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Más allá de los indicadores UN-Habitat, hacia una agenda de nuevosindicadores urbanos.

José Antonio Alvarez LobatoEl Colegio Mexiquense,

METROSUM, Observatorio Metropolitano de Toluca

En un mundo cada vez más globalizado, las ciudades se han convertido irremediablemente

en puntos de concentración de la actividad económica: inversiones, producción, comercio,

servicios, consumo. En la ciudad se toman las decisiones que afectan a millones de

personas. Las ciudades contemporáneas son el motor del desarrollo económico y social de

los países y sus regiones. El acelerado proceso de urbanización característico de las

ciudades mexicanas, trae consigo fuertes problemas sociales, como un intenso crecimiento

demográfico, altos niveles de pobreza, tráfico y congestión, y deterioro ambiental, sólo por

mencionar algunos.

Si bien la urbanización no es algo nuevo, es un proceso que se viene dando desde el

establecimiento de los primeros asentamientos humanos, quizás sí lo sea en cuanto a su

magnitud, forma, estructura y velocidad de cambio, lo cual crea verdaderos retos para el

desarrollo de las ciudades, sus administraciones y sus habitantes.

Tener información confiable y oportuna sobre la dinámica de diversos fenómenos que

inciden en la ciudad se ha convertido en un asunto de interés público y privado para la toma

de decisiones.

1. El sistema de indicadores de UN-Habitat

UN-Habitat, el programa de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos, ha sido una

organización pionera en la construcción y recopilación de indicadores urbanos. Ya en 1991,

tenía el programa de indicadores de vivienda y en 1993, amplió su interés a otros temas

urbanos.

En 1996 el Gobierno de México, junto con mucho otros gobiernos de países en desarrollo,

firmó el documento conocido como la “Agenda Habitat”, producto de la Cumbre de las

Ciudades convocada por la UN-Habitat, donde se acordó garantizar una vivienda adecuada

para todos y lograr que los asentamientos humanos fueran más seguros, salubres,

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habitables, equitativos, sostenibles y productivos (UN-Habitat 2003). Un año después, en

1997, UN-Habitat lanzó la iniciativa para la integración del Observatorio Urbano Global

(GUO-Net), como una red mundial de información y fortalecimiento de capacidades locales

que permitiera darle seguimiento a los avances de la “Agenda Habitat”. En 1999 la GUO Net

alcanzó la cifra récord de 237 ciudades monitoreadas sistemáticamente. De acuerdo a

López Moreno (2005) y a las estadísticas manejadas por UN-Habitat, (2004), actualmente

(segundo semestre 2007) se contabilizan 110 observatorios urbanos locales y 24

observatorios urbanos nacionales.

En el año 2000, nuestro país se adhirió a la “Declaración del Milenio”, siendo la Secretaría

de Desarrollo Social (SEDESOL) el enlace del gobierno mexicano con UN-Habitat y la

responsable de garantizar el cumplimiento de los compromisos contraídos, especialmente

los relacionados con la llamada “Meta 11” de la Declaración del Milenio, que indica que para

el año 2020 se deberán mejorar sustancialmente las condiciones de vida de por lo menos

100 millones de habitantes de asentamientos precarios (UN-Habitat 2003). En México,

mediante un acuerdo formal celebrado en noviembre de 2003 entre la SEDESOL y

UN-Habitat, nuestro país se comprometió a incorporarse a la red GUO-Net como uno de los

elementos para la instrumentación de la Agenda Habitat para la superación de la pobreza

urbana. Desde entonces la SEDESOL está promoviendo la conformación de una Red

Nacional de Observatorios Urbanos Locales (Red OUL) que forme parte del Observatorio

Urbano Global (GUO-Net) (SEDESOL, 2005).

Actualmente, la Red OUL incluye 38 observatorios de las principales ciudades del país y 4

observatorios estatales (número que se incrementa día a día, SEDESOL 2007) con el

objetivo de generar información clave para el análisis, monitoreo y toma de decisiones en

materia de planeación urbana y desarrollo local (SEDESOL, 2005). El diseño de los

observatorios de la Red OUL especifica tres componentes básicos: i. un sistema de

indicadores estratégicos sobre la ciudad; ii. un sistema de información, que mantenga

disponibles los indicadores de manera que puedan apoyar cotidianamente la toma de

decisiones de política urbana; y, iii. un componente de gestión, que promueva a los

observatorios como espacios plurales de análisis y reflexión sobre la ciudad, donde

converjan activamente los diferentes sectores públicos, privados y sociales.

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La metodología UN-Habitat, adaptada por SEDESOL para el contexto mexicano, incluye 42

indicadores (20 indicadores clave o principales, 13 indicadores extensivos y 9 listas de datos

cualitativos), en temas como vivienda, desarrollo social, medio ambiente, desarrollo

económico y gobernancia (Cuadro 1):

Cuadro 1Indicadores UN-Habitat/Sedesol

Vivienda

Estructuras durables

Proporción de ocupantes de viviendas consideradas durables, es decir,construidas en áreas sin riesgos y con una estructura permanente y losuficientemente adecuada como para proteger a sus habitantes de inclemenciasdel tiempo tales como la lluvia, el calor, el frío y la humedad

Hacinamiento Proporción de ocupantes de viviendas con más de tres personas por habitación

Tenencia segura Nivel al que la tenencia segura esta garantizada para ocupantes de viviendas eindividuos medido por preguntas sobre el marco legal relativo al desalojo

Acceso a agua seguraProporción de la población que usa cualquiera de las siguientes formas desuministro de agua para beber: Agua entubada, toma pública, pozos protegidos,corrientes protegidas o agua de lluvia

Acceso a instalaciones sanitariasadecuadas

Proporción de la población con acceso a instalaciones sanitarias adecuadas

Conexiones a servicios Porcentaje de ocupantes de viviendas conectadas a los siguientes servicios: a)agua entubada; b) drenaje; c) electricidad; d) teléfono

Relación precio de la vivienda-ingreso La razón entre la mediana del precio de la vivienda y la mediana del ingreso anualdoméstico

Relación renta de la vivienda-ingreso La razón entre la mediana de la renta anual de una vivienda y la mediana delingreso anual doméstico

Vivienda autorizada Porcentaje de viviendas que cumple con el reglamento de construcción y lanormatividad urbana (nomenclatura y normas de ordenamiento)

Desalojos de familias encabezadaspor mujeres

Número de desalojos de familias encabezadas por mujeres en el último año

Desalojos de familias encabezadaspor hombres

Número de desalojos de familias encabezadas por hombres en el último año

Relación precio de la tierra-ingreso

Relación entre la mediana del precio de un metro cuadrado de tierra altamentedesarrollada, desarrollada y en breña, y la mediana del ingreso domésticomensual. Tierra altamente desarrollada: se refiere a los terrenos servidos almenos con vialidades, agua, electricidad y posiblemente drenaje. Tierradesarrollada: se refiere a los terrenos servidos solamente con vialidades. Tierra enbreza: se refiere a los terrenos sin servicios o no contemplados en los planes dedesarrollo urbano

Derecho a vivienda adecuada El derecho a la vivienda adecuada en la Constitución o Legislación Nacional paratodos los ciudadanos

Financiamiento para la vivienda Nivel de desarrollo del sistema de financiamiento a la vivienda, medido pordistintas preguntas

Desarrollo Social

Mortalidad en menores de 5 años Probabilidad, expresada como una tasa por cada 1,000 nacidos vivos, de que unniño o niña nacidos en un año específico mueran antes de cumplir los cinco años

Homicidios Numero de homicidios reportados anualmente por sexo por cada 10,000habitantes

Hogares pobres encabezados por unhombre por debajo del nivel I

Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la líneade pobreza definida a nivel nacional o local

Hogares pobres encabezados poruna mujer por debajo del nivel I

Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la líneade pobreza definida a nivel nacional o local

Hogares pobres encabezados por unhombre por debajo del nivel II

Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la líneade pobreza definida a nivel nacional o local

Hogares pobres encabezados poruna mujer por debajo del nivel II

Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la líneade pobreza definida a nivel nacional o local

Hogares pobres encabezados por unhombre por debajo del nivel III

Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la líneade pobreza definida a nivel nacional o local

Hogares pobres encabezados por unamujer por debajo del nivel III

Porcentaje de hogares encabezados por hombres situados por debajo de la líneade pobreza definida a nivel nacional o local

Tasa de alfabetismo MasculinoPorcentaje de la población, por sexo, de 15 o más años de edad que puede leer yescribir, y es capaz de comprender un enunciado simple y corto sobre una

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situación cotidiana

Tasa de alfabetismo FemeninoPorcentaje de la población, por sexo, de 15 o más años de edad que puede leer yescribir, y es capaz de comprender un enunciado simple y corto sobre unasituación cotidiana

Prevalencia del VIH Porcentaje de mujeres embarazadas con edades entre los 15 y los 49 años cuyasmuestras de sangre resultaron positivas en una prueba de VIH

Porcentaje de población femeninamatriculada en educación preescolar

Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanzaprimario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas

Porcentaje de población masculinamatriculada en educación preescolar

Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanzaprimario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas

Porcentaje de población femeninamatriculada en educación primaria

Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanzaprimario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas

Porcentaje de población masculinamatriculada en educación primaria

Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanzaprimario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas

Porcentaje de población femeninamatriculada en educación secundaria

Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanzaprimario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas

Porcentaje de población masculinamatriculada en educación secundaria

Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanzaprimario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas

Porcentaje de población femeninamatriculada en educación media

superior

Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanzaprimario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas

Porcentaje de población masculinamatriculada en educación media

superior

Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanzaprimario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas

Porcentaje de población femeninamatriculada en educación superior

Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanzaprimario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas

Porcentaje de población masculinamatriculada en educación superior

Porcentaje de hombres y mujeres matriculados en los niveles de enseñanzaprimario, secundario y terciario en escuelas públicas y privadas

Mujeres en el gabinete local Proporción de mujeres electas o nominadas para formar parte del gabinete localViolencia urbana Políticas existentes y nivel de aplicación para combatir la violencia urbana

Inclusión de género Proporción de mujeres que tiene una posición de liderazgo en las autoridadeslocales

Manejo del ambienteTasa de crecimiento medio anual de

la población totalTasa de crecimiento medio anual de la población en las áreas urbanas nacionalesdurante los últimos cinco años

Tasa de crecimiento medio anual dela población masculina

Tasa de crecimiento medio anual de la población en las áreas urbanas nacionalesdurante los últimos cinco años

Tasa de crecimiento medio anual dela población femenina

Tasa de crecimiento medio anual de la población en las áreas urbanas nacionalesdurante los últimos cinco años

Asentamientos planeados Planeación urbana para responder a las necesidades de la población

Precio del agua Mediana del precio pagado por 1,000 litros de agua, en la época del año en que elagua es más cara

Aguas residuales tratadas Porcentaje del agua residual que es sometida a alguna forma de tratamiento(primario, secundario y terciario)

Porcentaje de residuos sólidosdispuestos en relleno sanitario

diariamente

Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b)incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto;e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento

Porcentaje de residuos sólidosincinerado o quemado a cielo abierto

diariamente

Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b)incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto;e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento

Porcentaje de residuos sólidosdispuesto en tiraderos a cielo abierto

diariamente

Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b)incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto;e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento

Porcentaje de residuos sólidosreciclados diariamente

Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b)incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto;e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento

Porcentaje de residuos sólidossometidos a otro tratamiento

diariamente

Porcentaje de desechos sólidos: a) dispuestos en rellenos sanitarios; b)incinerados y quemados a cielo abierto; c) dispuestos en tiradero a cielo abierto;e) reciclados; g) sometidos a otro tratamiento

Tiempo de trasladoTiempo promedio en minutos, requerido por un viaje hacia o desde el lugar detrabajo. Este indicador es el promedio del tiempo registrado en todos los modos detransporte disponibles

Consumo de agua Consumo promedio de agua en litros por día por persona para todos los usosdomésticos (se excluye el uso industrial)

Recolección regular de desechossólidos

Proporción de hogares que disponen del servicio de recolección de residuossólidos semanalmente

Viviendas en lugares de riesgo Proporción de viviendas construidas en sitios con riesgos (por cada 100,000viviendas)

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Porcentaje de viajes efectuados enautomóvil particular

Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: automóvil privado

Porcentaje de viajes efectuados entren, tranvía o similares (metro, tren

ligero, etc.)

Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: tren, tranvía o similares (metro, trenligero, etc.) autobús o microbús

Porcentaje de viajes efectuados enautobús

Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: autobús

Porcentaje de viajes efectuados enmicrobús

Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: microbús

Porcentaje de viajes efectuados enmotocicleta

Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: motocicleta

Porcentaje de viajes efectuados enbicicleta

Porcentaje de viajes al trabajo realizados en: bicicleta

Instrumentos para la prevención ymitigación de desastres

Nivel que la prevención de desastres esta garantizado y existencia deinstrumentos de mitigación disponibles y en operación

Planes ambientales locales Nivel de cumplimiento y ejecución de los planes ambientales localesDesarrollo económico

Empelo informal Porcentaje de la población empleada, hombres y mujeres, cuya actividad es partedel sector informal

Producto bruto de la ciudad Producto total de la ciudad según se define en los procedimientos contablesnacionales

Desempleo Proporción promedio de desempleados, hombres y mujeres, como una fracción dela fuerza laboral formal

Gobernancia

Ingresos de gobiernos localesTotal de ingresos anuales de los gobiernos locales provenientes de todas lasfuentes, tanto de capital como recurrentes, por habitante promediado en losúltimos tres años

Porcentaje de electores votantesfemeninos

Porcentaje de población adulta por sexo que votó en las últimas elecciones locales

Porcentaje de electores votantesmasculinos

Porcentaje de población adulta por sexo que votó en las últimas elecciones locales

Asociaciones de ciudadanosNúmero de organizaciones sin fines lucrativos, incluyendo ONG, organizacionespolíticas o sociales registradas o establecidos en la ciudad, por cada 10,000habitantes

Descentralización Nivel del proceso de descentralización

Participación ciudadana Nivel de participación ciudadana en la planeación y ejecución de acciones dedesarrollo urbano

Transparencia y rendición de cuentas Nivel de transparencia y rendición de cuentas de los gobiernos locales

Los indicadores UN-Habitat, no son los únicos sistemas de indicadores urbanos, varias

ciudades del mundo e incluso del país (el caso de la ciudad de México, por ejemplo) han

construido observatorios urbanos con sus propias visiones y metodologías. Pero la virtud de

la metodología propuesta a los miembros de la Red OUL, es poder comparar a las diversas

ciudades del país en un contexto internacional; ha sido, sin duda, un punto de referencia

obligado para todos aquellos interesados en construir observatorios urbanos; el objetivo está

claro (monitorear los esfuerzos para el abatimiento de la pobreza urbana) y los consensos y

los compromisos establecidos. Sin embargo no está exento de retos: el conjunto de

indicadores y las metodologías de estimación que elaboró UN-Habitat son un planteamiento

genérico orientado a países con características y prioridades diferentes a las de México,

SEDESOL tuvo que adaptarlos al contexto nacional, pero sin perder su comparabilidad

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internacional, tarea nada fácil, pero que requiere continuarse y acercarse a las

especificidades de cada ciudad y región.

2. ¿Qué es un indicador urbano?

Un indicador se puede definir como una cifra representativa de la situación de algo en un

momento determinado; pero si nos referimos a su raíz etimológica significa señalar, lo que

da una idea más clara de apuntar hacia un estado deseable. Pero en realidad, en términos

más conceptuales, se puede decir que cada indicador es un pequeño modelo que implica

elementos de causa-efecto, de normas sociales que constituyen progreso, y de acciones de

política y sus resultados (Newton, 2001).

En cualquier caso el indicador representa una información compleja que no puede ser

medida directamente y es diferente a la recolección de datos o al ejercicio estadístico

(aunque requiere de ellos). Ciertamente puede ser una cifra (generalmente tasas o razones)

pero que permite hacer comparaciones en tiempo y espacio además de las implicaciones

que pueden tener en términos normativos y de política.

Más allá del indicador se encuentra el índice que combina indicadores para dar una medida

de un fenómeno completo. El indicador como modelo simplifica un objeto complejo en unos

cuantos números que pueden ser fácilmente entendidos por los tomadores de decisiones y

el ciudadano.

Newton (2001) define tres tipos de indicadores que se pueden utilizar para la medición de

políticas:

Indicadores de desempeño que miden aspectos de la operación de organizaciones

sectores y ciudades y miden qué tan bien cumplen sus propósitos los diferentes

actores o programas.

Indicadores temáticos, que dirigen la atención sobre la medición de asuntos de

particular interés (discapacidad, violencia contra mujeres, contaminación del aire)

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Indicadores de necesidades que miden las carencias de grupos objetivo y que tienen

como propósito la disposición de recursos para revertir esas carencias (por ejemplo

pobreza)

Generalmente hay tres aproximaciones para la construcción de indicadores urbanos (Hall,

2001):

Basados en política. Tienen su raíz en preocupaciones gubernamentales (o

comunitarias) de temas particulares y están cercanamente relacionadas con el

establecimiento de políticas públicas y estrategias urbanas. Tienen que ver con la

definición de metas sociales, y con el progreso hacia esas metas. Tratan de ver los

fenómenos de manera integral y plural entre los diferentes actores preocupados por

el desarrollo urbano. Los indicadores del Banco Mundial y de GUO-Net caben en esta

categoría.

Basados en temas. Establecen temas o conceptos amplios más que metas de

políticas específicas y no están directamente relacionadas con estrategias.

Generalmente son multidimensionales, involucrando diferentes aspectos de un

mismo fenómeno. Los indicadores del reporte del estado del medioambiente de

Naciones Unidas (UNDP) son un ejemplo de este tipo de aproximación.

Basados en el enfoque sistémico. Comienzan con un modelo simple, pero explícito

de la ciudad y su sistema de soporte, dentro del cual operan los diferentes actores, y

en el cual se manifiestan diferentes vínculos y causalidades. Indicadores de la

OCDE, Agenda 21 y agendas de desarrollo sustentable, suelen seguir este enfoque.

Estas tres perspectivas metodológicas no son excluyentes y, por el contrario, se pueden

combinar de una manera coherente para lograr sistemas de indicadores más poderosos y

útiles

Independientemente de los tipos y enfoques con que se construya un sistema de indicadores

urbanos, cada uno de ellos debe tener ciertas caraterísticas básicas como ser exhaustivo,

claramente definible, reproducible, no ambiguo, entendible y práctico, con significado para el

tomador de decisiones pero con fundamentos teóricos (Jurlina y Kordej 2006). Esto es,

debe estar inscrito en un marco conceptual que se asocie firmemente al objeto que se desea

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monitorear; debe ser específico, vinculado con los fenómenos sobre los que se pretende

actuar; explícito, de tal manera que su nombre sea suficiente para entender si se trata de un

valor absoluto o relativo, tasa, etc.; disponible para un período de tiempo amplio; comparable

con otras regiones o administraciones; relevante y oportuno para la aplicación de políticas;

claro y de fácil comprensión para los actores involucrados; exacto en cuanto a su aplicación

metodológica; factible en cuanto a su costo e información para su construcción (Mondragón,

2002).

Aún existe el debate sobre proceso de formulación de indicadores urbanos, si éstos deben

ser desarrollados con la participación amplia de todos los actores, buscando consensos y

estableciendo problemas y prioridades de común acuerdo, o bien éstos deben ser

formulados con sólidas bases conceptuales y metodológicas que garanticen su objetividad,

estabilidad y credibilidad. Esto es claro, por ejemplo en la Red OUL, donde los observatorios

acogidos en instituciones académicas suelen ser más críticos sobre aspectos metodológicos

en algunos indicadores ya preestablecidos.

Una manera de caracterizar a los indicadores es respondiendo a preguntas claves como por

ejemplo ¿para quién son los indicadores?, ¿para qué se usan?, ¿con qué perspectiva

urbana han sido desarrollados?, ¿cuál es su ámbito? ¿cuál es el contexto político y

organizacional dentro del cual fueron desarrollados?, ¿son significativos?, ¿se vinculan

claramente con el objetivo o meta para el que fueron diseñados?, ¿son relevantes para el

desarrollo de la ciudad o la región?, ¿son útiles para tomar decisiones de política?

En este sentido no es lo mismo un sistema de indicadores para un ámbito metropolitano que

uno municipal, uno desarrollado por expertos a otro desarrollado por servidores públicos,

uno con propósitos de diálogo entre sectores que otro para comparar ciudades, uno con

propósitos de transparencia y rendición de cuentas (accountability) que otro sobre desarrollo

sustentable, etc.

En los últimos años, en nuestro país, parece existir un deseo insaciable por establecer

observatorios y desarrollar indicadores; toda dependencia gubernamental desea construir su

propio sistema con información social, económica, política, medioambiental, etc. generando

lo que hemos definido como “infohastío”. Los Observatorios Urbanos Locales tipo

Un-Habitat-SEDESOL son sólo un caso, pero los ejemplos en el país son numerosos. Esta

proliferación de sistemas de indicadores en prácticamente cada sector de la vida nacional,

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patrocinados por gobiernos de los tres niveles, fundaciones privadas y organizaciones

públicas, ONGs, instituciones académicas y diversas asociaciones civiles, a menudo

manejan indicadores urbanos similares, pero con metodologías diferentes, lo que genera

confusión, pérdida de credibilidad, hartazgo de los proveedores de la información, duplicidad

de esfuerzos y en no pocas ocasiones manipulación política de la información. Iracheta

(2005) lo define bien al decir que “existe sobre-oferta de información, provocando una

‘censura’ por exceso. Esto ocurre cuando existe mucha información sobre un fenómeno,

proveniente de diversas fuentes –no siempre coincidentes y en ocasiones contradictorias-;

en estos casos, el proceso de selección y priorización, se convierte en sí en una actividad

relevante que exige de estudios, tiempo y recursos para saber apenas, qué parte de la

información es realmente útil para los propósitos del trabajo.”

Paradójicamente, esta aparente sobre-oferta de información, presenta problemas mayores a

una escala urbana. La calidad, sistematización y continuidad de los datos disponibles y

generados a nivel local impiden la construcción de indicadores más robustos. Sin duda, a

nivel México, contar con datos de instituciones como INEGI o CONAPO garantizan de

alguna manera la recolección y sistematización de información a escala nacional útil para

construir indicadores locales y a largo plazo, sin embargo para periodos intercensales o para

construir indicadores con variables que requieran un alto nivel de especificidad para una

ciudad en particular, la falta de fuentes confiables de información parece una constante. La

recolección de datos por parte de las dependencias locales no es sistemática a lo largo del

tiempo, no es fácilmente accesible, adolece de problemas metodológicos y está sujeta a los

vaivenes de las cortas administraciones locales. El problema se agrava a escala

metropolitana donde la información generada por distintas administraciones municipales

para una misma variable, no es comparable. Se requiere, pues contar con proveedoras de

datos de calidad, antes de poder construir un sistema de indicadores de calidad.

De cualquier manera la frase atribuible a Peter Newton, de que “no se puede medir

adecuadamente lo que no se entiende y no se puede mejorar lo que no se mide” sigue

siendo válido hoy. Los buenos indicadores urbanos no son piezas de información abstracta.

Son datos de la realidad que sintetizan información clave para hacer comprensibles diversas

situaciones y tendencias de las ciudades. Permiten medir, de manera cualitativa o

cuantitativa, la intensidad de un fenómeno o la gravedad de un problema, y evaluar los

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avances hacia determinados objetivos y metas. Los indicadores urbanos facilitan valorar las

estrategias en curso en función de la posibilidad de alcanzar objetivos previstos, así como

anticipar riesgos y aprovechar oportunidades tanto para la ciudad en su conjunto, como para

los diferentes elementos que la componen (Galster et al., 2005).

Por lo tanto, los buenos indicadores urbanos deben ofrecer información clave que posibilite

medir impactos, identificar prioridades, comparar a la ciudad consigo misma a lo largo del

tiempo o con otras ciudades (con las que incluso puede estar en competencia directa), y

permitir a los tomadores de decisiones reaccionar con oportunidad para reforzar o corregir

las estrategias y acciones de política urbana y desarrollo local (Auclair, 2002).

3. Hacia una propuesta de nuevos indicadores

La Zona Metropolitana de Toluca (ZMT) es una de las más importantes y de más rápido

crecimiento del país. De 1990 a 2005, creció en 564 mil habitantes, esto es, 53.9% en sólo

15 años. (INEGI, 2000), Este incremento demográfico se ha visto acompañado por un

vertiginoso crecimiento de las actividades económicas urbanas que está transformando

radicalmente a la ciudad. Pero simultáneamente, el desarrollo urbano ha sido caótico y

desigual en diversas zonas de la ciudad, y está generando enormes problemas de

congestión, de mezcla inadecuada de usos del suelo, de contaminación, de pobreza urbana,

de segregación socio-espacial y de inflación inmobiliaria, entre otros.

Comprender su situación e imaginar su evolución probable requiere de indicadores más

específicos que los que establecen UN-Habitat y SEDESOL. El Observatorio Metropolitano

de Toluca, metrosum, ha propuesto añadir una serie de indicadores en temas que pueden

ser transcendentes para el desarrollo futuro de una metrópoli como Toluca, y que ya se

empiezan a discutir con otros observatorios urbanos locales y en diversos sectores

académicos y gubernamentales (Álvarez, Chávez y Garrocho, 2007).

Los indicadores adicionales que en el seno de metrosum se consideran clave para ciudades

con las características de la ZMT, se seleccionaron porque:

i. se asocian a problemas importantes de la metrópoli

ii. permiten capturar con mayor claridad la realidad de la ciudad;

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iii. facilitan realizar evaluaciones ex-ante y ex-post de las políticas metropolitanas de

desarrollo local;

iv. ofrecen posibilidades de explorar relaciones de causalidad entre diversas

políticas, procesos y variables metropolitanas; y

v. son directamente vinculables con la formulación de políticas y la instrumentación

de acciones estratégicas (Frausto, et al., 2005).

Nuestra propuesta de indicadores adicionales se presenta a continuación dividida en cuatro

áreas temáticas (Cuadro 2)

Módulo I: Lo económico

i. Competitividad.

Las ciudades no funcionan en el vacío sino que compiten agresivamente con otras ciudades

por atraer inversiones, empleos y oportunidades de desarrollo (Sobrino, 2003; 2004, 2005;

Urban Studies, 1999).

En términos generales, la competitividad se relaciona directamente, al menos, con ocho

factores clave: a) el esfuerzo de recaudación fiscal de los gobiernos locales; b). la capacidad

de desarrollo empresarial; c) la capacidad de producción local; d). la calidad del capital

humano; e) la construcción de bases para la investigación; f). el esfuerzo en materia de

financiamiento bancario para apoyar la transformación local; g). el nivel de conectividad; y h)

la fuerza de la economía digital (Ruíz Durán, 1997; 2004).

Cuadro 2Propuesta de Indicadores

Modulo ILo económico

i. Competitividadii. Evolución de los salariosiii.Inflación metropolitana

Módulo IILo social

iv. Accesibilidad a servicios sociales clavev. Servicios públicos de salud para la población de la tercera edadvi. Transporte públicovii. Calidad de los servicios públicos puntuales

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viii. Justicia distributivaix.Segregación metropolitanax. Desigualdadxi.Educación, ciencia y tecnologíaxii. Acceso a Internet y a nuevas tecnologías de información y

comunicaciónxiii. Violencia contra niños, mujeres y personas de la tercera edad

Modulo IIILo medioambiental

xiv. Contaminación del agua y del sueloxv. Consumo de energíaxvi. Reservas territoriales, áreas verdes y deportivas

Modulo IVLo metropolitano

xvii. Crecimiento y expansiónxviii. Densidad de poblaciónxix. Regeneración urbanaxx. Imagen y diseño urbano

Las ciudades mexicanas como la ZMT deberían contar con datos sobre estos ocho factores

clave y construir una medida de competitividad que permitiera observar su evolución y hacer

comparaciones interurbanas.

ii. Evolución de los salarios

La evolución de los salarios resulta clave para estimar los ingresos monetarios de la

población y es un indicador básico de bienestar urbano (Freije, et al., 2004; Cabrero, et al.,

2003). Esto se podría calcular monitoreando la evolución de los salarios que otorgan

empleadores clave en la ZMT.

iii. Inflación metropolitana

Es ampliamente aceptada la influencia de la inflación espacialmente diferenciada en el

desarrollo de las ciudades (Garza y Rivera, 1994; Ruiz Chiappeto, 1999; Islas-Camargo y

Cortez, 2004), además de que juega un papel central en la relación entre el ingreso y el

gasto de la población en la ZMT. Este indicador podría concentrarse en los bienes y

servicios de una canasta básica, que permitiera monitorear la inflación de los bienes y

servicios más importantes para la población de menores recursos. Sería deseable que este

indicador pudiera calcularse periódicamente para diferentes partes de la ZMT con el fin de

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analizar las diferencias intra-metropolitanas y su impacto en la calidad de vida de la

población

Módulo II: Lo social

El módulo de indicadores sociales no sólo requiere reforzarse en diversos temas, sino darle

un cambio de enfoque que incorpore verdaderamente la variable espacial. En otras palabras,

se necesita generar indicadores socioespaciales sobre accesibilidad a servicios clave,

justicia distributiva, segregación, desigualdad, distribución de servicios públicos, violencia

contra los más vulnerables, y acceso a nuevas tecnologías.

iv. Accesibilidad a servicios sociales clave

Uno de los componentes más importantes del costo de recibir servicios públicos y algunos

servicios privados es el costo de acceso (McLafferty, 1982; Knox y Pinch, 2000). Cuando la

ciudad crece a una velocidad tan acelerada como la ZMT, los costos de acceso cambian con

la misma rapidez, afectando sobre todo a la población de menores recursos. Para lograr una

ciudad más justa y equitativa sería importante monitorear la accesibilidad de diferentes

grupos de población objetivo, a servicios que les son fundamentales. Por ejemplo, la

accesibilidad de los niños y jóvenes más pobres a los servicios educativos, la accesibilidad

de la población de escasos recursos en edad de trabajar a los empleos, la accesibilidad de

los mayores de 65 años a los servicios de salud o la de las madres (especialmente las que

son jefas de familia) a guarderías. Pero también la accesibilidad a centros de abasto, a

áreas verdes, a centros de recreación o a servicios de trámites gubernamentales

fundamentales, entre otros. Es indudable que una ciudad que ofrece servicios accesibles

ofrece mejor calidad de vida a su población, y viceversa. En la ZMT ya se han aplicado

recientemente diversos métodos para evaluar la accesibilidad de servicios privados y

públicos (Garrocho, Chávez y Álvarez, 2003; Garrocho y Campos, 2006) y metrosum está

incorporando estos métodos de medición, así como los resultados obtenidos.

v. Servicios públicos de salud para población de la tercera edad

La justificación de tratar a este indicador de manera especial tiene tres argumentos

centrales: a) el acelerado proceso de envejecimiento de la población tanto a escala nacional

(Alba, 2004), como de la ZMT (Garrocho y Campos, 2005); b). el hecho de que éste sea uno

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de los servicios públicos básicos para la población más vulnerable a la enfermedad y en

mayor y casi permanente necesidad (Tuirán, 1999); y, c). que la utilización de los servicios

de salud por parte de la población de la tercera edad, especialmente, tenga un fuerte

componente socioespacial (Meade y Earickson, 2005). Por esto, en la ZMT es necesario

monitorear permanentemente la dotación de servicios (si es suficiente o no), su distribución

socioespacial (para estimar su accesibilidad y utilización) y su nivel de calidad (para valorar

su eficacia). Ya existen ejemplos de evaluación de estos aspectos en la ZMT realizados por

algunos de los participantes en la construcción de metrosum y se están integrando a la base

de datos del observatorio (Garrocho, 1995; Garrocho y Campos, 2005).

vi. Transporte público

En materia de transporte no sólo importa la longitud de los viajes o su costo en términos

económicos y de tiempo, sino la calidad del transporte: de las unidades, del diseño de rutas,

de sus niveles de seguridad, comodidad y eficiencia, entre otros aspectos (Hensher, et al.,

2004). En la ZMT ya se han realizado estudios de este tipo por algunos de los investigadores

participantes en la construcción de metrosum y los resultados están siendo incorporados a

su base de datos (Sánchez, 2005; 2006a; 2006b).

vii. Calidad de los servicios públicos puntuales

Es muy diferente contar oficialmente con la provisión de un servicio público, que contar con

servicios públicos cuya calidad satisface las expectativas de los usuarios (García, 2003).

Sería deseable que metrosum incluyera la evaluación que hacen los usuarios de los

servicios que reciben. Desde seguridad hasta educación y salud; desde alumbrado hasta

limpieza, vialidades y transporte; desde servicios judiciales hasta los del registro público,

catastro o notarías, por mencionar algunos.

viii. Justicia distributiva

Una de las principales funciones de los gobiernos locales es la distribución socioespacial de

los recursos públicos. Esta distribución debe ser justa y se realiza, principalmente, mediante

acciones de inversión y política pública que inevitablemente tienen un componente espacial

(Sobrino y Garrocho, 1995; Baldwin et al., 2005). Sería importante conocer cómo los

gobiernos locales distribuyen socioespacialmente los recursos públicos, cuáles son las

zonas más o menos favorecidas y por qué, cuál es la lógica que fundamenta la distribución

15

socioespacial de los recursos públicos y cuáles son las alternativas para lograr una

distribución más justa de los recursos (Werna, 2000; DPU, 2001). La geografía urbana

ofrece diversas técnicas para medir la justicia distributiva, desde indicadores de accesibilidad

y utilización hasta índices como el de Gini, el de disimilaridad o la Curva de Lorenz (Goodall,

2003).

ix. Segregación metropolitana

Las ciudades contemporáneas, como la ZMT, favorecen la segregación socioespacial y la

fragmentación urbana, que no expresan otra cosa que las divisiones existentes en la

sociedad (Solis, 2002; Rodríguez y Arriagiada, 2004). Por ejemplo, en la ZMT desde hace

tiempo han surgido numerosos fraccionamientos cerrados y algunos de gran tamaño. En

este contexto, los espacios públicos tradicionales como la alameda o el centro histórico

empiezan a perder importancia como sitios de convivencia colectiva y se ven sustituidos por

modernos centros comerciales de difícil acceso para los grupos de población que no

disponen de auto-transporte privado (Medina, 2006). Adicionalmente, algunos grupos de

población, como los mayores de 65 años, empiezan a ser confinados a ciertas partes de la

ciudad (Garrocho y Campos, 2005). La ZMT empieza a adoptar un perfil segregado que no

se ha monitoreado puntualmente y que requiere acciones de política para desalentarlo.

x. Desigualdad

La segregación socioespacial va de la mano de la desigualdad social y expresa el resultado

de una competencia (es decir, de conflictos), entre los diferentes grupos sociales de la

ciudad por los recursos y oportunidades colectivas (Massey y Eggers, 1990; Solís, 2002;

López Moreno, 2005). El rápido crecimiento de la ZMT se debe fundamentalmente a las

intensas corrientes de inmigración de población, que frecuentemente cuenta con ingresos

superiores al promedio de la población residente. Esto ha motivado el surgimiento de

servicios que eran impensables hace apenas 20 años: lujosos y enormes centros

comerciales, modernas salas de cine “vip”, franquicias de todo tipo orientadas a grupos de

población de altos ingresos, suntuosas zonas residenciales, exclusivos clubes deportivos,

entre otros; que coexisten en perfecta separación con las zonas pobres de la ciudad. La

ZMT se está fragmentando y se hace progresivamente más desigual. Los indicadores clave

propuestos en la metodología de UN-Habitat/SEDESOL se orientan a evaluar de manera

agregada el desempeño de las ciudades y a facilitar comparaciones interurbanas, pero no

16

permiten tener una visión detallada de las diferentes partes de la ciudad ni hacer

comparaciones intraurbanas. Las diferencias intra-ciudad son necesarias para identificar los

diversos niveles de pobreza y prosperidad que coexisten en la ciudad (Auclair, 2002).

xi. Educación, ciencia y tecnología

Ya es un lugar común hablar del siglo XXI como el siglo de la sociedad del conocimiento. Sin

embargo, en la ZMT no está ampliamente disponible el perfil educativo de la población.

Particularmente aspectos más refinados, como la tasa de permanencia en el sistema de

educación de hombres y mujeres, el índice de graduación por nivel educativo, la proporción

de egresados por tipo de carrera, la dotación, pertinencia y calidad de la educación que se

ofrece en la zona metropolitana, la productividad científica de los centros especializados

localizados en la ZMT y su vinculación con los sectores productivos, la concentración de

científicos, o los apoyos a la investigación, la cultura y las artes, por mencionar algunos

aspectos. Todos estos son temas clave que definen la calidad del capital humano y el futuro

metropolitano (Bazdresch, 2004; Torres, 2004; Aguirre, 2004).

xii. Acceso a la Internet y a nuevas tecnologías de información y comunicación

Hasta hace unos años el acceso a la Internet se asociaba a grandes organizaciones

privadas o públicas. Sin embargo, actualmente la Internet es un servicio básico para los

estudiantes de todos los niveles educativos, dado que la realización de muchas de sus

tareas escolares requiere necesariamente de la Internet. El punto es que el costo del

transporte a los llamados cibercafés y la renta del servicio pueden representar un porcentaje

elevado del ingreso de las familias de más escasos recursos y que la carencia de servicio de

Internet en la escuela o en la casa limita la capacidad de aprendizaje de los alumnos

(Garrocho y Brambila, 2006). Pero no sólo los estudiantes requieren de la Internet, las

unidades productivas y de servicios (especialmente las micro, pequeñas y medianas

empresas) también lo requieren para ser más competitivas en el mundo global. Existe

suficiente evidencia de que el acceso de estas unidades productivas a la Internet incide

directamente en la competitividad metropolitana (Ruiz Durán, 2004; Zermeño, 2004).

xiii. Violencia contra niños, mujeres y personas de la tercera edad

Los indicadores de violencia deberían desglosarse para permitir evaluar la violencia contra

los grupos más vulnerables de la sociedad (Del Olmo, 2000; Monárrez, 2002). En los medios

17

de comunicación de México se ha instalado de manera primigenia la violencia contra

mujeres en algunas ciudades del país (el ejemplo por excelencia es Ciudad Juárez), pero no

se sabe con certeza si la violencia contra mujeres en la ZMT es similar o no a la que ocurre

en esa o en otras ciudades ni cómo está evolucionando. En el conciente colectivo se sabe

que en todas partes existe la violencia contra los grupos más débiles de la sociedad, pero no

tenemos datos certeros de su magnitud ni de su evolución en la ZMT.

Módulo III: Lo medioambiental

Los problemas medioambientales son particularmente preocupantes en la ZMT y en otras

ciudades con características similares. No obstante, la metodología UN-Habitat/SEDESOL

no propone indicadores suficientes que respondan a la necesidad apremiante de este tipo de

ciudades de monitorear la calidad del medioambiente quizás en razón de que existen

observatorios particulares sobre cuestiones ambientales, sin embargo no se puede ver el

desarrollo de una ciudad sin tener un conjunto de indicadores de este tema.

xiv. Contaminación del agua y del suelo

UN-Habitat/SEDESOL consideran en su metodología de indicadores la cantidad de agua

disponible para los habitantes de la ciudad, su precio y el consumo; pero no la calidad del

agua que consume la población. Adicionalmente, la ZMT tiene una característica muy

especial: una parte importante del suelo metropolitano (que aún no está cuantificada) se

dedica a la agricultura, lo que impacta en el costo y en la eficiencia de la utilización del

recurso. Pero además, se desconocen los niveles de contaminación en agua y suelo en la

ZMT, aunque se presume que son importantes (CNA, 2002).

xv. Consumo de energía

Si, como parece, el comportamiento económico de la ZMT es similar al de otras ciudades de

su misma escala, eventualmente las economías de aglomeración empezarán a verse

superadas por los costos de congestión (Jenks y Dempsey, 2005; Garrocho y Campos,

2007a y 2007b). Esto va a implicar no sólo mayores tiempos de transporte (que es un

indicador ya considerado parcialmente por UN-Habitat/SEDESOL), sino mayores consumos

de energía per cápita, especialmente de gasolina, lo que impactará también en los niveles

de contaminación del aire de las diferentes partes de la ciudad. Por otro lado, los nuevos

estilos de vida, también están conduciendo a consumos más elevados de electricidad, que al

18

igual que los de gasolina, son desconocidos para los planificadores de las ciudades

mexicanas (GEM, 2002; Alejandre, 2000; SEMARNAP, 1997)

xvi. Reservas territoriales, áreas verdes y deportivas

La ZMT podría ser un ejemplo paradigmático de carencia de áreas verdes en México. Un

indicador que se ha propuesto para estimar esto es el porcentaje del área total de la ZMT

destinada a plazas parques, jardines y áreas deportivas de uso público (García Coll, 2003).

Módulo IV: Lo metropolitano

El crecimiento tan acelerado de la ZMT ha implicado la ocupación de suelo no apto para las

actividades urbanas, lo que está generando importantes costos económicos para construir

infraestructura de remediación y elevados costos sociales en términos de bienestar y

exposición al riesgo de la población. Adicionalmente, son numerosas las áreas de la ZMT

que no logran regenerarse al menos con la misma velocidad con la que se deterioran

(García Coll, 2003).

xvii. Crecimiento y expansión

Los administradores de una zona metropolitana de tan rápido crecimiento y expansión como

la del Valle Toluca requieren información oportuna que les permita orientar su crecimiento

hacia las zonas más aptas. Esto implica tener claros los tipos de suelo, las condiciones de

vulnerabilidad a riesgos naturales, la disponibilidad de infraestructura y equipamiento y la

disponibilidad de agua, entre otras consideraciones (García Coll, 2003). Esto debería

orientar la adquisición de reservas territoriales y derechos de vía que permitieran orientar el

desarrollo metropolitano, incidir en el mercado del suelo y prever las necesidades de

vialidades a escala metropolitana y regional. Un indicador experimental que se está

adicionando a metrosum es el porcentaje de población metropolitana que se localiza en

áreas no aptas para el desarrollo urbano. Una vez definidas las áreas no aptas, el indicador

se podría calcular relativamente rápido con el apoyo de herramientas en ambiente SIG.

xviii. Densidad de población

El tamaño y la tasa de crecimiento de la población son importantes para entender la

dinámica de las ciudades, pero igualmente importante es conocer la densidad de población

para planear mejor la distribución espacial de servicios públicos puntuales (educación, salud,

19

entre otros) y de red (transporte y vialidades principalmente) Es sabido que densidades de

población demasiado bajas elevan los costos de ofrecer infraestructura y alargan los viajes

en la ciudad; pero también que densidades de población demasiado altas generan altos

costos de congestión e impactan negativamente la calidad de vida de los residentes

(O´Sullivan, 2006). Adicionalmente, sería útil conocer la densidad de grupos particulares de

población, para dar respuestas adecuadas de políticas públicas focalizadas. Por ejemplo, en

la ZMT la población mayor de 65 años tiende a aglomerarse en el centro histórico de la

ciudad, mientras que la población menor de 65 años se localiza de manera dispersa en la

periferia de la zona metropolitana. Evidentemente, las respuestas de planeación en uno y

otro caso deberán ser diferentes (Garrocho y Campos, 2006).

xix. Regeneración urbana

Amplias áreas de la ZMT registran graves problemas de deterioro, particularmente en el

centro histórico del municipio de Toluca (García Coll, 2003), donde el principal deterioro se

da en los segundos pisos de las construcciones más antiguas; en ejes comerciales de uso

intensivo del suelo y en zonas diversas, particularmente afectadas por el graffiti. Hasta el

momento nadie tiene información de calidad sobre este proceso de deterioro en los diversos

barrios de la ZMT.

xx. Imagen y diseño urbano

En la ZMT existen algunas zonas muy focalizadas de atracción turística. La más importante

es la ciudad típica de Metepec y, en un lejano segundo lugar, el centro histórico de Toluca.

La imagen y el diseño urbano de estas partes de la ZMT deberían preservarse a toda costa

porque constituyen el escaso capital urbanístico de la ciudad. Existen pocos estudios al

respecto, pero un indicador muy grueso para monitorear esto podría ser la inversión en

mejoramiento de la imagen urbana de la ciudad (GEM, 2003; García Coll, 2003).

Conclusiones

Las ciudades mexicanas, como Toluca, requieren de incorporar nuevos indicadores urbanos

que permitan monitorear las características particulares de la ciudad y las instrumentaciones

de políticas públicas y estrategias, complementando los indicadores del combate a la

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pobreza urbana y abordando otros temas y políticas que son relevantes para el desarrollo

futuro de la ciudad.

Es necesario contar con datos primarios de calidad, recopilados por las propias instancias

locales, que permitan construir indicadores específicos y mantenerlos a lo largo del tiempo, y

a escalas intraurbanas. Construir indicadores conseguidos a través de censos y encuestas

nacionales, si bien son de gran utilidad, debido a su generalidad, periodicidad y solidez

metodológica, pueden enriquecerse con información concreta y confiable de fuentes

distintas. La disponibilidad de buenos datos sigue siendo fundamental para construir buenos

indicadores, la máxima sistémica de que “si basura entra, basura sale” sigue siendo válido,

no tiene caso tener un buen modelo de indicador si la información para construirlo es mala o

no se encuentra.

Independientemente de la estrategia que se siga para la construcción de indicadores

urbanos, ya sea a través de las propuestas de expertos con sólidas bases científicas o

después de procesos de consulta y consensos locales, no se debe perder de vista la idea

de medir tendencias, de ser simples, entendibles, y comparables con otras ciudades y

regiones. La tentación de desarrollar indicadores originales es grande, pero no se debe

perder de vista lo que otros han hecho. En ciertos casos puede ser mejor adoptar una

posición metodológica existente y “ceder” frente a lo que se considera mejoras prácticas de

diseño de indicadores que generar una crisis de credibilidad frente a una competencia de

indicadores similares de observatorios distintos. En todo caso el diálogo, el intercambio de

ideas, la divulgación y transparencia metodológica y conceptual pueden ayudar a construir

mejores indicadores urbanos.

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