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LA FUNCIÓN Y GESTIÓN DEL ESTADO
Módulo
2
Contenido
1. Las funciones del Estado ...................................................................................................... 3
1.1. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA Y LA FUNCIÓN GUBERNATIVA ............................................................................ 4
1.2. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA: EL CONGRESO Y EL PODER JUDICIAL ................................................................. 4
1.3. LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA .................................................................................................................. 5
1.4. FUNCIÓN EJECUTIVA ............................................................................................................................... 5
1.5. FUNCIÓN LEGISLATIVA ............................................................................................................................. 6
2. La organización de la administración pública ..................................................................... 7
2.1. LAS PRINCIPALES TÉCNICAS ORGANIZATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ..................................................... 7
2.1.1. Centralización ........................................................................................................................... 7
2.2. DESCENTRALIZACIÓN .............................................................................................................................. 8
2.2.1. Descentralización territorial ...................................................................................................... 9
2.2.2. Descentralización funcional .................................................................................................... 10
2.2.3. Descentralización fiscal ........................................................................................................... 10
2.2.4. Descentralización económica .................................................................................................. 10
2.2.5. Desconcentración y descentralización de funciones ............................................................... 10
2.3. FORMAS DE TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS ................................................................ 11
2.3.1. Delegación de competencia .................................................................................................... 11
2.3.2. Avocación ................................................................................................................................ 13
2.4. ORGANIZACIÓN NACIONAL: LAS ENTIDADES ............................................................................................... 13
2.4.1. Las entidades .......................................................................................................................... 13 2.4.1.1. Entidades en el marco de la Ley del Procedimiento Administrativo General .................................. 14 2.4.1.2. Entidades según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) .......................................................... 15 2.4.1.3. Entidades en el marco de la administración financiera del sector público: pliegos y unidades
ejecutoras ..................................................................................................................................................... 21 2.4.1.4. El registro unificado de entidades del Estado peruano ................................................................... 24
2.5. LOS SISTEMAS ..................................................................................................................................... 24
2.5.1. Los sistemas funcionales ......................................................................................................... 25
2.5.2. Artículo 46: sistemas administrativos .................................................................................... 25
2.5.3. Gestión por resultados ............................................................................................................ 26
3. Descripción general del proceso de modernización de la gestión pública .................... 28
3.1. SIGNIFICADO DE LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA ....................................................................... 28
3.2. OBJETIVOS DEL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA ........................................................... 29
3.3. MARCO NORMATIVO DE LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO ........................................................................... 31
3.4. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA Y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO ...................................................... 31
3.4.1. La nueva gestión pública (NGP) .............................................................................................. 32 3.4.1.1. Gestión pública por resultados ........................................................................................................ 33
3.4.2. Modernización del Estado y la nueva gestión pública ............................................................ 33
3
1. Las funciones del Estado
Son las actividades del Estado que conllevan el ejercicio de su potestad de
imperio y de autoridad, cuya realización atiende al interés público.
El Dr. GUZMAN NAPURI1 precisa que la función administrativa posee ciertas
características diferenciales que permiten notar que la misma transita por los
más diversos organismos estatales, e incluso a través de entes privados o no
estatales. En primer lugar, debe considerarse que la función administrativa
siempre es ejercida por el Estado o por los particulares a través de la
delegación, autorización o concesión de la autoridad estatal, como veremos
más adelante. La función gubernativa, la función jurisdiccional y la función
legislativa son ejercidas por el Estado, estas no son delegables a entes no
estatales, y salvo discutibles excepciones, no resultan asignables ni siquiera a
otros entes estatales.
1 GUZMÁN NAPURÍ, Christian. La cosa pública. http://blog.pucp.edu.pe/item/15998/la-funcion-
administrativa.
4
1.1. La función administrativa y la función gubernativa
Por otro lado, la función administrativa tiene relación directa con los
particulares en general, de tal manera que las actividades que desempeña la
administración pública los afectan
directamente. Ello no significa que
toda decisión de la administración
tenga por destinatario a
particulares, pues en muchos casos
los destinatarios pueden ser
funcionarios públicos, a través de
los llamados actos de
administración interna.
La función legislativa se enfoca
indirectamente en los particulares;
la función gubernativa se enfoca
en el Estado en su conjunto; y la función jurisdiccional, si bien se enfoca en
los particulares, pretende resolver conflictos, y no es susceptible de revisión por
parte de otro poder del Estado.
1.2. La función administrativa: El Congreso y el Poder
Judicial
La función administrativa se encuentra sometida al control de por lo menos dos
organismos del Estado que desempeñan funciones matrices — llamadas
poderes —: el Congreso y el Poder
Judicial. El Parlamento controla la
administración pública a través de
diversos mecanismos de control
político existentes, y establece un
férreo control previo a través del
principio de legalidad. El Poder
Judicial controla las decisiones
administrativas a través de la
posibilidad de revisión judicial de las
actuaciones administrativas — vía el
proceso contencioso administrativo — y de la existencia de los diversos
procesos constitucionales, destacando la acción popular, destinada al control de
5
los actos normativos de la administración pública, dado que se emplea para
impugnar normas reglamentarias, que por definición poseen rango secundario.
1.3. La función administrativa
La Ley 27444, Ley del procedimiento administrativo general, señala en su
Artículo I, ámbito de aplicación, a
las personas jurídicas que ejercen
función administrativa. Así, bajo este
contexto, podemos indicar que
constituye función administrativa el
conjunto de decisiones adoptadas
por las políticas públicas para
satisfacer las necesidades de los
ciudadanos.
En efecto, a decir del profesor
MORÓN2:
1.4. Función ejecutiva
El ámbito natural de la aplicación de la Ley del procedimiento administrativo
general, Ley 27444, es el Poder Ejecutivo (incluyendo los ministerios,
organismos públicos descentralizados, organismos ejecutores, proyectos,
programas).
2 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del procedimiento administrativo general. Lima,
Gaceta Jurídica Editores, 2008, p. 52.
« (…) constituye el conjunto de decisiones y operaciones mediante las cuales se
procura dentro de las orientaciones generales trazadas por las políticas públicas y el
gobierno a través de las normas legales, el estímulo, coordinación u orientación de
actividades privadas para asegurar la satisfacción regular de las necesidades
colectivas de seguridad y bienestar de los individuos. Las notas peculiares son:
concreción, inmediatez, espontaneidad, continuidad y subordinación».
6
Alcanza también a los gobiernos regionales y gobiernos locales, cuyo contenido
será presentado líneas arriba.
La norma administrativa resulta de la aplicación directa a los cuerpos
administrativos descentralizados del Estado, sea cual fuere su denominación,
organización y funciones.
1.5. Función legislativa
El poder legislativo se encuentra sujeto a la aplicación de la Ley del
procedimiento administrativo, en cuanto se involucre con las actuaciones y
procesos de contenido administrativo producido por las autoridades del Poder
Legislativo, salvo con aquellas
que por su propia naturaleza
están referidas al ámbito
parlamentario que se rigen por
sus propias normas.
Así, las normas del procedimiento
administrativo no están sujetas ni
se aplica supletoriamente en los
procedimientos legislativos, de
fiscalización política, de petición
parlamentaria, de designación de
funcionarios, de acusación constitucional, de interpelación, elementos que
integran la actuación congresal de los procedimientos del Poder Legislativo. Se
materializa cuando, con prescindencia del órgano que la ejerce, produce
normas jurídicas generales, abstractas, impersonales, obligatorias y coercitivas.
La potestad y el imperio del Estado se evidencian en el ejercicio de esta función, al
imponer patrones de actuación a la conducta externa humana a través de normas
generales.
En ejercicio de esta función el Estado crea, modifica, adiciona, deroga y abroga las
leyes.
7
2. La organización de la
administración pública
2.1. Las principales técnicas organizativas de la
administración pública
La doctrina reconoce que las dependencias que auxilian al Poder Ejecutivo para
el desempeño de la actividad administrativa y la prestación del servicio público
se organiza de cuatro formas diversas: la centralización, la desconcentración, la
descentralización.
2.1.1. Centralización
Las órdenes y la toma de decisiones de la administración pública centralizada
descienden invariablemente del órgano mayor al inferior, de tal manera que
todas las entidades administrativas guardan un orden y obedecen a los
imperativos que emite la cúspide de la organización central.
8
Todo ente inferior se encuentra supeditado al superior, y cada órgano
administrativo tiene su propia
competencia.
La competencia
administrativa es al órgano
administrativo lo mismo que
la capacidad es a las
personas físicas y jurídicas
del derecho civil.
Según Delgadillo3:
La centralización administrativa, dado su carácter jerarquizado y rígido impide
que se pueda tomar decisiones expeditas, pues en muchas ocasiones, para que
se pueda emitir un acto administrativo, se requiere que los trámites asciendan
desde los órganos inferiores al superior, y luego vuelvan al inferior, con el
consecutivo consumo de tiempo.
2.2. Descentralización
Es un proceso de carácter democrático y una política permanente del Estado,
de carácter obligatorio. El Estado peruano es un Estado unitario y
descentralizado, porque es una sola entidad que tiene deberes comunes y
3 DELGADILLO GUTIÉRREZ, Luis. Elementos de derecho administrativo (2.a ed.). México, Editorial Limusa,
2000, p. 102.
«La diferencia entre la capacidad y la competencia se manifiesta en que la
capacidad es regla, puesto que los particulares pueden hacer todo lo que deseen,
en tanto no haya una norma que lo prohíba; y en el Derecho Público, la
competencia es la excepción, ya que esta no se presume, sino que es menester que
el orden jurídico la atribuya expresamente a los órganos administrativos. Es decir,
los particulares pueden hacer todo lo que no esté prohibido y las autoridades sólo
pueden hacer lo que la ley les autoriza».
9
persigue metas compartidas como el bienestar general o la protección de las
personas.
Para ello se distribuye competencias, funciones y recursos entre tres niveles de
gobierno: gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local, para el
ejercicio equilibrado del poder estatal.
La descentralización no es un fin en sí mismo, sino un medio para hacer que el
Estado brinde mejores servicios a la ciudadanía. Sus principales objetivos son:
Transferencia ordenada de competencias públicas del gobierno nacional
a los gobiernos regionales y locales.
Redistribución de los
recursos del Estado entre los
tres niveles de gobierno, con
el objetivo de promover el
desarrollo eficiente y
equitativo del territorio.
Desarrollo económico,
autosostenible y promoción
de la competitividad de los
departamentos.
Participación y fiscalización
por parte de la ciudadanía.
2.2.1. Descentralización territorial
Se refiere a la necesidad de
ordenar el territorio del Estado de
manera racional a través de la
conformación de bloques políticos y
económicos que hagan contrapeso a la fuerza de la capital. Se trata de
repensar la vinculación de las provincias y distritos con los espacios regionales,
así como determinar sus límites para eliminar los repetidos conflictos que se
presentan.
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2.2.2. Descentralización funcional
Alude al desarrollo de capacidades y prestación de asistencia técnica al
gobierno nacional, a los gobiernos regionales y locales, así como también a los
representantes de la sociedad civil que participen activamente en la gestión
descentralizada. La finalidad es fortalecer los tres niveles de gobierno para el
cumplimiento de las nuevas tareas que gradualmente vienen asumiendo.
2.2.3. Descentralización fiscal
Se refiere a la autonomía financiera de los gobiernos descentralizados para
cumplir con sus
responsabilidades, a los que se
les asigna lo recaudado por
determinados tributos en su zona,
y se les define un sistema de
transferencias
intergubernamentales para
complementar lo que recauden,
en especial en las zonas pobres y
de bajo desarrollo.
2.2.4. Descentralización económica
Se orienta a favorecer el desarrollo económico en los distintos territorios, lo cual
requiere que el Estado – y en especial los gobiernos regionales – establezca
condiciones favorables para la iniciativa privada, y requiere que los empresarios
apuesten a dar valor a las potencialidades de los distintos departamentos y
localidades.
2.2.5. Desconcentración y descentralización de funciones
La desconcentración de funciones es el otorgamiento de funciones a un agente
local para que las ejerza en nombre de quien las asigna. Ahora bien, no debe
confundirse la descentralización con la desconcentración; si bien ambas
implican traslado de competencias administrativas, en la descentralización ese
traslado de funciones es permanente, forzoso, opera por mandato directo de la
ley y se produce de una persona jurídica a otra.
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En cambio, en la desconcentración (delegación), el traslado es transitorio y
discrecional (la ley lo autoriza, pero no lo ordena, es el delegante quien decide
hacerlo) y se da desde un órgano central a unidades administrativas que le
están subordinadas y que carecen de personería jurídica.
Así que hay delegación cuando el superior, con autorización legal expresa
traslada a alguien —subordinado— alguna de las funciones que les son propias,
de manera que se mantiene la relación jerárquica entre el órgano que transfiere
la facultad y el que la ejecuta.
2.3. Formas de transferencia de competencias
administrativas
La Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, precisa que la
propia administración puede cambiar la competencia administrativa a través de
las técnicas de la delegación y la avocación, siguiendo las normas y
requisitos previstos en la norma para cada caso.
La competencia se transfiere por decisión superior, de superior a inferior,
mediante la delegación.
La competencia se transfiere por decisión del superior, de inferior a
superior, mediante la avocación (el superior atrae la competencia en un caso
concreto).
2.3.1. Delegación de competencia
El ejercicio de la competencia es una obligación directa del
órgano administrativo que la tenga atribuida como propia; sin
embargo, de manera excepcional, esta puede ser delegada a
otras entidades para que realicen labores accesorias y
complementarias.
Algunos autores consideran lo siguiente:
La competencia es la medida de la potestad que corresponde a cada órgano, la cual
es siempre una determinación normativa. A través de la norma de competencia se
determina en qué medida la actividad de un órgano ha de ser considerada como
actividad de lente administrativo; por ello, la distribución de competencias entre los
varios órganos de un ente constituye una operación básica de la organización.
12
Por otro lado, MORÓN URBINA, al comentar la Ley n. º 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, dice:
Por ello, en un Estado como el nuestro, ante una pluralidad de entes públicos,
es necesaria la distribución y titularidad de potestades o funciones para que no
existan conflictos y se dé una mejor realización de los intereses públicos.
Obviamente, esto no quiere decir que entre los distintos niveles de la
administración exista una desconexión (delegar y olvidar), más bien debe existir
una relación en común, ya que muchas veces existen delegaciones de
competencia o de funciones para que se realice ciertas acciones de una mejor
manera.
En efecto, para la norma nacional, la
delegación no es absoluta, sino
relativa, puesto que el delegante
mantiene algunas potestades incluso
cuando ya está operada la delegación,
como por ejemplo la potestad de
revertir tal delegación, y
fundamentalmente, la potestad de
dirección, coordinación y control
interno del ejercicio de la facultad
delegada. Así que puede tornarse, por
ello, en responsable —por culpa en la
vigilancia— acerca del contenido de la
decisión adoptada vía delegación.
Entonces, se puede delegar el ejercicio
de competencia conferida cuando
existan circunstancias de índole técnica, económica, social o territorial que lo
«La delegación es una técnica de transferencia de competencias, autorizada por
ley, en virtud de la cual un órgano denominado delegante se desprende de una
parte de la competencia que tiene atribuida y la transfiere a otro órgano —
delegatorio— al cual esa competencia no le había sido asignada. Por ello se dota al
órgano receptor de facultades decisivas que serán ejercidas (...). La transferencia
de competencias no es absoluta sino relativa, puesto que el delegante mantiene
algunas potestades aún operada la delegación».
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hagan conveniente, es decir, la facultad de delegar facultades no es
discrecional para la autoridad, debe ser fundamentada.
2.3.2. Avocación
Es una técnica del derecho administrativo, utilizada en la organización de la
administración pública para la traslación del ejercicio de la competencia para
resolver en un asunto concreto,
desde un órgano
jerárquicamente inferior hacia
otro que sea superior. En esta
figura, un órgano
jerárquicamente superior es
quien decide asumir tal ejercicio
de competencia, quitándoselo al
órgano titular e inferior,
destacando además que la
eficacia de la técnica solo se
produce entre los órganos de
una misma administración.
Según la Ley n.° 27444, artículo
69°, la ley puede considerar, con
carácter general, casos
excepcionales de avocación de
conocimiento, por parte de los
superiores, en razón de la
materia o de la particular
estructura de cada entidad. Asimismo, la entidad delegante podrá avocarse al
conocimiento y decisión de cualquier asunto concreto que corresponda decidir a
otra, en virtud de la delegación.
2.4. Organización nacional: las entidades
2.4.1. Las entidades
Pese a ser un término muy referente en las normas de gestión pública, no
existe uniformidad entre los diversos sistemas administrativos respecto al
concepto de entidad. Sin embargo, podemos afirmar que es la unidad básica de
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la administración pública, a través de la cual, el Estado (o el sistema
administrativo correspondiente) desempeña sus funciones.
2.4.1.1. Entidades en el marco de la Ley del Procedimiento
Administrativo General
Para efectos de la Ley n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
se considera entidad a4:
El Poder Ejecutivo, incluyendo ministerios y organismos públicos
descentralizados.
El Poder Legislativo.
El Poder Judicial.
Los gobiernos regionales.
Los gobiernos locales.
Los organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes
confieren autonomía.
Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado,
cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y,
por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho
público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen.
4 Ley n.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, título preliminar, artículo I: ámbito de
aplicación de la ley.
15
Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios
públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión,
delegación o autorización del Estado, conforme con la normativa de la
materia.
2.4.1.2. Entidades según la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE)
La Ley n.° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), precisa las
entidades del dicho poder del Estado, indicando su aplicación, creación y los
aspectos principales de organización:
Ministerios:5
Son organismos del Poder Ejecutivo que comprenden uno o varios
sectores, considerando su homogeneidad y finalidad.
Diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y
sectoriales, asumiendo la rectoría de ellas.
Están confiados a los ministros de Estado, quienes son responsables
de la dirección y
gestión de los
asuntos públicos de
su competencia.
El ámbito de
competencia y
estructura básica de
cada uno de los
ministerios se
establece en la Ley
de Organización y
Funciones. Los
reglamentos de organización y funciones de los ministerios son
aprobados por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo
de Ministros.
Los ministerios son creados, fusionados o disueltos mediante ley a
propuesta del Poder Ejecutivo. El redimensionamiento y
reorganización de los ministerios se podrá hacer mediante decreto
supremo, con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
5 Artículo 22. ° de la Ley 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
16
a. Los Organismos Públicos
FUNCIONES DE LOS MINISTERIOS
(Artículo 23. ° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo)
Funciones generales
a. Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política
nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de
gobierno.
b. Aprobar las disposiciones normativas que les correspondan.
c. Cumplir y hacer cumplir el marco normativo relacionado con su ámbito de
competencia, ejerciendo la potestad sancionadora correspondiente.
d. Coordinar la defensa judicial de las entidades de su sector.
e. Realizar seguimiento respecto del desempeño y logros alcanzados a nivel
nacional, regional y local, y tomar las medidas correspondientes.
f. Otras funciones que les señale la ley.
Las funciones a las que se refieren los literales a, b y d requieren, para su
delegación, norma expresa.
Para el ejercicio de las competencias exclusivas:
a. Ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales.
b. Otorgar y reconocer derechos a través de autorizaciones, permisos, licencias y
concesiones, de acuerdo con las normas de la materia.
c. Planificar, financiar y garantizar la provisión y prestación de servicios públicos,
de acuerdo con las normas de la materia
Para el ejercicio de las competencias compartidas, en las funciones que
son materia de descentralización:
a. Coordinar con los gobiernos regionales y locales la implementación de las
políticas nacionales y sectoriales, y evaluar su cumplimiento.
b. Dictar normas y lineamientos técnicos para el otorgamiento y reconocimiento
de derechos, a través de autorizaciones, permisos, licencias y concesiones.
c. Prestar apoyo técnico a los gobiernos regionales y locales para el adecuado
cumplimiento de las funciones descentralizadas.
17
Los organismos públicos
Los organismos públicos son entidades desconcentradas del Poder
Ejecutivo, con personería jurídica de derecho público. Tienen
competencias de alcance nacional. Están adscritos a un ministerio y son
de dos tipos:
Organismos públicos ejecutores.
Organismos públicos especializados (ver cuadro).
Programas y proyectos especiales6
Los programas y proyectos especiales son creados — en el ámbito de
competencia del Poder Ejecutivo — en un ministerio o en un
organismo público, mediante decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.
Los programas son estructuras funcionales creadas para atender un
problema o situación crítica, o implementar una política pública
específica, en el ámbito de competencia de la entidad a la que
pertenecen. Solo por excepción, la creación de un programa conlleva
a la formación de un órgano o unidad orgánica en una entidad.
Los proyectos especiales son un conjunto articulado y coherente de
actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un
6 Artículo 38. ° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
18
periodo limitado, siguiendo una metodología definida. Son creados
para atender actividades de carácter temporal. Una vez cumplidos los
objetivos, sus actividades, en el caso de ser necesario, se integran en
órganos de línea de una entidad nacional o, por transferencia, a una
entidad regional o local, según corresponda.
Excepcionalmente, la creación de un programa o un proyecto especial
implicará la creación de una categoría presupuestal específica.
En el marco de los procesos de modernización y de descentralización
del Estado, la Presidencia del Consejo de Ministros evalúa a los
programas y proyectos especiales a fin de determinar la necesidad de
su continuidad. El procedimiento de evaluación se establece por
decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
19
Los organismos públicos
1. Organismos públicos ejecutores
2. Organismos públicos especializados
2.1. Organismos reguladores 2.2. Organismos
técnico-especializados
Dispositivo de creación y disolución
Se realiza por ley, a iniciativa del Poder Ejecutivo.
Reorganización, fusión, cambio de dependencia o adscripción
Se acuerda por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Reglamento de organización y funciones
Se aprueba por decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Requisitos para la creación
1. Los establecidos en la Ley marco de Modernización de la Gestión del Estado.
2. La aprobación del plan inicial de actuación del organismo por el ministerio de su sector.
Creación y naturaleza Los organismos públicos ejecutores ejercen funciones de ámbito nacional. Son creados cuando existen las siguientes condiciones:
1. Cuando se requiera una entidad con administración propia, debido a que la magnitud de sus operaciones es significativa.
2. Cuando se requiera una entidad
Los organismos reguladores son creados para actuar en ámbitos especializados de regulación de mercados o para garantizar el adecuado funcionamiento de mercados no regulados, de manera que se asegure cobertura de atención en todo el territorio nacional.
Dentro de sus respectivos ámbitos de competencia, tienen funciones supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras, y de solución de controversias y reclamos, en los
Los organismos técnicos especializados son creados, por excepción, cuando existe la necesidad de:
1. Planificar y supervisar, o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo de carácter multisectorial o intergubernamental que requieren un alto grado de independencia funcional.
2. Establecer instancias funcionalmente independientes que otorgan o reconocen derechos de los particulares para el ingreso a mercados o el desarrollo de actividades
20
dedicada a la prestación de servicios específicos.
Los organismos públicos ejecutores no tienen funciones normativas, salvo que estén previstas en su norma de creación, o le fueran delegadas expresamente por el ministerio del cual dependen.
términos previstos por la ley de la materia.
Defienden el interés de los usuarios con arreglo a la Constitución Política del Perú y a la ley.
económicas que resulten oponibles a otros sujetos de los sectores público o privado.
Dependencia Están adscritos a un ministerio. Están adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros.
Están adscritos a un ministerio.
Sujeción a lineamientos técnicos
Están sujetos a los lineamientos técnicos del sector del que dependen; la formulación de sus objetivos y estrategias es coordinada con estos.
Definen sus lineamientos técnicos, sus objetivos y estrategias.
Se sujetan a los lineamientos técnicos del sector correspondiente con el que coordinan sus objetivos y estrategias.
Política de gasto Su política de gasto es aprobada por la entidad de la que dependen, en el marco de la política general de gobierno.
Determinan su política de gasto de acuerdo con la política general de gobierno.
Su política de gasto es aprobada por el sector al que están adscritos, en el marco de la política general de gobierno.
Dirección Están dirigidos por un jefe, cuyo cargo es de confianza. Por excepción, podrán contar con un Consejo Directivo, cuando atiendan asuntos de carácter multisectorial. En estos casos, su Consejo Directivo estará integrado solo por los ministros o los representantes de los sectores correspondientes.
Están dirigidos por un Consejo Directivo. Sus miembros son designados mediante concurso público. La ley establece los requisitos y el procedimiento para su designación. Solo podrán ser removidos en el caso de falta grave e incompetencia manifiesta debidamente comprobada, y con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros. La Ley establece el procedimiento para su cese.
Están dirigidos por un Consejo Directivo.
21
2.4.1.3. Entidades en el marco de la administración financiera del
sector público: pliegos y unidades ejecutoras7
De acuerdo con la Ley n.° 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del
Sector Público, la administración financiera del sector público es el conjunto de
normas, principios y procedimientos
utilizados por los sistemas que lo
conforman y, a través de ellos, por
las entidades y organismos
participantes en el proceso de
planeamiento, captación,
asignación, utilización, custodia,
registro, control y evaluación de los
fondos públicos.
Los sistemas integrantes de la
administración financiera del sector
público y sus respectivos órganos
rectores son los siguientes:
Sistema Nacional de
Presupuesto.
Sistema Nacional de
Tesorería.
Sistema Nacional de
Endeudamiento.
Sistema Nacional de
Contabilidad.
Todos estos sistemas se encuentran a cargo del Ministerio de Economía y
Finanzas.
En el marco de la administración financiera del sector público y de los sistemas
que la conforman, se entiende con la denominación genérica de entidades y
organismos8:
7Artículos 3. ° y 4. ° de la Ley 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público.
8 Artículo 2. ° de la Ley 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público.
22
Los organismos y entidades representativos de los Poderes Legislativo,
Ejecutivo y Judicial, así como el Ministerio Público, los conformantes del
Sistema Nacional de
Elecciones, el Consejo
Nacional de la Magistratura,
la Defensoría del Pueblo, el
Tribunal Constitucional, la
Contraloría General de la
República, las universidades
públicas, así como las
correspondientes entidades
descentralizadas.
Los gobiernos regionales a
través de sus organismos
representativos, los
gobiernos locales y sus
respectivas entidades
descentralizadas.
Las personas jurídicas de derecho público con patrimonio propio que
ejercen funciones reguladoras, supervisoras y las administradoras de
fondos y de tributos, y toda otra persona jurídica en la que el Estado
posea la mayoría de su patrimonio o capital social o que administre
fondos o bienes públicos.
La Ley n.° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, es más
precisa al afirmar que, en el marco de dicha ley, constituye entidad pública9,
todo organismo con personería jurídica comprendido en los niveles: gobierno
nacional, gobierno regional y gobierno local, incluidos sus respectivos
organismos públicos descentralizados (creados o por crearse), los fondos (sean
de derecho público o privado [este último cuando reciba transferencias de
fondos públicos]), las empresas en las que el Estado ejerza el control accionario
y los organismos constitucionalmente autónomos.
Pliegos
9 Artículo 5. ° de la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto.
23
La misma Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto precisa que
constituyen pliegos presupuestarios las entidades públicas a las que se le
aprueba un crédito presupuestario en la Ley de Presupuesto del Sector Público.
Indica además que los pliegos presupuestarios se crean o suprimen mediante
Ley.
Unidades ejecutoras
Respecto a la unidad ejecutora, la Ley marco de la Administración Financiera
del Sector Público precisa que esta constituye el nivel descentralizado u
operativo en las entidades y organismos del sector público con el cual se
vinculan e interactúan los órganos
rectores de la administración
financiera del sector público. Se
entiende como unidad ejecutora,
en el marco de dicha norma, a
aquella dependencia orgánica que
cuenta con un nivel de
desconcentración administrativa
que10:
Determine y recaude
ingresos.
Contraiga compromisos,
devenga gastos y ordene
pagos en función de la legislación aplicable.
Registre la información generada por las acciones y operaciones
realizadas.
Informe sobre el avance y/o cumplimiento de metas.
Reciba y ejecute desembolsos de operaciones de endeudamiento.
Se encargue de emitir y/o colocar obligaciones de deuda.
Asimismo, indica la mencionada ley, que el titular de cada entidad propone al
Ministerio de Economía y Finanzas, para su autorización, las unidades
ejecutoras que considere necesarias para el logro de sus objetivos
institucionales.
10 Artículo 6. ° de la Ley 28112, Ley marco de la Administración Financiera del Sector Público.
24
Refiriéndose a las unidades ejecutoras, la Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto11 indica que las unidades ejecutoras son creadas para el logro de
objetivos y la contribución de la mejora de la calidad del servicio público, y con
sujeción a los siguientes criterios:
Especialización funcional, cuando la entidad cuenta con una función
relevante, cuya administración requiere independencia a fin de garantizar
su operatividad.
Cobertura del servicio, cuando se constituye por la magnitud de la
cobertura del servicio público que presta la entidad.
Se puede, excepcionalmente, tomar en cuenta como criterio a los factores
geográficos, cuando la ubicación geográfica limite la adecuada prestación y
administración del servicio público.
2.4.1.4. El registro unificado de entidades del Estado peruano
En el marco de la política de modernización de la gestión pública, mediante el
Decreto Supremo n. º 026-2013-PCM se creó el Registro Unificado de Entidades
del Estado Peruano (RUEEP), a cargo de la Secretaría de Gestión Pública de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
Este registro oficial tiene por finalidad sistematizar información completa y
actualizada de las entidades de la administración pública, desde su creación
hasta su extinción, permitiendo registrar, actualizar y consultar información
sobre las entidades públicas, incluyendo a las del Poder Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, a los organismos constitucionalmente autónomos y a los gobiernos
descentralizados.
2.5. Los sistemas
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo precisa que los sistemas12 son conjuntos
de principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos mediante los
cuales se organiza las actividades de la administración pública que requieren
ser realizadas por todas o varias entidades de los poderes del Estado, los
11 Artículo 58. ° de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto. 12 Título V de la Ley n.° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.
25
organismos constitucionales y los niveles de gobierno. Distingue, asimismo, la
norma que:
Solo por ley se crea un sistema; es necesario para su creación, contar
con la opinión favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Los sistemas están a cargo de un ente rector que se constituye en su
autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las normas y
establece los procedimientos relacionados con su ámbito; coordina su
operación técnica y es responsable de su correcto funcionamiento.
Los sistemas son de dos tipos: funcionales y administrativos.
2.5.1. Los sistemas funcionales
Los sistemas funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de
políticas públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del
Estado.
El Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los sistemas
funcionales. Las normas del sistema establecen las atribuciones del ente rector
del sistema.
2.5.2. Artículo 46: sistemas administrativos
Los sistemas administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los
recursos en las entidades de la
administración pública,
promoviendo la eficacia y
eficiencia en su uso.
Los sistemas administrativos de
aplicación nacional están referidos
a las siguientes materias:
Gestión de recursos
humanos.
Abastecimiento.
Presupuesto público.
Tesorería.
Endeudamiento público.
26
Contabilidad.
Inversión pública.
Planeamiento estratégico.
Defensa judicial del Estado.
Control.
Modernización de la gestión pública.
El Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los sistemas administrativos, con
excepción del Sistema Nacional de Control.
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico se rige por la ley de la
materia.
En ejercicio de la rectoría,
el Poder Ejecutivo es
responsable de
reglamentar y operar los
sistemas administrativos,
aplicables a todas las
entidades de la
administración pública,
independientemente de su
nivel de gobierno y con
arreglo a la Ley de
Procedimiento
Administrativo General. Esta disposición no afecta la autonomía de los
organismos constitucionales, con arreglo a la Constitución Política del Perú y a
sus respectivas leyes orgánicas.
El Poder Ejecutivo adecúa el funcionamiento de los sistemas administrativos al
proceso de descentralización.
2.5.3. Gestión por resultados
Conforme a la Ley n.° 28112, Ley marco de la Administración Financiera del
Sector Público, y a la Ley 28411, Ley General del Sistema Nacional de
Presupuesto, la Dirección Nacional de Presupuesto Público (DNPP), en su
calidad de ente rector del Sistema Nacional de Presupuesto Público, dicta las
normas que establecen los procedimientos relacionados con su ámbito.
27
En ese sentido, la DNPP, a partir de la Ley de presupuesto del año 2007 y la
Directiva 006-2007-EF/76.01 (Directiva para la Programación y Formulación del
Presupuesto del Sector Público) inicia las reformas en materia de gestión
presupuestaria orientadas a resultados.
El presupuesto por resultados (PPR) es un esquema de presupuestación con
una visión de logro de resultados a favor de la población, retroalimentando los
procesos anuales para la reasignación, reprogramación y ajustes de las
intervenciones.
Como piloto de la metodología de presupuesto por resultados se implementó
cinco programas estratégicos asociados a las acciones prioritarias y sectores
definidos en la Ley 28927:
Programa Articulado Nutricional.
Salud Materno-Neonatal.
Logros de aprendizaje al finalizar el 3.er ciclo.
Acceso a servicios sociales básicos y a oportunidades de mercado.
Acceso de la población a la identidad.
Los siguientes años, la DNPP ha continuado, en coordinación con los sectores,
la implementación del modelo, identificando y generando programas
estratégicos en base a la metodología.
28
3. Descripción general del proceso de
modernización de la gestión pública
3.1. Significado de la modernización de la gestión pública
La modernización del Estado es un proceso permanente orientado a
lograr una gestión pública más eficiente y sobre todo eficaz, enfocada en
el logro de resultados concretos que cambien positivamente la vida de la
población.
Ante un Estado con una administración tradicional, desactualizada, en la que la
ciudadanía no confía o considera ineficaz, era indispensable iniciar procesos de
reforma profundas.
Constituye un proceso político-técnico de transformación de actitudes y de
fortalecimiento de aptitudes, de agilización de procesos, simplificación de
procedimientos, sistemas funcionales y administrativos, con el fin de hacerlos
compatibles con los nuevos roles de todos los niveles de gobierno, así como
29
con los planes y programas de desarrollo y dar al Estado su capacidad
protagónica.
Implica efectuar cambios significativos en las estructuras
administrativas de cada una de sus organizaciones en todos los niveles de
gobierno, en los sistemas administrativos existentes, en la simplificación de
procesos, utilización de Internet, medios electrónicos y simplificación
de trámites, en tanto estos
contribuyan a mejorar la manera
en que el Estado desempeña sus
funciones, y, por lo tanto, a
mejorar la percepción que los
ciudadanos tienen en relación con
la prestación del servicio que
brinda el Estado.
Los principales avances en materia
de modernización del Estado han
estado vinculados a la mejora de
la atención de las personas
mediante procedimiento «en línea»; es decir, utilizando Internet para diversos
trámites. Estos avances son impulsados por la Secretaría de Gestión Pública de
la PCM, la SUNAT, el RENIEC y algunos gobiernos locales tipo A.
El énfasis en modernización del Estado actualmente está asociado a mejorar
el nivel de competitividad del país y los indicadores clave, como el
otorgamiento de licencias de funcionamiento de empresas y licencias de
construcción de manera más expeditiva y a un menor costo, en el marco de
la Política Nacional de Simplificación Administrativa impulsada por la
Secretaría de Gestión Pública de la PCM, y el Plan de incentivos para la
mejora de la gestión municipal y el Programa de Modernización
Municipal, impulsados por el Ministerio de Economía y Finanzas.
3.2. Objetivos del proceso de modernización de la gestión
pública
Política nacional de modernización estatal al servicio del ciudadano:
Orientado al ciudadano. El Estado asigna sus recursos, diseña sus
procesos y define productos y resultados en función de las necesidades
de los ciudadanos.
30
Eficiente. El Estado genera mayor valor público a través de un uso
racional de los recursos con los que cuenta, al menor costo posible y con
un estándar de calidad óptima.
Unitario y descentralizado. El Estado busca satisfacer las necesidades
de la ciudadanía adaptando sus políticas a las diferentes necesidades y
condicionantes existentes en nuestro territorio.
Inclusivo. El Estado busca asegurar en todas sus acciones que todos
los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades en el acceso a sus
servicios y en la elección de sus opciones de vida.
Abierto. El Estado es transparente y accesible a los ciudadanos,
fomenta la participación ciudadana, la integridad pública y rinde cuentas
de su desempeño.
Esta nueva visión busca emprender un cambio integral de la gestión pública, a
nivel gerencial y
operacional, que
puede afrontar la
debilidad
estructural del
aparato estatal
para cumplir sus
objetivos, y así
pasar de una
administración que
se mira a sí
misma, a una
enfocada en la
obtención de
resultados para
los ciudadanos.
31
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Mejor atención al ciudadano
Estructura y funcionamiento del Estado
Ética, transparencia y participación ciudadanaEstado que
llegue a todos, inclusivo.
Estado al servicio del ciudadano.
Una gestión moderna,
descentralizada y transparente.
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Sistema de articulación de actores.Herramientas de gestión (Gobierno electrónico, plataformasde interoperabilidad, optimizando el uso de las TI) .
Lineamientos generales de la modernización del Estado
3.3. Marco normativo de la modernización del Estado
Ley de Bases de la Descentralización: Ley 27783.
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales: Ley 27867.
Ley Orgánica de Gobiernos Locales: Ley 27972.
Ley marco de Modernización de la Gestión del Estado: Ley 27568.
3.4. La nueva gestión pública y la modernización del Estado
peruano
Las transformaciones de la economía mundial, caracterizada hoy por la crisis
económica y financiera que origina escasez de recursos, desempleo, recesión,
etc., y el avance de la globalización, producen procesos complejos y dinámicos
que ponen a la vista paradigmas emergentes en la gestión pública, para
orientar mejor las políticas sociales y económicas, y atender la difícil y compleja
demanda social.
32
El modelo de gestión por resultados que empieza a apreciarse plenamente en
las organizaciones públicas pone énfasis en el beneficio que la sociedad percibe
del accionar público. Los resultados no son medibles en términos de insumos y
procedimientos, sino en función de los cambios que se dan en el entorno
interno y externo.
3.4.1. La nueva gestión pública (NGP)
La NGP busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos a través de una
gestión pública eficiente y eficaz. Para este enfoque, es imperativo el desarrollo
de servicios de mayor calidad en un marco de sistemas de control que permitan
transparencia en los procesos de elección de planes y resultados, así como en
los de participación ciudadana, la
NGP es el paradigma en el que se
inscriben los distintos procesos de
cambio en la organización y
gestión de las administraciones
públicas.
La NGP es un enfoque que intenta
incorporar algunos elementos de
la lógica privada a las
organizaciones públicas. Así, por
ejemplo, las plataformas de
atención de la SUNAT, en buena
cuenta, miran el objetivo de los
bancos en la prestación del servicio.
El Estado busca ofrecer servicios y procedimientos que la ciudadanía demande,
eliminando los procedimientos inútiles o no demandados.
En síntesis, la nueva gestión pública está fundamentada en:
La formulación estratégica de políticas de desarrollo y gestión.
La gradual eliminación del modelo burocrático en pro de una gestión
por resultados.
La creación del valor público.
El desarrollo de las instituciones y dimensionamiento adecuado del
Estado.
El mejoramiento de las conquistas macroeconómicas y la equidad social.
33
3.4.1.1. Gestión pública por resultados
Es un proceso estratégico, político y técnico que parte del principio del «Estado
contractual» en el marco de la
nueva gestión; es decir, la
relación y vínculo formal que se
da entre un principal (sociedad) y
un agente (gobierno), en la cual
ambas partes acuerdan efectos o
resultados concretos a lograr con
la acción del agente, y que
influyen en el principal, creando
valor público.
3.4.2. Modernización del Estado y la nueva gestión pública
La implantación de un proceso de modernización de la gestión pública es
entendida como la incorporación de nuevos enfoques de índole empresarial,
tales como reingeniería, benchmarking, outsourcing, etc., con la finalidad de
superar la administración burocrática que caracteriza a los países menos
desarrollados.
El proceso de modernización de la gestión pública ha tenido por finalidad:
De este modo, el modelo gerencial se convirtió en un aspecto fundamental para
mejorar la capacidad de gestión del Estado, así como para incrementar la
gobernabilidad democrática del sistema político.
Para que lo anterior se cumpla, se pone énfasis en la transformación de la
cultura organizacional que caracterizaba a la administración pública. Lo
fundamental era dar un giro en los hábitos, costumbres y forma de actuar de la
administración pública.
Elevar las competencias y la capacidad de movilizar los recursos públicos de manera
más eficiente, comprometiendo en su gestión y en sus resultados al conjunto de los
actores que intervienen en la generación de los respectivos servicios, orientados a
satisfacer los requerimientos de la sociedad.
34
Asimismo, este cambio cultural debe contemplar a los funcionarios públicos, de
tal modo que se impulse políticas de personal centradas en premiar el buen
desempeño, fomentar la capacitación y el perfeccionamiento profesional.
