adoptadoposteriormente por otros países con vínculos culturales o estratégicos con Estados Uni-dos, como Canadá7, Australia, Reino Unido y Japón, en su mayoría por los respectivos mi-nisterios de defensa pero también en algunos casos (Canadá, Japón) para todos los pro-yectos de grandes obras públicas.

3. El método de desviaciones de avance y coste

El método de desviaciones de avance y coste (earned value) consiste en el cálculo mensualde una serie de desviaciones, índices de rendimiento, porcentajes de avance y estimacio-nes de coste final, para contestar a la duda habitual «si hemos pagado el 25% de la obra,¿cómo sabemos si se ha construido el 25% de la obra o si sólo se ha construido el 20% y he-mos pagado un sobrecoste del 5%?». Contempla exclusivamente la relación financiera en-tre cliente y constructora, por lo que en ningún caso pretende analizar los costes realesde ejecución de obra por parte de la segunda.

342

3 Puede leerse una detallada cronología de la evolución e implantación del método en el sitio web de la Oficinadel Subsecretario de Defensa para Adquisiciones, Tecnología y Logística: http://www.acq.osd.mil/pm/inter-nat/ipmc/ipmc2.html.

4 Aerospace Industries Association, Electronic Industries Association, National Security Industrial Association,American Shipbuilding Association y Shipbuilders Council of America.

5 Los 32 criterios del EVM pueden consultarse en: http://www.acq.osd.mil/pm/currentpolicy/jig/evmig2.htm.Una comparación entre los 35 criterios C/SCSC y los 32 del método EVM está disponible en:http://www.acq.osd.mil/pm/currentpolicy/critcomp.htm.

6 El memorando de aprobación y otros documentos relacionados con la adaptación de la norma —como la guíade implementación del método (Earned Value Management Implementation Guide, EVMIG)— están disponi-bles en: http://www.acq.osd.mil/pm/currentpolicy/evms_pol.htm.

7 Donde se conoce como gestión del comportamiento de proyectos (project performance management, PPM).Más información en el sitio web del Ministry of Public Works and Government Services:http://www.pwgsc.gc.ca/mpsl/text/site-e.html.

El método parte de tres importes básicos:

— Presupuesto (budgeted cost for work scheduled o BCWS), equivalente al suma-torio de productos de la medición planificada a origen para ese mes por el pre-cio presupuestado de cada unidad de obra. Representa el coste previsto de laobra en una fecha determinada, suponiendo que se cumplan tanto los plazoscomo los costes.

— Producción contratada, sin incluir precios contradictorios ni medición de refor-mados (budgeted cost for work performed o BCWP), equivalente al sumatorio deproductos de la medición producida a origen ese mes (sin incluir dichos concep-tos) por el precio presupuestado de cada unidad de obra. Representa el coste pre-visto de la obra en una fecha determinada, suponiendo que no se cumplen los pla-zos pero sí los costes.

— Certificación (actual cost for work performed o ACWP), equivalente al sumato-rio de productos de la medición certificada a origen ese mes (incluyendo en sucaso precios contradictorios y medición de reformados) por el precio presupues-tado de cada unidad de obra. Representa el coste real de la obra (para el clien-te) en una fecha determinada, suponiendo que no se cumplen los plazos ni loscostes.

A partir de estos importes se definen dos desviaciones de avance, en importe absoluto yen porcentaje:

— Desviación de avance (schedule variance o SV): presupuesto menos produccióncontratada. Representa la desviación debida al retraso —o adelanto— de la obra.En porcentaje se expresa como el cociente entre la desviación de avance y el pre-supuesto.

— Desviación de coste (cost variance o CV): presupuesto menos certificación. Re-presenta la desviación total debida tanto al retraso de la obra como al incremen-to —o decremento— de coste de la parte ejecutada. En porcentaje se expresa comoel cociente entre la desviación de coste y la producción contratada.

Estas desviaciones se complementan con dos índices de rendimiento o eficiencia, conce-bidos de forma que valores mayores que la unidad indiquen una situación favorable, y dosporcentajes de avance:

— Índice de eficiencia del presupuesto (schedule performance index o SPI): cocienteentre el presupuesto y la producción contratada.

— Índice de eficiencia de coste (cost performance index o CPI): cociente entre el pre-supuesto y la certificación.

— Porcentaje de medición ejecutada (percentage complete): cociente entre el presu-puesto (del mes a origen) y el presupuesto total de la obra (budget at completiono BAC).

— Porcentaje de presupuesto consumido (percentage spent): cociente entre la certi-ficación y el presupuesto total de la obra.

Por último, hay dos valores de estimación de coste final y un índice de rendimiento pre-visto:

La estimación de coste final equivale a la suma de la certificación más una estimación delcoste pendiente y se calcula como:

343

aunque el método EVM también admite la forma simplificada:

El índice de eficiencia de la obra pendiente (to complete performance index o TCPI) re-presenta el cociente entre la obra pendiente y el coste pendiente, y se calcula como:

Los valores obtenidos cada mes siguiendo el método EVM son plasmados en unos formula-rios estándar, de los que cabe destacar el informe de situación coste/presupuesto (cost/sche-dule status report) y el informe de comportamiento de costes (cost performance report)8.

4. Caso práctico

Supongamos una obra cuyo presupuesto de contratación es de 100 unidades monetarias(por ejemplo, millones de euros) que hemos planificado ejecutar a lo largo de 10 meses si-guiendo la curva en forma de S característica de la construcción:

TCPIBAC BCWP

EAC ACWP

Presupuesto total —Presupuesto del mes a origen

Estimaci n de coste final —Certificaci n=

--

=

EACcpiBAC

CPI

Presupuesto total

Œndice de eficiencia de coste= =

EAC ACWPBAC BCWP

CPI SPICertificaci n +

Presup. total —Presup. del mes a origen

Œndice efic. de coste—Œndice efic. de presup= +

--

=

344

8 Puede verse un ejemplo del informe de situación coste/presupuesto en: http://www.acq.osd.mil/pm/newpo-licy/c_ssrupdate/2735.gif; y las cuatro hojas del informe de comportamiento de costes pueden verse en:http://www.acq.osd.mil/pm/newpolicy/cpr_cfsr/cpr_gif_new.html.

Al final del segundo mes, se han certificado —a origen— 15 unidades y se han aprobadoy ejecutado unidades de obra complementarias al proyecto original por valor de 5 unida-des. En ese caso, los importes básicos son:

Es decir, se ha ejecutado un 10% del trabajo previsto, por lo que coinciden el presupues-to (BCWS) y la producción contratada (BCWP) de la obra ejecutada, pero no así la certi-ficación (ACWP) que excede a la anterior en 5 unidades debidas a la obra adicional apro-bada. Los demás valores del método de las desviaciones de avance y coste (EVMS) serían:

que muestran, como ya se deducía de las cifras anteriores, que no ha habido un retrasoen la ejecución de la obra (SV = 0) pero sí se ha dado un sobrecoste (CV = –5) que da lu-gar a un índice de eficiencia de coste menor que la unidad (CPI = 0,67) y por tanto desfa-vorable.

Por último, los valores de estimación de coste final y el índice de rendimiento previsto son:

que indican que el coste final de la obra previsible al fecha de hoy (final del segundo mes)es de 150 unidades monetarias, es decir, un sobrecoste del 50% sobre el presupuesto con-tratado.

Supongamos ahora que en el quinto mes se aprueba y ejecutan unidades de obra com-plementarias por valor de 5 unidades más y que finalmente la obra se termina con un re-traso de dos meses y el siguiente esquema de certificaciones:

345

Mostrando estas cifras en una gráfica cartesiana de tiempos y costes, tendriamos:

Comparando estas cifras de coste real de la obra con las estimaciones ofrecidas mes a mespor el método EVM:

346

podemos ver que —salvo en el mes inicial, en el que no hubo desviaciones— el valor de laestimación de coste final es siempre superior al coste final real de la obra, en dos ocasio-nes más de un 30% superior.

5. Limitaciones del método

Como se ve en el ejemplo anterior, el método EVM simplifica en exceso la influencia delas desviaciones mensuales en el conjunto del presupuesto. Se trata de una simplificaciónmuy conservadora, puesto que al presuponer para la totalidad de la obra las desviacioneshistóricas —que normalmente se han dado en determinadas unidades de obra de deter-minadas fases del proyecto— establece previsiones de desviación practicamente siempresuperiores al resultado final —dado que rara vez se gestiona un reformado de signo ne-gativo— salvo cuando todavía no ha habido ninguna desviación en la obra.

Por otra parte, asume que todos los cambios en medición y unidades de obra contratadasse aprueban y ejecutan de forma casi simultanea, suposición que coincide básicamentecon las prácticas de dirección de obra en países anglosajones. Teniendo en cuenta el cu-rioso proceso de construcción, negociación, aprobación y certificación —sí, en ese orden—de precios contradictorios y de proyectos reformados y complementarios en España, el mé-todo puede no ser aplicable de forma inmediata.

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LA TÉCNICA, ELEMENTO FUNDAMENTAL EN LAS CONCESIONES DE TRANSPORTE

Clara Zamorano MartínComisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales

E.T.S. Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de la U.P.M.Julián Sastre González

Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, CanalesSENER

RESUMEN

En los últimos años se ha establecido una tendencia creciente hacia la construcción —yexplotación— de proyectos de transporte mediante el sistema de concesión de serviciopúblico. Ante esta tendencia queremos llamar la atención sobre dos puntos: la escasa va-loración de la técnica en dichos proyectos —lo que se refleja en la valoración de las ofer-tas— y las responsabilidades asumidas por la Administración en los mismos, fundamen-talmente en el caso de tener que recuperar la concesión antes de su finalización, lo queda aún mayor importancia a la necesidad de un alto valor técnico de los proyectos y deuna excelencia en sus planteamientos. Ante esta problemática queremos destacar que,por su formación, el Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos debe mantener el controlde los proyectos concesionales que tienden a intentar dominar, por influencia anglosajo-na, otros colectivos profesionales.

1. Introducción

En los últimos años se ha establecido una tendencia creciente hacia la construcción —yexplotación— de proyectos de transporte mediante el sistema de concesión de servicio pú-blico. Una concesión de transporte es una formula administrativa para el desarrollo y ges-tión de un proyecto aplicable a este sector. Este proyecto, que debe ser útil para la socie-dad en general y para los usuarios/clientes en particular, tiene que resolver ante todo unproblema de movilidad y contribuir a la estructuración del territorio.

Para que el proyecto cumpla estos objetivos básicos debe, ante todo, ser un buen proyecto,que responda a la funcionalidad que requiere, con eficiencia y eficacia. Es decir, debe sertécnicamente bueno y, además, debe constituir la base del sistema concesional.

2. Planteamiento

De forma paralela al aumento del número de concesiones en el sector del transporte, seha producido un aumento del debate sobre este tipo de sistemas: comunicaciones, artícu-los y ponencias relativas al mismo. Curiosamente, parece haber una tónica generalizadaque establece como punto fundamental para el éxito de este tipo de proyectos la ingenie-ría financiera, lo que en cierta forma refleja —y se refleja— en una valoración de las ofer-tas basada cada vez más en parámetros financieros dejando de lado los análisis pura-

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mente técnicos (por ejemplo, en algún concurso licitado este mismo año en España, 400puntos sobre 1.000 correspondian directamente a dichas cuestiones, de los que 225 se es-tablecían para aquella que proponía un menor VAN para la Administración, otorgando 0puntos al resto de ofertas, lo que definió claramente al adjudicatario del mismo).

Este «olvido» de la excelencia técnica sólo puede ser posible por dos razones:

— El proyecto técnico de construcción y explotación está completamente definido ycerrado de antemano por la Administración competente.

— La tecnología ha alcanzado unos niveles que hacen incluso inútil su evaluación,dando por sentado que cualquier proyecto de ingeniería es bueno de per se.

Desde la Comisión de Transportes del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puer-tos consideramos que el análisis simplificado de los proyectos de concesión que se apreciaactualmente no responde a ninguno de los dos planteamientos anteriores, sino que pre-tende que sean financieros y economistas los que controlen los proyectos de concesión di-luyendo la importancia de la tecnología —y de los técnicos— en los mismos.

En contra de esta tendencia, queremos poner de manifiesto que los proyectos realizados me-diante concesión en los últimos años en los países desarrollados muestran ejemplos de queun proyecto técnico mal desarrollado, o mal planteado, puede hacer fracasar una concesión.

Hay que tener en cuenta dos puntos fundamentales en los proyectos de transporte:

— Las dificultades técnicas implícitas en los mismos, tanto en cuanto a la definiciónde la demanda, parámetro clave en el conjunto de estudios socioeconómicos yfinancieros que definirán posteriormente la estructura concesional, como en lapropia realización de los mismos. No sólo por las dificultades propias de la inge-niería civil, sino también por las continuas innovaciones tecnológicas que se pro-ducen en el sector y que pueden dar lugar a retrasos o aumentos de costes en elcaso de no estar bien planteadas.

— El coste importante de la construcción de las obras y sus bajos ingresos por tari-fas, en el caso de proyectos de transporte público. Así como el reparto de riesgosa lo largo de toda la construcción.

Un ejemplo significativo, que ha marcado desde 1992 las concesiones en medio urbano, esOrlyval, en París. Merece la pena hacer una pequeña descripción del desarrollo de esteproyecto, que tuvo un magnífico planteamiento financiero, técnicamente fue un éxito —en cuanto que se cumplieron los objetivos técnicos del servicio y de plazos y costes delas obras— y en el que, sin embargo, unas expectativas demasiado optimistas de la de-manda —junto con una serie de factores menores anexos de más difícil análisis— hicie-ron que desde los primeros meses de su puesta en servicio la Administración se plantea-ra la recuperación de la concesión.

Orlyval. París.

ORLYVAL es una línea de metro automático tipo VAL (tecnología Matra, ac-tualmente Siemens) que une —mediante 7 km de nuevo trazado— la estación deAntony con el Aeropuerto de ORLY. En Antony se produce la correspondencia conel RER B, estando los vehículos VAL sincronizados con la parada de los trenes

350

del RER para que no exista tiempo de espera entre los dos modos. La línea, cons-truida con financiación totalmente privada fue puesta en servicio en 1992.

Orlyval estaba basado en la posibilidad de establecer tarifas más elevadas en unalínea de transporte de calidad dirigida a una clientela específica de altos ingresos(viajeros aeroportuarios). Este proyecto, que estuvo correctamente realizado, tantodesde el punto de vista técnico como de establecimiento de la estructura financie-ra e institucional, tuvo un error importante, la sobre-evaluación de las previsionesde tráfico en los primeros meses de explotación. El menor número de viajeros en es-tos meses, y por tanto el menor nivel de ingresos obtenidos a través de las tarifas,frente a los previstos, llevaron de forma muy rápida a un acuerdo entre la empre-sa concesionaria y el Estado para que éste se hiciera cargo de la concesión.

El resultado de Orlyval —en que los accionistas perdieron el capital (18 millonesde euros), los bancos abandonaron una buena parte de la deuda (150 millones deeuros), y el Estado tuvo que hacerse cargo de la concesión para confiársela a lagran empresa operadora de los transportes públicos en Ile de France, la RATP—ha sido un golpe importante para la realización de otros proyectos de transportepúblico con financiación totalmente privada, no sólo en Francia, donde no se havuelto a realizar ninguno y parece imposible que ni siquiera se plantee el volvera realizarlo a corto o medio plazo, sino en el ámbito europeo. Desde Orlyval no seha llevado a cabo ningún proyecto importante de construcción y explotación to-talmente a riesgo y ventura de la empresa privada sino que, en todos los realiza-dos, ha existido una participación más o menos importante del sector público.

Y, sin embargo, Orlyval es un buen ejemplo en cuanto a constitución de la socie-dad concesionaria —integrada por un constructor, un operador y entidades fi-nancieras—, reparto de riesgos y estructura de la operación, construyéndose enun plazo más corto que el previsto. El fracaso de Orlyval tiene, por tanto, comocausa fundamental —aunque el análisis completo requeriría un desarrollo enmayor profundidad— la sobreestimación de la demanda en los primeros años deoperación para un cierto nivel de demanda. Orlyval resultó un fracaso comercialpese al éxito técnico.

Orlyval es un ejemplo totalmente válido, que debería estar presente en todas las conce-siones que se presenten en España, debido:

— Por un lado, a la importancia que debe darse a los aspectos técnicos del proyecto.Hay que tener siempre en cuenta que los estudios económicos y financieros vana estar basados en los parámetros que los técnicos vamos a establecer y que son,por tanto, dichos parámetros, los que van a estructurar la concesión, debiendo es-tablecerse desde la concepción del proyecto la sensibilidad de dichos parámetrosy su influencia precisa.

— Por otro lado, en cuanto a la posibilidad de que la Administración deba recupe-rar la concesión debido a un fallo en la estructura financiera de la misma. Y esque, si la estructura financiera falla, ya sea durante las obras —por problemasen la construcción— o durante la explotación —por un mal dimensionamiento deltráfico o una variación en las condiciones del servicio o del mantenimiento— laAdministración no puede permitirse cerrar ese servicio, que en algunos casosconstiuirá un servicio público. Parece difícil pensar que el metro de Sevilla, por

351

ejemplo, se cerrara tras dos meses de explotación por una quiebra de la sociedadconcesionaria.

Es importante, por tanto, que la Administración contemple la posibilidad de que en al-guna fase del proyecto puede estar obligada a recuperar la concesión, y por tanto, que elproyecto técnico se adapte completamente a las necesidades que la propia Administraciónha definido. Cuando surgen problemas en una concesión, las empresas que constituyen lasociedad concesionaria perderán el capital que hayan invertido y los bancos deberán eje-cutar las fianzas, pero en cualquier caso, el fracaso en la concesión de proyectos deuna importancia social tan grande como los proyectos de transporte deberánser asumidos por la Administración pública competente.

Una concesión está organizada en tres fases, las dos primeras suelen estar muy presen-tes: la construcción y la explotación, y, sin embargo, con frecuencia, se olvida la tercera:la recuperación de la concesión por parte de la Administración, no dándole la importan-cia que merece.

Bien es verdad, que, en algunos casos, la recuperación de la concesión por parte de la Ad-ministración puede ser debida a un éxito excesivo de la misma, como en el Metro de Tou-louse, donde los altos beneficios obtenidos llevaron a la Administración a recuperar la pri-mera línea construida mediante concesión y a construir directamente la segunda línea.

3. Conclusiones

Como conclusiones principales de esta ponencia queremos poner de manifiesto:

— La importancia de los técnicos para establecer las bases de un proyectode concesión, en las que se apoyarán todos los análisis económicos y financie-ros que se realicen posteriormente.

— La importancia de que el liderazgo de los grupos pluridisciplinares, ne-cesarios, sin duda, para realizar un proyecto en concesión, corresponda a In-genieros de Caminos, que, por su formación, pueden relacionar en todo mo-mento las distintas opciones económicas y financieras con el objetivo último delproyecto, proporcionar un servicio de calidad a los ciudadanos.

Y terminamos la comunicación destacando que no se debe olvidar, en ninguna fase delproyecto, que la cooperación público-privada en la construcción de infraestruc-turas de transporte es una asociación a largo plazo basada en contratos «in-completos» en los que hay que anticipar la solución de posibles imprevistos y que estosproyectos deben estar muy bien definidos —y controlados— desde el punto devista técnico

Bibliografía

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352

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Zamorano, C. (1996). Las concesiones en el transporte público urbano. Aplicación a los sistemas detransporte en sitio propio. El caso francés. II Congreso de Ingeniería de los Transportes, Madrid,mayo de 1996.

Zamorano, C. (1993). La concesión, una solución a los problemas de financiación del transporte pú-blico: el ejemplo del metro de Toulouse. I Simposium sobre Ingeniería de los Transportes, Sevi-lla, marzo de 1993.

353

APLICACIONES DE LA TEORÍA DE OPCIONESEN LAS CONCESIONES DE AUTOPISTAS DE PEAJE

José Javier García RobredoBLENNIUS, S. L.

RESUMEN

Las inversiones privadas en autopistas tienen un nivel de riesgo que en muchos casos esdemasiado alto para la rentabilidad esperada. En estos casos es necesario que el Estadocomparta ciertos riesgos para poder reducir el coste de financiación y hacer viable el pro-yecto. El artículo describe como las medidas más utilizadas para facilitar la viabilidad fi-nanciera se pueden estudiar mediante la Teoría de Opciones, lo que permite optimizar laeficacia de estas medidas así como cuantificar de forma precisa el valor de la inversión ysu evolución posterior. La idoneidad de esta teoría se justifica porque estas ayudas sepueden considerar como derivados financieros de variables no financieras como el tráfi-co. Así mismo, el artículo explica por qué el método utilizado actualmente, descuento deflujos de caja, no es aplicable en estos casos.

1. Introducción

La participación del sector privado en la financiación de infraestructuras esta teniendoun gran desarrollo en los últimos años. Sin embargo, estas inversiones tienen un alto ries-go debido a su carácter prácticamente irreversible, al largo plazo de la inversión, y a fac-tores de incertidumbre como el tráfico, los tipos de interés, el tipo de cambio, etc. Este ni-vel de riesgo hace que en muchos casos la inversión no sea rentable y sea necesario queel Estado comparta ciertos riesgos para poder reducir el coste de financiación y hacer via-ble el proyecto. Algunas de estas medidas para facilitar la viabilidad financiera del pro-yecto son: seguro de cambio; préstamos participativos; peaje en sombra; garantía de trá-fico mínimo; extensión de la concesión; opción de reversión anticipada; etc.

Hasta ahora, la falta de herramientas cuantitativas adecuadas ha hecho que la eficaciade estas medidas esté lejos de su máximo potencial. La práctica habitual es calcular elValor Actualizado Neto (VAN) mediante el descuento de flujos de caja, que conduce a re-sultados totalmente erróneos cuando el proyecto incorpora cierta flexibilidad [1]. Afortu-nadamente, las modernas teorías financieras, y especialmente la teoría de opciones, per-miten analizar adecuadamente este problema.

A partir de 1973, cuando Black y Scholes presentaron su famosa fórmula [2] y RobertMerton su teoría de valoración de opciones [3], se produjo el gran desarrollo de la teoríade opciones que ha llevado a la sofisticación actual de los mercados financieros. En los úl-timos años también se ha aplicado a otros campos como la Industria del Petróleo, el Sec-tor Eléctrico, la valoración de empresas de tecnología, o la gestión de proyectos de I+D.Su aplicación al estudio de concesiones de autopistas es muy reciente y hay muy poca bi-bliografía al respecto, pero, como veremos más adelante, es la metodología idónea. Su ma-

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yor complejidad no debe ser obstáculo para aplicar esta innovación en tecnología finan-ciera, especialmente dadas las grandes inversiones que hay en juego.

2. Valoración de las ayudas estatales como opciones

Entre los distintos mecanismos que puede utilizar la Administración para facilitar la fi-nanciación privada del proyecto, a continuación se estudian los más utilizados: peaje ensombra, préstamo participativo, garantía de tráfico mínimo, duración de la concesión, yseguro de rentabilidad. Otras ayudas como seguro de cambio, subvenciones o créditos sub-ordinados, también se usan con bastante frecuencia, pero se dejan fuera de este estudioporque su valoración es trivial o porque se pueden valorar a partir de otros productos exis-tentes en los mercados financieros.

2.1. Peaje en sombra

En este caso la Administración paga anualmente el peaje a la empresa concesionaria enfunción del número de vehículos que utilice la autopista. El esquema más eficiente esaquel en que la tarifa por km es una función decreciente del volumen de tráfico, enten-diendo éste como el total de vehículos-km registrado en la autopista durante el año1 (fi-gura 1). De esta forma, cuando disminuye el tráfico, la tarifa aumenta, compensando par-te de la caída de ingresos. Esto reduce la varianza de los flujos de caja del proyectorespecto a una situación con tarifa convencional (figura 2), y por tanto, disminuye los cos-tes de financiación. Para incentivar al concesionario es conveniente que dicho flujo de cajasiga siendo creciente con el tráfico.

Figura 1.—Tarifa del Peaje en sombra versus Peaje convencional

0,04

0,12

0,2

Volumen Tráfico (veh-km)

Peaje normal

Peaje en sombra

356

1 Si sólo hubiera un recorrido posible, se podría expresar la tarifa en €/vehículo y el tráfico como el total de ve-hículos registrados en la autopista durante el año, que coincidiría con la IMD ¥ 365.

Aunque cualitativamente se pueden ver las ventajas de este esquema, para optimizar sueficacia es necesario cuantificar adecuadamente el problema, algo que solo se consiguemediante la Teoría de Opciones. El valor del proyecto V se puede calcular como la sumadel valor presente de cada uno de los flujos de caja del proyecto, Vi, que a su vez se pue-de calcular como un derivado financiero del volumen de tráfico. Suponiendo que el volu-men de tráfico evoluciona como un Proceso Geométrico Browniano2,

dSt/St = (m – d ) · dt + s · dWt [2.1.a.]

donde St es el volumen de tráfico de los últimos 12 meses en el instante t, y Wt es un pro-ceso de Wiener. El primer sumando representa un crecimiento geométrico y el segundosumando un componente aleatorio. Dado que el volumen de tráfico considerado es anual,no es necesario tener en cuenta las variaciones semanales o estacionales del tráfico, y poreso el proceso geométrico es un buen modelo. De todas formas, si se revisase la tarifa conmayor frecuencia, se podría generalizar la misma metodología utilizando un proceso es-tocástico que representase adecuadamente la variación estacional del tráfico.

El valor en el instante t del flujo de caja que se generará el año ti (ti > t) es Vi = Vi(S, t),que se obtiene como un derivado del volumen de tráfico S, y por tanto, cumple la ecua-ción en derivadas parciales3:

∂Vi/∂t + (r – d )S · ∂Vi/∂S + 0,5s 2S2 · ∂2Vi/∂S2 = r · Vi [2.1.b.]

con la condición de frontera, en este caso condición final4, Vi(S, ti) = f(S) que es la curvagruesa de la figura 2. El resultado es una función Vi = Vi(S, t) que nos da la evolución en

Figura 2.—Flujo de caja anual con Peaje en sombra

Volumen Tráfico (veh-km)

Peaje NormalPeaje en SombraValor actualizado

357

2 (m - d ) es la deriva del proceso bajo las probabilidades reales, s la volatilidad, y d la diferencia entre el tipode interés libre de riesgo y la deriva del proceso bajo la medida de probabilidad de riesgo neutro.

3 Para opciones financieras se demuestra por arbitraje [4]. Su generalización para opciones reales es posible sise incluye el término d definido anteriormente.

4 El artículo [5] de la bibliografía divide el problema en siete opciones Call. Eso no es necesario, se puede re-solver como un solo derivado siempre que la función f(S) cumpla ciertas condiciones de continuidad, y en [5]se cumplen.

el tiempo del valor de cada uno de los flujos de caja del proyecto (figura 2). El valor totaldel proyecto en un instante cualquiera V(S, t) será la suma de estos Vi(S, t), y el valor pre-sente será V(S0, t0) = S Vi(S0, t0), donde t0 representa el momento actual y S0 es el volu-men de tráfico de los últimos 12 meses en ese momento.

2.2. Préstamo participativo

Este tipo de ayuda financiera ha sido utilizado recientemente por el Ministerio de Fo-mento en las autopistas Estepona-Guadiaro, Santiago-Ourense y León-Astorga. El Esta-do concede a la sociedad concesionaria un préstamo cuya remuneración es un porcentajede los ingresos de peaje correspondientes al exceso de tráfico que supere cierto nivel pre-establecido de antemano. De esta forma, cuando hay poco tráfico el Estado esta subven-cionando la financiación, pero cuando el tráfico crece, entra a participar de los ingresos.Esto también reduce la varianza de los flujos de caja y, por tanto, los costes de financia-ción5. El préstamo se puede diseñar para que iguale el precio justo asociado a su riesgo,en cuyo caso el efecto se limita a reducir la varianza, o se puede diseñar de forma que ade-más lleve una subvención encubierta.

La forma de valorar el préstamo es la siguiente. La parte de remuneración que sea fija,si la hay, así como la devolución del principal, se descuentan al tipo de interés libre deriesgo, ya que no hay ninguna incertidumbre sobre dichos pagos6. El resto de pagos delpréstamo es una serie de pagos variables que coinciden con el porcentaje de ingresos depeaje descrito anteriormente. Esta serie es análoga a los «caps» del mercado financiero.El valor actualizado de la serie, V, coincide con la suma del valor actualizado de cada unode esos pagos variables Vi.

En el caso de que haya N tramos en la autopista, el Estado establece unas IMD7 distin-tas en cada tramo a partir de las cuales empieza a participar de los ingresos de peaje.Este caso se podría estudiar considerando N procesos estocásticos distintos, pero correla-cionados entre sí, cada uno de los cuales representaría la IMD en un tramo. El valor delos pagos variables sería el de un derivado financiero dependiente de esas N variables.Sin embargo, dada la gran correlación que hay entre las distintas IMD, es una buenaaproximación suponer que la IMD en cada tramo es proporcional a una IMD equivalenteIt (media de las IMD ponderadas por la longitud de cada tramo). En este caso, el valor delos pagos variables es V(I, t) y se puede calcular como un derivado de It.

A partir de aquí la metodología es similar al caso anterior. El subyacente sigue un pro-ceso similar a [2.1.a.] pero sustituyendo St por It, que coincide con la IMD en el instantet en el caso de un solo tramo. Resolviendo una ecuación similar a [2.1.b.] con una condi-ción final como la representada por la línea gruesa de la figura 3 se obtiene Vi(I, t), quenos da la evolución en el tiempo del valor del pago variable que se generará el año ti (fi-gura 3). El valor presente de toda la serie de pagos variables será V(I0, t0) = S Vi(I0, t0),donde t0 representa el momento actual e I0 es la IMD en ese momento.

358

5 Este efecto se produce por la reducción de varianza de los flujos de caja. No confundir con la varianza del sub-yacente (el tráfico), que puede producir otros efectos dependiendo de la elasticidad del derivado.

6 A excepción del riesgo de crédito, que no se considerará en este caso.7 Intensidad Media Diaria: n.o de vehículos que pasa por una sección de carretera durante un año, dividido por

365.

Figura 3.—Garantía de tráfico y préstamo participativo

2.3. Garantía de tráfico mínimo

Su relación con el caso anterior es la misma que existe entre una opción de compra y unaopción de venta. En lugar de recibir dinero cuando el tráfico supera cierto nivel, el Esta-do paga a la concesionaria una cantidad cuando el tráfico cae por debajo de un nivel mí-nimo. Su efecto es el de un seguro frente a una caída del tráfico, ya que la cuantía delpago compensa exactamente la disminución de ingresos por peaje.

Igual que el caso anterior, también tiene un efecto reductor de la varianza de los flujos decaja y también se puede diseñar incluyendo una mayor o menor subvención. Su contri-bución a los flujos de caja es una serie de pagos variables análoga a los «floors» del mer-cado financiero. Su forma de valoración es similar al caso anterior, aunque con distintacondición de frontera (figura 3).

2.4. Duración de la concesión

Aquí se pueden distinguir tres casos en función de que variable determina la duración dela concesión: el tráfico, el valor del proyecto o la rentabilidad del proyecto hasta una de-terminada fecha. Este último caso se estudia en el apartado siguiente.

En el primer caso la duración es función del tráfico —tanto mayor cuanto menor es éste.Inicialmente se fija un plazo de concesión y, transcurridos unos años, se evalúa el tráfi-co. En función de ese nivel de tráfico se deja el plazo inicial o se extiende unos años más,según el criterio establecido de antemano en el contrato de concesión. Este tipo de ayudase ha usado en la autopista Ávila-Segovia adjudicada en 1999 por el Ministerio de Fo-mento. En el año 20 de la concesión se evalúa, en cada uno de los tres tramos, la IMD me-dia de los años 16 a 20. Estas IMD determinan un plazo de concesión definitivo tF com-prendido entre 32 y 37 años.

Intensidad Media Diaria

Garantía deTráfico

Préstamo ParticipativoActualizado a t<T

359

Este problema se puede abordar mediante la teoría de opciones considerando los flujos decaja recibidos entre el año 32 y tF como un derivado financiero de las IMD en cada tramo.El valor de este derivado particularizado al año 20 —como función dependiente de tF, quea su vez es una función de las IMDs medias de los años 16 a 20— es el valor a vencimientode otro derivado que también depende de las IMD en cada tramo. El hecho de que el va-lor a vencimiento dependa de valores medios de la IMD lo convierten en una opción tipoAsiática, que se resuelve por simulación (figura 4).

Este tipo de ayudas no tiene tanta efectividad como las otras, ya que, aunque compensanla falta de tráfico con una extensión del plazo de concesión, los flujos de caja de esa ex-tensión tienen un valor reducido (al serlo el tráfico) y un valor actualizado muy pequeño(al descontar durante plazos muy largos). Aumentar mucho el plazo de la extensión tam-poco tiene mucho efecto.

El segundo caso son las opciones que tiene la sociedad concesionaria de aumentar el pla-zo a cambio de pagar una cantidad al Estado (opción tipo call) o la opción de acortarlo acambio de recibir una cantidad (opción tipo put). La opción de acortar el plazo se ha in-cluido en la autopista Eje Aeropuerto, también del Ministerio de Fomento. En este casola empresa concesionaria tiene la opción de revertir la concesión en el 2020 a cambio deahorrarse el precio de reversión a término de la concesión en el 2027. La forma de valo-rar estas opciones es valorar el proyecto como un derivado del tráfico y luego calcular laopción como un derivado financiero del proyecto. El resultado es una opción compuesta(derivado de un derivado del tráfico) que en el caso de la opción de reversión anticipadaconstituye un seguro frente a caídas del tráfico (figura 4).

Figura 4.—Valor presente del proyecto con distintas opciones (excluyendo la inversión inicial)

2.5. Seguro de rentabilidad

Es el tipo de ayuda más efectivo a la hora de atraer financiación privada para el proyec-to. Sin embargo, que el Estado garantice una rentabilidad mínima a los accionistas re-duce mucho los incentivos de la empresa concesionaria y aumenta el riesgo asumido porel Estado.

–50

0

50

100

150

200

250

Intensidad Media Diaria

sin opcionescon opción de extensióncon opción de reversión

360

Para solucionar este problema se puede diseñar el mecanismo de ayuda de otra forma,por ejemplo, en lugar de dar una garantía total se puede dar otra contraprestación cuan-do la rentabilidad cae por debajo de cierto nivel. En el «Transurban City Link Project» enAustralia [6], cuando la tasa interna de retorno era inferior al 10 por ciento, la sociedadconcesionaria tenía la opción de aplazar (sin pagar intereses) el pago de las tasas de con-cesión hasta que dicha tasa de retorno estuviese por encima del 10 por ciento.

Otro tipo de opción dependiente de la rentabilidad —aunque en este caso no es una ayu-da, sino una limitación de la rentabilidad de los accionistas— es que el Estado se reser-ve la opción de terminar la concesión en unas fechas determinadas si la tasa interna deretorno alcanzada hasta ese momento supera cierto valor preestablecido. Sin embargo,como casi todas las opciones que afectan al plazo de la concesión, su valor es mucho me-nor que el de la opción anterior.

A pesar de la complejidad de estas cláusulas, la Teoría de Opciones permite valorarlas deforma rigurosa. Dado que el subyacente8 de estas opciones es la tasa interna de retorno,que a su vez depende de los flujos de caja del proyecto, que a su vez dependen del tráfico,se podría pensar en valorar estas opciones como derivados compuestos del tráfico. Sin em-bargo, la tasa interna de retorno no solo depende del flujo de caja o del tráfico en ese ins-tante, sino también de los flujos de caja anteriores y por lo tanto de la historia del tráfi-co en la autopista. Es lo que se llama una opción «path dependent», es decir, que su valordepende de la evolución seguida por el subyacente hasta ese instante. La forma de valo-rarla es suponer que el tráfico sigue un proceso estocástico como el descrito en [2.1.a.] yaplicar el método de simulación de Montecarlo.

3. Ventajas frente al descuento de flujos de caja

Los métodos tradicionales de descuento de flujos de caja (como el VAN) no pueden valo-rar correctamente proyectos que incorporen algún tipo de flexibilidad [1], esto solo se pue-de hacer mediante opciones. Además, estos proyectos son mayoría hoy en día, ya que espreferible tener cierta flexibilidad para poder reaccionar ante acontecimientos futuros.En parte, es lo que hacen los mecanismos de ayuda vistos anteriormente. Las razones deque no sea aplicable el valor actualizado neto (VAN) son:

— Sustituye los flujos de caja por sus esperanzas matemáticas. Esto hace imposible,por ejemplo, valorar un préstamo participativo, ya que si la esperanza quedasesiempre por debajo del mínimo necesario para participar de los ingresos, daríasiempre un valor actualizado nulo. En el caso del peaje en sombra reduciría todala curva de la figura 2 a un punto, anulando totalmente el efecto que se preten-de valorar.

— Utilizar distribuciones de probabilidad y arboles de decisión podría paliar el pro-blema, sin embargo, no solventaría el error cometido en la tasa de descuento. Enel VAN dicha tasa se supone conocida y constante durante todo el proyecto, cuan-do en realidad, va cambiando con el tiempo hasta vencimiento y con el riesgo (eneste caso el tráfico). Además, al valorar un seguro como la opción de reversión an-ticipada, donde la elasticidad y la beta son negativas, la tasa de descuento pue-de llegar a ser negativa. En este caso, descontar con tasas positivas, aunque sealo intuitivo, conduciría a error.

361

8 Activo (en opciones reales puede ser una variable cualquiera) de cuyo precio depende el precio del derivado.

Otra ventaja importante de los modelos de valoración de opciones es que, una vez cons-truidos, permiten obtener fácilmente (para cualquier valor posible del subyacente y encualquier instante presente o futuro) una gran cantidad de datos adicionales del deriva-do: tasa de retorno esperada, volatilidad, beta, convexidad y todo tipo de sensibilidades alas variables del problema. Esto permite optimizar la eficacia de los mecanismos de ayu-da descritos anteriormente.

Desde el punto de vista del concesionario, la teoría de opciones permite una valoraciónmás precisa del proyecto, una mejor gestión de los riesgos y un adecuado seguimiento fu-turo. Desde el punto de vista de la Administración que concede la concesión, permite: di-señar las cláusulas de los concursos optimizando la eficacia de las ayudas; comparar ofer-tas distintas (por ejemplo, opciones de reversión con distinto precio de ejercicio) en laadjudicación de los concursos de concesión; ejercer adecuadamente las opciones que re-tenga la Administración; cuantificar los riesgos que asume el Estado en cada momento yen función de las opciones que ejerce la sociedad concesionaria; etc.

4. Conclusión

El artículo ha demostrado como los mecanismos de ayuda más utilizados por el Estado parapromover la financiación privada de autopistas de peaje se pueden analizar, cuantificar yoptimizar de forma rigurosa mediante la Teoría de Opciones. En unos casos se valora elproyecto como si fuera un derivado financiero del tráfico, en otros casos es el propio pro-yecto el subyacente de la opción. La metodología expuesta es lo suficientemente generalcomo para permitir su aplicación a otros casos. También demuestra como la práctica habi-tual en el sector, la utilización de las técnicas tradicionales de análisis de inversiones (va-lor actualizado neto, tasa interna de retorno, etc.), conduce a resultados erróneos en los pro-yectos que admiten alguna flexibilidad, que son la mayoría de los proyectos actuales. Estehecho y el gran volumen de inversión que mueven las infraestructuras justifican la necesi-dad de implementar una tecnológica más innovadora: la teoría de opciones.

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SANEAMIENTO FINANCIERO DE LA DEUDA FERROVIARIA EN LOS PAÍSES DE LA UNIÓN EUROPEA

Félix Anegón BlancoJuan Audiber Larrañaga

INECO, S. A.

RESUMEN

La comunicación muestra el tratamiento de la deuda ferroviaria realizado en los princi-pales países europeos, antecedentes de referencia, ante el proceso de reforma del sectorferroviario español.

1. Introducción

La inminente reforma del sector ferroviario en España plantea como uno de sus mayoresinterrogantes el tratamiento de la deuda financiera de RENFE. La situación de la com-pañía ferroviaria española es similar a la de sus análogas europeas, que tuvieron que en-deudarse de manera considerable para poder cubrir sus déficit de explotación y hacerfrente a nuevas inversiones durante los años ochenta y noventa, período en el que los Es-tados no podían cubrir tales necesidades financieras.

Consciente del lastre que supone un nivel de endeudamiento tan elevado, la Directiva91/440 ya señalaba, como objetivo prioritario, el saneamiento de la estructura financierade las empresas del sector ferroviario. Cumpliendo con dicha Directiva, varios países dela UE acompañaron la reestructuración del sector ferroviario con un proceso de sanea-miento de las cargas financieras.

La reducción de la deuda financiera de las empresas ferroviarias nacionales se ha lleva-do a cabo mediante diversas fórmulas de saneamiento: bien mediante la asunción direc-ta por el Estado, caso de Reino Unido, Italia o Suecia, o mediante la creación de un fon-do de amortización, como en el caso de Francia o Alemania, con el compromiso del Estadode atender a su amortización. En ambos casos se produce un reconocimiento de deuda porel Estado y por lo tanto su reflejo en el déficit público.

2. Tratamiento de la deuda ferroviaria en países europeos

2.1. Francia

En los años noventa Francia realizó dos actuaciones relativas a la deuda de la compañíaferroviaria SNCF.

Creación del Servicio de Amortización de la Deuda (SAAD)

En el año 1991 el Estado francés reconoció la deuda de la SNCF, por un importe de 10.700millones de euros, y la transfirió al Servicio de Amortización de la Deuda (SAAD), sane-ando financieramente la compañía ferroviaria.

363

El Servicio de Amortización de la Deuda (SAAD) se constituyó como un fondo sin perso-nalidad jurídica pero con contabilidad propia que presenta sus estados financieros dentrode las cuentas anuales de la SNCF. Esta compañía transfirió, tal como se señala ante-riormente, la deuda acumulada hasta 1991 al fondo, dejando ésta de registrarse en el pa-sivo de la SNCF, aunque con el compromiso de atender su servicio en un 3%, corriendo el97% restante a cargo del Estado.

El fondo, por tanto, tiene como objetivo recoger la deuda acumulada de la SNCF hasta1991, siendo el Estado francés responsable de la mayor parte del servicio de esta deu-da. A 31 de diciembre de 2001 el importe del SAAD todavía era de 9.123 millones de eu-ros. Para amortizar dicha deuda, el SAAD cuenta con una aportación anual estatal de677 millones de euros y una contribución de 18 millones de euros de la propia SNCF.

Deuda de la RFF

La reforma ferroviaria de 1997, consecuencia de la aplicación de las directivas europeas enmateria ferroviaria, separó la gestión de la infraestructura del servicio ferroviario. Ante-riormente, la SNCF realizaba ambos cometidos aunque ya presentaba cuentas de resulta-dos separadas desde 1995 para satisfacer las obligaciones que imponía la Directiva 91/440.

La Ley 97/135 y sus decretos posteriores fijaron las competencias del nuevo ente RéseauFerré de France (RFF) (gestor de la infraestructura) y SNCF (operador ferroviario). Se-gún esta Ley, la entidad pública empresarial RFF asumió la gestión y el desarrollo de lasinfraestructuras y se le transfirieron desde el balance de SNCF las infraestructuras fe-rroviarias, instalaciones de señalización, seguridad, tracción eléctrica y telecomunicacio-nes relacionadas con la infraestructura, así como, los edificios asociados a la explotacióny mantenimiento de dichas infraestructuras.

Por su parte, la SNCF mantuvo los activos relacionados con la prestación del servicio fe-rroviario, siendo de su competencia la gestión del tráfico y la circulación de la red ferro-viaria, debiendo abonar un canon por uso de la infraestructura a la RFF. Actualmente laSNCF tiene 170.000 empleados y la RFF sólo 150.

Como consecuencia de esta reestructuración de activos de 1997, la RFF adquirió el com-promiso dell servicio de las dos terceras partes de la deuda de la SNCF generada desde1991 (20.500 millones de euros), como contrapartida de las infraestructuras ferroviariasrecibidas. El tercio restante se registra en el balance de la SCNF, estando a su cargo suservicio. En los estados contables de RFF de 2001 la deuda imputada alcanza un impor-te remanente de 14.297 millones de euros. El Estado hace aportaciones anuales a la RFF,parte de las cuales se destinan al servicio de dicha deuda.

2.2. Alemania

Alemania articula su sistema ferroviario en torno a un ente regulador EBA y al holdingpúblico DB AG, que integra la empresa gestora de la infraestructura y las empresas ope-radoras de servicios de trasporte. Esta organización es el resultado del proceso de reor-ganización del sector ferroviario tras la reunificación del país y la adaptación a las direc-tivas de la Unión Europea.

364

El proceso de saneamiento de las cargas históricas se produjo en 1994. En dicho año secreó el Fondo Nacional Ferroviario (Bundeseisenbahnvermögen-BEV) que asumió las deu-das anteriores a 1993 de DB y DR, antiguas empresas ferroviarias de la República Fede-ral y República Democrática Alemana respectivamente, por un importe de 40.000 millo-nes de euros por lo que la nueva DB AG nació con un balance saneado.

Asimismo, el Fondo Nacional Ferroviario absorbió el personal excedente del sistema y elpatrimonio residual no afecto al servicio ferroviario generando, con este último patrimo-nio, plusvalías con las que hacer frente a parte del servicio de la deuda transferida.

Actualmente la deuda de la DB AG, generada desde 1994 es de 25.000 millones de euros,sin que exista compromiso alguno por parte del Estado de asumirla.

2.3. Reino Unido

El sistema ferroviario del Reino Unido constituye un caso aislado en Europa, por la pro-fundidad de la liberalización y privatización alcanzadas. Se articula en torno a una Au-toridad Estratégica (SRA), un Ente Regulador, una empresa propietaria y gestora de lainfraestructura (Network Rail), y multitud de operadores privados de servicios de trans-porte y otros proveedores de servicios.

En 1993 el Estado absorbió la deuda de la empresa ferroviaria estatal British Rail (BR) ysegregó la compañía en diversas empresas: Railtrack (infraestructura), empresas inde-pendientes de ingeniería, empresas de material rodante, empresas de servicio de transportey empresas de otras actividades. Dichas empresas se privatizaron en el periodo 1995-1997.

La compañía Railtrack, propietaria de la infraestructura ferroviaria, fue privatizada en1996. No obstante, ante las críticas por la falta de mejoras de las líneas y las deficienciasen la seguridad, en octubre de 2001, el gobierno británico tomó el control de la compañía.En marzo de 2002 el gobierno creó una nueva entidad pública, el Network Rail, con el ob-jetivo de gestionar las infraestructuras ferroviarias. El Network Rail compró las accionesdel Railtrack por 500 millones de libras. Además, mejoró la estructura financiera recu-rriendo al sistema financiero mediante un préstamo a largo plazo de 9.000 millones de li-bras avalado por el estado británico, que refinanció la antigua deuda del Railtrack de6.600 millones de libras y aportó nuevos fondos a la sociedad.

Network Rail ha sido clasificado dentro del sector sociedades en términos de la normati-va sobre déficit y deuda pública de la SEC 95. De esta forma, el endeudamiento necesa-rio para refinanciar la deuda heredada de Railtrack se contabiliza un su balance, no con-solidando con las cuentas públicas, salvo que las entidades financieras prestamistas, antela falta de pago, solicitaran la ejecución del aval al estado británico.

2.4. Italia

El proceso de reforma del sector ferroviario italiano realizado durante los años noventaestableció el modelo de holding público. Bajo el control de Ferrovie dello Stato (FS) seagrupan, Rete Ferroviaria Italiana (RFI) y Trenitalia, dedicadas a la gestión de la in-fraestructura y a la prestación del servicio ferroviario respectivamente.

365

En este proceso de reforma, el Estado asumió, según la Ley 662/96, la deuda de FS ante-rior a 1996 por un importe superior a los 24.000 millones de euros. Dicha deuda no se con-tabiliza en el balance de FS, pero se refleja en su Memoria Anual. Desde 1996 el Estadoha amortizado anualmente parte esta deuda. Durante el año 2000 la deuda amortizadafue de 2.246 millones de euros, quedando por amortizar 11.012 millones de euros.

2.5. Holanda

La reforma ferroviaria holandesa comenzó en 1994 con la reestructuración de las unida-des de negocio de la compañía estatal NS, que se separaron en 1995 en las siguientes em-presas independientes: Railinfratrust, a quien se transfiriere la propiedad de toda la in-fraestructura; tres agencias: Railned (regulación), Railinfrabeheer (construcción ymantenimiento) y Verkeersleiding (control de tráfico) y el grupo comercial de NS, con em-presas operadoras de transporte y de prestación de servicios.

Las tres agencias reguladoras, Railned, Verkeersleisding y Railinfrabeheer, se desligarondel grupo NS en el 2001, pasando a depender del Ministerio de Transportes holandés. Enenero de 2003,el Estado holandés unificó las tres entidades en una única sociedad gesto-ra de la infraestructura (Prorail).

El ente público Railinfratrust asumió la propiedad de la infraestructura y la carga de ladeuda acumulada hasta 1994. Su función es proteger el interés público en la utilizaciónde su patrimonio, aunque no lo gestiona directamente, sino que lo cede a otros órganos.

2.6. Austria

En Austria, tanto la gestión de la infraestructura ferroviaria, como la operación del ser-vicio son responsabilidad de la empresa pública ÖBB. En 1992, se reorganizó la compa-ñía en dos divisiones, una para la gestión de la infraestructura y otra para la prestacióndel servicio ferroviario, ambas con gestión y cuentas independientes.

Hasta la fecha, no ha habido un saneamiento de la compañía ferroviaria ÖBB, cuya deu-da alcanzó un importe de 6.382 millones de euros en 2001.

2.7. Bélgica

La compañía ferroviaria pública belga, la Société National des Chemis de Fer Belges(SNCB), está estructurada en forma de holding, habiendo separado la gestión de la in-fraestructura y la prestación del servicio ferroviario.

El Estado belga no ha asumido la deuda de la SNCB, que en el 2001 tenía un importe de7.300 millones de euros.

2.8. Dinamarca

En Dinamarca, la gestión de la infraestructura, realizada por Banestyrelsen, es comple-tamente independiente a la operación ferroviaria, que la realiza Danske Statsbaner(DSB). Ambas compañias generan recursos suficientes para atender el servicio de la deu-da y no precisan el apoyo de recursos públicos para su viabilidad.

366

En el año 2001, la compañía Banestyrelsen tenía una deuda de sólo el 7,1% de su inmo-vilizado (130 millones de euros). En ese mismo año, la deuda de la DSB fue de 854 millo-nes de euros (44% de su inmovilizado).

2.9. Finlandia

Finlandia tiene completamente separadas la gestión de la infraestructura y la operaciónferroviaria. La sociedad RHK es responsable del mantenimiento y desarrollo de la red fe-rroviaria y la división de transporte ferroviario de la compañía VR es la responsable dela operación ferroviaria.

RHK prácticamente no tiene endeudamiento (2,5% de su inmovilizado) ya que recibe apor-taciones estatales anualmente para equilibrar su patrimonio. Por su parte, la compañíaoperadora finlandesa del servicio ferroviario VR tiene un endeudamiento que supone úni-camente el 32% de su activo fijo y soporta dicho endeudamiento con los ingresos de ex-plotación.

2.10. Noruega

En 1996, el Parlamento Noruego creó la compañía operadora ferroviaria NSB BA, de ca-pital público, a partir de la división de tráfico de la antigua NSB. Ésta financia sus in-versiones a partir de los ingresos generados y mediante endeudamiento. Simultánea-mente se creó la empresa encargada de la gestión de la infraestructura ferroviaria(Jernbaneverket).

Hasta la fecha no se ha realizado saneamiento alguno de las deudas de las compañías fe-rroviarias.

2.11. Portugal

La reforma del sistema ferroviario en Portugal se ha abordado en los últimos cuatro años,y están todavía en elaboración diversos procedimientos necesarios para el funcionamien-to del sistema (canon por uso de la infraestructura, responsabilidades en suministros deservicios, etc.). El sistema se articula en torno a un ente regulador, un gestor de infraes-tructura público e independiente, Rede Ferroviária Nacional (REFER), y la compañía Ca-minhos de Ferro Portugueses (CP), que se ha configurado como empresa prestadora deservicios de transporte, aún en cuasi-monopolio.

La deuda histórica asociada a la infraestructura fue traspasada en 1997 a la REFER, ysu servicio se satisface mediante aportaciones estatales.

2.12. Suecia

La red ferroviaria sueca ha sido la primera en Europa en acometer un proceso de refor-ma, ejecutado de forma muy progresiva. Exceptuando el caso del Reino Unido, se tratadel país que ha profundizado más en la liberalización de su sistema ferroviario.

367

La reforma del sector ferroviario comenzó en 1988, cuando se disgregó la compañía fe-rroviaria en dos empresas públicas independientes: Banverket BV, propietaria y gestorade la infraestructura, y la empresa operadora del transporte SJ.

El saneamiento de la deuda se llevó a cabo al inicio del proceso de reestructuración en1988, mediante la amortización directa por parte del Estado. El Estado financió tambiénla reestructuración de personal durante el periodo 1987-1989, asimismo, anualmenteequilibra patrimonialmente a la gestora de la infraestructura (Banverket BV) medianteaportaciones estatales con cargo al déficit público

2.13. Suiza

Suiza efectuó una reestructuración del sector ferroviario de acuerdo con la directiva Di-rectiva 91/440 durante los años noventa,a pesar de no estar sujeto a las directivas comu-nitarias. La compañía ferroviaria suiza SBB está formada por dos divisiones indepen-dientes: una de gestión y mantenimiento de la infraestructura y otra dedicada a laoperación del servicio ferroviario.

En dicho proceso se llevó a cabo la reestructuración de la deuda de SBB de acuerdo conel Decreto RS 742.30, que regula la financiación de los ferrocarriles suizos. Según estanormativa, el gobierno suizo asumió la deuda ferroviaria en los presupuestos de 1997, asícomo, el reembolso de un crédito de 5.560 millones de francos suizos que la SBB habíacontraído con la garantía de su propio fondo de pensiones. La deuda acumulada desde1997 alcanza un importe de 3.647 millones de francos suizos, que reembolsa la SBB a untipo de interés variable.

2.14. Grecia

En Grecia, tanto la gestión de la infraestructura como la operación del servicio se reali-zan por la compañía ferroviaria OSE. El Ministerio de Transporte griego está reestruc-turando actualmente la compañía ferroviaria y analizando el tratamiento de la deuda.2.15. Polonia

Ante la futura incorporación en la Unión Europea y siguiendo las directivas europeas enmateria ferroviaria, Polonia desagregó en Julio de 2001 la compañía ferroviaria PKP (Fe-rrocarriles Estatales Polacos) en empresas independientes de infraestructura, viajeros ymercancías. La compañía «holding» PKP atiende el servicio de la deuda histórica de PKPal menos durante dos años, hasta que se consoliden las compañías recientemente crea-das.

3. Conclusión

La reforma del sector ferroviario europeo se inició a partir de la Directiva 91/440, queplanteaba la separación de la gestión de la infraestructura y la prestación del servicio fe-rroviario. Para el cumplimiento de dicho objetivo la Directiva exigía previamente el sa-neamiento de la estructura financiera de las empresas del sector ferroviario. Difícilmen-te se podrían llevar a cabo las reformas si las nuevas empresas heredaban las enormescargas financieras acumuladas durante años en el sector ferroviario europeo.

368

La mayoría de los estados europeos asumió, con cargo al déficit público, el saneamientode dichas deudas. Bien directamente, reconociendo y asumiendo su abono con cargo a lospresupuestos de ese ejercicio o bien indirectamente registrándolo en un fondo o una so-ciedad instrumental, pero reconociendo y asumiendo el estado el servicio de dicha deuda.En relación al déficit público en términos de Contabilidad Nacional, el efecto es similaren ambos casos pues en los dos se produce un reconocimiento de la deuda por parte delEstado, no así en términos de déficit según presupuestos Generales del Estado, pues di-fieren los calendarios de devolución de las deudas.

El reconocimiento de dichas deudas por parte de los estados europeos, con cargo al défi-cit público, se realizó mayoritariamente antes de los compromisos asumidos con el Pactode Estabilidad y Crecimiento. En lo que concierne a España, el Estado no ha reconocidola deuda, y por lo tanto no lo computa en el déficit, pero asume el servicio de la deuda his-tórica. La reforma del sector ferroviario en nuestro país que se llevará a cabo en este año,deberá conciliar los objetivos de la Directiva 91/440 con los compromisos del Pacto de Es-tabilidad y Crecimiento.

En la Tabla I se presenta un resumen del tratamiento de la deuda ferroviaria en los pa-íses europeos con motivo de la reforma del sector, fruto de las directivas comunitarias.

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TABLA IResumen del tratamiento en países europeos

Países Tratamiento de la deuda

Reconocimiento de la deuda por el Estado

Reino Unido El Estado asumió la deuda de la BR antes de su privatización en 1993.Italia La deuda de la FS fue transferida al Estado en 1996.Suecia El Estado asumió la deuda en el proceso de reestructuración de 1988.Suiza El Estado asumió la deuda ferroviaria en 1997.

Fondos con deuda reconocida por el Estado

Francia El Estado asumió la deuda anterior a 1991 por un importe de 10.700 millones deeuros a través de la creación de un servicio de amortización de la deuda (SAAD).

Alemania El Estado asumió la deuda anterior a 1993 de las empresas ferroviarias DB yDR por un valor de 40.000 millones de euros a través del Fondo Nacional Fe-rroviario (BEV), que recibió como compensación el patrimonio inmobiliario noafecto al uso ferroviario.

Transferencia de deuda al administrador de la infraestructura

Francia La RFF asumió en 1997 la deuda asociada a la infraestructura de 20.500 mi-llones de euros.

Holanda La Railinfratrust asumió la deuda y la propiedad de la infraestructura.Portugal La deuda asociada a la infraestructura se ha traspasado a la REFER.Polonia La deuda se mantiene en la sociedad ferroviaria PKP Holding.

Sin saneamiento

BélgicaGrecia

No se ha realizado saneamiento de la deuda.NoruegaAustria

ALTERNATIVAS DE FINANCIACIÓN DE DETERMINADASINFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS

DE ALTA VELOCIDAD

Carlos Bonnelly GinebraJuan Audibert Larrañaga

INECO, S. A.

RESUMEN

En esta comunicación se evalúan los procedimientos que RENFE lleva a cabo para la ob-tención de recursos a través de la enajenación, permuta o nuevos usos de su inmoviliza-do como alternativa de financiación de infraestructuras de alta velocidad. Para ello seanaliza la naturaleza de los activos de RENFE y el procedimiento utilizado para la gene-ración de recursos a través del inmovilizado, comentando algunos casos como los de lasciudades de Burgos y Zaragoza.

1. Introducción

El Plan de Infraestructuras 2000-2007, cuyo horizonte de ejecución se extiende hasta elaño 2010, contempla inversiones en infraestructuras ferroviarias de alta velocidad por unimporte total de 33.003 millones de euros.

La importante cuantía de las inversiones previstas en el Plan exige la búsqueda de nuevasformas de financiación. El Ministerio de Fomento estima que de este esfuerzo inversor, el20% se lleve a cabo a través de la iniciativa privada, mientras que las Administraciones Au-tonómicas y Locales aporten una cantidad cercana al 5%. La inversión privada obtendríala contraprestación correspondiente a través de concesiones o de servicios asociados a lasestaciones, así como posibles plusvalías de terrenos desafectados y/o recalificados.

La participación de distintos agentes en la financiación de las infraestructuras, tanto pú-blicos como privados, requiere armonizar los objetivos de servicio público e interés gene-ral con los de rentabilidad económica y financiera de la iniciativa privada.

Actualmente, RENFE rentabiliza su inmovilizado a través de diversas alternativas que seconfiguran en función de la naturaleza y circunstancias urbanísticas del activo. Normal-mente, las actuaciones se llevan a cabo a través de la UN de Patrimonio y Urbanismo o através de Convenios suscritos con las diferentes Administraciones Públicas. El objetivo dela presente comunicación es evaluar los procedimientos que RENFE lleva a cabo para la ob-tención de recursos a través de la enajenación, permuta o nuevos usos de su inmovilizado.

2. Activos de RENFE

A continuación, se realiza una introducción de la distinta procedencia de los activos in-movilizados que pueden formar parte del patrimonio de RENFE.

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La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la AdministraciónGeneral del Estado (LOFAGE), en su artículo 56, establece que «las entidades públicasempresariales, además de patrimonio propio, pueden tener bienes adscritos por la Admi-nistración General del Estado». Esto mismo se contempla con mayor detalle en la Ley16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT), y en el tí-tulo IV del Estatuto de RENFE, aprobado por RD 121/1994, de 28 de enero, donde se re-conoce un patrimonio propio de RENFE para el cumplimiento de sus fines, integrado porel conjunto de los bienes, derechos y obligaciones de los que sea titular.

Tanto la LOTT como el Estatuto de RENFE preveían la realización de un inventario porparte esta entidad a los efectos de determinar con claridad qué activos se integran en supatrimonio. Así se ha realizado un inventario jurídico que distingue:

a) Los bienes patrimoniales de RENFE.b) Los bienes de titularidad estatal adscritos a RENFE, diferenciando:

1. Los de carácter demanial.2. Los patrimoniales del Estado.

Debido a la naturaleza jurídica de los bienes demaniales (inalienables, inembargables eimprescriptibles) estos no están valorados mientras permanezca el motivo para el que fue-ron afectados (uso ferroviario). Ahora bien, los bienes demaniales adscritos a líneas fe-rroviarias, una vez desafectados se incluirán en el patrimonio de RENFE, como bienes pa-trimoniales de ésta (art. 184, LOTT).

Por tanto, para la actividad ferroviaria se distinguen estos tres tipos de activos:

1. Activos de dominio público ferroviario estatal.2. Activos del patrimonio del Estado.3. Activos del patrimonio de RENFE.

Únicamente los últimos se incluyen en el patrimonio de RENFE y se corresponden conaquellos obtenidos por compra directa o por adscripción del Estado, a pesar de utilizar lostres tipos de activos en el desempeño de la prestación de servicio ferroviario. Mientras nose disponga de un cambio de uso y/o de una valoración detallada de los bienes éstos, nopueden ser adscritos a RENFE y, por tanto, pertenecerán a la primera o a la segunda ca-tegoría que hemos planteado.

3. Procedimiento de generación de recursos a través del inmovilizado de RENFE

A continuación se describen los procedimientos utilizados por RENFE para generar recur-sos a través de los inmovilizados que han dejado de estar afectos al servicio ferroviario.

3.1. UN de Patrimonio y Urbanismo

Esta UN nace con la vocación de rentabilizar el extenso patrimonio del que goza RENFE,en muchos casos, activos inmobiliarios excedentes que ya no son necesarios para el desa-rrollo de la actividad ferroviaria. A través de la gestión de estos bienes se ha pretendidodisponer de una fuente permanente de ingresos que mejoren la cuenta de resultados, des-tinándose en ocasiones aisladas parte de estos recursos a nueva inversión.

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La comercialización de estos activos se realiza bien directamente mediante enajenación,alquileres o cesiones de uso o bien, indirectamente mediante la constitución de socieda-des con promotoras inmobiliarias. Esta actividad desarrollada por la UN de Patrimonioy Urbanismo reportó en 1999 unos ingresos de 86.660.000 euros, que suponen el 6,5% deltotal de los ingresos generados por RENFE en ese ejercicio, mientras que en el 2000, lacuenta de resultados refleja unos ingresos de 86.070.000 euros, un 6% sobre el total.

El procedimiento habitual seguido para rentabilizar estos activos consiste en su recon-versión (previa desafectación1 de los bienes demaniales cuya actividad ya no este desti-nada al uso ferroviario) dirigida a participar de las plusvalías que se originen en el mer-cado inmobiliario. Así se procede a formalizar una serie de acuerdos asociativos quedesembocan en la creación de una nueva sociedad participada en un 40% por RENFE yen un 60% por su socio/s inmobiliario/s. Esta sociedad es la que se encargará de trans-formar el bien patrimonial de RENFE en un producto inmobiliario a comercializar obte-niendo los ingresos que le correspondan.

RENFE obtiene las plusvalías por la venta de los activos inmobiliarios a dichas empre-sas, así como las rentas provenientes de su participación en dichas sociedades inmobilia-rias. Estos ingresos representaron en 1999 en torno a 84 millones de euros de los cualesel 85% se corresponde a beneficios por venta de inmovilizado y el 15% restante a alquile-res, cesiones y otros.

A efectos contables y de generación de recursos, los beneficios por venta de inmovilizadosuponen un ingreso neto para RENFE que no se ve mermado por el efecto impositivo (Im-puesto de Sociedades) debido a la acumulación de resultados negativos de ejercicios an-teriores que registra el balance de RENFE.

En este modelo RENFE comparte la plusvalía del inmovilizado con las empresas del sectorinmobiliario a cambio de la gestión especializada en la comercialización de dichos activos.

3.2. Convenios con Administraciones Autonómicas y Locales

RENFE ha suscrito una serie de Convenios con las Administraciones Autonómicas y Loca-les que tienen por objeto la redistribución y modernización de las infraestructuras ferro-viarias sitas en determinadas ciudades, que a su vez, pretenden abordar profundas refor-mas urbanísticas. Esto implica que cierto inmovilizado queda liberado de su uso ferroviariopor lo que se realiza su desafectación y su registro en el balance de RENFE. La disposiciónde estos bienes patrimoniales genera unas plusvalías que permitirán acometer nuevas in-fraestructuras. A continuación describimos los casos de la ciudad de Burgos y Zaragoza.

En Burgos la actual estación mixta de viajeros y mercancías y la travesía ferroviaria dela línea Madrid-Irún, supone una barrera urbanística entre el centro urbano y los ba-rrios de San Felipe y San Felices. Asimismo, el nuevo trazado de la línea Madrid-Va-lladolid-Burgos-Vitoriaax implica abandonar el trazado antiguo y construir una nueva

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1 Para desafectar un bien demanial es precisa una declaración de innecesariedad del bien y el cumplimiento deuna serie de requisitos que, por ejemplo, para el caso de que el bien estuviera integrado en el patrimonio deRENFE (art. 36, RD 121/1994, de 28 de enero, Estatuto RENFE) requeriría además de esta Declaración porparte del Consejo de Administración de RENFE, la pertinente comunicación al Ministerio pertinente siguiendolas pautas que recoge la Ley Reguladora del Patrimonio del Estado.

estación en las afueras de la ciudad. Se aprecia una confluencia de intereses entre elAyuntamiento de Burgos, la Junta de Castilla y León y el Ministerio de Fomento.

Se ha estimado la cuantía total de las nuevas obras que se pretenden ejecutar y al sus-cribir el Convenio, las partes asumen los siguientes compromisos:

— RENFE aporta unos terrenos que se compromete a ir liberando (proceso de des-afectación de los bienes) para que el Ayuntamiento, previo pago de un precio yapactado (48 millones de euros), los vaya expropiando.

— El Ayuntamiento de Burgos además, aporta un 25% de la cantidad restante quese ha calculado para la ejecución de las obras según unas anualidades ya fijadasen convenio. Así mismo, esta Administración aporta, libre de cargas, los terrenosnecesarios para la construcción de las obras.

— Por su parte, la Junta de Castilla y León adquiere un compromiso de pago en cin-co anualidades del mismo importe que el del Ayuntamiento (25%).

— El Ministerio de Fomento asumirá el 50% de las aportaciones.

Paralelamente a este Convenio se firma otro entre el Ayuntamiento de Burgos y RENFEmediante el cual se regula cómo se irán liberando los bienes y el seguimiento de este pro-ceso. Además se tiene en cuenta la posibilidad de que los particulares ejerzan su derechode reversión.

Del Convenio que se firma para fomentar el desarrollo de la red ferroviaria de Zaragoza,participan como en el caso de Burgos, las Administraciones interesadas. Las decisionesque adoptan en el Convenio son:

— Creación de la Sociedad «Zaragoza Alta Velocidad 2002, S. A.», con un capital so-cial de 601.012,10 euros, participada según la siguiente distribución: Ayunta-miento de Zaragoza 25%, Diputación General de Aragón 25% y Grupo Fomento50% (GIF 25% y RENFE 25%). Se trata de que esta sociedad gestione el des-arrollo urbanístico y ejecute, con cargo a los beneficios que reporte esta actividad,los terrenos clasificados en el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza,como de sistema general ferroviario sujetos a este Convenio.

— RENFE y GIF se comprometen a transmitir a esta Sociedad los suelos no nece-sarios para uso ferroviario por haberse trasladado estas instalaciones. GIF ade-más, está adelantando parte de la inversión necesaria para la construcción de lanueva estación de Delicias, cantidad que le ha de ser devuelta una vez vaya ob-teniendo la rentabilidad deseada la nueva sociedad constituida.

— La Diputación General de Aragón financiará la construcción de una estación deautobuses aneja a la nueva estación de ferrocarriles de Delicias, así como una se-gunda estación en esta ocasión ligera en la línea de alta velocidad Madrid-Bar-celona, lo más cercana operativamente al aeropuerto de Zaragoza. Para el restodel proyecto, la Diputación adquiere el compromiso de ayudar a financiarlo conuna cantidad a repartir en cuatro anualidades (27 millones de euros).

— El Ayuntamiento de Zaragoza cederá a la sociedad gratuitamente el aprovecha-miento urbanístico municipal que le corresponda para realizar las inversionesque realice la propia sociedad, RENFE o GIF.

Entre ambos modelos destaca en primer lugar el aspecto cuantitativo de las inversionesa abordar. Mientras para el caso de Burgos se preveía una cantidad cercana a los102.172.058 euros, en el caso de Zaragoza el presupuesto para las distintas actuacioneses más ambicioso y asciende a 414.227.643 euros.

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Para el supuesto aragonés la generación de los recursos aprovechando las plusvalías delos terrenos liberados se realiza a través de una sociedad interpuesta a la que GIF y REN-FE transmiten los suelos, de la que poseen un 50% de las acciones. En esta sociedad par-ticipan las instituciones públicas interesadas, armonizándose los objetivos urbanísticos yferroviarios.

En el caso de Burgos no hay tal sociedad. El Ayuntamiento embarga los bienes que REN-FE va liberando. No hay posibilidad de optimizar la obtención de recursos mediante la co-mercialización de los terrenos, ya que lo que se pacta con el Ayuntamiento es un preciofijo por la expropiación y, por tanto, no es necesaria la figura de esta sociedad.

Pero entre estas diferencias se aprecia un objetivo común que consiste en afectar las plus-valías de un inmovilizado que deja de tener utilidad ferroviaria para financiar la cons-trucción de otro nuevo que va a cumplir las mismas funciones pero conforme a las nue-vas necesidades que requiere la modernidad.

4. Conclusiones

El inmovilizado que figura en el patrimonio de RENFE o aquellos otros activos de domi-nio público o en patrimonio del Estado que dejan de ser necesarios para el uso ferrovia-rio, se convierten en una fuente alternativa de recursos que permiten abordar nuevas in-versiones.

Las plusvalías que pueden aflorar dichos activos son significativas, debido a su céntrica ubi-cación dentro de las ciudades y a su escasa o nula valoración en el patrimonio de RENFE.

A lo largo de esta comunicación se distinguen cuatro estadios de aprovechamiento de lasplusvalías generadas:

— Gestión directa del inmovilizado.— Asociación estratégica con empresas inmobiliarias.— Convenio con Administraciones Públicas.— Constitución de Sociedad con las Administraciones Públicas.

En la primera opción no se aporta un valor añadido a los terrenos por lo que se está re-nunciando a una mayor rentabilidad en el mercado.

Quizás este es motivo por el que se promueven alianzas estratégicas especializadas del sec-tor inmobiliario que, aún aportando ese valor añadido, requieren como contraprestación unreparto de los rendimientos obtenidos. De hecho, normalmente las sociedades constituidasal efecto son participadas en un 40% por RENFE y en un 60% por un socio inmobiliario.

En los dos últimos casos la Administración Autonómica y Local enmarcan la reconversióndel uso ferroviario dentro de profundas transformaciones urbanísticas de la ciudad. Estasituación es especialmente relevante parar RENFE pues además de las plusvalías obte-nidas puede recibir fondos adicionales de dichas Administraciones dentro del objetivo del5% de financiación de las infraestructuras por parte de las Administraciones Autonómi-cas y Locales.

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De los cuatro modelos expuestos el de la Constitución de una Sociedad participada por lasAdministraciones Públicas y RENFE y GIF se presento como el óptimo por las siguientesrazones:

— Optimiza la plusvalía ya que gestiona todo el proceso de inicio a fin no en vanoeste es su principal objetivo.

— Comparte con el Convenio la convergencia de intereses con las AdministracionesAutonómicas y Locales y por lo tanto la obtención de fondos adicionales. Esto dotaa la Sociedad de una autonomía que en el caso del convenio no tiene RENFE por-que el Ayuntamiento lidera la operación y probablemente absorba la mayoría delas plusvalías.

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ANÁLISIS DEL NUEVO CONTRATO DE EXPLOTACIÓN Y MANTENIMIENTO DEL TRAMO GUIPUZCOANO

DE LA AUTOPISTA A-8 BILBAO-BEHOBIA

Javier García Hernández de AlbaINECO, S. A.

RESUMEN

En la presente comunicación se analiza el reciente contrato de explotación y manteni-miento del tramo guipuzcoano de la autopista A-8 Bilbao-Behobia, tras la reversión, des-pués de un período concesional de 35 años, de esta autopista a la Diputación Foral de Gui-púzcoa.

El contrato que se ha planteado tiene características similares a la concesión de explo-tación que contempla la nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Pú-blicas, Ley 13/2003 y en su redacción, se han tenido en cuenta muchos de los aspectosnovedosos que contempla dicha Ley, como los estándares de calidad y el principio deasunción del riesgo del proyecto por parte de la Sociedad Operadora. Además, se haconsiderado un contrato de plazo corto, con las consiguientes ventajas derivadas delmismo.

Estos y otros aspectos del nuevo contrato de operación y mantenimiento del tramo gui-puzcoano de la Autopista A-8 se desarrollan a continuación. Esta comunicación comple-menta a otra, «Análisis del nuevo esquema de gestión del tramo guipuzcoano de la Auto-pista A-8 Bilbao-Behobia», presentada a este mismo Congreso.

1. Introducción

La Autopista A-8 se ubica en el eje cantábrico, concretamente en la Comunidad Autóno-ma del País Vasco, y atraviesa los territorios de Vizcaya y Guipúzcoa, los cuales tienenlas competencias de carreteras en sus territorios y tienen la titularidad de la autopistadesde el año 2000, en que fue transferida desde la Administración Central.

En su origen, la titularidad de la autopista correspondía al Estado, quien tenía todas lascompetencias sobre dicha materia. Éste transfirió dichas competencias a la ComunidadAutónoma del País Vasco mediante Real Decreto 1837/1999, de 3 de diciembre, y poste-riormente el Gobierno Vasco traspasó, a su vez, tales competencias a las Diputaciones Fo-rales de Guipúzcoa y Vizcaya mediante las normas forales correspondientes (en el casode Guipúzcoa el Decreto 261/2000, de 19 de diciembre).

En este sentido, la Diputación Foral de Guipúzcoa ha considerado oportuno mantener enesta autopista el cobro de unas tarifas a los usuarios, aunque a un precio muy inferior alpeaje actual, principalmente con el objeto de financiar las inversiones de ampliación a trescarriles y la prolongación de la autopista con el segundo cinturón de San Sebastián (conuna inversión total de alrededor de 644 millones de euros corrientes), y cubrir los costes

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de explotación y mantenimiento de la propia autopista. Adicionalmente, se considera ne-cesario mantener el cobro de tarifas como un elemento regulador del tráfico y evitar asíla congestión y precarios niveles de servicio.

En consecuencia, la Diputación Foral de Guipúzcoa ha decidido establecer un nuevo mo-delo de gestión para la autopista (Figura 1), en el que se encomienda la gestión de la in-fraestructura a una Sociedad Pública Foral (BIDEGI, S. A.), que es la responsable de lapromoción de las inversiones así como de ingresar lo recaudado por uso de la infraes-tructura a los usuarios. Por su parte, el mantenimiento y la explotación están a cargo deuna Sociedad Operadora (sociedad anónima), redactándose para ello nuevo contrato deexplotación y mantenimiento entre BIDEGI, S. A., y dicha sociedad operadora.

Figura 1.—Esquema de gestión

El proceso de reversión de esta autopista ha coincidido en el tiempo con la preparaciónde la nueva Ley Reguladora del Contrato de Concesión de Obras Públicas, Ley 13/2003,hecho que ha motivado la incorporación de algunos aspectos de esta última al Pliego deCláusulas y al contrato que se firmó con la sociedad operadora adjudicataria del con-curso.

2. Estándares de calidad

El nuevo Contrato de Explotación y Mantenimiento de la autopista A-8 Bilbao-Behobia,en su tramo guipuzcoano, contempla el uso de determinados indicadores que miden la ca-lidad del servicio prestado a los usuarios de la autopista, así como el estado de conserva-ción de la infraestructura.

Inversiones

Canon Autopista

Ingresos porCanon

Encomienda deGestiónDisposición y

Amortización Deuda

Diputación ForalDiputación Foral

SociedadPromotora

Financiación y Construcción

SociedadPromotora

Financiación y Construcción

SociedadOperadora

Contrato de Explotación

SociedadOperadora

Contrato de Explotación

PrestamistasPrestamistas

UsuariosUsuarios

ConstructorasContratistas

ConstructorasContratistas

Tarifas porBandas de Tráfico

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Con relación a los estándares de calidad la Ley 13/2003 contempla en el artículo 244 «Usoy Conservación de la obra pública» que La Administración podrá incluir en los pliegos decondiciones mecanismos para medir la calidad del servicio ofrecida por el concesionario,y otorgar ventajas o penalizaciones económicas a este en función de los mismos.

La Sociedad Promotora del proyecto (la Sociedad Pública Foral BIDEGI, S. A.), es la en-cargada de velar por el cumplimiento de todos los indicadores de calidad estableciendocontroles, rutinarios y esporádicos, de aquellos indicadores que estime oportuno.

Las mediciones efectuadas se deben encontrar entre unos parámetros previamente defi-nidos en el Pliego de Licitación y en el propio contrato. La sociedad operadora se ve obli-gada en todo momento a cumplir con dichos estándares de calidad, y, en caso contrario,se vería sometida al régimen sancionador, también definido en el contrato, que penalizael incumplimiento del estándar en función de la importancia del mismo así como del tiem-po que se tarde en subsanarlo.

En general, la sociedad operadora no percibe ningún otro ingreso salvo los motivados porel resultado de la aplicación de las bandas de tráfico y tarifas propuestos en su oferta (enfunción de los vehículos por km registrados en la autopista). En el caso de que la socie-dad operadora mejorase los indicadores de calidad por encima de los niveles definidos enel contrato, tampoco percibiría ningún ingreso adicional, excepto en lo relativo al están-dar de calidad de la accidentabilidad, que en caso de mejorarlo por encima de los nivelesdefinidos en el contrato, la sociedad promotora tendría que abonar a la sociedad opera-dora una determinada cuantía en función de la mejoría experimentada.

El tratamiento diferenciado que se ha dado al estándar de calidad de la accidentabilidadestá motivado por el convencimiento de que la seguridad es un fin último que toda in-fraestructura vial debería perseguir, y, por tanto, habrá que tender hacia una búsquedaconstante en la mejora de la accidentabilidad, incentivando económicamente, como en el caso del nuevo Contrato de Explotación y Mantenimiento del tramo guipuzcoano de la A-8, a la sociedad operadora en el caso de que mejore el índice de accidentabilidad, deacuerdo a los parámetros definidos en el Pliego de Licitación y en el propio contrato.

Con este tipo de contrato, denominado por «resultados» se pretende aumentar la eficien-cia de las actividades de conservación, además, al no recibir un pago sobre la base de pre-cios unitarios o por trabajos específicos desarrollados, la sociedad operadora tiene un fuer-te incentivo de planificar y ejecutar la conservación al menor costo posible, lo quedesencadena incentivos para introducir avances tecnológicos y crear nuevas bases parael manejo de la conservación vial.

Hasta ahora, en España, ha habido poca experiencia en este campo, pero se pueden es-perar ahorros de más de 50% en el costo de conservación vial, en comparación a los tra-bajos realizados por administración directa.

3. Reparto equilibrado de los riesgos del proyecto

Otro de los aspectos novedosos que se incluyen en el nuevo Contrato de Explotación yMantenimiento de la Autopista A-8, es el principio de asunción del riesgo del proyecto porparte de la sociedad operadora. Conviene recordar que uno de los principios básicos ins-

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piradores de la nueva Ley 13/2003 es el fortalecimiento del riesgo empresarial, no obs-tante, hay que tener en cuenta que la sociedad operadora sólo debe asumir aquellos ries-gos que puede controlar.

En este sentido se ha considerado un mecanismo de bandas de tráfico y tarifas similar alutilizado en las concesiones de autopistas de peaje en la sombra, mediante el cual la so-ciedad operadora refleja en la proposición económica de su oferta, el riesgo percibido enel proyecto, en especial el riesgo de demanda de tráfico, consiguiendo así un reparto delriesgo entre la sociedad operadora y la sociedad promotora (BIDEGI, S. A.).

Se definen tres bandas de tráfico, cada una de las cuales compuesta por un porcentaje delos tráficos previstos y una tarifa unitaria para dicha banda. Existe una única estructu-ra de Bandas de Tráfico con diferentes tarifas por categoría de vehículos durante todo elcontrato (vehículos ligeros, pesados I y pesados II). La sociedad operadora, en su oferta,especificó las tarifas de cada una de las tres bandas que se definían, así como el tráficosuperior de la segunda banda.

El objetivo de la estructura de bandas y tarifas es cubrir los diferentes gastos de la so-ciedad operadora por orden de jerarquía. Como consecuencia del tráfico ya consolidado ymaduro de esta autopista, se tendrá la certeza, casi absoluta, de que se cumplirá el trá-fico previsto en la Banda 1 (50% del tráfico), y, por tanto, con los ingresos procedentes deesta Primera Banda se cubrirían los gastos de explotación de la sociedad operadora.

El tráfico máximo de la Banda 2, lo fija la sociedad operadora en su oferta (esto es debi-do a las diferentes estructuras financieras que se pueden plantear), atendiendo el servi-cio de la deuda contraída con los ingresos obtenidos en esta Segunda Banda. Sobre lostráficos de esta Segunda Banda, se tiene, lógicamente, un grado de certeza menor que so-bre los tráficos de la Banda 1.

Por último, los ingresos de la Banda 3 proporcionarían el margen de beneficio esperado ala sociedad operadora. Evidentemente, los tráficos de esta Tercera Banda son los que tie-nen una mayor incertidumbre de cumplirse. A partir del 110% del tráfico, la sociedad ope-radora no ingresa ninguna cuantía, y todos los ingresos los percibe la sociedad promoto-ra. Esta última condición impide, como ha sucedido en otras concesiones, que la sociedadoperadora ingrese mucho más de lo contemplado inicialmente en su plan económico fi-nanciero, en caso de que el tráfico aumente muy por encima de las previsiones. Además,el hecho de no ingresar nada a partir de un determinado volumen de tráfico, hace que lasociedad operadora no incentive aumentos de tráfico por encima de dicho umbral, contri-buyendo con esto a que la autopista se mantenga en unos niveles de servicio aceptables.

4. Duración del contrato de explotacion y mantenimiento

En la Ley 13/2003 se contempla la posibilidad de contratos de explotación (sin la necesidadde que incluya también la construcción de la infraestructura), con la consiguiente reduc-ción del plazo concesional. La Ley 13/2003 establece un plazo máximo de 15 años, sin quepueda exceder en ningún caso de 20. En el caso del tramo guipuzcoano de la autopista A-8,Bilbao-Behobia, el plazo del contrato previsto es de 10 años, aunque se prevé la posibilidadde una prórroga de hasta 5 años, plazo en el cual la sociedad operadora debe satisfacer to-dos sus compromisos financieros y además obtener una rentabilidad satisfactoria.

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Este tipo de contratos, de corta duración, tienen varias ventajas, como son un conoci-miento más exacto de las previsiones, principalmente de tráfico, el aumento de la com-petencia del sector al ser más frecuentes las licitaciones, la disminución de los gastos fi-nancieros, y la posibilidad de establecer tarifas menos elevadas y relativamenteproporcionales a lo largo de la vida del contrato1.

Este tipo de contratos supondrá un cambio de mentalidad en el panorama de la partici-pación privada en las infraestructuras, ya que las empresas concesionarias, tradicional-mente han entendido el negocio concesional como a largo plazo.

5. Cláusula de progreso

Otro aspecto novedoso que se incluye en el contrato, y que también considera la Ley13/2003, es la Cláusula de Progreso, en virtud de la cuál el operador tiene que mantenerla infraestructura conforme a los adelantos tecnológicos de la ciencia en cada momento.Si la sociedad operadora llevase a cabo inversiones que motivasen un desequilibrio de suplan económico-financiero, la sociedad promotora (BIDEGI, S. A.), procedería a compen-sar a la sociedad operadora con un aumento del plazo del contrato. Por este motivo, el con-trato contempla una prórroga máxima de cinco años, en los cuáles el operador debe amor-tizar esa posible inversión que tiene que llevar a cabo como consecuencia de tener queadaptar la infraestructura al progreso de la ciencia.

El primer contrato de explotación y mantenimiento firmado entre la sociedad promotoray la sociedad operadora, contempla que esta última lleve a cabo unas inversiones inicia-les de reposición, de alrededor de 58 millones de euros corrientes, como consecuencia deun deficiente estado inicial de partida de la infraestructura.

Es previsible que tras los primeros diez años de contrato (con la posible prórroga de otroscinco años más), se firme un segundo contrato, y la sociedad operadora encargada de estenuevo contrato, vea reducidas las inversiones iniciales de reposición, con lo que en la nue-va licitación se presentarán ofertas más económicas y por lo tanto el pago de la sociedadpromotora a la sociedad operadora sea menor con la consiguiente reducción del plazo dela encomienda de gestión o con la disminución de las tarifas.

6. Conclusión

El esquema de gestión planteado, donde la promoción está a cargo de una sociedad pú-blica y la operación (mantenimiento y explotación) queda en manos del sector privado,rompe con el modelo de concesión tradicional donde la construcción y explotación conflu-yen en un único sujeto.

El Nuevo Esquema de Gestión planteado, y, por tanto, el Contrato de Explotación y Man-tenimiento incluido en él, se han elaborado sobre la base de un riguroso estudio de ren-tabilidad y viabilidad que ha servido para determinar las bases económicas del Pliego deLicitación. Este estudio está soportado a su vez por unas previsiones de tráficos, un aná-

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1 Izquierdo R., Vassallo J.M. (2002) Estudio sobre los contratos de concesión de obras públicas.

lisis de los riesgos operativos y tecnológicos en la construcción y operación de la obra, unanálisis del coste de la operación y la elaboración del presupuesto de la inversión a reali-zar. Todo lo anterior ha permitido ajustar las ofertas de licitación en provecho de la Ad-ministración.

Al margen de las ventajas asociadas a la promoción del esquema de gestión, objeto de otracomunicación en este mismo Congreso, denominada «Análisis del nuevo esquema de ges-tión del tramo guipuzcoano de la Autopista A-8 Bilbao-Behobia», las principales ventajasdel Contrato de Explotación y Mantenimiento de este novedoso esquema de gestión vie-nen derivadas de una mejora continua del estado de la infraestructura, por una parte, de-bido al uso de numerosos estándares de calidad, tanto sobre la propia infraestructuracomo sobre el servicio ofrecido a los usuarios y, por otra, del empleo de la denominada«cláusula de progreso».

Además hay que tener en cuenta, que gracias a la estructura de bandas de tráfico y tari-fas contemplada, hay un reparto de riesgos equilibrado en el proyecto, de forma que la so-ciedad operadora sólo asume los riesgos que puede controlar. Con esto se pretende quedisminuyan, o incluso desaparezcan, las renegociaciones, que tan frecuentes han sido enlos contratos de concesión de autopistas en los últimos años.

También se considera el corto plazo del contrato como una ventaja, ya que en este plazoes posible establecer unas previsiones de tráfico y un plan de negocio con un nivel acep-table de certeza. Además, es posible amortizar las inversiones que llevará a cabo la so-ciedad operadora, ya que están relacionadas más bien con los equipos e instalaciones decobro de canon. Al cabo de los 10 años, la sociedad pública promotora estaría en condi-ciones de adjudicar un nuevo contrato o prorrogar el mismo con unas nuevas condicioneseconómicas, beneficiándose de las mejoras económicas que se puedan producir.

Por último, no conviene olvidar que el hecho de sacar las grandes inversiones del Con-trato de Explotación y Mantenimiento ha convertido a éste un negocio poco intenso en ca-pital (las grandes inversiones de ampliación de la autopista a tres carriles y la prolonga-ción de la autopista con el segundo cinturón de San Sebastián las lleva a cabo la sociedadpromotora). Esto ha beneficiado a ciertas empresas, tales como concesionarias de auto-pistas y pequeños contratistas, que no han tenido que ir acompañadas de un gran con-structor capitalista en el proceso de licitación.

Es de prever que en el futuro, distintas administraciones apliquen esquemas similares alcomentado en esta comunicación por las ventajas precitadas, en el cual la gestión es di-recta, bien por la Administración, bien un Ente Público, o como en el caso del tramo gui-puzcoano de la autopista A-8, Bilbao-Behobia, por una sociedad pública, pero con finan-ciación extra presupuestaria (vía canon, peaje, etc.). Los ahorros demostrados en otroscasos similares, justifican que la explotación y el mantenimiento queden en manos delsector privado.

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MECANISMOS DE FINANCIACIÓN DE INFRAESTRUCTURAS