PARA LOS POBRES - World Bankdocuments.worldbank.org/curated/en/182061468049750810/...Claudia Acuña, Craig Davis, Cristian Muñoz, José Luis Ramos y Fusther de la Subsecretaría de

www.bancomundial.org.mx

Insurgentes sur 1605, piso 24,Torre Mural, colonia San José Insurgentes.

México, Distrito Federal. 03900

INFORME EJECUTIVO

GE

NE

RA

CIÓ

N D

E I

NG

RE

SO

S Y

PR

OT

EC

CIÓ

N

SO

CIA

L P

AR

A L

OS

PO

BR

ES

GENERACIÓNDE INGRESOS

Y PROTECCIÓN

SOCIALPARA LOS POBRES

poverty-2005.indd 1poverty-2005.indd 1 8/12/05 1:29:49 PM8/12/05 1:29:49 PM

36853

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

Pub

lic D

iscl

osur

e A

utho

rized

generaciónde ingresos

y protección socialpara los pobres

Portada falsa [espanol].indd 1Portada falsa [espanol].indd 1 7/29/05 3:16:06 AM7/29/05 3:16:06 AM

2

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres Copyright ©2005 por Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento / Banco Mundial 1818 H Street, N.W. Washington, D.C. 20433, U.S.A. Todos los derechos reservados Primera edición en español: Agosto del 2005 Esta obra fue publicada originalmente en inglés por el Banco Mundial con el título Income Generation and Social Protection for the Poor, August 2005. La obra consta de dos volúmenes: Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres (Reporte No. 32884‐MX) La Pobreza Urbana en México (Reporte No. 32869‐MX). ‐ La Pobreza Rural en México (Reporte No. 32867‐MX). ‐ México: Panorama de la Protección Social (Reporte No. 32929‐MX). Esta edición en español no es una traducción oficial del Banco Mundial. El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en esta publicación y no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o interpretación. Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial, juicio alguno sobre la situación legal de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites. Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o a los miembros de su Directorio Ejecutivo ni a los países que representan. El material de esta publicación está protegido por el derecho de propiedad intelectual. Las solicitudes de autorización para reproducir partes de esta publicación deberán enviarse a Gabriela Aguilar, Oficial de Comunicaciones de la Oficina del Banco Mundial para Colombia y México al Fax (55) 5480‐4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco Mundial en México en el número de fax referido. Impreso y hecho en México / 2005. Banco Mundial ‐ México Edición: Jorge Cisneros Morales ; Diseño: Alejandro Espinosa ; Traducción al español: Claudia F. Esteve, Marcela Pimentel y Rut Simcovich ; Fotografías: Fototeca del Banco Mundial

Banco Mundial Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres. – México : Banco Mundial, 2005. 2 vol.. : il. Título original en inglés: Income Generation and Social Protection for the Poor. Contenido: Vol. 1. Resúmenes ejecutivos. ‐ – Vol. 2. Reportes 1. Protección social – México. 2. Pobreza Urbana – México. 3. Pobreza rural ‐ México 361.250972 / B36 / 2005

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres i

Prefacio La colaboración entre el Gobierno de México y el Banco Mundial en materia de

pobreza tiene cuatro objetivos: (i) contribuir con el gobierno en el mejoramiento de la efectividad de sus programas de reducción de pobreza; (ii) apoyar en el análisis y diseño (o rediseño) de política; (iii) crear capacidad, especialmente en técnicas y procesos de evaluación; y (iv) compartir a través de talleres las mejores prácticas de políticas sobre reducción de la pobreza en los contextos nacional e internacional. La combinación del trabajo analítico basado en la demanda del gobierno así como la creación de capacidad institucional se diseñó para fortalecer la habilidad del gobierno para instrumentar políticas que traigan consigo resultados efectivos de reducción de la pobreza.

Los resultados de la primera fase del Trabajo Programático de Pobreza del Banco Mundial en México se publicaron en 2004: La Pobreza en México: Una Evaluación de las Condiciones, Tendencias y la Estrategia del Gobierno (Banco Mundial, 2004). El informe que ahora se presenta resume y consolida las conclusiones de tres estudios del Banco Mundial sobre temas específicos de pobreza en México escritos como parte de la segunda fase de este trabajo, estos son: Pobreza Urbana, Pobreza Rural y Protección Social.

La segunda fase del Trabajo de Pobreza fue coordinada por Gladys López‐Acevedo y Jaime Saavedra. José María Caballero lideró el reporte sobre Pobreza Rural, Marianne Fay y Anna Wellenstein el de Pobreza Urbana, y Gillette Hall y Laura Rawlings el de Protección Social. Marcela Rubio Sánchez, Jonathan Goldberg y Sara Johansson brindaron asistencia técnica de gran valor. Tanto este resumen como los diferentes estudios se vieron beneficiados por los comentarios recibidos por parte de la SEDESOL, las dependencias que integran el Gabinete Social, la Oficina de la Presidencia de la República, los dictaminadores del Trabajo Programático de Pobreza (Rodrigo García Verdú, Margaret Grosh y Norbert Shady por parte del Banco Mundial), los dictaminadores de los estudios individuales, y los participantes de las reuniones de revisión de la segunda fase. Se agradece de manera especial a Michael Walton y Andrew Mason por sus comentarios a este resumen y al diseño general de la segunda fase del Trabajo Programático de Pobreza.

Este informe representa exclusivamente las opiniones del equipo del Banco Mundial.

Pamela Cox, Vice Presidente para América Latina y el Caribe; Isabel Guerrero, Directora del Banco Mundial para Colombia y México; Ernesto May, Director de Reducción de Pobreza y Gestión Económica para América Latina y El Caribe; David Rosenblatt, Gerente de Reducción de Pobreza y Gestión Económica para Colombia y México; Miguel López‐Bakovic, Líder del Grupo de Pobreza y Jaime Saavedra y Gladys López‐Acevedo; Gerente de Proyecto.

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres ii

Tabla de Contenidos Agradecimientos iii

Acrónimos y Abreviaturas v

Generación de Ingreso y Protección Social Para los Pobres – Resumen Ejecutivo 1

La Pobreza Urbana en México 53

La Pobreza Rural en México 67

México: Panorama de la Protección Social 85

Income Generation and Social Protection for the Poor – Executive Summary 103

Bibliography 146

Urban Poverty in Mexico 149

Bibliography 160

A Study of Rural Poverty in Mexico 169

Bibliography 183

Mexico: An Overview of Social Protection 197

Bibliography 214

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres iii

Agradecimientos El reporte de Pobreza Urbana fue preparado por Marianne Fay y Anna

Wellenstein. Entre los miembros del equipo están Caridad Araujo, Magdalena Bendini, Sara Johansson, Gabriel Montes, Mary Morrison, Caterina Ruggeri Laderchi, Mauricio Santamaría, y Jesús Torres Mendoza. El equipo agradece especialmente a los revisores Emmanuel Jiménez, Christine Kessides, y Gladys López Acevedo por sus comentarios.

El equipo de trabajo se benefició de insumos y sugerencias de las contrapartes del Gobierno mexicano, en particular de Rodrigo García Verdú de Banco de México; Claudia Acuña, Craig Davis, Cristian Muñoz, José Luis Ramos y Fusther de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, SEDESOL y Carlos Maldonado Valera, de la Subsecretaría de Prospectiva, Planeación y Evaluación, SEDESOL. Agradecemos a la Lic. Concepción Steta Gándara por la documentación y las apreciaciones sobre la ampliación de Oportunidades en las zonas urbanas. Agradecemos a la SEDESOL por compartir los resultados de la encuesta de barrios, y a Jorge Santibáñez, Alejandro García del Colegio de la Frontera Norte por su ayuda al obtener acceso a los datos.

El reporte de Pobreza Urbana es parte de un programa analítico sobre pobreza en México preparado por Gladys López‐Acevedo, Michael Walton y Jaime Saavedra, que incluye una Evaluación Inicial de la Pobreza (La Pobreza en México: Una Evaluación de las Condiciones, Tendencias y la Estrategia del Gobierno) y los reportes complementarios sobre la pobreza rural (Un Estudio sobre la Pobreza Rural en México) y las redes de seguridad social (México: Un Resumen de la Protección Social), además sobre el presente reporte sobre pobreza urbana. El equipo agradece a Marcela Rubio Sánchez sus esfuerzos al asegurar la uniformidad de los datos y fuentes a través de los diversos informes.

Vice Presidente: Pamela Cox Directora de País: Isabel Guerrero Director de Sector: John Henry Stein Gerente Sectorial: Anna Wellenstein Gerente de Proyecto: Marianne Fay, Anna Wellenstein

El reporte de Pobreza Rural fue elaborado por el equipo integrado José María Caballero (LCSER, Líder de Equipo), Fernando Barceinas (consultor), Tania Carrasco (consultor), Jorge Franco (consultor), Sara Johansson (consultor), Salomón Nahmad (consultor), Fernando Rello (consultor), Mario Torres (consultor), Dorte Verner (LCSEO), y Antonio Yúnez‐Naude (consultor).

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres iv

El reporte de Pobreza Rural es parte de la Segunda Fase de “Trabajo Programático de Pobreza en México”, que está siendo llevado a cabo por el Banco Mundial en colaboración con el Gobierno de México. El reporte se benefició de los comentarios de Benjamin Davis y Alain de Janvry (revisores), Mauricio Bellon (CIMMYT), y personal del Banco Mark Cackler (LCSER), Marianne Fay (LCSFP), Ricardo Hernández (LCSEN), John Kellenberg (LCSES), Gladys López‐Acevedo (LCSPP), Miguel López (LCC1C), Pedro Olinto (LCSPP), Jaime Saavedra (LCSPP), Emmanuel Skoufias (LCSPP), Michael Walton (LCRCE), y Anna Wellenstein (LCSFP). La retroalimentación fue recibida por funcionarios del Gobierno, expertos sobre análisis de la pobreza en una reunión de “lluvias de ideas” celebrada en la Ciudad de México el 10‐11 de Junio del 2004, y del personal de alto nivel de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) durante una presentación de resultados preliminares en Agosto del 2004. Un agradecimiento especial a Antonio Ruiz García (Subsecretario SAGARPA), Armando Ríos Píter (Subsecretario SRA), José Antonio Mendoza Zazueta (Director FIRCO), Iván Cossio (FAO) y Edgardo Moscardi (IICA).

Vice Presidente : Pamela Cox Director de País : Isabel Guerrero Director de Sector : John Redwood Gerente Sectorial : Mark Cackler Gerente de Sector : Ethel Sennhauser Gerente de Proyecto : José María Caballero

En la preparación de este reporte el equipo se benefició de insumos y sugerencias de las contrapartes del Gobierno mexicano, incluyendo a Rafael Freyre (Gabinete Social), José Antonio González (SHCP), Santiago Levy (IMSS), Evelyn Rodríguez (IMSS), Deborah Schlam (Hacienda), y Miguel Szekely, Gonzalo Hernández, Erica Rascón y Álvaro Meléndez (SEDESOL). Observaciones muy útiles fueron recibidas de los colegas del Banco Mundial, incluyendo a los revisores Margaret Grosh y Edmundo Murrugarra, como también de Cristian Baeza, Ariel Fiszbein, Isabel Guerrero, Gladys López‐Acevedo, Andy Mason, Jaime Saavedra, Guillermo Perry, Helena Ribe, Michael Walton, y Steve Webb. Muchas gracias a Gabriela Falconí por la edición y formateo de este reporte.

Vice Presidente: Pamela Cox Director de País: Isabel Guerrero Director de Sector: Ana‐Maria Arriagada Gerente Sectorial: Helena Ribe Gerente Sectorial de País: Mark Hagerstrom

Equipo del Proyecto: Gillette Hall, Laura Rawlings (Co‐Gerente del Proyecto), Jaime Saavedra, Gladys López, Acevedo, Marcela Rubio, Trine Lunde, Carlos Noriega (consultores) y María Guadalupe Toscano (asistente de investigación).

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres v

Acrónimos y Abreviaturas AGROSTAT Agriculture Statistics On‐Line from FAO (Estadísticas sobre Agricultura de la FAO en Línea) ARD Agriculture and Rural Development (Desarrollo Agrícola y Rural) ASERCA Support and Services to Agricultural Trade (Support and Services to Agricultural Trade) BAAC Bank for Agriculture and Agricultural Cooperatives (Banco de Agricultura y Cooperativas Agrícolas) BANRURAL National Bank for Rural Credit (Banco Nacional de Crédito Rural) BANSEFI National Savings and Financial Services Bank (Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros) BRI Banco Rayat de Indonesia CAP Common Agricultural Policy (Política Agrícola Común de la Unión Europea) CBO Community Based Organization (Organización Comunitaria) CBTA Agricultural Studies Tech Center (Centro de Bachillerato Tecnológico Agropecuario) CBTIS Industrial and Services Studies Tech Center (Centro de Bachillerato Tecnológico Industrial y de Servicios) CETIS Centre for Educational Technology Interoperability Standards (Centro de Estándares de Interoperabilidad de Tecnología Educativa) CGAP Consultative Group to Assist the Poor (Grupo Consultivo de Apoyo a los Pobres) CIESAS Social Anthropology Research and Studies Center (Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social) CIMMYT International Maize and Wheat Improvement Center (Centro Internacional de Mejoramiento del Maíz y el Trigo)

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres vi

CLAD Latin American Center for Development Administration (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo) CMDS Mexican Council on Rural Sustainable Development (Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable) CNBV National Banking and Securities Commission (Comisión Nacional Bancaria y Valores) CONACYT National Council on Science and Technology (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología) CONAFOVI National Housing Commission (Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda) CONAPO National Population Council (Consejo Nacional de Población) CONASUPO National Company for Popular Subsistence (Compañía Nacional de Subsistencias Populares) COPLADE Development Planning Council Consejo de Planeación del Desarrollo CSO Central Statistics Office Oficina Central de Estadística CTMP Poverty Measurement Technical Committee Comité Técnico para la Medición de la Pobreza ECLAC Economic Commission for Latin America and the Caribbean Comisión Económica para América Latina EMBRAPA Brazilian Agricultural Research Corporation (Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária) ENCASEH Household Economic Characteristics Survey (Encuesta de Características Socioeconómicas de los Hogares) ENCEL Household Assessment Survey (Encuesta de Evaluación de Hogares) ENE National Employment Survey (Encuesta Nacional de Empleo) ENET National Quarterly Employment Survey (Encuesta Nacional de Empleo Trimestral)

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres vii

ENEU National Urban Employment Survey (Encuesta Nacional de Empleo Urbano) ENHRUM Mexico Rural Households National Survey (Encuesta Nacional de Hogares Rurales de México) ENIGH National Survey on Household Income and Expenditure (Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares) FAIS Social Infrastructure Fund (Fondo de Aportaciones de la Infraestructura Social) FAO Food and Agriculture Organization of the United Nations (Organización de Alimentación y Agricultura de las Naciones Unidas) FDI Foreign Direct Investment (Inversión Extranjera Directa) FGT Foster, Greer and Thorbecke Poverty Indicators (Indicadores de pobreza de Foster, Greer y Thorbecke)

FIRA Agriculture Trust Funds (Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura) FIRCO Trust Fund for Shared Risk (Fideicomiso de Riesgo Compartido) FISM Municipal Social Infrastructure Fund (Fondo de Infraestructura Social Municipal) FONAEVI National Fund for Housing Economic Support (Fondo Nacional de Apoyo Económico a la Vivienda) FONDEN Natural Disasters Fund (Fondo de Desastres Naturales) FUPROVI Foundation for Housing Promotion (Fundación Promotora de Vivienda) GATT General Agreement on Tariffs and Trade (Acuerdo General de Aranceles y Tarifas) GDP Gross Domestic Product (Producto Interno Bruto)

GE Generalized Enthropy (Entropía Generalizada)

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres viii

GGAVATT Livestock Groups for Technology Validation and Transference (Grupos Ganaderos de Validación y Transferencia de Tecnología) GP Gross Profit (Ganancia Bruta) GVO Gross Value of Output (Valor Bruto de la Producción)

IICA Inter‐American Institute for Cooperation on Agriculture (Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura) IMR Infant Mortality Rate (Tasa de Mortalidad Infantil) IMSS Mexican Social Security Institute (Instituto Mexicano del Seguro Social) INDAP Agricultural Development Institute (Chile) (Instituto de Desarrollo Agropecuario (Chile)) INDESOL National Social Development Institute (Instituto Nacional de Desarrollo Social) INEGI National Statistics, Geography and Informatics Institute (Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática) INFONAVIT National Institute of the Housing Development (Instituto del Fondo Nacional de Vivienda para los Trabajadores) INIFAP National Institute of Forestry, Agriculture and Livestock Research (Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias) INTA National Institute of Agricultural Technology (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) ISSSTE Social Security and Services for the State Workers Institute (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado) LAC Latin America and the Caribbean (América Latina y El Caribe) LAG Local Action Group (Grupo de Acción Local) M&E Monitoring and Evaluation (Monitoreo y Evaluación)

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres ix

MXP Mexican Pesos (Pesos Mexicanos) NAFTA North America Free Trade Agreement (Tratado de Libre Comercio de América del Norte)

NBFI Non‐Bank Financial Institutions (Instituciones Financieras No Bancarias) NGOs Non‐Governmental Organizations (Organizaciones No Gubernanmentales) O&M Organization and Management (Organización y Administración) OECD Organization for Economic Cooperation and Development (Organización de Cooperación y Desarrollo Económico) PAC Work Training Program (Programa de Apoyo a la Capacitación) PAHNAL National Savings Council (Patronato del Ahorro Nacional) PAPIR Program for the Support of Investment Projects (Programa de Apoyo a Proyectos de Inversión) PEC Special Concurrent Program (Programa Especial Concurrente) PEMEX Mexican Oil Company (Petroleos Mexicanos) PET Temporary Employment Program (Programa de Empleo Temporal) PITT Technology Research and Transference Program (Programa de Investigación y Transferencia de Tecnología) PROCAMPO Program for Direct Support to Agriculture (Programa de Apoyos Directos al Campo) PROCEDE Program for Ejido Rights Certification (Programa de Titulación de Derechos Ejidales y Certificación de Solares) PRODESCA Program for Rural Capacity Development (Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural)

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres x

PROFEMOR Program for Rural Enterprises and Organization Strengthening (Programa de Fortalecimiento de Empresas y Organización Rural) PROMAP Program for the Modernization of Public Administration (Programa de Modernización de la Administración Pública) PRONAF National Program of Family Agriculture (Programa Nacional de Agricultura Familiar) PROSAVI Special Program for Housing Credits and Subsidies (Programa Especial de Crédito y Subsidios a la Vivienda) PSP Professional Services Provider (Prestador de Servicios Profesionales) RD Rural Development (Desarrollo Rural) RDS Mexico’s Sustainable Development Network (Red Para el Desarrollo Sostenible de México) RNF Rural Non‐Farm (Rurales No Agrícolas) ROA Roles of Agricultura (Funciones de la Agricultura) SAEBE Economic Support System for Job Seekers (Sistema de Apoyo Económico a Buscadores de Empleo) SAGARPA Ministry of Agriculture, Livestock, Rural Development, Fisheries and Food (Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación) SCT Ministry of Communications and Transportation (Secretaría de Comunicaciones y Transportes) SE Ministry of Economy (Secretaría de Economía) SFP Ministry of Public Management (Secretaría de la Función Pública) SEDESOL Ministry of Social Development (Secretaría de Desarrollo Social) SEGOB Ministry of the Interior (Secretaría de Gobernación)

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres xi

SEMARNAT Ministry of Environment and Natural Resources (Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales) SEP Ministry of Education (Secretaría de Educación Pública) SHCP Ministry of Finance (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) SHF Federal Mortgage Society (Sociedad Hipotecaria Federal) SIACON Agricultural Consultation System (Sistema Agropecuario de Consulta) SICAT Work Training System (Sistema de Capacitación para el Trabajo) SINDER National System of Rural Extension (Sistema Nacional de Extensión Rural) SRA Ministry of Agrarian Reform (Secretaría de Reforma Agraria)

ST Ministry of Tourism (Secretaría de Turismo) STDs Sexually Transmitted Diseases (Enfermedades Transmitidas Sexualmente) STPS Ministry of Labor and Social Prevision (Secretaría de Trabajo y Previsión Social)

TFP Total Factor Productivity (Productividad Total de los Factores) UNAM Mexico’s National Autonomous University (Universidad Nacional Autónoma de México) USD United States Dollars (Dólares Estadounidenses) EU European Union (Unión Europea) VA Value Added (Valor Agregado)

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres xii

WB The World Bank Group (Grupo del Banco Mundial) WHO World Health Organization (Organización Mundial de la Salud)

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres 1

GENERACIÓN DE INGRESO Y PROTECCIÓN SOCIAL PARA LOS POBRES

Resumen Ejecutivo

Generación de Ingreso y Protección Social Para los Pobres 2

GENERACIÓN DE INGRESO Y PROTECCIÓN SOCIAL PARA LOS POBRES

Introducción

El informe de la primera fase, La Pobreza en México: Una Evaluación de las Condiciones, las Tendencias y la Estrategia del Gobierno (Banco Mundial, 2004), se centró en el diagnóstico de la pobreza, encontrándose que ésta sigue siendo un reto en México. Al remontarse a la última década, se observa que la grave crisis de 1994‐1995 redujo los salarios reales e incrementó de manera aguda la pobreza extrema y la moderada. En 2002 los niveles de pobreza nacional y rural regresaron a los niveles observados antes de la crisis. Fernando Cortés (2005) encuentra evidencia significativa de la recuperación de la pobreza urbana. México ha tenido un progreso considerable en la reducción de la pobreza desde finales de los noventas, con un desempeño superior al promedio de América Latina (Gráfico 1). Las tendencias registradas en el periodo 2000‐2004 son alentadoras, con un descenso de casi siete puntos porcentuales de la pobreza extrema. Esta reducción se puede explicar por el desarrollo positivo de las áreas rurales, donde la pobreza disminuyó de 42.4 a 27.9 por ciento, mientras que las tasas de pobreza cayeron menos en las áreas urbanas (Tabla 1 y Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, 2005).

Gráfico 1. Proporción de la Población viviendo con menos de 2 dólares al día

0

5

10

15

20

25

30

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

México LAC Brasil

Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en encuestas de hogares.


Tabla 1. Proporción de la Población en Pobreza

2000 2002 2004 Cambio 2000‐2002

Cambio 2002‐2004

Cambio 2000‐2004

Nacional Alimentaria 24.2 20.3 17.6 ‐4.0 *** ‐2.7 ‐6.6 *** Capacidades 32.0 27.4 25.0 ‐4.6 *** ‐2.4 ‐7.0 *** Patrimonio 53.8 50.6 47.7 ‐3.2 ** ‐2.9 ‐6.1 *** Rural Alimentaria 42.4 34.8 27.9 ‐7.6 *** ‐6.8 * ‐14.5 *** Capacidades 50.1 43.9 36.1 ‐6.2 ** ‐7.7 * ‐14.0 *** Patrimonio 69.3 65.4 57.4 ‐3.9 ‐8.0 ** ‐11.9 *** Urbano Alimentaria 12.6 11.4 11.3 ‐1.1 ‐0.2 ‐1.3 Capacidades 20.3 17.4 18.1 ‐3.0 ** 0.8 ‐2.2 Patrimonio 43.8 41.5 41.7 ‐2.3 0.1 ‐2.2 Nota: La línea de pobreza alimentaria es una estimación del ingreso necesario para adquirir una canasta alimentaria para satisfacer los requerimientos mínimos nutricionales. La línea de pobreza de capacidades incluye además ingreso para adquirir servicios educativos y de salud. La línea de pobreza de patrimonio considera también los gastos en vivienda, vestido y transporte. * Significativo al 10%; ** Significativo al 5%; *** Significativo al 1%. Fuente: Cálculos del Banco Mundial basados en la ENIGH aplicando la metodología del Comité Técnico para la Medición de Pobreza.

Como se discute más adelante, los factores que han contribuido a la reducción de la pobreza rural desde 2000 incluyen la estabilidad macroeconómica, el aumento de transferencias y la diversificación del ingreso en actividades no agrícolas. Oportunidades, Procampo, y en un menor grado las remesas, han contribuido a esta reducción. Por el otro lado, las tasas de pobreza en el sector urbano no han mejorado como en las áreas rurales. El mayor reto de las áreas urbanas es aumentar el acceso a oportunidades de empleo productivo para los pobres.

Este documento resume los hallazgos de tres informes: La Pobreza Urbana en México, La Pobreza Rural en México, y México: Panorama de la Protección Social, y se centra en (i) oportunidades de generar ingreso para los pobres urbanos y rurales; y (ii) protección social para los pobres. Los mensajes principales que se desprenden de la segunda fase podrían resumirse como sigue:

• Los pobres son un grupo heterogéneo y, además de otras dimensiones, su ubicación geográfica es importante en el diseño de intervenciones apropiadas para el alivio de la pobreza. Es importante destacar que las oportunidades de generación de ingresos a largo plazo, al igual que las estrategias para enfrentar choques, difieren de manera notable entre las zonas rurales y las urbanas, entre regiones, entre las ciudades grandes y pequeñas e, incluso, entre barrios.


• Los pobres urbanos están limitados a obtener empleos marcados por la baja productividad y oportunidades limitadas de seguridad social. Las tendencias del mercado laboral no son alentadoras para los pobres urbanos, que se encuentran en sectores de baja productividad marcados por la poca seguridad de los ingresos y sus limitadas perspectivas de crecimiento de éstos. Los pobres urbanos están cada vez más confinados al sector informal y, en ese sentido, tienen acceso limitado a la protección social. En México es necesario crear un mayor número de empleos de calidad, y los pobres necesitan tener la capacidad de acceder a ellos. Como se ha discutido extensamente en el informe del Banco Mundial (2004), ello requiere el diseño de políticas y reformas que favorezcan el crecimiento de la productividad en la economía, así como de políticas que ayuden a los pobres a ser más productivos. El acceso a educación de calidad es fundamental en el aumento de la productividad de los pobres. Sin embargo, existen otros factores que también ejercen influencia sobre la productividad de los pobres, como el financiamiento de la salud, los sistemas de guarderías, mejoras en la regulación laboral, acceso a transportación, políticas activas en el mercado laboral (PAML) y una mayor cobertura y penetración de los sistemas financieros para los pobres rurales y urbanos, a fin de que se aliente el ahorro para inversión.

• Para ayudar a más pobres rurales a superar la pobreza, es importante aumentar la productividad agrícola, especialmente para los agricultores a pequeña y mediana escala, y facilitar su diversificación hacia actividades rurales no agrícolas (RNA) o de mayor valor agregado agrícola. Los pobres rurales intentan alejarse de la agricultura como fuente central de ingreso y empleo y cambiar hacia las actividades RNA, en especial en los sectores de servicios y de construcción. Esta tendencia es, en parte, resultado del bajo desempeño de las actividades agrícolas para los agricultores a pequeña escala, que no han podido aumentar su productividad en el tiempo. Los campesinos pobres tampoco han tenido la posibilidad de cosechar los frutos de las actividades RNA en la misma medida que quienes no están en la pobreza. Un apoyo gubernamental apropiado en ámbitos como la educación, la salud y las finanzas podría contribuir a que los pobres cambiaran con mayor facilidad hacia actividades RNA, incrementando también la productividad de la agricultura. Sin embargo, es esencial mejorar la eficiencia de los programas de desarrollo agrícola y rural, dado el alto nivel de recursos dedicado a estas actividades.

• Desde su creación en los 40s, el sistema mexicano de protección social no se ha adaptado de manera adecuada para responder a los riesgos que enfrentan los pobres. Con pocas excepciones, entre las que recientemente destaca el programa Oportunidades, históricamente el sistema de protección social de México ha tenido una cobertura insuficiente y regresiva. Esto refleja su diseño, que se ha ligado a la situación en el mercado laboral (formalidad). La gran mayoría de los pobres que trabajan no están cubiertos por la seguridad social. Un nuevo programa, Seguro


Popular, se enfoca en aumentar la cobertura de salud para los pobres. Sin embargo, todavía muchos de los pobres cuentan solamente con mecanismos informales de corto plazo para proteger su ingreso, prevenir la pobreza en la edad avanzada y enfrentar riesgos de salud. Aunque, en algunos casos, estos mecanismos pueden ser eficaces para tratar con choques de ingreso, resultan costosos en el largo plazo, pues tienen un impacto negativo sobre el proceso de acumulación de capital humano entre los pobres. Se requiere reformar el sistema de seguridad social para hacerlo menos regresivo y ampliar la cobertura del sistema de protección social. De manera paralela, la aplicación de otras medidas, como facilitar el autoaseguramiento por medio de la acumulación de activos en zonas urbanas y rurales podría también contribuir a que los pobres enfrenten choques diversos. Ello apunta hacia la necesidad de complementar las reformas de la seguridad social con otras reformas sectoriales, como las del sector financiero, la vivienda y las políticas sobre la tierra.

Heterogeneidad

Una conclusión clave de este informe reside en que debe tomarse en cuenta la localización geográfica para diseñar intervenciones adecuadas contra la pobreza. Los pobres son un grupo heterogéneo que puede diferir de manera marcada en sus fuentes de ingreso, sus características socioeconómicas, sus patrones de gasto y los mecanismos para enfrentar dificultades. Esta heterogeneidad se presenta en muchos niveles. Sin embargo, existen diferencias importantes entre las zonas rurales y las urbanas, aunque también entre regiones, diferentes entornos urbanos e, incluso, al interior de zonas urbanas, que apuntan hacia “cinturones” de pobreza. La comprensión de estas diferencias es clave para diseñar una estrategia eficaz de reducción de la pobreza. La ubicación geográfica es una variable fundamental para explicar las diferencias entre los pobres. Las oportunidades de generación de ingresos y las necesidades de protección social varían dependiendo de la ubicación de la población pobre.

Heterogeneidad entre y dentro de las zonas rurales y urbanas

Los pobres urbanos y los rurales difieren en sus características económicas, sus fuentes de ingreso y sus patrones de gasto. La distinción entre lo rural y lo urbano1 puede ser engañosa, pues los entornos geográficos son en realidad un continuo de asentamientos por tamaño de población. Sin embargo, si se emplea esta dicotomía un tanto arbitraria, existen diferencias importantes en el análisis de la pobreza que aún pueden ser informativas. En 2004, uno de cada tres residentes rurales vivía en pobreza extrema, en comparación con uno de cada diez miembros de la población urbana. La alta tasa de urbanización de México implica que la mayoría (cerca del 63 por ciento) de las 1 La clasificación de lo urbano y lo rural se refiere a asentamientos con poblaciones de más de 15,000 habitantes, de acuerdo a la definición de CONAPO (Consejo Nacional de Población).


personas que viven en la pobreza moderada se encuentra en asentamientos urbanos. La Tabla 2 muestra algunas de las características clave de los pobres que difieren entre el entorno rural y el urbano. Los pobres rurales dependen principalmente de la agricultura de subsistencia, autoempleo y actividades no agrícolas, y típicamente no han terminado la educación primaria. En cambio, los pobres urbanos dependen del acceso a empleos asalariados, trabajan principalmente como empleados en el sector de manufacturas o el de servicios y no han terminado el primer ciclo de la educación secundaria.


Tabla 2. Perfil de pobreza por jefe de familia y por ubicación geográfica, 2004 Pobreza extrema Pobreza moderada No pobres Total Urbana Rural Total Urbana Rural Total Urbana Rural Composición rural‐urbana

100 39.3 60.7 100 62.5 37.5 100 69.0 31.0

Perfil por nivel educativo Sin educación – Primaria incompleta

63.6 50.0 71.8 48.5 39.4 61.9 33.0 25.6 45.7

Primaria completa

21.2 27.6 17.4 24.9 27.1 21.7 23.6 23.2 24.3

Primer ciclo de educación secundaria completo

12.6 17.6 9.7 21.4 26.1 14.5 22.2 23.4 20.1

Segundo ciclo de educación secundaria completo

2.2 4.0 1.1 4.0 5.6 1.7 10.5 13.3 5.5

Estudios universitarios completos

0.3 0.9 0.0 1.2 1.9 0.1 10.8 14.4 4.5

Perfil por tipo situación laboral Trabajador Agrícola

27.0 13.4 35.1 14.2 5.8 28.0 4.9 1.7 11.8

Trabajador No Agrícola

32.0 55.6 18.0 57.8 69.3 38.6 65.5 70.3 55.3

Empleador 2.4 0.6 3.4 3.1 2.5 4.0 6.9 7.6 5.6 Autoempleado 38.0 29.7 43.0 24.5 21.8 29.0 21.9 19.8 26.6 Trabajadores no remunerados

0.6 0.7 0.6 0.5 0.6 0.4 0.8 0.7 0.8

Perfil por sector de Actividad Agricultura 45.8 7.7 68.4 16.6 4.0 37.5 9.4 2.1 25.0 Extracción 0.1 0.1 0.1 0.6 0.6 0.5 1.4 1.6 1.0 Manufactura 9.6 15.3 6.2 19.5 22.1 15.2 19.6 19.3 20.1 Construcción 12.1 20.5 7.2 15.0 15.1 14.8 8.2 8.0 8.7 Comercio 12.7 19.2 8.8 17.8 19.8 14.5 17.4 18.8 14.4 Transportación 4.2 6.8 2.7 6.3 7.8 3.8 8.6 7.5 10.8 Servicios 15.5 30.4 6.7 24.2 30.5 13.6 35.5 42.7 20.1 Fuente: Estimaciones del BM utilizando la ENIGH 2002. Todos los paneles excepto el primero suman 100 verticalmente.

Tanto en los patrones de consumo como en las estructuras de ingreso se observan algunas diferencias notables entre los pobres rurales y urbanos. Los pobres urbanos gastan relativamente más en vivienda, transporte y educación. Por el contrario,


los pobres rurales gastan más en alimentación y vestido (véase la Tabla 3). Sin embargo, los gastos en salud son similares en ambas zonas.

Tabla 3. Patrones de gasto por ubicación geográfica y nivel de pobreza, 2002 Urbana Rural

Pobreza extrema

Pobreza moderada

No pobres

Pobreza extrema

Pobreza moderada

No pobres

Alimentos, bebidas y tabaco 42% 39% 24% 52% 48% 32% Vestido 4% 5% 5% 6% 6% 5% Vivienda 18% 20% 23% 13% 14% 17% Salud 5% 4% 5% 5% 5% 7% Transportes y comunicaciones 10% 13% 16% 7% 9% 16% Educación y recreación 8% 9% 14% 7% 7% 9% Otros 13% 10% 13% 10% 11% 14% Fuente: Estimaciones del BM utilizando ENIGH 2002.

Más importante aún, en cuanto a las fuentes de ingresos, los pobres urbanos son mucho más dependientes del mercado laboral. Una diferencia notable es la participación sorprendentemente baja del ingreso urbano que se deriva de transferencias (véase el Gráfico 2). De hecho, esta es la única dimensión en la que la situación de los pobres de México resulta sustancialmente diferente de la del resto de América Latina (Tabla 4). La alta proporción de ingreso laboral en las zonas urbanas contrasta de manera marcada con la alta participación del ingreso en especie y las transferencias en el México rural.2 Debido a que la participación del ingreso de los pobres rurales que se deriva de transferencias es más alta que el promedio regional, no es posible atribuir la baja participación del ingreso urbano al bajo nivel general de gasto en redes de seguridad social, sino a que existen otras fuentes de ingreso más importantes. La expansión de Oportunidades a áreas urbanas está empezando a cambiar este patrón, debido a la progresividad de las transferencias.

2 Sin embargo, los montos de transferencias (en términos absolutos) que reciben los pobres urbanos siguen siendo más altos que los recibidos por los pobres rurales, aunque reciben considerablemente menos de Oportunidades (en términos absolutos y relativos). Las transferencias que reciben los hogares urbanos, pobres o no pobres, tienden a consistir mucho más de pensiones, becas y donativos de otras familias. Las transferencias (como se calculó arriba) no incluyen subsidios como el de las tarifas eléctricas, que son altamente regresivos y benefician sobre todo a la población urbana. Véase La Pobreza en México; Banco Mundial, 2004.


Gráfico 2. Fuentes de ingreso por ubicación, 2002

28%

39%47%

57% 57%53%

19%

15%15%

17%

16%

18%

7%4%4%

18%

14%

5%4%1%1%

2%

5%

0%5% 2%3%

5%

3%5%

31%24%

18%20%20%19%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

20% más pobres 20% medio 60% más rico 20% más pobres 20% medio 60% más rico

Rural Urbano

Ingreso Laboral Negocios/cooperativas Transferencias Remesas Otros Ingreso No Monetario Fuente: La Pobreza Urbana en México; Banco Mundial, 2005.

Tabla 4. Fuentes de ingreso para el quintil más pobre

Ingreso laboral

Ingreso de capital Rentas y utilidades

Pensiones

Transferencias

Urbana México 91.8 0.8 3.9 3.5 Promedio ALC 74.2 1.5 4.0 14.6 Mediana ALC 82.5 1.1 3.2 12.8 Rural México 81.4 0.5 0.8 17.2 Promedio ALC 80.6 0.6 0.9 12.9 Mediana ALC 87.2 0.6 0.6 10.2

Nota: El Cuadro 3 no puede compararse estrictamente con la Gráfica 1, pues no existe margen para el ingreso imputado y el ingreso laboral incluye a lo que se hace referencia como “negocio/cooperativa” en el Cuadro 3. Fuente: The Urban Poor in Latin America, Banco Mundial, 2004.

Factores como el tamaño de la población, la ubicación y las características del mercado de trabajo son determinantes del bienestar y de los tipos de intervención de política que se requieren para las zonas rurales y las urbanas. Con esto en mente, y el hecho de que las zonas semiurbanas son más similares a las rurales que a las urbanas, la distinción es, sin embargo, útil para el diseño de políticas pues los retos que enfrentan los pobres en las zonas rurales y urbanas “promedio” muestran toda una serie de diferencias.


• Las fuentes de ingreso, las formas de empleo y las oportunidades difieren: En las zonas urbanas, los pobres deben generar efectivo para sobrevivir, y lo hacen por medio del autoempleo o de empleos asalariados. Los pobres urbanos pueden llegar a enfrentar dificultades para encontrar y mantener empleos con un salario decente en el sector formal, ya sea por falta de preparación, falta de opciones para el cuidado infantil, problemas de transporte o por el estigma asociado con el lugar donde viven. Los pobres rurales son mucho más dependientes de la agricultura que los pobres urbanos o los no pobres rurales y han sido menos capaces de acceder a ocupaciones de alto rendimiento en el sector de actividades RNA por falta de capital humano.

• Los pobres urbanos y los rurales enfrentan distintos riesgos, y utilizan diferentes mecanismos para enfrentar las dificultades: Debido a la diferencia entre fuentes de ingreso, los choques económicos afectan de manera distinta a la población rural y a la urbana, lo que lleva a que sus estrategias para enfrentar las dificultades varíen, lo que sugiere que las respuestas de política deberían diferir. Los ingresos de los pobres urbanos responden más al crecimiento, lo que implica la capacidad de aprovechar el aumento de empleos en tiempos de bonanza. En cambio, son más sensibles a los choques macroeconómicos, en términos del empleo estructural. Aunque los mercados laborales constituyen la principal fuente de choques de ingreso para los pobres urbanos, también proporcionan un mecanismo clave para enfrentar esos choques pues, en épocas críticas, las familias recurren a enviar a más miembros al mercado laboral. Los pobres rurales se benefician de redes de seguridad como la agricultura de subsistencia y otros ingresos en especie, las transferencias, el acceso a recursos forestales y vínculos con la comunidad local que no están al alcance de los pobres urbanos.

• En general, los pobres urbanos tienen mejor acceso a los servicios que los rurales, pero la baja calidad y el efecto desplazamiento reducen su eficacia: En promedio, los pobres urbanos tienen un mayor acceso que los pobres rurales a infraestructura y servicios educativos y de salud. Sin embargo, los resultados relacionados con estos servicios no varían en gran medida: las enfermedades infecciosas son comunes por igual entre los niños pobres urbanos y rurales, del mismo modo que las tasas de asistencia escolar y los resultados de los exámenes son igualmente bajos. Esto sugiere que, aunque la cobertura se ha ampliado en las zonas urbanas, la calidad no está al mismo nivel, limitando el impacto de un mayor acceso. Otro tema importante es el de las demandas específicas por servicios de infraestructura, el costo de prestar los servicios, los sistemas de ingeniería, organización y gestión, y las formas de participación comunitaria son generalmente distintas entre las zonas rurales y las urbanas, lo que lleva a que las comparaciones de acceso al agua potable o a los sistemas sanitarios públicos sean algo imprecisas.

• Los daños ambientales también difieren: En las zonas urbanas, estos incluyen la contaminación del aire, la recolección y disposición de los desperdicios


domésticos y dañinos, la escasez de agua y su calidad y la ocupación de zonas frágiles o riesgosas para fines habitacionales. En las zonas rurales, los daños incluyen la deforestación, la contaminación de la tierra y los mantos acuíferos con fertilizantes y plaguicidas, y daños a la salud en la aplicación de estos compuestos. En ambos casos son determinantes importantes del bienestar.

• Marginalidad y violencia: La marginalidad y la violencia urbana se relacionan con el deterioro de la unidad familiar, el uso y tráfico de drogas, la degradación de los barrios, las oportunidades para tipos específicos de robos, el contacto cercano entre los pobres y los más acomodados y la cultura tribal entre los jóvenes. La marginalidad rural se relaciona con el ingreso, el empleo, las limitaciones geográficas y, a menudo, con características étnicas. Aunque la violencia rural existe, normalmente está ligada a conflictos de la tierra o a las luchas de las organizaciones rurales por derechos humanos o económicos, de ahí que difieran de la criminalidad individual y colectiva de las ciudades.

La incidencia y características de la pobreza también varían de acuerdo con el tamaño de la aglomeración urbana. Los niveles de ingreso y otros indicadores de bienestar son, en promedio, más bajos en los asentamientos urbanos más reducidos, lo que demuestra la existencia del continuo rural‐urbano. Es claro que las dificultades que enfrentan los pobres en un asentamiento de 15,000 habitantes pueden ser mucho más parecidas a las que deben resolver quienes viven en zonas rurales que las que padecen quienes se ubican en, por ejemplo, cualquiera de las grandes ciudades mexicanas. En efecto, la incidencia de pobreza extrema en las zonas urbanas de tamaño medio (con poblaciones entre 15,000 y 99,000 habitantes) es de cerca de tres veces mayor que la que se observa en poblaciones con más de 100,000 habitantes (véase el Gráfico 3).3 Las zonas semiurbanas (con entre 2,500 y 15,000 habitantes) podrían considerarse como regiones de transición entre los grandes asentamientos urbanos y las zonas rurales dispersas (de menos de 2,500 habitantes).

3 La ENIGH – encuesta de los hogares utilizada para calcular niveles de pobreza – no está diseñada para ser representativa a un nivel de estratos desagregados, como tampoco a nivel regional. Como consecuencia de ello, existe un riesgo de errores de medición que deben tenerse presentes al analizar estas estadísticas desagregadas.


Gráfico 3. Tendencias de la pobreza por tamaño de aglomeración, 1992‐2002 Incidencia de la pobreza extrema (izquierda) e incidencia de la pobreza moderada

(derecha)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

92 94 96 98 00 02

100,000 or +15,000 ‐ 99,9992500 ‐ 14,9992499 ‐

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

92 94 96 98 00 02

Fuente: La Pobreza Urbana en México; Banco Mundial, 2005.

Sin embargo, incluso al interior de las zonas urbanas existe una gran heterogeneidad en el bienestar hasta el nivel de barrio. Son notables las grandes diferencias que se observan en los niveles de bienestar de distintas circunscripciones administrativas que pertenecen a una misma ciudad, lo que sucede también en las ciudades más grandes de México. Una encuesta realizada por SEDESOL acerca de los barrios pobres también muestra que la desigualdad es mayor al interior de estos asentamientos que entre ellos. Estos tipos de desigualdad parecen persistir en el tiempo, pues las ciudades desiguales también crecen de esa manera, con diferentes zonas que mejoran a velocidades muy distintas.

La heterogeneidad regional también es importante

Más allá de la distinción entre lo rural y lo urbano, México se caracteriza por su gran diversidad en y entre regiones y estados, en función de los resultados socioeconómicos, sus activos y sus particularidades étnicas. Las características regionales tienen un impacto significativo en la incidencia de la pobreza. En las regiones más pobres de México, las zonas urbanas tienen un mayor índice de pobreza que en cualquier otra parte, y no necesariamente debido a que sean de menor tamaño promedio.4 Existe un claro impacto geográfico (tanto regional como urbano/rural) sobre la pobreza en función del ingreso y otros indicadores de bienestar, como las tasas de alfabetización, las condiciones de las viviendas y el acceso a servicios básicos. Por ejemplo, como se desprende de la Tabla 5, la incidencia de la pobreza extrema en las zonas más ricas del norte ha sido siempre menor que la incidencia de la pobreza extrema

4 Una posible excepción es la región Sur‐Pacífico, donde se ubican menos aglomeraciones urbanas de gran tamaño que en otras partes.


en las zonas urbanas en el Golfo, el sur, la zona norte‐centro o la zona centro.5 En muchos aspectos del bienestar, las brechas entre las zonas rurales y las urbanas son menores que las diferencias regionales entre zonas urbanas. Incluso en las dos regiones más pobres, la del Pacífico y la del sur, las brechas de alfabetización entre las zonas rurales y las urbanas son menores dentro de las regiones que la diferencia entre zonas urbanas en los estados del Pacífico y los del sur.

Tabla 5. Tendencias de la pobreza extrema, por región

Regional Rural Urbana

1992 1996 2002 2004 1992 1996 2002 2004 1992 1996 2002 2004

Norte 9.4 22.0 6.4 7.7 13.3 30.9 13.8 13.2 8.2 19.7 4.8 6.5 México* 9.9 25.8 8.6 9.3 26.7 49.9 15.9 11.9 6.9 20.1 7.1 8.3 Golfo 23.7 45.1 34.7 25.8 30.5 52.6 43.7 34.2 14.3 34.7 24.2 15.8 Pacífico 12.6 26.7 13.7 11.8 18.5 32.3 21.8 27.0 8.5 23.0 9.4 6.4 Sur 41.1 60.0 39.9 32.8 45.6 66.7 47.9 40.3 30.9 45.7 24.4 22.8 Centro‐Norte 28.5 44.5 21.1 18.1 40.4 52.6 27.2 23.7 18.2 36.7 16.4 13.8

Centro 44.7 49.5 30.1 24.1 53.0 57.9 41.6 29.4 34.5 37.0 15.4 17.2 * México incluye el Distrito Federal y el Estado de México. Nota: La ENIGH sólo está diseñada para ser representativa a nivel nacional, urbano y rural. Como consecuencia de ello, existe un riesgo de observar errores de medición considerables que deben tenerse presentes al analizar estas estadísticas desagregadas. Fuente: La Pobreza Rural en México, Banco Mundial, 2005.

En resumen, la ubicación geográfica es importante en la determinación de las características de los pobres y los tipos de carencias que enfrentan, así como para diseñar las respuestas de política apropiadas. Dependiendo del lugar donde vivan, pueden observarse diferencias importantes entre los pobres. Las características del mercado laboral, las fuentes de ingreso, las maneras de resolver dificultades y enfrentar choques y el acceso a la infraestructura varían con la ubicación geográfica. Esto lleva a que la distinción entre lo rural y lo urbano sea útil para el diseño de políticas. Por otra parte, el aspecto regional también es muy importante y, de hecho, las tasas de pobreza rural y urbana tienen una correlación más cercana dentro de las regiones que entre regiones (como el sur contra el norte). Asimismo, la desigualdad puede ser alta al interior de las zonas urbanas y rurales, e incluso en barrios específicos. La comprensión de estas diferencias es importante para diseñar una estrategia eficaz de reducción de la pobreza.

5 Se refiere a la pobreza de ingresos y sigue la clasificación del INEGI en siete regiones. Véase La Pobreza Rural en México, Banco Mundial, 2005.


Crecimiento del ingreso, productividad y reducción de la pobreza a largo plazo

Los pobres sufren las consecuencias de la baja productividad del trabajo y la falta de oportunidades para cambiar hacia empleos de alta productividad, lo que limita su potencial de crecimiento del ingreso. En las zonas urbanas, los salarios reales de los pobres han caído desde 1991, y aunque los salarios se han recuperado desde 1996, la mejora no ha sido suficiente para que en 2003 se hayan recuperado los niveles de 1991; y ha aumentado la proporción de autoempleados que realizan su trabajo sin capital (autoempleados sin capital, AESC). En las zonas rurales, la falta del dinamismo necesario en el sector agrícola – en especial en las explotaciones a pequeña escala – la concentración del crecimiento en el sector más comercial y el acceso limitado a empleos de alto rendimiento en el segmento RNA, son elementos clave en la explicación del estancamiento en el crecimiento del ingreso para los pobres rurales. El lento crecimiento de la productividad es un problema generalizado en la economía mexicana y es el factor más importante detrás del lento crecimiento de los ingresos laborales. La capacidad de México para competir a nivel internacional, en especial con Estados Unidos, ha ido disminuyendo con el tiempo, lo que ha afectado tanto a pobres como a no pobres.

El lento crecimiento de la productividad ha significado que menos trabajos buenos estén disponibles en el mercado de trabajo. Del lado de la oferta, los pobres tienen menor acceso a trabajos de calidad. La habilidad de competir en mercados internacionales, especialmente en Estados Unidos, no ha mejorado. Esto se refleja en el débil desempeño del país en el crecimiento de la productividad total de factores (PTF). Loayza, Fajnzylber y Calderón (2005) encuentran que el crecimiento de la PTF en México fue de los más bajos en América Latina, substancialmente menor al promedio de crecimiento anual de los siete países más grandes de América Latina de 1.1 por ciento en el período 1971‐2000. Esto es particularmente cierto en los noventas, cuando la productividad creció a un 0.4 por ciento por año. Desde 1998, los costos laborales unitarios han aumentado mientras el crecimiento de la productividad se ha rezagado en comparación con los Estados Unidos. El crecimiento de la productividad desde los noventas ha sido particularmente lento fuera del sector industrial, es decir, en los sectores donde los pobres tienden a trabajar.

Los pobres urbanos: más trabajo por menos remuneración

La mano de obra es la principal, y a menudo la única, fuente de ingreso para los pobres urbanos. Esto resulta especialmente cierto en México, donde 92 por ciento del ingreso del quintil urbano más pobre proviene de la mano de obra, contra un promedio de 74 por ciento en las zonas urbanas de América Latina en general y 81 por ciento para las familias rurales pobres de México. Aunque ha habido una mejora en los salarios desde 1996, la evidencia demuestra que los pobres urbanos todavía trabajaban más pero por menores salarios en 2003 en comparación con 1991. A lo largo de los últimos quince años, las tendencias del mercado laboral no han sido alentadoras. En general, las oportunidades de trabajo se han reducido en los sectores con “empleos de


alta calidad”, como el sector manufacturero y el público, y los pobres han recurrido al autoempleo o a empleos de baja productividad en el sector informal. La tasa de participación de los pobres ha aumentado en 10 puntos porcentuales. Las mayores tasas de empleo, que reflejan tasas de participación crecientes, han aliviado la pobreza extrema, aunque muchos habitantes urbanos aún no tienen la posibilidad de escapar de la pobreza moderada. Los pobres siguen teniendo menos posibilidades de acceder al mercado laboral que los no pobres: sólo 48 por ciento de las personas pobres en edad de trabajar tienen un empleo, en comparación con 70 por ciento para los no pobres. Los salarios reales para los pobres urbanos han caído 5 por ciento desde 1991, a pesar de la recuperación económica luego de la crisis mexicana de 1994‐1995.6 Los salarios reales han caído sobre todo en el sector del autoempleo, donde los pobres tienen una representación muy alta y, en cada categoría, los salarios se han reducido más para los pobres que para otros grupos (Gráfico 4). En efecto, en el caso de la población más marginada, los salarios reales de los pobres extremos que son AESC cayeron 22 por ciento. El hecho de que la proporción de empleo en AESC haya aumentado de manera tan marcada en combinación con el descenso de los salarios, sugiere un aumento de la informalidad involuntaria y una posible segmentación del mercado laboral mexicano.7

Gráfico 4. Zonas urbanas: Los pobres han sufrido las mayores reducciones en los salarios reales

(Salarios reales en 2003 como porcentaje de los salarios reales en 1991)

9196 98 100

108

9286

95101

97

0

20

40

60

80

100

120

Informal sinCapital

Informal conCapital

Empleador Empleado Público Empleado Privado

Todos Pobres Extremos Fuente: Adaptado de La Pobreza Urbana en México; Banco Mundial, 2005.

6 Cálculos del personal del Banco con base en la ENEU 2003. 7 El análisis de esta sección (para más detalles ver el Capítulo 4 de La Pobreza Urbana en México, Banco Mundial, 2005) está basado en la ENEU, que solo incluye información sobre el ingreso laboral del empleo principal.


El descenso de los salarios reales refleja la baja calidad de los empleos a los que pueden acceder los pobres. El sector privado formal no ha sido capaz de generar empleos a un ritmo suficiente para absorber a los trabajadores pobres, lo que les permitiría aumentar sus ganancias y salir de la pobreza. En 2003 los pobres estaban empleados sobre todo en empresas pequeñas en el sector privado no comerciable (formal e informal), en especial en el comercio, los servicios personales y la construcción. Por ejemplo, las empresas con menos de cinco empleados representaron 65 por ciento del empleo de los muy pobres, contra 40 por ciento del empleo total. Las empresas pequeñas son menos productivas8 y tienen menos probabilidad de cumplir con las regulaciones sobre el empleo o de proporcionar prestaciones o puestos estables a largo plazo. También pagan menos que las empresas grandes y sus salarios han ido en descenso. Por ejemplo, en 2003, los salarios de las empresas con menos de diez empleados fueron menores que los niveles de 1991, mientras que los de las compañías de mayor tamaño mostraron incrementos de cerca de 4 por ciento.

Los pobres han tendido a cambiarse hacia el autoempleo de baja productividad. A medida que se redujo el número de empleos luego de la crisis de 1994‐1995, el sector privado formal fue incapaz de crear más oportunidades de empleo. Como se muestra en el Gráfico 5, la proporción de los pobres con trabajo que eran autoempleados sin capital –situación típica de las actividades de baja productividad – creció de 14.5 por ciento a 19.6 por ciento entre 1991 y 2003. Asimismo, esta proporción siguió creciendo después de la crisis, incluso a medida que se recuperaba la economía. El empleo del sector público pasó de 12.5 por ciento en 1991 a 7.2 por ciento en 2003, igualado por un aumento en el autoempleo, no por empleo formal privado. La mayor parte de los pobres urbanos se ha movido principalmente al autoempleo informal donde los salarios son todavía menores a los niveles de 1991.9

8 Tan y López‐Acevedo (2003) y Fajnzylber, Maloney y Montes (2005). 9 El capítulo 4 de La Pobreza Urbana en México (Banco Mundial, 2005) muestra las tendencias en la composición del empleo.


Gráfico 5. Los pobres urbanos han pasado a ser AESC donde los salarios reales han disminuido

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1991 1995 1999 2003

0.82

0.84

0.86

0.88

0.90

0.92

0.94

0.96

0.98

1.00

1.02

Proporción de Pobres Informales sin Capital Salario Real de los Pobres Informales sin Capital Fuente: La Pobreza Urbana en México; Banco Mundial, 2005.

Los pobres también han tendido a moverse hacia empleos de baja calidad en el sector no comerciable, fuera del sector manufacturero. La proporción de pobres empleados en el sector de las manufacturas, que ofrece en general empleos relativamente buenos, también cayó de 26 a 19 por ciento entre 1991 y 2003. Como resultado de ello, una proporción mayor de trabajadores pobres se desempeña en la construcción, el comercio y los servicios personales, sectores caracterizados por salarios menores al promedio, la alta informalidad, un lento crecimiento y la tendencia a caer de manera pronunciada durante las recesiones. Al mismo tiempo que se dio el descenso en el empleo manufacturero, la proporción de pobres empleados en industrias exportadoras cayó de 39 por ciento a 30 por ciento entre 1992 y 2002.

Con mayor frecuencia, los pobres escogen trabajar el sector informal por falta de opciones (Banco Mundial, 2004). El aumento en la proporción de pobres en el sector informal se explica más por factores de impulso que de atracción. Más que buscar trabajo en el sector informal por conveniencia (es decir, la flexibilidad de trabajar desde el hogar o combinarlo con el cuidado de los hijos o por el deseo de ser emprendedor), los pobres se ven obligados a integrarse al sector informal debido a la falta de oportunidades en otros ámbitos. Hasta principios de la década de los noventa, el desempleo y la informalidad en México guardaban una correlación negativa, sugiriendo que la mayor parte de los trabajadores elegía voluntariamente pasar al sector informal, en lugar de ser empujados al mismo por falta de oportunidades en el sector formal. Maloney (1999) también encontró que durante la primera mitad de los años noventa el cambio hacia el autoempleo fue consecuencia principalmente de la búsqueda de maximización de utilidades. La tendencia parece haberse revertido (por lo menos en parte) después de 1992, conforme la informalidad comenzó a seguir una tendencia


similar al desempleo y más compatible con un punto de vista pro‐cíclico convencional, en el cual un descenso en la demanda por trabajo resulta en el incremento en el sector informal (Gráfico 5). Podría ser que entonces una proporción mayor de trabajadores en el mercado laboral mexicano hayan pasado al sector informal, como consecuencia del deterioro de la demanda por trabajo formal.

Gráfico 6. Desde 1991, la informalidad ha aumentado con el desempleo

1

2

3

4

5

6

7

8

I 198

7

I 198

8

I 198

9

I 199

0

I 199

1

I 199

2

I 199

3

I 199

4

I 199

5

I 199

6

I 199

7

I 199

8

I 199

9

I 200

0

I 200

1

I 200

2

I 200

3

Tasa

de

Des

empl

eo (%

)

0 . 5

0 . 6

0 . 7

0 . 8

0 . 9

1

1 . 1

1 . 2

1 . 3

1 . 4

Razón Form

al / Informal

D e s e m p le o F o r m a l / I n f o r m a l Nota: La informalidad incluye tanto a los trabajadores informales asalariados como a los autoempleados. Fuente: La Pobreza en México, Banco Mundial, 2004.

Investigaciones recientes sugieren que los trabajadores con poca preparación, experiencia y capital tienen pocas probabilidades de pasar al sector informal de manera voluntaria. De este modo, las altas tasas de autoempleo entre las familias pobres también pueden considerarse involuntarias o inducidas por distorsiones en el mercado laboral (Fajnzylber, Maloney y Montes, 2005). El hecho de que los aumentos significativos en el AESC se vieran acompañados por una gran caída en los salarios también sustenta la hipótesis del factor de impulso.

¿Porqué los pobres no pueden competir? En primer lugar, existe una brecha educativa importante entre los pobres y los no pobres. Aunque el nivel educativo de los pobres ha aumentado, siguen rezagados con respecto a los no pobres. Entre 1991 y 2003, el promedio de años de escolaridad entre los jefes de familia pobres en zonas urbanas aumentó de 6.6 a 8, pero siguió siendo 30 por ciento menor en comparación con los no pobres. A pesar del progreso en algunas áreas, la brecha de educación entre pobres y no pobres no ha mejorado sustancialmente, y 55 por ciento de la fuerza laboral no ha completado la educación secundaria aún (ENEU 2003). Asimismo, la calidad de la educación no ha aumentado significativamente en los últimos años. Sin embargo, es probable que la competitividad de los pobres en el mercado laboral se vea obstaculizada también por niveles inferiores de capital social, información y recursos, la falta de transporte y de servicios de cuidados infantiles. La educación no explica por completo el menor ingreso de los pobres. En un ejercicio llevado a cabo para evaluar los


rendimientos de la educación de los individuos, se encontró que condicionado al mismo nivel educativo y de experiencia, las familias pobres reciben salarios menores y la brecha aumentó en el tiempo para todas las categorías. En 2003, la brecha salarial entre los trabajadores pobres y los no pobres con educación secundaria fue cercana al 40 por ciento.10 Una explicación posible podría ser la menor calidad de la educación para los pobres. Es probable que entre los factores no educativos que explican este diferencial son los siguientes: un nivel inferior de capital social, información y recursos, el estigma que a menudo se asocia con los barrios pobres y otras zonas similares, la falta de contactos, la ineficacia de las redes, la falta de acceso a centros de cuidados infantiles a un precio accesible y factores institucionales como rigideces del mercado laboral.

El mercado laboral mexicano podría estar distorsionado por factores institucionales como las regulaciones restrictivas relacionadas con los despidos, las modalidades de contratación, los ascensos y las disposiciones relativas a los cierres o reducciones de tamaño de las empresas. La evidencia internacional sugiere que las regulaciones excesivas o demasiado rígidas – incluso si son bien intencionadas – limitan la creación de empleos formales, pues los empleadores buscan eludir los requisitos costosos y complicados mediante la contratación informal de trabajadores. Esto afecta en especial a los trabajadores jóvenes y con menos preparación. Las regulaciones del mercado laboral pueden impedir que se cubran vacantes por razones de mérito y obstaculizar el empleo formal, para desventaja de los pobres. Sin embargo, la reforma de la seguridad social de 1997, que sustituyó al sistema de reparto en las pensiones con uno basado en cuentas individuales de gestión privada y renovó al sistema de financiamiento de la salud, parece haber tenido un impacto positivo en el empleo formal, principalmente por dos razones. Por un lado, la reforma incrementó las contribuciones públicas al financiamiento de ambos sistemas (como un pilar básico), reduciendo eficazmente la carga sobre los empleadores y empleados e introduciendo incentivos más claros para hacer contribuciones “sobre” este pilar básico. De acuerdo a esto, en general las contribuciones se uniformaron a través de los niveles salariales, reduciendo la “carga” en capital humano existente bajo el sistema anterior. Por el otro lado, la reforma fortaleció el vínculo entre contribuciones y beneficios. Por ejemplo, la portabilidad de los beneficios a través de empleos aumentó en el sistema de pensiones, lo cual mejoró los incentivos a contribuir al sistema, y por lo tanto, a la formalidad. Análisis estadísticos hechos para este informe (Kaplan, 2004) demuestran que el sector formal creció más que el informal en el período inmediato a la reforma, lo cual da evidencia que la reforma pudo haber tenido un impacto positivo en la generación de empleo formal. Sin embargo, otros estudios realizados para México no encuentran tal evidencia.

10 Montes, Santamaría, y Bendini, 2004.


Los pobres rurales necesitan explorar las oportunidades que ofrece el sector RNA

Desde los años noventa, se ha observado que la agricultura ha perdido importancia en la economía rural de México y su importancia como fuente de ingreso para las familias rurales ha disminuido. Entre 1995 y 2003, la proporción de la mano de obra rural empleada en la agricultura cayó de 63 a 56 por ciento. Por su parte, la proporción del ingreso que las familias rurales derivan de la agricultura se redujo a la mitad, al pasar de 51 a 24 por ciento entre 1992 y 2002, debido a la considerable reducción en el ingreso proveniente del cultivo independiente. En lugar de ello, la mano de obra rural comenzó a depender de manera creciente del sector RNA: la proporción del ingreso por el trabajo a destajo en actividades RNA aumentó de 20.4 a 36.1 por ciento, en su mayoría en sectores de alto rendimiento.

Sin embargo, los pobres siguen dependiendo más de la agricultura y las actividades de bajo rendimiento en el sector RNA que los no pobres, y las brechas han aumentado con el tiempo. Los pobres han participado en la transformación de la economía rural, aunque en menor medida que las familias no pobres. Por ejemplo, de 1992 a 2004, el ingreso por trabajo no agrícola aumentó de 19.6 a 23.9 por ciento para los pobres, mientras que aumentó de 28.6 a 46.4 por ciento para los no pobres. La proporción del ingreso derivado de la agricultura en los hogares en extrema pobreza cayó de forma notable, pasando de 67.7 a 38.7. Pero, con relación a la familia promedio, los hogares muy pobres experimentaron un aumento del ingreso menor a raíz de los salarios recibidos por el desempeño de actividades RNA, en especial en el segmento de alto rendimiento, lo cual ha sido compensado por un mayor aumento en las transferencias.

Tabla 6. Proporciones de ingreso en el México rural Proporción del ingreso 1992 2002

Todos los hogares

Pobreza extrema

Todos los hogares

Pobreza extrema

Agricultura independiente 38.5 38.1 12.6 16.8 Trabajo agrícola asalariado 12.3 19.6 11.3 21.9 Subtotal agricultura 50.8 57.7 23.8 38.7 Actividades RNA independientes 8.1 4.8 5.7 6.8 Salarios a destajo RNA 20.4 15.9 36.1 17.2 Alto rendimiento * 4.9 1.3 23.8 4.4 Bajo rendimiento * 15.5 14.6 12.3 12.8 Transferencias 8.0 6.0 16.5 25.4 Otras fuentes 12.6 15.5 17.8 11.9 Subtotal no agrícola 49.2 42.3 76.2 61.3

Nota: Las ocupaciones que generan ingresos promedio inferiores a la línea de pobreza moderada se clasifican como de “bajo rendimiento”, las que son superiores se catalogan como de “alto rendimiento”. Fuente: La Pobreza Rural en México, Banco Mundial, 2005.


Los pobres no han sido capaces de aprovechar plenamente el proceso de modernización agrícola y de aumento de la productividad. Durante los años noventa, la productividad de la tierra y de la mano de obra aumentó a un ritmo superior a 2 por ciento, desempeño razonable aunque no impresionante. Pero el crecimiento agrícola ha favorecido a los estados del Norte, donde se concentra la agricultura y las cosechas comerciales y los cultivos son de mayor tamaño. La utilidad bruta promedio por hectárea, luego de deducir el trabajo familiar, es creciente con el tamaño del terreno trabajado, con utilidades brutas negativas en el caso de explotaciones de menos de dos hectáreas y positivas para superficies mayores. Esto sugiere que el sector agrícola en México también se está volviendo cada vez más dual. Por otra parte, las grandes explotaciones agrícolas comerciales con irrigación parecen experimentar una productividad creciente. Por otra, la productividad de los campesinos de subsistencia en las zonas marginales o aisladas podría estar estancada, pues estos agricultores no han sido capaces de cambiar a cosechas de exportación más redituables o a técnicas agrícolas más modernas.

La agricultura necesita continuar desempeñando un papel importante en la reducción de la pobreza. La evidencia internacional sugiere que la agricultura de alta productividad va de la mano con el crecimiento en actividades RNA también de alta productividad. Entre otras cosas, un ingreso agrícola más alto resulta en una mayor demanda por productos RNA, estimulando la economía rural. También pueden existir vínculos estrechos entre las industrias y los servicios agrícolas y no agrícolas.

Existe la necesidad de aumentar la eficiencia de los recursos gastados en mejorar y apoyar al sector agrícola. Sin embargo, el gasto en desarrollo rural en ámbitos relacionados con la producción es alto desde cualquier medición, al igual que como proporción del gasto público, siendo el más alto en América Latina (Gráfico 7). Entre 1996 y 2000, el gasto promedio en agricultura como proporción del gasto público total fue superior a 8 por ciento, muy por encima de Argentina (menos de 0.5%), Chile (superior a 2%) o Brasil (2%)11. El Programa Especial Concurrente, que incluye gasto agrícola, social, de medio ambiente e infraestructura por parte de organismos federales en zonas rurales es equivalente a cerca de 30 por ciento del PIB agrícola. La falta de dinamismo en el sector agrícola no puede atribuirse a la falta de recursos, sino a la necesidad de aumentar su eficacia.

11 La Pobreza Rural en México, Banco Mundial, 2005.


Gráfico 7. Productividad Laboral y Gasto Público en Agricultura

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

Hai

Bol

Hon Ecu

El Sal

Gua

Per

Mex Nic

Pan

Par

RD

Col

Cub Bra

Ven Chi CR

Uru

Arg

LAC

Valor Agregado Agrícola per Cápita

0123456789

Arg Col

El Sal

Per

Gua CR

Bra

LAC

Chi DR

Bol

Nic

Mex

% Gasto Promedio 1996‐2000

Nota: La productividad laboral se define como valor agregado agrícola dividido por la fuerza laboral agrícola y está medida en dólares de 1995. El gasto promedio se refiere a gasto en programas productivos para la agricultura solamente, no a todos los gastos en desarrollo rural. Los gastos están en dólares corrientes. Fuente: La Pobreza Rural en México, Banco Mundial, 2005.

Los bajos niveles educativos y la falta de acceso a activos físicos obstaculizan la capacidad de los pobres para aplicar mejorías técnicas en la agricultura y diversificarse hacia actividades RNA. El análisis muestra que la educación escolar adicional fomenta cambios en la producción de cosechas, impulsa la participación en actividades RNA y genera un mayor ingreso familiar. No obstante, los niveles promedio de logro escolar aún son bajos, en especial para los pobres. Aunque sólo 55 por ciento de los pobres extremos rurales con edades entre 12 y 14 años se matricularon en el primer ciclo de educación secundaria en 2002, cerca de tres cuartas partes de los no pobres se matricularon.12 Los activos de capital físico también tienden a asociarse con un mayor ingreso de las actividades agrícolas.

Los pobres aún no son capaces de tener acceso a empleos de mayor calidad en el sector formal o en actividades agrícolas de mayor rendimiento. El funcionamiento del mercado laboral es clave para comprender los orígenes de la pobreza. Durante los años noventa se observó un deterioro de la situación de los pobres urbanos en México, reflejada en el descenso de los salarios reales en comparación con el comienzo de la década. Como consecuencia de la caída en los ingresos –y del creciente desempleo 12 La Pobreza en México, Banco Mundial, 2004. Nótese, sin embargo, que la definición de lo rural para estos cálculos se basó en la clasificación del INEGI con poblaciones de menos de 2,500 personas.


durante la crisis de 1994‐1995– los pobres desempeñaron empleos muy precarios e informales en sectores y ocupaciones que ofrecían salarios bajos y crecimiento lento, además de tener una gran vulnerabilidad a las recesiones. Para 2003, la pobreza había disminuido ligeramente, porque los pobres trabajaban más, pero en su mayoría en empleos de “baja calidad”. Por otra parte, la economía del México rural está pasando por una transformación significativa, con importantes implicaciones para los pobres rurales. La fuerza laboral se ha modernizado y la agricultura está perdiendo importancia, incluso para los pobres. Sin embargo, no cabe duda que la agricultura sigue siendo importante, pero su desarrollo ha sido desigual. Las grandes explotaciones comerciales de irrigación han experimentado un aumento de productividad, mientras que la de los campesinos de subsistencia en las zonas marginadas o aisladas podría estar estancada, pues estos agricultores no han sido capaces de cambiar a cosechas de exportación o a técnicas agrícolas más modernas. No obstante, parecen observarse oportunidades que podrían aprovechar los pobres rurales con la ayuda de las intervenciones gubernamentales adecuadas. Estas oportunidades se ubican, en particular, en el sector RNA. Así, el aumento de la productividad de la economía en general (a fin de incrementar la cantidad disponible de “buenos empleos”) y el aumento de la productividad de los pobres (con la intención de aumentar sus oportunidades de acceso a un buen empleo) deben ser piedras angulares de la estrategia de reducción de la pobreza.

Vulnerabilidad

Aunque se han logrado progresos importantes en preparar a ciertos grupos para enfrentar sus riesgos más adecuadamente, aún existen grupos vulnerables con un acceso limitado a redes de seguridad, como los ancianos pobres o los grupos de bajos ingresos que se enfrentan al desempleo o a riesgos de salud graves. Las personas y familias en México enfrentan una diversidad de riesgos de ingreso. El análisis muestra que México ha realizado progresos importantes en la posibilidad de llegar a ciertos grupos de riesgo, en especial la población de jóvenes pobres en áreas rurales. Sin embargo, se puede identificar a varios grupos vulnerables clave para quienes la frecuencia del riesgo y la seriedad de la pérdida obligan a realizar un nuevo examen de la política gubernamental. Entre estos grupos destacan los ancianos que viven en situación de pobreza – problema de alcance considerable en México, en especial si se evalúa realizando comparaciones regionales – y la población de bajos ingresos que tiene el potencial de enfrentar costos muy altos asociados con la salud y el desempleo.

Además de estos riesgos idiosincrásicos (o individuales), los mexicanos están expuestos de manera periódica a choques agregados, entre los que se incluyen los económicos y los desastres naturales. La evidencia sugiere que las familias enfrentan con este riesgo a través de una nivelación del consumo.13 El ajuste a los choques 13 En general, existe cierta evidencia de una igualación (aunque tal vez costosa) del consumo, pues las grandes caídas del ingreso no se traducen en grandes reducciones en el consumo. Cierto tipo de estrategias


macroeconómicos se ha dado en gran medida por medio de la caída en los salarios, de manera que las pérdidas en ingreso se diluyen entre la población que tiene empleo, en lugar de resultar en niveles de desempleo específicos en un sector. El manejo privado del riesgo es un componente importante, aunque limitado, de las respuestas de las familias a los riesgos mencionados.

Las características de las familias – educación, composición y autoempleo – afectan de manera similar la distribución de los choques en las zonas urbanas y rurales. Los mecanismos para enfrentar riesgos, como los préstamos, las donaciones, la venta de activos y una mayor participación en el mercado laboral parecen ser comunes tanto en las zonas rurales como en las urbanas. Sin embargo, estas respuestas pueden no ser muy útiles cuando se trata de choques covariados (agregados), caso en el que el agrupamiento de riesgos no es posible, pues podrían generarse efectos de equilibrio general en los mercados laborales. Asimismo, como se mencionó antes, el uso y la frecuencia de los mecanismos para enfrentar dificultades pueden diferir entre la población rural y la urbana debido a las divergencias en contextos económicos, ya que el mercado laboral afecta más a los pobres urbanos y, en cambio, los pobres rurales se benefician de redes de seguridad como la agricultura de subsistencia.

A pesar del progreso reciente, el sistema mexicano de protección social históricamente ha sido – y todavía es – inequitativo y deja sin protección a la mayor parte de los ciudadanos vulnerables. Las considerables tasas de pobreza entre las personas de edad avanzada coexisten con una carga fiscal muy alta para los sistemas públicos de pensiones, lo que apunta hacia una seria falta de coincidencia entre programas y necesidades. El sistema de protección social mexicano es, a partir de la reforma de 1997 del IMSS, más saludable y financieramente fuerte en el largo plazo. Aunque los costos de salud constituyen un riesgo de gran importancia para las familias de bajos ingresos, el aseguramiento formal de salud es limitado y regresivo entre los deciles del ingreso. Al no cubrir a los hogares más pobres, las instituciones públicas de seguridad social han fallado en mitigar la desigualdad que persiste en la sociedad mexicana. Como consecuencia, una gran mayoría de pobres tiene pocos medios para manejar riesgos.

Choques individuales, riesgos y vulnerabilidad – edad avanzada y riesgos de salud

En México, los niveles de pobreza han sido mayores entre las personas de edad avanzada que entre la población en general. Situado en 38 por ciento, el nivel de pobreza entre los adultos de edad avanzada es mucho mayor que el promedio nacional y se encuentra cerca de los observados en países con menor desarrollo económico que México, resulta mucho mayor que en países como Brasil, Chile o Colombia y

para enfrentar crisis, como el deterioro de la salud, o el hecho de que las madres no puedan quedarse en casa a cuidar de sus hijos, pueden proteger los niveles actuales de consumo, pero es posible que, en el largo plazo tengan un impacto negativo sobre la tendencia del consumo mismo.


considerablemente más alto que el promedio nacional. Esta brecha en las tasas de pobreza es en especial pronunciada, pero no exclusiva de México (Tabla 7).

Tabla 7. Niveles de pobreza entre personas de edad avanzada en América Latina Población total 65 y mayores Bolivia 30.5% 47.5% Brasil 24.6% 18.5% Chile 20.8% 23.9% Colombia 24.0% 32.9% Costa Rica 21.7% 29.1% Guatemala 19.1% 27.1% El Salvador 27.4% 38.0% México 22.1% 37.6%

Fuente: Gill, Packard y Yermo (2004).

Aunque los programas públicos de pensiones absorben una proporción importante y creciente del gasto público, falta cobertura significativa para los pobres de edad avanzada. A pesar de que 20 por ciento de la población urbana mayor de 65 años recibe una pensión, sólo 7 por ciento de los pobres urbanos de edad avanzada tienen acceso a ella. Los pobres rurales prácticamente no cuentan con cobertura y la incidencia de las pensiones entre las personas de edad avanzada es de menos de 1 por ciento (Tabla 8). Un resultado inmediato de la carencia de seguridad en el ingreso en la vejez es que una gran proporción de personas de edad avanzada continúa trabajando, en especial en las zonas rurales. Existe una gama de programas de asistencia social y transferencias que pueden llegar a las personas pobres de edad avanzada, como Procampo, Oportunidades (600,000 familias), Liconsa, el Programa para Adultos Mayores (que cubre 98 por ciento de las personas de 70 años y más en la ciudad de México), el Acuerdo Nacional para el Campo y el Programa Alimentario.14 Aún así, los altos niveles de pobreza entre las personas de edad avanzada son, por sí solos, evidencia de la cobertura limitada del sistema de protección social.

14 La cobertura de los sistemas de pensiones y otras formas de apoyos al ingreso entre las personas de edad avanzada en México se discuten en mayor detalle en México: Panorama de la Protección Social, Banco Mundial, 2005.


Tabla 8. Cobertura de las pensiones y participación en la fuerza de trabajo entre las personas de edad avanzada Urbana Rural

Pobreza extrema Total Pobreza extrema Total Recibe pensión 1996 7.9 21.2 0.9 5.5 2002 6.7 22.1 0.8 5.3 Trabaja y no recibe pensión 2002 29.8 24.9 57.9 49.7

Fuente: México: Panorama de la Protección Social, 2005.

Las estrategias informales de manejo del riesgo recurren a la familia extendida (redes sociales), las transferencias privadas (remesas) y la acumulación de activos (ahorros o inversiones). La acumulación de activos tiende a aumentar con la edad, lo que haría que las personas de edad avanzada gozaran de mejores condiciones de vida con relación a otros grupos. Sin embargo, el valor de los activos que poseen los ancianos depende de forma crucial de dos instituciones que todavía necesitan avanzar en Latinoamérica, en particular en su limitado alcance a la población pobre: (i) las instituciones legales que protegen los derechos de propiedad; y (ii) las instituciones financieras que permiten que las familias conviertan los activos poco líquidos en ingreso para consumir en edades avanzadas. Además, resulta importante comprender mejor los mecanismos informales de manejo del riesgo y las transferencias privadas (intergeneracionales) que existen y entender cómo se ven afectados por los cambios sociodemográficos.

Las estrategias privadas para tratar con el riesgo de ingreso en la edad avanzada podrían tener efectos adversos en el largo plazo. Un ejemplo de ello es el impacto sobre los patrones de herencia de la tierra en las zonas rurales. Los principales riesgos que perciben los dueños de tierra de edad avanzada, cuyas posibilidades de migrar o de participar en el mercado laboral se ven muy disminuidas por la edad, se centran en quedarse solos y no ser capaces de ganar el suficiente ingreso para sobrevivir. En los ejidos y las comunidades se observan las siguientes respuestas comunes a esta situación: (i) los dueños de edad avanzada se aferran a su tierra, resistiendo cualquier presión para cederla en vida; (ii) los padres también tratan de retener por lo menos a uno de los hijos o hijas en el hogar para que los cuiden y les ayuden a labrar la tierra, a menudo con la promesa de que la heredarán; (iii) los padres tratan de mantener atada a la familia para garantizar que los hijos alejados sigan enviando transferencias; mantener la incertidumbre acerca de la herencia es una forma de lograr este objetivo. En este sentido, la resistencia de los pequeños propietarios mexicanos de edad avanzada a ceder sus tierras a la generación siguiente es parte de una estrategia más amplia de supervivencia combinada con manejo de riesgos que se ha identificado en estudios de campo. Sin embargo, también resulta en una menor productividad agrícola, éxodo juvenil y desequilibrios demográficos.


El envejecimiento de la población significa que la pobreza en edades avanzadas plantea uno de los principales retos de protección social que enfrenta México. Un estudio reciente de tendencias demográficas en México encontró que el porcentaje de la población mayor de 60 años de edad se elevó de 6.6 en 1989 a 8.6 en 2002.15 Como se muestra en el Gráfico 8, el aumento en la edad promedio de los jefes de familia es particularmente pronunciado en las zonas rurales. Una mayor expectativa de vida está incrementando el número de personas de edad avanzada con relación a los jóvenes, lo que presiona las estrategias privadas de manejo de riesgo que aplican las familias extensas y las transferencias intergeneracionales, al igual que a los sistemas formales de pensiones.

Gráfico 8. Edad de los jefes de familia, 1992‐2002

40

42

44

46

48

50

1992 1996 2000 2002

10% más pobre urbano 10% más pobre rural Promedio Nacional

Fuente: México: Panorama de la Protección Social, Banco Mundial (2005).

La exposición a choques de salud en combinación con la capacidad insuficiente para manejarlos es un riesgo de gran envergadura que se asocia con la pobreza. La población de bajos ingresos en México – la mayoría de la cual no tiene acceso a un seguro de salud – enfrenta costos muy altos asociados con los servicios de salud. Más de cinco millones de ciudadanos mexicanos enfrentan gastos catastróficos de salud que resultan en que por lo menos dos millones caigan en niveles de pobreza.16 Además, la distribución de gasto de bolsillo es regresiva, pues los pobres muestran niveles mucho más altos de gasto de bolsillo que los ricos. Esto se traduce en una mayor frecuencia de choques catastróficos de salud y sugiere que los mecanismos disponibles para agrupar los riesgos no alcanzan a los pobres o no les ofrecen una protección eficiente.

Existen desigualdades significativas en el gasto en salud pública y, en general, los pobres no están asegurados, o en el mejor de los casos, parcialmente asegurados. En consecuencia, frecuentemente pagan de su bolsillo por los servicios de salud que 15 Ariza y de Oliveira (2004). 16 La Pobreza en México, Banco Mundial, 2004. El choque de salud catastrófico se define como más de 50 por ciento del ingreso familiar neto del consumo nutricional básico.


reciben. Las familias en el decil más bajo gastan de manera directa alrededor de 11 por ciento de su ingreso en servicios de salud, mientras que los más ricos gastan menos de 4 por ciento, lo que apunta a importantes problemas de eficiencia y equidad en los subsidios para salud pública.17 Un estudio reciente encontró que, aunque sólo 9 por ciento de las familias aseguradas se ubica por debajo de la línea de la pobreza luego de enfrentar gastos catastróficos de salud, 40 por ciento de las familias no aseguradas se empobrecen cuando sufren un choque de esta índole.18 En 2002, 73 por ciento de las familias empobrecidas por enfrentar gastos de salud no estaban aseguradas. También se observa un diferencial entre las zonas urbanas y las rurales, pues 60 por ciento de las familias rurales cae por debajo de la línea de la pobreza como resultado de gastos catastróficos de salud, mientras que 17 por ciento de los hogares urbanos enfrenta el mismo problema. Existe cierta evidencia de que Oportunidades, que combina las transferencias de dinero en efectivo con el libre acceso a centros de salud, puede desempeñar un papel importante en la protección del ingreso de las familias rurales de los choques de salud (Recuadro 1). Sin embargo, funcionan algunos mecanismos de igualación del consumo que protegen el consumo familiar de los choques de salud, incluso los que no están cubiertos por Oportunidades. La creación reciente del Seguro Popular – focalizado a las familias pobres – es un desarrollo positivo. La evaluación de impacto que se está realizando revelará la efectividad del programa.

Recuadro 1. Vulnerabilidad a riesgos relacionados con la salud en el México rural y el impacto de Oportunidades

Las transferencias en efectivo de Oportunidades, en combinación con el acceso libre a centros de salud desempeñan un papel importante en la protección contra caídas en el ingreso cuando los jefes de familia sufren enfermedades de corta duración, aunque no se diseñó como un mecanismo de protección social. Un análisis empírico reciente de la vulnerabilidad en el México rural, Skoufias (2004) encontró que en las comunidades no cubiertas por Oportunidades, los hogares con un jefe de familia enfermo registraron un crecimiento promedio del ingreso entre 20.4 y 21.7 por ciento menor que para los hogares en los que el jefe de familia no cayó enfermo. Lo anterior implica que las familias no son capaces de proteger su ingreso de los efectos de las enfermedades de corto plazo.19 En comunidades cubiertas por Oportunidades, el ritmo de crecimiento del ingreso no varió significativamente cuando los jefes de familia sufrieron enfermedades de corta duración. Las enfermedades más serias (en función de su duración en días y la incapacidad de dejar el reposo) resultaron tener un efecto negativo menor sobre el ingreso (no significativamente diferente de cero). Tampoco se encontraron diferencias aparentes entre quienes estaban cubiertos por Oportunidades y quienes no lo estaban.

El estudio concluye que la vulnerabilidad podría atacarse de modo más eficaz con un programa de aseguramiento que garantice que el bienestar de la familia (en consumo o ingreso) no caiga a niveles inferiores a una norma aceptable socialmente.

17 Universal Health Insurance Coverage in Mexico: In Search of Alternatives, Banco Mundial, 2003. 18 Ibid. 19 Definido como confinado al reposo por un máximo de tres de los últimos treinta días.


Skoufias también argumenta que la ausencia de impactos considerables de los choques de salud sobre el consumo no implica que las familias no obtengan beneficios, en términos de bienestar, de contar con un seguro de salud. Una mejor salud aumenta el bienestar de manera directa, pero este impacto no se puede medir de forma directa con la información disponible.

Fuente: Emmanuel Skoufias (2004).

El desempleo no ha representado un riesgo considerable para el ingreso debido a ajustes en los salarios y la existencia de mecanismos privados para enfrentar choques (Recuadro 2). Las tasas de desempleo en México son muy bajas comparadas con las economías más desarrolladas y con otras economías en la región, como Colombia y Chile, que experimentaron episodios de crecimiento similares o más fuertes que el de México. Los pobres urbanos registran una tasa de desempleo ligeramente mayor que la de los no pobres, aunque las tasas aún están a niveles muy bajos (5.7 por ciento para los hombres en extrema pobreza y 1.7 por ciento para las mujeres en extrema pobreza). Hasta la fecha, la duración del desempleo también ha sido reducida, de manera que la mayoría de los trabajadores calificados y no calificados encuentra un empleo dentro de un plazo de seis meses. La flexibilidad salarial puede explicar parte de estas características. Además, los mecanismos informales para superar dificultades, en especial los que involucran una mayor participación de los cónyuges en la fuerza laboral, protegen de manera eficaz los ingresos de las familias cuando los jefes de éstas se enfrentan con choques de desempleo. Aún así, no se traducen en un mayor ausentismo de las escuelas o en un peor desempeño escolar entre los niños (en términos de la correspondencia entre la edad del niño y el grado escolar que cursa). Skoufias (2004) encuentra que sólo durante la crisis de 1994‐1995 (es decir, un choque agregado) la pérdida de un empleo por parte del jefe de familia se asoció con un aumento en el riesgo de ingreso.

Recuadro 2. Estrategias informales de los hogares para el manejo de riesgo en México

Las familias aplican una serie de estrategias informales de manejo de riesgo que necesitan entenderse a fin de diseñar políticas públicas de protección social que sean eficaces y formales. Un estudio reciente indica que las familias en el México urbano emplean tanto técnicas de autoaseguramiento como técnicas de agrupamiento de riesgos a nivel local como medio para nivelar su consumo al enfrentar choques.

Que el cónyuge entre a la fuerza laboral es una manera importante de autoaseguramiento informal. Existe evidencia del “efecto del trabajador adicional”, como sucede cuando las esposas dedicadas al hogar ingresan a la fuerza laboral al enfrentarse con la pérdida de ingreso del cónyuge. La investigación encontró reducciones sustanciales en el trabajo doméstico cuando una mujer entra al mercado laboral, lo que sugiere que podrían existir costos ocultos para este tipo de manejo de riesgo, tales como menos tiempo con los hijos y pérdidas de capital social.


Incorporar a los hijos a la fuerza laboral es una estrategia limitada. Hacer que los hijos ingresen a la fuerza laboral puede ser visto como una transferencia de ingreso familiar futuro hacia el presente, por lo que es otra estrategia de autoaseguramiento con costos privados y sociales potencialmente altos. Sin embargo, sólo ciertos grupos de niñas pobres parecen abandonar la escuela cuando un padre o madre pierde su empleo. Como se ha desprendido de otros estudios, el trabajo infantil en México parece ser procíclico.

La familia extensa es probablemente un seguro eficiente y puede ofrecer protección que no se observa con facilidad en los datos. La literatura sociológica y antropológica sugiere que la familia extensa ofrece posibilidades de agrupar riesgos, mientras que se mantienen los incentivos adecuados de “autoprotección” a nivel del hogar.

La migración es una estrategia a la que se recurre a menudo como forma de diversificación de ingresos y las remesas desempeñan un papel importante en el manejo del riesgo en México. Los ingresos de trabajadores extranjeros no están correlacionados con la economía doméstica y las devaluaciones de la moneda aumentan el valor de las transferencias en pesos. Sin embargo, los costos de esta estrategia de autoaseguramiento tienden a ser altos en función de los menores logros educativos.

Los mercados laborales informales no son redes de seguridad completas que ofrezcan empleos con facilidad. La mayor parte de los desempleados entra desde el sector informal y la duración del desempleo es tan sólo 22 por ciento menos que para los trabajadores en el sector formal.

Los mercados de capitales informales en forma de asociaciones de crédito rotatorio, los créditos recíprocos, la guelaguetza o las relaciones de compadrazgo pueden ofrecer posibilidades de nivelación del consumo y de agrupamiento de riesgos.

Las estrategias informales de manejo de riesgo de las familias rurales dependen de dos actividades adicionales: la diversificación hacia ocupaciones RNA y la agricultura de subsistencia.

Diversificación de fuentes de ingreso. La diversificación del ingreso por medio de actividades RNA ha sido un mecanismo importante que las familias rurales de México han utilizado para aumentar su ingreso al mismo tiempo que mitigan el riesgo. Como reacción ante la crisis de 1994‐1995, los hogares rurales de México aumentaron su participación en ocupaciones RNA, en especial las de bajo rendimiento a las que es más fácil tener acceso.


Economía de subsistencia. Se entiende comúnmente la economía de subsistencia como la producción agrícola de cosechas de alimentos llevada a cabo por campesinos en una o más pequeñas parcelas de tierra para el autoconsumo y utilizando trabajo familiar. La agricultura de subsistencia rara vez se practica como única actividad, sino más bien como complemento de otro tipo de producción como la de café o de cultivos comercializables y no es exclusiva de los campesinos pobres. La importancia de la economía de subsistencia ha ido declinando con rapidez, aunque sigue siendo la principal red de seguridad en las zonas rurales.

Fuente: Income Risk, Household Coping Strategies and Income Security Policy in Mexico, Banco Mundial con base en análisis de la ENEU, y La Pobreza Rural en México, Banco Mundial, 2005.

Choques agregados, riesgos y vulnerabilidad – crisis macroeconómicas, desastres naturales, sequías e inundaciones

Históricamente, los hogares mexicanos han enfrentado dos tipos principales de choque: (i) las crisis y desaceleraciones en el ámbito macroeconómico; y (ii) los desastres naturales.

La crisis de 1994‐1995 tuvo un impacto considerable sobre la pobreza y recientemente en 2002 los niveles nacional y rural en México regresaron a los previos a la crisis (véase La Pobreza en México, Banco Mundial, 2004). En 1995, los precios aumentaron en 35 por ciento y la producción cayó 6.2 por ciento. Debido a que los salarios permanecieron fijos en términos nominales, los salarios reales cayeron entre 25 y 35 por ciento. El desempleo, aunque bajo desde una perspectiva global, casi se duplicó, al pasar de 3.9 por ciento a 7.4 por ciento. 20 Los resultados para el bienestar fueron negativos: los ingresos de los hogares cayeron en casi 30 por ciento, la pobreza extrema creció más del doble entre 1994 y 1996 (pasando de 10.1 a 26.5 por ciento), mientras que la pobreza moderada aumentó de 43 a 62 por ciento.21 En el lapso transcurrido desde 1995, México no ha experimentado una crisis económica importante y las políticas macroeconómicas exitosas han estabilizado las variables fundamentales como el tipo de cambio y las tasas de interés. Sin embargo, el aumento en la apertura comercial y la exposición a la competencia internacional también están presentes, apuntando a la vez hacia grandes oportunidades comerciales al igual que hacia posibles futuros choques macroeconómicos con efectos diferenciales entre la población y la economía de México.

La población urbana de México es particularmente vulnerable a la inestabilidad macroeconómica y a los ajustes en el mercado laboral, pues la mayor parte de su ingreso proviene del trabajo. Al mismo tiempo, las estrategias para enfrentar dificultades dependen en gran medida del mercado de trabajo. Tanto la pobreza urbana como la rural aumentaron de manera considerable como resultado de la crisis macroeconómica de 1994‐1995. Sin embargo, el impacto fue especialmente

20 Maloney, Cunningham, y Bosch (2003). 21 Montes, Santamaría, y Bendini, 2004.


marcado en las zonas urbanas.22 Los pobres urbanos también recurren más a estrategias del mercado laboral como mecanismos informales para enfrentar las dificultades mediante el ajuste de la oferta de trabajo de los miembros de la familia o estrategias centradas en sumar trabajadores, lo que ilustra el doble papel de los mercados laborales como fuente de riesgo de ingreso y medio de protección de ingresos ex‐post. La dependencia de los pobres rurales del ingreso laboral es más baja, lo que implica que, incluso si los salarios y el empleo se ven afectados de modos similares a los de las zonas urbanas, los choques de ingreso que se transmiten por medio de lo que sucede en el mercado laboral son menores.

Por su lado, los pobres rurales enfrentan riesgos de sufrir reducciones considerables de las transferencias públicas y privadas como respuesta a los choques macroeconómicos. Como se comentó antes, los hogares rurales dependen en mayor medida de las transferencias, tanto públicas como privadas. Por ello, son vulnerables a la manera en que el sector público enfrenta, a su vez, los choques agregados. Si los choques inducen grandes reducciones presupuestarias en las transferencias hacia las zonas rurales, las familias de bajos ingresos se ven seriamente afectadas. Sin embargo, la nueva Ley General de Desarrollo Social – que limita recortes en el gasto real en desarrollo social, incluidas algunas transferencias a áreas rurales – limitará futuros recortes en esta área. En México, la crisis afectó a los hogares rurales no sólo mediante menores salarios reales, sino en función de una reducción de las transferencias privadas debido a la transmisión de los choques de ingreso en las zonas urbanas hacia las rurales por medio de menores niveles de remesas de los migrantes. Sin embargo, las transferencias sí fueron de ayuda cuando se originaron del exterior, lo que apunta al importante papel potencial de las remesas internacionales (y, por extensión, de la migración). Durante la crisis de 1994‐1995, aumentaron las transferencias de amigos y parientes de fuera de México (en general en Estados Unidos), es decir, de personas protegidas del impacto de la crisis, lo que en cierta medida mitigó el choque (véase el Recuadro 3).

Las estrategias privadas de manejo de riesgo más comunes durante la crisis de 1994‐1995 fueron la emigración hacia Estados Unidos y una mayor diversificación del ingreso. Después de 1995, la migración a Estados Unidos aumentó, al igual que la diversificación de los ingresos rurales. Sin embargo, tanto en las zonas rurales como las urbanas, los hogares más pobres pueden carecer de los ahorros u otros medios para igualar el consumo, lo que resulta en caídas más fuertes que las que sufren las familias más capaces de mitigarlos (ex–ante) y enfrentar (ex–post), los choques de ingreso.

En México, los choques macroeconómicos normalmente no han resultado en mayor desempleo, sin embargo, esto podría cambiar y la flexibilidad salarial dejar de ser un mecanismo de protección. A la fecha, las crisis macroeconómicas en México han tendido a resultar en ajustes en el mercado de trabajo por medio de una disminución en los salarios reales en lugar de ajustes en el empleo, como resultado de un entorno de

22 Ibidem.


salarios nominales fijos combinados con inflación. La flexibilidad histórica de los salarios en México, al prevenir el desempleo extenso durable y masivo, ha demostrado ser un mecanismo de ajuste eficiente en tiempos de crisis. En la crisis de 1995, el PIB per cápita cayó 5 por ciento. El mercado laboral se ajustó mediante un descenso de 25 por ciento en los salarios, pero relativamente poco desempleo. Este efecto repartió las pérdidas entre la población de manera en cierta medida equilibrada, en lugar de concentrarlas en un grupo específico. Como se comentó en párrafos anteriores, los pobres sufrieron más bien de la falta de acceso a buenos empleos que de la falta de empleos en sí. Con el aumento de la competencia, las bajas tasas de inflación y el continuo bajo crecimiento de la PTF, las bajas tasas de desempleo que caracterizaron a México hasta fines de los años noventa posiblemente serán más difíciles de sostener.23 Los mecanismos formales como los programas de empleo temporal podrían ser útiles para mitigar los choques de empleo covariados.

Recuadro 3. Las remesas como fuente de manejo del riesgo privado para las familias mexicanas

La importancia creciente y la magnitud de las remesas:

• En 2003, las remesas enviadas por trabajadores mexicanos en el extranjero alcanzaron un nivel récord de 13.3 miles de millones de dólares. Estos envíos superaron a la inversión extranjera directa como fuente de ingreso del extranjero y ascendieron a cerca de 2 por ciento del PNB del país en ese año.

• Aunque la migración no es un fenómeno reciente, buena parte del flujo de capital de las remesas parece serlo. En general, cerca de la mitad de los receptores incluidos en un estudio sobre las remesas realizado en México afirmó que había recibido remesas durante tres años o menos.24

• Las remesas tuvieron un papel importante en el crecimiento reciente de los ingresos rurales, en especial en los ingresos más bajos.

• La mayor proporción de familias receptoras de remesas se encontró entre el 20 por ciento más pobre de la población. En 2002, 11.2 por ciento de los hogares en el quintil más pobre recibió remesas, contra un promedio nacional de 1.2 por ciento. En el caso del 20 por ciento más pobre de las familias rurales, la cifra aumenta a una quinta parte.

23 La capacidad de los salarios para adaptarse a cambios en la actividad económica y absorber choques en tiempos de recesión parece haber disminuido en México desde finales de los años noventa. Aunque el país experimentó un descenso de su tasa de crecimiento entre 2000 y 2001, las remuneraciones medias reales siguieron aumentando hasta 2002. Esto indica que la flexibilidad salarial podría haber sufrido un cambio estructural cuando la inflación alcanzó niveles de un dígito a fines de los años noventa, lo que está limitando la capacidad del mercado laboral para mantener el desempleo tan bajo como durante la década pasada. Se proporciona más evidencia en la relación de Okun entre la producción y los salarios que sufrieron un rompimiento “estructural” alrededor de 1999 (para detalles, véase La Pobreza Urbana en México, Banco Mundial, 2005). 24 Receptores de Remesas en México, Pew Hispanic Center & MIF, 2003.


• Aunque la “cobertura” de las remesas es progresiva y a favor de lo rural, también resulta limitada. Sólo una minoría de las personas en pobreza extrema tiene acceso a las remesas y 86.5 por ciento de los hogares más pobres no las reciben.

• Al tomar como medida el ingreso posterior a la transferencia, la proporción de familias que recibe remesas es más baja para el 20 por ciento más pobre de la población que para cualquier otro grupo de ingresos. Las distintas conclusiones a las que se llega al utilizar el ingreso antes y después de la transferencia simplemente reflejan el hecho de que éstas (incluyendo las remesas) son un impulso importante del crecimiento del ingreso entre las familias que tienen acceso a ellas.

Fuentes: Poverty in Mexico, Banco Mundial, 2004 y Receptores de Remesas en México, Pew Hispanic Center & MIF, 2003. Sin embargo, es necesario aclarar que en México existe un debate abierto en cuanto al monto de las remesas familiares.

El Programa de Empleo Temporal (PET) que opera en las zonas rurales, proporciona cierto aseguramiento contra la pérdida de ingreso. El PET se diseñó para fomentar el empleo en obras públicas en zonas rurales entre las personas pobres, en especial quienes están en la pobreza extrema. Aunque su función principal residía en absorber el desempleo estacional en zonas rurales, que afecta en especial a los muy pobres, tenía también una función de aseguramiento. Así, luego de convenirse con los gobiernos federal y estatales, el programa disponía de fondos incrementales para empleos adicionales en zonas que habían sido afectadas por choques sistémicos debidos a desastres naturales u otras causas. Estas dos funciones son totalmente compatibles, e incluso sinérgicas, ya que la experiencia y capacidad ganada en la puesta en marcha del programa regular son muy valiosas en situaciones de emergencia. De acuerdo con el programa normal, se llevaban a cabo trabajos durante la temporada agrícola baja.

Las crisis en sectores específicos, como el colapso de los precios reales de los bienes agrícolas que se presentó durante los años noventa y la más concentrada aún crisis del café, pueden ser representativas de lo que significa un choque de importancia para el ingreso familiar. Los incentivos de precios agrícolas siguen en un nivel bajo. Esto es en gran parte resultado de la apertura de la economía, que crece con la presencia del TLCAN, y las condiciones desiguales de competencia que enfrentan los campesinos mexicanos en la mayoría de las cosechas con respecto a sus vecinos del norte, dados los niveles de dotación más deficientes y los extensos programas de subsidios agrícolas que se aplican en Estados Unidos y Canadá. Aunque México, mediante Procampo, también aplica un programa de subsidios comparativamente más reducido, en la práctica funciona más como una red de seguridad rural (con canalización moderada a favor de los pobres, aunque una buena parte de los beneficios también fluye hacia los campesinos que se ubican en los deciles del mayor ingreso). Las evaluaciones de impacto indican efectos positivos sobre el consumo para los pequeños campesinos, al igual que algunos efectos multiplicadores sobre el ingreso para los agricultores a mediana y gran escala. Sin embargo, no ha sido igualmente exitoso para lograr las metas establecidas, que consisten en apoyar a los productores nacionales de productos básicos


para ajustarse a la competencia internacional a partir del TLCAN y contribuir a que los agricultores cambien a cosechas más competitivas.

Las estrategias públicas y privadas de manejo de riesgo parecen ser, en gran medida, eficaces para el manejo de desastres naturales y choques relacionados con el clima. En un estudio reciente de vulnerabilidad en México, Skoufias (2004) encontró que, para todas las familias rurales los riesgos agregados – que en su mayoría se relacionan con choques climáticos – afectan de manera significativa los ingresos y el consumo de los hogares, aunque apliquen medidas de igualación que los protegen parcialmente. Sin embargo, los choques sistémicos resultaron ser de importancia secundaria en comparación con los individuales. Asimismo, datos de paneles muestran que los choques sistémicos relacionados con el clima y otros desastres naturales tienen impactos muy distintos para las familias y que los choques de ingreso no necesariamente llevan a cambios en el consumo. Las prácticas exitosas de igualación hacen que el consumo varíe menos que el ingreso. La mayor parte del aseguramiento agrícola en México se orienta hacia los agricultores medianos y grandes y, en ese contexto, el aseguramiento de cosechas y ganado no tiene un impacto directo para los campesinos muy pobres.

El Fonden proporciona aseguramiento contra choques covariados en forma de desastres naturales. El Fondo de Desastres Naturales (Fonden) es un fondo del gobierno federal que provee aseguramiento, financiando la reconstrucción de infraestructura pública y compensado, en parte, a los pobres rurales por pérdidas ocasionadas por desastres naturales. Los pequeños agricultores y otros pobres rurales están protegidos de cuatro maneras: (a) reciben apoyo para reconstruir sus casas si fueron afectadas por el desastre; (b) reciben compensación por pérdidas de cosecha y ganado por un máximo de 5 hectáreas y 25 cabezas de ganado a un valor de cerca de US$33 por hectárea y US$23 por cabeza de ganado; (c) también pueden cumplir las condiciones para obtener ayuda temporal de ingreso y empleo además de la proporcionada por el PET; y, (d) se benefician de la reconstrucción de la infraestructura pública local (Secretaría de Gobernación, 2003). El Fonden es una herramienta útil para absorber parte del impacto sobre el ingreso de los grandes choques covariados de origen natural, pero sólo compensa parte de las pérdidas, y depende de una serie de procedimientos y medidas discrecionales, como la declaración de emergencia, que limitan su impacto.

Aún así, los desastres naturales y otros fenómenos relacionados con el clima continúan siendo una fuente importante de riesgo de ingreso para las poblaciones rurales y un determinante clave de las ineficiencias en el cultivo de cosechas. La alta incidencia de choques relacionados con la naturaleza a los que se enfrentan los campesinos en las zonas rurales de México puede considerarse como un reflejo del riesgo inherente (no asegurado) a la producción agrícola. Por ejemplo, entre los más frecuentes destacan los relacionados con el clima, en especial las sequías o las lluvias excesivas. Los análisis de eficiencia sugieren que los choques de origen natural (como las lluvias, las heladas, las sequías, el granizo o las plagas) son un determinante de gran importancia de la falta de eficiencia en la producción agrícola. La ineficiencia promedio


en 2002 – medida como la brecha con la eficiencia potencial – para los campesinos que enfrentaron choques naturales fue de 1.05, contra 0.8 para quienes no enfrentaron choque alguno.25

El sistema de protección social – todavía se necesita progresar para ayudar a que los pobres enfrenten los choques

Históricamente, el sistema de protección en México ha tenido una estructura fragmentada, costosa y de cobertura bastante regresiva, reflejando por lo menos en parte la desigualdad de la distribución del ingreso en México. Como resultado de ello, una gran proporción de la población, en especial las familias de bajos ingresos y quienes trabajan en el sector informal, aún tienen poca o ninguna protección contra los riesgos descritos arriba. El sistema de seguridad social – financiado por las contribuciones de empleadores y empleados y por transferencias fiscales considerables – proporciona servicios de salud y pensiones a los trabajadores del sector formal (Gráfico 9a). De manera paralela, una red fragmentada de programas más pequeños proporciona prestaciones limitadas a quienes no están cubiertos por las instituciones de la seguridad social.

México ha demostrado su capacidad para diseñar y poner en marcha reformas innovadoras a la política social, pero el reto sigue consistiendo en pasar de los éxitos aislados en función de la entrega de transferencias en efectivo a una estrategia de manejo del riesgo fiscalmente sólida. Oportunidades, el programa más importante de asistencia social en México, es un esquema de mejores prácticas en protección social que ha sido ampliamente citado. Su diseño es muy progresivo y su cobertura extensa (véase el Gráfico 9b). Su enfoque encomiable se centra en acumular capital humano entre las personas en extrema pobreza o apenas por arriba de ese límite. En ese sentido, el programa no tiene la flexibilidad necesaria para responder a crisis. La investigación sugiere que Progresa (el predecesor de Oportunidades en las zonas rurales) no proporciona aseguramiento adicional más allá del que existe en las instituciones formales e informales (Skoufias, 2004), que es lo que se espera ya que el aseguramiento social no es un propósito del programa. Como tal, se requieren mecanismos de manejo de riesgo. En términos más generales, México requiere una estrategia de protección social integral para enfrentar tanto el reto de una mejor distribución así como una mejor recaudación fiscal.

25 Véase Capítulo 4, La Pobreza Rural en México, Banco Mundial, 2005, para más detalles de este análisis.


Gráfico 9. La cobertura de servicios de salud y pensiones formales es altamente regresiva. Oportunidades es altamente progresivo

* IMSS, ISSSTE, PEMEX. Fuente: México: Panorama de la Protección Social, Banco Mundial, 2005, con base en ENIGH, 2002.

México invierte menos en protección social y en los sectores sociales en general, como consecuencia de un reducido presupuesto fiscal, que refleja la limitada base tributaria y un bajo ingreso fiscal. El gasto en programas sociales en México, tanto programas de asistencia social para la reducción de la pobreza así como en seguridad social, es bajo dado el nivel de desarrollo en el país. Sin embargo, el gasto público como proporción de gasto público social no es bajo según estándares internacionales. Esto refleja un gran reto para el país, ya que los recursos públicos para continuar mejorando y expandiendo los programas para la reducción de la pobreza y para aumentar la cobertura de la seguridad social, particularmente para los grupos más vulnerables, son muy limitados actualmente. Esto implica que una reforma fiscal que pueda expandir el presupuesto es crítica. Mientras que países como Chile y Brasil dedican, respectivamente, 16 y 19 por ciento de su PIB al gasto social, la asignación de México al sector social sigue en cerca de 10 por ciento, y también se traduce en niveles relativamente bajos de gasto social per cápita. La definición y registro de las categorías del gasto social difiere entre países y esto explica algunas diferencias, pero no todas. Las diferencias más grandes entre México y países tales como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay son en protección social (pensiones, salud y transferencias focalizadas), mientras que el gasto en educación, vivienda y otros servicios básicos son más parecidos al promedio regional. Los bajos niveles de gasto son un reflejo directo de la limitada base tributaria y la baja recaudación impositiva. Finalmente, la prioridad del gasto social dentro del gasto público total es tan alta como la de otros países de ingreso medio‐alto (más de 60 por ciento del gasto social se asigna al sector social).

La mayor parte del gasto en protección social no llega a los más pobres debido a la estructura dual del sistema. Cerca de 90 por ciento del gasto en protección social se canaliza por medio de instituciones orientadas a prestar servicios de salud y pensiones a los trabajadores de los sectores público y privado, con lo que se excluye entonces a los pobres. El sistema de seguridad social para trabajadores del gobierno (ISSSTE) no ha

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

I II III IV V VI VII VIII IX X0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

I II III IV V VI VII VIII IX X


sido reformado, registrando cifras deficitarias en su flujo de fondos e insolvencia actuarial. En conjunto, el IMSS (empleados del IMSS) y el ISSSTE, representan un pasivo contingente significativo, que alcanza cerca de 82 por ciento del PIB. Esta estructura plantea una amenaza para mantener y ampliar, otros programas de gasto social mejor orientados a los pobres.

Para proteger a los mexicanos más pobres contra riesgos de salud, se introdujo una nueva iniciativa, el Seguro Popular. En casos de enfermedad, los pobres están limitados a recurrir al sistema público de salud. Al cambiar el sistema de incentivos y los mecanismos de rendición de cuentas que enfrentan los estados y los proveedores a nivel estatal, el Seguro Popular pretende mejorar la cantidad y calidad de los servicios de salud. Sin embargo, para lograr los objetivos propuestos de calidad y cobertura de este programa relativamente nuevo, se deberán resolver algunos retos de implementación. La evaluación que se está llevando a cabo medirá su impacto.

En resumen, aunque México ha realizado progresos importantes para llegar a las familias de bajos ingresos, el grueso de los pobres sigue sin seguro en los tiempos difíciles. Los grupos más vulnerables son los pobres de edad avanzada y las familias de bajos ingresos que enfrentan choques de salud. Aunque México gasta una cantidad considerable de recursos en pensiones y servicios de salud, la distribución de los recursos está sesgada hacia quienes están en mejor situación. Oportunidades no está diseñado en primera instancia para – ni es su objetivo principal – ayudar a los pobres a enfrentar choques de diversas índoles, de ahí la necesidad de complementarlo con programas diseñados para este fin. Anteriormente, la pérdida del empleo no representaba un riesgo catastrófico de gran envergadura para las familias, pues la flexibilidad de los salarios, aunque resultaba en menores ingresos para la familia, contribuía a mantener el desempleo a niveles bajos (como durante la crisis de 1994‐1995). Sin embargo, como se comentó en párrafos anteriores, el mercado laboral podría estar absorbiendo choques de producción por medio de las tasas de empleo, en lugar de hacerlo mediante los salarios. De aquí que se presente la necesidad de diseñar redes de seguridad adecuadas para ayudar a los pobres a mitigar riesgos.

Opciones de Política

El análisis anterior tiene importantes implicaciones para el diseño de políticas. En primer lugar, la heterogeneidad implica que no existe una receta única que pueda ser aplicada a todos los programas, sino que todos los programas deben de tomar en cuenta – por lo menos en cierto grado –las diferencias urbano/rural, regionales y étnicas. Hábitat, un programa enfocado al mejoramiento urbano, es un paso en la dirección correcta para tomar en cuenta la heterogeneidad urbana. En segundo término, el gobierno puede desempeñar una función importante en el aumento de la productividad de los pobres y, con ello mejorar las perspectivas de crecimiento del ingreso en el largo plazo. Tercero, el sistema de protección social requiere de reformas en varios frentes


para ser capaz de proporcionar una cobertura eficaz para los grupos pobres y vulnerables.

Pero, sobre todo, lo que más se necesita para reducir la pobreza en México de manera sostenible es poner en marcha un conjunto de políticas que creen un clima de inversión favorecedor del crecimiento de la productividad. Las políticas que fomenten la expansión del sector exportador en combinación con intervenciones específicas para favorecer el crecimiento de la productividad en las empresas pequeñas y medianas podrían contribuir a aumentar el acceso de los trabajadores pobres a mejores oportunidades de empleo. Sin embargo, para que este tipo de políticas funcione es fundamental tratar los temas que limitan el crecimiento de la productividad, a fin de salvaguardar la competitividad del país en el exterior y aumentar la demanda por trabajo y, como resultado, mejorar las posibilidades de acceso de los trabajadores pobres a empleos de mejor calidad.

Heterogeneidad y diseño y aplicación de políticas

El diseño de los programas debe adaptarse al contexto rural contra el urbano e incluir mecanismos de autofocalización. La distinción entre lo rural y lo urbano no debe ser exagerada, pues elementos como el tamaño de la población y la ubicación son determinantes del bienestar y de los tipos de intervención de política que se requieren para las zonas rurales y las urbanas. Con este continuo en mente, la distinción es sin embargo útil para el diseño de políticas, pues las oportunidades y los retos que enfrentan los pobres en las zonas rurales y urbanas “promedio” son en efecto muy distintas. Por ejemplo, la expansión de Oportunidades hacia zonas urbanas ha destacado algunos temas relacionados con distintos contextos de ubicación. Una diferencia importante entre las zonas rurales y urbanas es la mayor participación de las mujeres en el trabajo remunerado fuera del hogar en las zonas urbanas, que también es un elemento clave de las estrategias para enfrentar dificultades. Esto hace que sea complicado cumplir con los requisitos de corresponsabilidad de Oportunidades, debido a las condiciones que enfrentan las mujeres en los mercados laborales urbanos. De manera similar, en el entorno actual, el impacto de Oportunidades ha sido menor en las zonas urbanas que en las rurales. La hipótesis se centra en que esto está vinculado con el hecho de que las transferencias son del mismo monto en las zonas rurales y urbanas, mientras que el costo de oportunidad de permanecer en la escuela podría ser más alto en las zonas urbanas. Por ello, el diseño del programa debe tomar en cuenta las diferentes circunstancias y prioridades de los pobres en distintas ubicaciones.

Una sugerencia al respecto es que las necesidades y los niveles de ingreso varían ampliamente y que esta heterogeneidad existe incluso al interior de los vecindarios pobres. Así, la canalización con bases geográficas podría involucrar altas tasas de error en función tanto de la inclusión como de la exclusión. Este sería un argumento a favor de los programas que dejan margen para la autofocalización.


El enfoque territorial del desarrollo rural es un medio para lograr el desarrollo económico local mediante la coordinación económica con bases territoriales en lugar de sectoriales. Este enfoque se centra en el desarrollo multisectorial y la coordinación económica como resultado de la planeación territorial participativa. La diversificación económica y la explotación comercial de los activos territoriales son aspectos clave de un enfoque con varias ramificaciones para aumentar el valor agregado de los bienes y servicios que ya se producen, utilizar las ventajas territoriales mediante la introducción de nuevos productos comerciales y el establecimiento de sinergias entre diferentes sectores de actividad. El programa Leader de la Unión Europea, basado en un enfoque territorial, ofrece muchos ejemplos de estas modalidades que pueden mejorar aún más el desempeño del programa Microrregiones.

Políticas para fomentar los aumentos de productividad y el crecimiento del ingreso a largo plazo para los pobres

Para lograr una reducción sostenible de la pobreza, los pobres deben ser capaces de tener acceso a empleos mejor pagados. Dada la importancia del mercado laboral para las familias pobres urbanas, sólo se logrará reducir la pobreza si los trabajadores reciben salarios más altos. El crecimiento de la productividad, tanto entre los pobres como en la economía mexicana en conjunto, es entonces un elemento fundamental. Para que los incrementos en salarios reales sean sostenibles, los pobres deben ser más productivos. Por otra parte, se requiere un crecimiento de la productividad a nivel de toda la economía a fin de crear buenos empleos en el sector formal para la población trabajadora.

La acumulación de capital humano es esencial para mejorar las oportunidades de los pobres en el mercado laboral. Desde el punto de vista de las políticas, esto significa que los pobres deberán tener mejor acceso a servicios educativos de calidad. La educación es una herramienta esencial para mejorar la productividad y la empleabilidad en el mercado laboral y, ciertamente, continúa siendo un factor clave en la explicación de la pobreza. En las zonas rurales, existe un vínculo sólido entre la educación y las actividades RNA que podría ofrecer un camino para salir de la pobreza. Comparado con los trabajadores sin educación, los trabajadores educados generalmente tienen mayores posibilidades de ser empleados en el sector no agrícola. Conforme aumentan los niveles educativos, también aumenta la probabilidad de ser empleado en el sector no agrícola, tanto en el sector de baja productividad como en el de alta productividad (Tabla 9). Como se mostró en párrafos anteriores, los jefes de familia pobres tienen más educación que hace quince años, pero la brecha educativa con relación a los hogares no pobres no se ha cerrado. El hecho de que los pobres tengan un nivel educativo más alto significa que debe aumentar tanto la cantidad (años de escolaridad para alcanzar a los no pobres) como la calidad de la educación. Un reto en este sentido será el de mejorar la calidad en la educación secundaria, en especial para facilitar la entrada de los pobres a niveles superiores y profundizar los esfuerzos que ya


están realizándose para favorecer el acceso de los pobres a la educación terciaria. Esto se cumple tanto para las zonas urbanas como para las rurales.

Tabla 9. Aumento en la Probabilidad de Ser Empleado en el Sector No Agrícola por Nivel Educativo, Áreas Rurales 2002

Empleo No Agrícola

Empleo No Agrícola de Baja Productividad

Empleo No Agrícola de Alta Productividad

Primaria Completa+ 11% 6% 8% Secundaria Completa+ 20% 9% 14% Preparatoria Completa+ 23% 7% 22% Universidad Completa+ 28% ‐21% 54% Educación Técnica+ 24% ‐9% 37% Nota: Áreas rurales definidas como localidades con menos de 15,000 habitantes. El trabajador está empleado en un trabajo no agrícola de baja productividad si su ingreso laboral mensual es menor al ingreso laboral no agrícola promedio. Todos los resultados son estadísticamente significativos. Fuente: La Pobreza Rural en México, 2005.

Aunque un mejor acceso a la educación es una iniciativa apropiada para el largo plazo, para contribuir a que los pobres tengan posibilidad de obtener empleos aceptables en el corto y mediano plazos será esencial contar con servicios de capacitación ocupacional e intermediación laboral correctamente diseñados y puestos en marcha. México tiene una serie de políticas activas en el mercado laboral (PAML) la mayoría de las cuales son operadas por la Secretaría del Trabajo (STPS). Entre estas medidas se incluyen los programas de capacitación ocupacional, los servicios de intermediación laboral y los programas de creación directa e indirecta de empleos. Sería importante analizar a mayor profundidad estos programas con respecto a la manera en que cubren a la población vulnerable y con relación a su eficacia en términos de costos. Lo anterior debería servir como base para determinar qué programas deberían ampliarse para ayudar a los pobres a mejorar sus aptitudes y encontrar empleos y qué programas deberán reformarse. La experiencia internacional es amplia en el ámbito de las PAML, lo que puede servir como guía para mejorar el sistema mexicano (véase el Recuadro 4). En las zonas rurales, el aumento de habilidades mediante la capacitación vocacional puede resultar de especial importancia para contribuir a que los jóvenes rurales compitan por empleos en actividades RNA.

Recuadro 4. Impacto de las PAML: Un análisis de la evidencia internacional a partir de las evaluaciones

Asistencia para búsqueda de empleo: La asistencia para buscar empleo (mediante la prestación de servicios de información, asesoría o colocación) puede ser la PAML más exitosa, pues es eficaz en función de su costo y a menudo genera resultados positivos. Sin


embargo, la focalización de las políticas puede ser importante para la eficacia de los servicios. Al igual que en otras intervenciones, no parecen ayudar a todos los trabajadores de la misma manera. Estos programas han tenido relativamente poco impacto en los jóvenes, pero han sido más eficaces para las mujeres. Por último, la eficacia de la asistencia para la búsqueda de empleos parece depender de manera importante de las condiciones económicas y la disponibilidad de nuevos empleos.

Capacitación y actualización: Los programas de capacitación pueden orientarse a varios grupos, incluyendo los desempleados de largo plazo, los despedidos en recortes masivos y los jóvenes.

• El éxito de los programas para los desempleados de largo plazo tiende a depender en gran medida del ciclo de negocios, y los resultados generalmente son mejores cuando la economía está en expansión. Las evaluaciones muestran que los programas de capacitación en el empleo dirigidos hacia empleados muy específicos tienen los mejores resultados. Sin embargo, los costos tienden a ser altos.

• La eficacia de los programas para actualizar empleados luego de despidos masivos es menos clara y la evidencia apunta hacia que estos programas no deberían ser la fuente principal de apoyo para ayudar a las personas en casos de recortes a gran escala.

• Las evaluaciones de los programas de capacitación para jóvenes tienden a centrarse en los trabajadores que han tenido dificultades escolares anteriormente. La evidencia en este caso sugiere que la capacitación, que normalmente tiene una duración corta, rara vez es eficaz para superar problemas educativos previos.

Empleos temporales: A diferencia de otras PAML, los empleos temporales tienen a menudo la intención principal de ofrecer prestaciones en el momento, más que de mejorar las posibilidades de empleo en el largo plazo. Si se focalizan y aplican de manera prudente, estos programas pueden ofrecer una importante red de seguridad en el corto plazo. Sin embargo, en muchos estudios, los participantes tienden a mostrar una menor probabilidad de estar empleados en trabajos de calidad luego de participar en el programa, y tienen probabilidades de ganar menos que sus contrapartes.

Asistencia para el autoempleo: En general, las evaluaciones sugieren que estos programas sólo funcionan para un pequeño subconjunto de la población desempleada. Como en el caso de muchas otras intervenciones, la asistencia dirigida a grupos específicos – en este caso, las personas de mayor edad y mejor educadas y, a menudo, mujeres – parece tener mayor probabilidad de éxito. Aunque los resultados del empleo son positivos, no necesariamente se traducen en mayores ingresos.

Fuente: Dar y Tzannatos, 2000.

La profundización de la reforma a la seguridad social de 1997 en áreas en las que aún existe margen de acción podría reducir adicionalmente las rigideces del mercado laboral y facilitar el empleo formal. A pesar del impacto positivo de las reformas de 1997, se requieren cambios importantes adicionales para reducir los altos costos no salariales del trabajo (la carga salarial es 31 por ciento superior a la de los demás países de la OCDE) y restringir más el vínculo entre contribuciones y prestaciones, a fin de fomentar el empleo formal. Asimismo, deberían tratarse las


disposiciones laborales que obstaculizan el crecimiento de la productividad, como las modalidades de contratación y las disposiciones relacionadas con los ascensos, los mecanismos de resolución de disputas y los despidos y liquidaciones (tanto individuales como colectivos) a fin de aumentar la flexibilidad del mercado laboral.

Las reformas que fomenten un clima de inversión para favorecer el crecimiento podrían aumentar el número de empleos de calidad para los trabajadores pobres. Las políticas que fomenten la expansión del sector exportador en combinación con intervenciones específicas para favorecer el crecimiento de la productividad en las empresas pequeñas y las informales podrían contribuir a aumentar el número de buenos empleos para los trabajadores pobres. En línea con las mejores prácticas internacionales, estas reformas incluirían medidas para enfrentar las rigideces del mercado laboral como se describió arriba, elevando la calidad de las instituciones y los servicios empresariales y simplificando las disposiciones y los procedimientos para abrir empresas, operarlas y ampliarlas.

Resulta importante poner en marcha medidas para contribuir a que las familias en condiciones de pobreza moderada mejoren su situación mediante actividades productivas, como la participación en mercados formales. Las medidas al respecto podrían incluir el fomento de una mayor acumulación de activos (capital humano, activos financieros, vivienda e infraestructura y activos para la producción), mejor conocimiento productivo (mediante el aumento de la competencia laboral o la tecnología), mejor acceso a los mercados (por medio de la expansión de las oportunidades de empleo formal y la reducción de las barreras de entrada a los mercados formales de mercancías) y menores riesgos e incertidumbre (mediante un mayor acceso a los seguros, incentivos para afiliarse a la seguridad social, el reconocimiento de los derechos de propiedad y la simplificación para el cumplimiento fiscal).

Alinear mejor la política de vivienda con lo social. Los subsidios para vivienda deben estar mejor focalizados hacia los pobres y al tipo de productos de vivienda que ellos demandan (mejoramiento de vivienda, lotes con servicios). Los programas actuales de reserva territorial proveen una medida provisional para aumentar el suelo urbano disponible para vivienda, sin embargo no atacan los cuellos de botella fundamentales que obstruyen los mercados de suelo. El gobierno podría desarrollar una política más integral de suelo que trate los asuntos de regulación urbana y de suelo, escrituración, registros de propiedad e infraestructura urbana que aumentan el costo del suelo y complican las transacciones.

Un mejor acceso a los sistemas financieros – para créditos, ahorro y seguros – es prioridad clave tanto en las zonas urbanas como en las rurales. Los pobres ahorran por muchas razones: para reducir su exposición a choques o minimizar sus consecuencias, para heredar a familia o amigos, para satisfacer necesidades en el futuro y para mejorar su terreno. En la actualidad, los pobres carecen de alternativas para crear una base de activos lo que, a su vez, limita su potencial de inversión en, por ejemplo, la apertura o expansión de negocios. También se observa evidencia de que la agricultura a


pequeña escala se mantiene por debajo de los niveles potenciales de productividad debido a la falta de acceso a créditos. En este sentido, las políticas que fomentan la generación de activos y contribuyen a que los activos de las personas pobres mantengan su valor en el tiempo son una ayuda indirecta para aumentar la productividad de este segmento de la población. Estas opciones se discutirán más en relación con el papel de los activos como seguro tanto en las zonas rurales como en las urbanas pero, en realidad existe una solución común para ambos temas.

Se requiere realizar esfuerzos de investigación y extensión para dar un salto tecnológico en las zonas rurales. En particular es necesario realizar un sólido esfuerzo de política para ayudar a los productores a cambiar de cosechas de bajo valor a las de mayor valor, con un enfoque particular en los campesinos con equipamiento deficiente. Esto requiere de sistemas de investigación y extensión cuyos resultados sean accesibles para los pobres rurales.

Los habitantes jóvenes de las zonas rurales necesitan asistencia para tener acceso a tierras y a mecanismos de generación de otros activos. Los jóvenes en las zonas rurales, con mejor educación y más familiarizados con los modos modernos de producción, deben ser la fuerza impulsora del desarrollo rural. La transferencia de tierra de los habitantes de edad avanzada hacia los más jóvenes en las zonas rurales puede facilitarse mediante el otorgamiento de prestaciones de seguridad social para los campesinos de mayor edad que decidan transferir sus tierras. Como se mencionó en párrafos anteriores, deben continuar los esfuerzos en función de la educación, pero también es esencial tener acceso a los activos. Una opción de política consistiría en establecer un fondo de tierras orientado a los trabajadores jóvenes para que tengan acceso a los medios financieros necesarios para comprar o rentar tierras a mediano y largo plazo. De manera complementaria, es necesario un fondo de inversión que permita a los jóvenes campesinos el acceso a las inversiones y la tecnología necesarias para iniciarse como agricultores exitosos. En efecto, sobre estas líneas, la Secretaría de la Reforma Agraria está aplicando un programa en el sector social a fin de facilitar el desarrollo empresarial de los campesinos jóvenes.

Programas del gobierno para enfrentar la vulnerabilidad

México se enfrenta a un gran reto de política social: cómo proporcionar a los principales grupos vulnerables un mejor acceso a los instrumentos de manejo de riesgo, con base en un sistema de protección reformado, integrado y sólido en términos fiscales. Hasta la fecha, las iniciativas se han propuesto y puesto en marcha con poca coordinación con la estructura general existente del sistema de protección social, lo que resulta inherentemente ambiguo al tener regímenes distintos para los empleados afiliados del sector formal y otras opciones para los no afiliados que se encuentran en el sector informal. El Seguro Popular, aunque trata de manera correcta los temas de cobertura, es un ejemplo de esta dualidad. Los pobres de edad avanzada en general están desprotegidos, y las familias de bajos ingresos no tienen la posibilidad de


defenderse de los efectos potencialmente desastrosos de un choque de salud o de la pérdida de empleos.

El combate a la pobreza en la vejez requiere de reformar el sistema de pensiones. Las altas tasas de pobreza entre los ancianos y el acelerado envejecimiento de la población apuntan a la necesidad de desarrollar redes de seguridad para las personas de edad avanzada como parte integral del sistema de protección social. De nuevo, existe una experiencia internacional considerable que puede aprovecharse para proporcionar a México diferentes modelos. La mayoría de los sistemas operan con una combinación de seguridad social contributiva y de asistencia social no contributiva estructurada alrededor de las prestaciones mínimas. El hecho de dar más ponderación a esta última podría aumentar la cobertura. La evidencia internacional muestra que muy pocos países mantienen un nivel mínimo nacional y universal de pensión (como en Nueva Zelanda y los Países Bajos). Estos sistemas tienen la ventaja de ser unificados y equitativos, pero también imponen una carga considerable al sistema impositivo general y no queda claro si México sería capaz de sostenerlo con su base tributaria actual.

Los sistemas de pensiones no contributivos o de mínimos garantizados orientados hacia los pobres pueden generar un uso más eficiente de los fondos, al canalizar recursos escasos hacia los pobres en edad avanzada. Las prestaciones de pensiones no contributivas o de mínimos garantizados a menudo son más similares a la asistencia social que al seguro social y han sido puestas en marcha en muchos países de América Latina. Las pensiones mínimas garantizadas pueden sumarse a los sistemas contributivos existentes de la seguridad social, como se desprende del caso chileno y normalmente se centran en los trabajadores pobres cuyas bajas aportaciones han resultado en un ingreso después del retiro que no alcanza un nivel mínimo determinado con anterioridad. Las pensiones que no requieren aportación a menudo funcionan fuera del sistema formal de seguridad social; otras están agrupadas en sistemas formales de pensiones, como el caso del programa de pensiones rurales en Brasil. Los programas no contributivos dirigidos a poblaciones específicas tienen fortalezas y debilidades desde el punto de vista de la cobertura y la sostenibilidad que se resumen en el Recuadro 5 a continuación.

Recuadro 5. Ventajas y desventajas de introducir un programa no contributivo de prestaciones dirigido a un segmento específico de la población en el sistema de protección social:

Las principales fortalezas de la introducción de un programa no contributivo de prestaciones dirigido a un segmento específico de la población son las siguientes: (i) Cubrir el riesgo de pobreza entre las personas de edad avanzada con un nuevo sistema que sea “ciego” al historial en el mercado de trabajo; y (ii) “Eliminar” la distinción entre lo “formal” y lo “informal” por lo menos con respecto a la pobreza en la vejez.

Las principales debilidades de la introducción de un programa de prestaciones no contributivo dirigido a un segmento específico de la población son las siguientes: (i) Dependiendo del nivel de prestación que otorgue, el sistema puede generar


desincentivos para que la gente participe en el sistema contributivo y realice aportaciones a él, lo cual es necesario para ayudar a igualar el consumo y deseable debido a que, a mayor número de participantes, mejor será el funcionamiento del sistema (lo cual se cumple para los ahorros públicos grupales o privados individuales); (ii) Los costos fiscales: este es un beneficio que potencialmente puede crecer en el tiempo, dada la estructura demográfica mexicana. Un beneficio de este tipo generará un flujo permanente de gastos adicionales, así que puede crear el riesgo de déficit fiscal; y (iii) los sistemas no contributivos de pensiones dirigidos a segmentos específicos de la población son de administración costosa. Una actualización continua de los beneficiarios es un reto. Dada la gran heterogeneidad de la pobreza en México, podría ser más sencillo administrar un programa autofocalizado que un programa de focalización para los pobres; (iv) Un beneficio de este tipo tiene que ser diseñado como un parte integral del sistema de pensiones, para evitar inconsistencias e incentivos que no sean compatibles con el sistema en general.

¿Cómo pueden tratarse estas debilidades?

• El tema de los incentivos puede tratarse haciendo que la prestación no contributiva sea modesta (en el caso chileno, la prestación es de 30 por ciento del salario mínimo).

• Los temas relacionados con el ámbito fiscal y el de incentivos pueden tratarse adoptando un concepto de “aseguramiento” para la cobertura, es decir, sólo aquellos que sufren el problema (como pobreza en la vejez) reciben la prestación, pero todos están “cubiertos” (como en cualquier programa de aseguramiento, los participantes están cubiertos, aunque el riesgo de que ocurra el siniestro es reducido).

• La creación de parámetros flexibles en el tiempo centrados en criterios de edad como condiciones de selección puede generar grandes ahorros con los cambios en las expectativas de vida, tanto en los sistemas contributivos como en los no contributivos. Muchos de los problemas fiscales en este ámbito surgen sencillamente porque los programas de beneficios para la vejez no están diseñados desde un inicio para tomar en cuenta la realidad de los cambios en la esperanza de vida a lo largo del tiempo.

Fuente: México: Panorama de la Protección Social, Banco Mundial, 2005.

La reforma del sistema de salud debe considerar tanto la expansión de la cobertura como las ineficiencias en la prestación de servicios. México ha introducido iniciativas nuevas y prometedoras en el sector salud – como el Seguro Popular – que han ampliado la cobertura entre los pobres. Sin embargo, como se ha comentado, la estructura dual del sistema de protección social para la salud sigue intacto, pues los trabajadores del sector formal están cubiertos por el IMSS e ISSSTE. Asimismo, el sistema de salud mexicano está caracterizado por un alto grado de segmentación vertical (diferentes prestadores de servicios que cubren distintos grupos de población con diferentes categorías de servicio), lo que resulta en costos administrativos más altos y una eficiencia más baja de lo necesario. De nuevo, en otros países se observan ejemplos interesantes de racionalización de la prestación de servicios para ampliar la cobertura, mientras que a la vez se tratan problemas institucionales como la duplicación de


actividades y las ineficiencias entre prestadores de servicios con el beneficio de una mejor coordinación y menores costos administrativos.

Debería desarrollarse un esquema más incluyente de protección del trabajo que cubra a los más vulnerables y no distorsione el funcionamiento del mercado laboral. El sistema actual de protección contra el desempleo (las liquidaciones) no protege a los trabajadores informales y tampoco presta un servicio adecuado a los trabajadores formales. Con financiamiento de empleadores, empleados y el gobierno, podría ponerse en marcha un programa reformado que utilizara cuentas individuales para proporcionar ingresos adicionales durante los periodos de búsqueda de empleo, facilitando así ajustes más suaves del mercado laboral. Si las condiciones de selección están bien definidas y los costos son razonables, este tipo de sistema podría fomentar que los empleados y empleadores declaren contratos que de otro modo no declararían.

Los programas de trabajo combinados con medidas de asistencia social (workfare) pueden ser útiles para absorber el impacto de los choques macroeconómicos. La mayor apertura y los cambios estructurales en los mercados laborales puede significar que la pérdida de empleos se convierta en una fuente importante de choques en el futuro. En línea con el sistema de protección social, sólo los empleados del sector formal cuentan actualmente con protección contra el desempleo, dejando a los pobres sin redes de seguridad. Además de la protección general contra el desempleo, podrían diseñarse programas que se orienten en especial a los pobres en tiempos de crisis. Los programas de trabajo combinado con asistencia social (workfare), tales como el ya mencionado PET, pueden desempeñar un papel relevante para mitigar los choques macroeconómicos (Recuadro 6).

Recuadro 6. Diseño de programas que combinan trabajo y asistencia social para aliviar la pobreza y enfrentar riesgos

A continuación se presentan las características fundamentales que deben incluirse en un programa de trabajo combinado con asistencia social para llegar a su potencial pleno como instrumento de reducción de la pobreza y de manejo de riesgos:

• Nivel salarial: La tasa de salarios debe establecerse a un nivel tal que no sea mayor – y, de preferencia, sea ligeramente menor – que el salario de mercado prevaleciente para la mano de obra no calificada en el entorno en el que se introduce el esquema.

• Condiciones de selección: Deben evitarse las restricciones en las condiciones de selección; el hecho de que alguien elija trabajar al nivel salarial del momento debería ser, idealmente, el único requisito para ser seleccionado. En especial, las condiciones de selección no deben restringirse al jefe de familia, pues limita el ajuste de los integrantes del hogar (Ravallion, 1999) y reduce la eficacia del programa de trabajo y asistencia social en casos en los que el choque se percibe por medio de una caída en los salarios reales más que mediante el desempleo. En los casos en los que los recursos son limitados, podría necesitarse una regla secundaria clara para orientarse hacia la población objetivo o para racionar los recursos. Entre las opciones se puede mencionar la posibilidad de limitar las condiciones de selección a una persona por


familia (pero permitir que la familia elija a la persona), limitar la duración del empleo, restringir los empleos a familias con dependientes, realizar una selección de quiénes obtienen el empleo con base en la comunidad y llevar a cabo rifas periódicas.

• Intensidad de la mano de obra: La intensidad de la mano de obra (proporción de la nómina en el costo total) debe ser tan alta como sea posible. El nivel de intensidad laboral dependerá de la importancia relativa que le asignen las personas pobres a las ganancias inmediatas de ingreso contra otras ganancias (de ingreso y otra índole) a partir de los activos creados. Este nivel variará entre un entorno y otro. En términos generales, los costos laborales de la mano de obra no calificada representan entre 40 y 60 por ciento de los costos totales del proyecto en una cartera amplia y diversa de trabajo de alto valor (con un saldo de trabajadores calificados y semicalificados, equipo, materiales y costos administrativos). Es posible aumentar este porcentaje, pero normalmente eso implica restringir la cartera de trabajos o limitar el rendimiento del mismo.

• Participación de las mujeres: La prestación de servicios de cuidados infantiles o la educación preescolar pueden aumentar la participación de las mujeres (y proporcionarles oportunidades de empleo). Asimismo, las mujeres tienden a beneficiarse del trabajo a destajo o de los salarios por proyecto, pues les permiten combinar el trabajo con sus responsabilidades en el hogar.

• Focalización de los proyectos: Los proyectos deberían estar orientados hacia las zonas pobres y tratar de garantizar que los activos creados sean de máximo valor para las personas pobres en esas zonas. Cualquier excepción – en la que los activos beneficien en mayor medida a los no pobres – debería requerir el cofinanciamiento de los beneficiarios, dinero que tendría que regresar al presupuesto del esquema.

• Oportunidad: En los municipios de mayor tamaño, el diseño de proyectos debe tomar en cuenta el hecho de que, cada año, se determinan planes maestros y municipales que incluyen trabajos con cierto nivel de complejidad que las autoridades municipales prefieren contratar externamente. Las opciones para tratar estos temas se desarrollaron en el programa argentino Trabajar, incluyendo el cambio en el ciclo de los programas de trabajo combinado con asistencia social para permitir que los municipios funcionaran con una proyección de fondos de Trabajar y desarrollaran una serie de proyectos independientes que podían formar parte de un proyecto de infraestructura de mayor tamaño (Fay, Cohan y McEvoy, 2004).

• Sostenibilidad: La sostenibilidad de los activos creados requiere que el programa incluya un componente de mantenimiento de activos.

Fuente: La Pobreza Urbana en México; Banco Mundial, 2005.

Las políticas complementarias que quedan fuera del alcance del sistema de protección social – como las reformas en el sector financiero y el manejo macroeconómico – también son fundamentales para ayudar a los pobres a mitigar riesgos. La reforma de la protección social debe estar apoyada en otros ámbitos que puedan contribuir a que los pobres enfrenten los choques de ingreso y el riesgo de la pobreza en la vejez. Entre estas áreas destaca la creación de condiciones marco por medio de mejores servicios financieros y de vivienda, investigación y difusión de


conocimientos agrícolas y de tecnología que fomente el cultivo de cosechas más resistentes a choques y políticas macroeconómicas que impidan la repetición de una crisis económica como la de 1994‐1995.

Contribuir a mejorar su cartera de activos – como mercados de vivienda más líquidos y reformas al sistema financiero – fomenta el autoaseguramiento entre la población pobre. La generación de activos es crucial para los pobres que carecen de instrumentos de aseguramiento y crédito. Aún así, siguen restringidos no sólo por las limitaciones de los recursos, sino también por el número reducido de mecanismos de ahorro de los que pueden disponer. Más allá de la seguridad social, la política pública necesita contribuir a que los pobres acumulen activos que conserven su valor en el tiempo y que puedan liquidarse en momentos de necesidad sin costos de transacción altos, de forma que se ayude a las familias de bajos ingresos a enfrentar los riesgos solos. Con relación a la vivienda – a menudo el activo más importante en la cartera de una familia de bajos ingresos – se requieren mercados de vivienda más líquidos. Un paso importante consistiría en desarrollar esquemas de financiamiento de vivienda para los pobres que permitan el desarrollo de un mercado de vivienda usada (en Chile y Costa Rica se observan buenos ejemplos de este caso). El microcrédito para mejorías y ampliaciones en la vivienda también permite que las familias de bajos ingresos aumenten el valor de su activo.

Debe darse seguimiento a las mejorías en las finanzas rurales, a fin de garantizar el establecimiento de un sistema autosostenible de microfinanzas rurales, capaz de satisfacer la necesidad de contar con instrumentos de ahorro, créditos personales y de producción y otros servicios financieros. Debido a que los pobres tienen poco acceso al sistema financiero formal, dependen de otros mecanismos informales de ahorro y crédito que a menudo son subóptimos. La Ley de Ahorro y Préstamo de 2001, la constitución de BANSEFI y la creación de la Financiera Rural en sustitución de BANRURAL son ejemplos de eventos favorables en el ámbito de las finanzas rurales. Sin embargo, queda mucho por hacer para establecer reformas de política que podrían centrarse en lo siguiente: (i) ampliar las operaciones de BANSEFI con los recursos utilizados para programas de crédito con fines específicos; (ii) utilizar a la Financiera Rural para contribuir al desarrollo de un sistema de microfinanzas rurales; y (iii) evaluar las necesidades regulatorias específicas de las instituciones de microfinanzas con intención de hacer más flexibles para ellas las normas de la Ley de Ahorro y Préstamo sin dañar la solidez financiera.

En las zonas urbanas, se pueden poner en marcha políticas para cerrar la brecha entre el sector financiero formal y los pobres. BANSEFI no cubre suficientemente las zonas urbanas. Sin embargo, el éxito reciente de una institución financiera privada focalizada hacia las familias de bajos ingresos muestra una demanda restringida importante por servicios financieros. Los esfuerzos para mejorar el alcance del sector bancario formal incluyen acercamientos para mejorar la infraestructura de intermediación financiera (registros de información de crédito, marcos legales y regulativos para asegurar las transacciones) y enfoques que fomentan que los bancos


ofrezcan productos financieros a bajo costo a los hogares pobres. Lo anterior conlleva un mayor uso de tecnologías de información (PDA, tarjetas inteligentes y computadoras portátiles) e incentiva a los bancos a ofrecer cuentas para tiempos de crisis con requisitos de saldo mínimo bajos o nulos. Entre los esfuerzos adicionales para reducir la falta de conocimiento entre las familias pobres y los bancos se puede mencionar también los programas de difusión de conocimientos financieros, la publicación de información sobre la rentabilidad de acercarse a este segmento de la población, programas que impulsen a los grandes empleadores a pagar por medio de transferencias electrónicas en lugar de hacerlo mediante cheques y recurrir a los bancos para realizar transferencias directas de ingreso a los pobres mediante el sector bancario formal (un excelente ejemplo de este esfuerzo es el uso de BANSEFI para realizar las transferencias de Oportunidades).

La asistencia prestada a la agricultura de subsistencia fortalece la principal red de seguridad de las familias pobres dedicadas a esta actividad. El apoyo a la economía de subsistencia ayudará a las familias rurales a establecer la red de seguridad más importante, pero también favorecerá el aumento de la productividad en la agricultura y las mejorías al medio ambiente. Entre los ejemplos de medidas que contribuyen a mejorar la agricultura de subsistencia destaca la transferencia de tecnología mediante programas de administración de la tierra y paquetes técnicos para aumentar el rendimiento de las cosechas tradicionales que respetan el medio ambiente.

A fin de mitigar los riesgos de desastres naturales y choques relacionados con el clima, es importante fomentar el uso de tecnologías menos vulnerables a los riesgos prevalecientes en regiones específicas mediante la investigación y la extensión adecuadas. En este sentido se incluye el fomento del uso de variedades de cultivos más resistentes al agua o a las plagas, o que maduren en el momento adecuado de acuerdo con los patrones climáticos locales. El control de plagas y las medidas sanitarias en general constituyen medidas adicionales para reducir los choques naturales.

El acceso a servicios financieros y de aseguramiento también podría desempeñar un papel crucial en las estrategias de autoaseguramiento contra choques climáticos y desastres naturales. Los esquemas formales de aseguramiento de cosechas no son en especial útiles para los pobres rurales cuyo ingreso principal no provenga de la agricultura independiente y para quienes el seguro resulta demasiado caro. Los sistemas paramétricos de aseguramiento vinculados con parámetros de clima ofrecen una opción interesante. Por último, un sistema financiero con servicios financieros rurales desarrollados de manera adecuada podría desempeñar un papel fundamental en las estrategias de autoaseguramiento y de manejo de riesgo entre los pobres rurales, sobre todo al facilitar el ahorro y la obtención de préstamos personales.

El aumento de la pobreza durante la crisis de 1994‐1995 y sus consecuencias apuntan hacia la importancia crucial de mantener la estabilidad macroeconómica para evitar que los pobres sufran efectos catastróficos en tiempos de crisis. Desde 1995, México ha mantenido su inflación a niveles bajos y un estable, aunque moderado, crecimiento económico. Es importante tener en mente que la estabilidad macroeconómica (una inflación baja) y la reducción de las rigideces en el mercado


laboral son elementos clave para cosechar los frutos de una mayor apertura comercial e integración económica. Dado el considerable impacto de la crisis de 1994‐1995, la estabilidad macroeconómica es posiblemente la política más importante para reducir el riesgo y la vulnerabilidad después de la crisis.



LA POBREZA URBANA EN MÉXICO


LA POBREZA URBANA EN MÉXICO En 2004, cerca del 11 por ciento de lo habitantes de las zonas urbanas se

encontraba en niveles de pobreza extrema y cerca del 42 por ciento en situación de pobreza moderada. La incidencia de la pobreza en las zonas urbanas es substancialmente menor que en las áreas rurales, donde la incidencia de la pobreza ha alcanzado el 28 y el 57 por ciento respectivamente. Los indicadores de pobreza mejoraron a principios de los noventa pero se incrementaron substancialmente durante la crisis de 1994‐95. Recientemente los indicadores de pobreza en las zonas urbanas han mejorado muy lentamente, mientras los indicadores de pobreza en las zonas rurales han mejorado de una manera significativa.

Tabla 1. Porcentaje de la Población en Condiciones de Pobreza 1996 1998 2000 2002 2004 Nacional Pobreza Alimentaria 37.1% 34.1% 24.2% 20.3% 17.6% Pobreza de Capacidades 46.4% 42.8% 32.0% 27.4% 25.0% Pobreza de Patrimonio 69.0% 64.3% 53.8% 50.6% 47.7% Rural Pobreza Alimentaria 52.4% 52.5% 42.4% 34.8% 27.9% Pobreza de Capacidades 61.7% 60.3% 50.1% 43.9% 36.1% Pobreza de Patrimonio 81.0% 76.6% 69.3% 65.4% 57.4% Urbana Pobreza Alimentaria 26.5% 21.3% 12.6% 11.4% 11.3% Pobreza de Capacidades 35.9% 30.7% 20.3% 17.4% 18.1% Pobreza de Patrimonio 60.7% 55.8% 43.8% 41.5% 41.7%

Fuente: Estimaciones del Banco Mundial con base en la ENIGH.

La ubicación geográfica importa en relación con las causas y consecuencias de la pobreza. Este informe argumenta que si bien los pobres urbanos comparten muchas características con sus contrapartes rurales, la ubicación geográfica es un componente clave para comprender la estructura y las tendencias de la pobreza, así como las políticas requeridas para luchar contra ella. Sin embargo, las áreas urbanas son sumamente heterogéneas, tanto entre ellas como al interior de las ciudades, y las diferencias regionales pueden ser más importantes que la urbana/rural. Por lo tanto, debe tenerse la precaución de no apoyarse demasiado en una dicotomía urbano/rural.

La especificidad de la pobreza urbana

La pobreza urbana y la rural difieren en muchos aspectos importantes. Los habitantes de las zonas urbanas en condiciones de pobreza comparten muchas características con aquellos en las mismas condiciones de vida que habitan en las zonas rurales –tienen familias más numerosas, menos educación y acceso a servicios que los


ricos. Sin embargo, existen algunas notables diferencias. En lo que respecta a patrones de consumo, gastan relativamente más en vivienda (el doble de lo que se gasta en el campo), transporte y educación, pero relativamente menos en alimentos, indumentaria y salud. Son mucho más dependientes del mercado laboral para la obtención de ingresos. La diferencia más notable es la participación sorprendentemente baja del ingreso urbano que se deriva de las transferencias. De hecho, es la única dimensión en la que la situación de los habitantes en condiciones de pobreza de las zonas urbanas de México se diferencia sustancialmente del resto de América Latina. Está claro que esto no se debe a un bajo gasto global en redes de seguridad social, ya que la participación del ingreso derivado de transferencias de los habitantes de las zonas rurales en condiciones de pobreza efectivamente supera el promedio regional. En cambio, puede deberse al hecho de que no se había expandido aún Oportunidades a las áreas urbanas al momento de realizarse la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH).

Los habitantes de las zonas urbanas en condiciones de pobreza cuentan con un mayor acceso a los servicios públicos, sin embargo, la calidad y el hacinamiento continúan siendo un problema. Otra notable diferencia con la situación de los habitantes de las zonas rurales en condiciones de pobreza es que aquellos con las mismas condiciones de vida que habitan en las zonas urbanas tienen mayor acceso a la infraestructura y otros servicios públicos. Pero en este caso también existen salvedades preocupantes. En primer lugar, a pesar de un acceso mucho mayor a servicios de salud e infraestructura en las áreas urbanas, enfermedades infecciosas tales como la diarrea y las infecciones respiratorias agudas son igualmente comunes en los niños pobres rurales y urbanos. Esto sugiere que los sistemas de agua y drenaje son de una calidad notablemente baja. Si bien se presta mucha atención a la expansión de la cobertura, no ocurre lo mismo con la calidad, con lo que la mejora en el acceso se torna apenas nominal. Esto también implica que usar el acceso a los servicios como instrumento de focalización puede llevar a conclusiones erróneas sobre el bienestar en las áreas urbanas. En segundo lugar, las tasas de matrícula escolar son igualmente bajas entre los pobres rurales y los urbanos. Esto puede reflejar el impacto positivo de Oportunidades en las zonas rurales, pero también es indicativo de la urgente necesidad de evaluar la situación educativa en las áreas urbanas.

Las áreas urbanas no son más desiguales, sino altamente heterogéneas

Todavía existe una gran heterogeneidad de los niveles de bienestar entre las zonas urbanas, así como al interior de las ciudades, lo que tiene importantes implicaciones para las intervenciones de protección social. Durante la última década, la desigualdad urbana fue declinando de forma tal que en la actualidad, las zonas urbanas son algo menos desiguales que las rurales. Sin embargo, se caracterizan por una muy elevada heterogeneidad, tanto al interior de las ciudades como al interior de los barrios pobres. Esto se cumple en el caso de los ingresos, ya sea medidos en pesos o mediante un índice de patrimonio. No obstante, la heterogeneidad en términos del


acceso a los servicios es mayor que en lo que se refiere a características del hogar tales como niveles salariales o calidad de la vivienda. El análisis de la heterogeneidad revela que la incidencia y la manifestación de la pobreza varían enormemente entre áreas urbanas y al interior de ellas, e inclusive dentro de vecindarios determinados. Esto tiene importantes implicaciones para los mecanismos de focalización de los programas de protección social, en particular que es probable que la focalización geográfica conduzca a altas tasas de error tanto para inclusión como para exclusión.

Los lugares de los pobres, un análisis de los barrios pobres de las zonas urbanas

Un estudio reciente de los barrios pobres de las zonas urbanas de México confirma esta gran diversidad. La imagen que surge es de gran heterogeneidad: si bien, efectivamente, los pobres están concentrados en barrios pobres, no todos los pobres residen en ellos, y estos barrios incluyen tanto pobres como no pobres. De hecho, la incidencia de la pobreza en los barrios de la muestra varía entre el 18 y el 55 por ciento, con un promedio de alrededor del 36 por ciento. Y la desigualdad del ingreso es mucho más grande al interior de los barrios que entre ellos. Existen bolsas de pobreza concentrada dentro de los barrios pobres.

Los niveles promedio de ingreso en los barrios tienen una correlación negativa con la distancia a los centros de empleo, la antigüedad del asentamiento, el menor acceso a servicios públicos y la propensión a catástrofes naturales. Las características de la ciudad a la que pertenece el barrio – por ejemplo, la estructura de la economía local, el gasto público per cápita, el tamaño y crecimiento de la ciudad – también importan. La forma gradual en que los pobres adquieren una vivienda aparece en una correlación positiva entre la antigüedad del asentamiento, por un lado, y el acceso a servicios y calidad de la vivienda, por el otro.

El acceso a la ciudad y a los servicios de infraestructura son las necesidades más acuciantes para los habitantes de los barrios pobres. Un análisis de las necesidades expresadas por los residentes de los barrios pobres muestran que se sienten físicamente aislados de la ciudad en la que viven – el acceso a la ciudad es la necesidad más frecuentemente mencionada. Otras necesidades de alta prioridad que emergen son agua y sistemas de sanidad, así como infraestructura educativa y seguridad pública.

En estos barrios pobres se encuentra un capital social bastante alto, medido a través de una variedad de indicadores del nivel de conexiones sociales de las personas y de organizaciones a nivel de barrio, no obstante, varían significativamente de un vecindario a otro. La mayor conexión social está asociada positivamente con el empleo, lo que sugiere que el capital social tiene efectivamente un rol en el bienestar económico de los hogares pobres.

La incidencia del delito y la violencia es elevada en estos barrios pobres, mucho más que en el resto de México. Sin embargo, parecería que un mayor capital


social reduciría el delito y la violencia. Otros factores que presentan una asociación significativa con el delito son un mayor ingreso per cápita (que es una variable sustituta de la cantidad de bienes transferibles) y equipamiento local (siendo el alumbrado público, en particular, un disuasivo). El accionar policial está asociado en forma positiva con el delito.

¿Cuáles son, entonces, las implicaciones de este trabajo sobre “los lugares de los pobres”? En primer lugar, el sitio donde vive la gente importa para determinar sus oportunidades, así como los desafíos que enfrenta. Esto implica que el enfoque espacial de Hábitat, el nuevo programa para la pobreza urbana desarrollado por el gobierno mexicano, es apropiado. Segundo, los barrios pobres son tremendamente variados en cuanto a estructura y composición, lo que constituye un argumento a favor de los programas que dejan margen para la autodeterminación. Finalmente, el capital social y las estructuras sociales importan en estos vecindarios –de hecho, Hábitat se propone apoyarse en las redes sociales locales. Otros estudios han indicado que los beneficios de las redes sociales son mayores, particularmente en cuanto a procurarse empleo y obtener beneficios, cuando estas redes sociales pueden cubrir grupos sociales y áreas geográficas (Wookcock, 2004). Esto sugiere que uno de los roles de las intervenciones públicas, ya sea a través de Hábitat (analizado más adelante), o mediante otros programas activos en los barrios urbanos pobres, como Oportunidades, podría ser ayudar a extender dichas redes.

Finalmente, el agrupamiento de las familias de bajos ingresos también tiene externalidades negativas. Nuestro análisis sugiere que la gente es pobre porque radica en áreas de bajos ingresos. Pero a la inversa, esos barrios también permanecen pobres debido a que allí vive gente en la pobreza, lo que da lugar a un estigma social, menor aplicación de los derechos de propiedad, etc. Este “efecto barrio” tiene implicaciones más amplias para las políticas de planeamiento urbano y vivienda.

Vulnerabilidad y mecanismos de defensa

Los mercados laborales constituyen el núcleo de los mecanismos de defensa de los pobres urbanos, pero son también fuente de mucha vulnerabilidad. De hecho, es a través de la pérdida del empleo y el recorte del ingreso que los hogares urbanos en condiciones de pobreza están expuestos a los choques macroeconómicos. Pero los pobres también recurren a estos mercados como estrategia de defensa. De hecho, el “efecto del trabajador adicional”, es decir, la tendencia de los hogares de enviar a trabajar a otro miembro de la familia al enfrentar un choque, es un fenómeno urbano.

La pobreza urbana responde más al crecimiento, pero por la misma razón, los habitantes de las zonas urbanas en condiciones de pobreza son muy vulnerables a las crisis macroeconómicas. Las características del hogar condicionan la vulnerabilidad del ingreso –en particular el autoempleo o el empleo en el sector informal, y la juventud del


jefe de hogar están asociados con mayores variaciones del ingreso. La reciente crisis macroeconómica no cambió la distribución de riesgos para los pobres, si bien, condujo a un aumento masivo en el número de indigentes urbanos, que se triplicó entre 1994 y 1996.

Los esfuerzos para impulsar el aumento del empleo deben ser acompañados por redes de seguridad para los que no pueden aprovechar las oportunidades de empleo. El crecimiento es clave –la pobreza urbana disminuirá si México crece y se crean empleos en los centros urbanos—, pero se necesitan redes de seguridad. En consecuencia, la reciente expansión de Oportunidades a las áreas urbanas es oportuna. En alguna medida, el programa está tropezando con la necesidad de adaptarse a la realidad urbana, si bien las evaluaciones sugieren que está teniendo un efecto positivo, aunque algo inesperado. No existe evidencia de impacto sobre la educación (a diferencia de las áreas rurales); por otro lado, los hogares beneficiarios parecen haber usado los recursos que provee el programa para mejorar sus condiciones de vivienda. Un desafío clave que enfrenta tiene que ver con el aumento de la cobertura manteniendo, al mismo tiempo, los costos de focalización en una proporción razonable a los costos globales del programa: actualmente se estima que el enfoque de focalización utilizado sólo captura al 65 por ciento de los hogares calificados. Otro desafío tiene que ver con la necesidad de adaptar las corresponsabilidades (asistencia a charlas sobre temas de salud y educación, así como visitas regulares a las clínicas de salud) a los horarios de los padres urbanos que trabajan.

La reciente creación de Hábitat, un programa centrado en el mejoramiento urbano, pero con un cuidadoso énfasis en temas sociales, ha mostrado un desarrollo muy positivo. El programa es innovador aunque podría beneficiarse de una mayor acción para aumentar su impacto. En particular, convendría dar un mayor énfasis a las estrategias de mejoramiento de mediano plazo. Se debería incluir la promoción del apoyo programático plurianual para familias elegibles (donde la necesidad lo justifique) para asegurar que los recursos sean suficientes para cubrir efectivamente una mejora significativa.

El desarrollo de los mercados laborales, en el corazón de las políticas contra la pobreza urbana

Durante la última década, los habitantes de las zonas urbanas en condiciones de pobreza de México han trabajado más por menos salarios. Los trabajadores pobres se encuentran crecientemente concentrados en sectores que tienen un magro desempeño y bajo crecimiento. La mayoría tiene ocupaciones de baja calidad, por ejemplo, empleo informal asalariado y autoempleo de baja calidad (autoempleo sin inversión). De hecho, un aumento del 40 por ciento entre 1991 y 2003 en la participación de hogares pobres en esta categoría tuvo como resultado una significativa declinación de los retornos sobre el trabajo.


Si bien los niveles salariales de los pobres aumentaron después de 1996, no han recuperado los niveles de 1991. Después de 1996, la demanda relativa de trabajadores no calificados se expandió, mientras la de trabajadores calificados caía. Este cambio en la demanda laboral, unido a un gran aumento en la oferta de trabajadores calificados (especialmente mujeres), tuvo como resultado una significativa mejora en la remuneración relativa de los pobres. Después de 1996 los niveles salariales se recuperaron, pero la mejora no fue suficiente para recuperar los niveles de 1991, especialmente para los muy pobres. No obstante, los menores salarios se vieron parcialmente compensados por un aumento en la participación de los trabajadores pobres en el mercado laboral.

El bajo aumento de la productividad en México está afectando la posibilidad de los trabajadores pobres para acceder a empleos de mejor calidad y así mejorar sus ingresos. Parecería que ciertos factores institucionales del mercado laboral mexicano han desempeñado un papel importante en la restricción de las oportunidades de empleo formal, particularmente para los pobres. La reforma de la seguridad social de 1997 puede haber aliviado las rigideces del mercado laboral en alguna medida. No obstante, el hecho de que el mercado laboral parezca estar perdiendo su capacidad de ajustarse a los choques de producción a través de los salarios, junto con la declinante capacidad de México de mejorar la productividad de los factores, podría dañar seriamente la competitividad del país en los mercados internacionales, particularmente los Estados Unidos. Mediante políticas que impulsen la expansión de los sectores exportadores, conjuntamente con intervenciones focalizadas para favorecer el aumento de la productividad en las firmas pequeñas e informales podría aumentar el acceso a mejores empleos para los trabajadores pobres. Para que esta política funcione se deben abordar temas que restringen el crecimiento de la productividad. Además, debido a que los niveles actualmente bajos de crecimiento de la productividad son uno de los grandes obstáculos para la expansión del sector formal, mejorar la productividad contribuiría en buena medida a aumentar la formalidad, mejorando así el acceso de los trabajadores pobres a empleos de mejor calidad.

Mejorar el clima de inversión ayudaría a elevar los niveles de productividad. Un paso importante en esta dirección sería elevar la calidad de las instituciones y servicios para las empresas, y simplificar las normas y procedimientos para la constitución, el funcionamiento y el crecimiento de las empresas. Profundizar la reforma de la seguridad social de 1997 en las áreas donde todavía queda campo para actuar podría aligerar más aún las rigideces del mercado laboral, facilitando el empleo formal al mismo tiempo. Además, deben abordarse las normas laborales que obstaculizan el crecimiento de la productividad, tales como las modalidades de contratación y las normas vinculadas con la promoción, los mecanismos de resolución de disputas y la terminación del empleo y pago de indemnizaciones (tanto individual como colectivo).

El actual sistema de protección para el desempleo (pago de indemnizaciones) no protege a los trabajadores informales ni sirve adecuadamente a los trabajadores


formales. En consecuencia, debería desarrollarse un esquema de protección laboral más inclusivo, que cubra a los más vulnerables y no distorsione el funcionamiento del mercado laboral. Podría ser financiado conjuntamente por empleadores, trabajadores y gobierno a través de cuentas individuales para complementar el ingreso durante periodos de búsqueda de empleo, facilitando así un más fácil ajuste del mercado laboral. Si los requisitos de elegibilidad están bien definidos y los costos son razonables, este tipo de sistema puede alentar a empleadores y empleados a registrar los contratos cuando de otro modo no lo harían.

Las tasas de participación femenina son todavía de las más bajas de América Latina, no obstante, la creciente participación de los miembros del hogar en el mercado laboral mejora de manera efectiva el nivel de ingresos de los hogares. En consecuencia, es urgente expandir o desarrollar programas que impulsen la integración de la mujer a la fuerza laboral – ya sea directamente o a través de la provisión de servicios tales como las guarderías infantiles. La introducción de programas de capacitación para mujeres y de centros de cuidado infantil en el módulo Jefas de Familia del programa Hábitat es una iniciativa positiva. Además, es necesario analizar las causas subyacentes de la baja tasa de participación femenina, ya que es posible que exista algún sesgo cultural que desaliente la participación de la mujer en la fuerza laboral y opere como un obstáculo a superar para lograr los avances necesarios en este frente.

La posibilidad de que los trabajadores pobres obtengan mejores empleos encuentra graves obstáculos porque son no calificados y tienen poco acceso a información sobre el mercado laboral. Brindar a los trabajadores pobres la oportunidad de mejorar sus capacidades, así como facilitar su acceso a la información sobre las oportunidades laborales podría expandir de manera importante su acceso a mejores empleos. Se requieren políticas educativas para mejorar la calidad y cobertura de la educación secundaria, además de profundizar los esfuerzos que ya están en curso para promover el acceso de los pobres a la educación superior.

No obstante, por sí solo, un mayor acceso a la educación superior no mejorará la situación de los pobres, ya que los beneficios de la educación no se evidencian en forma inmediata. Además, dado que el retorno a las capacidades se redujo desde 1996, no puede esperarse que estas iniciativas funcionen como una fórmula mágica para resolver la situación de los pobres. Por otro lado, los servicios de intermediación laboral y formación ocupacional pueden ser esenciales para ayudar a los pobres a acceder a mejores trabajos en el corto a mediano plazo. Un análisis reciente de los programas públicos en curso (Montes y Santamaría, 2004) sugiere que los pobres no son los principales beneficiarios de los mismos. Por lo tanto, debería adoptarse un enfoque gradual, que incluya una evaluación más integral de los programas existentes, determinando qué es lo que mejor funciona para ayudar a los pobres a acceder a mejores empleos a fin de determinar con precisión los programas que tienen mayor impacto y que deben, en consecuencia, ser continuados y/o reformulados, y cuáles son los que no aportan una contribución suficiente y deberían ser reformados.


Se necesitan redes de seguridad para los pobres urbanos, especialmente en los momentos de crisis económica general. Dado que el actual sistema sólo protege del desempleo a los trabajadores formales y que el mercado laboral mexicano puede verse expuesto a absorber crecientemente los choques a la producción a través de la tasa de empleo (con el consiguiente incremento de las tasas de desempleo), resulta imperativo desarrollar redes de seguridad que protejan a los pobres urbanos y los ayuden a una mejor mitigación de los riesgos, especialmente frente al impacto de choques covariados. Parte de esta red podría ser un esquema para proteger a los trabajadores en situación de desempleo. Además, es necesario diseñar programas focalizados específicamente a pobres en épocas de crisis. Un enfoque utilizado común es el de los programas de empleo temporal – de hecho, México tiene un programa de este tipo que opera en las zonas rurales (Programa de Empleo Temporal o PET). Chile, Argentina, Tailandia y Corea son países que se han apoyado exitosamente en esta clase de programas para hacer frente al impacto de crisis macroeconómicas y de cuya experiencia pueden derivarse interesantes lecciones.

Ayudar a los pobres a formarse un patrimonio

El patrimonio constituye el núcleo de la estrategia de los hogares para sobrevivir, hacer frente a las necesidades futuras, mejorar su situación, reducir la exposición a los riesgos o minimizar sus consecuencias. Y a pesar de estar restringidos por ingresos limitados y pocos mecanismos de ahorro adecuados, los pobres ahorran: antes de la crisis del peso, la tasa de ahorro de los muy pobres (medida a través de la educación) era de alrededor del 6 por ciento, con un punto porcentual adicional si se incluyen los bienes de consumo durables1. Es evidente que este nivel es mucho menor al de los hogares acomodados, que tienen tasas de ahorro de más del doble. Sin embargo, confirma que los pobres ahorran, inclusive dada la limitación de recursos e instrumentos de ahorro. Las tres medios principales de acumulación de patrimonio de los pobres son la compra de bienes durables, vivienda y dinero en efectivo o ahorros financieros.

La vivienda es probablemente la propiedad de mayor valor que poseen los pobres. Un alto porcentaje de los habitantes de las zonas urbanas en condiciones de pobreza de México posee vivienda propia, una tasa del 66 por ciento, casi tanto como en el caso de quienes no son pobres (70 por ciento). Sin embargo, la mayoría adquiere su vivienda a través de los mercados informales. Esto se debe al hecho de que solamente quienes ganan más de 3 salarios mínimos – de clase media en adelante – pueden pagar por una vivienda formal. La vivienda es probablemente el bien más valioso que poseen los hogares pobres urbanos. Además de brindar abrigo, también cumple un papel más habitual como patrimonio, cuya principal modalidad de adquisición en el caso de los habitantes de las zonas urbanas en condiciones de pobreza ofrece la posibilidad de

1 En 1996, las tasas de ahorro eran de alrededor del 1 al 2 por ciento, con un punto porcentual adicional si se suman los bienes durables.


realizar pequeñas inversiones incrementales. Además, existe evidencia del hecho de que la vivienda y otras propiedades residenciales actúan como sustituto de los sistemas formales de retiro.

Entre las áreas clave a reformar se cuenta el desarrollo de mercados de reventa de las viviendas usadas para los sectores de bajos ingresos y mejorar la seguridad de la tenencia. En consecuencia, ¿cómo mejorar el mercado de la vivienda para los sectores de bajos ingresos sin distorsionar estos mercados o las opciones de inversión de los pobres? Una de las opciones es darle mayor liquidez, especialmente usando mecanismos de financiamiento para los pobres que favorezcan el desarrollo del mercado de viviendas usadas (tales como los de Costa Rica o Chile). También puede requerirse mejorar su seguridad a través de acciones de escrituración. Además, las medidas para mejorar la calidad del barrio, ya sea mejorando los servicios o reduciendo las situaciones de delito o violencia en los vecindarios pobres, pueden impulsar el mercado de la vivienda en determinado barrio pobre, si bien el impacto en el mercado general de la vivienda será más limitado.

La vivienda para los pobres es uno de los ejes del actual Gobierno, como queda evidenciado en los esfuerzos de la Política Nacional de Vivienda 2001–2006 para focalizar en las familias con ingresos bajos/moderados. El enfoque comprende el desarrollo de un sistema unificado de subsidios para la vivienda, complementado por créditos y ahorro; expandir el financiamiento para la vivienda trabajando con las instituciones financieras con experiencia en la atención a grupos con ingresos bajos/moderados para financiar soluciones de bajo costo, y fortalecer los derechos de propiedad.

Si bien se han logrado progresos importantes es posible que se requieran esfuerzos adicionales para responder a las necesidades de vivienda del 40% de la población con ingresos menores a tres salarios mínimos. En primer lugar, se necesita una política amplia sobre la tierra. Los esfuerzos del gobierno orientados a apoyar la obtención de terrenos urbanos para vivienda social se han concentrado en la constitución de reservas de tierras, pero ésta debería ser una solución de corto plazo en el contexto de un programa de reforma de más largo aliento para enfrentar los cuellos de botella de los mercados de tierras. En segundo lugar, puede hacerse más en términos de microcrédito para acompañar la mejora y ampliación de la vivienda. Un programa piloto para el año 2005 ha demostrado ser muy prometedor para alentar un aumento del crédito del sector privado y refleja de manera apropiada los recientes avances del sector privado hacia este mercado a través de préstamos de consumo y para materiales. Tercero, es necesario alinear los programas de subsidios con los objetivos de las políticas sociales e impulsar el financiamiento privado para los hogares de bajos ingresos. La expansión del programa Tu Casa con la inclusión de subsidios para realizar mejoras y ampliaciones de la vivienda es un paso en la dirección correcta. Finalmente, se requiere modernizar el marco institucional y financiero de los registros de propiedades.


Sin acceso a los bienes financieros formales, los pobres recurren a alternativas diferentes a los servicios bancarios formales. Entre ellos se cuentan el ahorro en efectivo guardado en el hogar, los préstamos hechos y recibidos de amigos y parientes; y las instituciones de ahorro informales. Estas últimas adoptan diferentes formas: tandas, cajas de ahorro, clubes, etc., pero parecen tener un alcance limitado: en el Distrito Federal, apenas el 30 por ciento de quienes carecían de acceso a mecanismos financieros formales informaron tener algún tipo de ahorro financiero en instituciones informales.

Estos sistemas de ahorro o préstamo informales se apoyan en la confianza personal y en otros y suelen ofrecer retornos bajos. De los diferentes mecanismos informales de ahorro utilizados, solamente las cajas ofrecen retornos positivos – y a menudo bastante elevados – a los ahorristas, pero nuevamente, la escasa evidencia disponible sugiere que los clientes más pobres no usan las cajas ni tienen acceso a las mismas. Otros mecanismos utilizados no ofrecen la oportunidad de acumular ahorros financieros de forma tal de mantener el poder adquisitivo de dichos ahorros.

El costo del crédito, por otro lado, es generalmente alto. Las fuentes más comunes de crédito para los pobres son los comercios, las instituciones informales y los préstamos de familiares y amigos. Sin embargo, el crédito no bancario tiende a ser costoso: los comercios que ofrecen crédito para la compra de alimentos cobran tasas de interés equivalentes al 30 por ciento mensual, las cadenas minoristas cobran alrededor del 15 por ciento mensual (típicamente para bienes durables). Obsérvese que esto último es relevante inclusive para los pobres – de los cuales cuatro quintas partes tienen un televisor, alrededor de la mitad posee refrigerador y aproximadamente un tercio es dueño de una lavadora de ropa.

La falta de dinero, el requisito de mantener un saldo mínimo elevado y la desconfianza general hacia los bancos impiden que las personas con bajos ingresos abran una cuenta bancaria. Además, en México los bancos no buscan agresivamente a los clientes de bajos ingresos. Por otro lado, el número de instituciones financieras no bancarias ha aumentado y muchas están ahora reguladas o por lo menos tienen reconocimiento legal – pero la cobertura en las áreas urbanas sigue siendo muy limitada.

También se requieren esfuerzos para mejorar el alcance del sector bancario formal. Pueden mencionarse los enfoques para mejorar la infraestructura financiera para la intermediación (registros de información crediticia, marco jurídico y regulatorio para las transacciones garantizadas) y enfoques que alienten a los bancos a ofrecer productos financieros de bajo costo a los hogares pobres. Esto implica hacer un mayor uso de la tecnología informática (PDA’s, tarjetas inteligentes y computadoras de bolsillo) así como impulsar a los bancos a ofrecer cuentas “vitales” sin requerir un saldo mínimo. Además, esfuerzos para reducir la falta de familiaridad entre los hogares pobres y los bancos, entre los que pueden mencionarse los programas de información financiera, la publicación de información sobre la rentabilidad de esta clientela, programas para alentar a los grandes empleadores a pagar salarios mediante transferencias electrónicas


en lugar de usar cheques, y el uso de los bancos para las transferencias directas a los pobres a través del sector bancario formal (el esfuerzo de utilizar al Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros – BANSEFI – para las transferencias del programa Oportunidades es un excelente ejemplo).

Resumen de políticas públicas para luchar contra la pobreza urbana

Mediante la estrategia Contigo, el gobierno de México ha desarrollado distintas iniciativas exitosas, pero se requieren más esfuerzos para combatir eficazmente la pobreza urbana. Algunos programas, por ejemplo Oportunidades, son considerados la mejor práctica en su tipo. Otros que fueron desarrollados recientemente comprenden Hábitat, un programa nuevo que se concentra en el mejoramiento de los barrios. Sin embargo, es necesario hacer más para combatir la pobreza urbana. En primer lugar, es esencial poner la seguridad social al alcance de la vasta mayoría de los trabajadores pobres que actualmente carecen de cobertura. Sin embargo, para esto se requieren importantes reformas, tal como se analiza en México: Panorama de la Protección Social, el informe que acompaña este trabajo relativo a redes de seguridad social. Mientras tanto, debería considerarse el desarrollo de algún tipo de programa de empleo temporal que pueda implementarse rápidamente en situaciones de crisis macroeconómica y que se apoye en el hecho de que los pobres urbanos frecuentemente recurren a la estrategia del trabajador adicional cuando enfrentan un choque a sus ingresos.

La lucha contra la pobreza urbana también requiere ayudar a los pobres a acceder a mejores empleos. El crecimiento es importante, pero existen otras medidas que pueden ayudar, tal como la educación y la capacitación. Sin embargo, la educación no es una varita mágica: sus efectos llevan tiempo. En lo que se refiere a la capacitación, es necesario realizar una cuidadosa y exhaustiva evaluación de los programas existentes. No hay suficientes servicios de cuidado infantil, que es algo que tiene un impacto doblemente positivo, permite que las mujeres trabajar y contribuye a que accedan a mejores empleos. Los servicios de cuidado infantil también están asociados con un mayor rendimiento escolar posterior de los niños.

Hábitat es un ejemplo importante de la formulación de políticas que pueden ayudar a los pobres a ahorrar y poseer una mejor cartera de bienes. Para los pobres, la vivienda es, probablemente, la forma más común de almacenar la riqueza. En consecuencia, los programas de vivienda tales como Hábitat, así como los esfuerzos recientes para mejorar la eficacia de la política de vivienda social en general constituyen una vía importante para mejorar la capacidad de los pobres para acumular riqueza y protegerse de los choques al ingreso. Sin embargo, posiblemente pueda hacerse más para mejorar la capacidad de los habitantes de las zonas urbanas en condiciones de pobreza de adquirir bienes financieros, tal como lo sugiere el informe.




LA POBREZA RURAL EN MÉXICO


LA POBREZA RURAL EN MÉXICO

Introducción: Razones para realizar un estudio sobre la pobreza rural en México

Este estudio es parte de la segunda de tres fases de un trabajo programático de largo plazo sobre la pobreza en México realizado por el Banco Mundial a petición del gobierno mexicano. La segunda fase consta de tres estudios: el presente, sobre pobreza rural, y dos informes complementarios: uno sobre la protección social y otro sobre la pobreza urbana. Aunque este trabajo se benefició de la extensa colaboración con representantes del gobierno y especialistas dedicados a trabajar en temas relacionados con la pobreza rural, los puntos de vista expresados aquí son exclusivos de sus autores.

Desde el ámbito de la política, existen por lo menos dos razones importantes para realizar un estudio independiente sobre la pobreza en México. La pobreza extrema es, principalmente, aunque no de manera exclusiva, un fenómeno rural: aunque sólo una cuarta parte de la población mexicana vive en zonas rurales, cerca de dos terceras partes de la población en pobreza extrema habita esas áreas. La pobreza rural difiere de la urbana en muchos aspectos importantes. Existen diferencias en las fuentes de ingreso entre los pobres rurales y los urbanos. La presencia de grupos indígenas es mucho mayor en las zonas rurales y los sistemas de producción, al igual que los riesgos económicos y de otros tipos que enfrentan los habitantes en condiciones de pobreza de las zonas rurales, así como sus estrategias para enfrentarlos difieren de las de aquellos que habitan en las zonas urbanas. Los habitantes en condiciones de pobreza de las zonas urbanas están rodeados de servicios y oportunidades — aunque tengan acceso limitado a ellos — que no están al alcance de aquellos que habitan en las zonas rurales. En cambio, los habitantes de las zonas rurales en condiciones de pobreza se benefician de redes de seguridad como la agricultura de subsistencia y vínculos dentro de la comunidad local que no están al alcance de los pobres urbanos. Estas diferencias apuntan a la necesidad de realizar intervenciones de política a la medida del problema.

El estudio se centra en la forma de mejorar el ingreso y las oportunidades de empleo a fin de abatir la pobreza en función del ingreso. Un resultado importante de la primera fase del Estudio Programático de Pobreza ha sido que, aunque se ha logrado un avance considerable para satisfacer las necesidades básicas en las zonas rurales y urbanas durante las últimas dos décadas, el progreso ha sido mucho menor en términos de la pobreza en función del ingreso. Así, el estudio se concentra en el análisis de la pobreza en función de los ingresos y las opciones disponibles para reducirla. De manera más específica, no se comentan los tópicos y programas relacionados con la salud, la educación y la infraestructura social.


Pobreza y tendencias socioeconómicas en las zonas rurales

La relación con los mercados y la modernización social han transformado al México rural, con cambios importantes en las características de la fuerza laboral y en las fuentes de ingreso y empleo. Sin embargo, estos cambios no vienen acompañados por un proceso de desarrollo económico dinámico capaz de reducir la pobreza y la desigualdad. Por ende, las zonas rurales deben recurrir a la ayuda externa, en forma de transferencias públicas y privadas, y cubrir las necesidades básicas de una gran parte de la población.

Pobreza

En 2004, el 28 por ciento de los habitantes en zonas rurales se encontraba en niveles de pobreza extrema y el 57 por ciento en situación de pobreza moderada.1 Así, aunque sólo una cuarta parte de la población mexicana vive en zonas rurales, en estas regiones reside el 60.7 por ciento de la población en pobreza extrema y el 46.1 por ciento de los moderadamente pobres del país. Sin embargo, existen grandes diferencias en el tipo de pobreza en las zonas rurales, con un gradiente de incidencia que aumenta al pasar de las zonas semi‐urbanas hacia las rurales dispersas y se incrementa también al pasar de la zona norte a la zona sur del país.2 Con frecuencia, las diferencias regionales son más amplias que la distinción entre las zonas rurales y urbanas.

Entre 1992 y 2004 (sin olvidar la marca dejada por la crisis de 1995), la pobreza moderada y extrema en las zonas rurales y urbanas vivió un ciclo de comportamiento ascendente entre 1994 y 1996 y descendente a partir de ese año (Gráfico 1). Como se puede observar en el Gráfico 1, fue hasta el 2002 cuando la pobreza extrema en las zonas rurales se recuperó de la crisis 1994‐95, y en el 2004 hubo una caída relativa con respecto al nivel de 1992.

1 El término “pobreza extrema” se refiere a aquellas personas cuyo gasto en consumo es inferior a la línea de pobreza alimentaria que establece SEDESOL; Por su parte, la “pobreza moderada” se refiere a quienes muestran gastos en consumo inferiores a la línea de pobreza de activos que establece SEDESOL. Véase Banco Mundial (2004). 2Para fines estadísticos, se emplean dos conceptos de lo rural: el limitado, que consiste en poblaciones dispersas en localidades de menos de 2,500 residentes y que es la definición utilizada por el INEGI, y uno más amplio, que contempla a las poblaciones semi‐urbanas en localidades de entre 2,500 y 15,000 residentes.


Gráfico 1. México: Pobreza extrema rural, urbana y nacional, 1992‐2004

0

10

20

30

40

50

60

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

Nacional Rural Urbano Fuente: Estimaciones del Banco Mundial con base en la ENIGH.

La falta de progreso generalizado en la reducción de la pobreza en el largo plazo en las zonas rurales se puede explicar principalmente como resultado de la crisis económica de 1995, la falta de dinamismo de la agricultura, el estancamiento de los salarios agrícolas y el descenso en los precios reales de los productos de este sector. Estas circunstancias se vieron compensadas en cierta medida por el aumento de las transferencias públicas y privadas, las mejorías en la orientación de segmentos de gasto público en zonas rurales y una expansión del empleo y el ingreso en las actividades rurales no agrícolas (RNA).

Empleo e ingreso

Se observa una modernización notable de las características de la fuerza laboral rural, luego del aumento en la participación de las mujeres, la pérdida de importancia del trabajo familiar y otras actividades laborales no remuneradas, con mejorías significativas en los niveles educativos de los trabajadores y un considerable envejecimiento de la mano de obra. En el caso del empleo rural también están teniendo lugar cambios importantes. Entre los más relevantes destaca el aumento en el empleo asalariado informal (que, entre 1995 y 2003 pasó de 19 a 28 por ciento para los hombres y de 14 a 18 por ciento para las mujeres) a expensas del trabajo no remunerado y la expansión en el empleo rural no agrícola (RNA) a costa del empleo agrícola. Se observa un cambio notable en la composición del ingreso rural, también para los pobres rurales. Las tendencias centrales son las siguientes: una caída notable en la importancia de la agricultura; un aumento sustancial del ingreso salarial (agrícola y no agrícola) con relación al autoempleo y los ingresos empresariales; un incremento significativo de las


transferencias públicas y privadas; y un crecimiento notable en la importancia de las ocupaciones no agrícolas de alto rendimiento como fuente de ingresos (Tabla 1). Los pobres rurales han sido parte de estos cambios, aunque continúan rezagados con respecto a la población que está fuera del nivel de pobreza.

Tabla 1. Participaciones de los ingresos rurales (%) 1992 2002

Participaciones en el ingreso de Todos los hogares

Pobreza extrema

Todos los hogares

Pobreza extrema

Agricultura independiente 38.5 38.1 12.6 16.8 Trabajo agrícola asalariado 12.3 19.6 11.3 21.9 Subtotal agricultura 50.8 57.7 23.8 38.7 Actividades no agrícolas independientes

8.1 4.8 5.7 6.8

Trabajo asalariado no agrícola 20.4 15.9 36.1 17.2 Alto rendimiento 4.9 1.3 23.8 4.4 Bajo rendimiento 15.5 14.6 12.3 12.8 Transferencias 8.0 6.0 16.5 25.4 Otras fuentes 12.6 15.5 17.8 11.9 Subtotal no agrícola 49.2 42.3 76.2 61.3

Zona rural se define como localidades con menos de 2,500 habitantes. Fuente: Cálculos del Banco Mundial con base en la ENIGH.

En respuesta a la crisis, los salarios rurales cayeron después de 1995. En 2003 aún no se recuperaban los salarios agrícolas, que continuaban siendo 11 por ciento inferiores al nivel de 1995. A pesar de que los salarios no agrícolas se recuperaron con un poco más de rapidez, no fue sino hasta 2003 que los salarios rurales promedio se recuperaron para alcanzar los niveles de 1995.

Para la población en condiciones de pobreza moderada, el desarrollo de las ocupaciones rurales no agrícolas ha sido un factor importante en el sostenimiento de los ingresos rurales, aunque no ha sido así para la población en pobreza extrema. A lo largo de la década pasada, la población pobre ha notado un ingreso marcado en las actividades rurales no agrícolas. En 1992, la participación de las actividades no agrícolas en el ingreso del primer quintil representó menos de una tercera parte. Sin embargo, diez años más tarde, en 2002, significó más de la mitad del ingreso total. En el caso del segundo y tercer quintil (que incluyen a la población moderadamente pobre), la participación aumentó a más de 60 por ciento. No obstante, las ocupaciones en las actividades no agrícolas de alto rendimiento parecen haber sido cubiertas por las personas comparativamente más acomodadas. En particular, entre la población en pobreza extrema su participación en las actividades asalariadas no agrícolas de alto rendimiento sólo aumentó de 1.1 a 4.4 por ciento del ingreso total. La participación en actividades RNA de alto rendimiento y las tasas de salario están relacionadas de manera inversa con muchos parámetros que típicamente se correlacionan con la pobreza: los


bajos niveles educativos, la pertenencia a grupos indígenas, la residencia en zonas dispersas y la lejanía de centros urbanos, entre otros elementos.

La agricultura y la pobreza rural

El crecimiento agrícola tiene un gran potencial de reducción de la pobreza en México. En este informe se muestra que el crecimiento agrícola reduce la pobreza extrema, la intensidad de la pobreza y la desigualdad en el ingreso para la sociedad en general. Por el contrario, la falta de dinamismo en el crecimiento agrícola y la ausencia de mejorías en la productividad de la tierra y el trabajo son una amenaza de consideración en términos de la pobreza rural. Por ello, resulta esencial para el alivio de la pobreza rural que se resuelvan los retos que enfrenta el sector agrícola, incluyendo el aumento de la productividad de la mano de obra y asegurar que la agricultura a pequeña escala y el segmento de cultivos de temporal sean más competitivos.

El crecimiento agrícola ha sido débil durante las últimas décadas, concentrándose sobre todo en el sector de agricultura comercial y, por consiguiente, dejando de lado, en gran medida, a la población pobre. Durante los años ochenta y noventa, el sector agrícola experimentó un crecimiento modesto de 1.5 por ciento por década, inferior al crecimiento del país y de la población. Sin embargo, la producción de alimentos creció más (cerca de 2.2 por ciento entre 1980 y 2002), en gran parte como resultado de cierta mejoría en el rendimiento de cada cosecha y de un cambio de combinaciones de cultivos hacia los de mayor valor. El crecimiento agrícola fue mayor en los estados del norte, donde la agricultura es una actividad más comercial, en las tierras de riego, donde se concentra la agricultura comercial y en las cosechas más vendidas.

En el sector agrícola, los niveles de productividad de la tierra y el trabajo están altamente rezagados con respecto a los sectores no agrícolas. Durante los años noventa, la productividad de la tierra y la mano de obra aumentó a un ritmo superior a 2 por ciento. Por su parte, también se registró crecimiento en la productividad de los factores. Sin embargo, la productividad de la tierra y la mano de obra en México es baja con respecto a los estándares internacionales, y la distancia entre la productividad de la mano de obra en la agricultura y otros sectores es más grande en México que en ningún otro país de América Latina. Sin embargo, la agricultura a gran escala no parece ser más eficiente en el uso de la tierra que el cultivo a pequeña escala. Un elemento importante en la explicación de la baja productividad es la falta de capital variable, que a su vez puede deberse a las restricciones crediticias que enfrentan los campesinos a pequeña escala, que les impiden emplear cantidades óptimas de insumos.


Políticas rurales y pobreza

Apoyo de las políticas agrícolas y de la tierra para la eliminación de la pobreza

Las políticas de apertura agrícola que se comenzaron a aplicar a fines de los años ochenta parecen haber beneficiado en especial a la agricultura comercial, teniendo poco impacto para los pobres. El impacto limitado para la competitividad de los pequeños agricultores y sobre la pobreza rural puede haberse debido a la falta de una estrategia suplementaria de largo plazo para la reestructuración agrícola y al poco apoyo mostrado para llevar a los campesinos pobres a reconvertirse a cosechas más prometedoras y aprovechar las nuevas Oportunidades de mercado.

Aunque son loables las iniciativas de política en el terreno de las finanzas, la investigación y la tecnología, los servicios de extensión y el acceso a la tierra, se requiere hacer más por los campesinos pobres que cultivan a pequeña escala. Con la Ley de Ahorro y Préstamo de 2001, la constitución del Banco Nacional de Servicios Financieros (BANSEFI) y la creación de la Financiera Rural en sustitución de BANRURAL se registraron algunas mejorías en el ámbito de las finanzas rurales. Sin embargo, aún queda mucho por hacer para establecer un sistema autosustentable de microfinanzas rurales, capaz de satisfacer la necesidad de contar con instrumentos de ahorro, créditos personales y de producción y otros servicios financieros. De forma similar, se está reformando el sistema de investigación y extensión agrícola, pero necesita adaptarse mejor a las necesidades de los pequeños agricultores. Por último, las políticas de reforma de la tierra que se aplicaron durante los años noventa trajeron consigo resultados importantes para los pobres rurales en función de la seguridad y la tenencia de la tierra. Sin embargo, han tenido poco impacto en el ingreso y la productividad de la tierra. La Secretaría de la Reforma Agraria dio inicio a un programa que facilita el acceso a la tierra y las inversiones complementarias para los campesinos jóvenes de los ejidos y las comunidades.

En términos generales, los programas de apoyo agrícola no se conciben como de reducción de pobreza, pero podrían orientarse mejor hacia la agricultura a pequeña escala. Por definición, no puede esperarse que estos programas –que entre los más importantes contemplan a Alianza para el Campo, Procampo y Aserca— se concentren en las necesidades de los más desvalidos, que son los pobres sin tierra. Los programas se orientan en general al sector comercial, con apoyo limitado de las necesidades de los campesinos más pobres. Aún así, no se cuenta con evidencias de que la agricultura a gran escala sea, per se, más eficiente en función del valor agregado por hectárea. Una mejor orientación de los subsidios y servicios hacia los pequeños agricultores representaría mejorías en este sentido. Entre otras cosas, se contemplaría la investigación, la asistencia técnica y la difusión adaptada a los pequeños agricultores, además del esfuerzo para establecer mejores vínculos con programas de desarrollo no‐agrícola, en especial los relacionados con las finanzas rurales. Debido a su extensa


cobertura, Procampo permite que la gran mayoría de los pequeños agricultores se beneficien del programa, aunque la distribución de los beneficios está sesgada hacia las propiedades de mayor tamaño. En términos más generales, se podría plantear el cuestionamiento acerca de si México cuenta con la capacidad fiscal para mantener programas de subsidio rural que no se orienten de manera específica hacia los pobres y que no resulten claramente en una mejoría de competitividad y sobre las ganancias en eficiencia que representa utilizar estos recursos para proporcionar más bienes públicos en las zonas rurales.

Apoyo de las políticas no agrícolas para el desarrollo rural para la eliminación de la pobreza

El desarrollo territorial ya es parte del enfoque mexicano hacia el desarrollo rural, pero podría reforzarse con un marco más amplio y coherente. Existen en particular dos programas no agrícolas relacionados con este enfoque: Microrregiones y Microcuencas (un tercero, Zonas Marginales, fue descontinuado). Microrregiones es una iniciativa reciente e innovadora en este sentido. El programa se centra en alcanzar las zonas marginadas, concentrando las inversiones para lograr masas críticas de infraestructura y servicios, además busca coordinar las inversiones para el desarrollo local que realizan diferentes organismos. Sin embargo, se han registrado dificultades para lograr la coordinación e involucrar a la sociedad civil local. Uno de los temas en este sentido es que muy poco de las inversiones se dirigen a actividades de generación de empleo e ingreso. Por su parte, el Plan Nacional de Microcuencas es un programa de bajo presupuesto y discreto, aunque interesante, dirigido a promover la planeación e inversión territorial en pequeñas cuencas acuíferas (de cerca de 40 km2 y un promedio de 1,300 residentes) con la participación de la población local y las autoridades municipales. Aunque el tamaño de las Microcuencas resulta apropiado para ciertos tipos de inversión y planeación microterritorial, resulta demasiado pequeño para el desarrollo territorial a gran escala. Por último, la descentralización de la infraestructura social por medio del FAIS y el FISM también es un ejemplo de las iniciativas que buscan mejorar la distribución de recursos mediante la asignación de fondos entre municipios sobre la base de criterios objetivos y el aumento de la participación de las autoridades locales en las decisiones de inversión. La Ley de Desarrollo Rural Sustentable también apoya el enfoque territorial del desarrollo rural. Una característica fundamental de esta relación es la creación de los Consejos de Desarrollo Rural Sustentable en varios niveles. Sin embargo, una limitación de estos es las limitaciones en la membresía de los participantes locales en estos Consejos.

Oportunidades, el programa central de protección social de México, y Procampo, son los principales programas de transferencia de dinero líquido hacia las zonas rurales. Oportunidades es un programa que se conoce bien. Su objetivo se centra en aliviar la pobreza extrema por medio de transferencias directas de dinero en efectivo a las mujeres con hijos pequeños y el fomento del desarrollo del capital humano. Este


programa fue analizado en la primera fase del estudio programático sobre la pobreza en México (La pobreza en México: Una evaluación de las condiciones, las tendencias y la estrategia del Gobierno, Banco Mundial, 2004), por lo que no se comentará en el presente trabajo.

Apoyo de los programas que afectan la vulnerabilidad en el alivio de la pobreza

Algunos programas gubernamentales afectan la vulnerabilidad rural, incluyendo los programas de seguro agrícola y los fondos de aseguramiento contra desastres naturales. En términos generales, los programas de seguro agrícola no están adaptados para los más pobres, cuyas fuentes de ingreso no parten principalmente de la agricultura independiente y cuyas prácticas de cultivo tienden a ser de bajo riesgo. Pueden ser más relevantes para los campesinos moderadamente pobres que necesitan hacer la transición hacia cosechas de mayor valor, exponerse a riesgos de precio (tanto de insumos como de productos) y, tal vez adoptar tecnologías más riesgosas que se asocian con la agricultura comercial. El Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) es un fondo de aseguramiento del gobierno contra desastres naturales y un instrumento útil para absorber parte del impacto negativo sobre el ingreso que tienen los grandes choques de múltiples variables, también para los pequeños campesinos y los pobres rurales. Otros programas de desarrollo rural orientados hacia las inversiones en producción e infraestructura no tienen una función específica de protección social. Sin embargo, pueden contribuir en las estrategias de ingreso y manejo de riesgo a mediano y largo plazo de las familias pobres, al fomentar la formación de activos, el desarrollo productivo y la diversificación de las oportunidades económicas.

Vulnerabilidad y manejo del riesgo de los pobres rurales

Existe evidencia en torno a que las familias rurales en México se ven afectadas en gran medida tanto por choques idiosincrásicos como covariados. La enfermedad es el principal choque idiosincrásico que afecta a nivel individual o de familia (llamado choque idiosincrásico), mientras que los fenómenos naturales como las plagas, las enfermedades y las sequías son el origen del principal choque llamado covariado (que afecta simultáneamente a un grupo de individuos o familias) cuyos principales afectados son los campesinos. La ubicación dentro de la distribución del ingreso incide sobre la respuesta a los choques. Así, las familias más acomodadas recurren más al crédito que las más pobres, quienes dependen de una mayor participación en el mercado de trabajo. Existe cierta evidencia de que las familias más pobres experimentan menos choques que las más ricas y que aplican políticas de nivelación de consumo más estrictas. También se cuenta con evidencia de que la nivelación del consumo es más eficaz cuando los choques son idiosincrásicos que cuando son covariados. Así, por ejemplo, la nivelación principal que se presentó durante la crisis de 1995 se dio por medio de la reasignación del gasto en consumo a favor de los más básicos, en especial, el gasto en alimentación.


Las estrategias de administración de riesgo de los pobres rurales se basan en la diversificación del ingreso, la migración y la agricultura de subsistencia. La acelerada tendencia hacia la diversificación del ingreso durante la crisis de 1995 destaca su importancia. La emigración, que puede contemplarse como una forma de diversificación del ingreso, aumentó de manera considerable a partir de mediados de los años noventa. En 2002, por cada 100 familias rurales se contaban 35 migrantes a Estados Unidos y 71 migrantes dentro de México. La agricultura de subsistencia, aunque no es exclusiva de los campesinos pequeños o pobres, representa un papel de gran importancia como red de soporte para garantizar la seguridad alimentaria. La relevancia de la economía de subsistencia está en descenso, aunque es probable que siga siendo la principal red de protección social en zonas rurales y que continúe siéndolo durante muchos años más.

Estas estrategias de administración de riesgo no son gratuitas, por ejemplo, los costos sociales y emocionales de la emigración o las implicaciones sobre el ingreso de largo plazo de que los niños abandonen la escuela para trabajar o de posponer gastos en servicios de salud a fin de proteger el consumo de alimentos. La resistencia de los campesinos de mayor edad hacia la idea de transferir la tierra mediante la herencia en vida, o de otras formas, hacia los campesinos más jóvenes es parte de una estrategia más amplia de supervivencia unida a la administración de riesgo de los campesinos viejos que temen quedarse solos sin alguien que los cuide, sin ser capaces de ganar un ingreso suficiente para sobrevivir. Esta conducta racional de los campesinos mayores tiene consecuencias negativas de importancia en el uso de la tierra, las prácticas de cultivo y el acceso a la tierra por parte de los campesinos más jóvenes.

Opciones de política en la lucha contra la pobreza rural

En este trabajo se presentan opciones de política para intensificar la lucha contra la pobreza en zonas rurales, con base en las reformas de política que el gobierno mexicano está llevando a cabo en renglones como el desarrollo local, la aplicación de programas y la educación. No obstante, estas opciones, que se resumen en la Tabla 2, y se describen brevemente a continuación, deben analizarse en función de algunas consideraciones generales sobre el alivio de la pobreza rural.

• La estabilidad macroeconómica en México y el éxito del país para recuperarla y conservarla luego de la crisis de 1995 ha sido fundamental para evitar aumentos adicionales de los niveles de pobreza y deberá continuar siendo la esencia de cualquier estrategia de reducción de la pobreza.

• De igual manera, el aumento de las transferencias directas de dinero ha sido un elemento esencial para la vida de los pobres. No obstante, en el margen, el aumento de recursos podría aprovecharse mejor si se utiliza para fomentar el crecimiento del ingreso y el empleo.


• Existe la necesidad de dirigir la atención hacia las regiones y zonas marginadas, donde la pobreza se encuentra más concentrada, combinando el aumento de recursos con una evaluación de la capacidad de programas específicos para fomentar el desarrollo local y emplear mecanismos de acción dirigida adecuados a cada tipo de programa. Relacionado con lo anterior, las inversiones necesitan concentrarse para acumular masas críticas que impulsen el crecimiento endógeno.

• Es posible que la educación continúe siendo el factor relacionado más importante de la pobreza, y debe hacerse énfasis en el acceso, la calidad, la ampliación de establecimientos secundarios y la matrícula, además de fortalecer la capacitación técnica y vocacional para los habitantes rurales dedicados o no a actividades agrícolas.

En este contexto, las opciones para mejorar las intervenciones contra la pobreza rural se distribuyen en cuatro renglones: (i) profundización del enfoque territorial al desarrollo rural; (ii) revitalización de la economía rural para favorecer a los pobres rurales; (iii) mejorar el diseño y eficacia de las políticas y los programas de desarrollo rural; y (iv) apoyar a la juventud rural como elemento crucial para infundir dinamismo a la economía rural.

El enfoque territorial del desarrollo rural es un medio para lograr el desarrollo económico local y reducir la pobreza por medio de una coordinación económica centrada en la territorialidad. Mediante programas como Microrregiones y Microcuencas y la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, el gobierno mexicano estableció las bases adecuadas para desarrollar un enfoque territorial integral. Los pilares de este enfoque son (1) el desarrollo multisectorial; (2) los vínculos entre las zonas rurales y urbanas; (3) el uso de la planeación territorial participativa como instrumento de coordinación económica y para organizar la demanda de intervenciones para el desarrollo; (4) la estructuración de intervenciones alrededor de un plan estratégico de largo plazo para el territorio; (5) la explotación del potencial económico de los activos territoriales; y, (6) el reconocimiento de la capacidad de movilización de la identidad territorial compartida. El enfoque territorial cambia la perspectiva de la competitividad sectorial hacia la territorial, ofreciendo un excelente marco para las intervenciones dirigidas a reducir la pobreza en las zonas rurales centradas en el desarrollo económico local equitativo. La profundización del enfoque requeriría de aplicar medidas tanto en el ámbito federal como en el regional.

Una visión integral del desarrollo rural comprende a las actividades agrícolas y a las no agrícolas. Por ello, es necesario centrarse en la familia más que en la unidad de producción agrícola como el receptor clave de la política rural. Este elemento se relaciona estrechamente con la política territorial que reconoce la heterogeneidad inherente del sector rural no agrícola y la necesidad de contar con un enfoque orientado hacia el desarrollo local.


La baja productividad de la tierra y la mano de obra en la agricultura apuntan hacia la intensificación como el mejor enfoque para aumentar el crecimiento agrícola. Se requiere realizar un sólido esfuerzo de política para ayudar a los productores a cambiar de cosechas de bajo valor a las de mayor valor, con un enfoque particular en los campesinos con equipamiento deficiente. Se requerirían programas para crear, conjuntamente, las condiciones que permitan a los campesinos llevar a cabo el cambio de cosechas. En este sentido, sería esencial la presencia de investigación y servicios de extensión y finanzas rurales de alcances amplios y con funcionamiento adecuado. Estos sistemas también son fundamentales para elevar los rendimientos de las cosechas, que es otro de los componentes de la intensificación. Por último, la importancia de la economía de subsistencia para la producción y como red de seguridad sugiere que el sector necesita formar parte de las políticas agrícolas orientadas hacia el aumento de la productividad.

La educación, en combinación con una mejor infraestructura es un poderoso determinante del aumento en los salarios rurales y de una mayor y mejor participación en las actividades rurales no agrícolas. La cobertura de la educación y los incentivos para asistir a la escuela no bastan; la calidad también es un elemento importante, al igual que el hecho de combinar la educación con otros activos productivos, incluyendo mejores conexiones viales, mejores comunicaciones y suministro de energía.

El gasto federal en el desarrollo rural es alto y una auténtica muestra de la importancia que, tradicionalmente, los gobiernos mexicanos han dado a las zonas rurales. Por ende, el tema se centra en la eficiencia y la eficacia de la puesta en marcha de los programas más que en la falta de recursos por sí misma. México se enfrenta a varios retos para aumentar la eficiencia de los programas. Algunos de estos retos se relacionan con las instituciones a nivel macro, entre las que destaca un ciclo presupuestario anual, un sistema electoral que tiende a funcionar en contra de la continuidad de los programas y la planeación estratégica a largo plazo y la organización sectorial del aparato del Estado. Otros obstáculos se relacionan con las normas operativas y presupuestarias para facilitar, por ejemplo, las intervenciones oportunas y la asignación de costos recurrentes suficientes (que son esenciales para el éxito de los programas productivos). También existen culturas organizacionales que no favorecen los enfoques multisectoriales y que refuerzan las visiones de corto plazo tanto para programas como para políticas. El fortalecimiento de las políticas de difusión, el otorgamiento de incentivos para operadores de programas y el fomento de su rendición directa de cuentas a los clientes o beneficiarios mejoraría la orientación hacia los usuarios y el alcance del programa.

Los trabajadores jóvenes (mujeres y hombres) podrían ser una fuerza sólida en la modernización de las zonas rurales si tuvieran acceso a activos y oportunidades de negocios. La población joven cuenta con un gran número de activos intangibles en comparación con las personas de la generación anterior, incluyendo mayores niveles


educativos y más familiaridad con las realidades del mercado y la globalización. Sin embargo, su potencial y energía se ven frustrados por la notable falta de acceso a la tierra y otros activos. La economía rural tiene muchas oportunidades latentes fuera de la agricultura que podrían ser aprovechadas por los trabajadores jóvenes. De ahí que los programas que proporcionen acceso a activos para la población rural joven deban contemplar actividades agrícolas y no agrícolas. El gobierno mexicano reconoce la importancia de los jóvenes iniciando programas para facilitar el desarrollo empresarial de campesinos jóvenes sin tierra. Si se profundiza en este enfoque, una dimensión importante contemplaría el otorgamiento de poder a la juventud rural en el proceso de toma de decisiones sobre el aspecto rural, fomentando el aumento de la confianza en ellos mismos, facilitando su liderazgo en sus comunidades y otras organizaciones rurales y ayudándoles a construir un proyecto generacional que aproveche al máximo su potencial como agentes del cambio social y económico en las zonas rurales.


Tabla 2. Resumen de opciones de política comentadas en el informe

1. Profundización del enfoque territorial para el desarrollo rural

A nivel federal: • Dar poderes al Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDS) para

actuar como organismo a nivel nacional para el fomento del enfoque territorial para el desarrollo rural.

• Armonizar las reglas operativas de los programas de desarrollo rural de las dependencias federales y coordinar sus actividades a nivel nacional dentro del marco que ofrece el CMDS.

• Crear un sistema de coordinación para la presupuestación de programas de desarrollo rural por parte de las dependencias federales.

• Crear un fondo nacional de desarrollo territorial. A nivel regional: • Establecer regionalizaciones compartidas en los estados • Avanzar en la creación de organismos de coordinación económica territorial por

medio de los Consejos Distritales de Desarrollo Rural sustentable regulados por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable.

• Crear Centros de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable para que actúen como secretariados técnicos de los Consejos antes mencionados.

• Establecer un sistema de ventanillas únicas en los territorios para ofrecer información y dar curso a las demandas relacionadas con los diversos programas rurales.

• Formular planes estratégicos para los territorios aplicando los principios de la planeación participativa a fin de identificar los ejes de desarrollo alrededor de los cuales se concentran las inversiones territoriales.

2. Revitalizar la economía rural a favor de los pobres

Tecnología • Incluir las necesidades de los campesinos pobres en los programas y métodos de

investigación y extensión. • Llevar las inquietudes ambientales a la investigación y extensión. • Fomentar el debate nacional sobre cómo debería evolucionar el sistema de

conocimiento agrícola para garantizar la competitividad con equidad, como medio para definir una estrategia nacional que mejore la tecnología rural.

• Fomentar el debate a nivel estatal a fin de definir los modelos de investigación y asistencia técnica más apropiados a los distintos tipos de agricultores y zonas rurales.

• Modernizar los planes de estudio de los centros de aprendizaje relacionados con el tema agrícola.

Activos ambientales • Explotar las Oportunidades económicas que presentan los servicios ambientales como

la custodia de carbón, la administración de mantos acuíferos y el manejo de la


biodiversidad. • Explotar las Oportunidades de turismo rural que ofrecen los activos culturales,

geográficos y de biodiversidad. • Intensificar los programas de silvicultura comunitaria, ampliando su alcance para

incluir la explotación sostenible de los recursos madereros y de otras clases, la protección y manejo de mantos acuíferos, la reforestación, los sistemas de agro‐silvicultura, las plantaciones de silvicultura comercial y las industrias de procesamiento de la madera.

Finanzas rurales • Ampliar las operaciones de BANSEFI con los recursos utilizados en la actualidad para

financiar programas de crédito ad‐hoc. • Utilizar la Financiera Rural para contribuir al desarrollo de un sistema de

microfinanzas a nivel rural. • Apoyar con incentivos prudentes la introducción de distintos tipos de innovaciones

en las operaciones de micrifinanzas rurales. • Fomentar la coordinación económica entre las instituciones y programas formales e

informales que ofrecen servicios financieros en zonas rurales mediante foros a nivel estatal.

Vulnerabilidad • Fomentar la aplicación de programas que favorezcan la diversificación de cosechas, el

cambio tecnológico y las medidas sanitarias que reduzcan la incidencia de choques naturales.

• Estudiar la introducción de sistemas paramétricos de aseguramiento. • Reforzar los sistemas financieros rurales como medio de administración de riesgo. Apoyar la economía de subsistencia, en vista de su gran importancia como red de seguridad.

3. Mejorar el diseño y la eficacia de las políticas y los programas de desarrollo rural

Circunstancias políticas y administrativas de tipo macro • Analizar la posibilidad de dar más continuidad a los gobiernos municipales • Analizar la posibilidad de introducir sistemas de presupuestación con horizontes

plurianuales • Fomentar un papel más activo de la Secretaría de Hacienda en la coordinación de los

programas federales con enfoque territorial Normas operativas y presupuestarias • Simplificar las normas operativas de los programas rurales • Mejorar la oportunidad en el suministro de apoyos y eliminar el diferencial entre el

periodo efectivo de gasto y el ejercicio fiscal. • Garantizar la continuidad y la congruencia de las normas programáticas, incluyendo

las condiciones para selección, los montos de los subsidios, las zonas a las que se


orientan y el tipo de beneficios que se otorgan • Prestar la atención debida a la necesidad de obtener fondos recurrentes para la

operación de programas, en especial los productivos Culturas organizacionales • Fomentar el cambio de la cultura de la desconfianza otorgando poder a los niveles

administrativos medios y racionalizando el sistema en lo relacionado con los controles ex ante

• Garantizar la participación activa de todas las instituciones públicas relevantes en la aplicación de la Ley de Desarrollo Rural sustentable

• Introducir sistemas de supervisión y evaluación de manera simultánea con el diseño de los programas, dar a conocer los resultados de las evaluaciones, dar seguimiento a las recomendaciones con un programa de medidas y supervisar el avance del programa.

• Diseñar, como política de Estado, una estrategia de largo plazo para las zonas rurales, que cruce las fronteras entre partidos y duración de los gobiernos

Orientación de la clientela y otorgamiento de poder a los beneficiarios • Mejorar la difusión de los programas y las normas de los mismos a fin de dar poder a

los beneficiarios y evitar sesgos de selección. • Difundir los resultados de las evaluaciones y los programas de acción entre los

beneficiarios • Fomentar la rendición directa de cuentas de los operadores de programas hacia los

usuarios o beneficiarios de los mismos • Fomentar una difusión adecuada de los programas y las evaluaciones participativas

como medios para impedir conductas de búsqueda de rentas por parte de los operadores de programas

Incentivos para los operadores de programas • Proporcionar a los operadores los incentivos económicos adecuados y vincularlos con

el desempeño y la satisfacción de los usuarios • Desarrollar el sentido de propiedad entre los operadores de programas y fomentar su

capacidad y compromiso por medio de consultas con ellos, capacitación sistemática, establecimiento de redes, evaluaciones de desempeño, difusión de mejores prácticas, ética orientada hacia el usuario y espíritu de trabajo en equipo con miras a una meta común

Otras propuestas específicas • Crear un comité técnico para analizar los temas de aplicación de programas de

desarrollo rural • Otorgar facultades al Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable para

asumir un papel activo en la evaluación de programas de desarrollo rural • Introducir oidores para dar seguimiento informal a los programas de desarrollo rural


en el punto de suministro e informar a los mandos administrativos Fomentar el establecimiento de un sistema de “certificación de procesos” relacionado con la operación de programas y la participación de beneficiarios al estilo de los programas de certificación ambiental o las auditorías contables

4. Apoyar a la juventud rural como segmento crucial para el dinamismo de la economía rural

• Establecer un fondo territorial orientado hacia los trabajadores jóvenes sin tierra, complementado por un fondo para inversión y tecnología

• Permitir la traslación de los ejidos entre herederos • Introducir un programa para otorgar algún tipo de prestaciones de seguridad social a

los campesinos en edad avanzada que decidan transferir la propiedad de sus tierras • Facilitar el acceso de los trabajadores rurales jóvenes a ocupaciones rurales no

agrícolas por medio del otorgamiento de apoyos para la capacitación técnica y vocacional y la apertura de empresas

Fomentar la formación de organizaciones juveniles y el establecimiento de redes entre estas



MÉXICO: PANORAMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL


MÉXICO: PANORAMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Panorama general

El sistema de protección social mexicano, que incluye seguridad social y programas de asistencia social, ha tenido progreso en términos de sostenibilidad financiera de largo plazo y en mejorar el bienestar de los pobres. Aún así, todavía enfrenta retos críticos en términos de aumentar la cobertura, la equidad y la viabilidad financiera. El sistema de seguridad social de México comparte muchas características y retos con las economías de América Latina. Por un lado, el sistema de seguridad social provee beneficios de jubilación y salud a los trabajadores formales en el sector público y privado. Fue radicalmente reformado en 1997 cuando se implementó un sistema de cuentas de ahorro privadas, mejorando el vínculo entre beneficios y contribuciones, dando lugar a un sistema financieramente más saludable. En general, el sistema tiene una cobertura regresiva, reflejando por lo menos parcialmente la desigualdad en la distribución del ingreso en México. Más aún, el sistema público de seguridad social es altamente regresivo y tiene graves problemas de sostenibilidad financiera que generan una carga fiscal importante para los contribuyentes actuales y futuros. Por el otro lado, existe un reto para proveer cobertura adecuada y sostenible a los trabajadores del sector informal, que representan una gran proporción de la población y tienen poca o ninguna protección cuando enfrentan riesgos. En cuanto a la asistencia social, el programa Oportunidades (originalmente Progresa) absorbe una proporción relativamente baja del presupuesto de protección social (7 por ciento) pero representa una innovación de gran valor para la reducción de la pobreza en México. Al mismo tiempo, dado su diseño, tiene limitaciones como un mecanismo para que los pobres enfrenten riesgos. Otras iniciativas significativas son focalizadas a grupos de riesgo importantes, tales como Procampo (un programa de subsidios agrícolas diseñado para ayudar a los hogares rurales agrícolas que compiten bajo el TLCAN), y Seguro Popular (un nuevo mecanismo para enfrentar riesgos que ofrece un seguro de salud subsidiado a los hogares más pobres). Sin embargo, esto programas tienen retos en su implementación, financiamiento y coordinación institucional mientras México tiene el desafío de proveer cobertura adecuada a la mayoría de la población.

Expandir la seguridad social es un gran reto para el país. El gasto social como proporción del gasto total es comparable a países tales como Argentina, Chile y Brasil. Sin embargo, el gasto de México en los programas de seguridad social, que incluyen programas de asistencia social para la reducción de la pobreza así como seguridad social, es bajo dado el nivel de desarrollo en el país, reflejando la limitada base tributaria y un bajo ingreso fiscal. Esto significa un gran reto para el país, ya que los recursos públicos para continuar mejorando y expandiendo los programas para la reducción de la pobreza y para aumentar la cobertura de la seguridad social, particularmente para los


grupos más vulnerables, son muy limitados actualmente. Esto implica que una reforma fiscal que pueda expandir el presupuesto es crítica.

Los retos de protección social que enfrenta México son claros: cómo proporcionar mejor acceso a los instrumentos de manejo de riesgo a los principales grupos vulnerables, con base en un sistema de protección social reformado y fiscalmente sano. La mayoría de los sistemas de protección social de la región, los de México inclusive, son duales. En el centro del sistema se encuentran los planes de retiro y salud para empleados del sector formal, que son financiados principalmente por los beneficiarios y sus empleadores. En México, el cuidado de la salud, como parte del sistema de seguridad social, para trabajadores del sector privado es financiado totalmente por los beneficiarios y para los trabajadores públicos existe una pequeña transferencia federal. En el sistema reformado de pensiones para trabajadores privados, el gobierno federal actualmente subsidia los costos de transición – que disminuirán con el tiempo y eventualmente desaparecerán – mientras que los trabajadores actuales y los nuevos continuarán recibiendo un pequeño subsidio federal progresivo (cuota social). El sistema de pensiones para trabajadores en el sector público que todavía no se ha reformado se dirige en el sentido opuesto; los subsidios no solamente son considerables, sino que también están creciendo a una tasa insostenible. El resto del ‘sistema’ está fragmentado y caracterizado por lagunas en la cobertura y por intervenciones ausentes, incompletas o traslapadas para diferentes grupos vulnerables fuera del sector formal. México enfrenta un problema substancial de baja cobertura y alto costo, que se derivan de una reforma para los trabajadores del sector privado y los costos de transición relacionados, y más apremiantemente, de un sistema no reformado de pensiones para trabajadores del sector público, y debe tomar decisiones referentes a la forma de atender este asunto esencial. Pero, sea cual fuere su elección, si el objetivo de la reforma de protección social es una mayor cobertura de los grupos de riesgo, mejores resultados en manejo eficiente de riesgos y progresividad en la asignación de recursos, entonces es necesario hacer frente a los temas centrales de carácter fiscal y distributivo que aquejan al sistema de seguridad social de la nación.

México ha demostrado con claridad su capacidad de diseñar y aplicar reformas innovadoras de política social. Durante la década pasada ha presentado iniciativas innovadoras y muy exitosas, como el programa Oportunidades, que ofrece beneficios de protección social a los pobres. Sin embargo, estas reformas no se concibieron como parte de una estrategia amplia. Es necesario atacar los retos institucionales y fiscales críticos para aumentar la cobertura de la protección social. Enfrentar este riesgo requiere de un esfuerzo reformador en gran escala, un objetivo básico que requiere la claridad y consistencia de los diversos programas e intervenciones apoyados por el gobierno mexicano. Esta situación plantea una tremenda oportunidad para México: mantener su posición como innovador regional en política de protección social al avanzar de éxitos aislados en entrega de transferencias de fondos a una estrategia integrada y fiscalmente sana de manejo de riesgos.


Este informe proporciona un panorama estratégico del sistema de protección social federal de México, el cual comprende programas tanto de seguridad social como de asistencia social. El informe se enfoca en la función del gobierno federal en el diseño e implementación de políticas de protección social, a la vez que reconoce que los gobiernos subnacionales desempeñan un papel cada vez más importante en la prestación de esos servicios. El documento comienza con un breve análisis de las principales fuentes de vulnerabilidad de ingreso en el país y de los mecanismos de protección social disponibles para hacerles frente. Luego considera brevemente diversas características del sistema de protección social existente, identifica lagunas y debilidades, y explora posibles alternativas de política para atender esos asuntos. El documento concluye planteando una serie de preguntas claves para el diseño futuro de la política de protección social.

Vulnerabilidad en México

Los individuos y los hogares enfrentan diversos riesgos. La protección social comprende una serie de estrategias de manejo de riesgos que abarcan mecanismos informales (ahorros y remesas) e instrumentos formales de protección (seguridad social y asistencia social) para hacerles frente. Derivado de datos disponibles y de las evaluaciones existentes de riesgo y vulnerabilidad, surge un cuadro mezclado. México ha logrado gran progreso al atender a ciertos grupos de riesgo, sobre todo la población joven, pobre y rural. Dados los recursos escasos, ésta ha sido una forma efectiva de gastar los recursos públicos. Sin embargo, se pueden identificar varios grupos vulnerables claves para los cuales la frecuencia del riesgo y la severidad de la pérdida obligan a examinar de nuevo el alcance de la cobertura. Entre ellos están los ancianos que viven en pobreza – problema de alcance considerable en el país, sobre todo cuando se evalúa utilizando comparaciones regionales – y el sector de población de bajo ingreso, en su mayor parte informal, que enfrenta costos muy altos asociados a la atención a la salud.

Además de estos riesgos idiosincrásicos (individuales), los mexicanos están también expuestos periódicamente a choques agregados (como crisis económicas o desastres naturales), sin embargo, la evidencia sugiere que la variabilidad general del consumo del hogar es pequeña ante estos riesgos. A la fecha, el ajuste a las crisis macroeconómicas ha tenido lugar en gran medida vía la reducción de salarios, de tal manera que las pérdidas de ingreso a consecuencia de tropiezos económicos se han distribuido entre la población trabajadora en vez de generar desempleo concentrado en ciertos sectores claves. El manejo privado del riesgo es un componente importante de las respuestas de los hogares a los riesgos mencionados, pero sus límites son también evidentes. Los pobres crónicos, para quienes son menores los instrumentos de manejo privado de riesgos, surgen como un grupo particularmente vulnerable.


Las tasas de pobreza en México son significativamente más altas entre los ancianos que en la población general. Ubicada en 38 por ciento, la tasa de pobreza entre adultos mayores está en un nivel cercano al que se ve en naciones de menor ingreso y más alto que las observadas en Brasil, Chile o Colombia. También es más alta que el promedio nacional, lo cual apunta a una marcada diferencia entre las tasas generales de pobreza y las tasas de pobreza entre los adultos (Tabla 1). Esta evidencia también fue encontrada en un estudio reciente por Bourguignon et al. (2004) sobre tendencias globales de pobreza. La tasa de cobertura de las pensiones sigue siendo baja para los pobres. Mientras más de 20 por ciento de la población urbana de 65 años o más recibe pensión, sólo 7 por ciento de los ancianos urbanos pobres y menos de 1 por ciento de los ancianos rurales pobres tienen acceso a una pensión. Si bien cierta gama de otros programas y transferencias públicas (por ejemplo, Procampo) pueden llegar a los ancianos hasta cierto grado, los resultados de pobreza entre los ancianos hablan por sí solos e ilustran la falta de una estrategia exitosa para reducir el riesgo de ingreso en este grupo vulnerable de población.

Tabla 1. Tasas de pobreza entre ancianos en América Latina Población Total Población de 65 años y más

Bolivia 30.5 47.5 Brasil 24.6 18.5 Chile 20.8 23.9 Colombia 24.0 32.9 Costa Rica 21.7 29.1 Guatemala 19.1 27.1 El Salvador 27.4 38.0 México 22.1 37.6

Fuente: Gill, Packard y Yermo (2004).

La población de bajos ingresos en México – que en su mayor parte carece de seguridad social – enfrenta costos de salud muy altos. Más de 5 millones de ciudadanos mexicanos enfrentan gastos catastróficos en salud cada año(los que absorben más de 30 por ciento del ingreso familiar neto de consumo básico de alimentos), lo cual ocasiona que 2 millones de ellos caigan debajo de la línea de pobreza. Los pobres están sujetos a altos niveles de gastos de bolsillo: el 10 por ciento más pobre de la población utiliza alrededor de 12 por ciento de su ingreso gastos de bolsillo para el cuidado de la salud (en comparación con poco más de 3 por ciento en el decil más alto), lo cual sugiere que no tienen acceso a suficientes mecanismos de manejo de riesgos. Las transferencias condicionadas del programa Oportunidades, combinadas con el acceso gratuito a clínicas de salud, desempeñan un papel importante en reducir el impacto negativo sobre el consumo familiar cuando el jefe de familia se enferma. Sin embargo, esas familias permanecen vulnerables a choques de salud, sobre todo las de naturaleza catastrófica. El nuevo esquema de salud denominado Seguro Popular es una iniciativa gubernamental


creada en fecha reciente para hacer frente a este reto, pero es muy pronto para evaluar su efecto en términos de protección a los más pobres.

Tabla 2. La exposición a perturbaciones catastróficas de salud es significativamente mayor entre los pobres

Rurales Urbanos Pobres extremos 46.8 47.2 Pobres moderados 36.5 35.0 No pobres 26.3 21.7

Fuente: La Pobreza en México, Banco Mundial (2004).

Los pobres crónicos, caracterizados por su persistente pobreza, son los menos equipados para manejar los riesgos de ingresos a consecuencia de su baja base de activos y de su acceso limitado a instrumentos privados y públicos de manejo de riesgo lo cual explica quizá lo ‘persistente’ de la tasa de pobreza extrema en México en el curso del tiempo, e ilustra un grupo particularmente vulnerable como importante objetivo de intervención de políticas públicas. Se ha logrado progreso sustancial en atender asuntos de desarrollo de capital humano entre los pobres extremos jóvenes, sobre todo mediante la introducción del programa Progresa/Oportunidades. Sin embargo, los investigadores aún evalúan el impacto de estos programas relativamente nuevos en la transmisión intergeneracional de pobreza y en la ulterior reducción de la desigualdad del ingreso. Si bien Oportunidades representa un avance importante, aún se tiene que desarrollar una estrategia completa para atender la pobreza crónica, en particular con respecto a la vulnerabilidad del ingreso.

Además de las grandes fuentes de vulnerabilidad del ingreso citadas arriba, el desempleo, sobre todo entre los pobres urbanos, puede representar un riesgo creciente para el ingreso. Las tasas de desocupación en México son bajas y los mecanismos para hacerles frente tienden a funcionar bien, al menos en ausencia de choques que afecten a toda la economía. Sin embargo, el cambio estructural en la forma en que los mercados laborales se ajustan puede aplicar creciente presión sobre ciertos hogares, e incluso poner en duda la adecuación de programas públicos destinados a manejar choques de empleo (indemnización por despido, trabajo voluntario, etc.). Si bien el mercado laboral se ha ajustado vía salarios reales más que pérdida de empleos en el pasado reciente, no está claro que este patrón vaya a continuar, lo cual podría abogar en favor de un énfasis adicional en programas activos en el mercado de trabajo en el futuro.

Panorama del Sistema Mexicano de Protección Social

Reflejando sus raíces históricas, la estructura de la protección social en México está fragmentada, con serios problemas de igualdad y eficiencia. Conserva el sistema dual, con un régimen que proporciona beneficios de retiro y salud a empleados del


sector formal, primordialmente mediante el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE), junto con la empresa petrolera paraestatal (PEMEX), las fuerzas armadas y los estados individuales para sus propios empleados. El sistema para los trabajadores privados fue reformado radicalmente en 1997 con la introducción de cuentas individuales, mejorando el vínculo entre contribuciones y beneficios y haciendo el sistema para trabajadores privados fiscalmente sano. En contraste, el sistema de pensiones para trabajadores del sector público sigue sin reformarse y representa una contingencia importante y creciente para los contribuyentes. No existe un sistema comparable de retiro y salud para trabajadores informales y sus familias, que comprenden gran parte de la población mexicana. Los trabajadores informales y sus familias pueden utilizar proveedores públicos de servicios de salud (que proporcionan servicios descentralizados a los estados), pero con frecuencia esto significa incurrir en significativos gastos de bolsillo. También pueden afiliarse voluntariamente al sistema existente del IMSS pagando una prima adicional, pero el recurso a esta opción ha sido mínimo por una variedad de razones, entre ellas costo, calidad del servicio, burocracia innecesaria y confianza en la viabilidad financiera del sistema a largo plazo.

En consecuencia, una gran proporción de la población – en particular hogares de bajos ingresos y los del sector informal – cuentan con poca o ninguna protección contra riesgos del ingreso. Las características básicas del sistema son similares a las de otros países de mediano ingreso en América Latina. Un sistema de seguridad social financiado por contribuciones de empleados, empleadores y gobierno (en la forma de cuota social) ofrece beneficios (sobre todo en términos de atención a la salud y pensiones) a trabajadores registrados y sus familias. Este sistema coexiste con una compleja red de programas financiados con fondos de las arcas nacionales (tanto federales como subnacionales) que típicamente otorgan beneficios menores a ciudadanos no cubiertos por las instituciones de seguridad social. La cobertura del sistema privado es regresiva, reflejando la desigualdad de la distribución del ingreso. La cobertura de la seguridad social para trabajadores del sector público también es regresiva y, lo que es más, financieramente insostenible. Como consecuencia de ese patrón, el gasto en protección social ha sido regresivo. El gasto en protección social ha crecido rápidamente en los últimos 10 años, impulsado por crecientes obligaciones de seguridad social, y a un mayor grado, por los costos con la reforma de 1997 (que ha aumentado a una tasa promedio mayor al 10 por ciento anual). Esto es resultado de que el país reconoce y financia las obligaciones adquiridas bajo el financieramente insostenible sistema anterior. Estos costos de transición comenzarán a disminuir en los próximos años mientras menos trabajadores del sistema anterior se retiren. La distribución de este mayor gasto federal en pensiones ha sido altamente regresivo reflejando, por lo menos parcialmente, la distribución desigual del ingreso del país y no de un sistema de pensiones inherentemente regresivo (Gráfico 1).


Gráfico 1. Distribución de gasto público adicional en pensiones, 1996‐2002

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

IMSSISSSTE

Fuente: Revisión del gasto público en México, Banco Mundial 2004.

La cobertura de Oportunidades, el programa de asistencia social por excelencia, es, por otro lado, altamente progesiva (Gráfico 2). Sin embargo, una gran proporción de la población en el quintil más bajo de la distribución del ingreso todavía no estaba cubierta por el programa en 2002, con lo cual se estima que entre 30 y 50 por ciento no estaba cubierta.

Gráfico 2. Cobertura del programa Oportunidades por deciles de ingreso (del más pobre al más rico), 2002

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

I II III IV V VI VII VIII IX X Fuente: Cálculos del Banco Mundial con base en la ENIGH 2002.

México invierte menos en protección social y en los sectores sociales en general, como consecuencia de un reducido presupuesto fiscal, que refleja la limitada base tributaria y un bajo ingreso fiscal. El gasto en programas sociales en México, tanto programas de asistencia social para la reducción de la pobreza así como en seguridad social, es bajo dado el nivel de desarrollo en el país. Sin embargo, el gasto público como proporción de gasto público social no es bajo según estándares internacionales. Esto refleja un gran reto para el país, ya que los recursos públicos para continuar mejorando


y expandiendo los programas para la reducción de la pobreza y para aumentar la cobertura de la seguridad social, particularmente para los grupos más vulnerables, son muy limitados actualmente. Esto implica que una reforma fiscal que pueda expandir el presupuesto es crítica. Mientras que países como Chile y Brasil dedican, respectivamente, 16 y 19 por ciento de su PIB al gasto social, la asignación de México al sector social sigue en cerca de 10 por ciento, y también se traduce en niveles relativamente bajos de gasto social per cápita (Gráfico 3). La definición y registro de las categorías del gasto social difiere entre países y esto explica algunas diferencias, pero no todas.1 Las diferencias más grandes entre México y países tales como Argentina, Brasil, Chile y Uruguay son en protección social (pensiones, salud y transferencias focalizadas), mientras que el gasto en educación, vivienda y otros servicios básicos son más parecidos al promedio regional. Como se mencionó anteriormente, los bajos niveles de gasto son un reflejo directo de la limitada base tributaria y la baja recaudación impositiva. Finalmente, la prioridad del gasto social dentro del gasto público total es tan alta como la de otros países de ingreso medio‐alto (más de 60 por ciento del gasto social se asigna al sector social).

1 Como se dice por CEPAL, que es la fuente de la información en el Gráfico 3, series estadísticas de gasto público total en la región difieren en términos de metodología y cobertura, en particular debido a formas diferentes de definir y registrar el gasto social en las cuentas nacionales. Debe de notarse que las cifras no incluyen gasto social financiado por los gobiernos subnacionales con sus propios ingresos (pero sí incluyen la porción que es financiada a través de transferencias del gobierno federal). Como el grado financiamiento estatal y local descentralizado varía por país, las cifras de gasto público social están subestimadas y por lo tanto no son totalmente comparables. A pesar de esto, la diferencia entre el gasto social en México y países comparables de medianos ingresos – tanto en términos de dólares per cápita así como por porcentaje del PIB – es muy alta como para ser explicada por gasto localmente financiado. Por ejemplo, en los tres estados sureños de Oaxaca, Guerrero y Chiapas, los gastos estatales financiados por ingresos propios representa solamente de un 4 a un 6 por ciento del gasto total. El resto es financiado por transferencias federales (Banco Mundial, Mexico Southern Status Development Strategy, 2003).


Gráfico 3. Gasto público social per cápita, 2000‐2001 (dólares de 1997)*

0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600 1,800

Promedio AL

Nicaragua

Honduras

El Salvador

Guatemala

Ecuador

Paraguay

Rep. Dominicana

Bolivia

Perúi

Colombia

Venezuela

México

Costa Rica

Panamá

Brasil

Chile

Uruguay

Argentina

Educación

Salud

Seguridad Social

Asistencia Social

1,650

1,494

936

936

853

689

456

402

337

187

183

170

148

131

109

82

77

61

495

Nota: Asistencia Social es el gasto social residual una vez que se contabilizaron Salud, Educación y Seguridad Social. Fuente: CEPAL, Social Panorama of Latin America 2002‐2003.

La reforma en la seguridad social se ha enfocado en intentos de impulsar la sostenibilidad fiscal e incrementar la cobertura. El objetivo de la ola de reformas en América Latina en los noventa fue, entre otros, tener sistemas financieramente sustentables y aumentar la cobertura a través de dar mejores incentivos a los trabajadores y las empresas. Observadores e investigadores aún debaten el impacto de la reforma de seguridad social para los trabajadores del sector privado en México de 1997 (Kaplan, 2005; Montes, 2005), así como el impacto de otras reformas de seguridad social en América Latina. En México, hubo un rápido aumento en la afiliación en los cuatro años inmediatos a la reforma. Sin embargo, la afiliación se estancó con la desaceleración del crecimiento económico, aunque todavía no existe una evidencia clara de lo que hubiera sucedido sin la reforma (Montes, 2005). En cualquier caso, cambios sistemáticos que logran un mejor vínculo entre contribuciones y beneficios son un paso en la dirección correcta. El alto porcentaje de trabajadores que todavía no está cubierto por el sistema se debe, por lo menos parcialmente, a que los costos de formalización son altos comparados con los beneficios obtenidos. Esta tendencia no está relacionada con la reforma de pensiones sino con el conjunto de iniciativas generadas por la legislación laboral en general: los trabajadores pobres o jóvenes no están frecuentemente dispuestos a o no pueden ahorrar y contribuir a los niveles requeridos por el sistema y valoran


altamente el consumo presente. El resultado, de cualquier manera, es que todavía existe una gran proporción de trabajadores no cubiertos por el sistema.

Sin embargo, el sistema de seguridad social continúa absorbiendo significativas cantidades de recursos públicos, lo cual causa una seria carga fiscal. Esto es particularmente preocupante en el caso de la seguridad social para los trabajadores del gobierno (ISSSTE) que no ha sido reformado, tiene un déficit de flujo de fondos, es insolvente en términos actuariales y su pasivo contingente asciende a un 40 por ciento del PIB. En 2003, los subsidios de pensiones del ISSSTE representaban 0.3 por ciento del PIB, y sus pasivos de atención a la salud ascendían a 340 millones de dólares. El sistema de pensiones para los trabajadores del sector público (IMSS), debido a los costos de transición de migrar al sistema reformado de pensiones, también representa un pasivo equivalente a 42 por ciento del PIB (ver Gráfico 4), lo cual hace una deuda total de 82 por ciento del PIB. Sin embargo, contrario al ISSSTE, esta contingencia no está creciendo y, por el contrario, está siendo pagada. Además de los costos de emigrar al nuevo sistema de financiamiento de pensiones, el IMSS tiene otro problema específico: sus propios empleados reciben beneficios mucho mayores que otros trabajadores contribuyentes, los cuales subsidian así los beneficios pagados al personal del instituto. La ley aprobada recientemente por el Congreso busca garantizar que los nuevos empleados del IMSS reciban los mismos beneficios que otros trabajadores asegurados. Las oportunidades para reducir los gastos son muy diferentes para el sistema reformado de pensiones (IMSS) que para el sistema no reformado (ISSSTE). En el primer caso, el gobierno tiene la obligación de ir pagando los pasivos que ha adquirido. En el segundo caso, el gobierno podría reformar el sistema para prevenir que los pasivos se vayan acumulando.

Gráfico 4. Deuda pública y valor neto actual de los déficit de los planes de pensiones2

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Deuda publica

Pasivo IMSSsector privado

%

Pasivo IMSSepleador

@4%

Pasivo ISSSTE@4%

Pasivo Estados@4%

2 Nota: El pasivo del IMSS en el sector privado surge de pensiones pagadas actualmente, más un pasivo referente a pensiones de todos los afiliados inscritos en el sistema antes de 1997, que se jubilarán conforme a la ley de 1973.


Fuente: The Sphere Institute y Universidad Iberoamericana (2004), “Reforma del Financiamiento para Pensiones y Actividades de Asistencia Social: Evaluación del Pasivo Fiscal Global de los Sistemas Públicos de Pensiones en México: Evaluación de Resultados, Conclusiones y Recomendaciones”.

El programa Oportunidades es una valiosa innovación en la lucha contra la pobreza, pero al mismo tiempo no fue diseñado para funcionar como instrumento de manejo de riesgos para los pobres. Con la mira en temas de pobreza estructural de largo plazo, Oportunidades apunta a la acumulación de capital humano entre personas pobres en activos (las que están debajo de la línea de pobreza intermedia en el país). En consecuencia tiene capacidad limitada de reaccionar con rapidez a los cambios en la situación laboral, el clima y otros eventos que impactan negativamente los ingresos familiares. Sin embargo, una investigación reciente muestra que el programa puede ofrecer cierto grado de protección contra riesgos, por ejemplo, contra choques rutinarios de salud (Skoufias, 2004), pero no es efectivo para atender choques catastróficos de salud. Esto plantea la pregunta de si Oportunidades puede y debe usarse como instrumento de manejo de riesgos y, en caso afirmativo, qué modificaciones podrían hacer falta. Aun sin considerar cambios al programa, la efectividad del sistema de protección social se vería mejorada si se reconoce que, aun cuando Oportunidades tiene una importante función que cumplir, se necesita vincularlo a otos programas para formar una estrategia integrada de manejo de riesgos para los pobres.

El Seguro Popular es una nueva iniciativa de protección social dirigida a proteger a los mexicanos, sobre todo los pobres, contra riesgos de salud. Dado el alto costo de las enfermedades para familias de bajos ingresos, y su falta de acceso a la protección brindada por la seguridad social, el sistema de salud pública es el que ofrece protección social a los pobres contra choques de salud. Al cambiar el sistema de incentivos y los mecanismos de rendición de cuentas que enfrentan los estados y los proveedores estatales, el Seguro Popular debe mejorar la cantidad y calidad de los servicios de salud que sus beneficiarios realmente reciben y, por lo tanto, el nivel de protección económica contra riesgos populares de salud. Lograr los objetivos propuestos de calidad y cobertura de este programa relativamente nuevo plantea retos significativos de implementación, sobre todo, en términos de la necesidad de fortalecer las relaciones contractuales y la rendición de cuentas de los participantes en todos los niveles. Además, si bien el curso inmediato de acción parecería estar definido con claridad, existen aspectos de coordinación interinstitucional (por ejemplo, con las instituciones de seguridad social) que permanecen sin definir (ver abajo), así como la necesidad de monitorear cuidadosamente los requerimientos financieros del programa.

Una Discusión de Opciones de Política

El principal desafío de protección social a que México se enfrenta hoy día es cómo poner mecanismos de manejo de riesgos al alcance de la población no cubierta por el sistema de seguridad social existente (los pobres y el sector informal), asegurando a la vez los fundamentos financieros del sistema. La persistencia de una


significativa población pobre con acceso insuficiente a la seguridad en salud y a pensiones de edad avanzada, y la porción de pobres extremos que no está aún cubierta por el principal programa de reducción de la pobreza, Oportunidades, junto con la capacidad limitada de este programa de actuar como instrumento de manejo de riesgos, apuntan a la persistencia de importantes grupos de riesgo a quienes la política pública podría atender mejor.

Para enfrentar este reto, es necesario atender la naturaleza dual del programa de protección social de México, con su subsiguiente cobertura limitada y regresiva. La mayoría de los sistemas de protección social de la región, el de México incluido, son duales: en el centro del sistema se encuentran planes separados de jubilación y salud para empleados del sector público y privado, mientras el resto del ‘sistema’ constituye una proporción relativamente pequeña del gasto, está fragmentado y caracterizado por lagunas en la cobertura y por intervenciones ausentes, incompletas o traslapadas para diferentes grupos vulnerables fuera del sector formal. México enfrenta un problema importante de baja cobertura y alto costo, que se deriva principalmente de la transición a un sistema reforma de pensiones en el caso de los trabajadores del sector privado y, más preocupantemente, a un sistema no reformado de pensiones para los trabajadores del sector público. Se deben tomar decisiones referentes a la forma de enfrentar este asunto crucial. Las opciones van desde mantener el sistema formal dual del sector y enfocar las reformas en modificar las estructuras de aportaciones y beneficios, hasta asegurar la posición fiscal y reducir los subsidios regresivos de estos programas, complementados con programas alternativos y paquetes de beneficios para el sector informal y los grupos que no trabajan, hasta desvincular por completo el sistema del mercado de trabajo y avanzar hacia un sistema unificado de cobertura universal.

Se necesitan considerar cuatro temas claves de políticas con respecto a la reforma del sistema de protección social mexicano:

(i) las reformas fiscales necesarias para resolver los pasivos contingentes en el ISSSTE y los relacionados con los empleados del IMSS;

(ii) la cobertura inadecuada de atención y salud para los pobres;

(iii) la necesidad de atender las altas tasas de pobreza de ancianos en el país y facilitar una transición eficiente hacia un estado donde la mayoría de la población esté cubierta por mecanismos de seguridad social; y

(iv) la necesidad de un enfoque integrado para reducir la pobreza crónica como uno de los componentes de un sistema integrado de protección social.


Reforma de la seguridad social: hacer frente a temas esenciales fiscales e institucionales

La posición fiscal y los gastos proyectados para el IMSS y el ISSSTE dentro de las actuales estructuras de aportaciones y beneficios colocan a los sistemas de seguridad social en el primer lugar de la agenda de la reforma. Las transferencias a los dos grandes esquemas de seguridad social se incrementaron considerablemente en la década pasada.3 Los incrementos del gasto del IMSS se refirieron a los costos de transición de la reforma del instituto, mientras en el caso del ISSSTE fueron impulsados por una brecha creciente entre las aportaciones actuales y los pagos de pensiones. En 2003, el ISSSTE tenía un déficit de 21.2 mil millones de pesos, que se incrementará a 35 mil millones hacia 2006.4 Los pasivos contingentes del IMSS y el ISSSTE combinados ascienden a 82 por ciento del PIB. Sin embargo se debe hacer una diferencia entre los dos. Mientras que en el IMSS los costos de transición que representan 42 por ciento del PIB no están creciendo y se están pagando, en el ISSSTE los pasivos son similares en tamaño pero de naturaleza diferente. El sistema que todavía no se reforma tiene pasivos que siguen acumulándose a pesar de considerables transferencias que se hacen cada año. Consideraciones de equidad y eficiencia también motivan llamados a la reforma. Ciertos grupos de empleados públicos han obtenido obligaciones contractuales excepcionalmente generosas del gobierno federal, lo cual ocasiona desigualdades entre trabajadores de los sectores público y privado, y dentro del sector público. Por ejemplo, en tanto los trabajadores de PEMEX, Luz y Fuerza y el IMSS representan sólo 8 por ciento de todos los pensionados, absorben más de la tercera parte de los beneficios.

De las reformas al IMSS y al ISSSTE podrían fluir ganancias importantes. Revisar la estructura de aportaciones y beneficios del sistema existente de seguridad social (IMSS e ISSSTE) y, en particular, reducir subsidios actualmente incrustados en el sistema que fluyen hacia grupos no prioritarios, tiene gran atractivo en términos de valores. Además, las simulaciones sugieren que estos programas, como están estructurados actualmente, carecen de viabilidad financiera. No existe forma de evadir la necesidad de alterar las estructuras de aportaciones y beneficios para ciertos grupos, notablemente los beneficiarios del ISSSTE y los empleados del IMSS. Las ganancias potenciales de una estructura reformada de beneficios y aportaciones son sustanciales. Por ejemplo, una edad mínima de 60 años de jubilación para afiliados actuales y futuros, combinada con un aumento en las aportaciones a 1.5 por ciento del salario, reduciría en 30 por ciento el déficit del ISSSTE en los próximos 50 años, y en 30 por ciento el del IMSS.

Un país como México podría considerar varias opciones para reforma política, no necesariamente excluyentes, y cada una con diferentes retos institucionales y fiscales que deben de ser parte del debate de política nacional. Una primera opción es

3 Mexico Public Expenditure Review (Banco Mundial, 2004). 4 Sphere Institute e Universidad Iberoamericana, 2004, mencionado en “Social Protection reform in Mexico: Key Issues and Policy Options”, World Bank Policy Memorandum, noviembre de 2004.


aumentar la cobertura del sistema actual cambiando la legislación/administración laboral y fiscal que afecte los incentivos para afiliarse al sistema formal. Una segunda opción es cambiar hacia un financiamiento de impuestos generales y desvinculando la protección social del estatus en el mercado laboral. Una tercera opción es crear nuevos programas para cubrir a la población actualmente excluida.

Aumentar la cobertura a través de la primera opción requiere un conjunto de reformas dirigidas a remover los obstáculos existentes al incremento en la cobertura: mejorando los servicios de protección social en relación con los costos, reduciendo los costos de la formalidad impuestos por las rigideces de la legislación laboral, y sancionando más efectivamente la evasión fiscal. Estas medidas por sí solas llevarían a un aumento gradual de la cobertura de las instituciones formales de seguridad social, financiadas por impuestos a la nómina. Esto implica que un crecimiento relativo del sector formal que gradualmente, aunque lentamente y dependiendo del crecimiento del país, cubra más grupos más grandes de la población.

La segunda opción, implementada en varios países de la OCDE, implica desvincular la protección social del estatus en el mercado de trabajo y financiar el sistema por impuestos generales. En este sistema, la cobertura se basaría en la ciudadanía, no en el estatus en el mercado laboral de los individuos. El reto en este caso es mejorar la capacidad de recaudación fiscal y expandir la base tributaria dramáticamente para poder financiar el sistema solamente con impuestos generales. Al reducir los impuestos a la nómina, esta opción podría incrementar la demanda de trabajo y por lo tanto, potencialmente crear empleos y aumentar la eficiencia. Los retos institucionales y políticos en términos de reformar el sistema tributario son importantes así como los riesgos involucrados en la transición. Un enfoque radical tal como este requiere planes detallados para su exitosa implementación, lo cual no abarca este estudio, y un debate abierto para asegurar el consenso social y político que se requiere.

Una tercera opción incluye la creación de nuevos programas para cubrir a grupos poblacionales que actualmente están excluidos del sistema formal de seguridad social, aún si esto implica mantener el sistema fragmentado. Esta opción evitaría la desvinculación pero también requiere un gran flujo de nuevos recursos fiscales. Cualquier programa nuevo debería de ser diseñado para ser consistente con los sistemas actuales y necesitaría enfocarse en dos metas, algunas veces contradictorias: aumentar la cobertura y mantener los incentivos a la formalidad.

Mejor cobertura de riesgos de salud para los pobres

La introducción del Seguro Popular presenta dos temas centrales al debate sobre políticas. El primero, como se indicó arriba, es si se debe operar un sistema dualista o “por categorías”, que ofrece diferentes categorías o beneficios de calidad a poblaciones diferentes con base en su nivel de ingreso o su situación laboral, o un solo


sistema universal de atención a la salud. Los sistemas diferenciados están inevitablemente vinculados a cuestiones de equidad financiera, es decir, la forma en que se pagan los costos del sistema, y cómo se distribuyen las cuotas de recuperación entre los participantes. Como indicó la Organización Mundial de la Salud (OMS, 2000), los gastos de bolsillo son por lo general la manera más regresiva de pagar por la salud y la que más expone a las personas a riesgos financieros catastróficos. La incidencia de choques catastróficos de salud, en relación con altos gastos de bolsillo en ese rubro, es relativamente alta en México, sobre todo entre los pobres. Las nuevas y prometedoras iniciativas mexicanas en el sector salud fueron propiciadas en parte por hallazgos del Informe Mundial de Salud (2000), en el cual México ocupó el lugar 51 entre 191 países, y sin embargo tuvo el lugar 144 en equidad económica, es decir, la equidad en las aportaciones al costo.5 De la fecha en que se hizo la evaluación en adelante, el gobierno de Fox ha lanzado un nuevo esquema de aseguramiento de la salud, el Seguro Popular, en el cual la aportación varía según el ingreso y tiende a cero en los dos deciles más pobres. La cobertura se ha expandido con rapidez, en particular entre la población objetivo: los pobres. Pero persisten dudas en cuanto a la implementación de la iniciativa, sobre todo en relación con aspectos institucionales y de sostenibilidad financiera.

Un segundo grupo de retos se refiere al diseño institucional de los sistemas de salud para mejorar su eficiencia. Un alto grado de segmentación (diferentes proveedores cubriendo distintos grupos de población con diversas categorías de servicio) caracteriza los sistemas de salud en la mayoría de países latinoamericanos, México entre ellos. Diferentes organizaciones como la Secretaría de Salud, los institutos de seguridad social, las fuerzas armadas, organizaciones de caridad o el sector privado pueden pagar sus propios proveedores, recaudar y asignar fondos y ofrecer servicios a diferentes poblaciones, lo cual conduce a costos administrativos más altos de lo que sería óptimo y a ineficiencias. En el otro extremo del espectro se encuentran sistemas de salud en los cuales una sola organización recauda, concentra y asigna fondos a un grupo más bien monolítico de proveedores independientes de servicios. Noruega opera un sistema de salud similar a éste. Algunos países con múltiples instituciones de seguros de salud (seguridad social) han instituido dependencias recaudadoras centrales, que se encargan de distribuir equitativamente los riesgos entre grupos de población (casos de Colombia, Alemania y Países Bajos). Muchas naciones en desarrollo enfrentan desafíos similares a los de México. Cuatro casos ilustran una amplia variedad de estrategias de reforma para expandir la cobertura y atacar a la vez problemas institucionales comunes, como son traslapes e ineficiencia de proveedores. Por ejemplo, Tailandia ha optado por una fase de transición en la que el sistema dual se mantiene mientras se avanza hacia un sistema universal, en tanto Costa Rica ha universalizado la cobertura en un solo paso, seguido por un proceso creciente de integración de proveedores de servicio.

5 Organización Mundial de la Salud, 2000. “Informe Mundial de Salud 2000”.


Proporcionar seguridad de ingreso en los pobres de edad avanzada

Las altas tasas de pobreza entre los ancianos en México, combinadas con el progresivo envejecimiento de la población del país conforme a las tasas demográficas actuales, ilustran la importancia de desarrollar un enfoque proactivo para reducir el riesgo de pobreza en la edad avanzada como parte integral del sistema de protección social mexicano.

Cuando el reto es aumentar la cobertura de pensiones, si se plantea más de un programa o mecanismo, tienen que ser diseñados como parte de un sistema integral. Por ejemplo, un sistema no contributivo puede reducir los incentivos a la formalización para los trabajadores y las empresas. Consecuentemente, al utilizar estos sistemas es esencial estructurar los beneficios subsidiados de pensiones de forma que solamente los pobres quieran participar (por ejemplo una pensión mínima o un paquete básico de servicios de salud limitado). Así, los beneficios modestos son una especie de mecanismo de autofocalización. Si, por el otro lado, el enfoque es en contribuciones, la fuerza de trabajo informal, que por lo regular comprende los segmentos más pobres de la población, permanece sin cobertura. La mayoría de sistemas operan con una combinación de seguridad social contributiva y asistencia social no contributiva, estructurada alrededor de beneficios mínimos. Dar mayor peso a esta última puede incrementar la cobertura, pero requiere que un país genere los recursos fiscales para poder aumentar permanentemente los gastos corrientes.

Los beneficios de pensiones universales son más fáciles de administrar y pueden ser efectivos para combatir la pobreza en edad avanzada, pero imponen altos costos fiscales. Las pensiones no contributivas y/o mínimas son a menudo más afines a la asistencia social que a la seguridad social y han sido implantadas en muchos países latinoamericanos. Las garantías pensionarias mínimas pueden incorporarse a los sistemas existentes de seguridad social, como se ve en los casos chileno y mexicano (a través de la cuota social), y típicamente se dirigen a trabajadores pobres cuyas bajas aportaciones han ocasionado un ingreso posterior al retiro que no llega a cierto nivel mínimo predeterminado. Las pensiones no contributivas a menudo funcionan fuera del sistema formal de seguridad social; otras se incorporan a los sistemas formales de pensiones, como el programa brasileño de pensión rural.

Atender la vulnerabilidad y combatir la pobreza crónica

Una estrategia amplia de protección social incluirá tanto los mecanismos tradicionales de manejo de riesgos como políticas diseñadas para atender la elevada vulnerabilidad y, por tanto, la persistente pobreza crónica. Las reformas prioritarias aquí abordadas – restaurar la salud fiscal al sistema de seguridad social, extender la cobertura de aseguramiento de la salud a los pobres, y atender la pobreza en la edad avanzada – son todas pasos cruciales hacia un sistema de protección social más efectivo


y equitativo. Sin embargo, estos cambios por sí solos serán insuficientes para crear una estrategia amplia y cohesiva de protección social, que pueda atender con éxito las necesidades de los más vulnerables de la sociedad: los pobres crónicos.

La década pasada presenció importantes esfuerzos por diseñar la generación de activos y en intervenciones de asistencia social multidimensionales para combatir la pobreza extrema en México (Oportunidades, por ejemplo); sin embargo estos programas no constituyen un sustituto perfecto de mecanismos formales de compartimiento de riesgos ni representan un movimiento concertado hacia un sistema global de protección social más cohesivo. Unos cuantos programas más han adoptado el mismo enfoque integrador, entre ellos Hábitat y Microrregiones. Sin embargo, la eficiencia de operar una multitud de otros programas es cuestionable, sobre todo en relación con el posible traslape y duplicación de esfuerzos. Los principios establecidos en la reciente estrategia gubernamental Contigo, si bien se refieren conceptualmente a muchos de estos temas, han tenido débil implementación. Más allá de SEDESOL, de la cual surgió el marco de Contigo, existe poca apropiación y por consiguiente poca aceptación de los principios básicos, lo cual podría explicar en parte por qué el marco no se ha puesto en operación de manera más extensiva.

¿Cómo puede México proceder para encontrar el equilibrio adecuado entre las intervenciones dirigidas a la vulnerabilidad ante riesgos de corto plazo y los programas orientados a aliviar la pobreza estructural de largo plazo? Para enfrentar este reto se necesitará vincular los mecanismos tradicionales de seguridad social con otros componentes del sistema de protección social, en particular los de asistencia. Todo el sistema necesitará también coordinación horizontal y características diseñadas con el propósito de promover dinamismo, flexibilidad e incentivos positivos para ascender del sistema de asistencia a la red de seguridad social tradicional y al mercado de trabajo. Por último, características del diseño que promuevan la coordinación entre programas en respuesta a las necesidades multidimensionales de las familias pobres son fundamentales. El proyecto Chile Puente está diseñado exactamente para ese propósito: promueve conjuntos de programas hechos a la medida, provenientes de la estrategia Chile Solidario, para responder a las necesidades específicas de hogares particularmente difíciles de alcanzar, lo cual brinda un ‘puente’ para las familias más necesitadas hacia la red de seguridad social.

Income Generation and Social Protection for the Poor 103

INCOME GENERATION AND SOCIAL PROTECTION FOR THE POOR

Executive Summary


INCOME GENERATION AND SOCIAL PROTECTION FOR THE POOR

Introduction

The first phase report, Poverty in Mexico: an Assessment of Conditions, Trends, and Government Strategy (World Bank, 2004), was a poverty diagnostic which found that poverty is still a challenge in Mexico. Looking at the last decade, the severe 1994‐95 crisis reduced real wages and sharply increased both extreme and moderate poverty. Poverty has subsequently fallen, but national and rural poverty rates have only recovered in 2002 to pre‐crisis levels. As for the urban poverty rates, Cortés (2005) finds significant evidence of the recovery of poverty. Mexico has made considerable progress in achieving poverty reduction since the end of the nineties, with a performance superior to the Latin American average (Figure 1). More recent trends are encouraging, with extreme poverty falling by almost seven points in the 2000‐2004 period. This reduction can be explained by positive developments in rural areas, where poverty fell from 42.4 to 27.9 percent, while urban poverty rates fell to a much lesser extent during the same period (Table 1 and Comité Técnico para la Medición de la Pobreza, CTMP, 2005).

Figure 1. Share of Population living on less than 2 USD a day

0

5

10

15

20

25

30

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Mexico LAC Brazil

Source: WB staff estimates based on household surveys.


Table 1. Share of Population in Poverty

2000 2002 2004 Change 2000‐2002

Change 2002‐2004

Change 2000‐2004

National Food Poverty 24.2 20.3 17.6 ‐4.0 *** ‐2.7 ‐6.6 *** Capacities Poverty 32.0 27.4 25.0 ‐4.6 *** ‐2.4 ‐7.0 *** Assets Poverty 53.8 50.6 47.7 ‐3.2 ** ‐2.9 ‐6.1 *** Rural Food Poverty 42.4 34.8 27.9 ‐7.6 *** ‐6.8 * ‐14.5 *** Capacities Poverty 50.1 43.9 36.1 ‐6.2 ** ‐7.7 * ‐14.0 *** Assets Poverty 69.3 65.4 57.4 ‐3.9 ‐8.0 ** ‐11.9 *** Urban Food Poverty 12.6 11.4 11.3 ‐1.1 ‐0.2 ‐1.3 Capacities Poverty 20.3 17.4 18.1 ‐3.0 ** 0.8 ‐2.2 Assets Poverty 43.8 41.5 41.7 ‐2.3 0.1 ‐2.2 Note: The food‐based poverty line is an estimate of the income required to purchase a food basket satisfying minimum nutritional requirements. The capacities poverty line includes non‐food income for spending on education and health services. The assets poverty line also considers expenditures in housing, clothing, and transport. * Significant at the 10% level; ** Significant at the 5% level; *** Significant at the 1% level. Source: WB staff estimates based on ENIGH applying the methodology of the Technical Committee for Poverty Measurement.

As discussed later in the text, factors that have contributed to the reduction of rural poverty since 2000 include sustained macroeconomic stability, increased transfers, and income diversification into non‐agricultural activities. Oportunidades, Procampo, and, to a lesser extent, remittances have contributed to this reduction. On the other hand, poverty rates in the urban sector have not improved as much as in rural areas. The main challenge in the urban sector is to increase access to productive employment opportunities for the poor.

This document summarizes the findings of three reports: Urban Poverty in Mexico, Mexico: a Study of Rural Poverty, and Mexico: an Overview of Social Protection, and focuses on (i) the generation of income opportunities for the urban and rural poor and (ii) social protection for the poor. The main messages can be summarized as follows:

• The poor are a very heterogeneous group and, among other dimensions of poverty, location matters in the design of appropriate poverty alleviation interventions. Importantly, long‐term income‐generating opportunities and coping strategies differ significantly between urban and rural areas, among different regions, between small and larger cities, and even within neighborhoods.


• The urban poor are limited to low‐quality jobs marked by low productivity and with limited social protection. Labor market trends are not encouraging for the urban poor who are in low‐productivity sectors marked by little income security and with few prospects for income growth. The urban poor are increasingly confined to the informal sector and as such have limited access to social protection. More good jobs are needed in Mexico and the poor need to be able to access them. As extensively argued in World Bank 2004, this requires policies and reforms that favor productivity growth in the economy as well as policies that help the poor to become more productive. Access to quality education is central to increasing the productivity of the poor. However, there are other factors that influence the productivity of the poor such as health financing, childcare systems, improved labor market regulations, access to transport, active labor market programs (ALMPs), and extending the coverage and the deepening of finance systems to the urban and rural poor in order to encourage savings for investment.

• To continue supporting the rural poor to move out of poverty, it is important to increase agricultural productivity, especially for small‐ and medium‐sized farmers, and facilitate their diversification into rural non‐farm activities (RNF) of higher agricultural value‐added. The rural poor are trying to move away from agriculture as the key source of income and employment and towards RNF activities, particularly in services and construction. In part, this is the result of the poor performance of agriculture for small‐scale farmers, who have not been able to increase their productivity over time. Nor have poor farmers been able to reap the benefits of RNF activities. Appropriate government support in areas such as education, health, and finance could help the poor to move more easily towards RNF activities, and also increase the productivity of agriculture. However, efficiency gains in agricultural and rural support programs are essential, given the high level of resources already spent in these activities.

• Since its inception in the 1940s, Mexico’s social protection system has not been well‐suited to respond to the risks that the poor face. With a few notable exceptions, most prominently and recently Oportunidades, Mexico’s social protection system has historically been insufficient and regressive in its coverage. This reflects its design, which is linked to the worker’s status in the labor market (i.e. formal or informal). The vast majority of the working poor have not been covered by social insurance. A new program, Seguro Popular, aims to increase health coverage for the poor, but still many are left with only informal short‐term mechanisms for safeguarding their income, protecting themselves against old‐age poverty, and managing health risks. Although these mechanisms in some cases can be effective in coping with income shocks, they are costly in the long run since they have a negative impact on human capital accumulation. A reform of the social security system is needed in order to make it less regressive and expand its coverage. In parallel, other measures such as facilitating self‐insurance


through asset building in urban and rural areas could also help the poor to cope with shocks. This points to the need to complement social security reforms with reforms in other areas including the land, financial and housing sectors.

Heterogeneity

A key conclusion of this report is that geographical location must be taken into account in order to design adequate poverty interventions. The poor are heterogeneous, and poor people may differ markedly in their socioeconomic characteristics, sources of incomes, spending patterns, and coping mechanisms. This heterogeneity occurs at many levels. There are important differences between urban and rural areas, for instance, but also among regions, between different urban settings, and even within urban areas, pointing to “pockets” of poverty. Understanding these differences is key in designing an effective poverty reduction strategy. Geographical location is one key variable in explaining differences among the poor. Income generation opportunities and social protection needs vary depending upon the poor’s location.

Heterogeneity between and within rural and urban areas

The urban and rural poor differ in their economic characteristics, sources of income, and spending patterns. The rural/urban dichotomy1 can be misleading, as geographical settings are really a continuum of settlements by population size. However, if we use this somewhat arbitrary dichotomy, there are important differences that are still informative for poverty analysis. In 2004, one out of three rural residents was living in extreme poverty, compared to one out of ten of the urban population. The high urbanization rate in Mexico implies that the majority (close to 63 percent) of the moderately poor live in urban settlements. Table 2 shows some of the key characteristics of the poor that differ between rural and urban settings. The rural poor depend mainly on self‐subsistence agriculture, self‐employment, and non‐agricultural activities, and have typically not completed primary education. Conversely, the urban poor depend on access to salaried employment, on non‐agricultural activities mainly as employees in manufacturing or services, and have not completed lower secondary education.

1 The urban vs. rural classification refers to settlements with populations of more than 15,000 people, using CONAPO’s (Consejo Nacional de Población) definition.


Table 2. Poverty Profile of the Household Head, by geographical location, 2004 Extreme Poor Moderate Poor Non‐Poor All Urban Rural All Urban Rural All Urban Rural Rural‐urban composition

100 39.3 60.7 100 62.5 37.5 100 69.0 31.0

Profile by education

No Education – Primary Incomplete

63.6 50.0 71.8 48.5 39.4 61.9 33.0 25.6 45.7

Primary Complete 21.2 27.6 17.4 24.9 27.1 21.7 23.6 23.2 24.3 Lower Secondary Complete

12.6 17.6 9.7 21.4 26.1 14.5 22.2 23.4 20.1

Upper Secondary Complete

2.2 4.0 1.1 4.0 5.6 1.7 10.5 13.3 5.5

University Complete 0.3 0.9 0.0 1.2 1.9 0.1 10.8 14.4 4.5

Profile by employment

Agricultural Laborer 27.0 13.4 35.1 14.2 5.8 28.0 4.9 1.7 11.8 Non‐agricultural Laborer

32.0 55.6 18.0 57.8 69.3 38.6 65.5 70.3 55.3

Employer 2.4 0.6 3.4 3.1 2.5 4.0 6.9 7.6 5.6 Self‐Employed 38.0 29.7 43.0 24.5 21.8 29.0 21.9 19.8 26.6 Non‐remunerated Workers

0.6 0.7 0.6 0.5 0.6 0.4 0.8 0.7 0.8

Profile by sector of activity Agriculture 45.8 7.7 68.4 16.6 4.0 37.5 9.4 2.1 25.0 Extraction and Utilities 0.1 0.1 0.1 0.6 0.6 0.5 1.4 1.6 1.0 Manufacturing 9.6 15.3 6.2 19.5 22.1 15.2 19.6 19.3 20.1 Construction 12.1 20.5 7.2 15.0 15.1 14.8 8.2 8.0 8.7 Commerce 12.7 19.2 8.8 17.8 19.8 14.5 17.4 18.8 14.4 Transportation 4.2 6.8 2.7 6.3 7.8 3.8 8.6 7.5 10.8 Services 15.5 30.4 6.7 24.2 30.5 13.6 35.5 42.7 20.1 Note: Extreme poverty is the share of the population under the food poverty line. Moderate poverty is the share of the population between the food and assets poverty line. Non‐poor are those with income over the assets poverty line. Source: WB staff estimates using ENIGH 2004. All panels except the first one add to 100 vertically.

There are some notable differences between the rural and urban poor in both consumption patterns and income structures. The urban poor spend relatively more on housing, transport, and education. Conversely, the rural poor spend more on food and clothing (see Table 3). However, the expenditures in health are similar for urban and rural areas.


Table 3. Expenditure patterns, by geographical location and poverty status, 2004 Urban Rural

Extreme Poor

Moderate Poor

Non‐Poor

Extreme Poor

Moderate Poor

Non‐Poor

Food, Beverage and Tobacco 42% 39% 24% 52% 48% 32% Clothing 4% 5% 5% 6% 6% 5% Housing 18% 20% 23% 13% 14% 17% Health 5% 4% 5% 5% 5% 7% Transport and Communications 10% 13% 16% 7% 9% 16% Education and recreation 8% 9% 14% 7% 7% 9% Other 13% 10% 13% 10% 11% 14% Source: WB staff estimates using ENIGH 2004.

More importantly, the urban poor depend almost exclusively on the labor market for income while transfers are significant among rural workers. A remarkable difference is the surprisingly low share of urban income that is derived from transfers (see Figure 2). In fact, this is the only dimension in which the situation of Mexico’s urban poor is substantially different from the rest of Latin America (Table 4). The high share of labor income in urban areas contrasts sharply with the high share of in‐kind income and transfers in rural Mexico.2 Since the share of rural poor income that is derived from transfers is higher than the regional average, we cannot attribute the lower importance of transfers in urban income to low overall expenditure on social safety nets, but rather to the heightened importance of other sources of income. The expansion of Oportunidades to urban areas, however, is starting to change this pattern, due to the progressiveness of this program’s transfers.

2 However, the actual amounts of transfers (in absolute terms) received by the urban poor remain higher than those for the rural poor, although they receive considerably less (in absolute and relative terms) from Oportunidades. Transfers received by urban households, whether poor or non‐poor, tend to consist much more of pensions, scholarships, and gifts from other households. Transfers (as calculated above) do not include subsidies such as the electricity subsidy, which are highly regressive and benefit mainly the urban population. See Poverty in Mexico, World Bank, 2004.


Figure 2. Sources of income, by location, 2002

28%

39%47%

57% 57%53%

19%

15%15%

17%

16%

18%

7%4%4%

18%

14%

5%4%1%1%

2%

5%

0%5% 2%3%

5%

3%5%

31%24%

18%20%20%19%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Lower 20% Middle 20% Upper 60% Lower 20% Middle 20% Upper 60%

Rural Urban

Labor income Business/cooperative Transfers Remittances Others Non‐monetary income Source: Urban Poverty in Mexico, World Bank, 2005.

Table 4. Income Sources for Poorest Quintile

Labor income Capital income Rents and profits

Pensions Transfers

Urban Mexico 91.8 0.8 3.9 3.5 LAC average 74.2 1.5 4.0 14.6 LAC median 82.5 1.1 3.2 12.8 Rural Mexico 81.4 0.5 0.8 17.2 LAC average 80.6 0.6 0.9 12.9 LAC median 87.2 0.6 0.6 10.2

Note: Table 3 is not strictly comparable to Figure 1 because there is no allowance for imputed income, and labor income includes what is referred to as “business/cooperative” income in Table 3. Source: The Urban Poor in Latin America, World Bank, 2004.

Factors including population size, location, and labor market characteristics are all key determinants of well‐being and the types of policy interventions needed for rural and urban areas. Keeping this, and the fact that semi‐urban areas are more similar to rural areas than to urban ones, in mind, the urban‐rural distinction is nonetheless informative for policy making, as the challenges facing the poor in the “average” rural vs. urban areas show many differences:

• Income sources, forms of employment, and opportunities differ: In urban areas, the poor must generate cash for survival, either through self‐employment


or wage‐paying jobs. Urban poor may face difficulties in securing decent‐paying employment in the formal sector due to lack of skills, childcare, or transportation, or because of stigma associated with where they live. The rural poor are much more dependent on agriculture than the urban poor or the rural non‐poor and have been less able to access high‐return occupations in the RNF sector because of low human capital.

• The urban and rural poor face different risks and use different coping mechanisms: Because of different income sources, economic shocks affect the urban and rural populations differently; thus, their coping strategies vary from one setting to another and appropriate policy responses should differ. Urban poor incomes are more responsive to growth, implying the ability to take advantage of more jobs in good times, but, conversely, are more sensitive to macroeconomic shocks in terms of structural employment. While labor markets constitute the main source of income shocks for the urban poor, they also provide a key coping mechanism to such shocks, as households resort to sending additional household members to work in times of crisis. The rural poor benefit from safety nets such as transfers, subsistence agriculture and other in‐kind income, access to forest resources, and local community ties not available to the urban poor.

• The urban poor generally have better access to services than the rural poor, but low quality and crowding‐out reduce the effectiveness of these services: On average, the urban poor have better access to infrastructure, education, and health services than the rural poor. However, outcomes related to these services do not vary greatly: infectious diseases are equally common among poor urban and rural children, and school enrollment rates and test scores are low among poor rural and urban children. This suggests that while coverage has expanded in urban areas, quality is not keeping up, limiting the impact of improved access. Another important issue is that the specific demands for infrastructure services, the cost of providing the services, the engineering, the organization and management systems, and the forms of community participation are usually different between rural and urban areas, making comparisons of access to running water or public sanitary systems somewhat inaccurate.

• Environmental hazards differ: In urban areas, risks include air pollution, collection and disposal of domestic and hazardous waste, water scarcity and water quality, and occupation of fragile/risky areas for residential purposes. In rural areas, they include deforestation, soil degradation, oil contamination, fertilizer and pesticide contamination of soil and aquifers, and health hazards in their application. In both cases they are important determinants of well being.

• Marginality and violence: Urban marginality and violence are linked to family breakdown, drug use and trafficking, degraded neighborhoods, opportunities for specific types of robbery, close contact between the destitute and the well‐off, and tribal youth cultures. Rural marginality is related to income, employment,


geographical constraints, and often ethnic characteristics. While rural violence exists, it is typically linked to land conflicts and the fight of rural organizations for human or economic rights, making it different from the individual and mob criminality of the cities.

Poverty incidences and the characteristics of the poor also vary with the size of the urban agglomeration. Income levels and other indicators of well‐being are, on average, lower in smaller urban settlements, showing the existence of a rural‐urban continuum. It is evident that the difficulties faced by the poor in a settlement of 15,000 people may more closely resemble those faced by rural dwellers than those living, for example, in any of the large Mexican cities. Indeed, extreme poverty incidence in medium‐sized urban areas (with a population between 15,000 and 99,000 people) is about three times higher than that of agglomerations with more than 100,000 inhabitants (see Figure 3).3 Semi‐urban areas (2,500 to 15,000 inhabitants) can be seen as transition regions between the large urban settlements and the dispersed rural areas (less than 2,500 inhabitants).

Figure 3. Poverty trends by agglomeration size, 1992‐2002 Extreme poverty incidence (left) and moderate poverty incidence (right)

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

92 94 96 98 00 02

100,000 or +15,000 ‐ 99,9992500 ‐ 14,9992499 ‐

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

92 94 96 98 00 02 Source: Urban Poverty in Mexico, World Bank, 2005.

But even within urban areas, there is great heterogeneity in well‐being, even down to the neighborhood level. Notably, the levels of well‐being in different geographic areas that belong to the same city differ greatly; this holds true even for Mexico’s largest cities. SEDESOL’s own survey of poor barrios reveals inequality to be higher within these barrios than between them. And these types of inequalities seem to persist over time, as unequal cities may grow disjointedly, with different sub‐areas improving at very different speeds.

3 The ENIGH – the household survey used to compute poverty levels and correlates – is not designed to be representative at a disaggregated stratum level, nor at regional level. As a result, there is risk for measurement errors which must be kept in mind when interpreting these disaggregated statistics.


Regional Heterogeneity is also important

Beyond the rural/urban distinction, Mexico is characterized by great diversity within and across regions and states in terms of socioeconomic outcomes, assets, and ethnicity. Regional characteristics have a significant impact on the incidence of poverty. In Mexico’s poorest regions, urban areas are poorer than elsewhere – and not necessarily because they are smaller in size on average.4 There is a clear geographic (both regional and urban/rural) effect on income poverty and other indicators of well‐being – literacy rates, housing conditions, access to basic services. For example, as seen in Table 5, the incidence of extreme poverty in rural areas in the richer Northern regions has consistently been lower than the incidence of extreme poverty in the urban areas in the Gulf, South, Center‐North, or Center regions.5 For many aspects of well‐being, the national urban‐rural gaps are in fact smaller than the regional differences between urban areas. Even for the two poorest regions, the Pacific and the South, the urban‐rural literacy gaps are smaller within the regions than between urban areas in the Pacific states and those in the South.

Table 5. Extreme Poverty Trends, by Region Regional Rural Urban 1992 1996 2002 2004 1992 1996 2002 2004 1992 1996 2002 2004 North 9.4 22.0 6.4 7.7 13.3 30.9 13.8 13.2 8.2 19.7 4.8 6.5 Mexico* 9.9 25.8 8.6 9.3 26.7 49.9 15.9 11.9 6.9 20.1 7.1 8.3 Gulf 23.7 45.1 34.7 25.8 30.5 52.6 43.7 34.2 14.3 34.7 24.2 15.8 Pacific 12.6 26.7 13.7 11.8 18.5 32.3 21.8 27.0 8.5 23.0 9.4 6.4 South 41.1 60.0 39.9 32.8 45.6 66.7 47.9 40.3 30.9 45.7 24.4 22.8 Center‐North 28.5 44.5 21.1 18.1 40.4 52.6 27.2 23.7 18.2 36.7 16.4 13.8 Center 44.7 49.5 30.1 24.1 53.0 57.9 41.6 29.4 34.5 37.0 15.4 17.2 * Mexico includes the Federal District and the State of Mexico. Note: Rural localities are defined as those with less than 15,000 inhabitants. ENIGH is only designed to be representative at the national, urban and rural levels. As a result, there is risk for large measurement errors which need to be kept in mind for these disaggregated statistics. Source: Mexico: A Study of Rural Poverty, World Bank, 2005.

In sum, geographic location matters for the characteristics of the poor, the types of deprivation they face, and for designing appropriate policy responses. There are significant differences among the poor depending on where they live. Labor market characteristics, sources of income, ways in which they cope with shocks, and access to infrastructure vary with geographical location. This makes the rural/urban distinction useful for policy‐driven analysis. The regional dimension is also very important, and

4 One possible exception is the South Pacific, where there are fewer large urban agglomerations than elsewhere. 5 Refers to income poverty and follows INEGI’s classification into seven regions. See Mexico: A Study of Rural Poverty, World Bank, 2005.


rural and urban poverty rates are in fact more closely correlated within regions than across regions (e.g. South vs. North). Moreover, inequality can be high within urban and rural areas, and even within specific neighborhoods. Understanding these patterns is important to designing an effective poverty reduction strategy.

Long‐term income growth, productivity, and poverty reduction

The poor suffer the consequences of low labor productivity and lack opportunities to move to higher productivity employment, which limits their potential for income growth. In urban areas, real wages for the poor have declined since 1991, and even though pay levels have recovered since 1996, the improvement was not sufficient enough by 2003 to regain the value lost since 1991; the share of self‐employed who work without any own capital (informal, salaried workers without own capital, IWOC) has increased. In rural areas, lack of sufficient dynamism in the agricultural sector, particularly in small‐scale farms, concentration of growth in the more commercial sector, and limited access to high‐return jobs in the RNF sector are key factors in explaining stagnant income growth for the rural poor. Slow productivity growth is a general problem for the Mexican economy and is the main factor behind the slow growth in labor earnings. Slow productivity growth affects Mexico’s ability to compete internationally, especially in the US, affecting both the poor and the non‐poor.

Slow productivity growth has meant that fewer good jobs are available in the labor market. From the supply‐side, the poor have less access to good jobs. Mexico’s ability to compete in international markets, especially in the US, has not improved. This is reflected in the country’s poor performance in improving total factor productivity (TFP). Loayza, Fajnzylber, and Calderón (2005) find that TFP growth in Mexico was among the lowest in Latin America, substantially below the 1.1 percent annual growth average for the seven largest Latin American countries during the 1971‐2000 period. This was particularly true in the 1990s, when productivity grew at a low 0.4 percent per year. Since 1998, unit labor costs have increased as productivity growth has lagged in comparison with the U.S. Productivity growth since the nineties has been particularly slow outside the industrial sector, i.e. in sectors where the poor tend to work.

The Urban Poor – working more for less pay

Employment is the main and frequently the only source of income for the urban poor. This is especially true in Mexico, where 92 percent of the income of the poorest urban quintile comes from labor, compared to an average of 74 percent for Latin American urban areas as a whole and 81 percent for Mexico’s rural poor families. Although there has been improvement in wage levels since 1996, the evidence shows that the urban poor were still working more but for lower wages in 2003 as compared to 1991. Over the past fifteen years, labor market trends have not been encouraging. In general, work opportunities have shrunk in sectors with “higher‐quality jobs” – such as


the manufacturing sector – and the poor have resorted to low‐productivity jobs in the informal or self‐employment sectors. The participation rate of the poor has increased by 10 percentage points in the last decade. Higher employment rates, reflecting increasing participation rates, have eased extreme poverty, but many urban inhabitants still find themselves unable to escape moderate poverty. Despite the increases in participation, the poor remain less able to access the labor market than the non‐poor – only 48 percent of the working‐age poor have a job, compared to 70 percent for the non‐poor. Real wages for the urban poor are down 5 percent since 1991, despite the economic recovery after the Tequila Crisis.6 Real wages have fallen mainly in the self‐employment sector where the poor are very highly represented, and within each category wages have fallen more for the poor than for other groups (Figure 4). Indeed, real wages for the extreme poor who are IWOC fell by 22 percent. The fact that the share of employment in IWOC increased so markedly in combination with falling wages suggests an increase in involuntary informality and a potential segmentation in the Mexican labor market.7

Figure 4. Urban Areas: The poor have seen the sharpest cuts in real wages (Real wages in 2003 as percentage of real wages in 1991)

9196 98 100

108

9286

95101

97

0

20

40

60

80

100

120

Informal withoutcapital

Informal withcapital

Employer Public Employees Private Employees

All Extreme Poor Source: Adapted from Urban Poverty in Mexico, World Bank, 2005. Private employees stand for formal private employees

The decline in real wages reflects the low quality of jobs available to the poor. The formal private sector has been unable to generate jobs at a high enough rate to absorb poor workers, which would allow them to increase their earnings and move out of poverty. In 2003, the poor were predominantly employed by smaller firms in the private non‐tradable sector (formal and informal), especially commerce, personal services, and construction. For example, firms with less than 5 employees accounted for

6 Bank staff calculation based on 2003 ENEU. 7 The analysis on this section (for more details see Chapter 4 of Urban Poverty in Mexico, World Bank, 2005) is based on the ENEU, which only includes data about labor incomes coming from an individual’s main job.


65 percent of the very poor’s employment, as opposed to 40 percent of total employment. Small firms are less productive8 and less likely to comply with employment regulations or provide benefits or stable longer‐term jobs. They also pay less than larger firms, even to comparable workers. In addition, wages in these firms have fallen: in 2003, for example, wages in firms with fewer than 10 workers paid below 1991 levels, whereas wages for workers in larger firms rose about 4 percent.

The poor have tended to move towards low‐productivity self‐employment. As public sector jobs shrank after the Tequila Crisis, the formal private sector was unable to create more job opportunities. As shown in Figure 5, the share of the working poor who were informal without capital – typically low‐productivity activities – grew from 14.5 percent to 19.6 percent between 1991 and 2003. Moreover, this share continued to grow after the Tequila Crisis, even as the economy recovered. The decline in public sector employment from 12.5 percent in 1991 to 7.2 percent in 2003 was mainly matched by increasing self‐employment, not private formal salaried employment. The urban poor have turned more to informal self‐employment where real wages are still below 1991 levels.9

Figure 5. The urban poor have turned to IWOC where real wages have declined

0%

5%

10%

15%

20%

25%

1991 1995 1999 2003

0.82

0.84

0.86

0.88

0.90

0.92

0.94

0.96

0.98

1.00

1.02

Share of Poor Working as IWOC Real Wages of Poor IWOC Workers Source: Urban Poverty in Mexico, World Bank, 2005.

The poor have also tended to move towards low‐quality jobs in the non‐tradable sector, outside the manufacturing sector. The share of the poor employed in manufacturing, where jobs are of higher average quality, also declined from 26 to 19 percent between 1991 and 2003. As a result, an increased share of poor workers now work in construction, commerce, and personal services – sectors characterized by lower‐than‐average wages, high informality, slow growth, and a tendency to decline sharply in

8 Tan and López‐Acevedo, 2003, and Fajnzylber, Maloney, and Montes, 2005. 9 Chapter 4 of Urban Poverty in Mexico, World Bank, 2005, shows the trends in the composition of employment.


recessions. Concurrent with the decline in manufacturing employment, the share of the working poor employed in export industries declined from 39 percent to 30 percent between 1992 and 2002.

The poor are increasingly choosing work in the informal sector because of a lack of alternatives (World Bank, 2004). Push factors, rather than pull factors, explain the increase in the share of the poor in the informal sector. Rather than seeking informal sector work because of convenience (e.g. flexibility to work from home or combine with childcare or desire to work as an entrepreneur), the poor are restricted to the informal sector because of a lack of opportunities elsewhere. Until the early 1990s, unemployment and informality in Mexico were negatively correlated, suggesting that the majority of workers were voluntarily choosing the informal sector, rather than being pushed into it by a lack of formal opportunities. Maloney (1999) also found that during the first half of the 1990s the shift toward self‐employment was mainly driven by profit maximization. The trend appears to have reversed (at least partially) after 1992, as informality began to follow a somewhat similar trend to unemployment, more compatible with a conventional pro‐cyclical view in which a decline in labor demand results in a growing informal sector (Figure 6). It may be then that there are an increasing number of workers joining the informal sector because of deterioration in the demand for formal labor.

Figure 6. Since 1991, informality has risen with unemployment

1

2

3

4

5

6

7

8

I 198

7

I 198

8

I 198

9

I 199

0

I 199

1

I 199

2

I 199

3

I 199

4

I 199

5

I 199

6

I 199

7

I 199

8

I 199

9

I 200

0

I 200

1

I 200

2

I 200

3

Une

mpl

oym

ent r

ate

(%)

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

1

1.1

1.2

1.3

Ratio Inform

al / Formal

Unemployment Informal/Formal Note: Informality includes both salaried informal workers and self‐employed. Source: Poverty in Mexico, World Bank, 2004.

Recent research suggests that workers with little education, labor market experience, and capital are unlikely to move voluntarily into the informal sector. Therefore, high rates of self‐employment in poor households may also be considered involuntary or induced by labor market distortions (Fajnzylber, Maloney, and Montes, 2005). The fact that significant increases in IWOC were accompanied by a large fall in wages also supports the push‐factor hypothesis.


Why are the poor unable to compete? First, there is an important educational gap between the poor and the non‐poor. Although the educational level of the poor has increased, they continue to lag behind the non‐poor. Between 1991 and 2003, the average years of schooling for urban poor household heads increased from 6.6 to 8, but remained 30 percent lower compared to the non‐poor. Despite progress on some fronts, this poor/non‐poor education gap has not substantially improved in the last decade, and 55 percent of the labor force still does not even have complete secondary education (ENEU 2003). Likewise, the quality of education has not improved markedly in recent years. But inferior social capital, information, and resources and a lack of transportation and childcare are also likely to hamper the competitiveness of the poor in the labor market. Education does not fully explain the lower income of the poor. An exercise conducted to evaluate the returns to education found that, conditional on having the same level of education and experience, poor households still receive lower wages, and the gap over time increased for all educational categories – in 2003, the wage gap between poor and non‐poor workers with secondary education is close to 40 percent.10 The lower quality of education for the poor is one possible explanation. The non‐educational factors that explain this differential include: inferior social capital, information, and resources; the stigma often associated with slums and other poor areas; a lack of access to affordable childcare facilities; and institutional factors, such as labor market rigidities.

Institutional factors such as stringent firing regulations, hiring modalities, promotions, and provisions for shutdowns and downsizing may be distorting Mexico’s labor market. International evidence suggests that excessive or very rigid regulations, even if well‐intended, curtail the creation of formal employment, as employers seek to circumvent costly and complicated requirements by hiring workers informally. This particularly affects young and less‐educated workers. Labor market regulations may impede the filling of vacancies on merit and deter formal employment, to the disadvantage of the poor. However, the 1997 Social Security reform, which replaced the pay‐as‐you‐go pension system with one based on privately managed individual accounts and overhauled the health financing system, appears to have stimulated formal employment generation, mainly because of two reasons. On the one hand, the reform increased public contributions to the financing of both systems (as a basic pillar), effectively reducing the burden on employers and employees and introducing clearer incentives for them to make contributions “on top” of this basic pillar. In line with this, contributions in general were made more uniform across wage levels, scrapping the existing “levy” on human capital under the former system. On the other hand, the reform strengthened the link between contributions and benefits. For example, the portability of benefits across jobs increased in the pension system, which raised the incentives to contribute to the system and, thus, to become formal. Statistical analyses conducted for this report (Santamaría and Montes, 2005; Kaplan, 2004) show that the formal sector grew more than the informal sector in the period right after the

10 Montes, Santamaría, and Bendini, 2004.


reform, which provides evidence that the reform may have had a positive impact on formal employment generation. Other studies conducted in the country, however, do not find such evidence.

The Rural Poor need to explore opportunities in the RNF sector

Since the 1990s, Mexico’s rural economy has seen a decline in the importance of agriculture and its prominence as a source of income for rural families has decreased. The share of the rural workforce employed in agriculture declined from 63 to 56 percent between 1995 and 2003. The share of income that rural households derive from agriculture dropped by half, falling from 51 to 24 percent between 1992 and 2002, largely due to a sharp reduction in income from independent farming. Instead, the rural workforce became more dependent on the RNF sector: income share from RNF wage labor increased from 20.4 to 36.1 percent, and mostly in high‐return sectors.

But the rural poor remain more dependent on agriculture and low‐return activities in the RNF sector than the non‐poor, and the gaps have increased over time. The poor have participated in the transformation of the rural economy, but to a lesser degree than non‐poor households. For example, from 1992 to 2004, income from non‐agricultural labor increased from 19.6 to 23.9 percent for the poor, while it increased from 28.6 to 46.4 percent for the non‐poor. The share of extreme poor households’ income derived from agriculture fell significantly, from 67.7 to 38.7 percent. But relative to the average household, very poor households experienced a smaller increase in income from RNF wage labor, especially in high‐return activities, which was compensated by a larger increase in transfers.

Table 6. Income Shares in Rural Mexico 1992 2002

Income Shares All Households

Extreme Poor

All Households

Extreme Poor

Independent Farming 38.5 38.1 12.6 16.8 Agricultural Wage Labor 12.3 19.6 11.3 21.9 Sub‐total Agriculture 50.8 57.7 23.8 38.7 Independent Non‐Farm Activities

8.1 4.8 5.7 6.8

Non‐Farm Wage Labor 20.4 15.9 36.1 17.2 High return 4.9 1.3 23.8 4.4 Low return 15.5 14.6 12.3 12.8 Transfers 8.0 6.0 16.5 25.4 Other Sources 12.6 15.5 17.8 11.9 Sub‐total Non‐Agriculture 49.2 42.3 76.2 61.3

Note: Occupations providing average earnings below the moderate poverty line are classified as “low return”, those above as “high return.” Source: Mexico: A Study of Rural Poverty, World Bank, 2005.


The poor have been unable to take full advantage of the process of agricultural modernization and increasing productivity. Both land and labor productivity rose in the 1990s at a rate above 2 percent, a reasonable if not impressive performance. But agricultural growth has favored the Northern states, where commercial farming and crops are concentrated and farm sizes are larger. Average gross profit per hectare, after deducting family labor, is increasing in farm size, with negative gross profit for farms less than 2 hectares and positive gross profit for larger farms. This suggests that Mexico’s agricultural sector is also becoming increasingly dualistic. On the one hand, large, commercial, irrigated farms appear to experience increasing productivity. On the other hand, the productivity of subsistence farmers in marginal or isolated areas is stagnant, as these farmers are unable to switch to export crops and modern agricultural techniques.

Agriculture needs to continue to play an important role in poverty reduction. International evidence suggests that high‐productivity agriculture goes hand in hand with growth in higher‐productivity RNF activities. Among other things, higher agricultural income results in higher demand for RNF products, stimulating the rural economy, and there can be strong linkages between agriculture and non‐agricultural industries and services.

There is a need to increase the efficiency of resources spent on upgrading and supporting the agricultural sector. However, Mexico’s public expenditures in rural development in production‐related areas is high by any standards and, as a share of public spending, the highest in Latin America (see Figure 7). The average 1996‐2000 public expenditure in agriculture as a share of total public expenditure is over 8 percent, way above Argentina (less than 0.5 percent), Chile (above 2 percent), or Brazil (2 percent)11. The Programa Especial Concurrente, which includes agriculture, social, environment, and infrastructure spending by federal agencies in rural areas, is equivalent to some 30 percent of agricultural GDP. The lack of dynamism in the agricultural sector cannot be attributed to lack of public resources but rather to the need to increase their effectiveness and targeting, along with other structural reforms.

11 Mexico: A Study of Rural Poverty, World Bank, 2005.


Figure 7. Labor Productivity and Public Expenditure in Agriculture

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

Hai Bol

Hon Ecu

El Sal

Gua Per

Mex Nic

Pan

Par

RD

Col

Cub Bra

Ven Chi CR

Uru Arg

LAC

Value Added in Agriculture per capita

0123456789

Arg Col

El Sal Per

Gua CR

Bra

LAC

Chi DR

Bol

Nic

Mex% Average Expenditure 1996‐2000

Note: Labor productivity defined as agricultural value added divided by the agricultural labor force and measured in US Dollars of 1995. Average expenditure figures refer to expenditure in production‐related programs for agriculture only, not to all rural development expenditures. They are in current US dollars. Source: Mexico: A Study of Rural Poverty, World Bank, 2005.

Low levels of education and lack of access to physical assets hamper the rural poor’s ability to apply technical upgrading in agriculture and to diversify into RNF activities. Research shows that additional schooling promotes technical change in crop production, participation in RNF activities, and increased household income. However, average levels of schooling achievements are still low, especially for the poor. While only 55 percent of the extreme rural poor aged 12‐14 were enrolled in lower secondary in 2002, almost three‐quarters of the non‐poor were enrolled.12 Physical capital assets tend also to be associated with higher income from agricultural activities.

The poor are still unable to access higher‐quality jobs in the formal sector or in higher‐yielding agricultural activities. The functioning of the labor market is key to understanding the sources of poverty. The situation of the urban poor in Mexico deteriorated in the 1990s, as evidenced by falling real wages compared to the early 1990s. As a consequence of falling incomes – and growing unemployment during the Tequila Crisis – the poor moved to very precarious informal jobs in sectors and occupations that offer low salaries, grow slowly, and are highly vulnerable to recessions. By 2003, poverty had declined slightly because the poor were working more, but mostly 12 Poverty in Mexico, World Bank, 2004. Note, however, that the definition of rural for these estimates was based on INEGI’s classification with populations of less than 2,500 people.


in those “low‐quality” jobs. The economy of rural Mexico, on the other hand, is undergoing a significant transformation, with important implications for the rural poor. The labor force has experienced modernization and agriculture is declining in importance, even for the poor. Agriculture, of course, remains important, but its development has been uneven. Large, commercial, irrigated farms experience increasing productivity, whereas the productivity of small or subsistence farmers in marginal or isolated areas may be stagnant, as these farmers are unable to switch to export crops and modern agricultural techniques. An increase in transfers allowed the rural poor to compensate for this negative development, but there appear to be opportunities that the rural poor can seize, if helped by adequate government interventions. These opportunities, by and large, are in the RNF sector. Thus, raising the productivity in the economy as a whole (in order to increase the amount of “good” jobs available) and raising the productivity of the poor (in order to increase their chances of accessing a good job) must be cornerstones in the poverty reduction strategy.

Vulnerability

While important progress has been made in helping certain groups to manage risks, there are still vulnerable groups who have limited access to safety nets, such as the elderly poor and low‐income groups facing unemployment or major health risks. Mexican individuals and households face a diverse set of income risks. The analysis shows that Mexico has made important progress in reaching certain at‐risk groups, particularly the young rural poor population. However, several key vulnerable groups can be identified for whom the frequency of risk and severity of loss compels a reexamination of government policy. Among these are the elderly living in poverty – a problem of considerable scope in Mexico, especially when assessed in a regional comparison – and the low‐income population, which potentially faces very high costs associated with health care and unemployment risks.

In addition to these idiosyncratic (individual) risks, Mexicans are also periodically exposed to aggregate shocks, which include economic shocks and natural disasters. The evidence suggests that the overall variation of the households’ consumption in the face of these risks is small because significant consumption smoothing is taking place.13 Adjustment to macroeconomic shocks has largely taken place via falling wages, such that income losses are diffused across the working population, as opposed to resulting in sector‐specific unemployment. Private risk management is an important component of households’ responses to the above risks, but its limits are also apparent.

13 Overall, there is some evidence of successful (but perhaps otherwise costly) consumption smoothing – large drops in income do not translate into large drops in consumption. Certain coping strategies, such as running down health or the fact that mothers cannot stay at home to take care of their children, may protect present consumption levels but can have negative effects on the consumption path in the longer run.


Household characteristics – education, family composition, and self‐employment – affect the distribution of shocks in urban and rural areas in similar ways. Coping mechanisms such as loans, donations, sale of assets, and increased labor market participation appear common in both urban and rural areas. But these responses may not be very useful vis‐à‐vis covariate (aggregate) shocks, when risk pooling is not possible due to the possibility of general equilibrium effects on labor markets. Moreover, as mentioned above, the importance of coping mechanisms might differ between urban and rural areas because of the different economic context: the labor market affects the urban poor more; conversely, the rural poor benefit from safety nets such as subsistence agriculture.

Despite recent progress, the Mexican social protection system has historically been – and still is – inequitable and leaves many vulnerable citizens unprotected. High rates of poverty among the elderly coexist with a very high fiscal burden for public pension systems, which points to a serious mismatch between programs and needs. The Mexican protection system for private workers is, after the 1997 IMSS reform, healthier and financially sound in the long run. However, the challenge of increasing coverage to large segments of the population remains. While health costs constitute a major risk for low‐income households, formal health insurance is limited and regressive across income deciles. By not covering the poorest households, public social security institutions have failed to mitigate the inequity that persists in Mexico’s society. As a result, a great majority of the poor have few means of managing risks.

Individual shocks, risks, and vulnerability – old age and health risks

Poverty rates have been higher among the elderly in Mexico than among the general population. At 38 percent, the poverty rate among older adults is much higher among the elderly than the national average and at a level close to that seen in countries of lesser economic development than Mexico, much higher than in countries such as Brazil, Chile, or Colombia, and considerably higher than the national average. This gap in poverty rates is particularly pronounced, but not unique to Mexico (Table 7).

Table 7. Poverty Rates among the Elderly in Latin America Entire Population 65 and older Bolivia 30.5% 47.5% Brazil 24.6% 18.5% Chile 20.8% 23.9% Colombia 24.0% 32.9% Costa Rica 21.7% 29.1% Guatemala 19.1% 27.1% El Salvador 27.4% 38.0% Mexico 22.1% 37.6%

Source: Gill, Packard and Yermo (2004).


Although public pension programs absorb a large share of public expenditures, the elderly poor lack significant coverage. Whereas over 20 percent of the urban population over age 65 receives a pension, only 7 percent of the urban elderly poor have access to a pension. The rural poor are virtually uncovered, with pension incidence among the elderly at less than 1 percent (Table 8). An immediate result of lacking income security at old age is that a large share of the elderly poor continues to work, particularly in rural areas. A range of social assistance programs and transfers reach the elderly poor, including Procampo, Oportunidades (600,000 households), Liconsa, Programa para Adultos Mayores (covers 98 percent of people aged 70 and over in Mexico City), Acuerdo Nacional para el Campo, and Programa Alimentario.14 In fact, as shown above, transfers have been a major source of income growth for the rural poor. Yet high poverty rates among the elderly are in and of themselves evidence of the limited reach of the public social protection system.

Table 8. Pension coverage and labor force participation among the elderly Urban Rural

Extreme poor All Extreme poor All Receives pension 1996 7.9 21.2 0.9 5.5 2002 6.7 22.1 0.8 5.3 Works and does not receive a pension 2002 29.8 24.9 57.9 49.7

Source: Mexico: An Overview of Social Protection, 2005.

Informal risk management strategies rely on extended families (social networks), private transfers (remittances), and accumulation of assets (savings or investments). Accumulated assets tend to increase with age, which would tend to make the elderly better off relative to other groups. However, the value of assets held by the elderly depends critically on two institutions where much progress is still needed in Latin America, in particular in their limited reach to the poor population: (i) legal institutions that protect property rights; and (ii) financial institutions that allow households to convert illiquid assets into income for consumption in old age. In addition, it is important to better understand the existing informal risk management and private transfers (inter‐generational) in place and to understand how these are affected by socio‐demographic changes.

Private strategies to cope with income‐risk in old age may have adverse long‐term effects. One example is the effect on land inheritance patterns in rural areas. The main risks perceived by old land‐owning men, whose possibilities of migration or participation in the labor market are highly diminished by their age, are being left alone, and being unable to earn enough income to survive. Common responses to this situation observed in ejidos and comunidades are: (i) old owners cling to their land, resisting any

14 Coverage of pensions systems and other forms of income support among Mexico’s elderly is discussed in more detail in Mexico: An Overview of Social Protection, World Bank, 2005.


pressures to pass it on in life, (ii) sons or daughters stay with parents in the household, looking after them and helping tilling the land, often with the promise that they will inherit it; (iii) parents instill uncertainty about inheritance rights as a means to maintain family unity and thus ensure that transfers keep flowing from distant children. As such, the resistance of small landholders of advanced age to pass on their lands to the young generation is part of a broader survival‐cum‐risk management strategy identified in field studies. However, it results in reduced agricultural productivity, youth exodus, and demographic imbalances.

The ageing of the population means that old‐age poverty poses one of the major social protection challenges facing Mexico. A recent study of demographic trends in Mexico found that the percentage of the population above 60 years of age rose from 6.6 in 1989 to 8.6 in 2002.15 As shown in Figure 8, the increase in the average age of the household head is particularly pronounced in rural areas. Higher life expectancy is increasing the proportion of elderly relative to young, putting pressure on private risk management strategies – like extended families and inter‐generational transfers – and formal pension systems alike.

Figure 8. Age of Household heads, 1992‐2002

40

42

44

46

48

50

1992 1996 2000 2002

Urban poorest 10% Rural poorest 10% National average

Source: Mexico: An Overview of Social Protection, World Bank (2005).

Exposure to health shocks combined with insufficient capacity to manage them is a major risk associated with poverty. The low‐income population in Mexico – a majority of which does not have access to health insurance – faces very high costs associated with health care. More than 5 million Mexican citizens face catastrophic health expenditures each year, causing at least 2 million of them to fall into poverty.16 In addition, the distribution of out‐of‐pocket expenditure is regressive, as the poor show much higher levels of out‐of‐pocket expenditure than the rich. This translates into a

15 Ariza and de Oliveira, 2004. 16 Poverty in Mexico, World Bank, 2004. Catastrophic health shock defined as more than 50 percent of household income net of basic nutritional consumption.


higher frequency of catastrophic health shocks and suggests that available risk‐pooling mechanisms do not reach the poor and/or do not offer efficient protection.

There are significant inequalities in public health expenditure, and the poor are in general uninsured or, in the best of cases, partially insured. Consequently, they frequently pay out‐of‐pocket for health services. Households in the lowest decile directly spend around 11 percent of income on health care while the richest spend less than 4 percent, pointing to important problems of efficiency and equity of public health subsidies.17 A recent study found that while only 9 percent of insured households fall below the poverty line after catastrophic health care expenditures, 40 percent of uninsured households are impoverished when suffering a health shock.18 In 2002, 73 percent of households impoverished from health expenses were not insured. There is also an urban‐rural gap, as 60 percent of rural households fall below the poverty line as a result of catastrophic health care expenditures, while 17 percent of urban households face the same problem. There is some evidence that Oportunidades, which combines cash transfers with free access to health clinics, can have an important role in protecting rural household income from health shocks (Box 1). However, some consumption smoothing mechanisms that protect household consumption from health shocks are in place, even if uncovered by Oportunidades. The recent introduction of Seguro Popular – which is targeted at poor families – is therefore a positive development. A forthcoming impact evaluation will shed light on the extent of the program’s effectiveness.

Box 1. Vulnerability to Health‐Related Risks in Rural Mexico and the Impact of Oportunidades

Oportunidades, which combines cash transfers with free access to health clinics, plays an important role in protecting income from falling when household heads experience short‐term illness, even though it was not designed as a social protection mechanism. In a recent empirical analysis of vulnerability in rural Mexico, Skoufias (2004) found that in communities not covered by Oportunidades, a household head falling ill caused an average income growth rate that was between 20.4 percent and 21.7 percent lower than for households with healthy head. This implies that households are unable to protect their income from the effects of short‐term illness.19 In communities covered by Oportunidades, the growth rate of income did not vary much as household heads experienced short spells of illness. More serious illnesses (measured by duration in days and inability leave the bed) turned out to have a smaller negative effect on income (not significantly different from zero). There were also no apparent differences between households covered and not covered by Oportunidades.

The study concludes that vulnerability could be more effectively tackled with an insurance‐type program that ensures that household welfare (consumption or income) does not fall below a socially acceptable norm. Skoufias also argues that the absence of strong effects of health shocks on consumption does not imply that households will not

17 Universal Health Insurance Coverage in Mexico: In Search of Alternatives, World Bank, 2003. 18 Ibid. 19 Defined as being confined to bed for at most 3 days out of the last 30 days.


get any welfare benefit from health insurance. Improved health itself is an increase in welfare, but this effect cannot be measured directly with the information available.

Source: Emmanuel Skoufias, 2004.

Unemployment has not been a major risk to income because of adjustment through wages and the existence of private coping mechanisms (Box 2). Unemployment rates in Mexico are very low when compared to both the most developed economies and to other economies in the region, such as Colombia and Chile, which experienced similar or stronger episodes of growth than Mexico. The urban poor display a slightly higher unemployment rate than the non‐poor but the rates are still very low (5.7 percent for extreme poor males and 1.7 percent for extreme poor women). So far, unemployment duration has also been low, with most skilled and unskilled workers finding a job within a six‐month period. Wage flexibility may explain part of these features. In addition, informal coping mechanisms, especially those that involve increased labor force participation of spouses, effectively protect the incomes of households faced with unemployment shocks for household heads, yet do not translate into increased school non‐attendance or reduced educational performance (year‐to‐grade) among children. Skoufias (2004) finds that it was only during the Tequila Crisis of the mid‐1990s (i.e. an aggregate shock) that the loss of a job by the household head was associated with an increase in income risk.

Box 2. Informal Household Risk Management Strategies in Mexico

Households engage in a number of informal risk management strategies that need to be understood in order to craft effective formal, public social protection policies. A recent study suggests that families in urban Mexico employ consumption smoothing mechanisms, including both household self‐insurance techniques and risk pooling techniques at the local level, when faced with shocks.

Spouse added worker strategies are a substantial form of informal self‐insurance. There is evidence of the “added worker effect,” where non‐working wives enter the workforce when confronted with the loss of a spouse’s income. The research found substantial reductions in household work when a woman entered the labor market, suggesting that there may be hidden costs to this type of risk management, such as less time with children and losses to social capital.

Child added worker strategies are limited. Putting children in the labor force can be seen as transferring future family income to the present and is another self‐insurance strategy with potentially high private and social costs. However, only certain groups of poor girls appear to drop out of school when a father or mother loses his or her job. As found in studies elsewhere, child labor in Mexico appears to be pro‐cyclical.

Extended families are probably efficient insurers and may offer protection not easily observed in the data. The sociological and anthropological literature suggest that extended families provide possibilities for pooling risks while maintaining the correct “self‐protection” incentives at the household level.


Migration is a form of income diversification that many resort to, and remittances play an important role in risk management in Mexico. Incomes of foreign workers are uncorrelated with their home economy and exchange rate devaluations increase the value of transfers in pesos. However, the costs of this self‐insurance strategy tend to be high, resulting in lower education attainment.

Informal labor markets are not effective safety nets that offer readily available jobs. Most of those entering unemployment enter from the informal sector and the duration of their unemployment is only 22 percent less than for formal sector workers.

Informal capital markets, which include rotating credit associations, reciprocal loans, guelaguetza, or relations of compadrazgo, may offer consumption smoothing and risk pooling possibilities.

The informal risk management strategies of rural households depend on two additional activities: diversification into RNF occupations and subsistence farming.

Diversification of income sources: Diversifying income through RNF economic activity has been an important way for Mexican rural households to concurrently increase income and mitigate risk. In reaction to the Tequila Crisis in 1994‐95, rural households in Mexico increased their involvement in RNF occupations, particularly ones with low returns, which are easier to access.

Subsistence economy: The subsistence economy is commonly understood to be the agricultural production of food crops carried out by farmers on one or several small plots of land for self‐consumption, using family labor. Subsistence farming is rarely practiced alone but rather as a supplement to other production such as coffee or other cash crops, and it is not exclusive to poor farmers. The importance of the subsistence economy has been declining rapidly but it is still the number one safety net in rural areas

Source: Income Risk, Household Coping Strategies and Income Security Policy in Mexico, World Bank based on analysis of ENEU, and Mexico: A Study of Rural Poverty, World Bank, 2005.

Aggregate shocks, risks, and vulnerability – macroeconomic crises, natural disasters, droughts, and floods

Historically, Mexican households have faced two major types of shocks: (i) macroeconomic downturns and crises, and (ii) natural disasters.

The Tequila Crisis had a considerable impact on poverty, and national and rural poverty rates in Mexico returned to pre‐crisis levels in 2002 (see Poverty in Mexico, World Bank, 2004). In 1995, prices rose by 35 percent and output fell by 6.2 percent. As wages remained fixed in nominal terms, real wages declined by 25‐35 percent. Unemployment, while low by global standards, almost doubled from 3.9 percent to 7.4 percent. 20 Welfare outcomes were dismal: household incomes declined by roughly 30 percent, extreme poverty more than doubled between 1994 and 1996 (going

20 Maloney, Cunningham, and Bosch, 2003.


from 10.1 to 26.5 percent), and moderate poverty increased from 43 to 62 percent.21 Since 1995, Mexico has not experienced a major economic crisis, and successful macroeconomic policies have stabilized fundamentals such as exchange and interest rates. However, increased trade liberalization and exposure to international competition are also occurring, signaling at once major trade opportunities as well as exposure to potential future macroeconomic shocks with differential effects across the Mexican population and economy.

The urban population in Mexico is particularly vulnerable to macroeconomic instability and labor market adjustments, as most of their income derives from labor. At the same time, risk‐coping strategies depend heavily on the labor market. Both rural and urban poverty increased dramatically as a result of the macroeconomic crisis in 1994‐95, although the effect was particularly strong in urban areas.22 The urban poor also rely more on labor market strategies as informal coping mechanisms, via the adjustment of the labor supply of household members or added‐worker strategies, thus illustrating the dual role of labor markets as both a source of income risk and a means of ex‐post income protection. The dependence of the rural poor on labor income is lower, which implies that even if wages and employment are affected in a similar way as urban areas, the income shocks transmitted via labor market developments are smaller.

The rural poor, on the other hand, face risks of large cuts in public and private transfers in response to macroeconomic shocks. As discussed earlier, rural households depend to a larger extent on transfers, both public and private. They are therefore vulnerable to how the public sector in turn copes with aggregate shocks: if shocks induce large budget cuts in public transfers to rural areas, low‐income households are hard hit. However, the new Ley General de Desarrollo Social – which limits cuts in real spending on social development, including some transfers to rural areas – will limit future expenditure decreases in this area. In Mexico, the crisis affected rural households not only via lowered real wages, but also in terms of a reduction of private transfers as income shocks in urban areas were transmitted to rural areas through lower remittances from internal migrants. Transfers did, however, provide assistance when originating from abroad, which points to the potential prominent role of international remittances (and, by extension, migration). During the Tequila Crisis, increased transfers from friends and relatives outside of Mexico (largely in the US), who avoided the impact of the crisis, mitigated the shock to some extent (see Box 3).

The most common private risk management strategies during the Tequila Crisis were emigration to the US and increased income diversification. After 1995, migration to the United States increased alongside greater diversification of rural incomes. In both rural and urban areas, however, poorer households may lack savings and other means to smooth consumption, resulting in higher consumption shocks than

21 Montes, Santamaría, and Bendini, 2004. 22 Ibidem.


those households better able to mitigate (ex‐ante) and cope (ex‐post) with shocks to income.

In Mexico, macroeconomic shocks have not implied major increases in unemployment; this may change, however, and wage flexibility may cease to be a safety net. To date, macroeconomic crises in Mexico tend to have resulted in labor market adjustment via a lowering of real wages as opposed to unemployment – the result of fixed nominal wages combined with inflation. Mexico’s historic wage flexibility, by preventing extensive and durable massive unemployment, has proven to be a relatively efficient safety net during crises. In the 1995 Tequila Crisis, GDP per capita fell by 5 percent and the labor market adjusted with a 25 percent fall in wages, but relatively little unemployment. This had the effect of spreading losses relatively evenly across the population, rather than concentrating the losses on a particular group. As discussed above, the poor suffered from lack of access to good jobs rather than from lack of jobs per se. With increased competition, low inflation rates, and continued low TFP growth, the low unemployment rates that characterized Mexico until the late 1990s will be more difficult to sustain.23 Formal mechanisms such as workfare programs can potentially be useful instruments in mitigating covariate employment shocks.

Box 3. Remittances as a source of private risk management for Mexican households

The increasing importance and magnitude of remittances:

• Remittances from Mexican workers abroad reached a record 13.3 billion dollars in 2003. It exceeded foreign direct investment as a source of foreign income and amounted to some 2 percent of the country’s GNI in 2003.

• Although migration is not a recent phenomenon, much of the capital flow from remittances seems to be. In general, about half of the recipients included in a study of remittances in Mexico said they had received remittances for 3 years or less.24

• Remittances played an important role in the recent growth of rural incomes, especially poor incomes.

• The highest proportion of households receiving remittances is found among the poorest 20 percent of the population. In 2002, 11.2 percent of households in the poorest quintile received remittances, compared to a national average of 1.2. For the poorest 20 percent of rural households this number rises to one‐fifth.

23 The ability of wages to adapt to changes in economic activity and absorb shocks in times of recessions seems to have declined since the late 1990s in Mexico. While the country experienced a decline in its growth rate between 2000 and 2001, mean real remunerations kept increasing through 2002. This indicates that wage flexibility may have undergone a structural change when inflation reached single digits in the late 1990s, which is now limiting the ability of the labor market to keep unemployment as low as during the previous decade. Further evidence is provided in the Okun relationship between output and wages which suffered a “structural” break around 1999 (for details see Urban Poverty in Mexico, World Bank, 2005). 24 Receptores de Remesas en México, Pew Hispanic Center & MIF, 2003.


• While ‘coverage’ of remittances is progressive and pro‐rural, it is also limited. Only a minority of the extreme poor has access to remittances and 86.5 percent of the poorest households do not receive remittances.

• Using post‐transfer income, the share of households receiving remittances is lower for the poorest 20 percent of the population than for any other income group. The different conclusions arrived at using post‐ versus pre‐transfer income simply reflect the fact that transfers (including remittances) are an important driver of income growth among the households fortunate enough to have access to these transfers.

Sources: Poverty in Mexico, World Bank, 2004, and Receptores de Remesas en México, Pew Hispanic Center & MIF, 2003. However, it is important to clarify that in Mexico, no consensus exists among the authorities concerning the amount of remittances.

The workfare program Programa de Empleo Temporal (PET) in rural areas provides some insurance against loss of income. PET was designed to promote the employment of poor people, particularly the extreme poor, in public works in rural areas. Although its primary function was absorbing seasonal unemployment in rural areas affecting especially the very poor, it did have an insurance function since incremental funds were usually made available for additional employment in areas that have been affected by systemic shocks due to natural disasters or other causes, following an agreement between the federal and state governments. These two functions are entirely compatible and even synergic, because the experience and capability gained in the implementation of the regular program are very valuable in emergency situations. Under the ordinary program, works were carried out during the agricultural low season.

Crises within particular sectors, such as the collapse in real agriculture prices experienced in the 1990s and the even more concentrated coffee crisis, can represent an important shock to household income. Agricultural price incentives remain low. This is largely the result of the openness of the economy, which is increasing under NAFTA, and the conditions of unequal competition faced by Mexican farmers in most crops vis‐à‐vis their Northern neighbors, given their poorer endowments coupled with extensive agricultural subsidy programs in the United States and Canada. While Mexico also operates a comparatively small agricultural subsidy program, Procampo, in practice it is functioning more as a rural safety net (with moderately pro‐poor targeting, though a sizeable portion of benefits also flow to farmers in higher income deciles). Impact evaluations indicate positive consumption effects on small farmers as well as some income multiplier effects on medium and large‐scale farmers. However, Procampo has been less successful in achieving its stated goals of helping domestic producers of basic staples to adjust to international competition under NAFTA and helping farmers switch to more competitive crops.

Public and private risk management strategies regarding income or consumption seem largely effective in managing the effects of natural disasters and weather‐related shocks. In a recent study of vulnerability in Mexico, Skoufias (2004) finds that for all rural households, aggregate risks, mostly related to weather shocks, significantly affect household incomes and consumption, although households carry out


income smoothing practices that partially protect their incomes from such risks. Systemic shocks, however, were of secondary importance compared to idiosyncratic ones. Also, panel data show that systemic shocks related to weather and other natural disasters can have very different impacts on households, and that shocks affecting income do not necessarily lead to consumption changes. Successful practices of consumption smoothing make consumption more protected than income. Most agricultural insurance in Mexico is oriented to mid‐sized and large commercial farmers, and, as such, crop and livestock insurance is not relevant for very poor farmers.

Fonden provides insurance against covariate shocks in the form of natural disasters. The Fondo de Desastres Naturales (Fonden) is a Federal Government insurance fund against natural disasters. It covers all major natural disasters, financing the reconstruction of public infrastructure and compensating, in part, the rural poor for their losses following large aggregate shocks. Small farmers and other rural poor are protected in four ways: (a) they receive support to rebuild their houses if affected by the disaster, (b) they receive compensation for crop and livestock losses for a maximum of 5 hectares and 25 heads of cattle at a rate of some USD 33 per hectare and USD 23 per head, (c) they may also qualify for temporary income and employment support over and above that provided by PET, and (d) they benefit from the reconstruction of local public infrastructure (Secretaría de Gobernación, 2003). Fonden is a useful instrument to absorb part of the income impact of large covariate shocks of natural origin but it compensates only part of the losses and depends on a number of procedures and discretionary actions, such as the declaration of emergency, that limit its impact.

Yet natural disasters and other weather‐related phenomena remain important determinants of inefficiencies in crop production. The high incidence of realized shocks among farmers in rural Mexico can be seen as a reflection of the risk inherent in (uninsured) agricultural production. Weather‐related shocks are very frequent among farmers, especially droughts or excessive rains. Efficiency analysis suggests that shocks of natural origin (rains, frosts, droughts, hail, pests) are a major determinant of inefficiency in crop production. The average inefficiency in 2002 – measured as the distance to the efficiency frontier – for farmers with natural shocks was 1.05, as opposed to 0.8 for those without shocks.25

The Social Protection System – progress still needed in order to help the poor cope with shocks

The social protection system in Mexico has historically been expensive, fragmented in structure, and rather regressive in coverage, reflecting at least in part the inequality of Mexican income distribution. As a result, a large proportion of the population, in particular low‐income households and those in the informal sector, still have little or no protection against the risks outlined above. The social security system,

25 See Chapter 4, Mexico: A Study of Rural Poverty, World Bank, 2005, for more details of this analysis.


financed by employer and employee contributions and by fiscal transfers, provides healthcare and pension benefits to workers in the formal sector (see Figure 9a). In parallel, a fragmented network of smaller programs provides limited benefits to those uncovered by social security institutions.

Mexico has demonstrated its capacity to design and implement innovative social policy reforms, but the challenge remains to move from isolated successes in cash transfer delivery to an integrated, fiscally sound risk management strategy. Mexico’s flagship social assistance program, Oportunidades, is a widely cited best practice program in social protection, is very progressive in design, and has extensive coverage (see Figure 9b). Oportunidades’ commendable focus is on building human capital accumulation among people in extreme poverty or just above. As such, it does not have the flexibility to respond in times of crisis since it was not designed for this purpose. Research suggests that Progresa (Oportunidades in rural areas) does not provide additional insurance above that of existing formal and informal institutions (Skoufias, 2004), which is to be expected as insurance is not the purpose of the program. As such, other risk management mechanisms are needed. More generally, there is a need in Mexico for a more comprehensive social protection strategy which tackles both the distributional and fiscal challenges.

Figure 9. Formal health and pension insurance is regressive in coverage, Oportunidades is highly progressive

a. Social Security* Coverage across income deciles

b. Oportunidades coverage across income deciles

* IMSS, ISSSTE, PEMEX. Source: Mexico: An Overview of Social Protection, World Bank, 2005, based on ENIGH, 2002.

Mexico invests less in social protection and in the social sectors in general, as a consequence of a very small overall fiscal envelope, reflecting a thin tax base and low tax revenue. Mexico’s expenditures in social programs, both social assistance programs aimed at reducing poverty as well as in social insurance are low given the level of development of the country. However, as a percentage of public expenditures, the share of public social expenditures is not low by international standards. This reflects a major

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

I II III IV V VI VII VIII IX X0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

I II III IV V VI VII VIII IX X


challenge for the country, as public resources needed to continue improving and expanding poverty reduction programs and increase social insurance coverage, in particular among vulnerable groups, is currently too limited. This implies that a fiscal reform which can expand this limited fiscal space is critical. While countries like Chile and Brazil devote 16 and 19 percent of GDP respectively to total social spending, Mexico’s allocation to the social sector remains at about 10 percent, and translates to relatively low levels of per capita spending as well. Differences between countries in how social expenditure categories are defined and recorded account for some, but far from all, of the difference. The largest differences between Mexico and countries such as Argentina, Brazil, Chile, and Uruguay occur in social protection (pensions, health and targeted transfers), while expenditure on education, housing, and other basic services are closer to regional averages. The low expenditure levels shown for Mexico are a direct reflection of a thin tax base and low tax revenue. Finally, the priority given to social spending within the total public expenditure envelope is as high in Mexico as in other upper‐middle income countries (above 60 percent of total public spending is allocated to the social sector).

A large share of social protection spending does not reach the poorest population because of the dual structure of the system. A large share of social protection spending is channeled through institutions directed at providing health and pension benefits for workers in the formal private and public sectors, thus excluding most of the poor. The social security system for government workers (ISSSTE) has not been reformed and has a flow of funds deficit and is actuarially insolvent. Together, the IMSS (those employed by IMSS) and ISSSTE represent a significant contingent liability amounting to some 82 percent of GDP. This structure poses a threat to maintaining, let alone expanding, other social spending programs better targeted at the poor.

A new initiative, Seguro Popular, has been introduced to protect poorer Mexicans against health risks. In illness, the poor have access to health services through the public health system. By changing the incentive system and accountability mechanisms faced by the states and state‐level suppliers, Seguro Popular aims at improving the quantity and quality of these services. However, achieving the proposed quality and coverage targets of this relatively new program involves significant implementation challenges and an impact evaluation, already under way, will measure its success.

In sum, although Mexico has made important progress in reaching low‐income households, the bulk of the poor remain uninsured in bad times. The most vulnerable groups are the elderly poor and low‐income households facing catastrophic health expenditures. While Mexico spends considerable resources on pensions and health care, the distribution of resources are skewed to the better off. Oportunidades is not primarily designed nor intended to help the poor to cope with various shocks; hence the need to complement it with programs designed to help the poor cope with risks. Previously, job loss did not constitute a major catastrophic risk to households as the flexibility of wages, while resulting in lower household income, kept unemployment low (e.g. during the


Tequila Crisis). However, as discussed above, the labor market may be absorbing output shocks through employment rates rather than through wages. There is therefore a need to design adequate safety nets to help the poor to mitigate risks in case of shocks.

Policy Options

The analysis above has important implications for policy design. First, heterogeneity implies that there is no program blueprint that can be applied, but that all programs – at least to some degree – have to take into account urban/rural, regional, and ethnic differences. Hábitat, a program focused on urban upgrading, is one step in the right direction to take into account urban heterogeneity. Second, the government can play an important role in increasing the productivity of the poor – and thus the prospects for income growth over the longer term. Third, the social protection system needs wide‐ranging reforms to be able to provide effective coverage to the poor and vulnerable groups.

But above all, an implementation of investment climate type of policies that favor productivity growth is most needed in Mexico for sustainable poverty reduction. Policies that foster the expansion of exporting sectors together with targeted interventions to favor productivity growth in small‐ and medium‐sized firms could increase poor workers’ access to better job opportunities. However, for any such policy to work, it is instrumental to address the issues that constrain productivity growth in order to safeguard the country’s competitiveness abroad and increase the demand for labor, consequently enhancing the possible access of poor workers to better quality jobs.

Heterogeneity and policy design and implementation

Program design needs to adapt to rural vs. urban contexts and include self‐targeting mechanisms. The distinction between urban and rural cannot be overemphasized, as population size and location are key determinants for well‐being and the types of policy interventions that are necessary. Keeping this continuum in mind, the distinction is also useful for policymaking, as the opportunities and challenges facing poor people in the “average” rural vs. urban areas are indeed different. For example the expansion of Oportunidades into urban areas has highlighted some issues related to different location contexts. One important difference between rural and urban areas is that urban women exhibit greater participation rates in paid labor outside the home – a key element of coping strategies in bad times. The conditions women face in the urban labor markets make it difficult to comply with the corresponsibilidades requirements of Oportunidades. Similarly, with the current setup, the impact of Oportunidades has been smaller in urban than in rural areas. The hypothesis is that while grants are the same amount in rural and urban areas, the opportunity cost of staying in school might be higher in the urban setting. Thus, program design must take into account the different circumstances and priorities of the poor in different locations.


One caveat is that the needs and even income levels vary considerably, and this heterogeneity exists even within poor neighborhoods. Thus, geographical targeting may involve high error rates for both inclusion and exclusion. Programs that leave room for self‐targeting may improve program effectiveness.

A territorial approach to rural development is a way to achieve local economic development through territorial, rather than sectoral, economic coordination. This approach focuses on multi‐sectoral development and economic coordination through participatory territorial planning. Economic diversification and the commercial exploitation of territorial assets are key aspects of a multi‐pronged approach to increase the value‐added of goods and services already produced, use territorial advantages through the introduction of new commercial products, and establish synergies between different sectors of activity. The European Union Leader Program, based on a territorial approach, offers many examples of these modalities that could further enhance the functioning of the Microrregiones program.

Policies to promote productivity increases and long‐term income growth for the poor

For sustainable poverty reduction, the poor need to be able to access better jobs with better pay. Given the importance of the labor market for urban poor households, poverty will only fall if the poor can receive higher wages. Productivity growth, both for the poor and the Mexican economy as a whole, is therefore key. For real wage increases to be sustainable, the poor must become more productive. On the other hand, economy‐wide productivity growth is necessary to make more quality formal sector jobs available to the working population.

Building human capital is essential to improving the poor’s chances in the job market. From a policy perspective, this means that the poor must have better access to quality education services. Education is an essential lever for improving productivity and employability in the labor market and certainly remains a key factor in explaining poverty. In rural areas, there is a strong link between education and RNF activities, which can offer a way out of poverty. Relative to the non‐educated, workers with education are generally more likely to find employment in the non‐agricultural sector. As education levels rise, so does the probability of being employed in the non‐agricultural sector both in low‐return and high‐return occupations (see Table 9). As shown above, poor household heads have more education today than 15 years ago, but the education gap, vis‐à‐vis non‐poor households, has not narrowed. The fact that the poor are more educated means that both the quantity (years of schooling to catch up relative to the non‐poor) and quality of education must increase. A challenge is to improve quality at the secondary level, especially since it will facilitate entrance for the poor to higher education levels and deepen the efforts already in place to increase access for the poor to tertiary education. This holds true for both urban and rural areas.


Table 9. Increase in Probability of Being Employed in the Non‐agricultural Sector by Educational Attainment, Rural Mexico 2002

Non‐Agricultural Employment

Low‐Productivity Non‐Agricultural Employment

High‐Productivity Non‐Agricultural Employment

Primary Complete+ 11% 6% 8% Lower Secondary Complete+ 20% 9% 14% Upper Secondary Complete+ 23% 7% 22% University Complete+ 28% ‐21% 54% Technical Education+ 24% ‐9% 37% Note: Rural area defined as localities with less than 15,000 inhabitants. The worker is employed in a low‐productivity non‐agricultural job if her monthly labor income is below the average non‐agricultural labor income. All results are statistically significant. Source: Mexico: a Study of Rural Poverty, 2005.

While improved access to education is an appropriate initiative for the long term, correctly designed and implemented occupational training and labor intermediation services can be instrumental in helping the poor access decent jobs in the short to medium term. Mexico has a vast array of active labor market policies (ALMP) and programs in place, mostly offered by STPS. These include occupational training programs, labor intermediation services, and direct and indirect job creation programs. It will be important to review in more depth the coverage and cost‐effectiveness of these programs. This should serve as a basis for determining which programs should be expanded to assist the poor in upgrading their skills and finding jobs, and which programs should be reformed. There is comprehensive international experience in the area of ALMPs which could provide guidance on how to improve the Mexican system (see Box 4). In rural areas, upgrading skills through vocational training can be particularly important in helping the young rural poor compete for jobs in RNF activities.

Box 4. Impact of ALMPs: A review of international evidence from evaluations

Job Search Assistance: Job search assistance (through provision of information, counseling, or placement help) may be the most successful and cost‐effective ALMP. However, targeting is important for services to be effective – like other interventions, they do not seem to help all types of workers equally. These programs have had relatively little impact on youth but have been more effective for women. Finally, the effectiveness of job search assistance depends significantly on economic conditions and the availability of new jobs.

Training and Retraining: Training programs can be targeted towards many different groups, including the long‐term employed, those laid off in mass layoffs, and youth.


• The success of programs for the long‐term unemployed tends to be heavily dependent on the business cycle, with outcomes generally better when the economy is expanding. Evaluations show that tightly targeted on‐the‐job training programs offer the best returns. Costs tend to be high, however.

• The effectiveness of programs for retraining workers after mass layoffs is less clear, and the evidence suggests that these programs should not be the principal source of support to assist individuals in large‐scale retrenchments.

• Evaluations of youth training programs tend to focus on young workers who have had previous schooling difficulties. The evidence suggests that training, which is usually short in duration, is rarely effective in overcoming previous education problems.

Workfare: Unlike other ALMPs, workfare is often primarily intended to provide current benefits rather than improve longer‐run employability. These programs, when carefully targeted and implemented, can provide an important short‐term safety net. However, in many studies, participants tend to have a smaller probability of being employed in a quality job after participation in the program, and are likely to earn less than their counterparts. Consequently, some programs present concerns about the future private sector employability of the beneficiaries.

Self‐Employment Assistance: Overall, evaluations suggest that these programs work for only a small subset of the unemployed population. As in the case of many other interventions, assistance targeted at particular groups – in this case, older and better‐educated individuals, and often women – seems to have a greater likelihood of success. While employment outcomes are positive, they do not necessarily translate into higher earnings.

Source: Dar and Tzannatos, 2000.

Deepening the 1997 social security reform in areas where there is still room for action could further smooth labor market rigidities and facilitate formal employment. Despite the positive impact of the 1997 reforms, major changes are still needed to reduce Mexico’s high non‐wage labor costs (the tax wedge is 31 percent above OECD countries) and further tighten the link between contributions and benefits, so as to promote formal employment. In addition, labor provisions that hinder productivity growth, such as hiring modalities, promotion‐related provisions, dispute settlement mechanisms, and termination of employment and severance payments (both individual and collective), should be addressed to increase flexibility in the labor market.

Investment climate reforms that favor productivity growth could increase the number of good jobs available to poor workers. Policies that foster the expansion of export sectors together with targeted interventions to favor productivity growth in small and informal firms could increase the number of good jobs available to poor workers. In line with international best practice such reforms would include addressing labor market rigidities as described above, raising the quality of institutions and services for business, and simplifying the regulations and procedures for company start‐up, operation, and expansion.


It is important to implement actions to help households escape from moderate poverty through productive activities, notably participation in formal markets. Actions could include promoting greater accumulation of assets (human capital, financial assets, housing and infrastructure, and assets for production), improved productive knowledge (by increasing labor competence or technology), better access to markets (through the expansion of formal employment opportunities and the reduction of entry barriers in formal product markets), and reduced risks and uncertainty (through increased access to insurance, incentives for enrollment in social security, property rights recognition, and simplification for fiscal compliance).

Better align housing with social policy. Housing subsidies should be better targeted to the poor and the types of housing products they demand (home improvement, serviced lots). While the current programs of land reserves provide a stopgap measure for increasing urban land for housing, they do not address the fundamental bottlenecks obstructing land markets. The government could develop a comprehensive land policy addressing issues of urban and land regulation, land titling, property registries, and urban infrastructure. The current systems drive up land costs and complicate transactions.

Improved access to finance systems for credit, savings and insurance is a key priority in both urban and rural areas. The poor save for many reasons: to reduce exposure to shocks or minimize their consequences, for bequests for family and friends, to meet future needs, and improve their lot. Presently, the poor lack alternatives for building an asset base, which in turn limits their potential for investing, for example, in business start‐ups or expansion. There is also evidence that small‐scale farms operate below their potential productivity because of lack of access to credit. As such, policies that encourage asset building and help the poor accumulate secure assets that maintain their value over time indirectly help increase the productivity of the poor. Such options will be discussed more in relation to the role of assets as insurance in both rural and urban areas, but there really is a common solution to these two issues.

Research and extension efforts are needed to make a technological leap in rural areas. In particular, a strong policy effort is required to help producers move from low‐ to high‐value crops, with a special focus on the poorly endowed farmer. This requires research and extension systems whose results are accessible to the rural poor.

Young rural inhabitants need assistance in accessing land and building other assets. Young rural inhabitants, with better education and more familiarity with modern ways of production, need to be the driving force in rural development. The transfer of land from old to young rural inhabitants can be facilitated, for example, through social security benefits to older farmers who decide to transfer their lands. Continued efforts on education were mentioned above, but access to assets is also essential. One policy option is to set up a land fund for young workers which would give them access to the financial means necessary to acquire land or to rent it in on a medium‐ or long‐term basis. An investment fund giving young farmers access to the investments and technology necessary to get started as successful farmers would complement the land


fund. Indeed, the SRA has initiated a program in the social sector to facilitate the entrepreneurial development of young farmers.

Government programs to address vulnerability

Mexico is facing a crucial social policy challenge: how to provide better access to risk management instruments for major vulnerable groups based on a reformed, integrated, and fiscally sound social protection system. Until now initiatives have been proposed and implemented with little coordination to the existing overall structure of the social protection system, which is inherently dualistic with separate regimes for formal and informal sector employees. Seguro Popular, while rightly addressing coverage issues, exemplifies this dualism. The elderly poor are largely unprotected, and low‐income households cannot shield themselves from the potentially disastrous effects of health shocks or job losses.

Combating old‐age poverty requires a reformed public pension system. High poverty rates among the elderly and a rapidly aging population highlight the need for developing safety nets for the elderly as an integral part of the social protection system. Again, the considerable international experience in this area provides different models for Mexico. Most systems operate with a combination of contributory social insurance and non‐contributory social assistance structured around minimum benefits. Giving more weight to the latter can increase coverage. International evidence shows that very few countries maintain a minimum national and universal pension benefit (New Zealand and the Netherlands are two). These systems have the advantage of being unified and equitable, but they also impose a heavy burden on the general tax system, and it is not clear that Mexico could sustain this with its current tax base.

Non‐contributory and/or minimum pension guarantees targeted to the poor can provide a more efficient use of funds by funneling scarce resources to the elderly poor. Non‐contributory and/or minimum pension guarantees are often more akin to social assistance than insurance, and have been implemented in many Latin American countries. Minimum pension guarantees can be nested within existing contributory social security systems, as in the Chilean case, and typically target poor workers whose low contributions have resulted in a post‐retirement income that falls short of some pre‐defined minimum level. Non‐contributory pensions often function outside the formal social security system; others are nested in existing formal pensions systems, such as Brazil’s rural pension program. From a coverage and sustainability point of view, targeted non‐contributory programs have both strengths and weaknesses; these are summarized in Box 5 below.

Box 5. Some pros and cons of introducing a targeted, non‐contributory benefit program into the social protection system:

The major strengths of introducing a targeted non‐contributory benefit program include: (i) Covering the risk of poverty among the elderly with a system that is “blind”


to labor market history; and (ii) “Erasing” the distinction between “formal” and “informal,” at least with respect to poverty in old age.

The major weaknesses of introducing a targeted non‐contributory benefit program are: (i) The system, depending on the benefit levels it provides, can introduce disincentives for people to participate in and contribute to the contributory system, which they need to do to help them smooth consumption, and which is desirable because the more participants, the better the system works (this is true whether public pooling or private individual savings); (ii) Fiscal costs could quickly get out of hand since at least one of the eligibility criteria (old age) will be met by most people; this is no small ʺconʺ and there are plenty of examples worldwide where, because of poor targeting, the non‐contributory component ends up creating enormous fiscal outlays.

In what ways can these weaknesses be addressed?

• The incentive issue can be addressed by making the non‐contributory benefit modest (the Chilean benefit is 30 percent of the minimum wage).

• Fiscal and incentive issues can be addressed by adopting an “insurance” concept of coverage, i.e. only those that suffer the bad state (poverty in old age) actually get the benefit, but all are “covered” (just as in any insurance program, participants are covered though the risk of the eventuality occurring is small).

• Fiscal problems can also be minimized by making the non‐contributory benefit taxable, along with all other sources of income (this also encourages participation in the tax system – to receive the benefit, one must file a tax claim).

• Costs can also be minimized – particularly targeting costs – by piggybacking on an existing, well‐targeted poverty program, like Oportunidades. Chile has done this by designing a special version of the Puente program (see below) for elderly households

• Large savings can arise from creating time‐flexible parameters around age criteria for eligibility, as life‐expectancy changes, both for the contributory and the non‐contributory systems. Many fiscal problems arise simply because old‐age benefit programs are not designed at their inception to take into account the reality of changes in life expectancy over time.

Source: Mexico: An Overview of Social Protection, World Bank, 2005.

Health system reform must tackle both expanded coverage and inefficiencies in the provision of services. Mexico has introduced new and promising initiatives in the health sector – Seguro Popular – which have expanded coverage among the poor. But as noted, the dualistic structure of the social protection system for health remains intact, as formal sector workers are covered by IMSS and ISSSTE. Also, a high degree of vertical segmentation (different providers covering distinct population groups with different categories of service) characterizes the Mexican Health System, resulting in higher administrative costs and lower efficiency than necessary. Again, other countries offer interesting examples for streamlining the service provision in order to expand coverage while tackling institutional problems such as overlap and inefficiencies among providers with the benefit of better coordination and lower administrative costs.


A more inclusive labor protection scheme should be developed, one which covers the most vulnerable and does not distort the functioning of the labor market. The current system of unemployment protection (severance payments) does not protect informal workers and needs to provide adequate service to formal workers. A reformed program could be jointly funded by employers, workers, and the government through individual accounts to provide supplemental income during job‐search periods, thus facilitating easier labor market adjustments. If eligibility is well‐defined and costs are reasonable, this type of system may encourage employers and employees to register contracts that they might not otherwise.

Workfare programs could help workers cope with the impact of macro‐economic shocks. Increased liberalization and structural changes in labor markets mean that job loss may become an important source of shocks in the future. In line with the social protection system in existence, only formal sector employees currently have unemployment protection, leaving the poor without safety nets. In addition to general unemployment protection, programs that specifically target the poor in times of crisis could be designed. Workfare programs, such as the above‐referenced PET program, can play an important role in mitigating macro‐economic shocks, if appropriately designed (Box 6).

Box 6. Designing workfare programs to alleviate poverty and cope with risks

The following are the key features that need to be included in a workfare program for it to realize its full potential as a poverty‐reducing and risk‐coping instrument and avoid the generation of incorrect incentives or inefficient use of resources:

• Wage level: The wage rate should be set at a level which is no higher, and preferably slightly lower, than the prevailing market wage for unskilled manual labor in the setting in which the scheme is introduced.

• Eligibility: Restrictions on eligibility should be avoided; the fact that one wants work at this wage rate should ideally be the only requirement for eligibility. In particular, eligibility should not be restricted to the head of household, as it constrains families’ own adjustment mechanisms (Ravallion, 1999) and reduces workfare’s effectiveness in cases where the shock is felt as a decline in real wages rather than unemployment. In cases where resources are limited, some clear secondary targeting or rationing rule might be needed. Options include limiting eligibility to one person per family (but still allow the family to pick the person), limiting the duration of the job; limiting jobs to families with dependents; community‐based targeting for who gets the jobs; periodic lotteries.

• Labor intensity: The labor intensity (share of wage bill in total cost) should be as high as possible. The level of labor intensity will depend on the relative importance attached to immediate income gains versus (income and other) gains to the poor from the assets created. This will vary from setting to setting. Generally speaking, unskilled labor costs account for 40 to 60 percent of total project costs on a large and


diverse portfolio of high value works (the balance being skilled and semi‐skilled workers, equipment and materials, and administrative costs). It is possible to raise this ratio, but this usually implies restricting the portfolio of works and/or limiting the return on the work.

• Female participation: Provision of childcare or preschool services can improve participation by women (as well as provide employment opportunities for them). Also, women tend to benefit from piece rates or task‐based wages, since that allows them to combine the work with their responsibilities in the home.

• Targeting of projects: The projects should be targeted at poor areas, and the assets created should be of maximum value to poor people in those areas. Any exceptions –in which the assets largely benefit the non‐poor – should require co‐financing from the beneficiaries, and this money should go back into the budget of the scheme.

• Timing: In larger municipalities projects design needs to take into account the fact that municipal and master plans are annually determined and include fairly complex works that municipal authorities preferred to contract out. Options to address these issues were developed in the Argentine Trabajar program and included changing the workfare cycle to allow the municipalities to work with a projected financial envelope of Trabajar funds and developing a series of small stand‐alone projects that could be part of a larger infrastructure project (Fay, Cohan and McEvoy, 2004).

• Sustainability: Sustainability of the assets created requires the program to include an asset maintenance component.

Source: Urban Poverty in Mexico, World Bank, 2005.

Complementary policies which lie beyond the scope of a social protection system – such as financial sector reforms and macroeconomic management – are also essential in helping the poor mitigate risks. Social protection reform needs to be supported in other areas which may help the poor deal with income shocks and poverty risk in old age. These include creating the framework conditions through better housing and financial services, research and dissemination of agricultural know‐how and technology which promotes more shock‐resistant crops, and macroeconomic policies which prevent the repetition of an economic crisis like the Tequila Crisis.

Helping the poor improve their asset portfolio encourages self‐insurance – this includes more liquid housing markets and reforms of the financial system. Building assets is critical for the poor who lack access to insurance and credit instruments yet remain constrained not only by limited resources but also by the limited savings mechanisms available to them. Beyond social insurance, public policy needs to help the poor accumulate assets that retain their value over time and that can be divested in times of need without high transaction costs, thus helping low‐income households cope with risks on their own. With respect to housing – often the most important asset in a low‐income household’s portfolio – more liquid housing markets are needed. An important step would be to develop housing finance schemes for the poor that allow for a used housing market to develop (Chile and Costa Rica provide good examples).


Micro‐credit for home improvement and expansion also allows low‐income households to increase the value of their asset.

Improvements in rural finance need to be followed up to ensure a self‐sustainable rural micro‐finance system capable of matching existing needs for saving instruments, personal and production loans, and other financial services. Since the poor have little access to the formal financial system, they rely on other, often sub‐optimal, informal mechanisms for savings and loans. Positive developments have been taking place in rural finance with the 2001 Ley de Ahorro y Préstamo, the constitution of BANSEFI, and the creation of the Financiera Rural in substitution of BANRURAL. Much, however, remains to be done. Policy reforms could entail: (i) expanding BANSEFI operations with the resources used for ad hoc credit programs; (ii) using the Financiera Rural to assist in the development of a rural micro‐finance system; and (iii) assessing the specific regulatory needs of rural micro‐finance institutions with a view to making the norms of the Ley de Ahorro y Préstamo more flexible for these institutions without sacrificing financial soundness.

In urban areas, policies can be implemented to bridge the gap between the formal financial sector and the poor. Urban areas are not sufficiently covered by BANSEFI, yet the recent success of a private financial institution geared towards low‐income households shows an important pent‐up demand for financial services. Efforts to improve the reach of the formal banking sector include approaches to improve the financial infrastructure for financial intermediation (credit information registries, legal and regulatory framework for secured transactions) and approaches that encourage banks to offer low‐cost financial products to poor households. This entails greater use of information technology (PDAs, smart cards, and handheld computers) and encouraging banks to offer “lifeline” accounts with low or no minimum balance requirements. In addition, efforts to reduce the lack of familiarity between poor households and banks include financial literacy programs, publication of research on the profitability of providing bank services to the poor, programs to encourage large employers to pay through electronic transfers rather than by checks, and relying on banks for direct income transfers to the poor through the formal banking sector (the effort to rely on BANSEFI for Oportunidades transfers is an excellent program of this kind).

Assistance to subsistence farming strengthens the primary safety net for poor agricultural households. Support to the subsistence economy will help rural households build up their most important safety net, but also favors increasing productivity in agriculture and environmental improvement. Examples of actions which help upgrade subsistence farming are technological transfers through soil management programs and environmentally friendly yield‐increasing technical packages for traditional crops.

In order to mitigate the risks for natural disasters and weather‐related shocks, it is important to promote the use of technologies that are less vulnerable to prevalent risks in particular regions through appropriate research and extension. This includes promotion of crop varieties more resistant to water stress or to pests, or crops maturing


at a good time according to local weather patterns. Pest control and sanitary measures in general constitute additional measures to reduce natural shocks.

Access to financial and insurance services could also play a crucial role in self‐insurance strategies against natural disasters and weather‐related shocks. Formal crop insurance schemes are not particularly useful for the rural poor whose main income is not from independent farming and for whom the insurance is too expensive. Parametric insurance systems linked to weather parameters offer an interesting alternative. Finally, a well‐developed financial system and rural financial services could play a crucial role in self‐insurance and risk management strategies among the rural poor, mostly by facilitating savings and personal loans.

The surge in poverty during the Tequila Crisis and its aftermath points to the critical importance of maintaining macroeconomic stability to avoid negative effects on the poor in times of crises. Since 1995, Mexico has maintained low inflation and stable, albeit moderate, economic growth. It is important to keep in mind that macroeconomic stability (lowered inflation) and less rigid labor markets are both key in reaping the full benefits of increased trade liberalization and economic integration. Given the disastrous impact of the Tequila Crisis, macroeconomic stability is probably the single most important risk and vulnerability‐reducing policy of the post‐crisis period.


Bibliography

Ariza, Marina y Rolandia de Oliveira (2004). Familias, Pobreza y Necesidades de Políticas Públicas en México y en Centroamérica. – Santiago de Chile : CEPAL. –(Conferencia Reunión de Expertos Octubre 28‐29 ).

Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP) (2005a). Medición de la Pobreza 2002‐2004. Mexico : El Comité. – (Comunicado 4).

––––––– (2005b). Medición de la Pobreza 2002‐2004. (Presentación de Powerpoint).

Cortés Cáceres, Fernado (2005). Medición de la Pobreza. – México : El Colegio de México (Processed).

Dar, A. and Z. Tzannatos (2000). Active Labor Market Programs : A Review of the Evidence from Evaluations. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Social Protection Discussion Paper No. 9901).

Gill, Indermit S., Truman Packard and Juan Yermo (2004). Keeping the Promise of Old Age Income Security in Latin America : A Regional Study of Social Security Reforms. – Washington, D.C. : The World Bank.

Fajnzylber, Pablo, William F. Maloney and Gabriel Montes (2005). Micro‐Firm Dynamics in Less Developed Countries : How Similar are They to Those in the Industrialized World? : Evidence from Mexico. ‐‐ Washington, DC : The World Bank, (Forthcoming).

Fay, Marianne, Lorena Cohan and Karla McEvoy (2005). “Public Social Safety Nets and the Urban Poor.” – In: The Urban Poor in Latin America / ed. Marinne Fay. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Directions in Development). – pp.239‐266.

Kaplan, David (2004). The Evolution of the Formal‐Sector Labor Market in Mexico: 1985‐2001. – México : ITAM, Centro de Investigación y Desarrollo Económico, (Processed).

Loayza, Norma, Pablo Fajnzylber and Cesar Calderón (2005). Economic Growth in Latin America and the Caribbean : Stylized Facts, Explanations, and Forecasts. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No.32180).

López Calva, Luis Felipe and Héctor Sandoval (2005). Changes in Poverty and Inequality in Mexico Between 2000 and 2004 and The Role of Income Diversification in the Rural Sector. – Mexico : The World Bank, (Processed).

Maloney, William F. (1999). Does Informality Imply Segmentation in Urban Labor Markets? : Evidence from Sectoral Transitions in Mexico. – In: The World Bank Economic Review 13(2): 275–302.


––––––– [et al.] (2003a). Notes on Income and Consumption Shocks in Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank, Latin America and Caribbean Department, (mimeo).

––––––– (2003b). Wendy Cunningham, and Mariano Bosch.

Montes, Gabriel, Mauricio Santamaría and Magdalena Bendini (2004). Poverty and Labor Markets in Urban Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Pew Hispanic Center & The Multilateral Investment Fund (2003). Receptores de Remesas en México. Mexico City: IADB.

Ravallion, Martin (1999). “Appraising Workfare”. – In: The World Bank Research Observer 14(1): 31‐48.

Skoufias, Emmanuel (2004). Household Vulnerability and its Determinants in Rural and Urban Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Secretaría de Gobernación (SEGOB) (2003). “Normas de Operación del Fondo Nacional de Desastres Naturales, FONDEN”. – In : Diario Oficial de la Federación Mayo 23.

Tan, Hong, and Gladys López‐Acevedo (2003). Mexico : In‐firm Training for the Knowledge Economy. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Policy Research Working Paper No. 2957).

The Urban Poor in Latin America (2005). Ed. Marianne Fay – Washington, D.C. : The World Bank. – 266 p. – (Directions in Development).

World Bank (2001). Income Risk, Household Coping Strategies and Income Security Policy in Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 22093‐ME).

––––––– (2003). Universal Health Insurance Coverage in Mexico: In Search of Alternatives. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

––––––– (2004). Poverty in México : An Assessment of Conditions, Trends and Government Strategy. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 28612‐ME).

––––––– (2005a). Urban Poverty in Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 32869‐MX).

––––––– (2005b). Mexico : A Study of Rural Poverty. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 32867‐MX).

––––––– (2005c). Mexico : An Overview of Social Protection. – Washington, DC : The World Bank. – (Report No. 32929‐MX).



URBAN POVERTY IN MEXICO


URBAN POVERTY IN MEXICO In 2004, some 11 percent of Mexico’s urban population was estimated to be

extremely poor and around 42 percent moderately poor. Poverty incidence is substantially lower than in rural areas, where poverty incidence reached 28 and 57 percent, respectively. Poverty measures improved in the early 1990s but increased sharply during the 1994‐95 macroeconomic crisis. In recent years, urban poverty rates have improved at a slow pace, as opposed to rural rates, which have seen a significant decline.

Table 1. Share of Population in Poverty 1996 1998 2000 2002 2004 National Food Poverty 37.1% 34.1% 24.2% 20.3% 17.6% Capacities Poverty 46.4% 42.8% 32.0% 27.4% 25.0% Assets Poverty 69.0% 64.3% 53.8% 50.6% 47.7% Rural Food Poverty 52.4% 52.5% 42.4% 34.8% 27.9% Capacities Poverty 61.7% 60.3% 50.1% 43.9% 36.1% Assets Poverty 81.0% 76.6% 69.3% 65.4% 57.4% Urban Food Poverty 26.5% 21.3% 12.6% 11.4% 11.3% Capacities Poverty 35.9% 30.7% 20.3% 17.4% 18.1% Assets Poverty 60.7% 55.8% 43.8% 41.5% 41.7%

Source: WB staff estimates based on ENIGH.

Location matters for poverty causes and consequences. This report has argued that although the urban poor share many characteristics with their rural counterparts, location is a key component for understanding the structure and trends in deprivation, as well as the policy interventions needed to abate poverty. Nevertheless, urban areas are highly heterogeneous, both within and across cities, and regional differences may matter more than rural/urban ones. As such, care should be taken not to rely too strongly on a rural/urban dichotomy.

The specificity of urban poverty

Urban and rural poverty differ in many important aspects. Urban poor share many household characteristics with rural poor – they have larger families, less education and less access to services than the rich. However there are some notable differences. In terms of consumption patterns they spend relatively more on housing (twice the share), transport and education, but relatively less on food, clothing and health. They are much more dependent on the labor market for income. The most remarkable difference is the surprisingly low share of urban income that is derived from


transfers. In fact, this is the only dimension on which the situation of urban poor in Mexico is substantially different from in the rest of Latin America. This is clearly not due to low overall expenditure on social safety nets, since the rural poor’s share of income derived from transfers is actually higher than the regional average. Instead, it may be due to the fact that Oportunidades had not yet expanded into urban areas at the time of the survey.

While urban poor have greater access to public services, quality and overcrowding remain a problem. Another notable difference from the situation of rural poor is the urban poor’s greater access to infrastructure and other public services. But here again there are some worrisome caveats. First, despite much higher access to infrastructure and health services in urban areas, infectious diseases such as diarrhea and acute respiratory infections are equally common among urban and rural poor children. This suggests that water and sanitation systems are of remarkably poor quality. While much attention is being paid to expanding coverage, quality is not keeping up, making the improved access only nominal. It also implies that using access to services as a targeting instrument may lead to misleading conclusions about well‐being in urban areas. Second, school enrollment rates are equally low among urban and rural poor. This may reflect the positive impact of Oportunidades in rural areas, but it does also show the urgent need for assessing the educational situation of urban areas.

Urban areas, not more unequal, but highly heterogeneous

There is still great heterogeneity in welfare levels between and within cities, which has important implications for social protection interventions. Over the last decade, urban inequality has declined so that today urban areas are somewhat less unequal than rural areas. However, they are characterized by very high heterogeneity, both within cities and even within poor neighborhoods. This is true for income, whether measured in pesos or through an asset index. Heterogeneity in terms of access to services is however greater than in terms of household characteristics such as wage levels or house quality. The analysis of heterogeneity reveals that the incidence and manifestation of poverty varies enormously between and within different urban areas, and even within particular neighborhoods. This has important implications for the targeting mechanisms of social safety‐net programs: in particular that geographic targeting is likely to involve high error rates for both inclusion and exclusion.

Places of the poor – an analysis of urban poor barrios

A recent survey of urban Mexico’s poor neighborhoods (barrios) confirms this great diversity. What emerges is a picture of great diversity: while the poor are indeed concentrated in poor neighborhoods, not all poor live there, and, most importantly for the topic at hand, poor neighborhoods include both poor and non‐poor. Indeed, the incidence of poverty across the barrios in the sample varies from 18 percent to 55 percent,


for an average of about 36 percent. And income inequality is much greater within poor barrios, than across them. There are pockets of concentrated poverty within poor neighborhoods.

Average income levels in barrios is negatively correlated to distance from centers of employment, the settlement age, lower access to public services and propensity to natural disasters. The characteristics of the city to which the barrio belongs – such as the structure of the local economy, public expenditure per capita, city size and growth – are also found to matter. The gradual way in which poor acquire housing shows up in a positive correlation between the age of a settlement on one hand, and access to services and quality of housing on the other.

Access to the city and infrastructure services are the most pressing needs for barrio inhabitants. An analysis of the needs expressed by the residents of poor neighborhoods shows that they feel physically isolated from the city they live in – access to the city is by far the most frequently mentioned need. Other high priority needs that emerge are water and sanitation, as well as education infrastructure and public safety.

Social capital is found to be fairly high in these poor barrios, as measured through a variety of indicators of individuals’ level of social connections and of neighborhood level organizations. However, these are found to vary significantly across barrios. Greater social connections are found to be positively associated with employment, suggesting that social capital does indeed play a role in the economic well‐being of poor households.

The incidence of crime and violence is high in these poor neighborhoods, much more so than in the rest of Mexico. Greater social capital appears to reduce crime and violence, however. Other factors that appear significantly associated with crime include higher income per capita (which is a proxy for the amount of transferable assets) and local amenities (with public lights in particular acting as a deterrent). Policing is positively associated with crime.

What then are the implications of this work on “places of the poor”? First, where people live matters in determining their opportunities, as well as the challenge facing them. This implies that the spatial focus of Hábitat, the new urban poverty program developed by the Mexican government, is appropriate. Second, poor neighborhoods are tremendously varied in their structure and composition, which argues in favor of programs that leave room for self‐determination. Finally, social capital and social structures are important in these neighborhoods – indeed Hábitat seeks to build on local social structures. It is known from other studies that the benefits of social networks, particularly in terms of procuring employment and securing benefits, are greater when these social networks can span social groups and geographic areas (Woolcock, 2004). This suggest that a role for public intervention, whether through


Hábitat (discussed below), or through other programs active in poor urban barrios such as Oportunidades, could be to help these networks reach out.

Finally, there are also negative externalities from clustering low‐income families together. Our analysis suggests that people are poor because they locate in low‐income areas. But conversely, these neighborhoods also stay poor because poor people live there, resulting in social stigma, lower property rights enforcement, etc. These neighborhood effects have implications for housing and urban planning policies more broadly.

Vulnerability and coping mechanisms

Labor markets are at the core of the urban poor’s coping strategies, but are also the source of much vulnerability. Indeed it is through job losses and pay cuts that poor urban households are exposed to macroshocks. But it is also to labor markets that the poor turn most for their coping strategy. Indeed the “added worker effect”, whereby households tend to send additional household members to work when confronted with a shock is an urban phenomenon.

Urban poverty is more responsive to growth – but for the same reason, the urban poor are very vulnerable to macroeconomic crisis. Household characteristics condition income vulnerability – in particular self‐employment or employment in the informal sector, and a younger household head are associated with greater variations in income. The recent macroeconomic crisis did not change the risk distribution for the poor, although it certainly led to a massive increase in the number of urban extreme poor, which tripled between 1994 and 1996.

Efforts to improve job growth need to be accompanied by safety nets for those unable to take advantage of employment opportunities. Growth is key, urban poverty will decrease if Mexico grows and jobs are created in urban centers. But safety nets are needed. As such the recent expansion of Oportunidades to urban areas is opportune. The program is struggling somewhat with the need to adapt to urban reality, although evaluations suggest it is having a positive, although somewhat unexpected effect. There is no evidence of an impact on education (unlike in rural areas); on the other hand, beneficiary households appear to have used the resources granted through the program to improve their housing condition. One key challenge confronting it concerns increasing coverage while keeping targeting costs to a reasonable share of overall program costs: currently it is estimated that the targeting approach used only captures 65 percent of eligible households. Another challenge concerns the need to adapt co‐responsibilities (attendance at lectures on health and education issues, as well as regular visits to health clinics) to the schedule of urban working parents.

The recent creation of Hábitat, a program focused on urban upgrading, but with a careful emphasis on social issues, is a very positive development. The program


is innovative, although it could benefit from further action to enhance its impact. In particular, the program would benefit from a greater emphasis on medium term upgrading strategies. This should include encouraging multi‐year program support for eligible families (where the need is justified) to ensure resources are sufficient to actually cover meaningful upgrading.

Labor markets development, at the heart of urban poverty policies

Over the last decade, Mexico’s urban poor appear to have worked more for less pay. Poor workers are increasingly concentrated in sectors with meager performance and slow growth. Most are in low quality occupations, such as salaried informal employment and low‐end self‐employment (Self‐Employment without Investment or SEWI). In fact, a 40 percent increase between 1991 and 2003 in the share of poor households in this category resulted in significant decline in returns to labor.

Although wage levels for the poor have increased after 1996, they have not regained 1991 levels. After 1996, relative demand for low‐skilled workers expanded and fell for the high skilled. This change in labor demand, coupled with a large increase in the supply of skilled workers (especially women), resulted in a significant improvement in the relative remuneration of the poor. Wage levels recovered after 1996, but the improvement was not sufficient to regain the levels of 1991, especially for the very poor. However lower wages were partly compensated by an increase in poor workers’ participation in the labor market.

Mexico’s low productivity growth is affecting poor workers ability to access better quality jobs and thus improve their labor earnings. Institutional factors in Mexico’s labor market appear to have played an important role in curtailing formal employment opportunities, particularly for the poor. However, the 1997 social‐security reform may have relaxed labor‐market rigidities somewhat. Nevertheless, the fact that Mexico’s labor market seems to be losing its ability to adjust to output shocks through wages combined with Mexico’s declining ability to improve factor productivity may seriously hurt the country’s competitiveness in international markets, particularly the US. Policies that foster the expansion of export sectors together with targeted interventions to favor productivity growth in small and informal firms could increase poor workers access to better jobs. However, for any such policy to work, it must address issues that constrain productivity growth. Furthermore, because the current low levels of productivity growth are a major hurdle for formal sector expansion, improving productivity would go a long way toward increasing formality and consequently enhancing the access of poor workers to better quality jobs.

Improving the investment climate would help raise productivity levels. An important step in this direction would be to raise the quality of institutions and services for business, and simplify regulations and procedures for company registration,


functioning and growth. Deepening the 1997 social security reform in the areas where there is still room for action could further smooth out labor‐market rigidities while continuing to facilitate formal employment. In addition, labor provisions that hinder productivity growth, such as hiring modalities and promotion‐related provisions, dispute settlement mechanisms, and termination of employment and severance payments (both individual and collective), should be addressed.

The current system of unemployment protection (severance payments) neither protects informal workers nor provides adequate service to formal workers. As such, a more inclusive labor protection scheme should be developed that covers the most vulnerable and does not distort the functioning of labor market. This could be jointly funded by employers, workers and the government through individual accounts to provide supplemental income during job‐search periods, thus facilitating easier labor market adjustments. If eligibility is well defined and costs are reasonable this type of system may encourage employers and employees to register contracts that they might not otherwise.

Female participation rates remain among the lowest in Latin America, yet, increasing household‐member participation in the labor market effectively improves households’ income level. As such, it is urgent to expand or develop programs that foster the integration of female workers into the labor force – whether directly or through the provision of services such as child care. The introduction of training programs for women and childcare facilities in the Women Households (Mujeres Jefas de Familia) module of the Hábitat program is a welcome initiative. In addition, the root causes of the low female participation rate should be examine as it is possible that some degree of cultural bias, discouraging women’s participation in the labor force, is further obstructing progress needed on this front.

The ability of poor workers to get better jobs is greatly hampered by their limited endowments and inadequate access to labor market information. Providing poor workers with opportunities to improve their skill levels, as well as facilitating their access to information on job prospects could greatly expand their access to decent jobs. Educational policies need to improve the quality and coverage of secondary schooling, as well as to deepen efforts already underway that promote access by the poor to higher education.

Increasing access to higher education alone, however, will not improve the situation of the poor, as the benefits of education take time to appear. Moreover, since the skill premium has fallen since 1996, such initiatives cannot be considered a silver bullet for improving the situation of the poor. On the other hand, occupational training and labor intermediation services can be instrumental in helping the poor in the short to medium terms to access decent jobs. A recent analysis of current government programs (Montes and Santamaría, 2004) suggests that the poor may not be the main beneficiaries of current programs. A staged approach should therefore be adopted, including a more


comprehensive and in depth evaluation of existing programs with an assessment of what works best to help the poor access better jobs in order to help determine which programs have the greatest impact, and therefore should be continued and/or revamped, and which ones are contributing insufficiently, and thus should be reformed.

Safety nets are needed for the urban poor, especially in times of economywide crisis. Given that the current unemployment protection system only protects formal employees and that the Mexican labor market may be increasingly absorbing output shocks through employment rates (and consequently higher unemployment rates), it is imperative to develop safety nets that protect the urban poor and help them mitigate risks better, especially when covariate shocks hit. A scheme to protect workers confronted with unemployment mentioned above could be part of this. In addition, programs that particularly target the poor in times of crisis should be designed. Workfare is one approach commonly used – indeed Mexico had one such program operating in rural areas until quite recently Temporary Jobs Program (Programa de Empleo Temporal or PET). Chile, Argentina, Thailand and Korea are countries that have successfully relied on workfare programs to cope with the impact of macroeconomic shocks and from whose experience interesting lessons can be drawn.

Helping the poor build assets

Assets are at the core of households’ strategies to survive, meet future needs, improve their lot, reduce exposure to shocks or minimize their consequences. And despite being constrained by limited income and few adequate saving mechanisms, the poor do save: prior to the peso crisis, the savings rate of the very poor (as proxied by education) was around 6 percent, increasing by about one percentage point if consumer durables are included1. This is clearly much less than better off households with savings rate more than twice that amount, nonetheless, it does confirm that the poor do save even in the face of limited resources and savings instruments. The three main ways in which the poor hold their assets are consumer durables, housing and cash or financial savings. Workfare is one common approach commonly used —indeed Mexico has one such program operating in rural areas (PET).

Housing is likely to be the most valuable single possession owned by poor. Home ownership, at 66 percent, is high among Mexico’s urban poor, almost as high as for the non‐poor (70 percent). Most, however, acquire housing through informal markets. This is due to the fact that in Mexico the purchase of formal finished housing is only affordable to people who earn more than 3 minimum wages – the middle class and above. Housing is likely to be the most valuable single possession owned by poor urban households. In addition to providing shelter, housing also plays a more standard role as

1 In 1996, savings rates were around 1 percent to 2 percent, increasing by about one percentage point if consumer durables are added.


an asset, one whose main modality of acquisition for the urban poor offers the opportunity for small incremental investments. In addition, there is evidence on the fact that housing and other residential property act as a substitute for formal retirement systems.

Key areas for reform include developing resale markets for low income used housing, as well as improving tenure security. So how then to improve the low income housing market without distorting housing markets or the poor’s investment choices? It includes making it more liquid, notably by developing housing finance schemes for the poor that allow for a used housing market to develop (such as the Costa Rican or Chilean ones discussed in Box 5.6). It may also require making it more secure though actions such as titling. Additionally, measures to improve neighborhood quality, whether by improving services or by reducing crime and violence situation of poor neighborhoods, can make a particular neighborhood’s housing market more buoyant, although the impact on housing market in general is more limited.

Housing for the poor is a major focus of the current government as evidenced by the 2001‐2006 National Housing Policy’s efforts to target low/moderate‐income households. The approach includes developing a unified system of housing subsidies complemented by credit and savings; expanding housing finance by working with financial institutions experienced in serving low/moderate income groups to finance low‐cost housing solutions; and strengthening property rights.

Though important progress has been made, additional efforts may be necessary to fully respond to the housing needs of the 40 percent of the population that earn below 3 minimum wages. First, a broad land policy is needed. Government efforts to support urban land for low‐income housing have focused on building land reserves but those should be short‐term solution in the context of a longer‐term reform program to address the bottlenecks in land markets. Second, more can be done in terms of micro credit to accompany home improvement and expansion. A pilot program for 2005 shows great promise as it fosters increased private sector lending and appropriately reflects the recent moves of the private sector into this market through consumer and materials loans. Third, there is a need to align subsidies programs to social policy goals and foster private finance to low income households. The expansion of the Tu Casa program to include subsidies for home improvement and expansion is a step in the right direction. Last, the institutional and financial framework for property registries needs to be modernized.

Barred from access to formal financial assets, the poor rely on a variety of alternatives to formal banking services. These include cash savings held at home; loans to and from friends and relatives; and informal savings institutions. The latter take a variety of forms: tandas, cajas de ahorro, clubes, etc., but appear to have a limited reach: in Mexico City only 30 percent of those who did not have access to formal financial mechanisms reported holding some form of financial savings with informal institutions.


These informal savings or loans systems rely on personal trust and confidence in other people and tend to offer low returns. Of the various informal savings mechanisms used, only the cajas offer positive – and often quite high – returns to the savers, but again, the scarce evidence available suggests that poorer clients do not use or have access to cajas. Other mechanisms used offer no opportunities to accumulate financial savings in ways that maintain the purchasing power of those savings.

The cost of credit, on the other hand, is generally high. The most common sources of credit for the poor include commercial stores, informal institutions and loans from friends and family. Non‐bank credit terms tend to be high, however: grocery stores offering credit for food purchases charge the equivalent of 30 percent monthly interests rates, chain stores consumer loans (typically for consumer durables) charge some 15 percent on a monthly basis. Note that the latter is relevant even for the poor – four‐fifth of them owns a television, about half own a fridge and around a third, a washing machine.

Lack of money, high minimum balances requirements, and general distrust of banks prevent low income people from opening a bank account. In addition, banks in Mexico do not aggressively pursue low‐income clients. Non‐bank financial institutions, on the other hand, have increased in number and many have become regulated or at least legally recognized – but coverage in urban areas remains very limited.

Efforts are also needed to improve the reach of the formal banking sector. These include approaches to improve the financial infrastructure for financial intermediation (credit information registries, legal and regulatory framework for secured transactions) and approaches that encourage banks to offer low cost financial products to poor households. This entails greater use of information technology (PDAs, smart cards and handheld computers) and encouraging banks to offer “lifeline” accounts with low or no minimum balance requirement. In addition, efforts to reduce the lack of familiarity between poor households and banks include financial literacy programs, publishing information on the profitability of reaching down, programs to encourage large employers to pay through electronic transfers rather than by checks, and relying on banks for direct income transfers to the poor through the formal banking sector (the effort to rely on the Financial Services and National Savings Bank (Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros ,(BANSEFI) – for Oportunidades transfers is an excellent such program).

Summing up, public policies to fight urban poverty

Under the umbrella of Contigo, the Mexican government has developed a number of successful initiatives but more efforts are needed to effectively fight urban poverty. Some programs, like Oportunidades, are considered best practice in their kind. Other programs that have recently been developed include Hábitat, a new program that


focuses on neighborhood upgrading. However, more is needed to abate urban poverty. First and foremost, social insurance needs to be made accessible to the vast majority of working poor who are not currently covered. However, this requires major reforms as discussed in Mexico: A review of Social Protection, the companion report on social safety nets. In the meantime, considerations should be given to developing some type of workfare program that can quickly be rolled out in times of macroeconomic crisis and that does build on the fact that the urban poor often resort to an added worker strategy when confronted with an income shock.

Fighting urban poverty also requires helping the poor access better jobs. Growth is certainly important but other measures that can help include education and training. Education is no silver bullet however, since its impact takes time. As to training, there is a need for a thorough and careful evaluation of existing programs. Childcare is an under provided good, which has a doubly positive impact. It allows women to work, and contributes to their accessing better jobs. Quality childcare is also associated with higher subsequent educational performance of children.

Hábitat is an important example of policy developments which can help the poor save and hold a better portfolio of assets. Housing is perhaps the most common form in which the poor store wealth. Urbanization programs such as Hábitat as well as recent efforts to improve the poverty effectiveness of housing policy in general are therefore an important avenue for improving the poor’s ability to build wealth and protect themselves from income shocks. More could perhaps be done concerning the urban poor’s ability to hold financial assets, however. The report suggested some promising avenues to do so.


Bibliography

Alegría Olazábal, Tito and Gerardo Ordóñez Barba (2004). Legalizando la Ciudad : Asentamientos Informales y Procesos de Regularización en Tijuana. – México : Colegio de la Frontera Norte. (Processed).

Alesina, Alberto and Eliana La Ferrara (2002). “Who Trusts Others?”. – In: Journal of Public Economics 85(2): 207‐234.

Alonso, William (1964). Location and Land Use : Toward a General Theory of Land Rent. – Cambridge : Harvard University Press.

Araujo, C. (2004). “Spatial Heterogeneity in Well‐being across Mexican Municipalities”. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Baker, Judy and Somik Lall (2003). A Profile of Urban Poverty in Latin America. Background Paper for the Urban Poverty Report. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Bakker, Nico, ed. (2000). Growing Cities, Growing Food : Urban Agriculture and the Policy Agenda. – Bonn Germany : German Foundation for International Development.

Beezley, William (2003). The Hound of Los Pinos and the Return of Oscar Lewis : Understanding Urban Poverty in Mexico. Paper Presented at the Workshop on Perspective on Urban Poverty in Latin America (Washington, D.C. September 17, 2004). ‐‐ Woodrow Wilson International Centre for Scholars.

Bendini, M., O. Gracia and Mauricio Santamaría (2004). Short Run Output Shocks and Labor Market Performance : the Case of Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank, (mimeo).

Blau, David M. and Philip K. Robins (1990). “Job Search Outcomes for the Employed and Unemployed”. – In: Journal of Political economy 98(3): 637‐655.

Boltvinik, J. and Martha Schteingart (1997). “La Magnitud de la Pobreza en las Colonias”. – In: Pobreza, Condiciones de Vida y Salud en la Ciudad de México. – México : El Colegio de México, (1997). ‐‐ pp. 427‐478.

Browning, Martin and Tomas F. Crossley (1999). Shocks, Stocks and Socks : Consumption Smoothing and the Replacement of Durables During an Unemployment Spell. – Canada : Canadian International Labour Network.

Budar, Óscar and Rodrigo García Verdú (2004). Un Análisis Dinámico del Mercado Laboral en México. – México : Banco de México, Dirección General de Investigación Económica. – (Documentos de Investigación Mayo 2004), (Forthcoming).


Calderón‐Madrid, Ángel y Belem Trejo (2002). The Impact of the Mexican Training Program for Unemployed Workers on Re‐employment Dynamics and on Earnings. – Washington, D.C. : Inter‐American Development Bank.

Cardoso, Adalbert, Peter Elias, and Valéria Pero (2003). ʺUrban Regeneration and Spatial Discrimination: the Case of Favelas Residents in Rio.ʺ – In: Anais do XXXI Encontro Nacional de Economia [Proceedings of the 31th Brazilian Economics Meeting] f41, ANPEC. – Brazil: Associação Nacional do Centros de Pos‐graduação em Economia [Brazilian Association of Graduate Programs in Economics]

Carrasco, Tania, Kathryn Johns‐Swartz, and Augusta Molnar (2003). “Pueblos Indígenas, Identidad, y Pobreza en las Ciudades de México, Cancún, y Coatzacoalcos‐Minatitlán”. – In: Exclusión Social y Estrategias de Vida de los Indígenas Urbanos en Perú, México, y Ecuador. – Washington, D.C. : The World Bank.

CIESAS (2003). Pobreza Urbana en México : Estudio Cualitativo sobre Necesidades y Formas de Organización Social de Poblaciones Bajo Condiciones de Pobreza en 31 Ciudades de México. México, (Processed).

CONAPO (2002). Índice de Marginación Urbana : 2000. http://www.conapo.gob.mx/publicaciones/indice2000.htm

Cortez, Willy W. (2001). Wage Convergence in Major Mexican Cities : 1987‐2000. – México : Universidad de Guadalajara, Departamento de Métodos Cuantitativos.

Cragg, M. I. and M. Epelbaum (1996). “The Premium for Skills in LDCs : Evidence from Mexico”. – In: Journal of Development Economics 51(1): 99‐116.

Datta, K. and G.A. Jones (2001). “Housing and Finance in Developing Countries : Invisible Issues on Research and Policy Agendas”. – In: Hábitat International (25)Issue 3.

Dávila, E.R. (2001). Mexico the Evolution and Reform of the Labor Market. ‐‐ Washington, D.C. : The Brookings Institution.

Davidson, Russell and James G. MacKinnon (2000). “Bootstrap Tests: How Many Bootstraps?”. – In: Econometric Reviews 19(1): 55‐68.

De Ferranti, David. [et al.] (2003). Closing the Gap in Education and Technology. ‐‐ Washington, D.C. : The World Bank.

DiPasquale, Denise and Edward L. Glaeser (1999). “Incentives and Social Capital : Are Homeowners Better Citizens?”. – In: Journal of Urban Economics 45(2): 354‐384.

Durlauf, Steven N. (2001). The Memberships Theory of Poverty : The Role of Group Affiliations in Determining Socioeconomic Outcomes. ‐‐ New York : Rusell Sage Foundation Cambridge and London : Harvard University Press.

Escobar Latapí, Agustín and Mercedes González de la Rocha (2002). Evaluación Cualitativa del Programa de Desarrollo Oportunidades : Seguimiento de Impacto


2001‐02 Comunidades de 2,500 a 50,000 habitantes”. – México : Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social.

––––––– (2004). “Evaluación Cualitativa del Programa Oportunidades en Zonas Urbanas : 2003”. – In: Resultados de la Evaluación Externa del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. – México : Instituto Nacional de Salud Publica : Oportunidades : Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social.

Fajnzylber, Pablo, Daniel Lederman Norman Loayza (2000). “Crime and Victimization: An Economic Perspective”. – In: Journal of the Latin American and Caribbean Economic Association 1(1): 219‐278.

––––––– (2002). “Inequality and Violent Crime”. – In: Journal of Law and Economics 45 (1): 1‐40.

––––––– (2003). William F. Maloney and Gabriel Montes. LDC Micro Firm Dynamics : How Similar are They to Those in the Industrialized World? Evidence from Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank, (mimeo).

Fay, Marianne and Anna Wellenstein (2005a). “Keeping a Roof Over the One’s Head –Shelter, Land and Vulnerability to Natural Disaster”. In: The Urban Poor in Latin America. – Washington, D.C.: The World Bank, (Processed).

––––––– and Lorena Cohan and Karla McEvoy (2005b). “Public Social Safety Nets and the Urban Poor”. – In: The Urban Poor in Latin America. – Washington, D.C.: The World Bank, (Processed).

––––––– and Caterina Ruggeri Laderchi (2005c). “Relying on Oneself : Assets of the Poor”. – In: The Urban Poor in Latin America. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

––––––– (2005d). “Urban Poverty in Latin America”. – In: The Urban Poor in Latin America. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Feenstra, R.C., and G.H. Hanson G.H. (1997). “Foreign Direct Investment and Relative Wages : Evidence from Mexico’s Maquiladoras”. – In: Journal of International Economics (42): 371‐393.

Field, Erica (2002). Entitled to Work : Urban Property Rights and Labor Supply in Peru. – Princeton, N.J. : Princeton University, (Processed).

Filmer, Deon and Lant H. Pritchett (2001). “Estimating Wealth Effects without Expenditure Data – Or Tears : An Application to Educational Enrollments in States of India”. – In: Demography 38(1) February: 115‐132.

Galasso, Emanuela and Martin Ravallion (2004). Social Protection in a Crisis : Argentina’s Plan Jefes y Jefas. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Policy Research Working Paper 3165).


Gilbert, Alan and Ann Varley (1991). Landlord and Tenant : Housing the Poor in Urban Mexico. – New York : Routledge.


Goetz, Edward G. (2003). Clearing the Way : Deconcentrating the Poor in Urban America. – Washington, D.C. : Urban Institute Press.

Gough, Katherine (1998). “House for Sale? The Self‐help Housing Market in Pereira Colombia”. – In: Housing Studies (13)2: 149‐160.

Gould, W. W. (1992). “Quantile Regression with Bootstrapped Standard Errors”. – In: Stata Technical Bulletin 9: 19‐21.

––––––– (1997). “Interquantile and Simultaneous‐Quantile Regression.”. – In: Stata Technical Bulletin 38: 14‐22. Reprinted in Stata Technical Bulletin Reprints 7: 167‐176.

Grootaert, Christiaan [et al.] (2003). Integrated Questionnaire for the Measurement of Social Capital (SC‐IQ). – Washington, D.C. : The World Bank, Social Capital Thematic Group, (Processed).

Gutiérrez, Juan Pablo, Stefano Bertozzi and Paul Gertler (2003). Evaluación de la Identificación de Familias Beneficiarias en el Medio Urbano : Evaluación de Resultados de Impacto del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades. – México : Instituto Nacional de Salud Pública.

Heckman, J. and Carmen Pagés (2000). “The Cost of Job Security Regularization : Evidence from Latin American Labor Markets”. – In: NBER Working Papers No. 7773.

Hernández Laos, E.; N. Garro and I. Llamas (1998). “Productividad y Mercado de Trabajo en México”. – In: CEM on México: Enhancing Factor Productivity Growth. – Washington, D.C. : World Bank. – (Background Paper).

Inter‐American Development Bank (2004). Good Jobs Wanted : Labor Markets in Latin America. – Washington D.C. : Inter‐American Development Bank.

Kaplan, D., G. Martínez González and R. Robertson (2003). Worker‐ and Job‐flows in Mexico. – México : Instituto Tecnológico Autónomo de México : Instituto Mexicano del Seguro Social : Macalester Collage, (Unpublished).

Katz, Lawrence F., and Murphy, Kevin M. (1992). “Changes in Relative Wages, 1963–87: Supply and Demand Factors”. – In: Quarterly Journal of Economics 107: 35–78.

Kennedy, Peter E. (1981). “Estimation with Corrrectly Interpreted Dummy Variables in Semilogarithmic Equations”. – In: American Economic Review 71(4): 801.


Knack, Stephen and Philip Keefer (1997). “Does Social Capital Have an Economic Payoff? : A Cross‐Country Investigation”. – In: Quarterly Journal of Economics 112(4): 1251‐1288.

Kochar, Anjini (2000). Designing Household Survey Questionnaires for Developing Countries : Lessons from Fifteen Years of the Living Standards Measurement Study. – Washington, D.C. : The World Bank. – Vol. 2, pp. 183‐209.

Kugler, A. (2000). The Impact of Firing Costs on Turnover and Unemployment : Evidence from the Colombian Labor Market Reform. – Washington, D.C. : Inter‐American Development Bank, Research Network. – (Working Paper No. R‐393).

Lewis, Oscar (1959). Five Families : Mexican Case Studies in the Culture of Poverty. – New York : Basic Books.

Loayza, Norma, Pablo Fajnzylber and Cesar Calderón (2002). Economic Growth in Latin America and the Caribbean : Stylized Facts, Explanations, and Forecasts. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No.32180).

Maloney, William F. (1999). Does Informality Imply Segmentation in Urban Labor Markets? : Evidence from Sectoral Transitions in Mexico. – In: The World Bank Economic Review 13(2): 275–302.

––––––– [et al.] (2003). Notes on Income and Consumption Shocks in Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank, Latin America and Caribbean Department, (mimeo).

Matin, I.; D. Hulme and S. Rutherford (1999). Financial Services for the Poor and the Poorest : Deepening Understanding to Improve Provision, Finance and Development Research Programme. – University Manchester. – (Working Paper Series Paper No. 9)

McKenzie, David J. (2003a). “How do Households Cope with Aggregate Shocks? : Evidence from the Mexican Peso Crisis”. – In: World Development 31(7): 1179‐1199.

––––––– (2003b) “Measuring inequality with asset indicators”. – In: BREAD Working Paper No. 042.

––––––– (2003c). The Consumer Response to the Mexican Peso Crisis. – Department of Economics, Stanford University, (mimeo).

Mincer, Jacob (1974). “Education, Experience, and Earnings”. New York: Columbia University Press.

Monkkonen, P. (2004). “Measurements in a Highly Polluted Asian Mega City: Observations of Aerosol Number Size Distribution, Modal Parameters and Nucleation Events”. – In: Atmospheric Chemistry and Physics Discussions, 4: 5407‐5431


Montes, Gabriel and Mauricio Santamaría (2004). Poverty and Labor Markets in Urban Mexico. – Washington D.C. : The World Bank, (Processed).

Moser, Caroline; Alisa Winton and Annalise Moser (2004). “Violence, Fear and Insecurity and the Urban Poor in Latin America”. – In: The Urban Poor in Latin America. ‐‐ Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Mosqueira, Edgardo (2003). Presentation Made at Conference in Mexico City, May 2003.

Munshi, Kaivan (2003). Networks in the Modern Economy : Mexican Migrants in the US Labor Market. – Pennsylvania, PA : University of Pennsylvania, Department of Economics, (Processed).

Muth, R. (1969). Cities and Housing. – Chicago : University of Chicago Press.

Narayan, Deepa [et al.] (2000). Voices of the Poor : Crying out for Change. – Oxford : Oxford University Press : The World Bank.

National Academy (1990). Inner‐city Poverty in the Unite States. – Washington, D.C. : The National Academies Press.

National Research Council of the National Academies (2003). Cities Transformed : Demographic Change and its Implications in the Developing World. – Washington, D.C. : The National Academies Press.

New York Times. (2004). Debate Stirs Over Tiny Loans for World’s Poorest. – (April 29, Section A, page 1).

Ortiz, Alexandra and Alain Bertaud (2001). “Land Markets and Urban Management : The Role of Planning Tools”. In: The Challenge of urban Government : Policies and Practices. – Washington, D.C. : The World Bank Institute. – pp. 239‐252.

Pagés, Carmen, and Claudio E. Montenegro (1999). Job Security and the Age‐Composition of Employment : Evidence from Chile. – Washington, D.C. : . Inter‐American Development Bank. – (Working Paper No. 398).

Perlman, Janice E. (2003). Marginality from Myth to Reality in the Favelas of Rio de Janeiro, 1969–2002. http://wbln0018.worldbank.org/LAC/lacinfoclient.nsf/49a0102c9b95cf028525664b006a17a4/e249d2b285efe58185256f9a0050cbbd/$FILE/From%20Myth%20to%20Reality%20in%20Rios%20favelas%20‐1969‐2002.pdf

Presidencia de la República, Oficina de la Presidencia para las Políticas Públicas (2003). “Public Policies for the Alleviation of Moderate Poverty and the Promotion of Access to Formal Economic Activities : IMPULSO : a new strategy of the Fox Administration”. – México : Presidencia, (PowerPoint Presentation).

Putnam, R. D., R. Leonardi and R. Y. Nanetti (1993). Making Democracy Work : Civic Traditions in Modern Italy. – Princeton, N.J. : Princeton University Press.

Rakodi, Carole (1995). “Rental Tenure in the Cities of Developing Countries”. – In: Urban Studies 32(4‐5).


Ravallion, Martin (1997). “Can High‐Inequality Developing Countries Escape Absolute Poverty?”. – In: Economics Letters, 56: 51‐57.

––––––– (1999a). “Appraising Workfare”. – In: The World Bank Research Observer 14(1) February :31‐48.

––––––– and Quentin Wodon (1999b). Poor Areas or Only Poor People?. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Policy Research Working Paper Series No.1798), (Processed).

––––––– and Jyotsna Jyotsna. (1999c). Spatial Poverty Traps?. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Policy Research Working Paper Series No. 1862), (Processed).

––––––– (2000). “Monitoring Targeting Performance when Decentralized Allocations to the Poor are Unobserved”. – In: The World Bank Economic Review (14)2 May: 331‐345.

Retsinas, Nicolas P. and Erick S. Belsky, E.S (2002). “Examining the Unexamined Goal”. – In: Low Income Homeownership : Examining the Unexamined Goal. . – Washington, D.C. : Brookings Institution Press. – Chapter 1.

Revenga, Ana (1997). “Employment and Wage Effects of Trade Liberalization : The Case of Mexican Manufacturing”. – In: Journal of Labor Economics No. 15.

Robertson, R. (2000). “Wage Shocks and North‐American Labor Market Integration”. – In: American Economic Review (90): 742‐764.

Ruggeri Laderchi, Caterina (2004). “Working One’s Way Up : The Urban Poor and the Labor Market”. ‐‐ In: The Urban Poor in Latin America. ‐‐ Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Sampson, Robert J., Jeffrey D. Morenoff and Thomas Gannon‐Rowley (2002). “Assessing Neighborhood Effects : Social Processes and New Directions in Research” . – In: Annual Review of Sociology. – Vol. 28, pp. 443‐478.

Schady, N. and C. Sánchez‐Páramo (2003). Off and Running? Technology, Trade, and the Rising Demand for Skilled Workers in Latin America. – Washington, D.C. : The World Bank. – (World Bank Research Department Working Paper No. 3015).

Scott, John (2003). “Decentralization of Social Spending in Mexico”. – México : Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE).

Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) (2000). Programa Nacional de Desarrollo Social : 2001‐2006. – México : SEDESOL.

––––––– (2003a). Acuerdo por el que se Modifican las Reglas de Operación del Programa Hábitat para el ejercicio fiscal 2004. Publicadas el 25 de Marzo de 2003. México : Diario Oficial de la Federación, Primera Sección, Martes 23 de 2004. ‐‐ pp. 16‐67.

––––––– (2003b). Programa Institucional Oportunidades : 2002‐2006. México.


––––––– (2004). Acuerdo por el que se Emiten y Publican las Reglas de Operación del Programa de Ahorro, Subsidio y Crédito para la Vivienda Progresiva “Tu Casa”, para el ejercicio fiscal 2004. ‐‐ Diario Oficial de la Federación, Segunda Sección, Viernes 7 de Mayo de 2004. ‐‐ pp. 196‐205.

Siaens, Corinne and Quentin T. Wodon (2003). Latest Estimates of National Urban and Rural Poverty in Latin America. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Skoufias, Emmanuel (2004). Households Vulnerability and its determinants in rural and urban Mexico : Background Paper for the Mexico Poverty Report. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Soloaga, Isidro and Mario Torres (2003). Agricultural Growth and Poverty Reduction. ‐‐Paper Prepared for the “Role of Agriculture” International Conference, October 2003 in Rome FAO. http://www.fao.org/es/ESA/Roa/pdf/3_Poverty/Poverty_Mexico.pdf

Subbarao, Kalanidi (2003). Systemic Shocks and Social Protection : Role and Effectiveness of Public Works Programs. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Social Protection Discussion Paper Series ; No. 0302).

Székely, Miguel (1998). The Economics of Poverty, Inequality and Wealth Accumulation in Mexico. ‐‐ New York : St. Martinʹs Press.

The Urban Poor in Latin America (2005). Ed. Marianne Fay – Washington, D.C. : The World Bank. – 266 p. – (Directions in Development).

Van Bronkhorst, Bernice (2003). A Resource Guide for Municipalities : Community Based Crime and Violence Prevention in Latin America. – Washington, D.C. : The World Bank. http://wbln0018.worldbank.org/LAC/lacinfoclient.nsf/d29684951174975c85256735007fef12/638a8cac15f058f285256ea9006b077e/$FILE/ResourceGuide_urbanviolence.pdf

Van den Bosch, Karel (1998). “Poverty and Assets in Belgium”. – In: Review of Income and Wealth ; Series 44, No. 2, June 1998.

Wahba, Jackline and Yves Zenou (2003). Density, Social Networks and Job Search Methods : Theory and Application to Egypt. – Goswell Road, Loandon : Center for Economic Policy Research. – (CEPR Discussion Papers No. 3967).

Woolcock, Michael (2004). “Calling on friends and Relatives : Social Capital”. – In: The Urban Poor in Latin America. ‐‐ Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

World Bank (2000). Mexico Earnings Inequality After Mexicoʹs Economic and Educational. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 19945‐ME).

––––––– (2002a). Mexico Low‐Income Housing: Issues and Options. ‐‐ Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No.22534‐ME).


––––––– (2002b). Urban Service Delivery and the Poor : The Case of Three Central American Cities. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 22590).

––––––– (2003a). Brazil : Access to Financial Services. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 27773‐BR).

––––––– (2003b). Broadening Access to Financial Services Among the Urban Population : Mexico City’s Unbaked. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

––––––– (2004a). Poverty in México : An Assessment of Conditions, Trends and Government Strategy. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 28612‐ME).

––––––– (2004b). Mexico Public Expenditure Review. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 27894‐ME).

––––––– (2004c). The Urban Poor in Latin America. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 30465).

––––––– (2005a). A Study of Rural Poverty in Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 32929‐MX).

––––––– (2005b). Mexico: An Overview of Social Protection. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 32929‐MX).

––––––– (2005c). Mexico Infrastructure Public Expenditure Review. – Washington, D.C. : The World Bank, Washington, (Processed).


A STUDY OF RURAL POVERTY IN MEXICO


A STUDY OF RURAL POVERTY IN MEXICO

Introduction: Why a study of rural poverty in Mexico?

This study is part of the second phase of a long‐term programmatic work on poverty in Mexico in three phases being carried out by the World Bank at the request of the Government of Mexico. The second phase consists of three studies: the present one on rural poverty and two companion reports on urban poverty and social protection. While the work has benefited from extensive collaboration with government and independent Mexican specialists working on issues related to rural poverty, the views expressed are those of the authors alone.

From a policy perspective, there are at least two important reasons for a separate study of rural poverty in Mexico. Hard core poverty is mainly, though not exclusively, a rural phenomenon: although only one quarter of Mexico’s population lives in rural areas, more than 60 percent of the extreme poor live there. Moreover, rural poverty differs from urban poverty in many important aspects. There are differences in sources of income between the rural and urban poor. The presence of indigenous groups is much larger in rural areas, and the production systems, the economic and other risks faced by the rural poor and their coping strategies differ from those of their urban peers. The urban poor are surrounded by services and opportunities ‐‐even if they have limited access to them‐‐ not available to the rural poor. Conversely, the rural poor benefit from safety nets such as subsistence agriculture and local community ties not available to the urban poor. These differences suggest a need for tailored policy interventions.

The study focuses on how to improve income and employment opportunities to abate income poverty. An important result of the first phase of the Programmatic Poverty Study is that while considerable progress has been made in meeting basic needs in rural and urban areas over the last two decades, progress has been much lower in income poverty. The study concentrates, therefore, on the analysis of income poverty and options to lower it. Specifically, we do not discuss issues and programs related to health, education and social infrastructure.

Poverty and Socioeconomic Trends in Rural Areas

Market exposure and social modernization is transforming rural Mexico, with important changes in the characteristics of the labor force and in the sources of income and employment. These changes are not accompanied, however, by a process of lively economic development capable of reducing poverty and inequality. Rural areas must hence rely on outside assistance in the form of private and public transfers to cover the basic needs of a large part of their population.


Poverty

In 2004, 28 percent of rural dwellers were extremely poor and 57 percent moderately poor.1 Thus, although only one quarter of Mexico’s population lives in rural areas, they are host to 60.7 percent of the country’s extreme poor and 46.1 percent of the moderately poor. There are large differences in poverty in rural areas, however, with a gradient of poverty incidence that increases from semi‐urban to disperse rural areas, and increases also from northern to southern regions in the country.2 Regional differences are often wider than those between rural and urban areas.

Poverty in urban and rural areas, both moderate and extreme, went through a cycle in the decade of 1992‐2004 marked by the 1995 crisis, with a strong increase between 1994 and 1996 and a decreasing trend thereafter (Figure 1). Only in 2002 had extreme poverty in rural areas recovered from the 1994‐96 crisis, and only in 2004 there was a net decrease relative to 1992.

Figure 1. Mexico: Extreme Poverty, Rural, Urban and National, 1992‐2004

0

10

20

30

40

50

60

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

National Rural Urban Source: WB Staff estimates based on ENIGH.

The lack of overall progress in long‐term poverty reduction in rural areas can be explained mainly by the 1995 economic crisis, the sluggish performance of agriculture, stagnant rural wages, and falling real agricultural prices. These

1 Extremely poor refer to individuals whose income is below SEDESOL’s food poverty line; moderately poor refer to those below SEDESOL’s assets poverty line. See World Bank (2004) for different poverty measures. 2 For statistical purposes we use two concepts of rural: a narrower one consisting of disperse populations in localities of less than 2,500 residents, which is the definition used by INEGI, and a broader one which includes semi-urban populations in localities between 2,500 and 15,000 residents.


circumstances were compensated to some extent by the increase in private and public transfers, improved targeting of parts of public expenditure in rural areas, and an expansion of employment and income in rural non‐farm (RNF) activities.

Employment and Income

There is a noticeable modernization in the characteristics of the rural labor force, following greater participation of women, decreased importance of family labor and other non‐paid workers, significant improvements in the educational levels of workers, and considerable ageing of the workforce. Important changes are also taking place in rural employment. The most relevant are an increase in informal salaried employment (which in 1995‐2003 passed from 19 to 28 percent for males and 14 to 18 percent for females) at the expense of unpaid workers, and an expansion in rural non‐farm (RNF) employment at the expense of farm employment. There has been a remarkable change in the composition of rural incomes, also for the rural poor. The main trends are: a dramatic decline in the importance of agriculture; a substantial increase of wage income (farm and non‐farm) relative to self‐employment and entrepreneurial incomes; a substantial increase in public and private transfers; and a substantial increase in importance of rural non‐farm high return occupations as a source of income (Table 1). The rural poor have been part of these changes, though they continue to lag behind the non‐poor.

Table 1. Shares of Rural Incomes (%) 1992 2002

Income Shares from All Households

Extreme Poor

All Households

Extreme Poor

Independent Farming 38.5 38.1 12.6 16.8 Agricultural Wage Labor 12.3 19.6 11.3 21.9 Sub‐total Agriculture 50.8 57.7 23.8 38.7 Independent Non‐Farm Activities

8.1 4.8 5.7 6.8

Non‐Farm Wage Labor 20.4 15.9 36.1 17.2 High return 4.9 1.3 23.8 4.4 Low return 15.5 14.6 12.3 12.8 Transfers 8.0 6.0 16.5 25.4 Other Sources 12.6 15.5 17.8 11.9 Sub‐total Non‐Agriculture 49.2 42.3 76.2 61.3

Rural defined as localities of less than 2,500 residents. Source: WB Staff calculations based on ENIGH.

Rural wages fell after 1995 in response to the crisis. By 2003, agricultural wages had still not recovered, remaining 11 percent below the 1995 level. Although non‐


agricultural wages recovered somewhat faster, average rural wages had just recovered to 1995 levels in 2003.

The development of rural non‐farm occupations has been an important factor sustaining rural incomes for the moderately poor, but to a less extent for the extremely poor. The poorer have seen a marked increase in rural non‐farm activities over the past decade. For the first quintile, the income share of non‐farm activities accounted for less than one third in 1992, but by 2002 it accounted for over half of total income. For the second and third quintile (encompassing the moderately poor), the share increased to over 60 percent. Not surprisingly, occupations in high‐return non‐farm activities are a bigger share of income for the comparatively well‐off. The extremely poor only increased their share of non‐farm wage labor in high‐return activities from 1.1 to 4.4 percent of total income. The participation in high return RNF activities and the wage level are both inversely related to many typical poverty correlates: low education, being of indigenous culture, living in disperse areas, and being far off from urban centers, among other things.

Agriculture and the Rural Poor

Agricultural growth has a strong potential for poverty reduction in Mexico. This report shows that agricultural growth reduces extreme poverty, poverty intensity, and income inequality in society at large. Conversely, slow agricultural growth and lack of land and labor productivity improvements are an important threat to rural poverty. Resolving the challenges faced by the agricultural sector, including increasing labor productivity, and ensuring that smaller farms and the rain‐fed sector can become more competitive, is therefore essential to rural poverty alleviation.

But agricultural growth has been weak in the past decades, and concentrated mostly in the commercial farming sector, thus bypassing the poor to a large extent. Agriculture experienced modest growth in the 80s and 90s of around 1.5 percent per year in each decade, below national growth and population growth. Output of food crops grew more, at around 2.2 percent in 1980‐02, mostly as a result of some improvement in the yield of individual crops and a change of crop mix in favor of higher value crops. Agricultural growth was higher in the northern states where agriculture is more commercial, in irrigated lands where commercial farming concentrates, and in the more commercial crops.

Land and labor productivity levels in agriculture are far behind non‐agricultural sectors. Land and labor productivity rose in the 1990s at a rate above 2 percent, and total factor productivity also grew. However, by international standards, land and labor productivity are low in Mexico, and the distance between labor productivity in agriculture and other sectors is higher in Mexico than in any other Latin American country. An important factor explaining low productivity is lack of working


capital, which may in turn be due to the credit restrictions small farmers face that prevent them from using optimum quantities of inputs.

Rural Policies and the Poor

Poverty Friendliness of Agricultural and Land Policies

The agricultural liberalization policies initiated in the late 80s appear to have benefited in particular the more commercial farming, with little impact on the poor. The limited effects on the competitiveness of small farmers as well as on rural poverty may have been due to the lack of an accompanying long‐term strategy for agricultural restructuring and little support for poor farmers to reconvert to more promising crops and take advantage of new market opportunities.

Although there are laudable policy initiatives in the areas of finance, research and technology, extension services, and access to land, more is needed to assist in particular poor, small‐scale farmers. Improvements are taking place in rural finance with the 2001 Ley de Ahorro y Préstamo, the constitution of BANSEFI, and the creation of the Financiera Rural in place of BANRURAL. Much, however, remains to be done to set up a self‐sustainable rural micro‐finance system capable of matching existing needs of saving instruments, personal and production loans, and other financial services. Similarly, the agricultural research and extension system is undergoing reforms, but needs to be better adapted to the requirements of smaller farmers. Finally, land policy reforms in the 1990s have brought important results for the rural poor in terms of security and tenure. There has been little impact on land productivity or income, however. The Secretaría de la Reforma Agraria is initiating a welcome program to facilitate the access to land and complementary investments for young farmers in the ejidos and comunidades.

Agricultural support programs are not generally conceived as poverty reduction programs, but could be better targeted towards small‐scale farming. By definition, these programs – the most important including Alianza para el Campo, Procampo, and Aserca – cannot be expected to focus on the needs of the most destitute, namely the landless poor. They are generally oriented towards the commercial sector, with limited support for poorer farmers needs. Yet, there is no evidence that larger crop farms are more efficient, per se, than smaller farms in terms of value added per hectare. Improvements could be made with better targeting of subsidies and services towards smaller farmers. This would include research, technical assistance and dissemination suited to the small‐scale farmer, and improved links with non‐farm development programs especially in rural finance. Procampo, because of its extensive coverage, allows the vast majority of small farmers to benefit from it, but the distribution of benefits is nevertheless biased towards larger holdings. More generally, there is a question of whether Mexico has the fiscal capacity to maintain rural subsidy programs which do not


target specifically the poor and which do not clearly result in improved competitiveness, and of the efficiency gains of using those resources to provide more public goods in rural areas.

Poverty Friendliness of Non‐Agricultural Rural Development Policies

Territorial development is now part of the approach to rural development in Mexico, but could be reinforced by a broader and more coherent framework. Two programs in particular are linked to this approach –Microrregiones and Microcuencas (a third one, Areas Marginales, has been discontinued). Microrregiones is a recent and innovative initiative in this vein. It focuses on reaching marginal areas, clustering investments to achieve critical masses of infrastructure and services, and attempting to coordinate local development investments of different agencies, but there have been difficulties in achieving coordination and involving local civil society. One issue is that very little of the investments are directed at employment and income generation activities. The Plan Nacional de Microcuencas is a low budget, low profile but interesting and seemingly successful program destined to promoting territorial planning and investment in small watersheds (of some 40 km2 and 1,300 residents on average) with participation of the local population and municipal authorities. The size of the microcuencas, although appropriate for some types of investments and micro‐territorial planning, is too small, however, for wide scale territorial development. Finally, the decentralization of social infrastructure through FAIS and FISM is also an example of initiatives towards improving the distribution of resources by allocating funds among municipalities on the basis of objective criteria, and increasing the participation of local authorities in investment decisions. The Ley de Desarrollo Rural Sustentable also supports a territorial approach to rural development. A central feature in this connection is the creation of Consejos de Desarrollo Rural Sustentable at various levels. One limitation is the limited ownership of local actors in these Consejos.

Oportunidades, Mexico’s flagship social protection program, is together with Procampo the main cash transfer program to rural areas. This is a well‐know program which has the objectives of alleviating extreme poverty through direct cash transfers to rural women with young children, and promoting the development of human capital. This program has been analyzed in the first phase study of the Mexico Programmatic Poverty work (World Bank, 2004) and hence it will not be covered here.

Poverty Friendliness of Programs Affecting Vulnerability

Some government programs affect rural vulnerability, including agricultural insurance programs and insurance funds against natural disasters. Agricultural insurance programs are in general not suited to the very poorest whose income sources are not mainly from independent farming and whose farming practices tend to be low‐risk. They can be more important for moderately poor farmers who need to make the


transition to higher value crops, expose themselves to price risks (input and output) and perhaps adopt higher risk technologies associated with commercial farming. The Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) is a government insurance fund against natural disasters, and a useful instrument to absorb part of the negative income impact of large covariate shocks, also for small farmers and the rural poor. Other rural development programs oriented to production and infrastructure investments do not have a specific social protection function. They may assist, however, in the medium‐ and long‐term income and risk management strategies of poor families by promoting asset formation, productive development, and the diversification of economic opportunities.

Vulnerability and Risk Management by the Rural Poor

There is evidence that rural households in Mexico are very much affected by both idiosyncratic and covariate shocks. Illness is the main idiosyncratic shock whereas natural conditions like pests and diseases and droughts are at the origin of the main covariate shock, hitting farmers in particular. The position in the income distribution affects the response to shocks, with better off households resorting more to credit than poorer ones, who instead rely more on increased participation in the labor market. There is some evidence that poorer households experience less shocks than richer ones and that they carry out stronger consumption smoothing practices. There is also evidence that consumption smoothing is more effective when shocks are idiosyncratic than when they are covariate. Thus, for instance, the main smoothing that took place during the 1995 crisis was through the reallocation of consumption expenditures in favor of the most essential ones, especially on food.

The risk management strategies of the rural poor are based on income diversification, migration, and subsistence farming. The accelerated trend of income diversification during the 1995 crisis points to its importance. Out‐migration, which can be seen as a form of income diversification, has increased considerably after the mid‐1990s: by 2002, there were some 35 migrants in the USA and 71 migrants within Mexico for every 100 rural families. Subsistence farming, while not exclusive to poor farmers, plays a major role as a safety net for many rural families in ensuring food security. The relevance of the subsistence economy is declining but it still probably is the number one safety net in rural areas and is likely to continue being so for many years.

These risk management strategies do not come without cost, for example the social and emotional costs of out migration or the long‐term income implications of taking children out of school to work or postponing health expenditures to protect food consumption. Resistance by old farmers to transfer land through life inheritance or otherwise to young farmers is part of a broader survival cum risk management strategy of old farmers who fear being left alone without anyone to look after them, and being unable to earn enough income to survive. This behavior from old owners has important


consequences on the use of land, the farming practices, and the access to land by young rural workers.

Policy Options to Fight Rural Poverty

We present policy options to intensify the fight against poverty in rural areas, building on the Mexican government’s policy reforms underway in areas like local development, program implementation, and education. These options, summarized in Table 2 and briefly outlined below, should be seen against the backdrop of some general considerations for rural poverty alleviation policy:

• Mexico’s success at regaining and maintaining macroeconomic stability after the Tequila crisis was indispensable for the reduction of poverty incidence that has taken place since 1996, and will need to remain at the core of any rural poverty reduction strategy.

• The increase in direct cash transfers has, likewise, been instrumental to the livelihood of the poor. Incremental resources at the margin could better be used to promote income and employment growth, however.

• There is a need to focus attention on marginalized regions and areas, where poverty is more concentrated, combining incremental resources with an assessment of the capacity of specific programs to promote local development, and using targeting mechanisms adequate to each type of program. Related to this, investments need to be concentrated to build up critical masses to trigger endogenous growth.

• Education remains the possibly most important correlate of poverty, and continued emphasis should be given to access, quality, expanding secondary education facilities and enrolment, and strengthening technical education and vocational training for rural people related to farm and non‐farm activities.

Against this background, the options for improving rural poverty interventions are organized around four areas: (1) Deepening the territorial approach to rural development; (ii) Revitalizing the rural economy in favor of the rural poor; (iii) Improving the design and effectiveness of rural development policies and programs; and (iv) Supporting the rural youth as a critical factor for a dynamic rural economy.

The territorial approach to rural development is a means to achieving local economic development and reduce poverty through territorially based economic coordination. Through programs like Microrregiones and Microcuencas and the Ley de Desarrollo Rural Sustentable, the Mexican government has established a good ground for developing a full‐fledged territorial approach. The main tenets of this approach are (1)


multisectoral development, (2) the links between rural and urban areas, (3) the use of participatory territorial planning as instrument for economic coordination and to organize the demand for development interventions, (4) the structuring of interventions around a long‐term strategic plan for the territory, (5) the exploitation of economic potential of territorial assets, and (6) the recognition of the mobilizing capacity of a shared territorial identity. The territorial approach changes the focus from sectoral to territorial competitiveness, and offers an excellent framework for poverty reduction interventions in rural areas centered on equitable local economic development. Furthering this approach would require action at both federal and regional levels.

A comprehensive view of rural development includes both farm and non‐farm activities. This requires a focus on the family rather than the farm as the key receiver of rural policy. This is closely linked to the territorial policy which recognizes the inherent heterogeneity of the rural non‐farm (RNF) sector and the need for a local development approach.

Low land and labor productivity in agriculture point to intensification as the best approach to raising agricultural growth. A strong policy effort would be required to help farmers, particularly poorly endowed ones, to move from low to high value crops. Programs would be needed to jointly create the conditions enabling farmers to carry out this crop switch. Basic for this are the presence of extensive and well functioning research and extension and rural finance systems. These systems are also essential to raise crop yields, which is the other component of intensification. Finally, the importance of the subsistence economy for production and as a safety net suggests that this sector needs to be part of agricultural policies aimed at raising productivity.

Education, in combination with improved infrastructure, is a strong determinant of higher rural wages and enhanced participation in rural non‐farm activities. Education coverage and incentives to attend school are not enough; quality is also important, as well as combining education with other productive assets, including better road connections, communications and energy provision.

Federal expending in rural development is high and a true mark of the importance traditionally given by Mexican governments to rural areas. The issue is therefore one of efficiency and effectiveness in program implementation rather than lack of resources per se. Mexico faces several challenges in raising program efficiency. Some of these challenges relate to macro‐level institutions, including an annual budget cycle, an electoral system fror local authorities which tends to work against program continuity and long term strategic planning, and a sectoral organization of the state apparatus. Others refer to improving operational and budgetary norms to facilitate for instance timely interventions and the allocation of sufficient recurrent costs (which are essential to the success of productive programs). There are also organizational cultures which do not favor cross‐sectoral approaches and which reinforce a short‐term approach to programs and policies. Strengthening dissemination policies, giving incentives to


program operators, and promoting their direct accountability to client/beneficiaries would improve client orientation and program delivery.

Young male and female workers could be a strong force in the modernization of rural areas, if they could access assets and business opportunities. Today’s young population has many intangible assets compared to those of the previous generation, including higher levels of education and more familiarity with the realities of the market and globalization. Their potential and energies are often frustrated, however, by their conspicuous lack of access to land and other assets. The rural economy offers many latent opportunities outside agriculture that could be taken up by young workers. A program for the access to assets of the rural youth should hence include both farm and non‐farm operations. The Mexican government is recognizing the youth’s importance by initiating a program to facilitate entrepreneurial development of young landless farmers. Building on this approach, an important dimension would be the empowering of rural youth in the decision making processes of the rural space, promoting their self‐confidence, facilitating their leadership in their communities and other rural organizations, and helping them build a generational project that would make the most of their potential as agents of social and economic change in rural areas.


Table 2. Summary of Policy Options Discussed in the Report

1. Deepening the Territorial Approach to Rural Development

At the federal level: • Empower the Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS) to act as

national agency for the promotion of the territorial approach to rural development. • Harmonize operational rules of rural development programs of federal agencies, and

coordinate their activities at the national level within the framework offered by the CMDRS.

• Introduce a coordination system for the budgeting of rural development programs by federal agencies.

• Create a national territorial development fund. At the regional level: • Establish shared regionalizaciones in the states • Advance in the creation of territorial economic coordination agencies through the Consejos Distritales de Desarrollo Rural Sustentable regulated by the Ley de Desarrollo Rural Sustentable

• Create Centros de Apoyo al Desarrollo Rural Sustentable to act as technical secretariats of the above councils.

• Set up a system of ventanillas únicas in the territories to provide information and to process demands related to the various rural programs.

• Formulate strategic plans for the territories using participatory planning principles to identify the development axes around which clustering territorial investments

2. Revitalizing the Rural Economy in Favor of the Poor

Technology • Accommodate poor farmers’ needs in the research and extension agendas and

methods • Mainstream environmental concerns into research and extension. • Promote a national debate on how the agricultural knowledge system should evolve

to ensure competitiveness with equity, as a means to arrive at a national strategy to enhance rural technology.

• Promote state level discussions to define the most appropriate research and technical assistance models for different types of farmers and rural areas

• Modernize the curricula of agricultural learning centers Environmental Assets • Exploit the economic opportunities opened by environmental services like carbon

sequestration, watershed management and biodiversity stewardship. • Exploit the opportunities for rural tourism opened by cultural, landscape and

biodiversity assets. • Intensify community forestry program, broadening the scope to include the


sustainable exploitation of timber and non‐timber resources, watershed protection and management, reforestation, agro‐forestry systems, commercial forestry plantations, and timber and wood processing industries.

Rural Finance • Expand BANSEFI and Financiera Rural operations with the resources currently used

for ad hoc credit programs • Use the Financiera Rural to assist in the development of a rural micro‐finance system • Support with judicious incentives the introduction of different types of innovations in

rural micro‐finance operations • Promote economic coordination among formal and informal institutions and

programs providing financial services in rural areas through state level fora Vulnerability • Promote programs favoring crop diversification, technological change and sanitary

measures that reduce the incidence of natural shocks • Study the introduction of parametric insurance systems • Reinforce rural finance systems as a means of risk management Support the subsistence economy in view of its great importance as a safety net

3. Improving the Design and Effectiveness of Rural Development Policies and Programs

Macro‐Type Political and Administrative Circumstances • Examine the possibility of giving more continuity to municipal administrations • Examine the possibility of introducing pluri‐annual budgetary systems • Promote a more active role of the Secretaría de Hacienda in the coordination of federal

rural programs within a territorial approach Operational and Budgetary Norms • Simplify operational norms of rural programs • Improve the timing in the delivery of supports, and close the gap between the actual

expenditure period and the fiscal year • Ensure continuity and consistency in program norms, including eligibility conditions,

subsidy amounts, target areas and type of benefits • Pay due attention to the need of recurrent funds for program operation, especially for

productive programs Organizational Cultures • Promote the change of mistrust cultures by empowering middle managers and

rationalizing the system of ex‐ante controls • Ensure the active participation of all relevant public institutions in the

implementation of the Ley de Desarrollo Rural Sustentable • Introduce M&E systems simultaneously with program design, disseminate program

evaluation results, follow up recommendations with an action agenda and monitor


progress of this agenda. • Design a long‐term strategy for rural areas as política de estado cutting across party

lines and administration terms Client Orientation and Beneficiary Empowerment • Enhance the dissemination of programs and program norms in order to empower

beneficiaries and prevent selection biases. • Disseminate evaluation results and action agendas among beneficiaries • Promote direct accountability from program operators to client/beneficiaries • Promote good program dissemination and participatory evaluations as a means to

prevent rent‐seeking behavior from program operators Incentives to Program Operators • Provide adequate economic incentives to operators and link them to performance and

client satisfaction • Develop ownership among program operators and promote their capacity and

commitment through consultation with them, systematic training, networking, performance evaluations, dissemination of good practices, client orientation ethics, and a sound esprit de corps

Other Specific Proposals. • Create a technical committee to examine the implementation issues of rural

development programs • Empower the Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable to take an active role

in the evaluation of rural development programs • Introduce oidores to informally monitor rural development programs at the point of

service delivery and report to management • Promote a system of “process certification” related to program operation and

beneficiary participation à la environmental certification or account auditing

4. Supporting the Rural Youth as a Critical Sector for a Dynamic Rural Economy

• Set up a land fund oriented to young landless workers complemented by a fund for investment and technology

• Allow the division of ejido holdings among heirs • Introduce a program for granting some social security benefits to old farmers who

decide to transfer their lands • Facilitate the access of young rural workers to RNF occupations through support to

technical and vocational training and firm start‐ups • Promote the formation of youth organizations and the networking among them


Bibliography

Abramovay, Ricardo [et al.] ed. (1998). Juventude e AgriculturaFfamiliar : Desafios dos Novos Padrões Sucesorios. – Brasilia : UNESCO.

Adato, Michelle (2004). “Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas : Beneficios y Costos Sociales”. – In: La pobreza en México y el mundo / Julio Boltvinik y Araceli Damián. – México : Siglo XXI Editores : Gobierno del Estado de Tamaulipas.

Aguilar Villanueva, Luis F. ed. (1993). La Implementación de las Políticas. – México : Miguel Angel Porrua.

Aguirre Bertrán, G. (1967). Regiones de Refugio. – México : Instituto Nacional Indigenista.

Alwing, Jeffrey, Paul B. Siegel and Steen L. Jorgensen (2001). Vulnerability : A View from Different Disciplines. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Social Protection Discussion Papers No. 0115).

Araujo, Maria Caridad (2003). The Role of the Local Context and Non‐Agricultural Employment on Poverty Reduction : Micro and Macro Evidence from Rural Mexico. – Berkeley : University of California. – PhD. Thesis in Agriculture and Resource Economics.

Arellano, David (2001). Problemas y Potencialidades de los Presupuestos Orientados a Resultados : Límites del Gerencialismo en la Reforma Presupuestal. – México : Centro de Investigación y Docencia Económica. – (Working Papers).

––––––– and Ramón Gil García (2003). Public Management Policy and Accountability in Latin America : Performance Oriented Budget in Colombia, Mexico and Venezuela. – México : Centro de Investigación y Docencia Económica. – (Working Papers).

Arias, Omar, Kevin F. Hollack and Walter Sosa Escudero (1999). Individual Heterogeneity in the Returns to Schooling : Instrumental Variable Quantile Regression Using Twins Data. Champaign, Il. : University of Illinois. – (Working Paper).

Arrighi, Giovanni (1967). The Political Economy of Rhodesia. – Mouton :. The Hague.

Audley, John [et al.] (2003). NAFTA’s Promise and Reality : Lessons from Mexico for the Hemisphere. – Washington D.C. : Carnegie Endowment for International Peace.

Avila, Flavio and R.E. Evenson (2004). Total Factor Productivity Growth in Agriculture : The Role of Technological Capital. ‐‐ Paper prepared by the Yale Economic Growth Center and the Fondo Regional de Tecnología Agropecuaria (FONTAGRO) (Annual IDB Meeting March : Lima, Peru).

Bardach, Eugene (1977). The Implementation Game. – Cambridge : MIT Press.


Bardach, Eugene (2001). Los Ocho Pasos para el Análisis de Políticas Públicas : Un Manual para la Práctica. – México : Centro de Investigación y Docencia Económica.

Barro, R.J. (1991). “Economic Growth in a Cross Section of Countries”. – In: Quarterly Journal of Economics, (106)2.

Barzelay, Michael (2003). “New Public Administration: Invitation to a Cosmopolitan Dialogue”. – In: Gestión y Política Pública, 12 (2) Second Semestre.

Bellon, M.R. [etal.] (2004a). “Geospatial Dinesions of Poverty and Food Security : A Case Study of México”.– México : CIMMYT. http://www.cimmyt.org/gis/povertymexico/poverty_mapping_final_draft.pdf

––––––– (2004a). Making Poverty Mapping Relevant to Crop Breeding to Benefit Poor Farmers : the Case of Maize in Mexico. ‐‐ Mexico : International Maize and Wheat Improvement Centre : CIMMYT. – (Working Document).

Berman, Paul (1978). “The Study of Macro‐ and Micro‐Implementation”. – In: Public Policy, 26(2): 157‐184.

Bigman, David [et al.] (2000). “Community Targeting for Poverty Reduction in Burkina Faso”. . – In: The World Bank Economic Review (14): 167‐194.

Blom, Andreas and Carlos Vélez (2001a). The Dynamics of the Skill‐Premium in Brazil : Growing Demand or Insufficient Supply. – Washington, D.C. : The World Bank.

––––––– Nina Pavcnik, and Norbert Schady (2001b). Trade Liberalization and Labor Market Adjustment in Brazil. – Washington, D.C. : The World Bank.

Boltvinik, Julio and Araceli Damián (2004). La pobreza en México y el mundo. – México : Siglo XXI Editores : Gobierno del Estado de Tamaulipas.

Buchinsky, Moshe (1998). “Recent Advances in Quantile Regression Models : A Practical Guideline for Empirical Research”. – In: The Journal of Human Resources 33(1): 88‐126.

Burki, Shahid Javed and Guillermo E. Perry (1998). Beyond the Washington Consensus : Institutions Matter. – Washington, D.C. : The World Bank. – (World Bank Latin American and Caribbean Studies, Viewpoints).

Cabrero Mendoza, Enrique (2002). “Los municipios y sus Haciendas Locales : Un Escenario de Carencias y Oportunidades?”. – In: Perfil y Perspectivas de los Municipios Mexicanos para la Construcción de una Política de Estado. – México : Instituto Nacional de Desarrollo Social.

Casares, Enrique y Horacio Sobarzo, ed. (2004). “Diez años del TLCAN en México : Una Perspectiva Analítica”. – In: El Trimestre Económico. Serie Lecturas No. 95. – México : Fondo de Cultura Económica.

Casco Flores, Andrés (2001). Gasto Público para el Desarrollo Rural en México : 1994‐2000. – Santiago de Chile : FAO, Oficina Regional para América Latina.


––––––– Andrés Rosenzwig, ed. (2000). La Política Sectorial Agropecuaria en México : Balance de una Década. – México : IICA.

Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) (1999). Una Nueva Gestión Pública para América Latina. – Venezuela : CLAD. ‐‐ (Documento del CLAD).

Comité Técnico para la Medición de la Pobreza (CTMP) (2004). Comunicado 3: Observaciones sobre las Cifras Oficiales para el Año 2002”. – México : CTMP, (mimeo).

––––––– (2005). Recomendaciones Metodológicas sobre la Estimación Comparativa de los Niveles de Pobreza en México : 2000‐2002. ‐‐ México : CTMP.

Consejo Nacional de Población (CONAPO) (2004). Proyecciones de la Población de México, de las Entidades Federativas, de los Municipios y Localidades : 2000‐2050. – México : CONAPO. – (Colección Prospectiva Demográfica).

Consultative Group to Assist the Poor (CGAP) (2004). Microfinance Institutions Moving into Financing of Agriculture. – Washington, D.C. : The World Bank : CGAP. – (Information Notes on Microfinance and Rural Finanace No. 2 January).

Cortés, Fernando (2003). ¿Disminuyó la pobreza? : México 2000‐2002..—México : El Colegio de México, Centro de Estudios Sociológicos, (mimeo).

––––––– Rosa María Rubalcava (1991). Autoexplotación Forzada y Equidad por Empobrecimiento. – México : El Colegio de México.

Chayanov, Alexandre V. (1996). Theory of the Peasant Economy. ‐‐ Homewood, Ill. : Richard Irwin.

Davis, Benjamin and Paul Winters (2001a). “Gender, Networks and Mexico‐US Migration”. – In: Journal of Development Studies 38(2).

––––––– Susdhanshu Handa and Humberto Soto (2001b). Crisis, Poverty and Long Term Development : Examining the Mexican Case. – Roma : FAO : IADB : PROGRESA.

––––––– Guy Stecklov and Paul Winters (2002). “Domestic and International Migration from Rural Mexico : Disaggregating the Effects of Network Structure and Composition”. – In: Population Studies 56: 291‐309.

––––––– (2003). Agricultural Reform in Mexico : The Experience of the PROCAMPO Program. – Roma : FAO.

De Ferranti, David [et al.] (2002). From Natural Resources to the Knowledge Economy : Trade and Job Quality. . – Washington, D.C. ; The World Bank. – (World Bank Latin American and Caribbean Studies).

––––––– [et al.] (2004a). Beyond the City : the Rural Contribution to Development. – Washington, D.C. ; The World Bank. – (World Bank Latin American and Caribbean Studies).


––––––– {et al.] (2004b). Inequality in Latin America : Breaking with History? Washington, D.C. ; The World Bank. – (World Bank Latin American and Caribbean Studies).

De Janvry, Alain and Elisabeth Sadoulet (1996). Growth, Inequality and Poverty in Latin America : A Causal Analysis, 1970‐94. Berkeley, Cal. : University of California, Department of Agriculture and Resource Economics.

––––––– Gustavo Gordillo and Elisabeth Sadoulet (1998a). Entre el Control Político y la Eficiencia : Evolución de los Derechos de Propiedad Agraria en México. – In: Revista de la CEPAL (66): 149‐166.

––––––– (1998b). “El TLCAN y la Agricultura : Evaluación Inicial”. In: TLC y Agricultura : Funciona el Experimento? / Rita Schwentesius [et al.] : México : Universidad Autónoma de Chapingo, CIESTAM.

––––––– and Elisabeth Sadoulet (2001). “Income Strategies Among Rural Households in Mexico : The Role of Off‐farm Activities”. – In: World Development (29)3: 467‐480.

––––––– (2002). Targeting and Calibrating Educational Grants : Focus on Poverty or on Non‐enrollment Risk?. – Berkeley, Cal. : University of California, (Manuscript Version December).

Dirven, Martine (2002). Las Prácticas de Herencia de Tierras Agrícolas : ¿Una Razón más para el Éxodo de la Juventud?. – Santiago de Chile : CEPAL. – (Serie Desarrollo Productivo No. 135).

––––––– (2003). “Entre el Ideario y la Realidad : Capital Social y Desarrollo Agrícola, Algunos Apuntes para la Reflexión”. – In: Capital Social y Reducción de la Pobreza en América Latina y el Caribe : en Busca de un Nuevo Paradigma / Raúl Atria [et al.] comp. – Santiago de Chile : CEPAL : Michigan State University.

––––––– (2004). Alcanzando las Metas del Milenio : Una Mirada Hacia la Pobreza Rural y Agrícola. – Santiago de Chile : CEPAL. – (Serie Desarrollo Productivo No. 146).

Drake, Deborah and Elisabeth Rhyne, ed. (2002). The Commercialization of Microfinance : Balancing Business and Development. – Bloomfield : Kumarian Press.

Edouard, Fabrice, Anne‐Marie Le Moing and Marco Antonio González Ortiz (2004). Esquema de Acceso de los Jóvenes a la Tierra en el Campo Mexicano. ‐‐ Field Studies for the Research Project Prepared for the FAO, World Bank Cooperative Program.

Elbers, Chris [et al.] (2001). Poverty and Inequality in Brazil: Estimates from Combined PPV‐PNAD Data. – Washington, D.C. : The World Bank.

Elmore, Richard F. (1979‐80). “Backward Mapping : Implementation Research and Policy Decisions”. – In: Political Science Quarterly 94(4)Winter: 601‐616.


––––––– (1978). “Organizational Models of Social Program Implementation”. – In: Public Policy 26(2)Spring: 185‐228.

Escobal, Javier and Máximo Torero (2000). ¿Cómo Enfrentar una Geografía Adversa? : El rol de los Activos Públicos y Privados. – Lima : Grade. – (Documento de Trabajo No. 29).

Evans, Peter (1995). Embedded Autonomy : States and Industrial Transformation. ‐‐ Princeton : Princeton University Press.

––––––– (1996). “Government Action, Social Capital and Development : Reviewing the Evidence on Synergy”. – In: World Development 24(6): 1119‐1132.

FAO y Banco Mundial (2003). La nueva ruralidad en Europa y su interés para América Latina. – Roma : FAO.

http://www.grupochorlavi.org/php/doc/documentos/ruralidadEuropa.pdf

Ferreira, Francisco H.G. and Peter Lanjow (2001). “Rural Nonfarm Activities and Poverty in the Brazilian Northeast”. – In: World Development (29)3: 509‐528.

Finan, Frederico, E. Sadoulet and A. de Janvry (2002). Measuring the Poverty Reduction Potential of Land in Rural Mexico. – Berkeley, Cal. : University of California.

Foster, Andrew D. and Mark Rosenzweig (2003). Agricultural Development, Industrialization and Rural Inequality. – Washington, D.C. : The World Bank, (Draft).

Foster, J, J. Greer and E. Thorbecke (1984). “A Class of Decomposable Poverty Measures”. – In: Econometrica (52): 761‐766.

Fox, Jonathan (1995). “Governance and Rural Development in Mexico : State Intervention and Public Accountability”. – In: The Journal of Development Studies 32 (1): 1‐30.

Franco, Jorge (2004). Los Programas de Desarrollo Rural : Operación Institucional yAlivio a la Pobreza. México : Banco Mundial, (Input Paper).

1 Georgescu‐Roegen, Nicolas (1960). Economic Theory and Agrarian Economics. ‐‐ Oxford Economic Papers.

2 Gómez Cruz, Miguel Angel y Rita Schwentesius Rindermann ed. (2001). Estrategias para el Cambio en el Campo Mexicano. – México : Plaza and Valdés.

González‐König, Gabriel and Quentin T. Wodon (2003). “Do Cash Transfers to Farmers Reduce Migration? : Procampo in Mexico”. ‐‐ In: Internal Migration, Urbanization and Poverty : Case Studies for Latin America. – Washington, D.C. “ The World Bank.

González de Alba, Iván and Thania de la Garza Navarrete (2002). “La Descentralización del Gasto Social para Infraestructura : ¿Las Autoridades Locales Asignan Mejor los Recursos que la Federación?”. – In: Perfil y Perspectivas de los Municipios


Mexicanos para la Construcción de una Política de Estado. – México : SEDESOL, Indesol.

Guerrero Amparián, Juan Pablo (2000). La Reforma de la Administración Pública Mexicana en el Nuevo Régimen Político : ¿Por Dónde Empezar? : Ideas para la Creación de un Gobierno Transparente, Responsable y Cercano a la Ciudadanía. – México : Centro de Investigación y Docencia Económica. – (Working Papers).

Heclo, Hugh (1978). “Issue Networks and the Executive Establishment”. – In: The New American Political System / A. King ed. – Washington, D.C. : American Enterprise Institute.

Helmsing, Bert A.H.J. (2001). Partnerships, Meso‐institutions and Learning: New Local and Regional Economic Development Initiatives in Latin America. ‐‐ Institutes of Social Studies, The Hague.

Hernández‐Laos, Enrique (1994). “Alternativas de largo plazo para erradicar la pobreza en México”. ‐‐ In: Frontera Norte : Special Survey on Poverty / Diana Alarcón ed. ‐‐ El Colegio de la Frontera Norte.

Höllinger, Frank (2004). Fostering Inter‐Generational Transition by Imporving Access to Land and Livelihood Options of Rural Youth in Mexico : Analytical Report. – Washington, D.c. : The World Bank.

Holzmann, Robert and Steen Jorgensen (2000). Social Risk Management : A New Conceptual Framework for Social Protection and Beyond. – Washington, D.c. : The World Bank. – (Social Protection Discussion Paper Series No. 0006).

Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) (2003). Evaluación Institucional Externa del Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícola y Pecuarias, INIFAP. ‐‐ México : IICA.

––––––– (2004). Ley de Seguridad Agropecuaria e Inversión Rural 2002 de EE.UU. y sus Implicaciones en México y en los Mercados Agropecuarios Internacionales. – México : IICA.

Instituto Maya (2003). Informe Final de la Evaluación Externa del Programa de Microrregiones. –México : Instituto Maya.

Instituto Superior Tecnológico de Monterrey (ITESM), Campus Querétaro (2004). AGROASEMEX : Evaluación Externa al Ejercicio 2003 del Programa de Subsidio a la Prima del Seguro Agropecuario”.

Kerrigan, George (2001). Public Spending for the Agricultural Sector and Development of Rural Areas: LAC, Trends and Challenges. ‐‐ FAO Consultant Report Presented at the Seminar Management of Public Spending for Agricultural and Rural Development in Latin America and the Caribbean (Santiago de Chile, August 2001).


Kjöllerström, Mónica (2004). Competitividad del Sector Agrícola y Pobreza Rural : El Papel del Gasto Público en América Latina. – Santiago de Chile : CEPAL, Unidad de Desarrollo Agrícola, ‐‐ (Serie Desarrollo Productivo No. 155).

Koenker, R. and G. Basset Jr. (1978). “Regression Quantiles”. – In: Econometrica 46(91): 410‐414.

Kula, Witold (1970). Théorie Economique duSsystème Féodal. – Paris : Muton.

Lanjouw, Peter (1999). “Rural Non‐agricultural Employment and Poverty in Ecuador”. – In: Economic Development and Cultural Change 48(1).

Lanjouw, Jean O. and Peter Lanjouw (2001). “The Rural Non‐farm Sector: Issues and Evidence from Developing Countries”. – In: Agriculture Economics (26): 1‐23.

Ledgerwood, Joanna (1999). Sustainable Banking with the Poor. Microfinance Hanbook : An Institutional and Financial Perspective. – Washington, D.C. : The World Bank.

Levy, F. and R.J. Murnane (1992). “US Earnings Levels and Earnings Inequality : A Review of Recent Trends and Proposed Explanations”. – In: Journal of Economic Literature (30): 1333‐1381.

Lipsky, Michael (1997). “Towards a Theory of Street‐Level Bureaucracy”. – In: Theoretical Prespective on Urban Politics / Willis Hawley and Michael Lipsky ed. ‐‐ Englewood Cliffs : Prentice Hall.

López, Ramón (2002). Agricultural Growth and Poverty Reduction. – Rome : FAO. – (Technical Note for the Roles of Agriculture Project).

Lustig, Nora (1992). Mexico : The Remaking of an Economy. – Washington, D.C. : The Brookings Institution.

Maloney, William F. [et al.] (2003). Notes on Income and Consumption Shocks in Mexico. Notes on Income and Consumption Shocks in Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank, Latin America and Caribbean Department, (mimeo).

Mankiw, N.G., D. Romer, and D.N. Weil (1992). “A Contribution to the Empirics of Economic Growth”. – In: Quarterly Journal of Economics (107)2.

Marini, Caio (2002). “O Contexto Contemporâneo da Administração Pública na América Latina”. – In: Revista do Serviço Público 53(4), October‐December: 31‐51.

Maxwell, Simon (1999). The Meaning and Measurement of Poverty : ODI Poverty Briefings. – London : ODI.

Mckinley, T. and D. Alarcón (1995). “The Prevalence of Rural Poverty in Mexico”. – In: World Development 23(9): 1575‐1585.

McKenzie, David (2003) “How do Households COPE with Aggregate Shocks? : Evidence from the Mexico Peso Crisis”. – In: World Development 31(7): 1179‐1199.


Mellor, John W. (1976). The New Economics of Growth : A Strategy form India and the Developing World. – Ithaca : Cornel University.

Mellor, John W. (2000). Faster, More Equitable Growth : The Relation Between Growth and Agriculture and Poverty Educations. – Harvard : Harvard Institute for International Development. – (CAER II Discussion Paper No. 70).

––––––– and G. Desai (1985). Agricultural Change and Rural Policy. – Baltimore : John Hopkings University Press.

Mincer, Jacob (1974). “Schooling, Experience and Earnings”. – In: NBER Working Paper.

Muñoz‐Piña, Carlos, Alain de Janvry and Elisabeth Sadoulet (2003). “Recrafting Rights over Common Property Resources in Mexico”. – In: Economic Development and Cultural Change (52)1: 129‐158.

Nahmad, Salomón and Tania Carrasco (2004). La Construcción de una Tipología de la Pobreza Rural : los Riesgos y las Estrategias de Sobrevivencia en México. – México : Banco Mundial, (Input Paper).

Nicita, Alessandro (2004). Who Benefited from Trade Liberalization in Mexico? : Measuring the Effects on Household Welfare. – Washington, D.C. : The World Bank.—(Policy Research Working Paper Series No. 3265).

Ostrom, Elinor (1990). Governing the Commons : The Evolution of Institutions for Collective Action. ‐‐ Cambridge : Cambridge University Press.

Partida Bus, Virgilio (2003). “Aspectos Demográficos de la Urbanización”. – In: La Situación Demográfica de México. ‐‐ México : CONAPO.

Piñeiro, Martín [et al.] (1999). La Institucionalidad en el Sector Agropecuario en América Latina : Evaluación y Propuestas para una Reforma Institucional. – Washington, D.C. : Banco Inter‐Americano de Desarrollo. – (Serie de Informes Técnicos. Departamento de Desarrollo Sostenible).

Otero, María and Elisabeth Rhyne, ed. (1994) The New World of Microenterprise Finance : Building Healthy Financial Institutions for The Poor. ‐‐ Hartford : Kumarian Press.

Paes e Barros, Ricardo, Mirella de Carvalho and Samuel Franco (2004). Pobreza Rural e Trábalo Agrícola no Brasil ao Longo da Década do Noventa. ‐‐ Rió de Janeiro : IPEA, (Manuscript. Work on Progress).

Parker, Susan W. (2003). Evaluación del Impacto de Oportunidades sobre la Inscripción Escolar : Primaria, Secundaria y Media Superior. – México : Centro de Investigación y Doncencia Economica. – (Documentos de Trabajo, SDTE 263).

Platteau, Jean‐Phillipe (2002). The Gradual Erosion of the Social Security Function of Customary Land Tenure Arrangements in Lineage‐Based Societies. ‐‐ Helsinki : United Nations University – (Wider Discussion Paper No. 2002/26).


Presidencia de la República (2001). Plan Nacional de Desarrollo 2001‐2006. – México : Presidencia.

Putnam, Robert D. (1993). Making Democracy Work : Civic Traditions in Modern Italy. ‐‐ Princeton : Princeton University Press.

Puyana, Alicia and José Romero (2004). Evaluación Integral de los Impactos e Instrumentación del Capítulo Agropecuario del TLCAN. – México : El Colegio de México.

Ramírez, Alejandro and Vicente García (2004). Poverty : Human Development and Indigenous People in Mexico 1982‐2002.. – Washington, D.C. : The World Bank, (Draft Paper July 2004).

Ramírez Santos, Tayde and Francisco J. Ramíred Díaz (2002). “¿Qué Pasó con la Nueva Forma de Legislar? : El Caso de la Ley de Desarrollo Rural”. ‐‐ In: Estrategias para el Cambio en el Campo Mexicano / Miguel Ángel Gómez Cruz y Rita Schwentesius ed. – México : Plaza y Valdés.

Ramos, Dora (2000). “Dinero del Diablo (Progresa)”. – In: Equidad, Participación y Coherencia. El Banco Mundial en Beijing +5, Sus Políticas de Equidad. Banco Mundial en la Mira de las Mujeres. México.

Rao, J. Mohan and José María Caballero (1990). “Agricultural Performance and Development Strategy : Retrospect and Prospect”. – In: World Development 18(6): 899‐913.

Ravallion, Martin and Gaurav Datt (1996). “How Important to India’s Poor is the Sectoral Composition of Economic Growth?”.—In: The World Bank Economic Review 10(1): 1‐25.

Reardon, Thomas [et al.] (2000). “Effects of Non‐Farm Employment on Rural Income Inequality in Developing Countries : An Investment Perspective”. – In: Journal of Agricultural Economics 51(2): 266‐288.

––––––– Julio Berdegué and Germán Escobar (2001). “Rural Nonfarm Employment and Incomes in Latin America : Overview and Policy Implications”. – In: World Development (29)3: 395‐409.

Red para el Desarrollo Sostenible de México, A.C, (RDS) (2004). Informe Final de Evaluación Externa : Programa Opciones Productivas 2003. – México : SEDESOL.

Rein, Martin and Francine Rabinovitz (1978). “Implementation : A Theoretical Perspective”. – In: American Politics and Public Policy / Walter D. Burnham and Martha W, Weinberg, ed. – Cambridge : MIT Press.

Rello, Fernando and Y. Trápaga (2001). Libre Mercado y Agricultura : Efectos de la Ronda Uruguay en Costa Rica y México. – Santiago de Chile : CEPAL. – (Serie Estudios y Perspectivas No. 7).


Rhyne, Elisabeth and Linda S. Roblatt (1994). What Makes then Tick? : Exploring the Anatomy of Major Microenterprise Finance Organizations. – Somerville : ACCION International. – (Monograph Series No. 9).

Robinson, Marguerite S. (2001). The Microfinance Revolution : Sustainable Finance for the Poor. – Washington, D.C. : The World Bank.

Roumasset, James A. (1976). Rice and Risk : Decision‐Making Among Low Income Farmers. ‐‐ New York ; Amsterdam :American Elsevier Pub. Co.

Roseboom, Johannes (2004). Case Study on the Financing of Agricultural Research in Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank, (Consultant Report July 2004).

Ruiz‐Arranz, Marta [et al] (2002). More Calories or More Diversity? : An Econometric Evaluation of the Impact of the PROGRESA and PROCAMPO Transfer Programs on Food Security in Rural Mexico. – (ESA/FAO Working Paper No. 06‐2002).

Sadoulet, Elisabeth, Alain de Janvry and Benjamin Davis (2001). “Cahs Transfer with Income Multiplier: PROCAMPO in Mexico”. ‐‐ World Development 29(3) March.

Scott, John (2003). “México : Programa de Educación, Salud y Alimentación (PROGRESA)”. – In: La Pobreza Rural en América Latina : Lecciones para una Reorientación de las Políticas. – Santiago de Chile : CEPAL : FAO : RIMISP.

––––––– (2004). Comparabilidad ENIGH : Ingresos – Transferencias Públicas. Comité Técnico Para la Medición de la Pobreza. Febrero 2004.

Schejtman Alexander y Julio Berdegué (2003). Desarrollo Territorial Rural. ‐‐ Santiago de Chile : Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural www.rimisp.org

Schwentesius, Rita, Manuel Angel Gómez Cruz y Gary W. Williams, ed. (1998). TLC y Agricultura : Funciona el Experimento?. ‐‐ México : Universidad Autónoma de Chapingo, CIESTAM.

Secretaria de Desarrollo Social (SEDESOL) (2002). Medición de la Pobreza : Variantes Metodológicas y Estimación Preliminar. – México : SEDESOL, Comité Técnico de Medición de la Pobreza. – (Series Documentos de Investigación No. 1.).

Secretaria de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) and FAO (2003). Evaluación de la Alianza para el Campo 2002.

––––––– (2004). Programa Especial Concurrente. ‐‐ PowerPoint Presentation from the Subsecretaría de Desarrollo Rural.

Secretaría de Gobernación (SEGOB) (2003). “Normas de Operación del Fondo Nacional de Desastres Naturales, FONDEN”. – In : Diario Oficial de la Federación Mayo 23.

Sen, Amartya K. (1984). Poor Relatively Speaking : Resources Values and Development. – Oxford : Basil Blackwell.

––––––– (1985). Commodities and Capabilities. ‐‐ Amsterdam : Elsevier.


––––––– (1999). Development as Freedom. ‐‐ New York : Knopf Press.

Siegel, Paul B. and Jeffrey Alwang (1999). An Asset‐Based Approach to Social Risk Management : A Conceptual Framework. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Social Protection Discussion Paper Series No. 9926).

Skees, Jerry [et al.] (2002). “Can Financial Markets be Tapped to Help Poor People Cope with Weather Risks?” .‐‐ Helsinki : United Nations University. – (Wider Discussion Paper No. 2002/23).

Skoufias, Emmanuel (2004). Household Vulnerability and its Determinants in Rural and Urban Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank, (Unpublished Paper).

Snyder, Richard (2001). Politics after Neoliberalism : Reregulaion in Mexico. ‐‐ Cambridge : Cambridge University Press.

Székely‐Pardo, Miguel (1994). “Estabilización yAjuste con Desigualdad y Pobreza”. – In: El Trimestre Económico LXI(1).

Soloaga, Isidro and Mario Torres (2003). Agricultural Growth and Poverty Reduction. ‐‐ Roles of Agriculture Project International Conference, Rome, October 2003.

Taylor, Edward J. and Antonio Yúnez‐Naude (2000). “The Returns from Schooling in a Diversified Rural Economy”. ‐‐ American Journal of Agriculture Economics 82(May): 287‐297.

––––––– Hazael Cerón (2004). The Effects of Rural Mexico Household Assets on Rural Non‐Rural Activity Selection, on Incomes and Technology Adoption. – Mexico : Banco Mundial : El Colegio de México : PRECESAM.

Tendler, Judith (1997). Good Government in the Tropics. – Baltimore : The John Hopkins University Press.

––––––– (1998) “Rural Development without the Urban‐Rural Divide : Decentralization, Participation and Other Local Things”. – In: Políticas Agrarias Special Number.

United Nations (2004). Strengthening Public Administration for the Millennium Development Goals : A Partnership Building Approach. New York : Committee of Experts on Public Administration. – (Report of the Secretariat, 16 January 2004).

Uphoff, Norman (2003). “El capital social y su capacidad de reducción de la pobreza”. – In: Capital Social y Reducción de la Pobreza en América Latina y el Caribe : en Busca de un Nuevo Paradigma / Raúl Atria [et al.] comp. ‐‐ Santiago de Chile : CEPAL : Michigan State University.

Valencia Flores, José (2004). Diálogo para el Desarrollo Rural. ‐‐ Consultation Report Prepared for the World Bank.—(Tequesquitengo Mayo 16‐18, 2004).

Vences‐Rivera, José (2003). Estimaciones de Pobreza, 2000‐2002 : Prueba de Hipótesis. – México : INEGI, (mimeo).


Warman, Arturo (2001). El Campo Mexicano en el Siglo XX. – México : Fondo de Cultura Económica.

Williams, Walter (1980) The Implementation Perspective. ‐‐ Berkeley : University of California Press.

World Bank (1995). Mexico Rural Financial Markets. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 14599‐ME).

––––––– (1997). World Development Report 1997 : The State in a Changing World. – Washington, D.C. : The World Bank.

––––––– (1999). Mexico’s Ejido Sector Responds : Economic Adjustment and Institutional Reform. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 18897).

––––––– (2000). World Development Report 2000/01 : Attacking Poverty. – Washington, D.C. : The World Bank.

––––––– (2001a). Mexico Crop Insurance Report. . – Washington, D.C. : The World Bank.

––––––– (2001b). Mexico Land Policy : A Decade After the Ejido Reform. . – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 22187‐ME).

––––––– (2002a). World Development Report 2002 : Institutions for Markets. . – Washington, D.C. : The World Bank.

––––––– (2002b). A Rural Development Strategy for the Peruvian Sierra. . – Washington, D.C. : The World Bank.

––––––– (2002c). Reaching the Rural Poor : Rural Development Strategy. . – Washington, D.C. : The World Bank.

––––––– (2003a). Mexico’s Financial Markets and the Rural Economy. . – Washington, D.C. : The World Bank.

––––––– (2003b). Southern States Development Strategies. . – Washington, D.C. : The World Bank.

––––––– (2004a). Poverty in México : An Assessment of Conditions, Trends and Government Strategy. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 28612‐ME).

––––––– (2004b). Mexico Public Expenditure Review. – Washington, D.C. : The World Bank.—(Report No. 27894‐ME).

––––––– (2004c). World Development Report 2004 : Making Services Work for the Poor. – Washington, D.C. : The World Bank.

––––––– (2004d). Ecuador Poverty Assessment. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 27061‐EC).

––––––– (2004e). A Strategy for Rural Development in Ecuador. – Washington, D.C. : The World Bank, (Draft).


Winters, Paul, Benjamin Davis and Leonardo Corral (2002). “Assets, Activities and Income Generation in Rural Mexico : Factoring in Social and Public Capital”. – In: Agricultural Economics 27: 139‐156.

Yúnez‐Naude, Antonio and J. Edward Taylor (2001). “The Determinants of Nonfarm Activities and Incomes of Rural Households in Mexico with Emphasis on Education”. – In: World Development (29)3: 561‐572.

––––––– Antonio and Fernando Barceinas (2003). Lessons from NAFTA : the Case of Mexico’s Agricultural Sector. – Washington, D.C. : TheWorld Bank.

––––––– (2004). “El TLCAN y la Agricultura Mexicana”. – In: Diez años del TLCAN en México : Una Perspectiva Analítica / Enrique R. Casares y Horacio Sobrazo, ed. – Mexico : Fondo de Cultura Económica. – (El Trimestre Económico, Lecturas).



MEXICO: AN OVERVIEW OF SOCIAL PROTECTION


MEXICO: AN OVERVIEW OF SOCIAL PROTECTION

General Overview

Mexico’s social protection system, comprising social insurance and social assistance programs, has shown progress in terms of long‐term financial sustainability and on improving welfare among the poor. Still, it faces critical challenges in terms of improving coverage, equity and financial viability. Mexico’s social insurance system shares many of the characteristics and challenges of Latin American economies. On one side, the social security system provides retirement and health benefits to formal private and public sector workers. It was radically reformed in 1997 when a system of private savings accounts was implemented, improving the link between benefits and contributions and leading to a more financially sound system. Overall, the system is regressive in terms of coverage, reflecting at least in part the inequality of Mexican income distribution. Moreover, the social security system for public sector workers is highly regressive and shows huge problems of financial sustainability which generate an important fiscal burden for current and future taxpayers. On the other side, there is a challenge of providing adequate and sustainable coverage to people in the informal sector who still make up a large share of the population, and experience low or non‐existent protection in the face of income risks. Regarding social assistance, the Oportunidades program (originally Progresa) absorbs a relatively small share of the social protection budget (7 percent) but represents an innovation of great value for poverty reduction in Mexico. At the same time, due to its design, it faces limits as a risk management tool for the poor. Other major initiatives target important risk groups, such as Procampo (a program of agricultural subsidies designed to aid rural farming households competing under NAFTA), and Seguro Popular (a new health risk management system offering subsidized health insurance to poor households). However these programs face challenges of implementation, financing, and institutional coordination as Mexico confronts the issue of providing adequate coverage to the majority of its population.

Expanding social protection poses a huge fiscal challenge for the country. Mexico’s share of social expenditures as a proportion of public expenditures is comparable to countries such as Argentina, Chile, and Brazil reflecting a thin tax base and low tax revenue. However, expenditures in social programs, both social assistance programs aimed at reducing poverty as well as in social insurance are low given the level of development of the country. This poses a major challenge for the country, as the public resources needed to continue improving and expanding poverty reduction programs and increase social insurance coverage, in particular among vulnerable groups, is currently too limited. This implies the critical need for a fiscal reform if the country is needed to expand this limited fiscal space.


The social protection challenge facing Mexico is clear: how to provide better access to risk management instruments for major vulnerable groups, based on a reformed, and fiscally sound social protection system. Most social protection systems in the region, including Mexico’s, are dualistic. At the center of the system are retirement and health plans for formal sector workers, which are mostly funded by beneficiaries themselves and their employers. In Mexico social security health care for private sector workers is financed entirely by beneficiaries and receives a relatively small federal transfer in the case of public sector workers. In the reformed pension system for private sector workers the federal government currently provides a subsidy to pay for transition costs that will diminish in time and eventually disappear while current and new workers will continue to receive a small, and highly progressive, federal subsidy (cuota social). The unreformed pension system for public sector workers is heading in the opposite direction; subsidies are not only large but also growing at an unsustainable rate. The remainder of the ‘system’, is fragmented and characterized by gaps in coverage, missing, incomplete or overlapping interventions for different vulnerable groups outside the formal sector. Mexico is facing a significant problem of low coverage and high costs that stem from both, a major reform for private sector workers and its related transition costs and, more worryingly, an unreformed pension system for public sector workers, and must make some choices concerning how to address this core issue. But whatever the choice, if the goal of social protection reform is greater coverage of at‐risk groups, more efficient risk management outcomes, and progressivity in the allocation of subsidies, then the core fiscal, distributional and institutional issues plaguing the nation’s social insurance system, must be tackled.

Mexico has clearly demonstrated its capacity to design and implement innovative social policy reforms. During the past decade, Mexico has introduced groundbreaking and highly successful initiatives such as the Oportunidades program, providing social protection benefits to the poor. However, these reforms were not conceived as part of a comprehensive strategy. Expanding coverage of social protection requires addressing critical institutional and fiscal challenges. Meeting these challenges requires a reform effort on a larger scale, a basic objective that will require clarity and consistency in the various programs and interventions supported by the Mexican government. This situation poses a tremendous opportunity for Mexico: to maintain its position as regional innovator in social protection policy by moving from isolated successes in cash transfer delivery to an integrated, fiscally sound risk management strategy.

This report provides a strategic overview of Mexico’s federal social protection system, which is comprised of both social insurance and social assistance programs. The report focuses on the role of the federal government in the design and implementation of social protection policies, while recognizing that sub‐national governments are playing an increasingly important role in the provision of these services. The document starts with a brief discussion of the major sources of income


vulnerability in Mexico, and the social protection mechanisms available to address them. It then briefly considers various characteristics of the existing social protection system, identifies gaps and weaknesses and explores possible policy alternatives to address these issues. The document concludes by posing a number of key questions for the future design of social protection policy.

Vulnerability in Mexico

Individuals and households face a diverse set of income risks. Social protection comprises a series of risk management strategies including informal mechanisms (e.g., savings and remittances) and formal social protection instruments (e.g., social security and social assistance) to manage those risks. Drawing on available data and existing risk and vulnerability assessments, a mixed picture emerges. Mexico has made tremendous progress in reaching certain at‐risk groups, particularly the young, poor, and rural population. Given limited public resources, this has been an effective way to spend public resources. However, several key vulnerable groups can be identified for whom the frequency of risk and severity of loss compels a re‐examination of the scope of coverage. Among these are the elderly living in poverty – a problem of considerable scope in Mexico, notably when assessed using regional comparators – and the low‐income, largely informal sector population which faces very high costs associated with health care.

In addition to these idiosyncratic (individual) risks, Mexicans are also periodically exposed to aggregate shocks (such as economic shocks or natural disasters), yet the evidence suggests that the overall variability of household consumption is small in the face of these risks. To date, adjustment to macroeconomic shocks has largely taken place via falling wages, such that income losses as a result of economic downturns have been diffused across the working population, as opposed to resulting in unemployment focused on certain key sectors. Private risk management is an important component of household responses to the above risks, but its limits are also apparent. The chronic poor, for whom private risk management tools are fewest, emerge as a particularly vulnerable group.


Table 1. Poverty Rates among the Elderly in Latin America

Entire Population 65+ Bolivia 30.5 47.5 Brazil 24.6 18.5 Chile 20.8 23.9 Colombia 24.0 32.9 Costa Rica 21.7 29.1 Guatemala 19.1 27.1 El Salvador 27.4 38.0 Mexico 22.1 37.6

Source: Gill, Packard and Yermo (2004). Based on total per capita income.

Poverty rates are significantly higher among the elderly in Mexico than among the general population. At 38 percent, the poverty rate among older adults in Mexico is at a level close to that seen in lower income countries, and higher than rates observed in Brazil, Chile, or Colombia. The old‐age poverty rate is also higher than the national average, pointing to a marked differential between overall poverty rates and poverty rates among the elderly (Table 1). This finding is also corroborated in a recent study by Bourguignon et al. (2004) on global poverty trends. Coverage rate of pensions for the elderly poor remains low. Whereas over 20 percent of the urban population over age 65 receives a pension, only 7 percent of the urban elderly poor and less than 1 percent of the rural elderly poor have access to a pension. While a range of other public programs and transfers (for example, Procampo) may reach the elderly to some extent, poverty outcomes among the elderly speak for themselves and highlight the lack of a successful strategy for reducing income risk among this vulnerable population group.

The low‐income population in Mexico – a majority of which does not have health insurance – faces very high health costs. Over 5 million Mexican citizens face catastrophic health expenses (those absorbing over 30 percent of family net income after basic food consumption), which results in 2 million falling below the poverty line. The poor are subject to high levels of out‐of‐pocket expenditure: the poorest 10 percent of the population uses roughly 12 percent of their income in out‐of‐pocket expenses on healthcare (compared to just over 3 percent among the wealthiest decile), which suggests that they do not have access to sufficient health risk management mechanisms. The conditional transfers of the Oportunidades program, combined with free access to health clinics, play an important role in reducing the negative impact on family consumption when a household head falls ill. Nonetheless, these families remain vulnerable to health shocks, particularly those of a catastrophic nature. The new Seguro Popular health insurance scheme is a government initiative created recently to address this challenge, but it is too soon to assess its effect in terms of protection for the poorest.


Table 2. Exposure to catastrophic health shocks is significantly higher among the poor

Rural Urban Extreme poor 46.8 47.2 Moderate poor 36.5 35.0 Non‐poor 26.3 21.7

Source: Poverty in Mexico, World Bank (2004).

The chronic poor, characterized by persistent poverty, are the least well‐equipped to manage income risks as a result of their low asset base and limited access to private and public risk management tools, perhaps explaining the ‘stickiness’ of Mexico’s extreme poverty rate over time and highlighting a particularly vulnerable group that is an important target for public policy intervention. Substantial progress has been made in addressing human capital development issues among the young extreme poor, notably through the introduction of the Progresa/Oportunidades program. However, the jury is still out regarding the impact of these relatively new programs on the intergenerational transmission of poverty and, ultimately, reduced income inequality. While Oportunidades represents a major advance, a complete strategy for addressing chronic poverty, particularly regarding income vulnerability, has yet to be developed.

In addition to the major sources of income vulnerability noted above, unemployment, in particular among the urban poor, may represent a growing risk to income. Unemployment rates in Mexico are low and private coping mechanisms tend to function well — at least in the absence of economy‐wide shocks. However, structural change in the way labor markets adjust may place increasing strain on particular households, and even call into question the adequacy of public programs designed to manage employment shocks (severance pay, workfare, etc.). Whereas the labor market has adjusted via real wages rather than job loss in the recent past, it is not clear that this pattern will continue, which may argue for additional emphasis on active labor market programs in the future.

An Overview of the Mexican Social Protection System

Reflecting its historical roots, the structure of the social protection system in Mexico is fragmented, with serious problems in equity and efficiency. It retains a dual structure with a regime that provides retirement and health benefits for employees in the formal sector — primarily through the Mexican Social Security Institute (Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS) and the Social Security Institute for Government Employees (Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, ISSSTE), together with the state‐owned oil company (PEMEX), the Armed Forces, and the individual states vis‐à‐vis their own employees. The pension system for private sector workers was radically reformed in 1997 with the introduction of individual accounts, improving the link between contributions and benefits and making the system


for private workers financially sound. In contrast, the pension system for public sector workers remains unreformed and represents a large and growing liability for taxpayers. There is no comparable retirement and health system for informal workers and their families, who comprise much of the Mexican population. Informal workers and their families can use public health‐service providers (which provide decentralized services to the states), but this frequently means incurring significant out‐of‐pocket expenses. They can also voluntarily join the existing IMSS insurance system by paying an additional premium, but take‐up of this option has been minimal for a variety of possible reasons including cost, quality of service, needless bureaucracy, and trust in the system’s long‐term financial viability.

As a result, a large proportion of the population — in particular low‐income households and those in the informal sector — has little or no protection against income risks. The basic characteristics of the system are similar to those of other middle‐income countries in Latin America. A social security system financed from contributions paid by employees, employers, and government (in the form of the cuota social), provides benefits (mainly in terms of healthcare and pensions) to registered workers and their families. This coexists alongside a complex network of programs financed out of general treasury funds (both federal and sub‐national) that typically provide smaller benefits to citizens who are not covered by social security institutions. The private system’s coverage across income deciles is regressive, reflecting inequality in the income distribution. Social security for public sector workers is also highly regressive and, furthermore, financially unsustainable. As a consequence of this pattern, expenditures on social protection have been regressive. Social protection expenditure has grown rapidly over the last 10 years, driven by burgeoning social security obligations and, to a greater degree, transition costs associated with the 1997 reform, (which have increased at an average rate of over 10 percent per year). This is a result of Mexico recognizing and paying for the liabilities incurred under the previous, financially unsound, system. These transition costs will start diminishing in the next few years as fewer workers from the previous system retire. The distribution of this increased federal expenditure on pensions has been highly regressive reflecting the skewed income distribution of the country and not an inherently regressive pension system (Figure 1).


Figure 1. Distribution of Additional Public Expenditure on Pensions, 1996‐2002

0

5

10

15

20

25

30

35

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

IMSS

ISSSTE

Perc

ent

Income Deciles

Source: Public Expenditure Review in Mexico, World Bank 2004.

The coverage of Oportunidades, Mexico’s flagship social assistance program, is, on the other hand, heavily progressive (Figure 2). However, an important proportion of the population in the bottom quintile of the income distribution was still not covered by this program in 2002, with estimates of the uncovered share ranging from 30‐50%.

Figure 2. Oportunidades coverage across income deciles (poorest to richest), 2002

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

I II III IV V VI VII VIII IX X Source: World Bank staff calculations based on ENIGH 2002.

Mexico invests less in social protection, and in the social sectors in general, as a consequence of a very small overall fiscal envelope, reflecting a thin tax base and low tax revenue. Mexico’s expenditures in social programs, including both social assistance programs aimed at reducing poverty and social insurance, are low given the level of development of the country. However, as a percentage of public expenditures, the share of public social expenditures is not low by international standards. This


reflects a major challenge for the country, as the public resources needed to continue improving and expanding poverty reduction programs and increase social insurance coverage, in particular among vulnerable groups, are currently too limited. This implies that a fiscal reform expanding this limited fiscal space is critical. While countries like Chile and Brazil devote 16 and 19 percent of GDP respectively to total social spending, Mexico’s allocation to the social sector remains at about 10 percent, and translates to relatively low levels of per capita spending as well (Figure 3). Differences between countries in how social expenditure categories are defined and recorded account for some, but far from all, of the difference.1 The largest differences between Mexico and countries such as Argentina, Brazil, Chile, and Uruguay occur in social protection (pensions, health, and targeted transfers), while expenditure on education, housing, and other basic services are closer to regional averages. As mentioned above, the low expenditure levels shown for Mexico are a direct reflection of a thin tax base and low tax revenue. Finally, the priority given to social spending within the total public expenditure envelope is as high in Mexico as in other upper‐middle income countries (above 60 percent of total public spending is allocated to the social sector).

1 As noted by ECLAC, which is the source for data presented in Figure 3, statistical series on total public expenditure and social expenditure in the region differ in terms of methodology and coverage, in particular due to different ways of defining and recording social spending in national accounts. It should be noted that the figures do not include social spending funded by subnational governments with own revenues (but do include the portion that is funded via transfers from the federal government). As the degree of decentralized state and local funding varies by country, public social spending figures are underestimated and therefore not fully comparable. Despite this caveat, the difference between social spending in Mexico and comparable middle‐income countries – both in per capita dollar terms and as a percentage of GDP – is too large to be fully explained by locally financed social spending. State expenditures financed via own revenues are still relatively small in Mexico, particularly in the poorest states. For example, in Mexico’s three southern states of Oaxaca, Guerrero and Chiapas, state expenditures funded by own revenues represent just 4‐6 percent of total spending, the rest of which is financed via federal transfers (World Bank. Mexico Southern States Development Strategy, 2003).


Figure 3. Per Capita Public Social Spending, 2000‐2001 (in 1997 USD)

0 200 400 600 800 1,000 1,200 1,400 1,600 1,800

LA average

Nicaragua

Honduras

El Salvador

Guatemala

Ecuador

Paraguay

Dominican Rep.

Bolivia

Peru

Colombia

Venezuela

Mexico

Costa Rica

Panama

Brazil

Chile

Uruguay

Argentina

Education Health Social Security Social Assistance

1,650

1,494 936

936

853

689

456

402

337 187

183 170

148 131

109 82

77 61

495

Note: Social Assistance is the residual social spending once education, health and social security are accounted for. Source: ECLAC, Social Panorama of Latin America 2002‐2003.

Reform of social security has focused on attempts to shore up fiscal sustainability and increase coverage. The objective of the wave of reforms in Latin America in the nineties were, among others, to make the system financially sound and increase coverage through providing better incentives to workers and firms. Observers and researchers still debate the impact of the 1997 social security reforms for private sector workers in Mexico (Kaplan, 2005; Montes, 2005), and also on the impact of many social security reforms implemented in Latin America. In Mexico, there was a rapid surge in affiliation during the four years following the reform. However, affiliation stagnated with the deceleration of economic growth, although there is no clear evidence yet of what would have been the outcome without the reform (Montes, 2005). In any case, systemic changes that lead to a better link between contributions and benefits are a step in the right direction. The high percentage of workers that are still not covered by the system is at least partly due to the fact that the costs of formalization are high compared to the perceived benefits. This trend is not related to pension reform but rather to the set of incentives generated by the labor legislation in general: poor or young workers are often unwilling or unable to save and contribute at the levels required by the system and place a high value on present consumption. The outcome, in any event, is that there are still a high proportion of workers not yet covered by the system.


Nonetheless, the social security system continues to absorb significant amounts of public resources, causing a serious burden. This is particularly worrisome in the case of the social security system for government workers (ISSSTE) which has not been reformed, has a flow of funds deficit, is actuarially insolvent and represents a growing contingent liability that currently amounts to roughly 40 percent of GDP. In 2003, pension subsidies for the ISSSTE represented 0.3 percent of GDP, with healthcare liabilities amounting to US$340 million. The social security system for private sector workers (IMSS), due to transition costs of migrating to the reformed pension system, also represents a contingent liability equivalent to 42 percent of GDP (see Figure 4), which makes a total debt of 82 percent of GDP. However, as opposed to ISSSTE, this liability is not growing and, on the contrary, being paid down. In addition to the costs of migrating to the new pension financing system, the IMSS has another specific problem: its own employees receive much larger benefits than other contributing workers, who are thus subsidizing the benefits paid to IMSS staff. The law recently approved by Congress ensures that new IMSS employees receive the same benefits as other insured workers. The scope for reducing expenditures is very different for the reformed (IMSS) pension system than for the unreformed (ISSSTE) pension system. In the first case the government has an obligation to pay down liabilities it has already incurred in. In the second case the government may reform the system to prevent further liabilities from accruing.

Figure 4. Public Debt and the Net Present Value of Pension Plan Deficits2

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Public Debt

Private sector IMSS liability

%

Employer IMSS liability at 4%

ISSSTE liability at 4%

States’liability at 4%

Fuente: The Sphere Institute and Universidad Iberoamericana (2004), “Reforma del Financiamiento para Pensiones y Actividades de Asistencia Social: Evaluación del Pasivo Fiscal Global de los Sistemas Públicos de Pensiones en México: Evaluación de Resultados, Conclusiones y Recomendaciones”.

The Oportunidades program is a valuable innovation in the fight against poverty but, at the same time, it was not designed to function as a risk management instrument for the poor. Focusing on long‐term issues of structural poverty, Oportunidades targets human capital accumulation among people who are asset‐poor

2 Note: The IMSS private‐sector liability arises from pensions currently being paid, plus a liability in respect of pensions for all affiliates subscribed to the system before 1997 who will retire under the 1973 law.


(those below Mexico’s intermediate poverty line). Correspondingly, Oportunidades has limited capacity to react rapidly to changes in labor status, weather, or other events that negatively impact family incomes. However, recent research finds that Oportunidades can offer a degree of risk protection, for example against routine health shocks (Skoufias 2004), but is not effective in addressing catastrophic health shocks. This raises the question of whether conditional cash transfer programs such as Oportunidades can and should be used as risk management tools, and if so, what modifications might be needed. Even without considering program modifications, the effectiveness of Mexico’s social protection system would be enhanced by recognizing that while Oportunidades has an important role to play, it needs to be linked to other programs to form an integrated strategy of risk management for the poor.

Seguro Popular is a new social protection initiative designed to protect Mexicans, especially the poor, against health risks. Given the high cost of illnesses for low‐income families and their lack of access to the protection provided by social security, the public health system is what provides poor people with social protection against health shocks. By changing the incentive system and accountability mechanisms faced by the states and state‐level suppliers, Seguro Popular should improve the quantity and quality of health services that its beneficiaries effectively receive and, therefore, the level of financial protection against popular health risks. Achieving the proposed quality and coverage targets of this relatively new program involves significant implementation challenges, particularly in terms of the need to strengthen contractual relations and accountability among stakeholders at all levels. Moreover, although the immediate course of action would seem to be clearly defined, there are aspects of inter‐institutional coordination (for example, with social security institutions) that remain undefined (see below) as well as the need to carefully monitor the financial needs of the program.

A Discussion of Policy Options

The principal social protection challenge facing Mexico today is how to place risk management mechanisms within the reach of the population not currently covered by the existing social security system (the poor and the informal sector), while securing the financial underpinnings of the system. The prevalence of a significant poor population with insufficient access to health insurance and old‐age pensions, and the portion of extreme poor not yet covered by Mexico’s flagship Oportunidades anti‐poverty program, twinned with the limited capacity of that program to act as a risk management tool, all point to the prevalence of important at‐risk groups that might be better served by public policy.

To meet this challenge, the dualistic nature of the Mexican social protection system with its subsequent limited and regressive coverage needs to be addressed. Most social protection systems in the region, including Mexico’s, are dualistic; at the center of the system are separate subsystems for private and public sector employees


that provide both retirement and health plans , while the rest of ‘system’ constitutes a relatively small share of expenditures, is fragmented and characterized by gaps in coverage, missing, incomplete or overlapping interventions for different vulnerable groups outside of the formal sector. Mexico is facing a significant problem of low coverage and high costs which stem mainly from the transition to a reformed pension system in the case of private sector workers and, more worryingly, from the unreformed pension systems of public sector workers. Decisions concerning how to address this core issue must be made. Choices range from maintaining the dualistic, formal sector system and focusing reforms on altering contribution and benefit structures to secure the fiscal stance and reduce regressive subsidies of these programs, supplemented with alternative programs and benefit packages for informal sector and non‐working groups, to de‐linking the system entirely from the labor market and moving towards a unified system of universal coverage.

Four key policy issues need to be considered regarding the reform of Mexico’s social protection system:

(i) fiscal reforms needed to solve the contingent liabilities in ISSSTE and those related to IMSS own employees;

(ii) inadequate health care and health insurance coverage for the poor;

(iii) the need to address Mexico’s high old‐age poverty rates and facilitate an efficient transition towards a state where the majority of the population is covered by social protection mechanisms; and

(iv) the need for an integrated approach to chronic poverty reduction as one of the components of a balanced social protection system.

Social security reform: tackling core fiscal and institutional issues

The fiscal stance and projected outlays for both IMSS and ISSSTE under current contribution and benefit structures place social security systems at the top of the reform agenda. Federal transfers to the two major social security schemes increased greatly over the last decade.3 IMSS expenditure increases were related to the transitional costs of the 1997 IMSS reform, while in the case of ISSSTE, the increase in federal transfers was driven by a growing gap between current contributions and pensions’ payments. In 2003, ISSSTE had a deficit of 21.2 million MX pesos, set to increase to 35 million by 2006. The contingent liabilities of IMSS and ISSSTE combined account for 82 percent of GNP. 4 However one must differentiate between the two. Whereas IMSS

3 Mexico Public Expenditure Review (World Bank, 2004). 4 Sphere Institute and Universidad Iberoamericana, 2004, referred to in “Social Protection reform in Mexico: Key Issues and Policy Options”, World Bank Policy Memorandum, November 2004.


transition cost liabilities amount to 42 percent of GDP these liabilities are not growing and being paid down every year. ISSSTE liabilities are similar in size but different in nature. The system is as yet unreformed and liabilities continue to accumulate despite the large transfers made every year. Equity and efficiency concerns also motivate calls for reform. Certain groups of public employees have obtained exceptionally generous contractual obligations from the federal government, resulting in inequalities between public and private sector workers, and within the public sector. For instance, while PEMEX, Luz y Fuerza, and IMSS employees represent only 8 percent of all pensioners, they absorb more than a third of the benefits.

A country like Mexico may consider several broad avenues of policy reform, not necessarily exclusive from each other, and each one with different institutional and fiscal challenges that have to be part of the country’s policy debate. A first avenue is to increase the coverage of the current system by changing labor market and tax legislation/administration that affects the incentives to affiliate with the formal system. A second avenue is to shift towards financing from general revenues and de‐linking social protection from labor‐market status. A third avenue is to create new programs to cover the currently excluded population.

Increasing coverage through the first avenue requires a set of reforms aimed at lifting the current obstacles of expanding coverage: improving value for money in social protection services, reducing the costs of formality imposed by labor legislation rigidities, and more effectively sanctioning tax evasion. These measures by themselves would lead to a gradual increase in coverage of the formal social security institutes, financed by payroll taxes. This implies an enlargement of the relative size of the formal sector which may gradually, albeit slowly and depending on how fast the country grows, cover larger groups of the population.

The second avenue, implemented in many OECD countries, implies de‐linking social protection from labor‐market status and financing the system from general revenues. In this system, coverage would be based on citizenship, not on the labor‐market status of individuals. The challenge in this case is to improve revenue collection capacity and expand the tax base dramatically in order to be able to finance the system from general taxes only. By reducing payroll taxes, this option would increase demand for labor and thus potentially create jobs and increase efficiency. The institutional and political challenges in terms of reforming the tax system are large as are the risks involved in the transition. A radical approach such as this one would require detailed plans for successful implementation, which is beyond the scope of this study, and a broad debate in order to secure the political and social consensus it requires.

A third avenue entails creating new programs to cover population groups currently excluded from the formal social security system, even if that implies maintaining a fragmented system. This option would avoid de‐linking but also requires an important stream of new fiscal revenues. Any new program has to be carefully


designed so as to be consistent with the current systems and would need to focus on two, sometimes contradictory goals: expanding coverage and maintaining incentives for formality.

Better coverage of health risks for the poor

The introduction of the Seguro Popular program raises two central issues to the policy debate. The first, as noted above, is whether to operate a dualistic or ‘tiered’ system which offers different categories or quality benefits to different populations based on their income level or employment status, or to provide a single, universal health care system. Differentiated systems are inevitably linked to questions of financial fairness; that is, how the system’s costs are paid, and how repayment fees are distributed across participants. As noted by WHO (2000), out‐of‐pocket payment is usually the most regressive way to pay for health, and the way that most exposes people to catastrophic financial risk. The incidence of catastrophic health shocks in association with high out‐of‐pocket health expenditures is relatively high in Mexico, especially among the poor. Mexico’s new and promising initiatives in the health sector were in part spurred by findings in the World Health Report (2000), in which Mexico had an overall ranking of 51 out of 191 countries, yet ranked 144 on financial fairness (i.e. the fairness of contributions to cost).5 Since the ranking was made, the Fox administration has launched a new health insurance scheme in which contribution varies with income and tends to zero for the poorest two deciles. Coverage has expanded rapidly, in particular among the target population – the poor. But critical questions remain about the implementation of this initiative, in particular regarding institutional and financial sustainability issues.

A second set of challenges involves the institutional design of health systems in order to improve their efficiency. A high degree of segmentation (different providers covering distinct population groups with different categories of service) characterizes health systems in most Latin American countries, including Mexico. Different organizations, such as the Ministry of Health, social security institutes, the Armed Forces, charitable organizations, or the private sector, may pay their own providers, raise and allocate funds, and provide services for different populations, leading to higher than optimal administrative costs and inefficiencies. At the other end of the spectrum are health systems in which one single organization raises, pools, and allocates funds to a fairly monolithic group of independent service providers. Norway operates a health system similar to this one. Some countries with multiple health insurance (social security) organizations have introduced central collecting agencies in charge of risk equalization between population pools (Colombia, Germany, and the Netherlands). Many developing countries are facing challenges similar to those of Mexico. Four cases illustrate a wide variety of reform strategies for expanding coverage while tackling common institutional problems such as overlap and inefficiency across providers. For

5 World Health Organization, 2000. “World Health Report 2000”.


instance, Thailand has opted for a transitional phase where the dual system is maintained while moving towards a universal system, while Costa Rica has universalized coverage in one step, followed by a more incremental process of integration of service providers.

Providing old‐age income security for the poor

Mexico’s high rates of poverty among the elderly, combined with the progressive ageing of the Mexican population under current demographic trends, highlight the importance of developing a proactive approach to reducing the risk of poverty in old age as an integral part of Mexico’s social protection system.

When the challenge is to expand pension coverage, if more than one program or mechanism is devised, they have to be designed as part of one integral system. For example, non‐contributory systems may reduce incentives to formalize for both businesses and workers. Consequently, in using these systems it is essential to structure the subsidized pension benefits so that only the poor want them (i.e. a minimum pension or a very basic package of health services). Modest benefits may serve as a type of self‐targeting mechanism. If the focus is, on the other hand, on contributions, the informal workforce that generally includes the poorer segments of the population remains uncovered. Most systems operate with a combination of contributory social insurance and non‐contributory social assistance structured around minimum benefits. Giving more weight to the latter can increase coverage but requires a country to generate the fiscal space needed to permanently increase current expenditures.

Non‐contributory universal benefits are simpler to administer and may be effective in combating old‐age poverty, but impose high fiscal burdens. Non‐contributory and/or minimum pension guarantees are often more akin to social assistance than insurance, and have been implemented in many Latin American countries. Minimum pension guarantees can be nested within existing contributory social security systems, as seen in the Chilean and Mexican (through the pension minima garantizada) cases, and typically target poor workers whose low contributions have resulted in a post‐retirement income that falls short of some pre‐defined minimum level. Non‐contributory pensions often function outside the formal social security system while others are nested in existing formal pension systems, such as Brazil’s rural pension program.

Addressing vulnerability and combating chronic poverty

A comprehensive social protection strategy will include both the traditional risk management mechanisms and targeted policies designed to address the heightened vulnerability and, thus, persistent poverty of the chronic poor. The priority reforms discussed above – restoring fiscal soundness to the social security


system for public sector workers, extending health insurance coverage to the poor, and addressing old‐age poverty – are all crucial steps toward a more effective and equitable social protection system. Yet these changes alone will likely be insufficient to create a cohesive, comprehensive social protection strategy that can successfully address the needs of the most vulnerable in society – the chronic poor.

The past decade has seen impressive efforts in designing asset‐generating and multidimensional social assistance interventions to combat extreme poverty in Mexico (i.e., Oportunidades), yet these programs do not constitute a perfect substitute for formal risk pooling mechanisms, nor do they represent a concerted move toward a more cohesive overall social protection system. A few other programs have taken the same integrative approach, including Hábitat and Microrregiones. However, the efficiency of operating a multitude of other programs is questionable, especially regarding the potential overlap and duplication of efforts. The principles set out in the government’s recent Contigo strategy, while conceptually addressing many of these issues, has suffered weak implementation. Beyond the Social Development Ministry (Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL), from which the Contigo framework emerged, there is less ownership and therefore acceptance of the basic principles, which could in part explain why the framework has not been operationalized more extensively.

How could Mexico proceed to strike the right balance between interventions addressing short‐term vulnerability to risks and programs aimed at alleviating long‐term structural poverty? To meet this challenge, traditional social insurance mechanisms will need to be linked to other components of the social protection system, particularly assistance components. The entire system will also need horizontal coordination and design features that promote dynamism, flexibility and positive incentives to move up and out of the assistance system into the traditional social insurance network and labor market. Finally, design features that promote coordination across programs in response to the multi‐dimensional needs of the poorest families are fundamental. Chile Puente is designed for exactly this purpose. It promotes tailored bundles of programs from the Chile Solidario strategy to answer the specific needs of particularly hard to reach households, providing a ‘bridge’ for these neediest families into the social insurance network.


Bibliography

Adato, Michelle (2000). The Impact of Progresa on Community Social Relationships. – Washington, D.C. : International Food Policy Research Institute.

Addison, Tony and Jorgen Levin (2004). Tax Policy Reform in Developing Countries. – Sweden : UNU/WIDER : Helsinki, Finland and Orebro University, (mimeo).

Albarran, Pedro and Orazio Attanasio (2002). Do Public Transfers Crowd out Private Investment? : Evidence from Randomized Experiment in Mexico. – World Institute for Development Economic Research : United Nations University.

Arenas de Mesa, Alberto and Fabio Bertranou (1997). Learning from Social Security Reforms : Two Different Cases, Chile and Argentina. – Washington, D.C : The World Bank.

Ariza, Marina and Rolandia de Oliveira (2004). Familias, Pobreza y Necesidades de Políticas Públicas en México y en Centroamérica. – Santiago de Chile : CEPAL. – Conferencia Reunión de Expertos (October 28‐29 ).

Arriagada, Ana‐María and Gillette Hall (2001). “Social Protection : Managing Social Risk in Mexico”. – In Mexico : A Comprehensive Development Agenda for the New Era. – Washington D.C. : The World Bank. – pp. 479‐568.

Barrientos, Armando, David Hulme and Andrew Sheperd (2005). “Can Social Protection Tackle Chronic Poverty”. – In: Background Paper for the Social Protection for Chronic Poverty Conference. – United Kingdom : University of Manchester, (Forthcoming).

Baulch, Bob and John Hoddinott (2000). “Economic Mobility and Poverty Dynamics in Developing Countries”. – In: Journal of Development Studies 36(6): 1‐24.

Behrman, Jere, Alejandro Gaviria and Miguel Székely (2001). Intergenerational Mobility in Latin America. – Washington D.C : Inter‐American Development Bank.

Bertranou, Fabio (2002). “Filling the Protection Gap : Non‐Contributory and Social Assistance Pensions in Argentina, Brazil, Chile, Costa Rica and Uruguay”. – In: Background Paper for International Social Security Association Seminar (Santiago de Chile November 21‐22).

Binder, Melissa and Christopher Woodruff (2002). “Inequality and Intergenerational Mobility in Schooling : The Case of Mexico”. – In: Economic Development and Cultural Change (50): 249‐267.

Bourguignon, François [et al.] (2004). Alleviating Old Age Poverty in Latin America. – Bogotá, Colombia : The World Bank. – (Paper presented at the Conference on “Keeping the Promise of Old Age Security in Latin America,” Bogotá, Colombia, June 22‐23, 2004).


Brewer, Mike (2000). Comparing In‐work Benefits and Financial Work Incentives for Low‐income Families in the US and the UK. – London : Institute for Financial Studies. – (Working Paper No. 00/16).

–––––– Tom Clark and Michael Myck (2001). Credit Where It’s Due? : An Assessment of the New Tax Credits. – London : The Institute of Fiscal Studies London. – (IFS Commentaries No. C86).

Castañeda, Tarsicio and Enrique Aldaz‐Carroll (1999). The Intergenerational Transmission of Poverty : Some Causes and Policy Implications. – Washington, D.C. : Inter‐American Development Bank. – (Discussion Paper).

Centrelink (2003). Annual Report : 2002‐03 www.centrelink.gov.au

Cercone, James (2001). “Reform of the Mexican Health System” In: Mexico : A Comprehensive Development Agenda for the New Era. – Washington, D.C : The World Bank. – pp. 409‐446.

Chaabane, Mohamed (2002). Towards the Universalization of Social Security : The Experience of Tunisia. – Geneva : International Labor Organization. – (Working Paper No. 4).

Chronic Poverty Research Centre (2004). The Global Chronic Poverty Report 2004‐05. – United Kingdon : The Chronic Poverty Research Centre.

Coady, David, Margaret Grosh and John Hoddinott (2003). Targeting Outcomes Redux. – Washington, D.C : The World Bank : IFPRI.

Cox, Donald and Emmanuel Jimenez (1990). “Achieveing Social Objectives Through Private Transfers : A Review”. – In: The World Bank Research Observer (5)2 July: 205‐218.

Courchene, Thomas, Alberto Díaz‐Cayeros, and Steven Webb (2000). “Historical Forces : Gerographical and Political”. – In: Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization : Lessons from Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank. – pp. 123‐138.

Cox, Donald and Emmanuel Jimenez (1990). “Achieving Social Objectives Through Private Transfers : A Review”. – In: The World Bank Research Observer (5)2 July: 205‐218.

De Ferranti, David [et al.] (2000). Securing Our Future in a Global Economy. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Latin America and Caribbean Viewpoints Series).

–––––– [et al.] (2003). Inequality in Latin America and the Caribbean : Breaking with History?. – Washington, D.C. ; The World Bank. – (World Bank Latin American and Caribbean Studies).


De Janvry, Alain and Elisabeth Sadoulet. (2000). “Growth, Poverty and Inequality in Latin America : A Causal Analysis, 1970–1994”. – In: Review of Income and Wealth (46)3 September: 267‐287.

Diaz‐Cayeros, Alberto and Beatriz Magaloni (2003), “The Politics of Public Spending – Part II. The Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) in México”. – In: Background Paper for the World Development Report 2004. – Washington, D.C : The World Bank.

Durán Fernández, Roberto, (2003). “La Movilidad al Interior de la Distribución del Ingreso en México Durante el Periodo 1984‐2000”. – In: Gaceta de Economía (Año 9)17.

Erlich, I. and G.S. Becker (1972). “Market Insurance, Self‐Insurance, and Self‐Protection”. – In: Journal of Political Economy 80: 623‐648.

Espinosa‐Vega, Marco A. and Tapen Sinha (2000). “A Primer and Assessment of Social Security Reform in Mexico”. – In: Federal Reserve Bank of Atlanta Economic Review, First Quarter.

Fiscal Relations : Argentina, Brazil and Argentina compared (2000?). – Washington, D.C : The World Bank.

Fiszbein, Ariel, ed. (2005). Citiznes, Politicians and Providers : the Latin American Experience with Service Delivery Reform. – Washington, D.C. : The World Bank.

Fuentes, Ricardo and Andrés Montes (2003). “Mexico Country Case Study Towards the Millennium Development Goals at a Sub‐national level”. – In: Background Paper for Human Development Report 2003. – New York : UNPD.

Galasso, Emanuela and Martin Ravallion (2004). Social Protection in a Crisis : Argentina’s Plan Jefes y Jefas. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Policy Research Working Paper No. 3165).


Giugale, Marcelo M. and Steven Webb ed. (2000). Achievement and Challenges of Fiscal Decentralization : Lessons from Mexico. – Washington, D.C : The World Bank.

Glewwe, Paul and Gillette Hall (1998). “Are Some Groups More Vulnerable to Macroeconomic Shocks? : Hypothesis Tests Based on Panel Data from Peru”. – In: Journal of Development Economics (56)1998 : 181‐206.

González Anaya, José Antonio (1999). Labor Market Flexibility in Thirteen Latin American Countries and the United States : Revisiting and Expanding Okun Coefficients. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 19668).

Govinda Rao, M. (2000?). Poverty Alleviation under Fiscal Decentralization. – Washington, D.C. : The World Bank.


http://siteresources.worldbank.org/EXTSAREGTOPDECENTRALIZATION/Resources/496899‐1095189811806/521763‐1095191184981/PovertyAllev.pdf

Grandolini, Gloria and Luis Cerda (1998). The 1997 Mexican Pension Reform : Genesis and Design Features. – Washington, D.C. : The World Bank.

Haggard, Stephan and Steven Webb (2004). Political Incentives and Intergovernemental. – Washington, D.C. : The World Bank.

Hall, Gillette and Christopher Humphrey (2003a). Southern States Development Strategy : Synthesis Report. – Washington, D.C. : The World Bank.

–––––– Heathr Layton and Guadalupe Toscano (2003). “Social Protection Note”. – In: Southern States Development Strategy. – Washington, D.C. : The World Bank.

–––––– and Harry Patrinos (2005). Indigenous Peoples, Poverty, Human Development in Latin America. – London : Palgrave McMillan, (Forthcoming November 2005).

Hernández Licona, Gonzalo (2000). Dinámica del Mercado Laboral en el México Urbano. – México : Secretaria de Desarrollo Social.

Hotz, V. Joseph and John Karl Scholz (2001). “The Earned Income Tax Credit”. – In: NBER Working Paper No. 8078.

Hulme, David and Andrew Shepherd (2003). “Conceptualizing Chronic Poverty”. – In: World Development 1(3): 403‐425.

–––––– Karen Moore and Andrew Shepherd (2001). Chronic Poverty : Meanings and Analytical Framework.. – United Kingdom : International Development Department : University of Manchester.

IMSS (2004a). Financiamiento Social en México. – México : IMSS, (Processed)

–––––– (2004b). Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los Riesgos del Instituto Mexicano del Seguro Social. http://www.imss.gob.mx/IMSS/IMSS_INF/2004/fina04.htm

Krebs, Tom, Pravin Krishna and William Maloney (2005). ʺTrade Policy, Income Risk, and Welfareʺ. – In: NBER Working Papers No. 11255.

Krishna, Anirudh (2004). “Escaping Poverty and Becoming Poor : Who Gains, Who Looses and Why?”. – In: World Development (32)1: 121‐136.

Laurell, Asa Christina (2003). “What Does Latin American Social Medicine do when it Governs? : The Case of Mexico City Government”. – In: American Journal of Public Health (93)12.

Lederman, Daniel, William F. Maloney and Luis Serven (2004). Lessons from NAFTA for Latin America and the Caribbean : A Summary of Research Findings. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Latin America and the Caribbean Regional Studies).


Lisulo, Angela (2003). “Costa Rica : Health Policies”. – In: Background Paper to the World Development Report : 2004. – Washington, D.C. : The World Bank.

López‐Calva, Luis Felipe (2003). “El Caso de México”. – Presentation from Social Policy Best Practices Conference. – México : SEDESOL.

Maloney, William F., Wendy Cunningham and Mariano Bosch (2003). “Who Suffers Income Falls During Crises? : An Application of Quantile Analysis to Mexico, 1992‐95”. – In: Background Paper to Securing our Future in a Globalized Economy . – Washington, D.C. : The World Bank.

McKay, A. and D. Lawson (2002). “Chronic Poverty : A Review of Current Quantitiative Evidence”. – In: CPRC Working Paper No. 15.

McKenzie, David (2003). Aggregate Shocks and Labor Market Responses : Evidence from Argentina’s Financial Crisis. – Stanford : Stanford University Center for Research on Economic Development and Policy Reform. – (Working Paper No. 176).

MIDEPLAN (2003). Chile Solidario : Cuenta Publica 2002. – Santiago de Chile : Secretaria Ejecutiva.

Morduch, Jonathan (1999). Issues on risk and poverty / presented at the Joseph Stiglitz. – In: Summer Research Workshop on Poverty (Washington, D.C. July 6‐8, 1999).

Narayan, Deepa [et al.] (2000). Voices of the Poor : Crying out for Change. – Oxford : Oxford University Press : The World Bank.

Nitsch, Manfred (1997). Recent Developments in Financing Social Security in Latin America. – Geneva : International Labor Organization, (Issues in Social Protection. Discussion Paper No. 1)

O’Connell, Allison (2004). Citizen’s Pension : Learning from New Zealand. – Washington, D.C. : Public Policy Institute.

Oldman, Oliver (1965). “Controlling Income Tax Evasion”. – In: Problems of Tax Administration in Latin America. – OAS/IDB/ECLAC, 1965.

Orszag, Peter and Joseph Stiglitz (2000). “Rethinking Pension Reform : Ten Myths about Social Security Systems”. – In: New Ideas About Old Age Security. – Washington, D.C. : World Bank. – pp. 17‐56.

Oxley, Howard, Thai Thanh Dang and Pablo Antolin (2000). Poverty Dynamics in Six OECD Countries. – Paris : OECD. – (Economic Studies No. 30, 2000/I).

Packard, Truman [et al.] (2004). Chile : Household Risk Management and Social Protection. – Washington, D.C. : The World Bank.

Paul, Samuel (2004). “Citizen Report Cards : An Accountability Tool”. – In: Developmet Outreach (March). – Washington, D.C : World Bank.


Pew Hispanic Center & MIF (2003). Receptores de Remesas en México. – Washington, D.C. : Inter‐American Development Bank.

Presidencia de la República (2004). Anexo Estadístico del Cuarto Informe de Gobierno 2004. http://cuarto.informe.presidencia.gob.mx/

Psacharopoulos, George and Harry Patrinos (1994). Indigenous People and Poverty in Latin America : An Empirical Analysis. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Regional and Sectoral Studies).

Rabushka, Alvin (2003). “The Flat Tax in Russia and the New Europe”. – In: Brief Analysis No. 452. (September 3). – Washington, D.C. : National Center for Policy Analysis.

Ravallion, Martin (2003). Targeted Transfers in Poor Countries : Revisiting the Trade‐offs and Policy Options. – Washington DC: World Bank. – (World Bank Policy Research Working Paper No. 3048).

Ravindra, Adikeshavalu (2004). An Assessment of the Impact of Bangalore Citizen Report Cards on the Performance of Public Agencies. – Washington, D.C. : OED. – (ECD Working Paper Series No. 12).

Rawlings, Laura (2004). A New Approach to Social Assistance : Latin America’s Experience with Conditional Cash Transfer Programs. – Washington, D.C : The World Bank.

Reynaud, Emmanuel (2002). The Extension of Social Security Coverage : the Approach of the International Labor Office. – Geneva : International Labor Organization. – (ESS Paper No. 3).

Roberts, John (2003). Managing Public Expenditure for Development Results and Poverty Reduction. – London : Overseas Development Institute. – (Working Paper No. 203).

Rubio, Gloria [et al.] (2003). Contigo : Preliminary Review of Programs and their Poverty Impact. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Rodriguez, Evelyn (2003). Some Notes on Changing Social Policy : Mexico’s Experience”. – Presented at World Bank Safety Net Primer Launch (Washington, D.C. : December 1).

Sadoulet, Elisabeth and Alain de Janvry (2003). Analysis of the Contigo Strategy with Emphasis on Local and Rural Development : Towards Greater Coordination and Efficiency. – Washington, D.C. : The World Bank, (Processed).

Secretaría de Salud (SS) (2001). Plan Nacional de Salud : 2001‐2006. – México : Secretaría de Salud.

Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL) (2003). Lo Que Dicen Los Pobres. – México : Secretaria de Desarrollo Social.


Shreshthaputra, Nutta and Kaemthong Indaratna (2001). The Universal Coverage Policy of Thailand : An Introduction. – Paper Prepared for the Asia‐Pacific Health Economics Network (July 19th 2001).

Skoufias, Emmanuel (2003).“Economic Crises and Natural Disasters : Coping Strategies and Policy Implications,”. – In: World Development 31( 7) July: 1087‐1102.

Subbarao, K. [et al.] (1997). Safety Net Programs and Poverty Reduction : Lessons from Cross‐Country Experience. – Washington, D.C. : The World Bank.

Székely, Miguel (2002). Hacia una Nueva Generación de Política Social. – México : SEDESOL. – (Cuadernos de Desarollo Social No. 2).

United Nation (2004). Social Panorama of Latin America : 2002‐2003. – New York : United Nation, Economic Commision for Latin America and the Caribbean.

Valencia Lomeli, Enrique (2003). La Pobreza, un Problema Global de la Sociedad Mexicana. – Presentation to World Bank Poverty Assessment Team (September).

Vittas, Dimitri (1995). Pension Funds and Capital Markets. – Washington, D.C. : The World Bank, (mimeo).

Varangis, Panos, Donals Larson and Jack R. Anderson (2002). Agricultural Markets and Risks : Management of the Latter Not the Former. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Policy Research Working Paper No. 2793).

Webb, Steven and Christian Gonzalez (2004). Bargaining for a New Fiscal Pact in Mexico. – Washington, D.C.: The World Bank.

Weaver, R. Kent (2002). New Zealand : The Supreme Political Football. – Boston : Boston College, Center for Retirement Research.

Willmore, Larry (2000). Three Pillars of Pensions? A Proposal to End Mandatory Contributions. – New York : United Nations, – (DESA Discussion Paper No. 13).

Wodon, Quentin T. (2000). Poverty and Public Policy in Latin America and the Caribbean. – Washington, D.C. : The World Bank.

–––––– and Ruwan Jayasuriya (2003a). “Development Targets and Efficiency in Improving Education and Health Outcomes in Mexico’s Southern States”. – In: Development Strategy for the Mexican Southern States. – Washington, D.C. : World Bank.

–––––– [et al.] (2003b) “Poverty Note”. – In: Development Strategy for the Mexican Southern States. – Washington, D.C. : The World Bank.

–––––– Tania Carrasco (2003c). “Indigenous Peoples Thematic Note”. – In: Development Strategy for the Mexican Southern States. – Washington, D.C. : World Bank.

World Bank (2001a). Income Risk, Household Coping Strategies and Income Security Policy in Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 22093‐ME).


–––––– (2001b). Social Protection Strategy : From Safety Net to Springboard. – Washington, D.C. : The World Bank.

–––––– (2002). Mexico Country Assistance Strategy. – Washington, D.C. : The World Bank.

–––––– (2003a). Poverty in Mexico : Conditions, Trends and the Government’s CONTIGO Strategy. – Washington, D.C. : The World Bank, LAC : PREM.

–––––– (2003b). Mexico : Southern States Development Strategy. – Washington, D.C. : World Bank.

–––––– (2003c). Universal Health Insurance Coverage in Mexico : in Search for Alternatives. – Washington, D.C. : The World Bank, Human Development Sector Unit, Latin America Regional Office.

–––––– (2003d). World Development Report 2004 : Making Services Work for Poor People. – Washington, D.C. : The World Bank.

–––––– (2004a). Poverty in Mexico : An Assessment of Conditions, Trends and Government Strategy. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 28612‐ME).

–––––– (2004b). The Community Scorecard Process. – Presentation by the Participation and Civic Engagement Group, International Conference on Local Development (June 16‐18). – Washington, D.C. : The World Bank.

–––––– (2004c). Social Protection in Mexico : Key Issues and Policy Options, World Bank Policy Memorandum. – Washington, D.C. : The World Bank.

–––––– (2004d). Mexico Public Expenditure Review. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 27894‐ME).

–––––– (2005a). Urban Poverty in Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank. – ( Report No.32869‐MX).

–––––– (2005b). A Study of Rural Poverty in Mexico. – Washington, D.C. : The World Bank. – (Report No. 32867‐MX).

World Health Organization (2000). World Health Report : 2000. – Geneva : WHO.

Yaqub, Shahin (2000). Poverty Dynamics in Developing Countries. – United Kingdon : Institute of Development Studies.

–––––– (2002). Chronic Poverty : Scrutinizing Estimates, Patterns,Ccorrelates and Explanations. – United Kingdon : Chronic Poverty Research Center. – (Working Paper No.21).

Generación de Ingreso y Protección Social para los Pobres:Resúmenes Se terminó de imprimir en el mes de agosto del 2005 en IMPRIME TUS IDEAS, S.A. de C.V., Horacio 340, Polanco, CP. 11560, México, D.F. [email protected]

La edición consta de 2000 ejemplares

www.bancomundial.org.mx

Insurgentes sur 1605, piso 24,Torre Mural, colonia San José Insurgentes.

México, Distrito Federal. 03900

INFORME EJECUTIVO

GE

NE

RA

CIÓ

N D

E I

NG

RE

SO

S Y

PR

OT

EC

CIÓ

N

SO

CIA

L P

AR

A L

OS

PO

BR

ES

GENERACIÓNDE INGRESOS

Y PROTECCIÓN

SOCIALPARA LOS POBRES

poverty-2005.indd 1poverty-2005.indd 1 8/12/05 1:29:49 PM8/12/05 1:29:49 PM

Documents

PARA LOS POBRES - World Bankdocuments.worldbank.org/curated/en/182061468049750810/...Claudia Acuña, Craig Davis, Cristian Muñoz, José Luis Ramos y Fusther de la Subsecretaría de