INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN PARA LA AGRICULTURA

OFICINA DE REPRESENTACIÓN EN ARGENTINA

POLÍT ICAS PÚBLICAS PARA S ISTEMAS TERRITORIALES DE

PRODUCCIÓN E INCLUSIÓN DE LA AGRICULTURA FAMIL IAR

CONSULTOR: RAFAEL ECHEVERRI

JUNIO DE 2014

2

3

4

CONTENIDO

CONTENIDO   4  

INTRODUCCIÓN:  LA  AGRICULTURA  FAMILIAR  EN  UN  MARCO  DE  SISTEMAS  TERRITORIALES  DE  PRODUCCIÓN   5  

LOS  TERRITORIOS  DE  LA  AGRICULTURA  FAMILIAR    TIENEN  VALOR  ESTRATÉGICO  PARA  EL  DESARROLLO  NACIONAL   9  

LA  IMPORTANCIA  SOCIAL  Y  DEMOGRÁFICA  DE  LOS  TERRITORIOS  RURALES  Y  DE  LA  AGRICULTURA  FAMILIAR   9  EL  APORTE  DE  LA  AGRICULTURA  FAMILIAR  A  LA  SEGURIDAD    ALIMENTARIA  Y  EL  EMPLEO  RURAL   14  EL  PAPEL  DE  LA  AGRICULTURA  FAMILIAR  COMO  DEPOSITARIO  DE  LA  DIVERSIDAD  AGROBIOLÓGICA  Y    PROTECTOR  DEL    PAISAJE  NATURAL   17  LA  CONTRIBUCIÓN  DE  LA  AGRICULTURA  FAMILIAR  A  UNA    OCUPACIÓN  TERRITORIAL  NACIONAL  EQUILIBRADA   20  LA  GOBERNANZA  PARA  EL  DESARROLLO  REQUIERE  DE  LA    SOLUCIÓN  A  LA  LUCHA  AGRARIA  Y    DE  LA  PAZ  EN  EL  CAMPO   22  LOS  TERRITORIOS  DE  AGRICULTURA  FAMILIAR  ESTÁN  EN  LA  BASE  DE  LA  CULTURA,  IDENTIDAD,  PERTENENCIA,  ADSCRIPCIÓN  Y  TERRITORIALIDAD  DE  LA  NACIÓN   23  CONCLUSIÓN:  LA  TERRITORIALIDAD  DE  LA  AGRICULTURA    FAMILIAR  SUSTENTA  SU  ALTO  VALOR  NACIONAL   24  

LA  AGRICULTURA  FAMILIAR  COMO  SISTEMA    TERRITORIAL  MÁS  ALLÁ  DE  LA  FINCA   26  

LA  AGRICULTURA  FAMILIAR  ES  UN  SISTEMA  ESPACIAL  DIVERSO   26  LA  PRODUCTIVIDAD  DE  LA  AGRICULTURA  FAMILIAR  EN  UNA  PERSPECTIVA  ESPACIAL   31  SISTEMAS  TERRITORIALES  DE  PRODUCCIÓN  AGRÍCOLA  FAMILIAR   34  

POLÍTICA  PÚBLICA  QUE  INCIDE  EN  LOS  SISTEMAS  TERRITORIALES  DE  PRODUCCIÓN  AGRÍCOLA  FAMILIAR41  

LAS  POLÍTICAS  DIFERENCIADAS  PARA  EL  AGRICULTOR  FAMILIAR:  EL  ÉNFASIS  MICRO   43  POLÍTICA  SECTORIAL  AGRÍCOLA,  TELÓN  DE  FONDO  PARA  LA  AGRICULTURA  FAMILIAR   58  POLÍTICAS  DE  ENFOQUE  TERRITORIAL  PARA  LOS  SISTEMAS  TERRITORIALES  DE  AGRICULTURA  FAMILIAR   66  LAS  IMPLICACIONES  DE  LAS  POLÍTICAS  MACROECONÓMICAS  SOBRE  LOS  SISTEMAS  TERRITORIALES    DE  AGRICULTURA  FAMILIAR   74  

BIBLIOGRAFÍA   78  

5

INTRODUCCIÓN: LA AGRICULTURA FAMILIAR EN UN MARCO DE SISTEMAS TERRITORIALES DE PRODUCCIÓN El propósito de este análisis es el de explorar las relaciones entre agricultura familiar y territorio, con el fin de establecer las diferencias que se presentan en las interpretaciones, diagnósticos y acciones de promoción o respuesta que están implementando los gobier-nos de la región, respecto de los denominados enfoques territoriales aplicados a la agri-cultura familiar. Partimos de una hipótesis centrada en que la agricultura familiar es un arreglo económi-co, social y cultural de intrínseco sentido territorial y de alto valor estratégico para el desarrollo nacional, que ha sufrido marginación producto de sus dificultades de inserción exitosa en las dinámicas sociales y productivas del modelo de desarrollo prevaleciente, reforzadas por el predominio de estrategias reivindicativas y de políticas públicas aisla-das y asistencialistas. La definición de la agricultura familiar, desde las condiciones endógenas del emprendi-miento agrícola, predomina en las conceptualizaciones técnicas y en la mayoría de las políticas públicas en América Latina, con menor valoración por las condiciones exógenas al emprendimiento campesino, salvo aquellas que se relacionen en forma inmediata con las condiciones de comercialización. En la presente aproximación se intenta ver la agri-cultura familiar desde una perspectiva complementaria, un tanto diferente, buscando de-finirla como un sistema complejo territorializado de producción, que parte de la objetiva-ción del territorio de agricultura familiar, dentro de una lógica que le asigna una especial importancia a la dependencia de esta forma de producción de sus condicionantes espa-ciales y territoriales. Una visión de este tipo se justifica en las múltiples evidencias de las interdependencias existentes entre las unidades de producción de la agricultura familiar que las determinan. En esencia se considera que la definición de un agricultor familiar no se agota con los criterios tradicionales de dotaciones iniciales de capital, tierra, mano de obra familiar y vínculos con los mercados, como se hace tradicionalmente, sino que su significación y existencia tiene que ser explicada por razones que se internan en las relaciones de sis-témicas con el entorno espacial, el paisaje y, en últimas, con el territorio que conforman, conduciendo a la necesidad o conveniencia de cambiar el objeto de análisis, de la explo-tación familiar, al sistema territorial de producción. Se entiende como sistema territorial de producción se define desde una aproximación económica, pero como sistema, no se agota en su carácter producción – consumo, sino que integra las dimensiones sociales, culturales, políticas y ambientales, que conforman un territorio, definido desde su institucionalidad, como proceso social, históricamente determinado que se expresa en un proceso de delimitación funcional de relaciones y di-námicas de intercambio. Los territorios se reconocen a partir de la realidad, definida por sus componentes y relaciones, integrando el espacio geográfico, el paisaje al cual perte-nece y la institucionalidad que establece para su gobernanza. Un sistema territorial de producción se define como el conjunto de empresas, iniciativas o emprendimientos económicos que se localizan en un espacio determinado, las relacio-

6

nes que se general al interior del territorio entre ellos, las interacciones que tienen con otros sistemas territoriales y las instituciones que conforman estos arreglos productivos. A partir de esta definición, se trata de identificar y singularizar aquellos sistemas en los cuales se puede afirmar un carácter distintivo basado en la presencia de la agricultura familiar. Un ejemplo de esta aproximación se encuentra en la lógica de los territorios rurales o territorios de identidad o territorios de ciudadanía que Brasil emprendió desde el año 2003, como parte de su estrategia de desarrollo de la agricultura familiar. En este proce-so se decidió definir unidades espaciales, territoriales, como objeto de la política pública para la agricultura familiar, definidas a partir de la concentración de asentamientos cam-pesinos de reforma agraria y otros grupos de agricultura familiar. Por su parte, la agricultura familiar es un concepto de enorme importancia en política pública en el Cono Sur de América, tal como lo es la economía campesina o la de pe-queños productores agrícolas en otros países de América Latina1. Representa un modelo económico de producción, diferenciado, con enorme peso en los mercados de alimentos y en la generación de empleo, constituyéndose en agente económico fundamental en la configuración de la economía agrícola y territorial rural, que mantiene su vigencia estraté-gica, en el marco de los cambios económicos y políticos que vive América Latina para consolidar los logros alcanzados en su estabilidad macroeconómica, evidenciada en la forma como la región pudo resistir la última crisis financiera mundial, y en los procesos de afianzamiento democrático. Las transformaciones que vive la región forman parte de la dinámica económica global, nuevos marcos políticos internacionales y desafíos me-dioambientales. La resistencia de la agricultura familiar a quedar fuera de las agendas políticas y de desa-rrollo, es una clara expresión de su naturaleza compleja, como proceso social, económi-co, político y cultural, que va mucho más allá de una estrategia de organización producti-va. Las definiciones de agricultura familiar parten de la identificación de unidades eco-nómicas de producción que generan valor dentro del sector primario de la economía. Sus delimitaciones se realizan a partir de atributos específicos de los factores capital, tierra y trabajo. Se define la agricultura familiar, estableciendo cualidades, límites o rangos a ca-da uno de ellos, de alguna forma correspondiendo a su condición de ser el estrato más bajo de cada uno de ellos, en el espectro de todas las empresas de la agricultura. En diferentes contextos se establecen límites específicos al capital de la unidad producti-va, normalmente, considerando el umbral de reproducción ampliada que puede tener el emprendimiento agrícola, definiendo que por debajo de este, que depende de las condi-ciones del entorno, se considera que se cumple un primer requisito para ser calificado como agricultura familiar. El segundo componente es la cantidad de tierra a la cual tiene acceso para realizar su producción, en cuyo caso se considera un umbral de clasificación definido por la capacidad de generación de ingreso de una extensión de tierra, en virtud de sus condiciones agronómicas y de localización, que permita las condiciones de re-

1 En el presente análisis no se harán diferenciaciones entre agricultura familiar, tal como se entien-de en las políticas de Argentina, economía campesina o pequeños productores agrícolas, como se entiende en otros países americanos. Este debate no es menor, pero para nuestro caso, haremos referencia a agricultura familiar como un sinónimo de estas otras categorías.

7

producción económica y social del productor y su familia. El tercer criterio se refiere al factor trabajo, en el cual el criterio de clasificación surge del hecho de usar mano de obra del grupo familiar o de vincular por relaciones de salario a trabajadores externos. Este es un punto clave en la definición de la agricultura familiar, ya que establece la diferencia económica entre pago de salarios o la existencia de trabajadores familiares no remunera-dos, pero además establece un límite claro a sus posibilidades de acumulación y repro-ducción ampliada, hasta el límite de la mano de obra familiar. Uno de los atributos que se desprende de este criterio es el hecho de que la unidad familiar se constituye, al tiempo, en unidad de producción y de consumo, donde el ingreso depende principalmente de las actividades realizadas en el predio rural, del cual una importante proporción proveniente del autoconsumo. Finalmente uno de los aspectos claves para la definición de la agricultura familiar es el relativo a la fuente de los ingresos de la unidad familiar. Es un hecho el incremento de la participación de los ingresos agrícolas extraprediales, por la vía de venta de trabajo en otras explotaciones agrícolas, y las no agrícolas producto de empleo rural no agrícola, en sectores como comercio, industria o servicios. En algunos casos, se incluye el criterio de preeminencia de los ingresos agrícolas para la definición de agricultor familiar. Este punto es especialmente relevante, al considerar que la mayor parte del ingreso de los poblado-res más pobres y con más precario acceso a tierra, proviene de actividades no agrícolas. Esto significa que una porción muy importante, la más pobre de las unidades productivas que cumplen las tres condiciones de capital, tierra y trabajo, quedarían excluidas de la clasificación de agricultura familiar, por originar la mayor parte de su ingreso de activida-des no agrícolas. En esencia, este es un punto crucial de los profundos debates sobre campesinado, se trata de una particularidad clave que desafía las clasificaciones de las teorías de la firma en que se basa la microeconomía: el agricultor familiar tiene capital, tierra y trabaja en ella, pero no es capitalista que vive de la renta del capital, no es dueño de tierra que viva de la renta de ella, no es trabajador que reciba salario por su venta de mano de obra. Es ninguna y todas, en un marco de particular complejidad y enorme diversidad de posibles combinaciones, donde se reconoce que la dotación inicial de estos factores productivos es suficientemente precaria, para obligar a que se requiera de todas las formas de com-binación. Esto hace a la agricultura familiar una actividad económica cuya singularidad ha sido tradicionalmente desconocida por los modelos simplistas en que se han querido encajonar diagnósticos y soluciones, que tantas veces la han condenado a su desapari-ción o prometido su redención, con igual fracaso en ambos intentos. Resulta obligada una reflexión sobre la contradicción entre la importancia económica y estratégica de la producción agrícola familiar y la consuetudinaria precariedad de sus condiciones y la escasa modernización alcanzada por estos sistemas de producción. Las definiciones de agricultura familiar parten de la identificación de una unidad social y económica con profundas raíces históricas y que develan la evolución de las dinámicas y modelos económicos y de las relaciones de producción, en torno a las actividades eco-nómico productivas, pero también, de las formas de ocupación territorial y de construc-ción social. La tarea de definición de los criterios aplicables a la identificación de la agri-cultura familiar así lo reflejan. Ante la necesidad de establecer una definición de agricultu-ra familiar, diversas instituciones, enfoques académicos y políticas públicas, han estable-cido definiciones propias, que responden a las diferentes dimensiones en que se ubica la

8

agricultura familiar como categoría de interpretación y análisis de la realidad del mundo rural. El análisis que se presenta a continuación, busca sustentar dos ideas básicas. La prime-ra, orientada a demostrar la importancia estratégica nacional de la agricultura familiar, más allá de la reivindicación de sus derechos y su significado en términos de vulnerabili-dad y exclusión. La segunda, la importancia de introducir el concepto de los sistemas territoriales de producción, como enfoque orientador de las políticas para la agricultura familiar. En esa dirección, el primer capítulo identifica las contribuciones de la agricultura familiar al desarrollo, el segundo, justifica la visión territorial de la agricultura familiar y el tercero reflexiona sobre las políticas públicas ajustadas a estas consideraciones y mode-los.

9

LOS TERRITORIOS DE LA AGRICULTURA FAMILIAR TIENEN VALOR ESTRATÉGICO PARA EL DESARROLLO

NACIONAL Es común la justificación de políticas a favor de la agricultura familiar sustentada en tér-minos de equidad y derechos de una población pobre vulnerable y excluida, sin embar-go, existen argumentos poderosos para considerar su relevancia en términos de la im-portancia estratégica para la sociedad en su conjunto, en consideración a los aportes que este grupo hace a la construcción de un desarrollo sostenible multidimensional e integral. En esta dirección se presentan las evidencias de su significado para las naciones latinoamericanas.

LA IMPORTANCIA SOCIAL Y DEMOGRÁFICA DE LOS TERRITORIOS RURALES Y DE LA AGRICULTURA FAMILIAR

La agricultura familiar es una categoría que permite la clasificación de la población rural de acuerdo con el sistema económico de producción, aún cuando adelante veremos que esta realidad entraña una mayor complejidad, nos permite hacer una estimación del peso demográfico que tiene dentro del total de la población rural. De acuerdo con la clasifica-ción realizada por CEPAL – FAO – IICA2, se puede establecer que existe una importante diversidad de países.

2 CEPAL – FAO – IICA, Perspectivas de la Agricultura y del Desarrollo Rural de las Américas, 2014. En esta clasificación, basada en encuestas de hogares se define la categoría de agricultura fami-liar sobre la base de la ocupación de los miembros del hogar, considerando que los hogares de agricultores familiares corresponde a aquellos que tienen la categoría de trabajadores por cuenta propia en el sector agrícola, que pueden ser exclusivamente agricultores familiares o diversifica-dos si alguno de sus miembros tiene actividad en sectores no agrícolas.

10

Sobre una muestra de 12 países analizados, se pueden ver los siguientes patrones. El primero constituido por los países donde la población vinculada a la agricultura familiar es escasa y en el período 2000 a 2010 se ha reducido, en los cuales se incluye a Chile, Costa Rica, El Salvador y México, donde los hogares de agricultores familiares represen-tan entre el 11 y 22% del total de hogares rurales, con una tendencia clara de descenso de su participación. Un segundo grupo intermedio, donde la población asociada a la agricultura familiar conformado por Brasil, Panamá, Honduras, Paraguay y República Dominicana, donde los hogares de agricultores familiares oscila entre el 40 y 50% y pre-sentan un descenso en los últimos años. Un caso especial es el de Bolivia, donde la po-blación ligada a la agricultura familiar está en el orden del 60% del total rural, mostrando una tendencia a reducir su peso. Finalmente se identifica los casos de Colombia y Nica-ragua, que son los únicos que muestran un crecimiento significativo de la participación de los agricultores familiares, representando en torno al 35% en el caso de Colombia y del 45% en el caso de Nicaragua, del total de la población rural de sus respectivos paí-ses. Estas cifras nos permite dimensionar la importancia relativa de la agricultura familiar, den-tro de la población rural, indicando que hay países en los cuales el peso poblacional de estos, es baja, como el caso de México, pero igualmente indican que, salvo Bolivia, nin-gún país muestra un peso mayor al 50% de peso demográfico de la agricultura familiar. El otro aspecto clave, es que esta participación está descendiendo en todos los países, con salvedad de Colombia y Nicaragua.

0%#

10%#

20%#

30%#

40%#

50%#

60%#

70%#

80%#

90%#

100%#

2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010#

Bolivia# Honduras# Paraguay# Brasil# República#Dominicana#

Panamá# Nicaragua# Colombia# El#Salvador# Chile# México# Costa#Rica#

Otros#

InacPvos#

Cuenta#propia#no#agrícola#

Empleador#

Asalariado#diversificado#

Asalariado#no#agrícola#

Asalariado#agrícola#

Agricultura#familiar#diversificada#

Agricultura#familiar#

11

CONCENTRACIÓN Y SÍNTESIS DE LA EXCLUSIÓN, DESIGUALDAD SOCIAL Y POBREZA NACIONAL

La población vinculada a la agricultura familiar presenta altísimas tasas de incidencia de pobreza, producto del limitado acceso a activos productivos, particularmente financia-miento, tierra, agua y tecnología. En esta población se concentran los mayores niveles de pobreza de América Latina, pero adicionalmente, los mayores grados de exclusión y marginación. Pero lo que es necesario destacar es que la pobreza y la desigualdad en América Latina tiene un profundo sustrato agrario, relacionado con la agricultura familiar. Dentro de los diferentes factores de la desigualdad de la región que incluyen diferencias por género, edad, educación, etnia o condición laboral, la que mayor peso tiene es la referida a la agricultura familiar. La pobreza rural es del 53% en la región, mientras que la urbana se sitúa en 23%, esto es más que la incidencia en el campo es el doble que en las zonas urbanas y la diferencia es mayor para el caso de indigencia cuyas cifras son de 30% rural y 8% urbana. Pero al interior del mundo rural, la diferencia es sustantiva entre la población vinculada a la agricultura, la mayoría en la agricultura familiar, y aquella que depende de actividades no agrícolas. En casos como Brasil, la pobreza entre quienes dependen de la agricultura es de 51%, en tanto que en los no agrícolas es de 35%; en México es de 65% y 40%; en Chile de 19% y 10%; y en Costa Rica es de 21% y 9%. Esto muestra que los logros de la sociedad en cuanto a la superación de la pobreza y la desigualdad pasan indefectible-mente por la agricultura familiar, sin cuya solución será imposible alcanzar metas sustan-tivas de reducción de la desigualdad de la región. La agricultura familiar representa un grupo social y no exclusivamente un agente econó-mico, como tal, se constituye en componente esencial de la sociedad rural y nacional, sujeto de derechos e integrante clave de la construcción nacional.

LOS SISTEMAS DE LA AGRICULTURA FAMILIAR SON BASE DE CONFIGURACIÓN DE LOS TERRITORIOS RURALES

Desde la perspectiva de la sociología, hay una aproximación de significativa influencia en las definiciones y uso del concepto rural, al punto que una de sus líneas teóricas y meto-dológicas se refiere específicamente a una sociología rural. Seguir la pista de esta, puede ser especialmente útil a la reflexión que nos ocupa. Procesos históricos, pasados y presentes, han creado las ciudades y centros poblados en general, ligados con estructuras económicas que los sobredeterminan. La urbaniza-ción de América Latina, constituye un proceso determinante de la reflexión sobre la agri-cultura familiar. La transición de la distribución espacial de la población, producto de procesos migratorios antes que de cambios vegetativos, es un producto típico del capita-lismo predominante. La urbanización fue el resultado de cambios profundos y acelerados en las relaciones de producción, del predominio de la agricultura a finales del siglo XIX, al surgimiento de economías industriales en la primera mitad del siglo XX, y al predominio del sector servicios en las últimas décadas.

12

Estos procesos de cambio, evidencian cómo ha sido la situación de diferentes grupos sociales, cómo se crean nuevos, se transforman otros y quedan estáticos y marginados algunos. Específicamente, desde la perspectiva sociológica nos permite una interpreta-ción de lo que le ocurre a los actores sociales en el proceso de cambio y al papel que en él juegan. El crecimiento de la sociedad urbana ha sido producto de la transformación de la sociedad rural, de ella deriva. Los procesos de acumulación, generados desde la agri-cultura hicieron posible la creación humana de lo urbano, dejando lo rural quedó como residuo, aún con significativos procesos de modernización capitalista rural, como el re-sultado de procesos que dieron paso al proceso de urbanización acelerada en la región. El proceso de urbanización deja una población rural con características particulares que las definen, más allá de su actividad económica agrícola. Es evidente que la agricultura, que no es posible urbanizar, retiene una porción de la población rural, reducida como consecuencia de menos demanda de mano de obra de la agricultura tecnificada. La gran transformación tecnológica de la agricultura en la revolución verde se constituyó en factor expulsor de población, o mejor, en menor incentivo para que la población rural se resis-tiera a la atracción de la migración a las zonas urbanas. De esta forma se crea una segmentación en la población rural, primero, manteniendo residuos del viejo modelo de producción feudal, basado en el poder emanado de la tierra, antes que en una lógica capitalista de acumulación, constituyendo la base de concentra-ción improductiva del suelo con alto costo político y social para la mayoría de países de América Latina; segundo, crecimiento y consolidación de modelos capitalistas modernos, intensivos, tecnificados, con gestión empresarial capitalista y vínculos en cadenas de valor; tercero, en medio de estos dos extremos, productores poseedores (propietarios o no) de tierra, mano de obra familiar y/o baja contratación asalariada, en modelos intensi-vos en trabajo y orientación que oscila entre subsistencia y mercado, constituyendo la pequeña empresa agrícola, o agricultura familiar; cuarto, población sin tierra como factor productivo, que vende su fuerza de trabajo, agrícola o de otros sectores, o que constitu-ye empresas no agrícolas de transformación o servicios. Estos actores han evolucionaron al tiempo que avanza el proceso urbanizador. El interés de la sociología rural se ha focalizado principalmente al tercer grupo, algunas veces denominado campesinado. Su importancia y relevancia en procesos sociales y políticos de sociedades latinoamericanas ha sido objeto de profundos debates y estrate-gias de política pública. En forma privilegiada, a este grupo se le asigna la esencia de la identidad rural, tanto como comunidades ancestrales indígenas o afrodescendientes, como en su naturaleza de colonos, que ha protagonizado la ampliación de la frontera agrícola y creado paisajes con significativos grados de intervención y modificación de escenarios naturales. Su papel en la construcción de la sociedad moderna es minimizado por la sociedad mayor, primordialmente urbana, reflejándose en políticas y procesos económicos excluyentes, que acumula una deuda en el reconocimiento de sus derechos, de justicia en términos de intercambio con economías no agrícolas y el mundo urbano, sesgos negativos en la inversión social que privilegia la sociedad urbana y visiones ideo-lógicas y culturales que refuerzan lo rural como ‘inculto, tosco, apegado a cosas lugare-ñas’3.

3 Definición del Diccionario de la Real Academia de la Lengua

13

Para la sociología, esta categoría de agricultores familiares y pequeños productores, constituye un grupo social con identidad, intereses colectivos e historia de lucha en el camino de reivindicar sus legítimos intereses. El movimiento campesino es una expresión histórica clara, con tradicionales estructuras organizativas en los países latinoamericanos, que han escrito muchas páginas de nuestra historia agraria. Un componente del discurso político de este grupo, ha sido desde siempre, la reivindicación del desarrollo rural, como componente estratégico en modelos de desarrollo nacional. Este ha sido foco del trabajo de la sociología rural. Existe una estrecha relación entre políticas públicas de desarrollo rural y este grupo eco-nómico y poblacional, al punto que es generalizadamente aceptado que estas políticas se refieren exclusivamente al campesinado y agricultura familiar, convirtiendo en sinóni-mo pragmático, rural y pequeño productor, reflejando el resultado de luchas y procesos políticos, gestionados por bases campesinas. Así, el desarrollo rural se convierte en ban-dera que expresa intereses legítimos de este grupo y remite la preocupación de la defini-ción de lo rural a un grupo social específico. En este marco quedan interrogantes sobre los otros tres grupos económicos y sociales: empresarios capitalistas agrícolas, población rural sin vínculo agrícola y latifundistas ar-caicos. Estos grupos tienen una relevancia económica, política y social en aumento, par-ticularmente los dos primeros, lo que suscita una reflexión sobre su papel en la sociedad rural. Es claro que estos no son tratados como objeto de la sociología rural, de la forma que lo es el campesinado. Profundas contradicciones se presentan entre estos cuatro grupos, determinando dinámicas internas de ocupación de los territorios rurales. Se concluye que esta aproximación valida la importancia histórica y política del campesi-nado como categoría y objeto de trabajo, tanto de la sociología rural, como de la política pública por medio de la expresión de desarrollo rural, predominante en los países lati-noamericanos. En otra perspectiva de desarrollo social, estructura de la mano de obra en las unidades agrícolas familiares tiene una fuerte relación con la evolución de las condiciones socio-demográficas de la población rural. Diferentes aspectos de la dinámica económica y so-cial del mundo rural, ha determinado un cambio en la composición familiar, pasando en las últimas décadas del modelo de familias extendidas, donde era evidente una abun-dancia de mano de obra, hacia familias nucleares de menor tamaño. Igualmente se ha afectado por las condiciones diferenciales de los flujos emigratorios de la población rural, que se refleja en hogares rurales con mayores tasas de dependencia, envejecimiento, por migración de los adultos jóvenes, jefatura femenina e incremento del peso de los niños como parte los miembros de la familia. Los criterios para considerar la agricultura familiar, también incluyen aspectos de carácter social en aspectos relativos a su condición de pobreza. Dadas las condiciones de margi-nación que padecen, producto de las condiciones precarias de dotación de factores pro-ductivos, se asocia la agricultura familiar con situación de pobreza y exclusión. En algu-nas de las definiciones de población objetivo de las políticas públicas para agricultura familiar, consideran el grado de pobreza como un criterio de clasificación.

14

EL APORTE DE LA AGRICULTURA FAMILIAR A LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y EL EMPLEO RURAL

La agricultura familiar constituye un sector de significativa importancia económica. Según estimativos de FAO4, más del 80% de las explotaciones agropecuarias de América Latina corresponden a este tipo de unidad productiva, esto es cerca de 18 millones de empren-dimientos productivos, en Argentina, esta proporción se estima en 66%. Su participación en el valor agregado agrícola varía entre países, entre el 40 y 60% para la mayoría de países y más bajos para Argentina con un 18% y Chile con 20%. Sin em-bargo, su relevancia es mucho mayor en la producción de alimentos donde su participa-ción aumenta hasta convertirse en el principal modelo de producción de los alimentos básicos de la canasta alimentaria en muchos países. De acuerdo con las estimaciones de CEPAL/FAO/IICA, realizadas para el año 2013, en Centroamérica la producción del 50% del PIB agrícola está en manos de la agricultura familiar, pero esta participación asciende a 70% de la producción de alimentos. Ejemplos que ilustran este papel estratégico de la agricultura familiar en el subsector de alimentos se puede ver en casos como Brasil don-de su participación en la provisión de productos esenciales en la dieta básica alcanzan el 87% en el caso de la yuca, el 70% del frijol, el 59% de carne porcina o el 58% de la le-che; en Uruguay el 80% de la producción de hortalizas; en Paraguay el 97% de las horta-lizas, el 94% del frijol y la yuca; en Chile el 54% de las hortalizas, el 44% de los cultivos anuales, el 54% de productos bovinos y el 94% de caprinos; en Costa Rica el 97% del maíz y el 75% del frijol. Estas cifras indican que la agricultura familiar tiene una relevancia indiscutible en la pro-ducción alimentaria, antes que en la agricultura en general, lo que le asigna una impor-tancia mayor en cuanto a la seguridad alimentaria de la región, no sólo referida a la de-manda alimentaria de los propios productores, sino en el interés de la población total, mayoritariamente urbana. Esto hace que la producción de la agricultura familiar tenga un carácter estratégico nacional en los países de la región. Pero más allá de las cifras de producción, la agricultura familiar tiene un peso significativo en otras dimensiones del desarrollo. Dado el carácter multifuncional de la actividad eco-nómica, que irradia efectos, externalidades, en su entorno, es posible mostrar otros as-pectos que le asignan relevancia adicional. En términos de empleo, la agricultura familiar resulta la más importante fuente en el me-dio rural de América Latina. Manteniendo la agricultura como el primer sector generador de empleo rural, alcanzando el 65% del empleo total5, la agricultura familiar contribuye con más de la mitad de este6, lo que implica que uno de cada tres empleos del campo latinoamericano es provisto por la agricultura familiar. Esta cifra varía en forma significati-va por países. En el caso de Brasil, el 56% del empleo rural está en la agricultura familiar,

4 FAO, Agricultura Familiar en América Latina y el Caribe, 2014 5 Köbrich, Klaus, Dirven, Martin, Características del Empleo Rural no Agrícola en América Latina, con Énfasis en Servicios, CEPAL, Unidad de Desarrollo Agrícola, 2007 6 FAO, ibíd.

15

en Colombia es el 29% del empleo, en Chile el 39% y en Costa Rica el 13%. Para el caso de Argentina el 53% del empleo agrícola corresponde a agricultura familiar7. Esto significa que la agricultura familiar reúne cerca de 15 millones de puestos de trabajo, de un total de 43 millones de trabajadores rurales en América Latina. Sin embargo hay acuerdo en que estas cifras pueden estar subestimadas por razón de las dificultades in-herentes a la estimación del trabajo invisibilizado de la mano de obra familiar. Pero tomando en consideración la unidad productiva familiar, hay un componente de especial significación en la estructura del empleo, que consiste en la participación laboral de sus miembros en sectores no agrícolas, en una modalidad creciente de pluriactividad, originada en la búsqueda de opciones para compensar el ingreso siempre precario. Las cifras de las encuestas de hogares arrojan un panorama claro de la evolución de esta estructura del mercado laboral, en el cual la economía no agrícola presenta crecimientos significativos. La evolución durante el presente siglo indica que la agricultura familiar pura (dedicación exclusiva a la agricultura como actividad por cuenta propia) está perdiendo participación, a favor de el trabajo asalariado, tanto en la agricultura como fuera de ella, al igual que un incremento en las actividades de microempresa rural no agrícola. Los hogares que dependen de la agricultura se han reducido entre el año 2000 y 2010, en proporciones muy significativas. Brasil pasó de 57% a 50%, en tanto que Chile lo hizo del 48% al 32%, México del 31% al 22%. Sólo Colombia, Nicaragua y El Salvador, pre-sentan algún crecimiento en la dependencia agrícola. Los cambios los explica el creci-miento de la economía no agrícola que se expresa en que la proporción de hogares rura-les que dependen de ellas pasó de 15% a 22% en Bolivia, de 26% a 32% en Paraguay, de 20% a 24% en Brasil, de 22% a 33% en Chile, de 39% a 43% en México y de 45% a 46% en Costa Rica.8 Pero al interior de la economía agrícola, se aprecia un patrón de estabilidad en el grado de diversificación de actividades agrícolas, con cifras muy esta-bles a lo largo del decenio analizado.

7 Desafortunadamente en el estudio de CEPAL no se incluyen datos para Argentina. 8 CEPAL – FAO – IICA, ob. Cit.

16

Tras la clasificación de agricultura familiar se encuentra una heterogénea variedad de estructuras productivas que han sido clasificadas en tres categorías genéricas, agricultu-ra de subsistencia, transición y consolidada. La primera se basa en producción agrícola de autoconsumo, con estrechos nexos de mercado y baja capacidad de acumulación; la segunda que combina el autoconsumo y el mercado; y la tercera integrada a los merca-dos generando excedentes que permiten la capitalización de la unidad productiva. En México sólo el 14% de los agricultores familiares corresponden a la categoría de consoli-dados, el 10% en Brasil, el 8% en Colombia y el 5% en Chile9.

9 FAO, ibíd.

0%#

10%#

20%#

30%#

40%#

50%#

60%#

70%#

80%#

90%#

100%#

2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010#

Bolivia# Honduras# Paraguay# Brasil# República#Dominicana#

Panamá# Nicaragua# Colombia# El#Salvador# Chile# México# Costa#Rica#

Diversificado#

No#agrícola#

Agricultura#

17

Esto muestra que la participación laboral de la agricultura familiar no se reduce al sector primario sino que tiene una importante participación en sectores como el comercio, construcción y servicios, representando una importante participación en otros sectores que conforman la economía rural. Esta es una tendencia creciente en la mayor parte de los países latinoamericanos, como una alternativa de mejoramiento de ingresos, ante las dificultades de la producción agrícola, en sus particulares condiciones.

EL PAPEL DE LA AGRICULTURA FAMILIAR COMO DEPOSITARIO DE LA DIVERSIDAD AGROBIOLÓGICA Y PROTECTOR DEL

PAISAJE NATURAL Existe una relación profunda entre la agricultura familiar y la gestión de los recursos natu-rales, tal como ha sido reconocido en las diferentes convenciones medioambientales, en las cuales se destaca especialmente la importancia de la pequeña agricultura como so-porte de la conservación y uso sostenible de la riqueza natural. En particular, se reconoce a los modelos de agricultura campesina, tradicional, ancestral y de subsistencia como depositarios de la inmensa mayoría de la agro biodiversidad, en contraposición con la agricultura de monocultivo intensivo, y extensivo, que caracteriza la agricultura moderna empresarial. Pero igualmente las Convenciones de Desertificación y de Cambio Climático han hecho reconocimiento y establecido compromisos de las partes en torno al papel que juega la agricultura familiar en procesos de interés global. El caso crítico de la deforestación ha mantenido una relación intensa con los procesos de colonización emprendidos por la agricultura familiar, quien ha tenido el papel definitivo en los procesos históricos de am-pliación de la frontera agrícola. La precariedad del modelo campesino y los reiterados

0%#

10%#

20%#

30%#

40%#

50%#

60%#

70%#

80%#

90%#

100%#

2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010# 2000# 2010#

Bolivia# Honduras# Paraguay# Brasil# República#Dominicana#

Panamá# Nicaragua# Colombia# El#Salvador# Chile# México# Costa#Rica#

Agricultura#diversificado#

Agricultura#asalariado#

Agricultura#familiar#

18

embates de modelos expoliadores, se han traducido en una gran presión a su desplaza-miento, al costo de la pérdida de bosques. De otra parte, hoy la agricultura familiar tiene una gran proporción de suelo en ecosistemas estratégicos, particularmente en áreas de protección natural y bosques, a donde siguen siendo empujados. El uso de la oferta fo-restal por parte de la agricultura familiar La Convención de Biodiversidad de las Naciones Unidas ha establecido compromisos que buscan la preservación de la diversidad biológica en la agricultura como uno de los pilares del desarrollo sostenible. Esta incluye las especies y variedades de cultivo, la flora asociada, la fauna, la biología de los suelos, los procesos polinizadores y otros compo-nentes de bióticos que residen primordialmente en los modelos agro diversos de la agri-cultura familiar. La consideración del papel de la actividad agrícola como mecanismo de conservación de la diversidad agrícola, forma parte de los acuerdos, entendiendo que el papel de los agricultores para la preservación in-situ, es necesaria para la protección de ecosistemas diversos, labor que es realizada principalmente por los pequeños producto-res agrícolas. Específicamente la Convención de Diversidad Biológica10 le asigna un valor significativo a la agricultura familiar por su capacidad para preservar la diversidad agrícola, establecien-do un acuerdo para el respeto y conservación de las prácticas culturales y tecnologías tradicionales, en las cuales la diversidad biológica es uno de sus mayores atributos, es-tableciendo la necesidad de impulsar su aplicación como una estrategia para la sosteni-bilidad. La valoración de los aportes que la agricultura familiar a la preservación del pa-trimonio natural es de una gran dimensión. De igual forma la Convención sobre Desertificación11 define a los actores rurales locales y a la agricultura familiar como actores determinantes en los factores de presión sobre la

10 El Acuerdo Marco de la Convención de Diversidad Biológica en 1992, define en su ‘’Artículo 8. j) Con arreglo a su legislación nacional, respetará, preservará y mantendrá los conocimientos, las innovaciones y las prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicio-nales de vida pertinentes para la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica y promoverá su aplicación más amplia, con la aprobación y la participación de quienes posean esos conocimientos, innovaciones y prácticas, y fomentará que los beneficios derivados de la utilización de esos conocimientos, innovaciones y prácticas se compartan equitativamente;’’ y ‘’Artículo 10. c) Protegerá y alentará la utilización consuetudinaria de los recursos biológicos, de conformidad con las prácticas culturales tradicionales que sean compatibles con las exigencias de la conservación o de la utilización sostenible;’’ 11 En el Acuerdo sobre Desertificación, las Naciones Unidas establecen que ‘’d) Prestará ayuda a las poblaciones locales para preparar y aplicar medidas correctivas en las zonas degradadas don-de la diversidad biológica se ha reducido. Artículo 10. f) asegurarán la participación efectiva a nivel local, nacionales y regional de las organizaciones no gubernamentales y las poblaciones locales, tanto de mujeres como de hombres, especialmente de los usuarios de los recursos, incluidos los agricultores y pastores y sus organizaciones representativas, en la planificación de políticas, la adopción de decisiones, la ejecución y la revisión de los programas de acción nacionales; y Artícu-lo 19. e) la adaptación, cuando sea necesario, de la correspondiente tecnología ecológicamente racional y de los métodos tradicionales de agricultura y de pastoreo a las condiciones socioeco-nómicas modernas. Promoción de la participación de sindicatos, cooperativas rurales, comunida-des locales, pueblos indígenas, jóvenes, mujeres, el sector privado, grupos de usuarios y organi-zaciones no gubernamentales en las actividades relacionadas con los bosques.’’

19

degradación del suelo y la ruta para alcanzar la recuperación y sostenibilidad de los eco-sistemas frágiles expuestos a alta vulnerabilidad de aridez. La agricultura familiar es parte sustantiva de los espacios rurales y conforma modelos estructurales de vinculo entre lo económico, social, cultural y ambiental en la integración ecológica del paisaje. Desde las ciencias biológicas y la geografía se ha construido un cuerpo teórico de enor-me poder para una comprensión de la complejidad de procesos integrales, basados en estructuras, dinámicas y relaciones, permitiendo entender dimensiones como la agricul-tura familiar en su concepción holística. El paisaje es la unidad conceptual que integra componentes de base natural, primero de carácter abiótico, soporte del suelo, luego componentes bióticos, vegetación y fauna, que componen la biodiversidad, además de elementos que integra la dimensión antrópica, producto de intervención humana. Esta estructura, permite identificar y diferenciar unidades de paisaje que cuentan con condi-ciones similares y vecinas, constituyendo la base de aproximación y análisis de la reali-dad compleja. Agricultura familiar no es únicamente una forma de intervención antrópica, ella implica el reconocimiento de la base natural, ecosistemas y formas particulares de apropiación del espacio natural. En la estructura del paisaje se refleja las mismas consideraciones del enfoque de siste-mas de producción, pero la consideración ecológica le imprime un sentido poderoso a las relaciones existentes entre los diferentes componentes. Estas relaciones, en un senti-do sistémico y de complejidad, explica las formas como se establecen unidades indiso-lubles de las diversas dimensiones mencionadas para caracterizar el SAF. Las relaciones son de tipo productivo, social y cultural, pero también lo son de tipo ambiental. La capacidad ecosistémica de reproducción de los paisajes permiten entender la esencia de un modelo de resiliencia y crecimiento, en una perspectiva espacial y temporal. La posibilidad de abordar el sistema de la agricultura familiar, como parte integrada en pai-sajes, abre una forma nueva de abordar la complejidad. La ecología del paisaje aporta un cuerpo teórico para entender las relaciones entre la naturaleza y la intervención humana, pero al tiempo, aporta un conjunto de instrumentos metodológicos para su gestión. Análisis como vocación natural del suelo, su potencial, las dinámicas que presentan relaciones entre los componentes antrópicos de ocupación del espacio y la ecología de estos, permite valorar plenamente las dimensiones naturales y sus determinantes productivas, en un modelo particular de organización productiva, como la agricultura familiar. En síntesis, la ecología del paisaje aporta a la visión territorial de la agricultura familiar en sentido integrador de las dimensiones múltiples que la componen y le define un conjunto de relaciones funcionales que conducen a la comprensión ampliada de este sistema de producción, como un componente fundamental de la estructura compleja del paisaje, al tiempo que le asigna un papel dinámico, que potencia o restringe la resiliencia.

20

Las poblaciones ligadas a la agricultura familiar constituyen el corazón de las estrategias de conservación, protección y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales esenciales de la riqueza ambiental de la región, sean estos agua, suelo y biodiversidad: La agricultura familiar tiene una presencia espacial amplia, ocupando una porción signifi-cativa del suelo, producto de procesos centenarios de colonización y de apropiación de los ecosistemas naturales en todos nuestros países. La relación entre la explotación agrí-cola y los principios del desarrollo sostenible, en particular en lo relativo al aprovecha-miento sostenible, la conservación y preservación, tienen una relación crítica con la agri-cultura familiar, producto del uso intenso de los recursos naturales que realiza la explota-ción campesina. El impacto de la agricultura familiar sobre el deterioro y agotamiento de los recursos naturales, es objeto de múltiples debates, de los cuales queda claro que la agricultura familiar es un factor de presión determinante de la dimensión ambiental del desarrollo sostenible, al tiempo que se evidencia como un sector protagónico de todas las estrategias de sostenibilidad. La debilidad de los procesos de ordenamiento ambiental del territorio ha favorecido la ocupación de ecosistemas estratégicos, la sobreexplotación o conflictos de uso, los cua-les tienen como origen la expansión del modelo de agricultura familiar. No significa esto que la agricultura familiar sea la mayor generadora de costos ambientales, que en esto la expansión urbana, la minería extractiva y energética, el agronegocio y la infraestructura tienen, de lejos una mayor contribución al modelo de insostenibilidad. Pero un compo-nente en el cual la agricultura familiar juega un importante papel, es el de la preservación de ecosistemas estratégicos y frágiles, como son la conservación forestal, las fuentes de agua, la biodiversidad y el suelo. Muchos modelos de agricultura familiar conservan sis-temas armónicos y funcionales con las condiciones ambientales, con resultados viables durante generaciones. Los fundamentos del Acuerdo sobre Desarrollo Sostenible, suscrito por las naciones del mundo en el marco de la Declaración de Río+20, en torno al modelo de Economía Verde, establece la importancia de sectores estratégicos como el agrícola, forestal y de servicios ambientales. En cada uno de ellos se hace evidente la importancia de la agricultura fami-liar, sin la cual será imposible alcanzar las metas establecidas en dichos acuerdos.

LA CONTRIBUCIÓN DE LA AGRICULTURA FAMILIAR A UNA OCUPACIÓN TERRITORIAL NACIONAL EQUILIBRADA

La agricultura familiar es base y fundamento de los procesos históricos de apropiación y ocupación del territorio nacional, siendo determinante de las condiciones de apropiación y ejercicio de soberanía sobre el territorio: Desde una óptica nacional, la ocupación del territorio se constituye en una meta estraté-gica que está atada a la idea de nación. Es una de las prioridades políticas en la configu-ración del territorio nacional, como una expresión y reconocimiento de la apropiación e integración del territorio. Los patrones de distribución espacial de la población, en un marco de generalizada urbanización, mantienen una distribución y ocupación de los es-pacios de media y baja densidad en un mundo rural que se explica, en forma significati-va, por la prevalencia de modelos de economía primaria que incluye sectores agrícolas, forestales y mineros, quienes tienen un carácter localizador de la población, como gene-

21

rador o inductor de otros sectores económicos entre los que se destacan los servicios, comercio, agroindustria o ecoturismo. En esta dirección, la agricultura familiar explica en forma significativa el patrón de ocupa-ción territorial de espacios y territorios de importancia estratégica nacional. Por ello una de las características o atributos de ella es su papel en la configuración espacial de la ocupación territorial, en virtud de su enorme capacidad de generación de empleo, pero especialmente, porque determina una relación directa entre la localización de la actividad productiva y el modelo de localización residencial. La agricultura familiar cuenta con aproximadamente el 23% del total de la superficie agrí-cola de la región, esto es más de 160 millones de hectáreas, lo cual implica que una cuarta parte del suelo y agua es manejada en este modelo de producción. Esta cifra llega al 33% de la superficie en Brasil, 13% en Argentina, 14% en Colombia y 52% en Chile. En el Cono Sur la cifra media es de 32%, en la región Andina de 12%, en Centroamérica el 14% y en el Caribe el 28%12. El papel de la agricultura familiar en la ocupación y conformación territorial devela otra de las razones de su importancia estratégica, que expresa el significado que tiene la presen-cia poblacional en el espacio nacional, como expresión de la integración nacional. En América Latina el patrón de distribución de la población ha tendido hacia la concentra-ción urbana, particularmente en pocas grandes concentraciones, y a la estabilización o moderada reducción del total de población rural, la cual ocupa una alta proporción del territorio, construyendo la soberanía e integración del territorio. A pesar de que hay otras formas de apropiación e integración territorial, como es el caso de los modelos de mono-cultivo extensivo, el cual se realiza con muy bajas densidades poblacionales, la población rural cumple con un importante papel dentro de la configuración política de las naciones latinoamericanas. Las estimaciones sobre la participación de la agricultura familiar en la composición de la población rural, indica que entre el 60 y 90% de la población rural de los países de la región está vinculada con hogares vinculados a esta forma de producción. En Argentina esta proporción es significativamente menor, cercana al 30%, en tanto que en Brasil es del 70%, en Colombia el 72%, en Chile 67%, en México 85% y en Uruguay el 46%. La conformación de los territorios de las naciones latinoamericanas son un objetivo polí-tico de primer orden, en el proceso de consolidación del Estado nacional. Los territorios se estructuran con base en expresiones de apropiación que tienen sus raíces en la histo-ria, la cultura, la identidad y sus expresiones en forma de territorialidad, de forma que se funden las dimensiones culturales y políticas en objetivos de gobernanza democrática y afianzamiento de la voluntad de un Estado integrado. De allí que la relevancia de la cultu-ra y la identidad que reside en la población rural, mayoritariamente ligada a modelos de agricultura familiar, la cual adquiere un valor de interés nacional, clave de la conformación de una territorialidad.

12 FAO, ibíd.

22

LA GOBERNANZA PARA EL DESARROLLO REQUIERE DE LA SOLUCIÓN A LA LUCHA AGRARIA Y DE LA PAZ EN EL CAMPO

La agricultura familiar es actor político con legítimos intereses propios, peso político es-pecífico y un largo historial de lucha política y social, que configura en gran medida el espíritu del mundo rural En la conformación del mapa de intereses y poder de la sociedad, nuestros países han presenciado significativas transformaciones en las últimas décadas. De la preeminencia del poder económico asociado a la tierra y al mundo rural, a inicios del siglo XX, se pasó a una estructura que pasó por los sectores asociados al desarrollo industrial y a la socie-dad urbana, primero, y a los sectores financieros y de servicios, luego. Esto ha tenido su correlato político, expresado en una vocería cada vez más limitada de los viejos sectores agrarios. En este marco, la importancia y capacidad de representación política de los sectores ligados e la economía campesina y a la agricultura familiar ha tenido que buscar mecanismos de reconocimiento y representación que se expresan en diversas formas de organización, movilización y lucha, que los diferencian de los intereses de las economías capitalistas y comerciales del moderno agronegocio. La agricultura familiar representa un proceso político de enorme significado cultural, polí-tico y social. Como pocos otros casos, la presencia de la agricultura familiar en las agen-das del discurso político de los partidos y en las políticas públicas de los gobiernos, son producto de luchas y capacidad organizativa de los agricultores, quienes reivindican su importancia y buscan la implementación de políticas que reconozcan y garanticen sus derechos y promuevan su inclusión dentro del modelo general de desarrollo. Estos mo-vimientos, deben ser considerados como parte fundamental de la definición y existencia de la agricultura familiar. En términos políticos, la historia de las naciones latinoamericanas está escrita, en gran medida, por los procesos de organización y lucha de su campesinado. El siglo XX fue testigo de la emergencia de múltiples procesos reivindicativos agrarios de profundas im-plicaciones en la construcción política de las instituciones políticas. En torno al derecho por el acceso a la tierra, los campesinos del continente han mantenido una permanente lucha que explica una buena parte de los procesos revolucionarios o reformistas de quie-bre y desestabilización en los modelos políticos. Las diferentes resistencias que la sociedad más arcaica y tradicional que busca la pre-servación de los modelos feudales de concentración improductiva de la tierra, han sobre-vivido a las diferentes estrategias de modernización capitalista de las sociedades agrarias que se han emprendido en el continente, convirtiéndose en fuente de profundas rupturas que han transitado hacia procesos violentos y guerras fratricidas. Ejemplos de ello se aprecian en la base de los profundos conflictos vividos en Colombia, Perú, Centroaméri-ca y México, pero también en significativas desestabilizaciones en Brasil, Chile, Bolivia y Paraguay. Quizás el caso más emblemático sea el de la Revolución Agraria de México, en la primera década del siglo pasado, que condujo a la configuración de una sociedad basada en un amplio reparto agrario cuyas repercusiones van más allá de la cuestión campesina y ex-plican mucho de la estabilidad política que este país ha vivido en el último siglo. Pero igualmente se desarrollaron procesos de reforma agraria emprendidos en la segunda

23

mitad del siglo, con el apoyo de las fuerzas modernizantes del campo latinoamericano, conscientes de su papel estratégico en la construcción de Estados modernos, en las cuales evidencia el papel estratégico político global que le asignó Estados Unidos a un modelo hemisférico. Reformas agrarias en la casi totalidad de los países latinoamerica-nos, marcaron la ruta de las luchas agrarias que aún prevalecen y fueron protagonistas de primer orden en la desestabilización democrática que significaron las dictaduras mili-tares que caracterizaron la política latinoamericana en los años setenta y ochenta. Si bien el acceso a la tierra ha marcado las luchas de los campesinos y agricultores fami-liares, estas no se limitan a ella, sino que por el contrario, cuentan con visiones más am-plias, no sólo de carácter económico, sino político, social, cultural y ambiental, convir-tiéndolos en actores claves, en su carácter contestatario y reivindicativo, pero también como actores claves en los modelos de democratización y gobernanza que son base de las reformas del Estado en la mayor parte de las naciones de la región. No se entiende hoy, un Estado moderno, sin la atención del conflicto agrario, cuyos protagonistas son los agricultores familiares. Expresión de este proceso es la importancia que ha adquirido la organización de los mo-vimientos campesinos y de agricultura familiar en la región, la cual se expresa en múlti-ples manifestaciones de acción colectiva e innovación social. Las organizaciones de pro-ductores, sindicatos, movimientos por la tierra, juntas de vecinos rurales y organizaciones no gubernamentales de diverso orden, han trazado un escenario de participación política de enorme significación en la construcción de sociedades y Estados más comprometidos con la garantía efectiva de los derechos ciudadanos.

LOS TERRITORIOS DE AGRICULTURA FAMILIAR ESTÁN EN LA BASE DE LA CULTURA, IDENTIDAD, PERTENENCIA, ADSCRIPCIÓN Y TE-

RRITORIALIDAD DE LA NACIÓN La agricultura familiar tiene particularidades de carácter cultural que se hunden en la his-toria y la tradición de la sociedad rural. Para ello es necesario tener en consideración que en el último siglo se ha presentado un profundo cambio en la estructura consuetudinaria de un mundo rural y bucólico, basado, como hemos visto, en generalizados modelos feudales que se han expresado en grandes concentraciones de tierra, tipo hacienda, aún prevalecientes en muchas regiones de América Latina, en los cuales el campesinado formaba parte de la servidumbre de los señores de la tierra. Las transformaciones económicas capitalistas cambiaron en forma profunda este mode-lo, cuando la tierra dejó de ser el factor determinante del poder y la riqueza, la industriali-zación significó la urbanización de la sociedad, respondiendo a intensos procesos emi-gratorios rurales, y posteriormente la tercerización de nuestras economías. En medio de este proceso se generaron e implementaron intensos procesos de reforma agraria, más exitosos en unos lados que en otros, que reconocieron la existencia y vigencia de la eco-nomía campesina y de la agricultura familiar. En este cambio de modelo emerge una cla-se social de enorme importancia, resiliente como pocas a las difíciles condiciones de exclusión que ha tenido que vivir, y que se mueve entre un modelo de exclusión social y precaria inserción capitalista.

24

Si bien estos procesos tienen un sustrato económico básico, existe un profundo sentido cultural e identitario que devela una relación histórica de pertenencia y adscripción a la tierra y a los modelos consuetudinarios. El campesinado y, particularmente, la agricultura familiar es una adscripción a una forma de vida que viene de la tradición misma de la construcción de las naciones americanas. El ser campesino, es una cultura particular que, a diferencia de otros sectores económicos productivos, implica un conjunto de cosmovisiones, de valores, códigos y relaciones que van mucho más allá de una relación entre la unidad de producción, sus factores productivos y los mercados. Frecuentemente se encuentran dificultades interpretativas sobre las lógicas, racionalida-des o sistemas de incentivos que acompañan las decisiones económicas de este signifi-cativo grupo poblacional o subsector económico, según se quiera mirar. Es por ello que no es lícito, extrapolar con simpleza las racionalidades del mercado, la acumulación o la reproducción ampliada a este grupo social que ha tenido la capacidad de acuñar sus propios modelos de utilidad entre los que se encuentra la extraordinaria valoración que tienen de su forma de vida y apego a su territorio rural, que desafían la lógica de la acu-mulación y la ganancia, pero que no les quita el sentido de elección racional que los acompaña. Tratar de explicar que el icono de la agricultura familiar colombiana, Juan Valdez, no es un empresario, ni siquiera un agricultor, es un cafetero, indica que no es suficiente con considerar los componentes económico productivos de su actividad para entender su racionalidad económica o vital. Ser cafetero entraña la pertenencia a una historia de co-lonización, a tradiciones arraigadas en la forma de vida, valores y medidas de logro, que se reflejan en sus propios sistemas de incentivos. Las relaciones emanadas de las condi-ciones de la producción, transformación y comercialización del café, se han arraigado en redes, instituciones, valores, saberes y folclor que entrañan la cultura del café que se constituye en desafíos claves al momento de pensar esta actividad económica dentro de marcos restrictivos de la lógica del mercado.

CONCLUSIÓN: LA TERRITORIALIDAD DE LA AGRICULTURA FAMILIAR SUSTENTA SU ALTO VALOR NACIONAL

El carácter multidimensional de los territorios de agricultura familiar, como se desprende de sus definiciones y atributos mencionados, implica una mirada integral que surge de las implicaciones de sus múltiples atributos. La combinación de sus condiciones econó-micas, sociales, ambientales, culturales y políticas obliga una mirada que va más allá de sus aspectos productivos, tradicionalmente privilegiados al momento de formular estra-tegias para su atención y fomento. Una aproximación más integral y sistémica se impone y sugiere la importancia de abordarla desde la complejidad de los componentes que la conforman. Para ayudar a su comprensión, se propone en este texto, asumir el concepto de Sistema Territorial de Agricultura Familiar, STAF, tratando de precisar la idea de que cuando la abordamos, lo estamos haciendo en su multiplicidad de aristas, superando la visión re-duccionista que la limita a la empresa agrícola basada en mano de obra familiar. Una visión desde el territorio emerge como solución a este tipo de aproximaciones holís-ticas, reflejándose en una nueva generación de políticas públicas que buscan abordar la

25

agricultura familiar desde el reconocimiento de su entorno territorial, como soporte de innovación en las estrategias de desarrollo. Si bien, estas políticas tienen sustento en una mayor comprensión de su naturaleza, tal como se evidencia arriba, las motivaciones más fuertes han surgido de tres hechos claros que se hacen evidentes en las últimas décadas. El primero, como expresión de una crisis de resultados de las reformas e inversiones pú-blicas realizadas por los gobiernos de la región que buscan favorecer la agricultura fami-liar, pero que reportan pobres resultados y bajo impacto estructural. El segundo, que surge de la presión y demanda de los movimientos y organizaciones que representan la agricultura familiar, quienes en diversos países han propuesto la incorporación de visio-nes integrales para la formulación de políticas públicas más pragmáticas y efectivas. El tercero, como producto de los procesos de integración económica productiva de las economías campesinas a los ciclos de mercado, que pone sobre la mesa elementos co-mo la localización, aglomeración y proximidad como criterios fundamentales para una comprensión e intervención con mayor sintonía con las estrategias empresariales de los mismos productores.

26

LA AGRICULTURA FAMILIAR COMO SISTEMA TERRITORIAL MÁS ALLÁ DE LA FINCA

La agricultura familiar constituye sistemas con alto grado de complejidad que la diferen-cia de otras formas de organización de la producción y que determina la alta interdepen-dencia con todas las dimensiones del territorio. A continuación se realiza una breve ex-ploración de las bases conceptuales y metodológicas que subyacen al enfoque territorial y que ayudan a la definición de los fundamentos de estas nuevas estrategias que incor-poran una visión de sistemas a la agricultura familiar, al STAF, más precisamente.

LA AGRICULTURA FAMILIAR ES UN SISTEMA ESPACIAL DIVERSO Desde los años setenta del siglo pasado se superaron las visiones restringidas de la agri-cultura familiar, que se limitaban a su dimensión productiva predial y al problema central de los rendimientos e incremento de la eficiencia productiva, introduciendo el concepto de sistema de finca que reconoce la complejidad de la unidad productiva agrícola fami-liar. Este concepto permitió el reconocimiento de la mezcla compleja, funcional y sistémi-ca de los emprendimientos familiares. La característica más relevante de estas fincas es la existencia simultánea de un conjunto de actividades, íntimamente ligadas. Diversidad de cultivos y actividades pecuarias, producción de excedentes comercializables y auto-consumo, trabajo dedicado a la parcela y trabajo extrapredial, actividad primaria y activi-dades de transformación, comercio o servicios, funciones productivas y reproductivas, diversas formas de combinar formas de vida. La identificación de esta complejidad es el primer paso para la comprensión cabal y pragmática de la realidad del agricultor familiar. Pero más allá de este reconocimiento, los sistemas de producción agropecuarios se defi-nen como el conjunto de sistemas de finca que conforman aglomeraciones que compar-ten rasgos, componentes y relaciones con otros. Los patrones de sistemas de finca indi-can colectivos de unidades familiares que cuentan con los mismos atributos, aún reco-nociendo que entre ellos pueden presentarse diferentes combinaciones. “Un sistema de producción agropecuaria, por su parte, se define como el conglomerado de sistemas de fincas individuales, que en su conjunto presentan una base de recursos, patrones empre-sariales, sistemas de subsistencia y limitaciones familiares similares; y para los cuales se-rían apropiadas estrategias de desarrollo e intervenciones también similares.”13 Esto se aplica a la agricultura familiar como un sistema de producción que se define por sus condiciones de entorno, en adición a sus atributos individuales. En la realidad del campo latinoamericano, no se presenta el SAF en forma aislada de otras, cómo si puede ocurrir con otro tipo de negocios agropecuarios, de tal forma que estas constituyen uno de los sistemas de producción más significativos, abundantes y de amplia cobertura en el continente.

13 FAO, Sistemas de Producción Agropecuaria y Pobreza

27

En un reciente estudio realizado por la Corporación Latinoamericana Misión Rural y PROTERRITORIOS sobre la estructura de la producción agrícola de Colombia14, se pudo establecer la forma como la agricultura campesina tiene un patrón espacial basado en modelos combinados de producción, ya no al interior de la finca en sus modalidades de pluricultivo, sino en términos territoriales. Al analizar la estructura municipal de la produc-ción se encontró la economía campesina se estructura en torno a canastas de cultivos que determinan los perfiles productivos territoriales, en un modelo que optimiza los re-cursos locales y los comportamientos de los mercados para ordenar la producción en torno a paquetes de producción que dibujan un mapa de especialización territorial agro-diversa. La combinación de productos generados, con relevancia en los mercados regionales y nacionales, llegan a conformar canastas de hasta 7 u 8 cultivos, que combinan, comple-mentan o compiten entre sí para el ordenamiento de los recursos locales. Estos conjun-tos de cultivos, conforman los sistemas territoriales de producción, los cuales no son ex-clusivos de la agricultura familiar, pero es en ella donde expresan la verdadera dimensión y relevancia para la mejor comprensión de las dinámicas territoriales de la economía agrí-cola. Este mismo comportamiento se encuentra en el resto de países de América Latina, aún cuando se carece de cifras específicas, lo cual es una manifestación del énfasis que po-nen las estrategias públicas en la consideración de la finca individual y el cultivo, como foco de atención. Una de las características de los sistemas de agricultura familiar es su diversidad, en términos económicos. Dos criterios ayudan a entender las diferencias estructurales que marcan la segmentación de este sector productivo. La primera tiene que ver con su ca-pacidad de acumulación y capitalización de la empresa agrícola y la segunda, íntimamen-te ligada, su vinculación con el mercado. Esta clasificación ha permitido establecer tres estratos de la agricultura familiar. El prime-ro que incluye a las unidades familiares productoras que cuentan con escaso acceso a activos productivos, esto es, poca tierra o de mala calidad productiva, precarias condi-ciones tecnológicas y falta de acceso a sistemas de financiamiento, de un lado, y un vínculo restringido al mercado, lo que hace que su producción se oriente en una alta pro-porción al autoconsumo. Su condición de precariedad en cuanto a su capacidad de cre-cimiento, acumulación y reproducción, hace que las unidades familiares de este segmen-to, cuenten con una diversificada fuente de ingresos complementarios en actividades extraprediales, ya sea como asalariados agrícolas o en actividades no agropecuarias, principalmente comercio y servicios. Este segmento denominado de subsistencia, consti-tuye la mayor parte de la agricultura familiar. De acuerdo con las estimaciones de CE-PAL/IICA/FAO, países como México, llega al 57% del total de estas explotaciones, 53% en Chile, 78% en Colombia, 65% en Brasil. En el caso de Argentina, esta cifra se ubicaba en torno al 52%, la década pasada15.

14 Misión Rural, PROTERRITORIOS, Unidad de Planificación Agropecuaria, Fundamentos del Plan Nacional de Ordenamiento de la Propiedad y Producción de Colombia, 2014 15 Obschatko, Edith, et. al., Los Pequeños Productores en Argentina, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación, IICA, 2002

28

La segunda categoría corresponde a los agricultores familiares en transición, cuyas con-diciones se caracterizan por un acceso mayora a tierra y la prevalencia de barreras im-portantes de acceso a otros factores productivos. Este segmento de productores garan-tiza la subsistencia de la unidad familiar producto de su actividad agrícola, pero aún no permite la capitalización y reproducción ampliada de la explotación. En cuanto a sus vínculos de mercado, combinan el autoconsumo y la venta de excedentes. Siguiendo las mismas fuentes, estos representan el 29% en México, el 42% en Chile, el 15% en Co-lombia, el 24% en Brasil y el 27% en Argentina. La tercera categoría, corresponde a los agricultores familiares que cuentan con acceso a factores productivos y una inserción estable y permanente con el mercado, generando excedentes que permiten la capitalización y crecimiento del emprendimiento familiar. Su participación, en términos de proporción de explotaciones de la agricultura familiar es de 14% en México, 5% en Chile, 20% en Colombia, 11% en Brasil y 21% en Argentina. Estas cifras muestran que la importancia de la participación de la agricultura familiar en la producción de alimentos y otros productos agrícolas debe ser considerada con precau-ción, ya que se encuentra concentrada en los segmentos menos numerosos. De un lado, la producción de la agricultura familiar de subsistencia, tiene una importancia vital para la seguridad alimentaria de los propios pequeños productores, en tanto que la producción de las otras dos categorías tiene su importancia en la seguridad alimentaria de la pobla-ción en general. Pero de otro lado, la participación de cada uno de estos segmentos es diferencial y heterogénea por rubros de producción y por áreas geográficas, lo cual ocu-rre en todos los países de la región, indicando que la agricultura familiar no es una, sino que incluye segmentos con lógicas diferenciadas y, por tanto, convoca diversas formas de intervención de política pública. Las lógicas empresariales y comerciales de cada una de estas categorías, indican el gra-do de inserción en la lógica capitalista de los mercados y es centro de múltiples discu-siones y debates sobre la naturaleza económica del campesinado. Las opciones que ge-nera el actual mundo rural, más conectado e integrado a los circuitos económicos regio-nales y nacionales, hace que los sectores no agrícolas ganen participación, aumentando las posibilidades de empleo e ingreso fuera de la parcela, lo cual es evidente principal-mente para la agricultura familiar de subsistencia. La combinación de la canasta de in-gresos no es nueva, pero el crecimiento de la economía no agrícola en el medio rural ha generado dos mercados laborales diferenciados y de gran significado en el carácter de la agricultura familiar. De un lado se genera un mercado laboral de mejor calidad e ingreso, pero que demanda mano de obra con mayores calificaciones, con lo cual se crea un filtro o barrera de entra-da que dificulta el acceso a los agricultores familiares, pero que al tiempo, se convierte en un espacio de retención de población que compite con la emigración, como opción a la pobreza, atrayendo a los miembros más educados de la población rural. De otro lado hay un mercado laboral de enorme precariedad e informalidad, que si bien ofrece alternativas de complementariedad a la población pobre rural, contribuye y profundiza las condicio-nes de marginación. La geografía económica es esencial para la comprensión de las di-námicas de los procesos relacionados con la agricultura familiar. Para avanzar en una mejor comprensión de la agricultura familiar es necesario adoptar una visión territorial que proviene del concepto de espacio económico, como categoría

29

de la geografía económica que se expresa en modelos regionales, definiendo su relación sistémica y funcional con un espacio más amplio de carácter regional. En sentidos geo-gráficos y económicos, la región es un sistema de relaciones económicas, sociales y polí-ticas, definidas con base en lugares centrales o polos impulsores o determinantes del desarrollo de un espacio de influencia. El hinterland se refiere al espacio de influencia de estos polos o aglomeraciones concentradores de factores determinantes de crecimiento, que establecen lazos de dominación sobre estos espacios. En este punto el espacio rural, ámbito natural de la agricultura familiar, deja de tener significado en sí mismo, redefinién-dose en términos de sus relaciones al interior de la región a la cual pertenecen. Los centros regionales han tenido un origen en dinámicas de economías agrícolas, prin-cipalmente exportadoras que favorecieron la formación de centros comerciales, particu-larmente puertos. Los espacios rurales de la época de preeminencia de la economía agrí-cola, pasaron de generadores de patrones de concentración a subsidiarios de procesos de industrialización. La cuestión del desarrollo regional estriba en los factores que determinan y conforman las aglomeraciones, relacionadas con economías de escala y rendimientos crecientes, que se expresan en patrones de concentración en zonas de mayor capacidad, en lo que podría constituirse en un círculo virtuoso, de no ser porque tienen límites que se expre-san en deseconomías de escala y dan lugar a brechas territoriales o regionales. Estas brechas son base de preocupación del desarrollo desde la perspectiva regional, ya que el patrón impuesto profundiza las brechas intra e interregionales. Estrategias de convergen-cia son fundamento de políticas regionales que, como en el caso europeo, conducen al objetivo político denominado cohesión territorial. Estas buscan encontrar factores y di-námicas que permitan que diferencias entre territorios, en términos de ingreso, inversión y calidad de vida tiendan a reducirse. Es parte esencial de la discusión sobre diferencias entre precarias condiciones de vida rurales, de las cuales la agricultura familiar es princi-pal protagonista, frente a las urbanas. Este marco analítico permite entender y, por tanto, prever formas más efectivas, realistas y pragmáticas de enfrentar la cuestión rural y por tanto, la agricultura familiar que se desarrolla en su entorno, tradicionalmente vista y tratada en sus dimensiones internas, de forma aislada de su entorno regional. Esto se expresa en dificultades para enfrentar di-versidad y heterogeneidad de la agricultura familiar, más allá de aspectos culturales, de-mográficos o sociales internos, considerando el tipo de inserción en su marco regional. Un espacio o paisaje de predominio de esta agricultura familiar, definido por criterios de densidad, presencia de economías primarias o de esta agricultura, puede ser esencial-mente diferente de otro según forme parte del hinterland de una región metropolitana o de una región dominada por un distrito industrial o de un espacio de conservación y pre-servación natural, en cada uno de los cuales se encontrarán diferentes sistemas de finca que coinciden con las características que distinguen a la agricultura familiar. En esta perspectiva, el entorno espacial y territorial de la agricultura familiar, es parte in-tegral e indisoluble de una visión regional, destacando la importancia de la geografía físi-ca y económica en la interpretación de las condiciones básicas que determinan el desa-rrollo del entorno de la agricultura familiar. Una expresión de ello radica en la importancia de las infraestructuras regionales, los mercados locales y regionales, la capacidad de la región para atraer inversión y los procesos tecnológicos, en la definición de opciones de desarrollo de esos espacios de entorno de los sistemas de agricultura familiar.

30

Es posible que el aspecto más relevante de una perspectiva de desarrollo regional aso-ciada al análisis de la agricultura familiar, radica en la comprensión de las implicaciones que tiene sobre el sistema de finca y de red territorial de agricultores familiares, por parte de las condiciones del entorno regional y del hecho de formar parte de una zona de in-fluencia, hinterland, de dinámicos polos que sobre determinan las condiciones en las cuales se desarrollan estos modelos de agricultura familiar. La aglomeración de procesos productivos y su interacción con mercados espacialmente integrados, impone una visión regionalizada. Es el conjunto, aglomerado o concentración, expresados en densidades de actividad económica, la que define las diferentes dinámi-cas económicas y, por tanto, las formas y comportamientos que adquiere la economía territorial a la cual pertenecen los sistemas de agricultura familiar. Estas aglomeraciones determinan regiones económicas que definen especificidades de la agricultura familiar, ya que uno de sus atributos, como hemos mencionado, es la conformación de vecindarios o aglomerados económicos. A las estrategias y visiones regionales ha correspondido una lógica de privilegio de políti-cas de desarrollo e inversión pública que ha determinado modelos de desarrollo diferen-cial, con mayor prioridad por las zonas urbanas e industriales de los países latinoameri-canos. En este marco, las regiones con predominio de modelos de economía primaria, en particular las de agricultura familiar, han tenido un sesgo negativo, afectando su potencial y posibilidades de integración a la economía regional y nacional, creando brechas regio-nales y territoriales en detrimento de las zonas rurales donde se desarrolla la agricultura familiar. El espacio económico que alberga la agricultura familiar forma parte integral de un siste-ma territorial de producción con una dimensión individual, pero igualmente con un espa-cio económico, geográfico, concreto, conformado por conjuntos de unidades familiares de producción, pero también, de otras actividades económicas, que conforman cadenas de valor localizadas, con eslabones primarios, los propios agricultores familiares, así co-mo un amplio y complejo sistema de interfases que incluye proveedores de insumos, maquinarias, semillas, servicios tecnológicos, servicios financieros, logística, transporte, acopio, comercialización y otras actividades requeridas por el proceso integrado de la producción. Todos ellos conforman el espacio económico de la agricultura familiar, su región o su territorio, el cual se delimita por las redes de intercambio que se generan en-tre ellos. En este espacio, los recursos de capital, financiero, humano, natural o institu-cional, comparte y compite entre el conjunto de actividades, creando un entramado de relaciones funcionales que definen las particularidades de los sistemas territoriales de producción de la agricultura familiar, caracterizados por la multiplicidad de agentes eco-nómicos que actúan en un espacio determinado. Esto en contraste con otras actividades económicas donde se presentan procesos de integración vertical por parte de empresas grandes, típicas de muchos de los emprendi-mientos agroempresariales de la región.

31

LA PRODUCTIVIDAD DE LA AGRICULTURA FAMILIAR EN UNA PERSPECTIVA ESPACIAL

La agricultura familiar tiene relaciones con el territorio en el cual se desarrolla que la de-termina en sus condiciones y factibilidad. Una aproximación integral de la importancia de la agricultura familiar como sector de la economía, ilustra las relaciones entre esta y el territorio, en un doble sentido. El primero en cuanto a los aportes que esta agricultura hace al territorio, por medio de externalidades, positivas o negativas; el segundo, en cuanto a los aportes que hace el territorio a la eficiencia de la agricultura familiar. En la gráfica siguiente se ilustra la base del modelo territorial de la agricultura familiar. Esta parte de la estructura de dotación de factores de producción del emprendimiento familiar, básicamente capital, trabajo y tierra, que en un sentido amplio incluyen los com-ponentes de tecnología, recursos naturales asociados a la tierra y todas las formas de vinculaciones laborales. Estos emprendimientos tienen un objetivo específico de genera-ción de rentas privadas, que reflejan las ganancias o utilidad para la familia campesina, reflejado en rentas de factores. Pero igualmente, generan rentas sociales que son la ex-presión de la multifuncionalidad del sistema de producción de la agricultura familiar. Es-tas rentas sociales expresan las contribuciones ambientales, sociales, culturales o políti-cas que la vinculan al territorio y son la medida de su importancia estratégica, discutida en el capítulo anterior.

La existencia de esas rentas depende de la forma como se desarrolla la actividad eco-nómica en la unidad de producción, lo cual se expresa en términos de productividad de los factores, como una relación entre lo producido y los recursos invertidos. Las rentas privadas y sociales son el resultado directo del grado de productividad alcanzado por cada uno de los factores de producción, capital, tierra, trabajo, involucrados en el proce-

Agricultura familiar

Dotaciones

Capital Tierra Trabajo

Rentabilidad

Externalidades

Renta de capital

Renta de trabajo

Renta de la tierra

Económicas

Sociales

Ambientales

Políticas y culturales

ProductividadRentas

privadas

Rentas sociales

territoriales

viernes, 10 de octubre de 14

32

so productivo. El principal desafío de la agricultura familiar es alcanzar más altos niveles de productividad para cada uno de los factores involucrados. Para ello es necesario entender cuales son los factores de los cuales depende la produc-tividad del emprendimiento de los agricultores familiares. En la gráfica siguiente se identi-fican los cinco tipos de factores que afectan la productividad.

Factores endógenos, internos de la unidad productiva:

• Gestión empresarial de la unidad de producción, que incluye todos los aspectos de orden financiero, administrativo y operativo de los aspectos productivos, inde-pendientemente del grado de formalidad con que estos se aborden

• Gestión tecnológica, que expresa el grado de apropiación y aplicación del cono-cimiento para la producción, desde los saberes tradicionales, hasta la capacidad para identificar y aplicar los desarrollos tecnológicos disponibles para la produc-ción

Agricultura familiar

Dotaciones

Capital Tierra Trabajo

Rentabilidad

Externalidades

Renta de capital

Renta de trabajo

Renta de la tierra

Económicas

Sociales

Ambientales

Políticas y culturales

Productividad

Factores endógenos

Factores de aglomeración

Factores macro

Rentas privadas

Rentas sociales

Factores de localización

Factores de proximidad

jueves, 9 de octubre de 14

33

• Gestión de mercados, que abarca la capacidad de los emprendedores para acce-der a la información requerida y tomar las decisiones comerciales, la negociación de precios y las estrategias de mercadeo

Factores de aglomeración, que dependen del entorno productivo:

• Vecindario de productores que expresa una de las características esenciales de la agricultura familiar, como conjuntos de productores que comparten un espacio, formando grupos vecinos de emprendimientos que reflejan un grado de especiali-zación territorial de la producción

• Asociatividad y cooperativismo, como formas de organización productiva donde se establece comunidad de prácticas productivas o comerciales, que se reflejan en economías de escala, capacidad de negociación y distribución de costos

• Sistemas territoriales de producción de agricultura familiar, como se ha descrito, que define los modelos de cluster de producción, involucrando conjuntos de ser-vicios, empresas de transformación y otras actividades económicas de interfase en la producción

Factores de localización, que incluye los atributos singulares del territorio donde se asienta la agricultura familiar:

• Dotaciones territoriales como integración de la oferta ambiental, esto es, las con-diciones de los recursos de suelo, agua y biodiversidad, así como la infraestructu-ra construida como riego, conectividad o energía

• Sistemas de innovación con que cuenta el territorio, en consideración a que el co-nocimiento y la tecnología tiene un componente espacial basado en los procesos de diseminación y apropiación

• Institucionalidad territorial que favorezca los componentes de garantía de dere-chos de propiedad, contratos y soporte a la garantía de prácticas comerciales

Factores de proximidad, referidas al grado de acceso mercados:

• Mercados locales y circuitos cortos de comercialización a los cuales tenga acceso efectivo el sistema de producción de la agricultura familiar

• Mercados regionales o urbanos existentes en el entorno de producción de la agri-cultura familiar, que permitan el acceso a espacios de alta demanda agregada

• Plataformas de logística y abastecimiento de mercados amplios Factores macro:

• Todos los componentes de funcionamiento de la economía nacional e internacio-nal en la cual se realiza la actividad productiva, incluyendo los aspectos fiscales, monetarios, de comercio internacional, cambiarios y de estabilidad de precios

El peso de cada uno de estos conjuntos de factores productivos son definitivos en el logro de la productividad y reflejan las diferentes aproximaciones al los sistemas produc-tivos, particularmente importantes en el caso de la agricultura familiar. Los factores en-dógenos, han concentrado la atención de las aproximaciones microeconómicas que pre-dominan en los enfoques de agricultura familiar actuales. Los factores de aglomeración, localización y proximidad, constituyen los aspectos mesoeconómicos asociados al terri-torio y que adquieren una enorme importancia, usualmente desconocidos en los enfo-

34

ques tradicionales de la agricultura familiar. Los factores macroeconómicos son igual-mente determinantes.

Es necesario enriquecer el enfoque de la agricultura familiar con una visión más com-prensiva como la descrita, ya que las externalidades territoriales, desde las contribucio-nes de la agricultura familiar al territorio y desde el territorio hacia la unidad de produc-ción, explican en forma definitiva la productividad, replanteando la tesis de una subdota-ción de factores productivos (capital, tierra y trabajo) como explicación de las condicio-nes de marginación e ineficiencia de los modelos económicos de agricultura familiar.

SISTEMAS TERRITORIALES DE PRODUCCIÓN AGRÍCOLA FAMILIAR Como se ha insistido a lo largo del presente texto, la agricultura familiar debe ser consi-derada como un sistema integral que tiene una expresión económica propia, que obliga una consideración de estructura de relaciones entre los componentes que intervienen en el proceso completo. Definiremos un sistema territorial de producción agrícola familiar como el conjunto de actividades económicas que forman parte de la cadena de valor

Agricultura familiar

Dotaciones

Capital Tierra Trabajo

Rentabilidad

Externalidades

Renta de capital

Renta de trabajo

Renta de la tierra

Económicas

Sociales

Ambientales

Políticas y culturales

Productividad

Factores endógenos

Factores de aglomeración

Factores macro

Gestión empresarial

Gestión tecnológica

Gestión de mercados

Vecindarios productivos

Sistemas territoriales de

producción

Asociatividad y cooperativismo

Macroeconomía

Rentas privadas

Rentas sociales

Factores de localización

Dotaciones territoriales

Sistema de innovación

Estructuras institucionales

Factores de proximidad

Mercados locales y circuitos cortos

Acceso a mercados regionales

Plataformas de abastecimiento y

logística

Micro

Meso (territorial)

Macrojueves, 9 de octubre de 14

35

agregado a la cual pertenece la producción agrícola familiar, desbordando los límites de la finca o parcela familiar. Al entender un ciclo completo, desde la producción primaria hasta el consumidor final, podremos entender mejor la compleja trama de instancias que intervienen.

En la gráfica anterior se indica un esquema genérico de cluster de producción, indicando los eslabones y relaciones que se generan. En primera instancia podremos ver la produc-ción primaria, en este caso en mano de la agricultura familiar. El eslabón que le precede corresponde a los insumos requeridos para la producción; hacia delante, a la producción primaria se sigue un eslabón de transformación básica o de beneficio de la producción; a esta le sigue la intermediación comercial de carácter local; luego los sistemas de comer-cialización y acopio; finalmente llegando al consumidor final. Pero esta cadena localizada, además del sentido vertical que incorpora los eslabones listados, se relaciona con otros eslabones en forma horizontal, que implica los componentes de institucionalidad y servi-cios, de un lado, y los de infraestructura, de otro. Estos sistemas incluso se presentan en combinaciones con otros tipos de agricultura, con los cuales comparten, complementas y establecen relaciones funcionales, como es el caso de los sistemas agropecuarios de agronegocio, la mediana y pequeña empresa agrícola no familiar y las medianas empresas agropecuarias. Todos estos componentes son inherentes al sistema territorial de producción. Veamos ahora cómo se expresa este sistema en el caso de la agricultura familiar. En la siguiente gráfica se identifican los componentes particulares, los cuales presentan relaciones fun-

Infraestructura

Institucionalidad y servicios

Producción primaria

Cadena de proveedores

BeneficioIntermediación local

Comercializa-ción

Consumo final

viernes, 10 de octubre de 14

36

cionales entre si, que explican el comportamiento de la producción y comercialización de la agricultura familiar.

Producción primaria:

• La producción primaria en unidades productivas de agricultores familiares, priva-das e individuales, establecidas en un vecindario productores similares con algún grado de especialización

• Asociaciones de productores familiares quienes constituyen unidades económi-cas colectivas para alguna fase específica del ciclo de producción, pudiendo ser asociaciones para compra de insumos, comercialización, tecnología o financia-miento

• Cooperativas de producción, en las cuales las condiciones de propiedad y geren-cia se ciñen a los modelos cooperativos

Cadena de proveedores localizados en el territorio:

• Servicios tecnológicos prestados por instancias públicas o privadas en las diver-sas formas de extensionismo, asistencia técnica, consultoría o acompañamiento, sean instancias formales de prestación de servicios o informales que acompañan la venta de insumos agrícolas

• Insumos y herramientas para la producción que incluye semillas, agroquímicos, instrumentos de labranza y maquinaria

Infraestructura

Institucionalidad y servicios

Vecindario de unidades productivas de

agricultores familiares

Intermediarios de comercialización

Insumos para la producción

Servicios tecnológicos

Servicios financieros

Plataformas de comercialización local:

circuitos cortos

Centros de beneficio y transformación básica

Agroindustria

Comercio mayorista

Transporte especializado

Plataformas de acopio

Consumidor local

Instituciones de regulación

Instituciones de fomento y apoyo

Mano de obra especializada

Instituciones de certificación

Laboratorios

Servicios de información

Cadenas de frío

Unidades integradas en asociación de

agricultores familiares

Cooperativas de agricultores familiares

Autoconsumo

Servicios sanitarios

Proveedores de infraestructura vial

Proveedores de infraestructura de riego

Servicios de formación y capacitación

Consumidor regional, nacional o internacional (exportaciones desde el

territorio)Mercado de tierras

Producción primaria

Cadena de proveedores

BeneficioIntermediación local

Comercializa-ción

Consumo final

viernes, 10 de octubre de 14

37

• Servicios financieros de crédito orientado a la preinversión, inversión o capital de trabajo

• Mercado de tierras, que incluye los actores que intermedian los procesos de finca raíz en mercados de compra venta o arrendamiento

• Oferta de mano de obra especializada que se encuentra disponible en el territorio Beneficio de la producción primaria:

• Centros de servicios de transformación, clasificación o empaque de la producción primaria

Intermediación local:

• Comercializadores minoristas que adquieren la producción de los agricultores fa-miliares en el sitio mismo de producción, constituyendo empresas comerciales con diversos grados de formalización y capacidad operativa, de transporte y res-paldo financiero

Comercialización:

• Plataformas de comercialización local que permite el acceso directo del productor a los consumidores finales, en circuitos cortos de comercialización, por medio de ferias o plazas de mercado

• Agroindustria como comprador de la producción primaria para su acopio e inclu-sión en sus procesos de transformación

• Comerciantes mayoristas que comercian especialmente entre el intemediario local y los consumidores finales, supermercados o canales de comercio al detal

• Otras formas de plataformas de acopio desarrolladas por programas públicos de abastecimiento o por cadenas de supermercados y grandes superficies

Consumo final:

• Autoconsumo correspondiente a la porción de la producción que es consumida directamente por la familia productora

• Consumo local que se queda en el entorno inmediato de la producción primaria, particularmente por medio de los mercados locales

• Consumo regional, nacional o internacional que corresponde a las exportaciones que el territorio hace hacia otros mercados, sea por medios directos de los pro-ductores primarios o, principalmente, a través de los canales mayoristas o agroin-dustriales

Institucionalidad y servicios en el territorio:

• Instituciones de regulación y control en aspectos como calidad y normas técnicas • Instituciones de apoyo y fomento a la producción primaria o a otros eslabones

como acción de entidades públicas, organizaciones no gubernamentales u orga-nizaciones de los productores mismos

• Instituciones que prestan servicios de certificación, sellos de calidad, trazabilidad o de denominación de origen

• Instituciones que prestan servicios de formación o desarrollo de capacidades es-pecializadas asociadas a los procesos productivos, transformación y comerciali-zación

38

• Servicios de inspección y orientación en prácticas sanitarias, de inocuidad y cali-dad en la producción

• Servicios de información tecnológica y de mercados, que incluyen procesos de innovación, precios y normas de regulación comercial

Infraestructura:

• Laboratorios para análisis de suelos, calidad de productos o condiciones de sani-dad e inocuidad

• Cadenas de frío y acopio especializado • Empresas que ofrecen servicios y desarrollos de infraestructura civil, como vías,

canales de riego y otras obras para la producción • Empresas de transporte especializado para la producción primaria o transformada

Todos estos componentes del sistema de producción, integrados en cluster productivos, tienen relaciones y dinámicas, de las cuales depende la suerte de cada uno de ellos. La agricultura familiar, al igual que los otros eslabones, no puede verse en forma aislada, como es tradicional, ya que los factores dinamizadores o jalonadores de estas cadenas localizadas, no siempre se colocan en la producción primaria, sino que se distribuyen a lo largo de la cadena. La innovación, en esta perspectiva, se concibe como el conjunto integral de transforma-ciones en las prácticas productivas, es decir, como una integración de todos los proce-sos innovativos, creando un sistema de innovación, que se alienta a partir de nodos inno-vadores, que no se localizan necesariamente en la producción primaria y que, adicional-mente, explican porqué es insuficiente considerar la innovación en un único eslabón de la cadena. Estos se denominan sistemas territoriales de innovación, determinantes de una productividad territorial, que expresa la productividad de la cadena localizada, sobre la base de la inclusión de todos los eslabones en ese sistema de innovación, como se ex-presa en la gráfica siguiente.

39

Esta aproximación permite entender igualmente uno de los aspectos cruciales del análi-sis de los sistemas de producción de la agricultura familiar que expresa la realidad eco-nómica a partir del análisis de los procesos de formación de precios. Como es fácil ad-vertir, cada uno de los eslabones contribuye con una porción del precio final al consumi-dor final. El precio se forma por las decisiones y negociaciones en las transacciones que se producen en cada una de las relaciones de los diferentes eslabones, expresando el valor agregado que cada uno de ellos le aporta al producto final. Las relaciones asimétricas, las imperfecciones y distorsiones en estos mercados, originan posiciones dominantes, prácticas desleales y otros problemas que perjudican a los esla-bones más débiles, con menos organización y menor capacidad de negociación. El tras-fondo de los procesos de valor agregado y formación de precios es la forma como se remunera a cada uno de los eslabones y, a su interior, a cada uno de los factores. Es aquí donde la posición de los agricultores familiares debe ser considerada, ya que la evi-dencia nos indica que hay una situación de vulnerabilidad, inequidad y desequilibrio en su contra.

40

La agricultura familiar, en consecuencia, debe ser considerada en esta compleja relación de actores y de procesos de intercambio, negociación e interdependencia, en un sistema territorial, donde es imprescindible comprender el comportamiento, incentivos y estrate-gias de los agentes económicos con los cuales interactúa, creando un conjunto de múlti-ples eslabones y actores que forman parte del sistema de la agricultura familiar.

41

POLÍTICA PÚBLICA QUE INCIDE EN LOS SISTEMAS TE-RRITORIALES DE PRODUCCIÓN AGRÍCOLA FAMILIAR

En consideración a los dos postulados básicos de esta reflexión, la agricultura familiar como un sistema territorial y su valor e importancia como resultado de su peso en las estrategias nacionales de desarrollo, las políticas públicas no se limitan exclusivamente a la atención de las necesidades internas de la finca familiar y a compensar su vulnerabili-dad, sino que involucra un conjunto más amplio de estrategias. Retomando el modelo de la agricultura en su perspectiva territorial, se encontrarán políti-cas públicas orientadas en forma diferenciada a las cuatro dimensiones claves: dotacio-nes, rentabilidad, externalidades y productividad.

La canasta de instrumentos de política pública orientadas al fomento productivo y desa-rrollo integral de las comunidades rurales se distribuye entre estos componentes, tal co-mo se aprecia en la siguiente gráfica con ejemplos de las principales familias de políticas e inversiones.

Agricultura familiar

Dotaciones

Capital Tierra Trabajo

Rentabilidad

Externalidades

Productividad

Factores endógenos

Factores de aglomeración

Factores macro

Factores de localización

Factores de proximidad

POLÍTICAS PÚBLICAS

viernes, 10 de octubre de 14

42

En la mayoría de nuestros países se han privilegiado las estrategias que atienden a la dotación de factores y a la garantía de la rentabilidad de la actividad agrícola, no sólo para los agricultores familiares o pequeños productores, sino a todo el conjunto produc-tivo, con significativas transferencias públicas a los grandes productores. Las políticas orientadas específicamente al aumento de la productividad, han tenido un peso menor en el conjunto de la política pública, constituyendo, posiblemente, el mayor desafío de la política sectorial en todos los países. Este marco general debe ser considerado como telón de fondo para el análisis de las políticas públicas. Consecuentemente con la naturaleza compleja e integral de la agricultura familiar que hemos señalado, una estrategia pública para su preservación y fortalecimiento, su inclu-sión y consolidación como actor de la sociedad moderna, debe reflejar una comprensión multidimensional. Esta contundente realidad está en la base de los reiterados fracasos y precarios resultados que acumulan las políticas públicas orientadas a la reivindicación de esta población. Innumerables esfuerzos han sido realizados por los Estados de la región, con reformas institucionales, alta inversión publica, múltiples diseños de programas, pro-yectos y procesos planificadores, los cuales arrojan un resultado lánguido, sin el logro de cambios estructurales que cambien la condición de marginación de la agricultura familiar. Es una crisis de resultados que preocupa a los líderes políticos, a las organizaciones so-ciales y a técnicos y académicos preocupados por un desarrollo más equilibrado y equi-tativo.

Agricultura familiar

Dotaciones

Capital Tierra Trabajo

Rentabilidad

Externalidades

Productividad

Factores endógenos

Factores de aglomeración

Factores macro

Factores de localización

Factores de proximidad

POLÍTICAS PÚBLICAS

Precios de garantía

Subsidios no condicionados

Protección en frontera

Subsidios condicionados

Pagos ambientales

Crédito y financiamiento Reparto agrario

Protección laboral

Desarrollo de capacidades

SIALCluster

Sistemas de innovación

Plataformas de comercialización

Políticas fiscales

viernes, 10 de octubre de 14

43

A continuación se busca hacer una revisión de las principales políticas públicas e inter-venciones que son comunes en las estrategias de fomento y apoyo a la agricultura fami-liar en nuestros países. En su análisis se busca entender la coherencia que existe entre la importancia de este sector y las estrategias de intervención implementadas. Las políticas públicas para la agricultura familiar pueden ser clasificadas en virtud de un modelo general de comprensión e integración de los diferentes atributos que han sido presentados en este texto. Por ello se realiza una taxonomía que se puede expresar en el siguiente gráfico:

Este modelo de clasificación, implica un tipo de anidamiento que se relaciona con el tipo de bienes que son generados a partir de las intervenciones e inversiones públicas. Las políticas de carácter micro, directo a la unidad productiva familiar, genera bienes priva-dos que apoyan en forma directa al productor; las políticas orientadas a la promoción y apoyo a las asociaciones o colectivos de productores familiares, genera bienes semipú-blicos; las estrategias orientadas al territorio donde se desarrollan los modelos territoria-les de producción de la agricultura familiar, el igual que las políticas macro, generan bie-nes públicos, localizados los primeros, generales, los segundos. Para esta reflexión analizaremos las principales políticas que llegan a los agricultores fa-miliares siguiendo la anterior clasificación, agrupándolas en cinco categorías: diferencia-das e individuales, para conglomerados, sectoriales, territoriales y macro.

LAS POLÍTICAS DIFERENCIADAS PARA EL AGRICULTOR FAMILIAR: EL ÉNFASIS MICRO

La atención focalizada en la unidad productiva familiar marca la mayor parte de las estra-tegias de intervención pública y concentra la mayor parte de la inversión pública que los países realizan para el sector. Estas políticas definen como población objetivo a los pro-ductores, individualmente considerados, desde un análisis de la microeconomía de la empresa agrícola, definiendo instrumentos y mecanismos de acceso que son gestiona-

Macroeconómicas  

PolíUcas  generales  

Territoriales  

PolíUcas  transversales  con  foco  espacial  -­‐  territorial  

Sistemas  territoriales  de  AF  

PolíUcas  orientadas  a  grupos  de  productores,  cadenas  o  cluster  

Sectoriales  

PolíUcas  no  diferenciadas  que  cubren  el  sector  agrícola  

Productor  

PolíUcas  diferenciadas  e  individualizadas  para  la  unidad  producUva  agrícola  familiar  

44

dos en forma individual. Se destacan cuatro áreas, orientada por los objetivos estratégi-cos de la política de fomento, esto es, lograr que la unidad agrícola familiar cuente con acceso a activos productivos, capacidades, inserción a los mercados y protección del ingreso básico.

ORIENTACIÓN DE LAS POLÍTICAS DIFERENCIADAS DE AGRICULTURA FAMILIAR

Las estrategias y planes públicos orientadas a los pequeños productores y emprendedo-res sigue siendo una preocupación de todos los países, quienes han optado por variadas fórmulas para enfrentar el desafío. La producción de pequeños y medianos empresarios es determinante en la conformación de la oferta agrícola y en la generación del empleo, de allí que significa un indiscutible foco de política pública. Las diferenciación de estrate-gias y planes públicos en cada uno de los campos, es una estrategia común, la cual está acompañada de dispositivos de focalización de acciones, en modelos y estructuras des-centralizados y participativos. El fortalecimiento de capacidades es una apuesta generali-zada, así como la promoción de modelos y estructuras empresariales asociativos, coope-rativos y basados en criterios de valor agregado a la producción, diferenciación y organi-zación. La diversificación productiva y diversas estrategias y planes de ingreso, han im-pulsado estrategias y planes públicos que atienden procesos de mercado laborales o emprendimientos microempresariales no agrícolas. El tema de acceso a activos producti-vos, en particular, la tierra, sigue siendo una asignatura pendiente en muchos de los paí-ses de la región, donde se siguen impulsando estrategias y planes públicos de redistri-bución agraria y ordenamiento de procesos de mercado de tierras. En su origen, la agricultura familiar hace referencia a un conjunto de políticas públicas que responde a la necesidad de que el Estado intervenga frente a diversos fallas de mer-cado que se presentan en el sector agrícola. Esto implica un origen de política económi-ca. Específicamente, en respuesta a la precariedad de los dispositivos de integración e inclusión de los pequeños productores y emprendedores y agricultores familiares a di-námicas de los procesos de mercado modernos. Acceso restringido a activos producti-vos, ineficiencia en la distribución de la tierra, precario crecimiento empresarial, monop-sonios, restricciones institucionales para acceso a financiamiento, bajo progreso tecnoló-gico y concentración improductiva de la tierra, son algunas de razones económicas que han justificado la existencia de intervenciones públicas explícitas.

El agricultura familiar comprende un conjunto de mecanismos de política pública eco-nómica que atiende a objetivos relativos al logro de procesos de inserción de los peque-ños productores y emprendedores agrícolas a la dinámica de los mercados. La canasta de mecanismos es equivalente en los diversos países, independientemente de los enfo-ques predominantes, y difícilmente se puede diferenciar de un paquete de estrategias y planes públicos sectoriales agrícolas, salvo su orientación hacia la agricultura familiar y la pequeña producción.

• Desarrollo de capacidades empresariales dentro de un significado amplio de ne-gocio agrícola o de microempresas rurales; incluye capacitación, fomento a la asociación, cooperativas y organizaciones, información y mercadeo, particular-mente atendiendo a necesidades de generación de economías de escala por me-dio de la organización y la asociación

45

• Apoyos a la comercialización, con infraestructura, transporte, acceso a procesos de mercado y mercados locales

• Acceso a activos productivos, en particular tierra, mediante la dinamización de procesos de mercado de tierra y redistribución; procesos de colonización y forta-lecimiento de la agricultura familiar; adecuación de tierras, riego y drenaje; apoyo para la adquisición de insumos y maquinaria y otros mecanismos de labranza

• Asistencia técnica para la transferencia y adopción de paquetes tecnológicos que eleven la productividad, lo cual incluye estrategias y planes de adopción tecnoló-gica con inversiones en investigación, transferencia y, particularmente, los siste-mas de extensión

• Fomento de procesos de valor agregado a la producción primaria mediante la in-troducción de tecnologías de transformación en finca, calidad, clasificación de productos, empaque, procesamiento agroindustrial, etiquetado, sellos e inserción en cadenas de valor, mediante dispositivos de integración y fortalecimiento de capacidad de negociación con otros eslabones de la cadena

• Cadena y conglomerados productivos que buscan potenciar sinergias de localiza-ción o alianzas productivas entre pequeños y grandes productores y emprende-dores o entre productores y emprendedores primarios y transformadores. Tam-bién se destacan los sistemas agroalimentarios localizados como estrategias y planes de cadenas en espacios locales o regionales

• Estrategias de financiamiento, tanto para la capitalización de explotaciones, como para el acceso a crédito, mediante reformas institucionales y sistemas de interfase para el crédito asociativo, la creación de cooperativas de financiamiento, micro-crédito, ahorro y financiamiento de procesos de capitalización

• Más recientemente se han venido desarrollando mecanismos que buscan la di-versificación y el valor agregado asociado a la incorporación de actividades pro-ductivas asociadas, como es el caso del agroturismo o los servicios ambientales

• Fomento de la diferenciación de producto con miras a la atención de nichos de procesos de mercado o a procesos de mercado locales y la diversificación pro-ductiva de empresas agrícolas

Dos preocupaciones ocupan a los formuladores de políticas públicas y a los actores so-ciales rurales, como resultado de una crisis de resultados de estas estrategias y planes económicas, ya que los esfuerzos realizados no se ven compensados con los efectos logrados. Ambas inquietudes están generando ajustes en políticas, como se muestra adelante.

• Una es la de la orientación de estrategias y planes públicos y la inversión hacia la transferencia de bienes o rentas privadas a los productores y emprendedores o su destinación hacia la provisión de bienes públicos, preocupación que está relacio-nada con el peligro de asistencialismo, con el cual se ha calificado el desarrollo rural por muchos analistas. La dualidad de la política agropecuaria y forestal (una para la producción comercial y otra para los pequeños) ha conducido a nuevos dispositivos institucionales de exclusión, a soluciones parciales y finalmente la in-capacidad de generar reales posibilidades de inserción

• La otra preocupación se relaciona con la complejidad, económica, social y políti-ca, del mundo rural y de los escenarios en los cuales se desarrolla la actividad productiva de los agricultores familiares, particularmente estructuras instituciona-

46

les para su ejecución. Se identifica un fallo institucional en la aplicación de políti-cas públicas para esta población objetivo

No obstante el origen económico de consideraciones que subyacen al desarrollo de la agricultura familiar, su evolución, lo ha ido acercando a la política social, en considera-ción a que el campo tiene niveles de incidencia de la pobreza mucho más altos que el urbano y el hecho de que la gran mayoría de productores y emprendedores agrícolas está compuesto por unidades familiares, soportadas en la fuerza laboral familiar que vi-ven en condiciones de marginalidad, vulnerabilidad y baja renta. Las estrategias y planes de agricultura familiar incorporan estrategias y planes públicos de tipo social, muy vinculadas a la garantía de derechos fundamentales, que no están orientados exclusivamente a pequeños productores y emprendedores o a agricultores familiares, no obstante que obviamente les cubren:

• Atención a la pobreza, particularmente, programas de transferencias condiciona-das de ingresos a través de fondos de solidaridad social

• Programas de servicios básicos de salud, educación, vivienda y servicios, basa-dos en transferencias y subsidios directos

• Desarrollo de capacidades para oportunidades de empleo e ingreso, que incluye acciones de empleo temporal para atender crisis coyunturales

Las demandas por políticas públicas que busquen compensar fallas económicas, o ga-rantizar los derechos sociales, frente a modelos y estructuras concentradores y excluyen-tes, fuentes de profundas fracturas sociales y a una desigualdad económica, social y po-lítica, hace que la agricultura familiar se constituya en un escenario y espacio de tipo po-lítico, soportado en un discurso de equidad, redistribución y justicia económica y social. Procesos de organización y movilización de movimientos sociales alrededor de temas como la tierra, al cual han dado un tipo estratégico en los temas de gobernabilidad y es-tabilidad democrática. El concepto agrario, sirvió para albergar esta dimensión política y establecer un conjunto específico de estrategias y planes públicos con especificidad que se han ido absorbiendo dentro del genérico de desarrollo rural. Esta triple connotación del desarrollo rural: económica, social y política, es expresión de la complejidad del abordaje a estrategias y planes públicos explícitas. Pone en conside-ración dos aspectos claves para la definición de una estrategia de abordaje: primero, va más allá de lo agrícola, segundo, va más allá de lo económico. En términos conceptuales, la agricultura familiar está ligada a dos conceptos técnica y políticamente complejos. El primero, su adscripción a teorías del desarrollo, particular-mente a discusiones recientes respecto al desarrollo sostenible y visiones alternativas (en respuesta al pensamiento único y a la necesidad de nuevas formas de cultura), que ha llevado analistas a reivindicar la pertinencia y la necesidad de revalorar visiones locales y su crítica a los modelos y estructuras uniformizantes de la sociedad global de consumo. El segundo, respecto a el significado mismo de lo rural, como un significado que acota el objeto y dimensión de política pública. Hay diversas interpretaciones de lo rural, al menos se pueden distinguir tres: la primera que lo asocia sectorialmente con la economía prima-ria, incluso en muchos casos, estrictamente a lo agrícola; el segundo que lo identifica con un tema social, particularmente demográfico, entendido como baja densidad, poblacio-nes dispersas y la inexistencia de conglomeraciones poblacionales, y; tercero, la identifi-

47

cación con sistemas más complejos, de tipo espacial y que se expresan en tipos de terri-torios con cualidades y atributos que incorporan dos condiciones anteriores y que desta-can la preeminencia de los recursos naturales en dinámicas de dichos territorios. El tema de la viabilidad de pequeñas explotaciones agrícolas, incorporando la agricultura familiar, es un tema central de la política sectorial, frente a la cual hay, no pocas expe-riencias de falta de coherencia entre estrategias y planes que se implementan y la credi-bilidad o convicción que acompañan. Un tema no resuelto es la declaración de viabilidad de la agricultura familiar. A pesar de múltiples ejemplos de casos exitosos de pequeños productores, esos no pasan de ser eso, ejemplos. No es común la existencia de estrate-gias y planes públicos que realmente logren efectos generalizados, de amplia cobertura, que haya establecido modelos y estructuras sostenibles basados en pequeña producción y ese tema se diluye frecuentemente en discusiones estrategias y planes públicos y pro-mesas no realizadas. Hay evidencias de que la pequeña producción tiene importantes oportunidades que son atendidas con estrategias y planes que se basan en el reconoci-miento de que son viables en modelos y estructuras de asociatividad, en conjuntos aglomerados de producción, dentro de encadenamientos y con enfoques de tipo territo-rial. Sin embargo, estas estrategias y planes se ven amenazadas por la persistente idea de tratar el problema de los pequeños productores y emprendedores como estrategias y planes sociales o asistenciales.

DOTACIÓN INICIAL DE FACTORES PRODUCTIVOS Como hemos mencionado, la dotación inicial de factores productivos por parte de los agricultores familiares constituye un lastre que impide el crecimiento o reproducción de la unidad productiva. Las políticas públicas han insistido en forma permanente en buscar mecanismos que remuevan los factores que determinan una inequitativa distribución de estos activos al interior del sector agrícola. Se trata de una de las más serias restriccio-nes para alcanzar eficiencia económica y social en la aplicación de los capitales del mun-do rural, producto de imperfecciones, distorsiones y segmentaciones de los mercados de factores y de consuetudinarias estructuras de desequilibrio político y social. En esencia estas políticas buscan crear los bienes privados que requieren los pequeños productores para ingresar en un círculo virtuoso de crecimiento, acumulación y repro-ducción. Básicamente se centran en estrategias orientadas a la dotación de tierra, capital financiero y tecnología. LA REFORMA AGRARIA EN LA BASE DE LA AGRICULTURA FAMILIAR

El acceso a la tierra se constituye en el factor determinante de la agricultura familiar y es de allí de donde se desprende la esencia de su naturaleza. La inadecuada distribución de la propiedad de la tierra ha sido una barrera significativa a la consolidación de un modelo de crecimiento y sostenibilidad de la agricultura familiar. La imperfección de los merca-dos de la tierra, en los cuales subsisten factores extraeconómicos que refuerzan proble-mas como la concentración improductiva del suelo, la debilidad de los sistemas para garantizar los derechos de propiedad, bajos niveles de registro y formalización de la te-nencia, atomización y subdivisión de la tierra por debajo de niveles mínimos de subsis-tencia y producción, débiles regímenes de tributación predial, precario desarrollo de mer-cados de arrendamiento y otras formas alternativas de acceso a la tierra.

48

La tierra es un bien complejo determinado por atributos de calidad y localización, en el cual pesan los factores complementarios al campo de siembra. El suelo está conformado por un conjunto de atributos de contenidos, morfología, tipo de materiales que lo con-forman, en particular su riqueza orgánica y mineral, dotación de agua y condiciones de ser gestionada. Por su parte la localización determina los atributos complementarios en cuanto a acceso a bienes públicos, como la infraestructura, distancia a mercados de in-sumos y de consumo final y regulaciones de ordenamiento de usos del suelo. La tierra no es un bien homogéneo que permita tener una definición simple de cantidad y calidad, razón por la cual el óptimo de tamaño, haya sido una discusión permanente. A pesar de esto, existen dos conceptos u objetivos centrales en la lógica de una adecuada distribución de la tierra, estos son la necesidad de garantizar la función social de la pro-piedad y la garantía del derecho de propiedad sobre la tierra. La comprensión del valor multifuncional de la tierra, hace que su propiedad y uso, genere una responsabilidad social que se orienta a garantizar un beneficio máximo para la so-ciedad a partir del uso sostenible de ella. Es de alguna forma una limitación a la propie-dad, que impone la necesidad social y la obligación pública de lograr que la apropiación de la tierra cumpla con un principio de óptimo económico y social. En otros términos, se expresa en lograr que la tierra se encuentra en las manos que garanticen el máximo be-neficio social. En esta perspectiva, la problemática de la estructura de acceso a la tierra en la región, puede clasificarse en tres situaciones básicas. Una concentración de la propiedad en uso improductivo, por fuera de la lógica de apro-vechamiento económico en su condición de bien productivo, esto es, muy por debajo de su verdadero potencial productivo, favorecido por tres factores que determinan este mo-delo de ineficiencia económica: la especulación financiera con la tierra, la relación de poder emanada de la tierra en modelos feudales arcaicos aún prevalecientes en la región y los extremadamente débiles sistemas tributarios prediales y de recuperación de plusva-lías sociales. Factores que se refuerzan mutuamente y tienen expresiones de presión vio-lenta que se traducen, muchas veces, en procesos de despojo y desplazamiento de las poblaciones campesinas. La segunda situación es la atomización de la propiedad del campesinado, producto de las restricciones de acceso a tierra y la subdivisión predial que ocurre con el tiempo en procesos hereditarios de fraccionamiento predial, hasta alcanzar niveles de acceso, ges-tión y propiedad significativamente inferiores a un mínimo de dotación que garantice la capacidad de reproducción simple, esto es, la subsistencia misma de la unidad produc-tora familiar. Esta tendencia se acentúa en la medida en que se cierra la frontera agrícola y se reducen los procesos de colonización inducida o espontánea de siglos anteriores, en el marco de nuevas estrategias de ordenamiento del territorio. La subdotación de tierra se manifiesta como un factor determinante de la agricultura familiar de subsistencia. La tercera situación es la que corresponde a ese espacio intermedio en el cual se en-cuentra el uso eficiente que corresponde a explotaciones que utilizan la tierra en rangos de su verdadera capacidad productiva. Claramente no es un tema de tamaño físico de la propiedad o gestión, dado que la complejidad de la tierra como factor productivo, hace que atributos innatos o adecuaciones tecnológicas, hacen que no exista nada parecido a un tamaño óptimo. Grandes concentraciones de tierra en explotaciones modernas, pue-

49

den alcanzar el máximo beneficio social, así como pequeñas parcelas que alcancen el umbral de reproducción de la explotación. Las transformaciones de los patrones de producción agrícola en el mundo han generado nuevos patrones que tienen una gran relación con los procesos de concentración de la tierra, producto de significativos cambios tecnológicos, presión por aumento de la de-manda mundial de alimentos, cambios en la matriz energética mundial donde emergen los biocombustibles, la revolución de las tecnologías de la información y la comunicación y la revolución de la biotecnología. Todos estos factores configuran la base de una trans-formación de la producción agrícola, con especial énfasis en algunos países que ofrecen especiales condiciones para albergar una nueva economía expansiva de producción de bienes agrícolas en grandes escalas y con modelos de concentración de activos produc-tivos, principalmente de tierra, en modelos centralizados de gestión productiva, integra-ción vertical y orientada a los mercados internacionales. Argentina aparece como el país con mayores cambios en esta dirección, creando mode-los empresariales de integración de tierra, altas inversiones, modelos de pools de siembra para el manejo altamente tecnificado de grandes bloques de tierra. La tendencia ha sido hacia el descenso de las explotaciones medianas y pequeñas y el incremento de las ma-yores extensiones de tierra. Pero este fenómeno, no es exclusivo de este país, Brasil, Paraguay, Colombia o México lo viven de diversas formas. En todos estos países existe un intenso debate sobre los efectos y beneficios en seguridad alimentaria, generación de divisas, empleo, inversión territorial y modernización de la actividad agrícola. No resulta fácil contar con una evaluación definitiva de los costos y beneficios sociales de este mo-delo, que cuenta con detractores y promotores que van más allá de los intereses direc-tamente involucrados. Lo que es cierto es que este tipo de concentración tiene efectos significativos sobre la agricultura familiar de diversas formas. De un lado, los incrementos en la productividad que provienen de estos modelos, tiene un efecto sobre el precio de los factores producti-vos, generando un proceso inflacionario de los precios de la tierra con dos efectos sobre los pequeños productores. El primero, una barrera adicional para el acceso a nuevas tie-rras, sea de forma temporal o permanente, el segundo, un incentivo hacia el arrenda-miento, que presiona para que estos pequeños productores abandonen la actividad pro-ductiva por una renta sobre su tierra, por la vía del arrendamiento o de la venta. Este fe-nómeno se ha visto en las últimas décadas, en forma acentuada en los países donde este proceso avanza, particularmente en Argentina. Otro de los cambios en los mercados de tierra que se aprecia es el aumento en las for-mas de acceso a la gestión de la tierra, que relativizan la importancia de la propiedad como forma privilegiada de tenencia. La expansión de arrendamiento como mecanismo de acceso a la tierra, los modelos de derecho real de superficie y otras diversas formas de titularización de proyectos productivos que indican la tendencia a la modernización capitalista de las formas de tenencia contrastan con grandes imperfecciones en los mer-cados de tierras, que se expresan en bajos niveles de formalización de la propiedad, segmentación de los mercados, precariedad en la garantía de los derechos de propie-dad, deficientes sistemas tributarios sobre la tierra y baja capacidad institucional. Esta combinación de modelos modernos de acceso a la tierra, particularmente provenientes del interés del capital financiero, se convierte en una amenaza más para el acceso a la tierra de la agricultura familiar.

50

La definición del beneficio social del uso y explotación de la tierra, determina las orienta-ciones de una estrategia pública para su ordenamiento y distribución. Existe un predomi-nio generalizado por la rentabilidad y competitividad privada, como determinante de los fines de las intervenciones públicas en los mercados de tierras. Sin embargo es necesa-rio insistir en que la renta, la ganancia y el lucro privado, son el objetivo exclusivo de la política pública. Los costos y beneficios sociales, actuales y futuros, del aprovechamien-to de la tierra son la verdadera responsabilidad del Estado y de sus agentes, es para ello que existe política pública al respecto. Esto incorpora a los propósitos de esta política, objetivos de sostenibilidad social y ambiental de largo plazo. Hemos aprendido suficien-temente de las lecciones dejadas por la revolución verde, que sus beneficios inocultables de corto plazo, pueden ser eclipsados por los altos costos de largo plazo en términos de degradación y agotamiento de los suelos, que puede expresarse en términos de cuanta tierra gastamos para la producción agrícola en el marco de la revolución verde, gastada si, porque su degradación es una pérdida real de tierra que se merma en la medida en que se reducen sus atributos. Menos agua, menos biodiversidad, más contaminación, es menos tierra, la cual no se mide en hectáreas sino en su potencial productivo. Este gasto excesivo de tierra puede ser producto de sobre explotación, proveniente de la atomiza-ción de la propiedad o del uso intensivo no sostenible en modelos de eficiencia económi-ca de corto plazo, de lo cual se acusa los nuevos modelos intensivos de expansión de la agricultura en la última década, en la cual Argentina es uno de los grandes protagonistas. Este marco indica que las políticas de ordenamiento y distribución de la tierra tienen im-plicaciones de mayor alcance que el único principio de la equidad en la distribución. Par-ticularmente en el caso de los agricultores familiares, las políticas de distribución tienen implicaciones integrales que abarcan cada uno de los atributos de la tierra, como bien complejo. Las políticas asociadas a la reforma agraria, involucran estas complejidades, tal como se vio en América Latina en el siglo pasado, cuando se generalizaron modelos integrales, que giraban en torno al reparto agrario y a la dotación de todos los componentes com-plementarios. De acuerdo con lo aquí destacado, los propósitos de una estrategia de dotación de tierra, con diversas estrategias, se centra en tres puntos: reducir la concen-tración improductiva del suelo, reestructurar el microfundio y dar ordenamiento al uso sostenible de la tierra. Las reformas agrarias de América Latina han sido clasificadas en tres tipos: las de origen revolucionario en México y Bolivia, las reformistas ocurridas en Perú, Colombia, Chile o Guatemala y las institucionales de finales del siglo XX16. Igualmente se denominan a estas tres formas como reformas estructurales, convencionales y marginales17. México ha marcado la más amplia reforma agraria de la región a partir de la Revolución Agraria de 1910, que se tradujo en la creación del más estable y amplio proceso de re-

16 Plinio Arruda Sampaio, quien trabajó en la formulación de la estrategia de reforma agraria del Presidente Ignacio Lula en Brasil, las clasifica en revolucionarias, institucionales y las de interven-ción puntual. Arruda, Plinio, La Reforma Agraria en América Latina, una revolución frustrada, Ob-servatorio Social de América Latina, OSAL, CLACSO, 2005 17 García, O. Modelos operacionales de reforma agraria y desarrollo rural en América Latina, IICA, 1982

51

parto agrario que configuró una estructura agraria basada en propiedad social de la tierra que cubre el 52% del territorio nacional en la forma de ejidos o tierras comunales, donde se mezcla el uso privado, el uso colectivo y asentamientos humanos para brindar acceso a la población campesina. Este modelo ha tenido un significado efecto la gestión de los conflictos agrarios, a diferencia del resto de países latinoamericanos, sin embargo no implicado la reivindicación y desarrollo de una agricultura familiar integrada a una eco-nomía dinámica, ni contrarrestado la marginación y pobreza que, cien años después de la Revolución y de grandes inversiones, siguen siendo problemas de primer orden en el país. Durante la primera mitad del siglo XX se producen diversos intentos de reforma agraria en países como Colombia, Perú, Bolivia o algunos países Centroamericanos, que no lo-graron superar la férrea oposición de los grandes poderes políticos de los intereses lati-fundistas. Es en el marco de la Guerra Fría y la Revolución Cubana, que los gobiernos de América Latina, con el decidido apoyo de los Estados Unidos, emprenden una ambiciosa estrategia de reforma agraria en la mayor parte de los países de la región que contó con el apoyo internacional, materializado en la creación del Centro Internacional de la Refor-ma Agraria, CIRA, liderado por el instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, IICA, que formó a miles de técnicos en modelos de política pública para el desarrollo de procesos de reforma. El propósito fue el de modernizar la estructura agraria como camino para combatir la in-justa estructura agraria de concentración, expoliación y despojo de que era víctima el campesinado, que se consideraba como una de las causas objetivas de levantamientos políticos que ponían en riesgo el modelo de democracia política y económica liberal que sustentan el modelo capitalista. De la mano de la Alianza para el Progreso, se desarrolla-ron modelos de política pública que se expresaron en la expedición de nuevos marcos legales para la distribución de la tierra en dos direcciones, una basada en la titulación y formalización de la propiedad de los pequeños productores colonos de tierras públicas y la expropiación y reparto de los latifundios improductivos, herederos de los modelos co-loniales de carácter feudal, caracterizado por los terratenientes. Las políticas, estrategias e instrumentos de intervención pública involucraron desarrollos legislativos, con leyes que abrieron la posibilidad a la prescripción como base para la expropiación y el reparto de tierras; desarrollo de institucionalidad pública robusta para la puesta en marcha y seguimiento de los procesos de reforma agraria; procesos de forma-lización de la tenencia; modelos productivos empresariales para ser desarrollados por los agricultores familiares en diversas modalidades de gestión de emprendimientos producti-vos que incluían en algunos casos modelos de cooperativas, colectivización o asociativi-dad; desarrollo de sistemas de financiamiento para el apoyo a la dotación inicial de facto-res de producción y posibilidades de capitalización de la empresa agrícola campesina; y el desarrollo de capacidades gerenciales y tecnológicas de los productores, apoyados en esquemas ambiciosos de extensionismo y asistencia técnica. De acuerdo con un recuento realizado por FAO18 sobre las principales lecciones sobre los procesos de reforma agraria en la región, concluye que con diferentes modelos aplicados

18 Alegrett, Raúl, Evolución y Tendencias de las Reformas Agrarias en América Latina, Corporate Document Repository, FAO

52

en la región han contribuido a una mayor visibilización del campesinado, a escenarios de negociación y reducción de los modelos feudales de concentración del suelo. Sin embar-go, sus resultados no han logrado cambiar en forma sustantiva la estructura agraria, la cual continúa siendo una limitante significativa para la integración de la agricultura fami-liar a las dinámicas economías modernas, impidiendo el equilibrio para constituirse en un modelo que garantice los derechos y condiciones de vida básicos para esta población. Si la meta de las reformas iniciadas en los albores del siglo XX eran las de garantizar los derechos de los pequeños productores y trabajadores agrícolas sin tierra e integrarlos a la producción capitalista moderna o la inserción y sostenibilidad económica de modelos ancestrales y tradicionales, así como el logro de la sustitución del modelo de poder ba-sado en la tierra, logrando una dinamización de las economías agrícolas, es evidente que cien años después estas políticas no han logrado cruzar un umbral de impacto, convir-tiendo la marginación de la agricultura familiar, la desigualdad y la altísima pobreza rural en una situación característica y natural de la agricultura familiar. Esto no implica de ninguna forma que los fundamentos que dieron lugar a la reforma agraria hayan perdido vigencia, como se evidencia en el diagnóstico de la situación ac-tual de la agricultura familiar. La reforma de la estructura agraria, la clarificación y garantía de los derechos de propiedad y la comprensión de la necesidad de alcanzar la eficiencia económica y social en el uso sostenible de la tierra. FINANCIAMIENTO Y CAPITALIZACIÓN PARA LA AGRICULTURA FAMILIAR

El sistema formal financiero discrimina contra los agricultores familiares, por altos costos fijos de transacción y el desinterés de la banca comercial para atender un segmento de mercado para el cual no cuenta con la ingeniería y tecnología financiera. El sector finan-ciero requiere de un sistema de interfase que permita haga puente entre los agricultores familiares, como clientes, y la banca comercial. Las opciones de financiamiento más efectivas se han basado en sistemas de fondos que integren el componente pasivo (ahorro) y el activo (colocación, para lo cual las estructu-ras normativas de financiamiento no han logrado crear un sistema de amplia base, a pe-sar de las exitosas experiencias de cooperativas de ahorro y crédito que han cumplido importante papel en colocación, la cual, sin embargo no pasa de representar cosos de excepción, antes que una estrategia generalizada. Múltiples intentos de banca intermedia que parta de una base de captación de ahorro y que logre colocar recursos, provenientes del sistema financiero mayor. Las tasas de interés que aplican a la agricultura familiar siempre han tendido a ser más altas que las del crédito comercial, debido a la dispersión de la demanda, condiciones de garantía y, muy especialmente, por el acompañamiento que este tipo de colocaciones implica. Sin embargo, en las experiencias existentes se demuestra que la tasa relativa no debe ser considerada respecto de la tasa comercial, sino a la de oportunidad, es decir, a la que efectivamente pagan los agricultores familiares que se encuentran en niveles de usura en el mercado financiero extrabancario, donde los financiadores son el tendero, intermediario comercial o proveedor de insumos. El factor más importante en la aprecia-ción de costo para los agricultores familiares es la oportunidad del financiamiento, antes que el precio de este, esto es, la tasa de interés.

53

Diversos programas públicos han atendido en forma diferencial con recursos de subsidio a la tasa de interés, que poco efecto han tenido, en razón a que las causas básicas de las restricciones de acceso son más de diseño institucional y oportunidad, que de costo del crédito. Las experiencias con fondos públicos financiados con tesorería pública, en muchas oca-siones apalancados en la banca multilateral, han mostrado que si no se cruza el umbral de autosostenimiento basado en ahorro y acceso a los flujos del sistema financiero, sus efectos son de corto plazo, impidiendo su expansión y escalamiento para alcanzar cober-turas significativas. El componente de garantías se ha constituido en una barrera para los agricultores familia-res, principalmente a causa de la tenencia precaria de la tierra y otras condiciones de informalidad, lo cual ha conducido a la creación de fondos públicos de garantías que les respaldan en el momento de adquirir una obligación financiera. Estos fondos han tenido un éxito importante e impacto de mayor cobertura. Estos fondos de garantía han sido estratégicos en la consolidación de emprendimientos para los agricultores familiares consolidados, y de mucho menor impacto en las otras categorías. La reducción de los costos de transacción y el soporte para las garantías por parte de los agricultores familia-res es un eje central clave para el éxito de estos fondos. En este sentido, las garantías solidarias han sido un factor de gran significado, en el cual asociaciones y grupos de agricultores familiares han logrado constituir garantías suficien-tes que, adicionalmente, tienen un gran impacto sobre la moralidad y responsabilidad individual asociadas con la responsabilidad colectiva. El acompañamiento de los servicios financieros con servicios tecnológicos es una de las características inherentes a los créditos para la agricultura familiar, en la medida en que el apoyo a los procesos de innovación productiva son fundamentales para la viabilidad financiera de sus emprendimientos. La experiencia en los fondos aplicados a los agricultores familiares, aún considerando su muy baja cobertura, han mostrado bajas tasas de mora, en todas las categorías de agri-cultor familiar, lo cual contradice las ideas contrarias que se relacionan con los casos en los cuales los productos financieros no han sido ajustados a las características y perfiles de este particular cliente, situación que ocurre con cualquier objetivo de mercado, no sólo con los agricultores familiares. Especialmente en el caso de los créditos solidarios, se evidencia que la moralidad comercial y el reconocimiento social, responsabilidad cru-zada, actúan en la misma dirección como valores plenamente asumidos por los agriculto-res familiares. Modelos audaces, innovadores, modernos y flexibles de tecnología financiera son aque-llos que se ajustan adecuadamente a los perfiles y características de los clientes, permi-tiendo el desarrollo de producto a la medida del mercado. Esto, que el sistema financiero hace para sus clientes más significativos, aplica perfectamente para la agricultura fami-liar. Sistemas de microcrédito y de banca solidaria, son desarrollos de tecnología finan-ciera de punta. Esto es lo que le ha faltado a los sistemas financieros y bancarios de nuestros países para abordar el amplio mercado de la agricultura familiar. Entre ellos, los sistemas de valores y redes de productores actúan como un espacio de crecimiento e innovación que requiere ser desarrollado, con el liderazgo de regulador y promotor del Estado.

54

Los productos financieros que requiere la agricultura familiar deben diferenciar los ciclos de proyecto productivo, en todas las categorías de productores. En este punto se en-cuentran barreras e imperfecciones. Al menos hay tres campos de financiamiento clara-mente diferenciados: preinversión para el diseño y planeación de los emprendimientos, inversión en bienes de capital y, finalmente, capital de trabajo. La combinación de subsi-dios públicos para preinversión, crédito de largo plazo para inversión y crédito regular para capital de trabajo, han sido estrategias que no logran consolidarse. La flexibilidad en el producto financiero, en términos de montos, productos, crédito en especie, oportunidad, plazos de pago, formas de pago, refinanciamiento, entre otros, debe ajustarse a la enorme diversidad que existe en el mundo de la agricultura familiar. Muchos de los programas públicos de financiamiento tienen pobres impactos por las estructuras rígidas de productos financieros obsoletos y la poca capacidad innovadora del sistema financiero. La tendencia a tener políticas remediales, compensatorias y de corto plazo, han reducido el peso de la capitalización de la unidad productiva, como un objetivo principal de los sistemas de financiamiento, en lo cual las políticas de financiamiento no logran generar una dinámica de crecimiento y sostenibilidad. Igualmente importante es la creación de una cultura del ahorro e inversión financiera, lo cual es natural en los modelos de soste-nibilidad de modelos tradicionales, en los cuales la cultura y saberes más tradicionales tienen una enorme experiencia en conceptos de previsión, prudencia y sostenibilidad del medio, como fundamentos de una cultura del ahorro que no es ajena a las tradiciones de los agricultores familiares. Una de las más innovadoras formas de gestión financiera ha sido introducida por políti-cas y programas, nuevamente de baja cobertura, que han establecido sistemas en los cuales los agricultores familiares se organizan para gestionar directamente recursos de financiamiento, fondeados con recursos públicos y ahorro colectivo. Estas experiencias han mostrado que un conglomerado de agricultores familiares tienen una capacidad real de establecer sistemas de financiamiento sostenibles y con capacidad de crecimiento. Una conclusión de los fondos, programas y estrategias de financiamiento tiene que ver con el tamaño de las experiencias. Hay políticas de amplio espectro que cubren alguno de los eslabones de un sistema de financiamiento de la agricultura familiar, pero son limi-tadas las experiencias de políticas de gran cobertura que haya atendido a una base am-plia de clientes. Este aspecto es clave ya que el mercado de productos financieros, como otros orientados a la base social, depende de las escalas en las cuales se trabaje. En términos de factibilidad económica, un mercado financiero amplio, que incluye miles, millones de agricultores familiares, tiene una alta viabilidad, sostenibilidad y potencial de crecimiento. Mientras se insista en programas de reducida cobertura, los costos de transacción y la incapacidad de alcanzar economías de escala, actuarán en contra de su éxito e impacto. SERVICIOS TECNOLÓGICOS, INNOVACIÓN Y DESARROLLO DE CAPACIDADES

La asistencia técnica para los agricultores familiares ha sido un eje central de las políticas públicas en la totalidad de los países de la región. Innovación y transferencia tecnológica se encuentran en el centro de las estrategias de soporte a la agricultura familiar.

55

Las demandas de conocimiento e innovación de los agricultores familiares cubren cuatro grandes áreas, en las cuales no siempre se encuentra una oferta adecuada de parte de los programas de desarrollo de capacidades que existen en la región. La primera tiene relación con el componente productivo, la segunda sobre la gestión empresarial, la terce-ra sobre la capacidad organizativa y la cuarta sobre los procesos de integración a los mercados, lo cual coincide con las áreas de innovación que corresponden a producto, procesos, mercado, instituciones y social.

INNOVACIÓN DE PRODUCTO La innovación en los procesos productivos de la agricultura familiar ha estado ligada a un desafío de gestión de conocimiento que se basa en la integración de los conocimientos tradicionales o saberes ancestrales de las comunidades de productores y los desarrollos tecnológicos y científicos modernos en un proceso de complementariedad, antes que en procesos de sustitución, tal como predominan en muchos de los esquemas de extensión que han caracterizado las políticas de extensionismo en la región. Los paquetes tecnoló-gicos que demanda la agricultura familiar son altamente diferenciados y requieren desa-rrollos de alta exigencia científica y tecnológica, muy contrario a lo que se cree común-mente, al pensar que es la gran agricultura de comodities la que ilustra los mayores nive-les de desarrollo tecnológico. La complejidad del sistema de finca, propio de la agricultu-ra familiar, es por mucho más exigente en conocimiento científico que los monocultivos del agronegocio. Esto impone agendas que demandan bienes públicos tecnológicos que no son provistos por las empresas tecnológicas que orientan su gestión a atender el mercado del agronegocio y que requiere la respuesta de los sistemas públicos de inno-vación. Es aquí donde radica un desafío central del desarrollo de servicios tecnológicos para la agricultura familiar. Como se ha visto, la agricultura familiar incorpora en su producción cultivos nativos de enorme agrobiodiversidad que implica el manejo de cientos de especies no genéricas que requieren del desarrollo de conocimiento científico y técnico, en el cual nuestros sis-temas de investigación ha estado tradicionalmente retrasado. Ejemplo de ello ha sido el intento de creación de programas de agricultura tropical en el IICA primero y del CIAT después. Sin embargo existe una inversión en investigación en extremo desbalanceada entre lo aplicado a comodities y a cultivos tropicales endémicos de la región, en los cua-les existe conocimiento y saberes tradicionales de enorme valor, aún no estén sistemati-zado, que requieren de mayor atención por parte de los sistemas nacionales de investi-gación y desarrollo y, posteriormente, de ser incorporados en sistemas de innovación ad-hoc a las particularidades de la agricultura familiar. La evolución de las oportunidades de los mercados agrícolas en la región, han abierto las posibilidades para la agricultura familiar, evidenciando la necesidad de emprender proce-sos de adaptación y reconversión productiva. Esta reconversión es un desafío de gran envergadura para la capacidad tecnológica de los agricultores familiares y delinea un proceso de transición que requiere sistemas de innovación más adecuados a sus carac-terísticas diversas. La diferenciación de producto es el rasgo económico más importante de la producción agrícola familiar, basada como hemos visto en la agro biodiversidad. Un producto dife-renciado tiene mercados de proximidad para el consumo local o regional, tiene mercados

56

urbanos con demandas especializadas y nichos nacionales e internacionales de enorme importancia. Sin embargo esta producción presenta exigencias y particularidades que no son asimilables a las que afectan a los comodities. Esto no ha sido absorbido cabalmente por los sistemas de innovación tradicionales, generando un evidente vacío en las políticas de innovación y en los servicios tecnológicos para los agricultores familiares. La necesidad de agregar valor es común a toda la producción del sector primario y a to-dos los bienes producidos por el sector agrícola. Pero en el caso de la agricultura fami-liar, este es un tema crucial. El producto cosechado puede y debe ser adicionado en su valor por actividades productivas que forman parte de las posibilidades del agricultor, desde la selección, clasificación, empaque o cuidado de mermas, hasta procesamiento agroindustrial y comercialización, son componentes de una cadena de valor añadido que está dentro de las oportunidades actuales de los mercados y que determina una deman-da insatisfecha por parte de los pequeños productores. Tecnologías para el valor agre-gado e innovación de producto y proceso son componentes débiles en las políticas de transferencia y servicios tecnológicos para la agricultura familiar. Un aspecto crucial de los modelos de asistencia técnica y servicios tecnológicos públi-cos y privados es la forma como pueden integrar los conocimientos, capacidades, com-petencias y prácticas de los agricultores familiares. En esta dirección hay modelos de extensionismo que se basan en la demanda, donde los apoyos públicos se orientan a que la identificación de requerimientos tecnológicos tengan una alta participación de los productores, o que incorporen sus propias lógicas y racionalidades, potenciando las ca-pacidades ya existentes sin una lógica de sustitución.

INNOVACIÓN DE PROCESO La tecnología empresarial tiene plena validez para los emprendimientos de la agricultura familiar, donde el foco son los procesos de innovación de proceso. Aspectos tales como administración de finca, gestión financiera, planeación de la producción, introducción de tecnologías de informática y comunicaciones, son claves del desempeño y viabilidad de sus propios emprendimientos. Estos aspectos tocan con los sistemas de incentivos y lógicas económicas de los agricultores familiares, los cuales son determinantes en el proceso de inserción comercial, entre ellos el hecho de que en la agricultura familiar con-viven la unidad de producción y consumo que establece patrones de lógica productiva particulares. Las políticas públicas que carecen de la confianza plena en la viabilidad del emprendimiento agrícola familiar se traducen en intervenciones asistencialistas y de corto plazo. La integración a las cadenas de valor es un propósito de la agricultura familiar, la cual es funcional por diversas vías a las cadenas productivas. Esta producción convive con otros procesos productivos del tipo agronegocio en los mismos espacios económicos, inte-grándose por diversas formas, desde la laboral, hasta la de proveedores, dentro de los mismos mercados de factores productivos. Las tecnologías de gestión, proceso y pro-ducto que forman parte de los programas de desarrollo tecnológico difícilmente cuentan con este tipo de componentes. En este marco, el desarrollo de competencias para la ne-gociación con otros eslabones de la cadena son definitivos. Desarrollar el espíritu empresarial en la agricultura familiar pasa por el reconocimiento de su capacidad para generar emprendimientos, lo cual es de su naturaleza, donde el pe-

57

queño productor asume iniciativa, riesgo y voluntad de innovación. Estos componentes existen entre los agricultores familiares, no son fáciles de crear, pero si importante reco-nocer, además ilustra que deben ser fortalecidos y dotados de los elementos y factores para su desarrollo en emprendimientos viables. Este es un desafío que forma parte de las nuevas visiones de políticas de innovación.

INNOVACIÓN INSTITUCIONAL En el campo de campo de la innovación institucional, se reconoce la importancia de la organización de los productores de la agricultura familiar como un factor determinante de su condición de competitividad y eficiencia productiva, esencialmente en razón a las ex-ternalidades de localización y proximidad de las pequeñas unidades productivas, los re-querimientos de especialización y el logro de una masa crítica y escala de producción que les permita tener capacidad de negociación. Estos mecanismos de participación y organización de los productores es clave para el éxito de los procesos de inserción eco-nómica y forman parte de las agendas de programas de desarrollo de capacidades de los países de la región. Existen demandas por modelos organizacionales que permitan consolidar los sistemas de innovación al interior del emprendimiento de la agricultura familiar, para lo cual la ca-pacidad gerencial es importante, al igual que los mecanismos de formalización de los emprendimientos. El acompañamiento y asistencia técnica focalizada para el alcanzar competencias para acceder a los procesos formales de las transacciones en mercados más integrados y de acceso a las políticas públicas, implica un desarrollo institucional para el cual las políticas de innovación incorporan componentes de gestión.

INNOVACIÓN DE MERCADO El campo de comercialización, es otro donde existe una demanda por servicios tecnoló-gicos para la gestión de procesos de negociación e inserción de la producción en los circuitos comerciales. Los mercados son un espacio de innovación que tiene modelos tecnológicos específicos y diferenciados que incluyen modelos de beneficio de producto, certificación de calidad, marcas, promoción, gestión de plataformas de comercialización, acopio o transporte. Esto implica la necesidad de crear competencias para la programa-ción de procesos comerciales y planeación, particularmente de largo plazo. A pesar de que se ha considerado en múltiples escenarios que estos componentes no aplican para los niveles de agricultura familiar de subsistencia o transición, la realidad lo contradice, ya que con cualquier grado de eficiencia, los agricultores familiares enfrentan, y desafían, permanentemente estos aspectos. Dentro de las cadenas de valor, existe desbalance en la capacidad negociadora y en el ejercicio de poder, donde los agricultores familiares tienen una notoria desventaja, sin embargo, los intereses compartidos y los incentivos de eficiencia de toda la cadena ge-nera un estímulo para que se generen alianzas ganar – ganar entre sus eslabones. La creación de un ambiente de concertación que beneficie a los agricultores familiares en modelos de absorción de cosecha o de agricultura por contrato, por ejemplo, requiere de capacidades particulares para la incorporación de estos elementos en el proceso de pla-neación productiva de los pequeños productores. Este es un componente clave de los

58

objetivos de desarrollo de capacidades, que deberían ser explícitos en un modelo de ex-tensión.

POLÍTICA SOCIAL PARA LA AGRICULTURA FAMILIAR La segunda interpretación, dominante en la región, es la de considerar a la empresa agrí-cola mediana y grande, dentro de estrategias y planes de crecimiento económico pro-ductivo y a empresas pequeñas y de agricultura familiar como parte de la política social. Esta diferencia, no siempre explícita, es fuente de dificultades de múltiples estrategias y planes que terminan en una combinación ambigua de discurso productivista con meca-nismos asistenciales, de pobres resultados si se analiza la relación costo beneficio de la inversión pública. Estas son dificultades de diferenciación de estrategias y planes públi-cos de gestión e intervención en el medio rural. Pero más allá de los componentes económicos y de condiciones de base productiva, estrategias y planes públicos para el medio rural, implican estrategias y planes para atender lo social de los pobladores del campo. Más allá de consideraciones productivas, hay una demanda para la atención a condiciones de pobreza, desigualdad, marginalidad y discriminación de la agricultura familiar. Las brechas regionales y, particularmente ur-bano – rurales, establecen una agenda de tipo social, que le otorga una prioridad a estra-tegias y planes de tipo específicamente social. Sin embargo, estrategias y planes públi-cos sociales en lo rural, tiene un tipo multisectorial, que va más allá de lo productivo de los pequeños productores, incorporando estrategias y planes de infraestructura social, de educación o salud, de seguridad social, de programas de vivienda o la atención de otros componentes integrales. Esta política social va más allá de estrategias y planes económico productivo e involucra estrategias y planes públicos de tipo y naturaleza muy diferentes. Esto subyace a una de mayores preocupaciones de metas de atención de la pobreza rural, que son asumidas por la institucionalidad sectorial agrícola, localizada en los ministerios de agricultura en la mayoría de los países de la región, que cuentan con mecanismos de tipo productivo, no obstante ninguna competencia en estrategias y planes sociales, obligando a esquemas de coordinación que tradicionales estrategias y planes de agricultura familiar no han lo-grado consolidar. La pobreza rural requiere de estrategias y planes multisectoriales, de las cuales lo eco-nómico agrícola es una de más importantes, no obstante definitivamente no la determi-nante. La pobreza es carencia de capacidades, exclusión y baja dotación de activos que se refleja en bajos ingresos y consumo, desde la perspectiva económica, y déficit demo-crático, discriminación, indiferencia y no garantía de derechos fundamentales, desde la perspectiva política. Para superarla se requieren estrategias y planes convergentes de tipo político, en primera instancia, sociales y finalmente económicas.

POLÍTICA SECTORIAL AGRÍCOLA, TELÓN DE FONDO PARA LA AGRICULTURA FAMILIAR

Un aspecto en la interpretación de los fundamentos de una política pública agrícola, tiene relación con la visión que se tenga con respecto a la relevancia de la agricultura en el progreso integral de la sociedad, no exclusivamente del medio rural. La agricultura, como

59

ningún otro sector, tiene significancia por razones que van más allá de la producción agrícola misma. Los enlaces de la agricultura con el resto de la economía determina la valoración del sector más allá de su aporte inmediato en términos de producción prima-ria. Se reconoce que la agricultura tiene importantes implicaciones en ocupación territo-rial, conservación ambiental, preservación de la cultura, gobernanza o logro de la equi-dad. Aspectos que han sido denominados, como multifuncionalidad en los países desa-rrollados para, apoyados en ello, justificar los importantes subsidios que le asignan a la producción primaria, como compensación a beneficios sociales que tienen costos priva-dos. Este tema, sujeto a fuertes discusiones, es fundamental en estrategias y planes pú-blicos de los países de la región, que justifican y defienden intervenciones públicas explí-citas y activas para el sector. La aplicación y orientación de los mecanismos de política están relacionadas con la percepción que la sociedad y el Estado tengan respecto a con-tribuciones de la agricultura al desarrollo sostenible de sus naciones. Usando ese criterio es posible establecer marcadas diferencias entre el rasgo distintivo de la política secto-rial. La política agropecuaria y forestal es el eje central de estrategias y planes de producción del medio rural, y es la materia fundamental de responsabilidad y de los mecanismos de formulación y gestión de los Ministerios de Agricultura. Con diversos matices, todos los países comparten el mandato público de garantizar la producción de alimentos, bajo cri-terios de seguridad alimentaria y de uso sostenible de los recursos naturales. Existe una dualidad que marca las estrategias y planes de política pública en el campo de la producción, en consideración a que el sector agrícola enfrenta una gran heterogenei-dad de productores y emprendedores que hace que la empresa agrícola tenga una diver-sidad de interpretaciones y clasificaciones. Esto se refleja en la divergencia existente en la orientación de estrategias y planes públicos al distinguirse el llamado agronegocio de la agricultura familiar. Este debate consuetudinario ha generado una importante dificultad a políticas públicas en el sector, cargadas ellas de importantes costos y presiones políti-cas. Los dos casos son empresas, desde la economía, con diferencias, más que en el tamaño, en el acceso a activos productivos de cada una de ellas. La política productiva agrícola, considera categorías extremas, que podrían clasificarse en dos básicas: quienes consideran a la empresa como una, al interior de la cual se en-cuentra una tipología diferenciada que va desde los pequeños productores y emprende-dores de subsistencia, hasta grandes empresas exportadoras, que requieren estrategias y planes económicos diferenciados, con dispositivos de gestión e intervención adecua-dos a cada uno de los tipos de empresa y a los diversos objetivos específicos de compe-titividad. Además de las metas, objetivos y alcances específicos de estrategias y planes públicos sectoriales agrícolas, existe un marco en el cual ellas adquieren un tipo particular que obliga a que sean vistas como componentes de una canasta o portafolio de políticas, que refleja visiones, enfoques e incluso ideologías que hay detrás de una estrategia sectorial. Si bien, cada una de ellas tiene un sentido en sí misma, si se miran en conjunto, se en-cuentran diferencias relevantes, tanto en prioridad, montos de recursos asignados y co-bertura. Sin excepción, todos los países manejan un paquete similar de instrumentos, no obstante el peso de cada uno en la política en su conjunto varía en forma relevante. Son múltiples los factores que determinan esos rasgos, no obstante acá se quiere destacar cuatro aspectos que parecen determinantes: la visión de agenda interna nacional, metas

60

de reconversión productiva, la posición frente a factores de multifuncionalidad de la agri-cultura y el significado de eficiencia competitiva que domine.

LA AGENDA INTERNA PARA LA PRODUCTIVIDAD Y COMPETITIVIDAD DE LA AGRICULTURA

La agenda interna establece el paquete de medidas que asume un país para enfrentar oportunidades y amenazas que surgen de los acuerdos comerciales que aumentan la exposición de su agricultura a los procesos de mercado internacionales. Sectorialmente hablando, la agenda interna es mucho más influyente que las negociaciones comerciales propiamente dichas, las cuales están afectadas por otras consideraciones que se esca-pan a la política sectorial. La responsabilidad de autoridades del sector, es encontrar un balance de los mecanismos de gestión e intervención y las modificaciones que se produ-cen en las condiciones de los procesos de mercado agrícolas, como consecuencia de ventajas comparativas y posiciones competitivas. La agenda interna cuenta con perspectivas de largo plazo que den cuenta de los posibles escenarios de mercado de acuerdo con condiciones de intercambio internacional. Es la provisión de bienes públicos que adecúen estructuras productivas a condiciones de soli-dez de los mercados. De acuerdo con el grado de exposición internacional de los países estas agendas internas se ajustan y contribuyen a darle coherencia a la política sectorial integral. Sin embargo, no necesariamente esta agenda es clara y es grande el desafío de autoridades sectoriales para interpretar el entorno, diseñar, proponer y negociar una agenda con los agentes económicos, ya que enfrenta un escenario político de intereses y presiones que condicionan su eficiencia. Particularmente, es evidente la pérdida de gra-dos de libertad de autoridades nacionales para el manejo discrecional de los mecanis-mos y modalidades de intervención, ahora condicionados por compromisos internaciona-les adquiridos en acuerdos obligantes. Las estrategias y planes públicos sectoriales adquieren sentido real si están enmarcadas en una agenda integral, que le proporcione sentido a la política pública. De allí que el te-ma de estrategias y planes públicos esté tan vinculado a lo que ocurre con negociacio-nes comerciales, abriendo un espacio en el cual los países tienen su mayor reto, dejar de ver mecanismos de política aisladamente, sino ver la canasta dentro de una agenda de largo plazo. La eficiencia económica tiene diversos efectos, de acuerdo con el significado que tienen en el marco de crecimiento. En escenarios de economías capitalistas que se imponen en la casi totalidad de países de la región, la eficiencia competitiva es un propósito obligado ya que es el puente de acceso, o inserción, a los mercados. Sin embargo, la compren-sión de la eficiencia competitiva no es homogénea, ni representa lo mismo en diversos marcos de análisis o de ideologías. En un marco de estrategias y planes públicos neoli-berales radicales, la eficiencia competitiva se entendió, en forma restringida a la empresa, entendida como su capacidad para mantener altas rentas privadas, esto es limitada a la eficiencia productiva, se privilegiaron herramientas de política y estrategias y planes que se centraban en el incremento de la capacidad empresarial, el acceso a activos producti-vos y visión de mercados. La eficiencia competitiva ha tenido también una interpretación menos privada y restringi-da a la empresa, destacándose la eficiencia competitiva sistémica basada en ofertas de

61

bienes públicos que ofrece un determinado espacio económico para el desempeño de empresas allí localizadas. Esta visión atiende más a la eficiencia competitiva como un tema estructural y promueve políticas públicas más generales, de mayor alcance y cober-tura. Otros conceptos de eficiencia competitiva parten del reconocimiento de la relevancia de tener empresas eficientes, exitosas en los mercados, localizadas en territorios eficientes, con amplia oferta de externalidades positivas al territorio, determinando eficiencia com-petitiva empresarial y eficiencia competitiva sistémica, no como fines, sino como medios para la generación de rentas sociales localizadas en esos mismos territorios. De acuerdo con esta visión, la política pública no se limita a garantizar rentas privadas en esquemas de eficiencia económica, sino que su principal responsabilidad es la de garantizar que el aparato económico genera rentas y riqueza social en los espacios en los cuales tiene influencia, lo que se ha dado en denominar, eficiencia competitiva territorial, lo cual resul-ta íntimamente ligado con el significado de multifuncionalidad, que en últimas es el senti-do de la eficiencia económica y social desde una perspectiva pública. Esta evolución se entrelaza con el surgimiento de corrientes que priorizan el sentido de los derechos como base del desarrollo sostenible, creando marcos de Estados garantis-tas que defienden los derechos básicos de la población, entienden la pobreza como un problema social y no individual, reconocen antes al ciudadano que al productor – consu-midor e incorporan la responsabilidad social de la propiedad y la empresa como funda-mento de la multifuncionalidad económica. Estos modelos son característicos, aunque no exclusivos, de las corrientes socializantes que soplan en América Latina, bajo el rótulo de socialismo del siglo XXI o de los modelos reformistas de una nueva corriente de interven-ción del Estado. La estructura productiva agrícola de un país o de sus regiones pende sobre el aprove-chamiento de ventajas comparativas de una economía rural, determinando la capacidad de su aparato productivo para adecuarse a condiciones de los mercados y expresando la movilidad de factores dentro de patrones de reconversión productiva. La focalización y prioridad de estrategias públicos varía de acuerdo con planes de especialización o diver-sificación de la producción. Hay razones por las cuales se requiere reorientar la produc-ción, generando dos áreas determinantes, la primera, relacionada con los dispositivos que permitan interpretar y reaccionar frente a los cambios en escenarios de mercado y, la segundad, respecto a la forma como se deben ajustar los mecanismos a condiciones de dichos cambios. Sin duda ese es uno de los aspectos más débiles de estrategias y pla-nes públicas, donde se mezclan intereses subsectoriales con estructuras institucionales con precarias capacidades para orientar procesos de transformación productiva.

FORTALECIENDO LA PRODUCTIVIDAD DE LA EMPRESA AGRÍCOLA Los mecanismos de gestión e intervención en ese campo no han evolucionado relevan-temente en los últimos años, a pesar de avances en algunos de ellos. La principal evolu-ción se centra en la relevancia con la productividad como un propósito fundamental, re-emplazando la obsesión por el ingreso, lo cual ha permitido realizar ajustes en la canasta de instrumentos.

62

FOMENTO Y APOYO PRODUCTIVO

La gestión e intervención pública sigue siendo una constante en estrategias y planes pú-blicos sectoriales, como reconocimiento de la prevalencia de importantes imperfecciones en los procesos de mercado agrícolas. La inversión pública en transferencias privadas y producción de bienes públicos sigue siendo un pilar de estrategias y planes de fomento y apoyo a la agricultura. La consolidación de escenarios de liberalización comercial, de un lado, y la ampliación de los procesos de mercado locales y nacionales, producto de los cambios cualitativos y cuantitativos de la demanda, han presionado la consolidación de agendas internas de política sectorial que se traducen en estrategias y planes específicas de apoyos para el sostenimiento de ingreso de los productores, correcciones a imperfec-ciones en los procesos de mercado de factores (tierra, agua, financiamiento, conocimien-to, información) y facilidades para su acceso. Igualmente, se mantiene la relevancia de estrategias y planes públicos comerciales internacionales, negociaciones y formulación y gestión de acuerdos de diversa índole y alcance, presionando permanentemente para la consolidación de estructuras institucionales para la negociación internacional. El comer-cio interno, a su vez, es escenario de estrategias y planes de infraestructura comercial, dispositivos de encadenamiento productivo, sistemas de bolsas agropecuarias, medidas regulatorias para enfrentar la concentración y garantizar prácticas leales de comercio. La producción agrícola está marcada por estrategias y planes que buscan el incremento de la productividad y, por esta vía la competitividad. Los objetivos de estas estrategias y planes se basan en principios de eficiencia económica, de gestión e intervención pública para la corrección de imperfecciones en los mercados, de atracción a la inversión privada y de consolidación de agroempresas. Las acciones más importantes tienen relación con el acceso a activos productivos, innovación, gestión empresarial y comercio agrícola. En ese grupo de estrategias y planes públicos está presente, el criterio de eficiencia, de optimización de ventajas comparativas nacionales y de la eficiencia competitiva de em-presas, tanto en mercado nacionales, como internacionales. Las estrategias y planes públicos de acceso a activos productivos giran en torno a procesos de mercado de tie-rras, financiero, laboral y agua, todos ellos como componentes de funciones de produc-ción de los agronegocios. Desde los años noventa, son muy explícitos los objetivos de logro de eficiencia productiva y competitividad. ACCESO Y PROTECCIÓN DEL RECURSO AGUA

El agua es un caso particular en la infraestructura y acceso a activos productivos en la agricultura. Con el suelo, son los factores básicos de la producción agrícola, sometidos ambos a condiciones de localización, escases y deterioro que hacen que estrategias y planes de conservación, protección y acceso se constituyan en factor determinante del potencial sectorial. El agua es uno de los mejores ejemplos de la discusión respecto a la relevancia de los bienes públicos en políticas públicas. Los modelos y estructuras de formulación y gestión de sistemas de adecuación de tierras para procesos productivos, vienen desarrollando modelos y estructuras de cogestión pública – privada que aún no logra romper la baja inversión existente, que se refleja en la baja proporción de suelo po-tencialmente adecuado en cuanto a la provisión hídrica, que cuenta con un manejo efi-ciente. Este es un tema de política pública de importante relevancia que se asocia con temas estructurales como cambio climático y medioambiente en general.

63

La agricultura ha sido, desde siempre, un sector económico de altos riesgos por su de-pendencia de condiciones de comportamiento de la naturaleza. Sin embargo, en tiempos recientes se han incrementado alarmas respecto a la posibilidad de un incremento sus-tantivo en condiciones de riesgo, producto del cambio global que resulta de la acumula-ción de procesos de degradación, de agotamiento de recursos, de cambios en el clima o del incremento de episodios de desastres naturales. Por ello se han incrementado estra-tegias y planes públicos para la atención, prevención y mitigación de riesgos. En particu-lar, prevención y vulnerabilidad y formulación y gestión de riesgos y seguros INFORMACIÓN PARA LA PRODUCTIVIDAD

Crece la valoración que se le asigna a la información como un factor determinante de la eficiencia competitiva y de posibilidades de acceso, permanencia y profundización de los procesos de mercado agrícolas. Sin embargo ese es una de áreas menos desarrolladas, no obstante en las cuales son cada vez mayores demandas por la información como un bien público que debería tener una mayor prioridad en políticas. El conocimiento de los procesos de mercado es una condición básica para la inserción en procesos de mercado competidos. Los sistemas de información sectoriales de la mayoría de los países de la región son en extremo precarios. FINANCIAMIENTO, CAPITALIZACIÓN Y CRÉDITO

En el campo del financiamiento se advierte una tendencia a mejorar el acceso, tanto en disponibilidad de recursos, estructura institucional e innovación tanto en productos fi-nancieros, como en dispositivos de aval. Esto ha desplazado en múltiples partes la pri-macía de mecanismos de subsidio a tasas, por programas de garantías, seguros, crédi-tos asociativos y estrategias y planes de apoyo a la capitalización rural. A pesar de ello esta sigue siendo una asignatura pendiente, que se refleja en la baja cobertura del finan-ciamiento institucional. Algo similar ocurre con el tema de la inversión, que requiere de modelos y estructuras de incentivos más efectivos. Hay sectores agropecuarios que forman parte de áreas más modernas de economías de varios países de la región, con la introducción de dispositivos de bolsas agropecuarias, titularización de la producción, entre otros dispositivos de inversión, en contraste con la disponibilidad financiera para la agricultura familiar que carece de mecanismos generali-zados de interfase entre el sistema financiero y sus demandas. Múltiples casos de orga-nizaciones no gubernamentales y cooperativas de ahorro y crédito han mostrado el ca-mino cierto para encontrar formas de financiamiento, acompañamiento y capitalización, con enorme éxito institucional, pero que no se han logrado constituir en estrategias per-manentes de gran calado. La política más generalizada se basa en la creación de fondos de financiamiento con re-cursos públicos y líneas de redescuento para la banca comercial, que introducen mode-los de financiamiento diferenciado que cubre, en forma parcial, líneas específicas para agricultores familiares. ESTRATEGIAS DE COMERCIALIZACIÓN

En estrategias y planes de comercialización se puede apreciar el papel de los bienes pú-blicos, en la construcción de escenarios de eficiencia competitiva y de aprovechamiento de oportunidades que ofrecen los procesos de mercado integrados. Las condiciones de

64

libre concurrencia en los mercados, acceso a información, condiciones de transparencia o protección frente a condiciones privilegiadas de algunos agentes económicos, son fun-damento de la lógica de gestión e intervención pública en el mercado. Las intervenciones son principalmente de tipo institucional, entendiendo que condiciones en las cuales se realizan transacciones comerciales deben contar con bienes públicos institucionales por los cuales debe velar el Estado. La libre competencia es una condición que se diluye en consideraciones teóricas y políti-cas, como un desafío central de estrategias públicas. La gestión e intervención pública en los mercados, con las importantes asimetrías entre actores, posiciones monopólicas o monopsónicas en los procesos de mercado de insumos o en los sistemas de distribución y comercialización, son responsabilidad pública, que debe garantizar un escenario no distorsionado que permita que señales de los procesos de mercado realmente orienten la eficiencia en asignación de recursos. Es oportuno distinguir estrategias y planes de comercialización de aquellas que buscan la prevalencia de procesos de mercado libres. El principal problema que manifiestan los productores y emprendedores agrícolas es comercialización, expresado en dificultades que tienen para colocar su producción en procesos de mercado a precios adecuados. A esos problemas se ha respondido con múltiples esquemas de gestión e intervención di-recta en el mercado, con dispositivos que van desde precios de garantía, que no han desaparecido, hasta intervenciones comerciales directas del Estado. Esto entraña una confusión en los análisis de estrategias y planes públicos agrícolas, ya que no se asume que la comercialización no es el problema, sino el momento en el que se evidencian los problemas que se generan por condiciones originadas en ineficiencias tecnológicas, baja dotación de factores, precaria información, baja calidad o condiciones sanitarias, entre otras. La presión política por intervenciones en la comercialización es uno de los desafíos más sensibles que autoridades sectoriales deben enfrentar. INNOVACIÓN, CONOCIMIENTO Y TECNOLOGÍA

El crecimiento tecnológico y los sistemas de innovación son factores determinantes de casi todos los objetivos de productividad, reconversión productiva, ajuste de la oferta agrícola a exigencias cada vez mayores por calidad y diferenciación de producto, a obje-tivos ambientales asociados a la producción y, en general, a la real factibilidad de la efi-ciencia competitiva agrícola de nuestros países. Sin embargo, hay una importante distan-cia entre el discurso respecto a su relevancia y la evolución de la inversión y lo institucio-nal en ese campo. La tecnología como bien público ha carecido de preponderancia en la región, a diferencia de lo que ocurre con los países desarrollados y emergentes exitosos, donde el modelo de mejoramiento en innovación como bien público predomina y los ni-veles de inversión son, de lejos, superiores a los dedicados en la región. Hay campos como la investigación básica y estratégica, donde los procesos de mercado privados de tecnología no proporcionan respuestas. Sin duda, uno de los aspectos más preocupan-tes del espectro de políticas públicas sectoriales es la tendencia a reducir la gestión e intervención del Estado en la provisión de bienes públicos tecnológicos. La diferenciación de la tecnología entre bienes públicos estratégicos, los bienes semipú-blicos que interesan a sectores específicos, con capacidad de financiamiento de sus propios requerimientos, y los paquetes tecnológicos como bienes privados apropiables, no está clara en políticas de investigación e innovación, creando un escenario de largo

65

plazo donde, salvo unos importantes sectores de gran dinamismo, la agricultura se en-frenta a un escenario de muy baja eficiencia competitiva ante otros países que han apos-tado a altas inversiones en estas estrategias. El acceso a tecnología se convierte de esta forma, en uno de los más importantes factores de inviabilidad de estrategias y planes de productividad y competitividad. El desarrollo tecnológico y la innovación para la agricultura familiar presenta un desafío especialmente crítico, dado que a la baja inversión relativa en el sector, se le agrega que esta es especialmente baja para los sistemas productivos de la agricultura familiar, la cual requiere de investigación básica y adaptativa específica, así como sistemas de inno-vación que tienen características altamente diferenciadas. La innovación en los modelos y estructuras de producción agrícola es uno de los pilares de estrategias y planes públicos sectoriales en muchos de los países de la región. El im-perativo de incorporar el conocimiento y la innovación como factor de mejoramiento téc-nico, mayores rendimientos e incrementos de productividad, son hoy el foco de preocu-pación de estrategias y planes públicos de eficiencia competitiva y sostenibilidad de la producción agrícola. En particular se avanza en la búsqueda de modelos y estructuras de política en investigación e innovación, sistemas de innovación y transferencia y asistencia técnica y extensión. Los principales desafíos siguen centrados en la reconversión y mo-dernización tecnológica de los pequeños y medianos productores, con base en sistemas de innovación que signifiquen cambios reales en prácticas productivas, desde la biotec-nología, hasta la formulación y gestión empresarial. SANIDAD, INOCUIDAD Y CALIDAD

Una de las estrategias y planes públicos que mantiene la vigencia de la gestión e inter-vención pública es la relacionada con la sanidad, la cual es considerara como un bien público de incuestionable importancia, por lo cual se mantiene en el centro de políticas públicas sectoriales. Es la estrategia que menores cambios ha experimentado en los pro-cesos de reforma que han afectado el sector. La tendencia es más destacable en esta área, es la internacionalización de preocupaciones sanitarias, llegándose a considerar los sistemas de sanidad como bienes públicos internacionales, con estructuras instituciona-les que involucran verdaderos sistemas multinacionales de gestión. Los atributos de calidad de los productos agrícolas, tanto en procesos de mercado de alimentos, como en otros, son hoy un factor determinante de la eficiencia competitiva y viabilidad comercial de la producción agrícola, por lo cual crecen estrategias y planes públicos que buscan generar capacidades en el aparato productivo para la calidad de sus productos. La sanidad ha dejado de ser exclusivamente un tema de vulnerabilidad y costos, para convertirse en un factor de eficiencia competitiva que determina la posibili-dad real de acceder a procesos de mercado internacionales, cada vez más regulados y exigentes, o para sobrevivir dentro de procesos de mercado locales y regionales. Por lo tanto se evidencian preocupaciones para fortalecer políticas públicas en esta materia, como sistemas de protección y trazabilidad, promoción de la calidad, la inocuidad y dife-renciación y estrategias y planes de salud fito y zoosanitaria, todo ello, en el marco de procesos de transformación tecnológica, particularmente en el manejo de información y con presiones relevantes por expectativas generadas por el cambio climático. El entorno ambiental impone la introducción de nuevos patrones productivos que permi-tan una adaptación de la agricultura a exigencias de tipo ambiental. Los diversos acuer-

66

dos globales, reflejados en diversos convenciones ambientales, identifican en la agricul-tura un sector estratégico con una importante tarea que cumplir en el logro de metas de preservación, conservación, mitigación de efectos y uso sostenible de los recursos natu-rales. Los países avanzan a diversos ritmos, en la introducción de compromisos interna-cionales, regionales o globales, dentro del cuerpo de sus políticas públicas sectoriales. En particular, regulaciones ambientales, promoción de la producción orgánica y promo-ción de agricultura de bajo impacto

ESTRATEGIAS DE PROTECCIÓN A LA RENTA El escenario de intereses y presiones sectoriales, aunado a la imposibilidad de dar solu-ción a los problemas estructurales del sector agrícola, se refleja en una agricultura donde predominan las transferencias privadas, protección e intervenciones públicas distorsio-nantes, cuya máxima expresión son los subsidios, particularmente en los países más desarrollados, donde, estos han hecho de la agricultura, un sector contaminado por acti-vidades especulativas y rentísticas. América Latina enfrenta presiones de grupos de interés que defienden mecanismos, mo-delos y estructuras rentísticos, afectando la eficiencia competitiva y la equidad redistribu-tiva. Esta captura de rentas se expresa también en los agricultores familiares, donde las transferencias se convierten en asistencialismo. Rentismo es el concepto en el caso de los grandes y asistencialismo en los pequeños, reflejando son dos expresiones de una gran limitante de la política pública. El neoliberalismo radical de los años 80 y 90, de muchos de nuestros países, compartían ese diagnóstico e interpretaron que el camino sería reducir la gestión e intervención pú-blica y dejar que el mercado se encargara por sí mismo de asignar, con estrategias y pla-nes que demostraron ser simplistas, al desconocer las importantes imperfecciones de los procesos de mercado y al subestimar el papel que le corresponde al Estado en la rectoría de la economía, pero sus reformas no significaron el cambio en el modelo de subsidios, aún cuando se condicionaron y cualificaron de alguna forma. La agricultura familiar tiene enormes dificultades para acceder a los fondos de subsidios ya que en muchos países, estos están atados a condiciones que se constituyen en barre-ras de acceso, como son la formalización de la propiedad de la tierra, el acceso al finan-ciamiento institucional y la construcción de un proyecto productivo factible y rentable. En la realidad, las transferencias recibidas por los agricultores familiares corresponden, ma-yoritariamente a los fondos sociales de transferencias condicionadas que se han conver-tido en fundamento de las estrategias de combate a la pobreza y desarrollo humano en nuestros países.

POLÍTICAS DE ENFOQUE TERRITORIAL PARA LOS SISTEMAS TE-RRITORIALES DE AGRICULTURA FAMILIAR

Las políticas públicas orientadas por una visión territorial son de reciente existencia en el conjunto de estrategias públicas para favorecer los sistemas territoriales de la agricultura familiar. Casos emblemáticos de estas políticas son la Ley de Desarrollo Rural Sustenta-ble de México, 2001, los Territorios Rurales y de Ciudadanía de Brasil, 2003, la Planea-ción Estratégica Territorial y el Gabinete de Desarrollo Rural de Guatemala, años 2000 y

67

la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial, ECADERT, 2005, todas ellas de principios del presente siglo. No obstante, se reconoce que hay antecedentes en pro-gramas de desarrollo rural integrado, que reconocían el entorno territorial, así como es-trategias de asociatividad e impulso al cooperativismos para los pequeños productores agrícolas. Siguiendo el modelo de factores de soporte y promoción de la productividad de la agri-cultura familiar, hay tres componentes que contribuyen a la eficiencia de los sistemas de agricultura familiar, relacionados con el territorio o con las consideraciones espaciales de su actividad económica a los cuales se correspondes políticas públicas específicas: fac-tores de aglomeración, factores de localización y factores de proximidad.

ESTRATEGIAS QUE FAVORECEN LA AGLOMERACIÓN La política pública, en general, no reconoce el carácter colectivo y social de la agricultura familiar, haciendo énfasis en las condiciones individuales de los emprendimientos empre-sariales de los pequeños productores, lo cual se refleja en que la mayor parte de las in-versiones e instrumentos de política están condicionados a mecanismos y reglas de ope-ración que se basan en la individualización de su población objetivo. Sin embargo, son múltiples las estrategias que han emergido en reconocimiento de la naturaleza de aglo-meración que presentan los agricultores familiares. La esencia de estos modelos se basa en la importancia de la acción colectiva como un mecanismo poderoso de movilización social y del potenciamiento de las capacidades territoriales. Organización. La especialización productiva de los territorios rurales ha creado vecinda-rios de agricultores familiares que conforman aglomerados especializados, no sólo en términos de rubros productivos, sino en términos de sistemas homogéneos de produc-ción campesina o familiar. Las políticas orientadas a crear los espacios políticos de re-presentación y legitimidad de las comunidades de productores, en particular de agricul-

Agricultura familiar

Dotaciones

Capital Tierra Trabajo

Rentabilidad

Externalidades

Renta de capital

Renta de trabajo

Renta de la tierra

Económicas

Sociales

Ambientales

Políticas y culturales

Productividad

Factores endógenos

Factores de aglomeración

Factores macro

Gestión empresarial

Gestión tecnológica

Gestión de mercados

Vecindarios productivos

Sistemas territoriales de

producción

Asociatividad y cooperativismo

Macroeconomía

Rentas privadas

Rentas sociales

Factores de localización

Dotaciones territoriales

Sistema de innovación

Estructuras institucionales

Factores de proximidad

Mercados locales y circuitos cortos

Acceso a mercados regionales

Plataformas de abastecimiento y

logística

Micro

Meso (territorial)

Macrojueves, 9 de octubre de 14

68

tores familiares, han llevado a la creación de estructuras institucionales de colegiados participativos en forma de consejos territoriales con capacidad de interlocución con las políticas públicas a través de procesos de planeación, consensos y pactos territoriales que se ven reflejados en proyectos territoriales que orientan la inversión pública y la coordinación de acciones. Estos espacios se han acompañado con la creación de formas de organización y agremiación de pequeños productores que ha estado presente en las estrategias de todos los países latinoamericanos, buscando la creación de instancias representativas. Los Territorios de Ciudadanía de Brasil o los Consejos de Desarrollo Ru-ral de México, son clásicos ejemplos de estas estrategias. Asociatividad. El reconocimiento de la importancia y factibilidad de alcanzar economías de escala y capacidad de negociación de los agricultores familiares al estar organizados y agrupados en instancias formalizadas de agrupación, ha conducido a políticas de pro-moción de la asociación y creación de figuras solidarias bajo la modalidad de cooperati-vismo. Si bien no es posible generalizar que los procesos de asociatividad son producto inducido por la política pública, cuando en realidad es una tendencia natural de los agri-cultores familiares, si se puede asegurar que las políticas públicas ha enviado señales y creado incentivos para su profundización. Desde estrategias que apoyan los procesos de organización, desarrollo de capacidades para la conformación y gestión de asociaciones de productores y cooperativas, hasta el ajuste de los instrumentos puntuales, como ser-vicios tecnológicos y financieros, que dan prioridad a las organizaciones formalizadas de agricultores familiares.

Sistemas territoriales de producción familiar. Tal como ha sido abordado en esta re-flexión, los sistemas integrales territoriales de la agricultura familiar deberían convertirse en objeto de las políticas públicas. Sin embargo, son escasas las políticas que se han orientado específicamente al apoyo y fortalecimiento de estos sistemas territoriales. Las políticas que más claramente se orientan a su reconocimiento son las de cluster produc-tivos y, décadas atrás, las de desarrollo rural integral. Estas políticas reconocen la nece-sidad de abordar en forma sistémica todas las cadenas en las cuales se insertan los agri-cultores familiares y sus implicaciones espaciales, que privilegian la atención a las rela-ciones entre agentes económicos, subsectores e instituciones. Argentina y México han abordado la formulación de estrategias que fomentan los cluster de producción, pero sin que logren influir en las orientaciones de los principales instrumentos de política e inver-sión pública.

ESTRATEGIAS QUE FORTALECEN LA LOCALIZACIÓN Los atributos del espacio, paisaje o territorio donde se asienta la agricultura familiar re-presenta uno de los factores claves de su productividad, expresados en bienes públicos que permiten al productor potenciar sus propias dotaciones, normalmente precarias en la agricultura familiar, como hemos visto. Las políticas públicas contribuyen significativa-mente a la oferta territorial, definiendo áreas específicas de política pública.

Dotaciones naturales. El patrimonio natural o la oferta de recursos de los paisajes don-de se localiza la agricultura familiar son parte fundamental de su capacidad productiva, más allá de su dotación de tierra, en cantidad y calidad. Los servicios ecosistémicos, como agua o biodiversidad, son factores determinantes de la productividad. Las políticas que procuran el conocimiento, la conservación y el uso sostenible de los recursos natura-

69

les son de significativa importancia para los agricultores familiares. Estrategias de regula-ción, como el ordenamiento del suelo, las normas de uso o el establecimiento de meca-nismos de cargas y beneficios, con políticas que se asocian, con los sistemas de agricul-tura familiar, justamente en zonas de alta vulnerabilidad o fragilidad ambiental. Igualmen-te hay políticas que cuentan con instrumentos de transferencias en términos de servicios ambientales aportados por la agricultura familiar, como es el caso de programas de cap-tura de carbono, protección forestal o conservación de cuencas. Sin embargo, es nece-sario reconocer que este tipo de instrumentos de política son de muy baja cobertura y de precario desarrollo institucional. Dotaciones de infraestructura. La provisión de infraestructura es una de las más impor-tantes áreas de política pública y definitiva para la productividad de la agricultura familiar. Son múltiples los programas e inversiones para la producción áreas de conectividad, como vialidad o telefonía; gestión hídrica, como riego o control de inundaciones; plata-formas de servicios especializados de apoyo a la producción y comercialización; y ener-gía, como tendidos eléctricos y líneas de provisión de gas. Igualmente importante es la infraestructura social, que incluye los servicios educativos, de salud y culturales que se constituyen en componentes muy importantes para la configuración de un espacio favo-rable para el aumento de la calidad de vida. Las políticas públicas en este campo son un eje central de la inversión pública en el sector rural, con un importante incremento en nuestros países durante las últimas décadas. El punto crítico de estas estrategias es su escasa articulación con las condiciones o apuestas de desarrollo de los territorios en par-ticular. Innovación. Las políticas públicas para el la investigación, desarrollo tecnológico e inno-vación es uno de los fundamentos de las políticas sectoriales para el desarrollo producti-vo. Desde una perspectiva territorial, la preocupación se centra en la forma como la ges-tión del conocimiento para la productividad se adapta a las condiciones específicas y diferenciadas de los territorios, su apropiación y adopción y la diseminación en el en-torno. En este sentido, los sistemas de innovación han evolucionado con políticas públi-cas de carácter focalizado de acuerdo con las demandas específicas desde los territo-rios, en procesos que aún no logran desprenderse de la tradición orientación a una seg-mentación y parcelación por rubros productivos. Se pueden identificar las políticas de ciencia y técnica, las políticas de extensionismo y las políticas de desarrollo de capaci-dades. La innovación de producto, proceso, mercado, institucionalidad y la innovación social, se han ido convirtiendo en el fundamento de las políticas de desarrollo tecnológi-co y de las agendas de los servicios de extensión territorial. Sin embargo, se evidencian vacíos en la falta de investigación pública estratégica para atender las necesidades de segmentos como la de los territorios de agricultura familiar o la ausencia de mecanismos fuertes de incentivo a la inversión privada en innovación.

Institucionalidad. El fortalecimiento institucional es un eslabón clave de las políticas que buscan mejorar el entorno de localización de la agricultura familiar. Las redes públicas, son el principal foco de atención del desarrollo institucional, como son las políticas de descentralización, fortalecimiento de la gobernanza local, modernización de la adminis-tración pública, establecimiento de instituciones de garantía de derechos de propiedad, prácticas comerciales leales o impartición de seguridad y justicia. Las políticas de desa-rrollo institucional son fundamentales en casos particulares de la agricultura campesina, por la importancia que tienen los aspectos y conflictos agrarios, que requieren de institu-

70

ciones fuertes. Pero la institucionalidad no sólo cubre su componente público, poniendo atención en los arreglos institucionales de la sociedad civil, como un interlocutor cada vez más importante de las políticas públicas. Las políticas de fortalecimiento de las orga-nizaciones de la sociedad civil, forman parte de las agendas de desarrollo rural en todos los países de la región, con énfasis en la transferencia de responsabilidades en diferentes áreas, entre las cuales se destacan acciones relacionadas con desarrollo de capacidades entre sus bases sociales.

ESTRATEGIAS QUE PROCURAN LA VENTAJA DE LA PROXIMIDAD En términos espaciales, la ubicación de la producción primaria tiene una alta dependen-cia de las condiciones de acceso a los centros de intercambio de sus mercaderías. Las distancias, tanto físicas, como de accesibilidad a las estructuras de comercialización, se constituyen en un factor determinante de sus estructuras de costos y de oportunidad. Es por ello que las condiciones de proximidad son definitivas y las políticas que buscan me-jorarlas, tienen un significativo sentido de soporte a la productividad.

Circuitos cortos. La forma como se estructura la cadena de valor de la producción agrí-cola, llama a la conveniencia de cortar la distancia entre el productor primario y el con-sumidor final, impulsando la necesidad de contar con estrategias de comercialización que ponga énfasis en establecer un contacto directo entre los productores y los consu-midores. Los centros de comercialización local tradicionales son antecedentes de estas estrategias, sin embargo, en las políticas impulsadas más recientemente, buscan darle valor a la producción por atributos adicionales de localización, marca de origen, condi-ciones orgánicas relacionadas con el consumo en fresco, entre otras ventajas. Diversas estrategias de política están apoyando estos procesos, aún cuando sin que se cuenten con una cobertura suficientemente significativa. La lógica detrás de estas políticas no sólo se centran en una proximidad, sino en principios más ambiciosos, como el consumo ético, que reconoce el precio y el comercio justo; la calidad, inocuidad y el consumo sa-ludable, buscando balancear la consumo natural con el de productos procesados; el aprovechamiento de la cercanía entre la producción primaria y la transformación, como se presenta en los Sistemas Agroalimentarios Localizados, SIAL; las compras institucio-nales públicas para comedores escolares, hospitales y otras formas de compras directas a los productores; nuevas relaciones entre productores y el sector de gastronomía; con-tratos de adquisiciones de los supermercados; agricultura urbana y periurbana. Estas estrategias de apoyo de las políticas públicas se enfrenta a la tendencia de los mercados de alimentos hacia el consumo procesado e intermediado por los supermercados y la degradación de la calidad de los alimentos, como el caso de la comida chatarra. Plataformas de comercialización y mercados regionales. Las políticas de moderniza-ción y transparencia de los eslabones de comercialización implica acciones que atienden a las relaciones entre los productores primarios y los eslabones especializados de la ca-dena de acopio, distribución y comercialización, representados por las plataformas de abastecimiento de grandes mercados regionales, nacionales o internacionales. Estas estrategias incluyen medidas de regulación, información, contratación y reglas de merca-do que buscan compensar las distorsiones que se presentan por las desiguales relacio-nes que se presentan en detrimento de los derechos de los productores primarios, parti-

71

cularmente de los agricultores familiares que se enfrentan a los procesos de comerciali-zación en condiciones de desventaja manifiesta.

DESARROLLO Y BIENES PÚBLICOS TERRITORIALES La naturaleza espacial del desarrollo explican la emergencia de estrategias y planes pú-blicos rurales de tipo territorial, que conforman una nueva generación de políticas, de las cuales son modelos y estructuras paradigmáticos los casos de México, Guatemala y Bra-sil. Estas estrategias y planes públicos se caracterizan por establecer al espacio como objeto de intervención, bajo consideraciones de integralidad en todas esferas, [económi-ca, social, ambiental, política y cultural]. La agricultura familiar supera su sentido exclusi-vamente de política agropecuaria y forestal o de política social, para convertirse en estra-tegias y planes públicos integrales, donde la convergencia, coordinación de estrategias y planes públicos sectoriales se constituye en la esencia de estrategias y planes de formu-lación y gestión más amplia. La visión de territorio rompe la dualidad entre lo urbano y rural, incorporando los conti-nuos espaciales como esencia de relaciones funcionales que reflejan con mayor fidelidad dinámicas de intercambios que se realizan entre esos espacios. De esta forma el sentido del desarrollo territorial está reemplazando al desarrollo rural. El enfoque territorial no sustituye estrategias y planes sectoriales sino que les ofrece un espacio de concurrencia que beneficia el efecto de cada una de ellas en modelos y estructuras de integración. Las estrategias y planes públicos de enfoque territorial tienen otros escenarios fuera del sector agrícola y rural, ya que están vinculados con temas macro de la estructura del Es-tado, relacionadas con la descentralización y el ordenamiento territorial que correspon-den a estrategias y planes macro de la institucionalidad de la formulación y gestión públi-ca. Esto pone en contacto e interdependencia estrategias y planes agrícola y rural con transformaciones y reformas del Estado en su expresión territorial. Las estrategias y planes públicos de ordenamiento territorial que definen responsabilida-des y recursos de los diversos niveles territoriales, son marcos de política de tipo orgáni-co, esto es, que son normas superiores que definen el tipo de toda la institucionalidad y establecen niveles subsidiarios a estrategias y planes públicos sectoriales. De la misma naturaleza son estrategias y planes públicos e institucionalidad para la planeación, de las cuales los modelos y estructuras de formulación y gestión de los territorios rurales deben obtener los marcos de actuación. Todo esto conduce a que los modelos y estructuras de formulación y gestión territorial De allí que uno de los procesos más interesantes que se presentan en torno a estas nue-vas estrategias y planes públicos rurales de enfoque territorial es que ponen el foco de atención en temas más estructurales de la evolución del Estado, tal como ocurre en paí-ses como Estados Unidos o España donde estrategias y planes de desarrollo rural se soportan en modelos y estructuras territoriales altamente descentralizados.

ESTRATEGIAS TERRITORIALES Dentro de la formulación y gestión de la agricultura y el campo han emergido, en la última década, una nueva generación de estrategias y planes públicos de tipo transversal y de énfasis institucional, que se enfocan al reconocimiento del espacio como articulador de la

72

agricultura y la sociedad rural. La creación de estructuras institucionales para el recono-cimiento del territorio, local o regional, como objeto de estrategias y planes públicos ba-sadas en la descentralización, la participación y la articulación y coordinación de políticas públicas sectoriales, macro y transversales, dentro de un significado que reconoce y asume la complejidad económica intersectorial de la agricultura y la integralidad. Los territorios aparecen como estructuras que son escenarios de arreglos productivos espa-ciales para la agricultura, como cluster, sistemas agroproductivos localizados, alianzas y cadenas productivas, así como espacio para la materialización de la multifuncionalidad de la agricultura y la generación de externalidades territoriales, para ella. En particular, fortalecimiento de los territorios rurales, nueva institucionalidad y diferenciación territorial de estrategias y planes públicos sectoriales

INFRAESTRUCTURA TERRITORIAL La infraestructura productiva sigue siendo un aspecto central de estrategias y planes públicos sectoriales, con relevantes intervenciones públicas en el financiamiento de bie-nes públicos en transporte para mejorar el acceso a mercados, en almacenamiento, ca-denas de frío, centros de acopio, plataformas de distribución, entre otros. En ese aspecto el desafío mayor está determinado por la capacidad de respuesta a condiciones reales de los procesos de mercado o de posibilidades de competitividad. La región ha visto una importante transformación en cuanto a infraestructura productiva, sin embargo son múl-tiples evaluaciones negativas de estas inversiones, principalmente por que han estado aplicadas en ausencia de verdaderos proyectos económicos productivos, razón por la cual, la tendencia actual es la de condicionar estas inversiones a planes de negocios, estrategias y planes territoriales o de cadenas productivas, de forma que inversiones en infraestructura estén claramente vinculadas con objetivos contrastables de eficiencia competitiva y eficiencia económica. Existen experiencias que muestran que cambios en estrategias y planes de inversión en esos bienes, pueden proporcionar resultados de im-portante efecto positivo sectorial y territorial.

LA ECONOMÍA RURAL MÁS ALLÁ DE LA ECONOMÍA AGRÍCOLA En el campo existe una importante diversificación de fuentes de ingreso y de inversión. En la casi totalidad de países de la región, más del 50% del ingreso de la agricultura fa-miliar proviene de actividades no agrícolas. Esto tiene importantes implicaciones en es-trategias y planes públicos del medio rural, que hacen que sea una agenda diferente a la sectorial de agricultura. Los encadenamientos de la agricultura establecen enlaces hacia atrás y adelante en ca-denas de valor agregado, significando que la visión de considerar sólo la actividad prima-ria de la agricultura, hace perder el sentido del papel del sector. Pero el campo tiene sec-tores no necesariamente encadenados de esta forma. Construcción, servicios, industria, comercio, minería, servicios ambientales, son algunos de los sectores que integran las economías rurales, que pueden estar ausentes de una estrategia para el medio rural. Sin embargo, no existen estrategias y planes públicos de la misma jerarquía y especificidad para esos otros sectores existentes en el medio rural. Esto conduce a la inquietud respecto a la relevancia de estrategias y planes y estrategias públicos de tipo multisectorial que cubran los sectores económicos complementarios, en

73

estrategias y planes con exigencia de articulación, que entretejen sistemas territoriales de producción de carácter multisectorial.

LA OFERTA AMBIENTAL DEL TERRITORIO La otra dimensión que determina el mundo rural es el relativo al medio ambiente, al ma-nejo, uso sostenible, conocimiento y conservación de los recursos naturales. El patrimo-nio ambiental de nuestros países es un tema casi exclusivamente rural, el cual ha sufrido profundos cambios en su valoración social y, en consecuencia, la relevancia en cuanto a modelos y estructuras políticos e institucionales para su administración y gestión. Este tema que hasta hace poco más de una década formaba parte de los ministerios de agri-cultura, ha pasado en casi todo los países a ministerios independientes, no obstante que tienen importante influencia y protagonismo en el mundo rural. Hay tres aspectos que es evidente destacar de esta relación medio ambiente, medio rural. La primera tiene que ver con la contabilidad de la economía rural, que normalmente ex-cluye los componentes asociados al patrimonio ambiental, reflejados en cuentas ambien-tales, que dan cuenta de la degradación y agotamiento de recursos, no obstante al tiem-po de la valoración de los recursos naturales, como agua, suelo, bosques, biodiversidad, que forman parte de una función económica que cambia en forma dramática considera-ciones económicas respecto a el sector rural. Las estrategias y planes públicos ambien-tales consideran esos recursos con diversos tipos de estrategias y planes que condicio-nan cada vez más actividades poblacionales, productivas y de gestión e intervención en el medio rural. Un ejemplo claro de ello son estrategias y planes públicos de bosques, de agua, de biodiversidad, de zonas de protección, parque naturales, manejo de especies, recursos genéticos o manipulación del germoplasma, entre otros temas que cuentan con gestión e intervención pública todas ellas determinantes para el medio rural. La segunda tiene que ver con condiciones de la producción en términos de efecto de la actividad agrícola respecto a los recursos o respecto a los ecosistemas que conducen a estrategias y planes de promoción, o de control, hacia producción limpia y a la conside-ración de temas como capacidad de carga o resiliencia de los ecosistemas. Entre esos modelos y estructuras están consideraciones relativas a la agricultura orgánica. Los vínculos intersectoriales entre medio ambiente y agricultura son intensos, sin embargo no necesariamente se cuenta con estrategias y planes públicos sinérgicas e integradas. Los servicios ambientales son la tercera área en la cual se presentan importantes relacio-nes entre la política ambiental y el medio rural, y sin duda es la más relevante en términos de implicaciones económicas y de potencial en la construcción de modelos y estructuras que involucran los recursos naturales con estructuras de aprovechamiento sostenible del patrimonio natural del espacio rural. Los diversos dispositivos de valorización de los re-cursos en marcos de formulación y gestión que han sido incorporados en los acuerdos ambientales, implican una transformación sustancial de la interpretación de los procesos económicos del medio rural.

74

LAS IMPLICACIONES DE LAS POLÍTICAS MACROECONÓMICAS SO-BRE LOS SISTEMAS TERRITORIALES DE AGRICULTURA FAMILIAR

Más allá de consideraciones rurales que se han mencionado hasta ahora, existen objeti-vos de política que se ubican en escenarios institucionales fuera del sector mismo y del protagonismo de los actores públicos responsables por su atención. Hay objetivos macro de estrategias y planes públicos que asignan un papel al sector rural y a la agricultura, en consideración a metas vinculadas al proyecto nacional, que hacen que se establezcan condicionantes exógenos a la política sectorial o territorial. Hemos mencionado la responsabilidad de estrategias y planes públicos agrícolas para garantizar el abastecimiento de alimentos a la sociedad, considerado como un propósito mayor de estrategias y planes públicas, haciendo que la agricultura sea considerada en forma diferente de cualquier otro sector económico. El fundamento de ese propósito re-posa en consideraciones de seguridad alimentaria, en particular en lo relativo a la dispo-nibilidad de alimentos en cantidad y calidad adecuadas a demandas sociales. Esto signi-fica que la sociedad considera que podría prescindir de otros sectores económicos, no obstante que considera estratégica la existencia del sector agrícola. Es más, algunos países han incorporado una consideración de soberanía alimentaria, que considera que no es conveniente permitir vulnerabilidad de abastecimiento de alimentos en procesos de mercado externos, estableciendo como un propósito nacional, la pro-ducción nacional de alimentos. Estas consideraciones ponen preocupaciones por la pro-ducción agrícola, en términos diversos de la mera eficiencia económica – productiva.

NEGOCIACIONES COMERCIALES Todos esos aspectos se ven reflejados en estrategias y planes públicos comerciales de los países. No es casualidad que el capítulo agrícola de todas negociaciones comerciales sea el más difícil de negociar, aquel donde se presentan mayores dificultades para que se cedan ventajas o se negocien preferencias. Sin embargo, no puede dar lugar a la exis-tencia de negociaciones y acuerdos comerciales agrícolas independientes de negocia-ciones globales de negociación. Por ello estrategias y planes públicos comerciales no son un parte de la política sectorial agrícola, lo que se refleja en que autoridades respon-sables de la política sectorial, negocian al interior del país, con los responsables del co-mercio del país y con los subsectores agrícolas, más no determinan estrategias y planes de negociación que corresponden a la órbita de estrategias y planes públicos macro. Lo que si resulta claro es que para que negociaciones comerciales tengan éxito debe existir una visión de metas sectoriales, de ventajas comparativas y de un proyecto nacio-nal sectorial. Sin duda, debilidad en negociaciones internacionales en el sector agrícola es la tendencia a defender intereses particulares sin una visión del sector en el largo pla-zo, consensuada y acordada con los actores. Esa sí que es responsabilidad sectorial.

MATRIZ ENERGÉTICA Otra de estrategias y planes públicos externas a sectoriales agrícolas o rurales, que ha adquirido gran importancia, es la relativa a estrategias y planes energéticas que en tiem-po reciente ha volcado sus prioridades hacia la generación de energéticos alternativos al

75

petróleo, conduciendo a estrategias y planes que resultan determinantes en la orienta-ción de la producción agrícola. Las decisiones estrategias y planes públicos de interés nacional, definen, por esta vía, cambios estructurales en componentes centrales del me-dio rural.

REFORMAS INSTITUCIONALES Una profunda macrotendencia de transición institucional está marcando transformacio-nes en el orden político y organizacional en el mundo entero. Los cambios en el papel, competencias, atribuciones y discrecionalidad de los Estados Nacionales, se manifiestan en un fortalecimiento de otros agentes y actores públicos y sociales, generando dos rutas de cambio ; la primera en cuanto al ascenso del protagonismo de los actores sociales y económicos, en francos procesos de participación y de privatización de funciones que hasta hace pocas décadas eran indiscutiblemente campo de la acción pública; la segun-da, por la entrega de responsabilidades, sea por delegación o por pérdida de competen-cia, hacia otros niveles territoriales en procesos de descentralización, globalización, re-gionalización nacional o regionalización internacional. Todos esos cambios han venido dibujando un nuevo mapa de poder, competencias, recursos, subsidiaridades y requeri-mientos de coordinación. Este es un nuevo escenario al cual se han venido enfrentando todas organizaciones con mayor o menor éxito. Podría afirmarse que los organismos internacionales, el IICA entre ellos, son de los que más dificultades han encontrado para optar por su propio camino y encontrar el espacio que los justifique frente a sus mandantes. La tendencia modernizadora de la institucionalidad para la agricultura se ha visto atraída por exigencias de nuevas reglas del juego a escala supranacional (especialmente en te-mas relacionados con el comercio) y por crecientes exigencias de mayor participación de los actores sociales. En el campo de la agricultura y del desarrollo rural, la adopción cre-ciente de conceptos como la agricultura ampliada, el tipo multifuncional de la misma y visiones territoriales de estrategias y planes públicas, ha planteado la necesidad de reali-zar ajustes importantes y modernizadores de la institucionalidad agropecuaria y rural; ampliar la gama de actores públicos y privados que participan en los procesos; conside-rar objetivos múltiples para políticas, más allá de perseguir objetivos puramente producti-vistas; y analizar responsabilidades e mecanismos de los Ministerios de Agricultura. En particular se han ido expandiendo estrategias y planes de instituciones cadena o sistema producto, como nuevos esquemas de negociación e interlocución entre los diversos es-labones de la cadena de valor y de dispositivos de concertación con el Estado para la orientación de estrategias y planes y los mecanismos de política. Igualmente se ha veni-do generalizando la creación de estructuras colegiadas para la instauración de procesos de planeación, consenso y formulación y gestión de los territorios rurales. En cuanto a instituciones públicas, muchos países han consolidado la transición y ajuste iniciado desde la década de los 90 y basada en nuevas estrategias y planes de regulación, parti-cipación, privatización y articulación. La descentralización y la participación, son dos procesos que avanzan, redefiniendo los mapas institucionales, responsabilidades, asig-naciones de recursos y sistemas de planificación. Estas consideraciones están detrás de los diversos modelos y estructuras de estrategias y planes públicos rurales que están siendo aplicadas en los países del hemisferio. Lo

76

primero que hay que destacar es que existe una importante diversidad y heterogeneidad en esos marcos. En esencia, todas estrategias y planes públicos mantienen un propósito explícito de logro del bienestar, el progreso y la integración de la agricultura familiar. Las diferencias de enfoque se liga, tanto con el significado de desarrollo, como con la inter-pretación del significado rural. Pueden distinguirse cuatro tipos generales de estrategias y planes públicas, que ilustran bastante bien divergencias interpretativas. Puede afirmarse una conclusión trascendental que subyace a estas estrategias: se ha avanzado en la identificación y construcción de mecanismos para el desarrollo rural, no obstante han fallado porque se carece de estructuras institucionales para su gestión. Esto ha hecho que el tema institucional se convierta en el foco de atención de los proce-sos de innovación en estas políticas.

Primero, estrategias y planes públicos sectoriales agrícolas, en las cuales la agricultura familiar es tan sólo un componente de estrategias y planes para la agricultura, en las cua-les se busca la integración de los pequeños productores, en condiciones de equidad, a los procesos generales de apoyo a la agricultura. La inserción exitosa de los pequeños productores y emprendedores rurales en los procesos de mercado agrícolas modernos, es el objetivo, lo cual orienta acciones a aquellas poblaciones ligadas al sector con con-diciones reales de factibilidad para procesos de modernización y reconversión que los lleve a una posibilidad cierta de constituirse en empresas exitosas en procesos de mer-cado modernos y eficientes. Los temas no agrícolas, pobreza o ambientales, no son con-siderados componentes centrales de ese tipo de estrategia, no porque no se les conside-re fundamental (de hecho, la estrategia de inclusión productiva se considera como una efectiva acción para la reducción de la pobreza), sino porque se asume que eso forma parte de otros componentes de política pública, como la social, la regional o la local. Ins-titucionalmente la responsabilidad es totalmente de los ministerios de agricultura. Segundo, estrategias y planes públicos sectoriales económicas, agrícolas y no agríco-las, que se basan en la focalización de los pequeños productores y emprendedores co-mo sistemas complejos basados en agricultura familiar, reconociendo la diversificación económica de estas unidades. Un punto fundamental de esta visión es el hecho de que los pequeños productores y emprendedores rurales establecen estructuras de ingreso extrapredial y no agrícola. Los objetivos de política priorizados son la atención a la po-breza y oportunidades de integración económica. Los componentes de la política inclu-yen temas sociales y de organización social, sectores económicos como servicios (turis-mo rural, servicios ambientales, comercio o infraestructura, entre otros). Sin embargo, sigue siendo la agricultura el sector determinante, tanto de la población objetivo, como de la definición de los mecanismos de política, incorporando integralmente los compo-nentes de política de inserción económica en cadenas agrícolas. Institucionalmente la responsabilidad es totalmente de los ministerios de agricultura.

Tercero, estrategias y planes públicos denominadas de enfoque territorial, que parten, de la misma forma que anteriores, del reconocimiento de la agricultura como el eje cen-tral de definición de la población objetivo, no obstante que incorporan una visión más amplia de tipo sistémico. Se basa en la redefinición del objeto de la política, sustituyendo al productor o a un grupo social particular, por el territorio en el cual reside. Al ampliar el ámbito de acción hasta el territorio, se incorporan otras dimensiones ambientales, socia-les, estrategias y planes públicos y culturales, así como al conjunto ampliado de dinámi-

77

cas económicas que se desarrollan en esos espacios, así como la consideración de rela-ciones urbano – rurales como componentes inseparables. Los ejes articuladores de esta estrategia son el reconocimiento de lo local como fundamento y la descentralización co-mo estrategia; la corresponsabilidad y cogestión de los agentes públicos y los actores sociales para la formulación y gestión y los procesos participativos, concertados y nego-ciados como estrategia; y la convergencia de estrategias y planes públicos sectoriales no agrícolas y no económicas que intervienen en los territorios y la articulación, coordinación y concurrencia de estrategias y planes públicos como estrategia. Institucionalmente la responsabilidad es compartida por un conjunto amplio de ministerios, no obstante co-rresponde la función articuladora a los ministerios sectoriales agrícolas o agrarios.

Cuarto, estrategias y planes públicos de estricto tipo territorial, que consideran al desa-rrollo rural como un caso particular del regional o territorial. La base de esta definición es el establecimiento de tipologías territoriales que establecen formas particulares de espa-cios que son considerados rurales, ya sea por cuestiones demográficas, de base econó-mica o de dependencia de los recursos naturales. Este tipo de estrategias y planes se confunden con el desarrollo local, regional, urbano o rural, en modelos y estructuras inte-grales de tipo intersectorial y multidimensional. La agricultura es un sector más y sus or-ganizaciones e instituciones un actor más, que incorpora dentro de modelos y estructu-ras de consenso, sus propios intereses y necesidades. Institucionalmente, la responsabi-lidad y protagonismo está localizado en entidades territoriales, particularmente munici-pios o estados (departamentos o provincias). Los ministerios de agricultura participan como uno más, con protagonismos que dependen de la naturaleza del territorio, bajo modelos y estructuras de planificación y gestión territorial que tienen centro en institucio-nes públicas en el máximo nivel de responsabilidad (presidencia o ministerios de planifi-cación).

78

BIBLIOGRAFÍA Alburquerque, Francisco, El Enfoque del Desarrollo Económico Local, OIT, Buenos Aires,

2004 Arruda Sampaio, Plinio, La Reforma Agraria en América Latina: una revolución frustrada,

en Observatorio Social de América Latina, CLACSO, Buenos Aires, 2005 CEPAL, OPS, FAO, República de Francia, Agricultura Familiar y Circuitos Cortos, Memo-

rias del Seminario sobre Circuitos Cortos, Santiago de Chile, 2013 Chayanov, Alexander, La Organización de la Uindad Económica Campesina, Moscú,

1925 De Grammont, H., Martínez, L., La Productividad en el Campo Latinoamericano,

FLACSO, Quito, 2009 Dixon, John, Gulliver, Aidan, Gibbon, David, Hall, Malcolm, Sistemas de Producción

Agropecuaria y Pobreza, Como Mejorar los Medios de Subsistencia de los Pequeños Agricultores en un Mundo Cambiante, FAO, Banco Mundial, Roma y Washington, 2001

Echeverri, Rafael, Territorio e Identidade en Brasil, IICA, Secretaría de Desarrollo Territo-rial, Brasilia, 2008

FAO, Comité Forestal, Los Bosques y la Agricultura Familiar, 22º período de sesiones, Roma, 2014

Foro Nacional de Agricultura Familiar de Argentina, Propuesta para un Plan Estratégico de Desarrollo Rural, Buenos Aires, 2008

Gandigruber, B., García, H., Nazif, I., Economía Institucional: Propuesta Metodológica para la Formación de Precios Agrícolas, CEPAL, 2014

Gras, Carla, Pluriactividad en el Campo Argentino, el caso de los productores del sur santafecino, en Cuadernos de Desarrollo Rural, Nº 51 Pontificia Universidad Javeriana, Colombia, Bogotá, 2003

Kay, Cristobal, Estructura Agraria y Violencia Rural en América Latina, Revista Sociolo-gías, Porto Alegre, 2003

Köbrich, C., Dirven, M., Características del Empleo Rural no Agrícola en América Latina con Énfasis en los Servicios, Santiago de Chile, 2007

Manzanal, Mabel, Shneider, Sergio, Agricultura Familiar y Políticas de Desarrollo Rural en Argentina y Brasil, Asociación Latinoamericana de Sociología Rural, VIII Congreso La-tinoamericano de Sociología Rural, Porto de Galinhas, 2010

Martínez, Mª Cristina, La Capacidad Innovadora de las Redes de Desarrollo Regional, en Historia Empresarial, ICE, Sydney, 2004

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación Argentina, Argentina Ocupa-ciones y Fuentes de Ingresos de los Habitantes Rurales, PROINDER, Buenos Aires, 2011

79

Ministerio de Industrias y Productividad, MIPRO, Gobierno de Ecuador, Políticas Públicas de Fomento a la Asociatividad Empresarial de las Mipymes, Quito, 2012

Naciones Unidas, Agenda 21, Rïo de Janeiro, 1992 Naciones Unidas, Convención de las Naciones Unidas contra la Desertificación y la Se-

quía, Río de Janeiro, 1992 Naciones Unidas, Convención de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Río de

Janeiro,1992 Naciones Unidas, Convención de las Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica, Río de

Janeiro, 1992 Obschatko, Edith, Los Pequeños Productores en la República Argentina, Serie de Estu-

dios e Investigaciones IICA, Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca de Argenti-na, Buenos Aires, 2007

PROTERRITORIOS, Políticas con Enfoque Territorial en Países Iberoamericanos, Ciudad de México, 2011

PROTERRITORIOS, Reformas del Estado: Gestión Territorial, Documento Presentado en el Seminario de Reflexión sobre Transformación del Estado y Desarrollo en el marco preparatorio de la Cumbre Iberoamericana, Asunción, 2011

Ribeiro, José E., Heterogeneidad Estructural de la Agricultura Familiar en Brasil, CEPAL, Santiago de Chile, 2013

Robles, Héctor, Ruiz, Ana J., Presupuestos para la Agricultura Familiar y Campesina en México, OXFAM, CRECE, Ciudad de México, 2013

Ryan, Silvia, Bergamín, Gerardo, Estudio sobre la Institucionalidad y las Políticas Públicas de Agricultura Familiar y Desarrollo Rural en Argentina, 2008

SAGARPA, FAO, Aglomeraciones Productivas (Cluster) una Vía para Impulsar la Competi-tividad del Sector Agroalimentario de México, Ciudad de México, 2013

SAGARPA, FAO, Agricultura Familiar con Potencial Productivo en México, Ciudad de México, 2010

Salcedo, S., Guzmán, L., Agricultura Familiar, Recomendaciones de Política para América Latina y el Caribe, FAO, Santiago de Chile, 2014

Scott, Gregory, Competitividad Agrícola y Desarrollo de Cadenas y Cluster en Perú, Lima, 2011

Shneider, Sergio, La Contribución de la Pluriactividad para las Políticas Públicas de Desarrollo Rural, FLACSO, Guatemala, 2007

Simón Amor, Jesús, La Formación de Precios Agrícolas en los Mercados Internacionales, en La Tierra Cuadernos Nº 13, Madrid, 2008

Sislian, Fabián Eduardo, Políticas Públicas y Agricultura Familiar, Los Acuerdos Territoria-les de Desarrollo Rural con Inclusión, Instituto Gino Germani, Universidad de Buenos Aires y Universidad Nacional de la Matanza, Buenos Aires, 2012