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Ozslak, Oscar y ODonnell, Guillermo (1984)

Estado y Polticas estatales en Amrica Latina: hacia una estrategia de investigacin

I. Recientes transformaciones del Estado latinoamericano

El estudio de polticas estatales y sus impactos parece una promisoria manera de contribuir al conocimiento del

estado latinoamericano. Varios pases de la regin han experimentado la emergencia de sistemas de dominacin

mucho ms expansivos, comprensivos y burocratizados que los anteriormente conocidos en Amrica Latina.

El creciente abanico de cuestiones que ha pasado a ser funcin propia del Estado latinoamericano, la mayor

extensin territorial de su accin efectiva en perjuicio de autonomas regionales legales y extralegales, la

expansin del control estatal sobre diversos sectores sociales, la emergencia de ncleos tecnoburocraticos con

creciente autoridad externa e interna al estad, son algunos de los procesos que nuestras disciplinas deben dar

cuenta.

A partir de las crisis que acompaaron los limites con los que choco el periodo de expansin del consumo interno

y veloz sustitucin de importaciones, los temas de eficiencia, modernizacin econmica y organizacin de la

sociedad comenzaron a replicar sealando los dilemas y la direccin en la que todava poda hallar algn punto

de equilibrio una economa basada en la acumulacin privada, pero que necesita cada vez ms el activo papel del

estado para lograr y sostener las condiciones generales de su funcionamiento.

En la anterior dcada (1970) emergieron formas de dominacin poltica mucho ms definidamente autoritarias y

burocrticas. A pesar de las diversas modalidades, lo que hay en comn es un intento sistemtico de controlar el

funcionamiento de nuestras sociedades.

El papel de un estado puesto en forma para imponer coercitivamente y cooptativamente la estabilizacin del

contexto social, desnuda como nunca el contenido poltico de nuestros problemas econmicos. El estado

latinoamericano tiene que vrselas no slo con la burguesa nacional,sino tambin con las multinacionales.

El estado como agente inusitadamente activo y visible de la acumulacin y la reproduccin de formas ms

avanzadas del capitalismo dependiente latinoamericano. Para poder cumplir su papel econmico, el estado

debe controlar y estabilizar la sociedad, y para esto, a su vez, debe expandirse, tecnificarse y burocratizarse. Esto

lleva a la generacin de intereses burocrticos, civiles y militares, internos al estado mismo.Pareciera que ECONOMICAMENTE todo conduce a un crecimiento darviniano que slo permite sobrevivir a los

ms aptos, mayoritariamente integrados pro las filiales del capital internacional y por las capas de la burguesa

nacional ms ntimamente vinculadas con aquel. Pero la obtencin de las condiciones SOCIALES para que esto sea

posible origina un nuevo estado, mucho ms activo, expansivo y penetrante. Por eso mismo, ese estado genera

intereses burocrticos propios y abre el espacio poltico para una burguesa quiz cada vez menos nacional pero

no por eso exenta de conflictos parciales con el capital internacional que, precisamente, su acceso al estado le

permitir negociar. El crecimiento capitalista latinoamericano precisa un estado que es a la vez condicin

necesaria y obstculo para su eclosin.

En ves de una tajante separacin de entre lo publico y lo privado, convendra pensar en un contorno irregular

que incluye reas grisadas en las que es difcil precisar dnde comienza una y otra esfera. En algunos casos (comola corporativizacin de sectores obreros y campesinos) podramos ms bien hablar de polticas que suponen

PENETRACIONES del estado en la sociedad civil; en otros (como los mecanismos de representacin de los otros

integrantes del tro- sectores burocrticos y capital internacional-) sera mas exacto hablar de mutuas y variables

INTERPENETRACIONES , donde al componente de mando que pone el estado se agregan relaciones mucho mas

bidireccionales de poder, influencia, negociacin y cooptacin. Esto sugiere que las polticas estatales se insertan

en una estructura de arenas que debemos conocer mejor para entender por qu se plantean y resuelven

cuestiones en unas u otras.

Las polticas estatales permiten una visin del estado en accin, desagregado y descongelado como estructura

global y puesto en un proceso social en el que se entrecruza complejamente con otras fuerzas sociales. Esta

visin es complementaria con otros enfoques:1. uno de ellos apunta directamente a una reconceptualizacion del tema del estado y la sociedad. Aun

cuando recoge los resultados de investigaciones ms empricamente orientadas, su objeto propio es una

teorizacin a un nivel ya inicialmente alto de abstraccin

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2. un segundo enfoque gira alrededor de las vinculaciones entre clase(s) y estado; su objeto propio es una

relacin estructural clase- estado que abarca numerosos modos de vinculacin- incluso polticas estatales-

entre una y otro

3. un tercer enfoque, el que se discute en este texto- es ms emprico e inductivo que el primero y cortaa

travs de ms actores sociales que el segundo, sobre la base del estudio de una o pocas cuestiones y sus

respectivas polticas. El estudio de polticas estatales ayuda a desagregar y poner en movimientoa un

estado y a actores (clases, fracciones de clase, organizaciones, grupos, eventualmente individuos), que en

los otros enfoques aparecen ms global y estticamente definidos. El campo propio de este enfoque es

ms dinmico y menos estructural: el proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento yresolucin de cuestiones ante las que el estado y otros actores adoptan polticas. A la visin ms

directamente analtica del primer enfoque y ms estructura del segundo, corresponde a este tercero una

ms detallada y dinmica de cmo y por qu un complejo conjunto de actores ha actuado respecto de

ciertas cuestiones. Conflictos, coaliciones, movilizacin de recursos, grados relativos de autonoma y

poder de los actores, incluyendo el estado.

II. Premisas y enfoques en el estudio de polticas estatales

Buena parte de las publicaciones existentes sobre el tema considera a las policies como unidades discretas que

pueden ser estudiadas con prescindencia del contexto en el que son adoptadas o producen consecuencias

-El tipo de estudio ms tradicional es aquel que intenta explicar por qu se adopt una poltica.

Visualiza al estado como un escenario pasivo en el que se ajustan y resuelven demandas o imputs de grupos

sociales; la esfera de lo propiamente poltico depende de un dinamismo que le es impuesto desde afuera. Su

poder explicativo puede ser ms aparente que real. Omite toda referencia al proceso desencadenado por la

decisin analizada en trminos de su eficacia y posibles impactos.

-Esta ltima preocupacin ha orientado a un enfoque que invierte el esquema, proponiendo investigar cules han

sido los impactos de una determinada poltica estatal.

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B

PA

PC

D

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La finalidad de este enfoque es eminentemente diagnostica. Supuestos:

I. no intenta conocer cmo se origin la poltica

II. el sistema causal que genera los impactos observados tiende a considerarse cerrado a toda otra

influencia significativa fuera de la poltica estatal, lo que es poco verosmil.

III. Es difcil identificar impactos secundarios o inesperados

-Un grado de complejidad relativamente mayor resultara de superponer las anteriores figuras:

Sin embargo esta representacin es insuficiente, al menos en dos aspectos fundamentales:I. P aparece externamente determinada por A y B, lo cual excluye toda posibilidad de iniciativa

relativamente autnoma por parte del estado mismo.

II. Los impactos C y D no suelen ser causados solo por P, tambin pueden operar para producirlos, otros

factores adems de P.

III. Esbozo para el estudio de polticas estatales en Amrica Latina

El inters de los autores por el estudio de polticas estatales deriva de su potencial contribucin al tema de las

transformaciones del estado y de las nuevas modalidades que asumen sus vinculaciones con la sociedad civil.

Sealaron, en tal sentido, algunas de las tendencias observables en Latinoamrica, sugiriendo que el instrumentalterico y metodolgico disponible es an insuficiente para captar a dinmica e interpretar el sentido de aquellas

transformaciones y relaciones. Sugieren que el estudio de polticas estatales y sus impactos podran construir una

promisoria va de acceso al tema, convergente con otras formas de abordaje, en la medida en que se revisen y

reformulen los enfoques predominantes en tales estudios.

Los autores utilizan una analoga musical para explicar su enfoque. Sostienen que las polticas estatales seran

algunos acordes de un proceso social tejido alrededor de un tema o cuestin. Adquiriran significacin slo y en

la medida en que fueran sistemticamente vinculadas al tema o cuestin que las origina, al mbito de accin

social en que se insertan, a los actores que intervienen en el proceso de resolucin de la cuestin y a sus

respectivas- y sucesivas- polticas. Su obra es un proceso social revelante definido por un tema o cuestin. Sus

ejecutantes son los actores sociales, cuyas polticas van delineando el ritmo y las alternativas de ese proceso

social. Creen posible focalizar el estudio de la dinmica de las transformaciones sociales siguiendo la trayectoria

de una cuestin desde su surgimiento, desarrollo y eventual resolucin. Las sucesivas polticas o tomas de

posicin de diferentes actores frente a la cuestin y la trama de interacciones que se van produciendo alrededor

de la misma, definen y encuadran un proceso social que puede constituirse en privilegiado objeto de anlisis para

acceder a un conocimiento ms informado sobre el estado y la sociedad latinoamericanos, y sus mutuas

interrelaciones.

1. La cuestin

Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender omnmodamente a la lista de necesidades y

demandas de sus integrantes. Slo algunas son problematizadas en el sentido de que ciertas clases, fracciones de

clase, organizaciones, grupos o, incluso, individuos estratgicamente situados, creen que puede y debe hacerse

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A

B

C

D

P

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algoa su respecto y est en condiciones de promover su incorporacin a la agenda de problemas socialmente

vigentes. Llaman cuestin a estos asuntos (necesidades, demandas) socialmente problematizados.

Toda cuestin atraviesa un ciclo vital que se extiende desde su problematizacin social hasta su resolucin. [Porresolucin de una cuestin entienden su desaparicin como tal, sin implicar que haya sido solucionada en sentido sustantivo. Tambin

puede ser resuelta porque otros problemas ms visibles han monopolizado la atencin de las partes anteriormente interesadas en

aquella o porque se ha concluido que nada puede hacerse con ella, o porque e sector social que la planteaba ha sido reprimido,

eliminado o de cualquier otra forma, desposedo de los recursos que le permitieron en su momento imponer la cuestin ante la

oposicin de otros actores] A lo largo de este proceso, diferentes actores afectados positiva o negativamente, por el

surgimiento y desarrollo de la cuestin, toman posicin frente a la misma. Los comportamientos involucrados en

esas tomas de posicin, tienden a modificar el mapa de relaciones sociales y el universo de problemas que sonobjeto de consideracin en la arena poltica en un momento determinado. Para la perspectiva adoptada en este

trabajo interesan aquellas cuestiones respecto a las cuales el estado tambin toma posicin.

2. El surgimiento histrico de la cuestin

Negar la problematicidad de un asunto (argumentando que es un falso problema), afirmar que nada puede

hacerse (la inevitabilidad de la pobreza), relegarlo a un benevolente olvido o reprimir a quienes intentan

plantearlo, son formas de ejercicio de poder en la direccin de impedir su problematizacin social o surgimiento

como cuestin. Una consciente poltica de bloqueo por parte de los sectores dominantes y del estado se

expresa generalmente en alguna de estas formas.En lo posible deberamos encarar nuestros estudios analizando el perodo previo al surgimiento de la cuestin.

Aprender quin la reconoci como problemtica, cmo se difundi esta visin, quin y sobre la base de qu

recursos y estrategias logr convertirla en cuestin. El examen de este perodo de iniciacin puede enriquecer

nuestro conocimiento sobre el poder relativo de diversos actores, sus percepciones e ideologa, la naturaleza de

sus recursos, su capacidad de movilizacin, sus alianzas y conflictos y sus estrategias de accin poltica.

Resumiendo:

quin y cmo problematiza un asunto?

Quin, cmo y cundo logra convertirlo en cuestin?

sobre la base de qu recursos y alianzas?

con qu oposicin? cul es la definicin inicial de la cuestin?

Estas son preguntas que delimitan dimensiones que habra que tener en cuenta. En esta etapa de surgimiento

de una cuestin aparecen temas como la capacidad de iniciacin autnoma por el estado (sin reflejar imputs),

las variadas posibilidades de diferentes sectores sociales para iniciar cuestiones, los recursos y alianzas que

pueden movilizar, la estructura de arenas que resulta conformada segn quienes fueron los iniciadores o

cuestiones suscitadas.

3. La toma de posicin por parte del estado

El estado toma posicin cuando explicita una intencin de resolverla que se concreta en una decisin o

conjunto de decisiones no necesariamente expresadas en actos formales. Una poltica estatal es esa toma de

posicin que intenta alguna forma de resolucin de la cuestin. Por lo general incluye decisiones de una o ms

organizaciones estatales simultneas o sucesivas a lo largo del tiempo, que constituyen el modo de intervencin

del estado frente a la cuestin. De aqu que la toma de posicin no tiene por qu ser univoca, homognea o

permanente.

Ozslak y ODonnell conciben a la poltica estatal como un conjunto de acciones u omisiones que manifiestan una

determinada modalidad de intervencin del estado en relacin con una cuestin que concita la atencin, inters

o movilizacin de otros actores en la sociedad civil. De dicha intervencin puede inferirse una cierta

direccionalidad, una determinada orientacin normativa, que previsiblemente afectar el futuro curso del

proceso social, hasta entonces desarrollado en torno a la cuestin.

La poltica estatal no constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino, ms bien, un conjunto de

iniciativas y respuestas, manifiestas o implcitas, que observadas en un momento histrico y en un contexto

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determinado permiten inferir la posicin (predominante) del estado frente a una cuestin que atae a sectores

significativos de la sociedad. No solo se trata de detectar y establecer la naturaleza y rangos de variacin de los

impactos, estableciendo sus conexiones causales con una determinada poltica sino, adems especificar a que

unidades estatales y a cules de sus tomas de posicin son atribuibles los efectos identificados.

Si una poltica estatal es la suma o producto de iniciativas y respuestas, y si tenemos en cuenta que son las

diversas unidades y aparatos estatales potencial y materialmente involucrados en la fijacin de una posicin, las

predisposiciones o decisiones de las diversas instancias intervinientes, resultaran, a menudo, inconsistentes o

conflictivas entre si. El conflicto de polticas puede, en gran medida, atribuirse a la presencia, dentro del

aparato estatal, de unidades con variable grado de autonoma, capaces de influir en diversas instancias delproceso, que entran en conflicto cuando debe definirse la posicin del estado frente a una cuestin social. La

ambigedad o conflicto es producto del enfrentamiento entre algunas de sus unidades. Lo que se quiere destacar

es el carcter negociado o abiertamente conflictivo que frecuentemente asumen las tomas de posicin del estado

frente a una cuestin.

El estado- diferenciado, complejo, contradictorio- aparece como un actor ms en el proceso social desarrollado

en torno a una cuestin. Su intervencin supone tomar partido respecto de esta ltima, sea por accin u

omisin. Una toma de posicin activa puede implicar desde iniciar la cuestin y legitimarla, a acelerar algunas de

sus tendencias, modelar otras o simplemente, bloquearla. En los casos de inaccin hay distintas posibilidades:

El estado puede haber decidido esperar a que la cuestin y la posicin de los dems actores estn

ntidamente definidas

Dejar que se resuelva en la arena privada entre las partes involucradas

Considerar que la inaccin constituye el modo ms eficaz de preservar o aumentar los recursos polticos

del rgimen

4. Las polticas o tomas de posicin de otros actores sociales

No hay una correspondencia necesaria entre la situacin de un actor en relacin con una cuestin y su

propensin a movilizarse activamente en la defensa o cuestionamiento de dicha cuestin. A menudo son otros

actores, no directamente afectados por la cuestin, quienes deciden iniciarla o reivindicarla, por interpretar

que su resolucin (en un determinado sentido) ser congruente con sus intereses y preferencias, mejorara sus

bases de apoyo poltico o disolver tensiones previsibles que pueden amenazar su poder relativo.

Adems del estado, otros actores toman posicin frente a cuestiones que los afectan, adoptando polticas cuyas

consecuencias pueden influir considerablemente incluso ms que las polticas estatales- el proceso de

resolucin de las cuestiones y las futuras tomas de posicin sobre las mismas. Cada practica, cada toma de

posicin, refleja una determinada estrategia de accin cuyas premisas dependen, por lo general, de la cantidad

de recursos y apoyos que el actor pueda movilizar y de sus expectativas acerca del comportamiento de los otros

actores afectados por la cuestin.

5. Las polticas estatales como nudos del proceso social

La poltica estatal no puede ser entendida ni explicada con prescindencia de las polticas de otros actores. Aun en

el caso en que el estado inicia con gran autonoma una cuestin, las decisiones posteriores vinculadas a las

mismas no dejaran de estar influidas por las posiciones adoptadas por otros actores. Es de presumir, adems, que

aun en este supuesto, la poltica estatal tambin estar desde un comienzo influida por un calculo de la reaccin

probable de actores a los que se percibe como poderosos.

Las tomas de posicin del estado no son sustancialmente diferentes de las de otros actores. Pero en un plano

menos formal tiene sentido centrarnos alrededor de aquellas:

1. porque cuenta con el respaldo de normas de cumplimiento supuestamente obligatorio y de ultima ratio

fundada en el control de superiores medios de coaccin fsica

2. porque, en general, repercuten sobre la sociedad mas extensamente que las polticas privadas

3. porque, mas all de las posibilidades objetivas de producir consecuencias importantes, las tomas deposicin son importantes porque as lo consideran otros actores sociales

Esas tomas de posicin son importantes factores en la definicin del contenido y en la explicacin de la existencia

misma de posiciones de otros actores, y en este sentido son puntos o nudos particularmente importantes en

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una secuencia de interacciones. Esos nudos pueden resultar privilegiados puntos de observacin de ciertos

tramos del proceso social: hacia atrs, en la confluencia de polticas estatales y privadas que influyen en la

aparicin de cada nudo, y hacia adelante, en las nuevas tomas de posicin que, a su vez, contribuyen a generar

y que significan desplazamientos hacia un prximo nudo.

Afirmar que las polticas estatales son nudos es presuponer que el estado no suele ser pasivo ni irrelevante en

el proceso; por el contrario, suele importar y tanto que alrededor del contenido de su toma de posicin se teje

buena parte de las interacciones de cada tramo del proceso.

6. Las definiciones sociales de la cuestin

De qu se trata la cuestin es parte de la cuestin misma. Difcilmente encontraremos casos en los que todos

los actores, incluido el estado, coincidan en la percepcin y valoracin del problema social que se ha convertido

en cuestin.

7. Las polticas estatales como generadoras de un doble proceso

Las polticas estatales tambin generan procesos internos al estado mismo. Para reconocerlos debemos

abandonar la terminologa genrica que hemos usado respecto al estado y empezar a referirnos a unidades

(diferenciacin estructural interna al estado, que puede no institucionalizarse en organizaciones legalmente

identificables) y procesos burocrticos. Dada una cuestin, la toma de posicin respecto de ella por parte de

cierta unidad del estado suele generar repercusiones horizontales- tomas y reajustes de posicin de otras

unidades- y verticales. Estas ltimas consisten en la atribucin de competencia y en la asignacin de recursos a

unidades formalmente dependientes de la que adopto la poltica. Estos efectos verticales suelen producir

cristalizaciones institucionales. Lo que ocurre al interior del estado es:

En parte, ejecucin de la poltica

En parte, factor causal para la adopcin de muevas polticas y,

En parte, generacin de estructuras burocrticas especializadas, dotadas a veces de atribuciones

formales y siempre con capacidad, de hecho, para redefinir la poltica inicial y, por lo tanto, de cambiar

la toma de posicin del estado frente a la cuestin.

8. Los cambiantes actores del proceso social tejido alrededor de una cuestin

La pblica toma de posicin del estado acerca de la cuestin tiende a generar respuestas de actores sociales y de

unidades estatales. Pero no todas las respuestas relevantes para el tratamiento y resolucin de la cuestin

ocurren simultneamente. Algunos actores se movilizan, alrededor de ella, ms tardamente, otros pueden

retirarse y otros pueden ser excluidos. As como se ven redefiniendo los trminos de la cuestin, tambin se

van modificando los atributos y formas de agregacin y representacin de los actores, lo cual plantea el problema

de especificar cuidadosamente los criterios empleados para definirlos.

9. Recapitulacin

Ozslak y ODonnell plantean la necesidad de considerar las polticas estatales en el marco de cuestiones. Estas

cuestiones tienen una historia, que comienza en un periodo en que no eran tales, sigue en los procesos que llevan

a su surgimiento, contina durante su vigencia y, eventualmente, concluye con su resolucin. Esa historia de la

cuestin es parte de nuestro tema, porque es desde ella que las polticas estatales adquieren sentido y pueden

ser explicadas. Adems, esa historia es la de un proceso social al que concurren diversas polticas y procesos

burocrticos cruciales para la determinacin real del contenido de la posicin del estado ante la cuestin. Estoresume la visin de un complejo proceso, tejido por interacciones a lo largo del tiempo, llevadas a cabo por un

conjunto de actores que puede- y suele- ir cambiando con el curso del tiempo. Esas interacciones no slo son

objetivas, en el sentido de que su estudio pueda limitarse al registro del comportamientos, incluye tambin la

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dimensin subjetiva, referente a cmo cada actor define (y redefine) la cuestin y percibe la toma de posicin de

otros actores.

Los autores presentan una batera de preguntas cuya elucidacin en relacin con diferentes cuestiones y

contextos puede contribuir a precisar tericamente las dimensiones centrales para el estudio de las polticas

estatales:

en qu momento de la historia de la cuestin se produce la primera toma de posicin identificable por

parte del estado?

qu podemos decir acerca de la definicin de la cuestin por parte del estado, en ese momento?

cmo influye esa toma de posicin inicial, por parte del estado, respecto de los otros actores sociales?(redefiniciones y toma de posicin respecto de la cuestin, segn los casos)

qu actores sociales y cundo, se movilizan buscando influir en el modo de resolucin de la cuestin?;

qu recursos ponen en juego?; qu nos ensea esto acerca de su poder relativo, de su grado y tipo de acceso

al estado y de los estilos/preferencias trasuntados en sus polticas?

qu procesos burocrticos, horizontales y verticales, genera la toma inicial de posicin por parte del

estado?; cul es la diferenciacin interna del estado, en trminos de unidades, que de alguna manera se

ocupan de la cuestin?; qu cristalizaciones institucionales se producen?; qu consecuencias tiene esto

respecto de futuras tomas de posicin por parte del estado?

qu lneas de conflicto y de coalicin se van generando alrededor de la cuestin y de las respuestas

iniciales de actores sociales y unidades estatales?; qu segmentos del proceso burocrtico ofrecen puntos de

entrada para el ejercicio de influencia?; por parte de qu actores privados?

suelen los patrones de conflicto, coalicin y negociacin centrarse en algn tipo de arena pblica?

(refiere a reas institucionales del estado); existe algn modo dominante mediante el cual se intenta resolver la

cuestin?; cmo vara esto respecto de quin inicio y quin mantiene vigente la cuestin?

existen ciclos de atencin prestada a la cuestin?; qu factores contribuyen a posibles picos y baches de

atencin?

qu cambios sociales e internos al estado mismo son atribuibles a estos procesos?

qu se ha aprendido por parte de las unidades del estado y de los actores sociales de la historia pasada

de la cuestin, qu lecciones se han sedimentado de esa historia y cmo influyen ellas sobre las definiciones

de la cuestin y sobre la estrategia de los actores?

IV. Los contextos de las polticas estatales

Una poltica estatal no debera ser estudiada con prescindencia de la(s) cuestin(es) que intenta resolver, ni de las

condiciones de surgimiento de la cuestin, ni de las polticas adoptadas por actores sociales privados. Hemos

resumido estos aspectos en el concepto de proceso social tejido alrededor del surgimiento, tratamiento y

eventual resolucin de la cuestin. Este proceso social es un primer e indispensable NIVEL DE CONTEXTO para el

estudio de la poltica estatal que en particular nos interesa. El CONTEXTO consiste de aquel conjunto de factores

extrnsecos al objeto ms especfico de investigacin (polticas estatales) que es indispensable para la

comprensin, descripcin y explicacin de aquel objeto y sus efectos sobre otras variedades. Las preguntas antes

formuladas, apuntan a definir un tema de investigacin: el rea emprica y analtica que delimita lo que

estudiamos y en funcin de lo cual recogemos y procesamos la informacin.

1. Un segundo nivel de contexto: la agenda de cuestiones

Qu problemas merecenser cuestiones?, quines y cmo deciden cul es, en cada momento, el conjunto de

cuestiones socialmente vigentes?

Visto en conjunto, el problema es el conflicto y las coaliciones que se generan alrededor de las cuestiones que

deben integrar la agenda. No slo se trata del proceso que ocurre alrededor de cmo debe ser resuelta UNA

cuestin, sino, tambin, del que determina qu cuestiones se intentar resolver. Dependiendo de su poder

relativo, cada actor se encontrara ante ms o menos cuestiones que le han sido impuestas por otros y ante lasque no puede dejar de tomar posicin.

A pesar de las limitaciones en funcin de la decisin de cada actor, a pesar de esta racionalidad acotada, es

razonable suponer que la posicin que cada actor tome respecto de una cuestin ser, en parte, funcin del

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conjunto de la agenda y de las posiciones adoptadas (que incluyen no haber tomado posicin) respecto de otras

cuestiones. Con quin est aliado y con quin en conflicto en la cuestin A, puede ser determinante de su

comportamiento respecto de la cuestin B, qu recursos tiene invertidos en A ayudarnos a explicar por qu no

se moviliza respecto de B, aunque sta tambin sea objetivamente importante para el actor, qu premisas y

qu lecciones deriva de su accin respecto de A acerca de las caractersticas de otros actores, puede ser

fundamental para las percepciones y clculos que subyacen a su poltica respecto de B. Qu movilidad tienen los

recursos de cada actor, puede ensearnos mucho acerca de su poder relativo.

Mucho nos ayudar a nuestra comprensin del caso que estudiamos, conocer, aproximadamente, la composicin

de la agenda y la configuracin de conflictos y coaliciones en que los actores de nuestra cuestin se hallaninvolucrados.

2. La estructura social como contexto de la agenda

Quines son los actores potenciales respecto de una cuestin, qu recursos pueden movilizar, cul es su

significado (visibilidad, reconocimiento como tal, importancia) para estos actores, cules son los patrones ms

probables de su emergencia, tratamiento y resolucin, son tambin, factores ubicados al nivel ms agregado de la

estructura social.

Quedan sealados los diferentes niveles que deben ser tenidos en cuenta en estudios de polticas estatales:

1. las polticas estatales mismas

2. la cuestin a la que aquellas se refieren , entendida como generando un proceso social que contiene las

polticas estatales y las polticas privadas referidas a la cuestin; estas dos primeras etapas constituyen lo

que Ozslak y ODonnell han llamado el tema propio de sus investigaciones y el mbito emprico en el que,

en general, nos corresponder recoger informacin

3. la Agenda de cuestiones

4. la estructura social, como el ms esttico y agregado contexto global del tema

Los ltimos dos niveles finales no sern objeto de la investigacin de Ozslak y ODonnell, sino que deberan ser

suficientes las fuentes secundarias disponibles.

V. Impactos de polticas estatales

Si las polticas estatales son parte de un proceso social tejido alrededor de cuestiones, y si a l concurren polticas

de actores privados que pueden tener gran peso sobre el curso seguido por los eventos estudiados, el tema de los

impactos se complica enormemente. Dado X cambio en cierta caracterstica de Z, qu proporcin de este

cambio podemos atribuirlo casualmente a las polticas estatales, a polticas privadas y a otros factores ajenos a

unas y otras?

Este interrogante ha sido formulado repetidamente en la literatura sobre el tema, sealndose dificultades tanto

del lado de la identificacin y caracterizacin de los impactos como del de la atribucin de los mismos a una

determinada relacin causal. Qu impacto?, impacto de qu?. Otro problema es el de decidir qu criterios

se emplearn para la definicin de los impactos. Corresponde emplear el punto de vista de quin adopt la

poltica, el de la poblacin afectada, el del analista?

El problema radica en la gran dificultad de establecer rigurosas conexiones causales entre una poltica y un

conjunto de impactos. Podemos conocer el impacto total de un conjunto de variables, pero no tenemos medio de

desentraar qu proporcin de ese cambio es atribuible a cada una de ellas.

Para los autores, hay una escasa utilidad en centra tanto los esfuerzos en la medicin cuantificada y puntual de

los impactos de las polticas (en trminos de impactos, productos y consecuencias de una poltica).

Una posible alternativa- que los autores tampoco comparten- consistira en presuponer que la toma de posicin

del estado es tan determinante, objetivamente y en la percepcin de los otros actores, que las tomas de posicin

que stos adoptan son enteramente respuestas a la poltica estatal. Se podra pensar en trminos anlogos al

de una variable independiente (poltica estatal) y variables intervinientes (polticas que responden a aquella) que

provocan efectos (impactos) susceptibles de ser atribuidos totalmente, en ultima instancia a la variable quegener el comportamiento global del sistema analizado. Pero podemos pensar en pocos casos en los que esta

premisa sea razonable, en la mayora de ellos, los actores privados tienen un grado de autonoma respecto del

estado que hace imposible considerarlos meras variables intervinientes.

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En este trabajo se han sealado algunas modalidades y direcciones que parecen seguir las recientes

transformaciones operadas en el estado y la sociedad en Amrica Latina. En cierto sentido, estas pueden ser

interpretadas como los impactos globales de una determina forma de estado, posicin que tiene un cercano

parentesco con la alternativa discutida en el prrafo anterior, en tanto que imputa al estado o a un sistema de

dominacin, el conjunto de la variacin observada. Pero planteado el problema en esos trminos existen pocas

esperanzas de obtener inferencias validas, dado el alto nivel de agregacin de los datos que habra que manejar.

Por eso, si queremos aprender acerca de las caractersticas del estado latinoamericano y de sus modos de

intervencin y vinculacin con la sociedad civil, parece conveniente el empleo de una estrategia de investigacin

ms inductiva y menos global en las categoras y en los datos que maneje.Al considerar las polticas estatales como parte de un proceso social, necesariamente histrico, el enfoque

propuesto por los autores no, no se preocupa tanto por la medicin exacta de ciertos impactos en un punto de

ese tiempo histrico. Esos y otros impactos integran un proceso ms complejo, vinculado a una determinada

cuestin, al que concurren actores privados y en el que suelen manifestarse, en diferentes momentos, distintas

tomas de posicin del estado. Cada una de ellas genera una compleja gama de impactos que realimentan aquel

proceso y contribuyen a llevarlo hacia nuevos nudos en los que tiene lugar la adopcin de nuevas polticas

estatales. De manera que, aunque no deja de ser til conocer con la mayor precisin posible, los impactos de las

polticas surgidas de cada uno de esos nudos decisorios, es utpico pretender conocer, con similar precisin, la

contribucin conjunta de esas sucesivas y frecuentemente variantes tomas de posicin estatales sobre el

conjunto del proceso histrico- social originado en torno a la emergencia, planteamiento y resolucin de una

cuestin. Menos posible es estimar en qu medida se han modificado los parmetros generales de la sociedad

global.

Y esto es lo que en realidad interesa. Los entrelazamientos, a lo largo del tiempo, de polticas estatales y privadas,

junto con las modificaciones de los parmetros contextuales, son etapas o procesos de cambio social en los que el

estado aparece en accin y desagregado en sus distintas tomas de posicin. Adems, si bien los impactos de sus

polticas no pueden ser rigurosamente cuantificables en cada momento, pueden contribuir a entender y ponderar

los aspectos que ms interesan para una teorizacin sobre ese estado y sobre sus polticas e impactos. Esto

refiere a sus modalidades de intervencin, sus alianzas y conflictos con otros actores, los variables grados de

autonoma/ subordinacin entre esos actores y el estado, y las consecuencias generales de esas intervenciones

para el rumbo futuro de procesos vinculados a la cuestin sobre la que se enfocan emprica y analticamente

estos aspectos. Impactos de polticas estatales son, en realidad, contribucionesa complejos patrones de

cambio de la sociedad global. Por eso no pueden ser evaluados ni estudiados con criterios mecanicistas que

cercenan tanto esa complejidad como el carcter intrnsecamente histrico de aquellos procesos.

VI. Hacia una estrategia abierta de investigacin

El engarce que proponen los autores de su tema con intereses tericos ms generales deriva de la

inconveniencia de estudiar las polticas estatales y sus impactos como fenmenos aislables de su contexto.

El contexto no es un objeto que est ah. Es una creacin analtica que busca, con la mayor economa posible,

situar el tema especficoestudiado, respecto del conjunto de factores indispensables para comprenderlo,

describirlo y, eventualmente, explicarlo. Sugieren desagregar estos referentes en tres niveles, de decreciente

especificidad y dinamismo:

El de la CUESTION

El de la AGENDA

El de la ESTRUCTURA SOCIAL

El tema presentado es histrico y dinmico: implica interacciones a lo largo del tiempo por parte de un variable

conjunto de actores.

_Ozslak 9