Presentación - Escuela De Gestión Egpp · Magister en Gestión de Organización y Diplomado en Edu-cación Superior, trabajó en el Ministerio de Economía y Fi-nanzas, durante

Presentación

Estimado tele participante, la Escuela de Gestión Pública Plurinacional te da la bienvenida al Programa de Tele edu-cación “Construyendo un nuevo Estado”.

Este programa está dirigido a servidores públicos, a profe-sionales, estudiantes, universitarios, obreros y organiza-ciones sociales.

El objetivo de este programa es fortalecer las capacidades teórico y prácticas para un mejor ejercicio de la administra-ción pública y un efectivo control social.

Este programa está compuesto por módulos audiovisuales; cada uno contiene cuatro clases con la duración de una hora. Luego de que veas, escuches, sistematices puedes comunicarte con la Escuela de Gestión Pública Plurinacional de tu región y solicitar una evaluación.

Con la participación de tu familia, tu comunidad, tu ins-titución, tu organización estamos construyendo un nuevo Estado.

Iván IporreDirector General de la EGPP

Curso 5

Sistema de Administración de Bienes y Servicios

Leopoul Montecinos Flores

Objetivo General

• Conocer y describir el procedimiento de Administración de Bienes y Servicios y sus funciones y atribuciones en entida-des públicas.

Objetivo general

• Describir y conocer los Sistemas de Tesorería, Crédito Pú-blico de Control Gubernamental y la responsabilidad de la función pública en el marco de la Ley 1178.

Leopoul Montecinos Flores. Administrador de Empresas, Magister en Gestión de Organización y Diplomado en Edu-cación Superior, trabajó en el Ministerio de Economía y Fi-nanzas, durante 8 años, como Director de normas. Actual-mente trabaja de forma independiente. Es docente en la UMSA y en la Contraloría General del Estado.

Leopoul Montecinos Montes:

Un saludo cordial a todos los participantes del Programa Tele educación. En esta oportunidad, vamos a presentar lo que viene a ser la Ley 1178 y su relación con el Sistema de Administración de Bienes y Servicios.

Dentro de esta relación la Ley 1178, tiene más de 20 años; los fines que persigue son cuatro, de los cuales nos dice el primero; que se debe programar, organizar, ejecutar y controlar la captación de los recursos. La captación de los

Módulo XII Ley 1178 - Parte 1

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recursos es algo que realizan las entidades públicas, en un esfuerzo propio con el Ministerio de Economía Públicas por diferentes fuentes. Estos recursos se los debe utilizar, por eso también nos señala que se debe programar, organizar, ejecutar y controlar el uso de estos recursos, eso sí es Bie-nes y Servicios de forma eficaz, de forma eficaz y eficien-te; tratando de contribuir siempre a lo que nos señalan los fines, las políticas, los planes previstos para cada entidad. Un segundo fin que establece, es disponer de la información útil, oportuna, confiable, sobre los Estados Financieros; pero no solamente es la parte financiera, sino que la parte administrativa, que hace referencia al sistema de Adminis-tración de Bienes y Servicios.

Un tercer fin es el régimen de responsabilidad por la función pública, donde todos los servidores públicos son responsa-bles por el manejo de estos recursos que hace al sistema de Bienes y Servicios.

Por último nos muestra que debe desarrollar la capacidad administrativa; o sea que todos los servidores públicos de-ben conocer la norma, deben conocer todo el contenido de administración de Bienes y Servicios, con un propósito, nos dice: “se debe desarrollar esta capacidad para identificar, comprobar e impedir el manejo incorrecto de los recursos del Estado”, esos recursos que hemos utilizado en inicio, que los debemos controlar, que los debemos verificar y que si existe algún problema, debemos denunciar.

Esos son los fines que persigue la Ley 1178, su ámbito de aplicación es a todas las entidades del Sector Público; del nivel central, desconcentrado, descentralizado a nivel de-partamental, a nivel de los gobiernos municipales, las nue-vas entidades que existen ahora, como las autoridades de fiscalización y control social de diferentes sectores; empre-sas, juegos, telecomunicaciones, etc., las empresas públi-cas, las nuevas que también existen, las nuevas públicas nacionales estratégicas; pero no solamente el ámbito de aplicación es a las diferentes entidades, sino también al uso de estos recursos que generan, hay recursos propios, re-cursos de coparticipación, recursos que provienen del IDH de contraparte, recursos por financiamiento externo, dona-ciones. Muchas veces las entidades cuando tienen recursos propios, generan recursos propios, utilizan estos recursos

Ley 1178 - Parte 1 Módulo XII

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sin aplicar lo que establece la norma, entonces viene la ley, viene la norma y tiene su ámbito en el uso de esta, estas disposiciones legales.

Hay ciertas relaciones con el Sistema de Administración de Bienes y Servicios y uno de los principales, es el Sistema de Programación de Operaciones. Dentro de lo que hace el artículo 6 de la Ley 1178, el Sistema de Programación de Operaciones, establece los objetivos de cada una de las en-tidades; en el marco de los planes estratégicos, en el marco de lo que hace a los planes y políticas de índole nacional, que nos da el sistema nacional de planificación. Pero esto se concretiza en resultados concretos de la gestión, el año, el mediano plazo y dentro de ello nos habla de las tareas que debe perseguir las actividades y operaciones que se realizan, los procedimientos, cómo se van a emplear y den-tro de ello tenemos un elemento que hace relación con el SABS, cuáles son los medios y recursos a utilizar.

Dentro de los recursos que se utilizan, son todos los equi-pos, las computadoras, estamos hablando ahí de las obras, los servicios, consultorías, son todos los medios y recursos que se utilizan. Entonces, para alcanzar un objetivo noso-tros necesitamos obligatoriamente utilizar estos recursos, entonces por eso es importante esa relación con el Sistema de Programación de Operaciones.

Con el Sistema de Organización Administrativa tenemos otro elemento. El Sistema de Organización Administrativa se organiza internamente y ahí nosotros definimos quié-nes son las diferentes unidades solicitantes, los actores que participan en los Bienes y Servicios para la contratación, para el manejo, para la disposición de Bienes. Por eso, es importante tomar en cuenta cual es la estructura en cada entidad. Por otra parte tenemos una relación con el sistema de presupuesto, porque si bien hemos hablado de carrete-ras hemos hablado de consultorías, hablamos de servicios, hablamos de Bienes; hay que asignarle recursos financieros a esos recursos físicos y estos recursos financieros com-prende justamente la otorgación desde una primera etapa con la certificación del presupuesto, la certificación presu-puestaria.

Posteriormente, ya entrando al artículo 10 de la Ley 1178, en su primera parte nos señala que el Sistema de Adminis-


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tración de Bienes y Servicios comprenderá tres componen-tes, tres subsistemas; la forma de contratación, el manejo y la disposición de Bienes. Estos tres subsistemas guías, de manera genérica establece la Ley 1178, nos señala: el cómo se va a llevar el proceso de contratación, el cómo se va a llevar el manejo de Bienes y la disposición de los Bienes. Entonces dentro de esta relación nos muestra es-tos tres componentes: compramos bienes, los usamos, los consumimos y cuando ya no nos sirve a los propósitos de la entidad, debemos disponerlos.

Entonces, en el artículo 10 de la Ley 1178, para el subsiste-ma de contratación, nos habla inicialmente de un elemento fundamental, nos dice: “que se debe exigir previamente la disponibilidad de los recursos, de los fondos para iniciar una contratación”, que eso significa, que tiene que estar en el presupuesto y debemos contar con la certificación pre-supuestaria. De todas formas, si no contaríamos con ello, debe haber algo o un elemento fundamental, se debe de-finir las condiciones de financiamiento; estas condiciones de financiamiento para saber de dónde vienen; vienen de donación, por ahí el financiamiento es de algún organismo financiador de otro país; entonces estamos definiendo para el corto plazo, mediano plazo. Obviamente esto tiene que ver con lo que viene a ser inversión pública, en su caso, es un caso de endeudamiento, tesorería y crédito público. En-tonces, el órgano rector con las diferentes instancias sea el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas a nivel de Teso-rería y Crédito Público, sea inversión pública con el Ministe-rio de Planificación; señala justamente estas posibilidades.Dentro del desarrollo de este artículo, lo que hace al sub-sistema de contrataciones; nos habla que se deben di-ferenciar ciertas atribuciones para llevar a cabo procesos de contratación, las atribuciones que tienen que estar en la estructura; es la unidad solicitante, quien solicita, quien autoriza el inicio de proceso y quien lleva a cabo el proceso. Entonces estas tres atribuciones, dentro de los procesos de contratación se tienen que dar para todas las instancias y ya en la normativa debe señalar o señala quien es la unidad solicitante y en los reglamentos específicos tiene que seña-larse quienes son esas unidades solicitantes.

Cuando nos habla y define de quien autoriza el inicio de proceso, la norma debe establecer, quienes son los respon-sables del proceso de contratación en las diferentes moda-


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lidades que existen. Tenemos cuatro modalidades que son las que más se utilizan: compras menores, la modalidad de apoyo nacional a la producción y empleo, la modalidad de licitación pública, las modalidades de contratación directa y además hay otras: contratación por excepción, contra-tación por emergencia. Entonces para eso hay autoridades que son los que autorizan el inicio de proceso y los que ad-judican, los llamados RPC y RPA. Por otra parte nos señala también quién lleva a cabo el proceso en las diferentes enti-dades públicas, quiénes llevan a cabo el proceso; son las di-ferentes unidades administrativas, que otras lo tienen a ni-vel central, otras lo tiene a nivel desconcentrado; entonces estas unidades administrativas son encargadas de llevar a cabo el proceso. En ciertas partes del proceso, también in-tervienen lo que son las comisiones de calificación, cuan-do tienen que calificar, cuando tienen que evaluar, cuando tienen que poner en consideración de quien va adjudicar, a quien están recomendando. Por otra parte, tenemos tam-bién a la unidad solicitante que en su momento lleva a cabo el proceso de contracción, cuando realizan la reunión de aclaración, cuando son parte también de las comisiones de calificación o las comisiones de recepción.

Otro elemento que nos señala el artículo 10 de la Ley 1178 es que se debe simplificar los trámites. Si bien hace 20 años tenemos esta instrucción, las primeras normas lo que ha denominado no es cierto, la simplificación de trámites eran procesos de contratación que duraban 6 meses, 8 meses o inclusive duraban años. En el tiempo se ha ido mejorando aquello y las normas actuales ya realizan procesos de con-tratación en un mes, un mes y medio, 2 meses, procesos que son largos, para montos largos entonces, nos dice la simplificación de trámites y además eso significa, desburo-cratizar las entidades públicas, los procesos de contratación.

Un tercer elemento que tenemos, a nivel de lo que viene a ser el subsistema de contratación, es que se debe iden-tificar a los responsables de la adhesión de contratación; alguien decide, alguien toma la decisión de las contrata-ciones y en estos casos tenemos a la máxima autoridad ejecutiva, el momento que pone la firma, el momento que firma el contrato; la máxima autoridad ejecutiva es la que define entonces esta primera instancia. Tenemos otras dos instancias intermedias, que es el momento cuando se lle-ga a la adjudicación, alguien adjudica y es el responsable


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del proceso de contratación y hace la licitación pública, sea por montos menores. También tenemos a otro participan-te, a otro actor que es la comisión de calificación, cuando están calificando, ellos al evaluar están habilitando a algu-nos proponentes, están descalificando a otros proponentes, descalifican otras propuestas y recomiendan al que se va adjudicar; entonces todo eso identificamos, quien califica, quien adjudica, quien firma el contrato.

Esta Ley tiene también relación con la Ley de Procedimiento Administrativo, cuando nos señala que la MAE, si bien firma contratos, puede delegar y tanto el delegante como el de-legado son los dos que intervienen en un proceso, entonces son corresponsables por la firma de contrato, y no hay que olvidar un elemento más; el abogado o el asesor legal. El asesor legal es quien recomienda durante todo el proceso de contratación, desde un inicio hasta el final, sobre la lega-lidad de los documentos presentados por los diferentes pro-ponentes, sobre la legalidad del proceso de contratación, un ejemplo: “si nosotros vamos a hacer una obra, tenemos que contar con el derecho propietario, y el único que nos va a señalar si tenemos o no, si contamos con el derecho pro-pietario es el abogado, lo mismo para la firma de contrato, es quien hace el contrato, es quien hace la resolución y nos da esa quiescencia para continuar con el proceso”.

En esta parte también la Ley nos señala y es sabia en su inicio, cuando nos dice que: “deben contemplar la calidad, deben contemplar la oportunidad y además la competiti-vidad del precio”. Cuando hablamos de calidad, es de que los proponentes, con sus propuestas, deben cumplir con las especificaciones técnicas, los términos de referencia, si algún proponente falla algo se descalifica, porque estaría yendo en contra de las especificaciones técnicas, arriesga la calidad, entonces por tanto se descalifican las propuestas. Cuando hablamos del tema oportunidad estamos hablando del tema plazos, entonces estos plazos deben cumplirse de acuerdo a como uno requiere; hay plazos que son fijos, hay plazos que son referenciales y en cuanto al precio la norma ya debe señalar los diferentes métodos de evaluación don-de tenemos: el precio evaluado más bajo, el presupuesto fijo, menor costo, calidad, propuesta técnica, entonces que es una referencia de lo que manda la Ley 1178.

Por último, estas atribuciones que se contemplan en lo que


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hace al subsistema de contratación, debe tomarse en cuen-ta en la estructura de cada entidad, donde se defina quién es la máxima autoridad ejecutiva, con sus atribuciones; quienes son los responsables de los procesos de contrata-ción, quienes son las diferentes unidades solicitantes, quie-nes son las unidades administrativas que participan en el proceso de contratación, quien define a las comisiones de calificación, comisiones de recepción entonces, un proceso dinámico que se da y no es fijo necesariamente, es la máxi-ma autoridad ejecutiva quien define, quienes van a llevar a cabo el proceso de contratación, porque es su responsabili-dad, tomar en cuenta todo el proceso.

Para el subsistema de manejo de bienes se establece una serie de elementos, que lamentablemente en el tiempo ya quedaron cortos, inclusive para la Ley 1178. Nos habla que las entidades deben emplear los bienes, los servicios que se contrate en los fines previstos en la Programación Ope-rativa Anual, o sea el POA es nave para que también se lleven a cabo estos procesos de contratación y en qué se va a utilizar los bienes, nos dice los fines previstos en el POA si queremos alcanzar algo, debemos contemplar estos bienes, debemos contratar estos bienes y ahora debemos utilizarlos, entonces deberíamos utilizarlos en forma eficaz y en forma eficiente como nos dicen.

Un segundo elemento nos dice: “debe contar con mante-nimiento preventivo de los activos”, ¿qué significa aquello? que se contratará a empresas para que hagan el mante-nimiento de computadoras, mantenimiento de vehículos, mantenimiento de todos aquellos elementos que tenemos en las entidades públicas y que utilizamos, entonces es un mandato de la Ley.

Viene un tercer elemento que nos señala: “es la salvaguar-da de los activos”. ¿Qué significa contar con seguros? Signi-fica contar con personal de seguridad, significa que se tiene que contar con la seguridad en las diferentes instalaciones para ver la salvaguarda de los activos, la asignación, hay responsables, que vienen desde el responsable de la uni-dad administrativa. Habrá una estructura de activos fijos de almacenes, de activos fijos muebles, activos fijos inmue-bles y esta salvaguarda, nos da en última instancia, con la aplicación o la asignación a los servidores públicos. Los servidores públicos son responsables por el cuidado, la sal-

vaguarda de estos activos, porque ellos son responsables de lo que se les ha entregado, si existiría algún desperfec-to algún problema con algún activo, en primera instancia son los servidores públicos quienes responden ante ello, en segunda instancia, si hubiera un robo, si hubiera un hurto o pérdida, habrá una investigación del caso que nos diga quién es el responsable. De la misma forma se deben esta-blecer, ya en la norma o como ya existen las diferentes pro-hibiciones para el uso de estos bienes, para el préstamo de estos bienes, un ejemplo por decirles: “que los bienes no se pueden prestar entre servidores públicos, sin la quiescencia del responsable de activos fijos”, entonces esta figura nos da un tratamiento total de lo que hace a los bienes de uso y a los bienes de consumo.

Por último tenemos, que al identificar a los responsables del manejo de bienes; el momento que se están saliendo, el momento que los destituye, que renuncien o que salen de la entidad, ellos tienen que liberarse de la responsabilidad por el manejo de bienes.

Como hemos visto en estos dos subsistemas y hemos vis-to también en la parte inicial, el régimen de responsabili-dad por la función pública, tiene mayor incidencia en lo que hace a contrataciones y en lo que hace a manejo de bienes, por el uso de bienes son los responsables, por los procesos de contratación es el mayor indicio de responsabilidades que existe por la transparencia que se debe dar. En el caso corrupción nos hablan, trasparencias, respecto a ellos por-que puede haber sobreprecios, entonces las personas que están indicadas para llevar a cabo procesos de contratación y de manejo, tienen que tener mucho cuidado. Este sistema y en especial estos subsistemas son muy fundamentales para que se cumpla con la transparencia.

Síntesis:

• En esta primera parte el expositor mencionó que entre las funciones principales de la administración de Recursos está la de difundir el sistema para que todos los servidores públicos la conozcan.

• El SPO establece los objetivos de cada una de las entida-des hacia resultados a obtener.

• El SABS está compuesto por tres subsistemas: la forma de contratación, el manejo de bienes y la disposición de bienes.

• El sistema de contrataciones exige la disponibilidad de los recursos para iniciar una contratación, el sistema de contra-taciones se debe especificar quién solicita la contratación, quién autoriza el inicio del proceso, quién lleva a cabo el proceso.

• El sistema de Disposición de bienes plantea tres mecanis-mos: para la baja de vienes: inutilización, obsoletos poner a la venta.

• La importancia del SABS respecto al Sistema de Gestión Pública es la respuesta oportuna al requerimiento de Bienes y Servicios para lograr los objetivos de gestión. El SABS permite ejecutar la inversión pública y ejecutar el presu-puesto.

Leopoul Montecinos Montes:

Iríamos al tercer subsistema ya que es el subsistema de disposición de Bienes. En el Subsistema de disposición de Bienes, si bien, tal vez es el menos importante porque no lo lleva a cabo las entidades, tiene también su grado de importancia, aquí nos señala tres: parámetros fundamen-tales. ¿Cuáles son los mecanismos para la baja de bienes? Hay baja de bienes por inutilización, los bienes que ya no se utilizan, los bienes que ya son obsoletos, que en materia tecnológica podemos tener bienes que se guardan tiempo, ¿qué hay que hacer,? darlos de baja. Cuando se dispone de los bienes, se llega a la venta de los bienes, hay que dar de baja de los registros físicos de los registros contables, pero lo que si hay que generar cuales son los procedimientos, estos mecanismos para la baja de bienes. Entonces dentro de estos mecanismos, las entidades deben crear sus pro-pios reglamentos en base a la norma, para ese efecto estos mecanismos muestran el cómo se va a llevar a cabo, dónde participa el de la unidad administrativa, cómo participa el de activos fijos; es bueno tener también la participación de un notario de fe pública que verifique; “algún momento se ha llevado a cabo, medicamentos que ya estaban vencidos y se los ha desechado por algunas partes por las villas, y lo primero que teníamos como problemas ¿qué es? niños ju-


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gando con estos medicamentos, perros moviendo todos los medicamentos”. No se le dio el tratamientos necesario para realizar, primero la inutilización de estos bienes, segundo la baja de ellos.

Otro elemento que tenemos es el mecanismo para la venta oportuna de bienes. La Ley 1178 nos habla de la venta de bienes, de aquellos que ya no se van a utilizar, de aquellos bienes que no son necesarios para la entidad, con ciertos objetivos; recuperar total o parcialmente la inversión y ade-más no tener los bienes inutilizados; obsoletos o que no nos sirven, acopiados en la entidad, procurándonos tal vez demasiados gastos. No solamente nos dice ahora que tene-mos que ver la venta oportuna, sino también tenemos que ver la disposición temporal, entonces hay diferencia entre la disposición temporal y la disposición definitiva. La ley nos habla solamente de la definitiva, la disposición tem-poral tiene que tomarse en cuenta porque puede ser que los bienes ya no los necesitemos pero en este año, o en la siguiente gestión; pero en dos años o tres años vamos a necesitar que eso nos permite una disposición temporal de darlos por préstamos de uso, por arrendamiento, como dato. Entonces esta figura del préstamo de uso como dato el arrendamiento o alquiler, hace que los bienes los vaya-mos utilizar en el tiempo; en dos años, en un año, en seis meses; pero mientras tanto, no nos puede ocasionar gastos o costos de almacenamiento, de cuidado de salvaguarda, de mantenimientos. Por tanto hay que utilizar esta posibili-dad para darlos por la disposición temporal.

La disposición definitiva si va con la Ley 1178 por la venta oportuna de bienes. Cuando nosotros tenemos bienes que no vamos a utilizar, deberíamos deshacernos e ellos; hay que darle el tratamiento respectivo, tener en la reglamen-tación el cómo generar estos mecanismos para la venta; entonces que significa aquello, que habrá un remate que habrá tal vez ahí la puja abierta con un martillero, donde los proponentes definan, pero esto es previa convocatoria don-de los ofertantes vengan y digan , en una propuesta cuanto van a dar, porque es concurso de propuestas, o una puja abierta ofertando sobre algunos bienes que algunos casos se han dado remates de vehículos. Tenemos ejemplos: de la “Chito Chatarra”, por ejemplo, que no ha tenido un buen mecanismo para la venta entonces, necesitamos darle un buen respaldo.


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Por último nos muestra de que se debe contar con las ne-cesidades específicas que tiene la entidad, hay veces que las entidades tienen bienes, que no utilizan en ciertas uni-dades, pero hay otros que si necesitan estos. Entonces hay un proceso preliminar para la disposición de bienes, donde se hace el acopio de la información, el acopio físico de es-tos bienes y deberíamos de asignar a otros. Entones esta figura nos muestra todo el tratamiento de la disposición de bienes.

Por último para ver lo que hace a contratación manejo y dis-posición de bienes, si nosotros, no tomamos en cuenta la disposición de bienes, el manejo de bienes, la contratación de bienes, entonces podemos estar incidiendo en responsa-bilidades. Para ese efecto el órgano rector que es el Minis-terio de Economía y Finanzas públicas, tiene dos instancias que tienen que ver con la asistencia técnica, que tiene que ver con la ayuda o la cooperación para aquellas entidades que tiene problemas; para eso está la Dirección General de Normas de Gestión Pública que nos ayudará a interpretar la norma o manejamos el SICOES ahora, en lo que hace a contrataciones, y tenemos ahora Dirección General de Sis-temas de Gestión de Información Fiscal, que nos va a ir dar y a llenar los formularios que se suben al SICOES.

El Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, como órga-no rector, que tiene a su cargo esta relación de ambos. Por otra parte el órgano rector es responsable, nos dice, de im-plantar el SABS y el implantar el Sistema de Administración de Bienes y Servicios le permite al órgano rector elaborar el SABS, difundir la técnica, compatibiliza los elementos específicos, administrar el SICOES; y tanto a las diferen-tes entidades públicas nos dice, se debe implantar el SABS (Sistema de Administración de Bienes y Servicios), como se lo implanta con el reglamento específicos, con manuales de procesos, otorgando el personal necesario, dando las condi-ciones necesarias de funcionamiento, infraestructura, per-sonal, equipos, internet, etc. Entonces, ahí hablamos que también debe informar al SICOES, debe tomar en cuanta todo ese ámbito que tiene como tal el órgano rector.

Su marco normativo, habrán diferentes normas, que hacen que cambie justamente por la dinámica que se da en el tiempo, están los modelos de documento base de contrata-ción para el subsistema de contratación, que operativizan


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justamente, la norma y además no se deben olvidar las diferentes disposiciones legales, normativas que se emiten constantemente, como es el caso de los gobiernos munici-pales, los contratos tienen que llegar al Consejo Municipal para que éste le apruebe y eso demora entre 15 a 30 días, su aprobación. Hay diferentes leyes, que tienen incidencia con cada una de las entidades públicas o sectores entonces, es importante que las diferentes entidades públicas tomen nota, tomen en cuenta de aquello.

Por último, cuál es la importancia ahora del SABS, con todo el sistema con todo el Sistema de Gestión Pública nos dice: “debe responder, y en especial el sistema de contra-taciones, oportunamente a los requerimientos de bienes y servicios para alcanzar los objetivos de gestión”, entonces ¿qué nos permite el SABS como tal? ejecutar la inversión pública, nos permite ejecutar el presupuesto. Cada año a medio año, nosotros tenemos siempre la incidencia de las diferentes entidades públicas, nos dice, ¿Cuál es el grado de ejecución presupuestaria? y estamos en 20% 30% ¡qué vamos a ejecutar!, si no tenemos contratos; de bienes, de obras, de servicios; entonces lo más importante dentro de esa escala que tenemos, todo ese circuito; es contratacio-nes, es el SABS como tal. Por más que planifiquemos, todo lo bueno que quieran, le asignemos el presupuesto; si no contratamos, no solamente no vamos a poder cumplir las obligaciones contraídas, el pago de personal; si no hay con-tratos no vamos a poder llegar a un buen puerto final. En-tonces, bajo esa figura, el SABS, dentro de esa relación con la Ley 1178, tiene gran incidencia, permite que cumpla con el SPO, permite que una estructura eficiente, le dé el tra-bajo de personal y a todos los registros financieros. Muchas gracias y hasta luego.

Síntesis:

• Recuerde que el Sistema de Disposición de bienes y Ser-vicios plantea tres mecanismos para la baja de bienes: in-utilización, obsolescencia, y dar en venta.

• El Sistema de Contrataciones Estatales, SICOES, siste-matiza las contrataciones del Estado, llevando un control y actualizando constantemente.


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• El Sistema de Administración de Bienes y Servicios ayu-da al órgano rector a difundirlo, prestar asistencia técnica compatibilizar los reglamentos, específicos y administrar el SICOES; además permite ejecutar la inversión pública y ejecutar el presupuesto.

Curso 6

Sistema de Tesorería y Crédito Público y Sistema de Contabilidad Integrada

Carlos Rubén Orgáz Carvajal

Objetivo

Conocer las funciones y procesos de los sistemas de teso-rería, crédito público y control integrado y su desarrollo de manera conjunta.

Carlos Orgáz, de profesión contador público autorizado. Es-pecialista en sistemas financieros, con diplomado en Edu-cación Superior y Formación de Formadores por competen-cias en la EGGP. Trabajó en la contaduría, en el ministerio de economía y finanzas. Actualmente es consultor indepen-diente y docente del CENCAP.

Carlos Orgáz Carvajal:

Bien muy buenos días a todos los participantes del curso de modalidad de tele educación, sean bienvenidos a este evento, que básicamente tiene el propósito en esta parte del curso de desarrollar básicamente dos sistemas, princi-pio el sistemas tesorería y crédito público y posteriormente el sistema y control integrado.

Mi nombre es Carlos Orgáz he trabajado en la Contraloría General del Estado y también en el Ministerio de Economía. En la Contraloría General del Estado trabajé como docente y en el Ministerio de Economía trabajé formando parte del equipo que ha diseñado el SIGMA.


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Básicamente en este curso vamos a ver, cómo les decía, dos sistemas: tesorería y crédito público y el de control integrado. En cuanto al primero de los sistemas debemos señalar que la Ley 1178 concibe al sistema de tesorería y crédito público como un solo sistema.

Bueno, la realidad es de que el Ministerio de Economía y también en las entidades han sacado normas básicas y tam-bién se han plantado estos dos sistemas de manera dife-rente, vale decir, que de un lado se ha implantado tesorería y por el otro lado crédito público, sin embargo, en el caso de la Ley 1178 lo toma como un sistema bajo la siguien-te perspectiva: “estos dos sistemas deben desarrollarse de manera conjunta, dado de que la gerencia de tesorería no solamente tiene que desarrollar su labor de cajero; vale decir de receptor de dinero y de pagador y obligaciones; sino que tiene que fundamentalmente gestionar, gerenciar la disponibilidad de recursos, y para ese propósito, precisa-mente la Ley 1178 ha “unido” estos dos sistemas”. Bajo esa perspectiva el sistema de tesorería adquiere un relevancia suprema, desde el punto de vista de que se constituye en una instancia que está obligada a generar recursos para cumplir las obligaciones de manera oportuna, y para ese propósito básicamente tiene a su mano, a su disposición el sistema de crédito público; entonces cuando al tesorero o al cajero le falta dinero, recurre a crédito público, porque está bajo su responsabilidad.

Con esos antecedentes, señalamos primero, el concepto del sistema de tesorería y crédito público. Lo enmarcamos como un sistema que se encarga fundamentalmente de dos aspectos centrales de la gestión pública: Por un lado, ma-neja los ingresos y el financiamiento y el crédito público; lo cual equivale a señalar de que está manejando los recur-sos provenientes de venta de bienes, servicio, impuestos, tazas, endeudamientos, etc. Por el otro lado tenemos la obligación de gestiona r o manejar los gastos, los pagos; y para ese propósito fundamentalmente, como estamos ob-servando en la lámina número 1, tenemos la programación de los compromisos, las obligaciones y los pagos, es decir gestión integral de los gastos. En ese contexto, básicamen-te lo que tenemos que hacer es programar y ¿qué significa programar?, calendarizar; calendarizar ¿qué aspectos?, los compromisos, vale decir, que en la contabilidad vamos a ver algo de aquello.


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En la contabilidad nosotros tenemos los momentos con-tables. Los momentos contables se refieren, entre otros, a compromisos devengados; pagos, estimaciones percibi-dos etc. Entonces para realizar una adecuada gestión, de los denominados gastos, lo que tenemos que hacer es, de manera antelada, de manera anticipada: ir programando, calendarizando; tanto los compromisos, las obligaciones y los pagos. De esa manera vamos a desarrollar una gestión pública, en cuanto, se refiere a crédito público, ordenada. Ya vamos a tratar de superar esa falencia, que siempre te-nemos las entidades públicas, de carecer de dineros o de recursos para cumplir con nuestras obligaciones; entonces básicamente tenemos esos dos aspectos referidos a teso-rería y crédito público.

¿Qué es lo que fundamentalmente se regula en este siste-ma de tesorería y crédito público? Es bien importante, el primer punto referido a sistema de tesorería que estamos viendo en la lámina número 2, dice: “Regula la administra-ción de los fondos públicos provenientes de recaudacio-nes, para mantener adecuados niveles de liquidez”. ¿Qué significa para las entidades mantener adecuados niveles de liquidez? Simple y llanamente tenemos que determinar que la razón de ser de las instituciones, no es como apa-rentemente algunas instituciones se ve acumular dinero, sino que simple y llanamente el dinero debe ser un medio para lograr un fin superior, ¿cuál es el fin superior? lograr los objetivos planteados en la programación de operacio-nes. Ese es el objetivo de los recursos y para ese propósito nosotros no tenemos simple y llanamente, reitero, insisto, dedicarnos a acumular efectivo, sino por el contrario simple y llanamente tener niveles adecuados de liquidez.

¿Qué debemos de entender por nivel adecuado de liquidez?, y en la manera de lo posible vamos a tratar de poner ejem-plos que lo vivimos día a día: “seguramente que muchos de nosotros, que por distancia o por otros factores, no vamos a la casa a almorzar porque seguramente, por ejemplo, vi-vimos cerca, vivimos a una cuadra o dos cuadras de nues-tra fuente de trabajo y ello implica que no tenemos obliga-ción de gastar en transporte, que no tenemos obligación de gastar en alimento, en almuerzo; pero si otra persona, por ejemplo, vive a 10, 15 ó 20 cuadras, seguramente le va a ser difícil ir a su domicilio, almorzar y volver por el tema dis-tancia y tiempo”. Entonces acá lo importante es lo siguiente:


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para la primera persona que vivió a una o dos cuadras de su fuente de trabajo, seguramente que su nivel de liquidez, requerido es mucho menor al nivel de liquidez que tiene una persona que vive a 10,15 ó 20 cuadras, porque la primera persona, reiteramos, no va a gastar en pasajes, no va a gas-tar en alimentos y obviamente su necesidad de liquidez va a ser mínima; en cambio la persona que vive a 10,20,30,40 cuadras no va a poder ir a almorzar a su casa y que va a significar eso, que va a necesitar para su transporte, va a necesitar para su almuerzo y otros gastos. Entonces el nivel de liquidez, para ambas personas, es distinto.

Lo mismo tiene que suceder en las entidades públicas, no podemos generalizar y decir nivel adecuado de liquidez es. Poniendo simplemente una cifra cualquiera, diez millones, quizá los diez millones para yacimientos, la empresa más importante de Bolivia, sea insuficiente; pero no podemos decir lo mismo, diez millones para LácteosBol, para Lác-teosBol es el 50% de su capital. Entonces obviamente, co-legas, en ambas situaciones, yacimientos tiene que valorar adecuadamente cuál es su nivel adecuado de liquidez.

Básicamente ¿cómo se calcula el nivel adecuado de liqui-dez?, podemos optar por varias alternativas:

• Primero, un estudio histórico de los pagos: En base a ese estudio histórico de los pagos decir: “generalmente en diciembre, por ejemplo, nosotros en los últimos diez años, hemos desembolsado trescientos mil”. Entonces esos tres-cientos mil bolivianos se constituye en un nivel adecuado de liquidez; nivel adecuado de liquidez no quiere decir, niveles de fondos de recursos ociosos ni tampoco muy limitados; entonces si yo necesito trescientos mil, evidentemente para pagar mis obligaciones, yo debería calcular unos trescien-tos treinta mil para algunos imprevistos, pero esto es su-mamente importante, porque en las últimas gestiones por distintas razones se ha visto que las entidades, fundamen-talmente, van acumulando dinero y para ese día, por la lec-tura de los estados financieros que uno hace, que la razón de ser de ellas es acumular dinero, cosa que no es evidente, no es cierta. El dinero para las instituciones y para las per-sonas debe ser considerado como un medio, no es un fin; “solo el de la historieta rico Mc Pato, definitivamente, lo que él hace es solazarse y estar feliz cuando va a, y como una piscina se entierra en el dinero”; pero no es así compa-


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ñeros. El tema principal acá es que lo que nosotros tenemos que hacer es mantener lo que necesitamos en términos de recursos financieros, de recursos líquidos, caja bancos. No tiene sentido, colegas, que si yo recibo mi salario, todo el tiempo lleve mi salario conmigo, “yo gano cinco mil bolivia-nos, cobro los cinco bolivianos y todos los días voy mane-jando en mi bolsillo los cinco mil”, no es correcto. Primero, básico, elemental; seguridad, ¿cuánto de dinero llevo?, un adecuado nivel de liquidez, lo que necesito; no voy a llevar los cinco mil, por seguridad, entonces ese es el elemento principal en cuanto se refiere a tesorería.

• En cuanto se refiere a crédito público, leemos y decimos, ¿qué es lo que se hace en este sistema?: “Se regula los re-cursos obtenidos por la vía del endeudamiento, para lograr una eficiente y eficaz gestión de la deuda”, ¿qué significa en términos sencillos, una eficaz y eficiente gestión de la deuda? que las entidades públicas deben tratar de obtener sus créditos en las mejores condiciones posibles, y ¿qué significa obtener recursos en las mejores condiciones posi-bles?, nuevamente retornamos a nuestro caso, al que noso-tros aplicamos, ¿qué es lo que nosotros aplicamos cuando necesitamos un crédito bancario?, por ejemplo: “yo voy a buscar entre los bancos que ofrecen crédito la menor tasa de interés”, ¿qué más voy a buscar? adecuadas garantías. Vamos a suponer un caso: “yo tengo un edificio, yo soy un propietario de un edificio de 20 pisos, y yo le digo al banco: - ¿sabes que banco, necesito diez mil dólares? Me va a decir: -¿qué tipo de garantía tiene usted? - Yo tengo un edificio de 20 pisos. Qué pasaría si el banco me dice: - excelente traiga su edificio de 20 pisos, lo vamos a hipo-tecar. Le voy a decir: -no señor, yo le estoy pidiendo diez mil dólares, no le estoy pidiendo quinientos mil, seiscientos mil; si mi edificio vale cuatro millones, entonces por diez mil dólares me está pidiendo una garantía de cuatro millo-nes”. No es razonable, eso es lo que nosotros tenemos que buscar, además ¿qué cosa tenemos que buscar, en cuanto se refiere a la obtención de crédito?, por ejemplo: plazos. Si el banco me dice: - Ok, le voy a dar los diez mil dólares, pero le voy a dar a seis meses. - Yo digo: ¿cuánto gano? cinco mil bolivianos, ¿voy a poder pagar, en seis meses diez mil dólares? Respuesta. No. Además obviamente otras con-diciones, como por ejemplo: el tema de las garantías co-laterales; esa sola firma, es con garantía hipotecaria, es con depósito de mis documentos, etc. Entonces ¿qué es lo


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que tenemos que hacer en otros términos: gestionar, obte-ner crédito para las entidades públicas, como si fuese para nosotros. Ese es el mensaje principal, nosotros buscamos bajas tasas de interés, plazos razonables, garantías razo-nables, eso es lo que tenemos que buscar para las entida-des en las cuales prestamos servicios y las mismas tienen posibilidades de obtener créditos. Como ejemplo les puedo señalar lo siguiente: “tiempo atrás vi un municipalidad, en la cual, estaban pagando un préstamo de 36% de interés ¿qué significaba eso? que sobre el préstamo que habían obtenido, estaban pagando un 36% de interés”. Si noso-tros en este momento comparamos noviembre del 2011, ¿cuánto es lo que cobran los bancos por interés?, vamos a llegar a la conclusión de que ese 36% es excesivo, es demasiado; pero en el momento aquel hace 5, 8,10 años, en el cual contrataron este interés; evidentemente la tasa de interés normal, regular era de 36%. Pero miren compa-ñeros y compañeras, ¿qué es lo que nosotros tenemos que hacer en ese caso? tenemos que renegociar el crédito, ¿qué significa renegociar? “Banco Mercantil, Banco de Crédito; actualmente tenemos un préstamo por el cual estoy pagan-do 36% y el Banco me va a decir: - si señor está pagando 36% según contrato. - Banco ¿renegociamos? porque las tasas que actualmente están vigentes son pues 18%, 15% o me rebaja la tasa de interés o caso contrario me voy a otro banco”. Eso es realizar una gestión eficaz y eficiente de la deuda, no simplemente como decía esa autoridad, un alcalde decía: “licenciado para que nos vamos hacer proble-ma, seguiremos pagando nomas porque todo ha sido legal”, correcto todo ha sido legal pero si a nosotros nos pasara eso, a personas individuales, ¿qué vamos a hacer? Vamos a decir: ¿banco cuánto me estas cobrando? 36%. - Oye hay otro banco que me quiere cobrar 15% me rebajas o me voy a otro banco. Listo, eso es lo que tenemos que hacer en cuanto a lo que se refiere, lo que denominamos gestión eficiente y eficaz de la deuda pública, entonces esos son los elementos principales.

Ahora ¿cuáles son los objetivos de estos dos sistemas, y acá también algo bien importante, la acción principal que se cumple a través de la lámina número 3 que estamos viendo, dice: “Manejar los ingresos haciendo cumplir la re-caudación de ingresos tributarios y no tributarios en el mo-mento de exigibilidad”. Miren seguramente que ustedes ya vieron en las primeras unidades de este curso el tema de


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la responsabilidad por la función pública y también la Ley 1178 y seguramente vieron que la ley 1178 no nos califica simplemente por ejemplo: “llegar temprano a la oficina, sa-lir tardecito de la oficina, no faltarse, no escaparse, etc., no hacer abandono de funciones” ¡no! Fundamentalmente nos califica por el tema de gestión pública por resultados, ¿qué significa eso?, ¿qué te voy a medir?, solamente por si te atrasas, no te atrasas; te faltas, no te faltas; te escapas o abandonas la oficina, no. Esos son aspectos formales, son importantes, son importantes; pero más importante es la obtención, la generación de resultados, qué es lo que tene-mos que ver en este tema de, como decimos se tiene que hacer cumplir se dice la recaudación de ingresos tributarios y no tributarios en el momento de su exigibilidad. Si noso-tros hemos desarrollado la venta de un bien, un servicio o cualquier otro producto a un tercero a crédito, tenemos que definitivamente, estar pendientes los servidores públicos de tesorería de cuando se vence esa venta; si se ha vencido ayer, por ejemplo, ya el día anterior deberíamos, como ha-cen los bancos, ¿qué hacen los bancos?, un día o dos días antes que se venza nuestro crédito, nos llaman y nos dicen: “señor ¿sabe qué? se va a vencer su crédito, por favor pase por la oficina a cancelar”, antes de que se venza”. En cam-bio nosotros ¿qué hacemos? nada, y no solamente nada, sino que a veces al contribuyente, al que quiere pagar sus obligaciones, hasta le decimos, toca la ventanilla: -Señor quiero pagar, quiero que me atiendan. Nosotros somos el tesorero, el cajero y decimos: - no ha venido, no está, está con permiso; no es correcto pues colegas. ¿Por qué sucede eso?, porque el tesorero no tiene un objetivo, una meta. En cambio, si al tesorero nosotros le dijésemos: “¿sabes qué? te vamos a medir, porque si vienes tarde; si te atrasas, si no te atrasas; si te faltas, no te faltas; si abandonas la ofi-cina, si no abandonas la oficina etc., etc.; pero también y lo más importante va a ser el nivel de recaudaciones que tu vayas a lograr”. Entonces en esa perspectiva, el tesorero si se va a interesar y va hacer los mayores esfuerzos por lograr, las mayores recaudaciones.

Ese es el objetivo principal de la 1178, que lo que nosotros vendamos tratemos de recuperar, ese es el objetivo. Miren yo les hablo con casos reales, Caja Nacional de Salud creo que el tesoro general de la nación le debe más o alrededor de quinientos millones de bolivianos, ¿desde cuándo?, des-de hace años. La pregunta es, ¿la Caja Nacional de Salud


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necesita dinero? ¿O no? Definitivamente si, porque nosotros somos testigos de la “deficiente” atención que recibimos de la Caja. Vas a la caja; me duele la cabeza, paracetamol; me duele las uñas, paracetamol; me duele el riñón, para-cetamol; el milagroso paracetamol. Todo ¿por qué?, porque la Caja también tiene carencia de recursos. Uno va donde el médico y le dice: doctor tengo una dolencia aquí. Uno le examina y ¿qué le dice el doctor?: -¿Sabe señor? tiene que operarse. -Doctor ¿operación?, ¿no hay otra? y ¿cuándo?

• Ahora estamos en noviembre, agarra su librito y dice: ¿sabe qué? tiene que venir en enero o en febrero. Y uno dice pero si es operación, y aparentemente es urgente, en-tonces ¿cómo es que tengo que venir en enero o en febre-ro? Tema básico, no hay camas disponibles. Y ¿por qué no hay camas disponibles?, porque lamentablemente lo que nosotros hacemos es no cobrar como Caja Nacional de Sa-lud, lo que el tesoro nos debe, en términos prácticos, en términos reales; con los quinientos millones de bolivianos que nos debía, por ejemplo: seguramente al inicio de esta gestión, ¿cuántos hospitales podríamos haber construido?, no sé, me ocurre decir simplemente, cuarto. La pregun-ta es: en estos momentos y con la situación económica, que actualmente tenemos, será posible, si el tesoro nos paga esos quinientos millones de bolivianos, ¿vamos a po-der construir cuatro hospitales? Los productos, los bienes o servicios, las construcciones han subido y ¿cuál va ser el resultado? de que con los quinientos millones, que no-sotros podamos recuperar como Caja Nacional de Salud, del tesoro, seguramente no vamos a poder construir cuatro hospitales. ¿Quién ha perdido? Alguien dirá la Caja, pero más que la Caja, digo yo, ha perdido la sociedad boliviana, porque no es cuestión solo de decir: “cierto correcto, me debe el tesoro”, la pregunta del millón tiene que ser ¿y qué has hecho para que el tesoro te pague? Y aquí tenemos que llegar si corresponde el caso, hasta hacerle juicio al tesoro, y decirle: “¿sabes qué tesoro? porque tú no me pagas brin-do mala atención, no puedo ampliar mi infraestructura, doy medicamentos genéricos y definitivamente las operaciones se posponen”. Pero fundamentalmente a que se debe eso, a que no cumplimos este precepto fundamental, este precep-to básico, tenemos que hacer cumplir, tenemos que cobrar lo que nos deben ¿cuándo?, en el momento de exigibilidad. ¿Cuándo se produce su exigibilidad? cuando yo tengo que pagar hoy día, mañana ya es exigible coactivamente, a eso


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tengo que llegar, no solamente decir, me deben, estar en mi balance; no, no. El día en el cual a la Caja Nacional de Salud se le practique, una auditoria operativa, yo creo que van a rodar varias cabezas; primero, lo que van a decir: “señor ¿hace cuántos años le deben esto el tesoro?, no sé 5, 10, 3, 2 no sé cuántos años será; usted ¿qué cosa ha hecho para cobrar?, grave va a ser nuestra situación. Entonces eso hay que evitar, no solamente como Caja, sino como cualquier otra entidad; todas las entidades, casi generalmente tienen cuentas por cobrar, en algunos casos da vergüenza, pero son de años, 15, 20 años; y cuando vamos y le pregunta-mos al contador ¿de qué es esto? no sé, me han dejado así, yo he encontrado el balance así. Y ¿qué ha hecho?, lo co-pio, no es así, no es copiar nada más, sino que la tesorería tiene que decir, quienes nos deben, hacer lo que hacen los bancos, ¿qué hacen los bancos? Miren yo vivo por Sopoca-chi en La Paz, y ocurre, por ejemplo: “a las personas que no pagan oportunamente sus obligaciones, les empiezan a pegar carteles, papeles, en los postes, diciendo, “Perico Pérez, Deudor moroso, PAGUE”. ¿Qué está haciendo la en-tidad financiera? Está agotando los medios para recuperar lo que ha prestado, es lógico pues, eso tiene que hacer, no simplemente prestar y olvidarse ¡lindo seria!, haríamos fila para prestarnos, hoy te prestas y no te cobran, ¡maravillo-so! pero no es así. Entonces nosotros tenemos que algo de ello, imitar de los bancos, agotar todos los medios, y va a llegar seguramente un momento en el cual, la Contraloría nos va a decir: de acuerdo, les deben a ustedes pero ¿qué han hecho para cobrar? - Les hemos llamado por teléfo-no, ¿qué evidencia hay?- Les hemos mandado carta ¿dónde está la carta?- le hemos denunciado ante el juez ¿dónde está el juicio?. A ese nivel tenemos que llegar, no simple-mente decir “nos deben” y dejar que el tiempo transcurra, puede haber prescripción y si ocurre una prescripción, no-sotros vamos a ser responsables.

En la segunda parte de la lámina 3, dice: “manejar el fi-nanciamiento, buscando cartas, recursos internos, externos por la vía del endeudamiento”, entonces ya hemos hablado de cuáles son los elementos básicos que debemos tomar en cuenta para gestionar el tema del endeudamiento, pero además de ello, ¿qué debemos de hacer además de mane-jar?, decíamos a la presentación de esta parte del evento, decíamos: “programar las cuotas de compromisos, obliga-ciones y pagos para ejecutar el presupuesto de gastos”.


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Tenemos que dejar que el área de tesorería, simple y llana-mente, trabaje como cajero. ¿Cuál es la labor de cajero? Recibir dinero, pagar las obligaciones. Pero no tenemos que simplemente remitirnos aquello, sino que por el contrario, lo que nosotros tenemos es que programemos lo que va-mos a pagar de acá a 2, 3, 4, 5 meses; programar. Miren, seguramente que en el sistema de bienes y servicios, vie-ron algunos elementos referidos a la gestión de compras, y ahí seguramente vieron, que una compra tiene que cumplir la norma básica del SAP, la 181 vigente actualmente, y nos dice: “que para iniciar un procesos de compra nosotros tenemos que obtener una certificación presupuestaria”, ¿en qué consiste la certificación presupuestaria? Fundamental-mente en reservar un determinado monto del presupuesto, para continuar desarrollando el procesos de compra; eso es lo que nos exige la norma básica del Sistema de Adminis-tración de Bienes y Servicios; pero de lo que nos olvidamos, es también de preguntarle al tesorero, estoy iniciando la compra o contratación, o construcción de un bien, ¿vas a tener dinero o vas a tener disponibilidad para pagar esas obligaciones? ¿Sí o no? No le consultamos al tesorero, y ¿cuál es el resultado? que nosotros vamos desarrollando las compras, las contrataciones; sin ver las reales posibilidades de tesorería.

Si nosotros realmente hiciéramos lo que establece la 1178, en el sentido de programar y fundamentalmente, además de emitir una certificación presupuestaria, emitir una cer-tificación de tesorería, yo voy a dirigirme al tesorero. Yo voy a decirle: ¿sabes qué? estoy contratando la compra de computadoras, ¿vas a poder pagar esas computadoras? Si, como tesorero va a comenzar a programar, seguramente esas obligaciones no la vamos a pagar mañana ni pasado, es posible que las paguemos de acá a 1, 2, 3, 4 meses pero eso tiene que estar programado, y tenemos que programar lo que decimos acá; los compromisos, las obligaciones, lo que denominamos, técnicamente los pasivos y también te-nemos que programas los pagos.

No todo lo que debemos, las obligaciones, es de pago inme-diato, algunos son de pago diferido; nosotros contrataos la compra de maquinaria pero eso con el vendedor acordamos que vamos a pagar a plazos, entonces que es lo que tene-mos que programar, los pagos. Bajo esa perspectiva enton-


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ces, nosotros tenemos esos dos elementos básicos para el tema procedimiento público.

Ahora bien la Ley 1178, al igual que para los otros sistemas que seguramente vieron, tiene preceptos o reglas, para el manejo de todos los sistemas de la 1178, ahora bien ¿Cuá-les son los preceptos básicos que establece para el sistema de crédito público? Nos indica a través de esa lámina nú-mero 4: “Toda deuda pública interna o externa, que sea con plazo mayor a un año, vale decir, vamos a suponer hipoté-ticamente: la municipalidad de Achacachi, contrata un cré-dito a cinco años plazo y va a tener que pagar a partir del segundo, entonces eso va a ser una deuda pública, como plazo mayor a un año. ¿Qué tenemos que hacer en ese con-texto? Lo que tenemos que hacer es que aquello debe ser autorizado por la máxima autoridad del sistema de tesore-ría del estado, es decir, por el Tesoro General de la Nación, en su calidad de órgano rector del sistema de tesorería y crédito público; el ministerio de economía a través del Vice-ministerio de Tesoro y Crédito Público nos va a otorgar el ok para el registro de inicio de operaciones de crédito público”, entonces acá lo que la 1178 nos está diciendo: “si tú, enti-dad, quieres obtener un crédito, cuyo plazo de vencimiento sea mayor a un año, eso tiene que gestionarse, tramitarse, aprobarse mediante el Tesoro General de la Nación.

¿Qué ocurre con los préstamos o deuda pública interna o externa, con plazo menor a un año?, es decir nosotros va-mos al FNDR y le decimos FNDR necesitamos un crédito de cincuenta mil dólares pagaderos en ocho meses, es decir, en la misma gestión. Entonces en ese caso como acá se-ñalamos, y la Ley 1178 nos dice: “Esos créditos deben ser aprobados y gestionados por cada entidad. Cada entidad va a aprobar esos créditos, con la condición de que estén su-jetas a la programación financiera o a su presupuesto, pero además sí a las reglas establecidas por la máxima autoridad del sistema de tesorería”.

¿Cómo opera esto en términos reales? Cuando yo voy a obtener un crédito, por ejemplo, a 8 meses plazo, entonces lo que yo voy a hacer es mi presupuesto de ingresos voy a colocar el presupuesto de recursos provenientes de la ob-tención de préstamos de corto plazo, y en este mismo pre-supuesto de esa misma gestión, yo debería colocar, el pre-supuesto de gastos, es decir, la amortización de préstamo;


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entonces ¿qué es lo que estamos haciendo? Asegurándonos de que, evidentemente, vamos a recibir dineros provenien-tes de endeudamiento, pero a la vez vamos a pagarlos por-que está en nuestro presupuesto de gastos.

Algo importante y que aplica para todas las entidades del sector público es ese mensaje que nos dice: “que las políti-cas y las normas establecidas por la máxima autoridad del sistema de tesorería son de cumplimiento obligatorio para todas las entidades públicas”, ¿en qué se traduce esto? en la obligación de las entidades, por ejemplo, que básicamen-te trabajan en la ciudad de La Paz, de que todas ellas ten-gan su recurso en la CUT (Cuenta Única del Tesoro).

¿Qué es la CUT? Es una cuenta administrada manejada y cuyo titular es el Tesoro General de la nación; en la cual se van depositando los recursos generados por todas las entidades públicas. Ahora bien la entidades públicas lo que tienen son sus recursos en la CUT a través de libretas. Las libretas son medios de control, a través de los cuales, las entidades públicas van registrando los depósitos que ha-cen en la CUT por la venta de bienes servicios impuestos etc., pero también van registrando los pagos que ordenan al tesoro a cargo de las libretas; entonces esa obligación es de cumplimiento obligatorio y está dado por este precepto establecido en la Ley 1178 todas las disposiciones emana-das de la disposición del Tesoro General de la Nación son de cumplimiento obligatorio.

Muy bien pasemos a la lámina Nº5, es el referido a ¿cómo se implanta el Sistema de tesorería de crédito público? El sistema de tesorería y crédito público (STCP), se implanta con un instrumento, con una herramienta denominada: “Re-glamento Específico”. En esta lámina Nª 5, en la parte in-ferior, ustedes tienen ahí el reglamento específico tenemos que preguntarnos ¿de quién es responsabilidad la elabora-ción del Reglamento Específico? de la MAE. De acuerdo a la Ley 1178: “todas las entidades, para todos los sistemas que tengan, denomínense: tesorería, crédito público, contabili-dad, bienes y servicios, compras, personal, etc.; cada uno de esos sistemas tiene que tener su reglamento específico”.

Ese reglamento específico primero debe ser elaborado por cada entidad y seguramente, como lo vieron de manera previa, tiene que recoger, tiene que reflejar la realidad ins-


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titucional; por eso es que cada reglamento específico es propio de cada entidad, lamentablemente en varios casos hemos visto de que se elabora un reglamento específico y se trata de implantarlo, ese mismo reglamento específico, en varias municipalidades. No es así, porqué cada munici-palidad tiene sus particularidades, sus características; tiene su propio funcionamiento, entonces por esa razón es que en el caso de los reglamentos específicos, esos documen-tos elaborados por la MAE, compatibilizados por el órgano rector respectivo, que en este caso es el Ministerio de Eco-nomía y Finanzas Públicas, y aprobado por la entidad, es el instrumento idóneo para implantar el Sistema de Tesorería y Crédito Público en las entidades.

¿Bajo qué contexto debe ser elaborado el reglamento es-pecífico de la tesorería y crédito público, la Ley 1178 nos indica ahí lo que tenemos en el mensaje: “cada entidad elaborará su reglamento específico, en el marco de las nor-mas básicas dictadas por el órgano rector”. El Sistema de Tesorería y Crédito Público”, cada uno de ellos tiene su pro-pia norma básica, las entidades públicas ¿qué tienen que hacer? tomar en consideración esas normas básicas, sus operaciones, sus características, su realidad y a partir de ello elaborar su reglamento específico. En el caso del siste-ma de tesorería y crédito público el Ministerio de Economía es el responsable de emitir las normas básicas, reitero, de Sistemas de Seguridad y Crédito Público.Con esto habríamos terminado las unidades referidas a te-sorería y crédito público y ahora pasemos al sistema de contabilidad integrada.

Síntesis: La primera parte de este curso ha presentado las funciones del sistema de tesorería y crédito público, que manejan los ingresos, el financiamiento público, y gestio-nan los gastos a través de la programación. Es importante, recordar también de la tesorería de cada institución debe estar al tanto de compras y contrataciones etc., a través de una programación, de una certificación presupuestaria.

La Ley 1178 tiene las siguientes reglas para el Sistema de Crédito Público:

• Toda deuda pública, interna o externa, de mayor a un año debe ser autorizada por el Tesoro General de la Nación (TGN).


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• Toda deuda pública, interna o externa, menor a un año debe ser gestionada y aprobada por la misma entidad.

• Todas las entidades públicas de recursos deben tener sus recursos en la Cuenta Única del Tesoro CUT, administrada por el Tesoro General de la Nación (TGN).

El Sistema de Tesorería y Crédito Público se implanta a tra-vés del Reglamento Específico, que es elaborado por la Máxima Autoridad Ejecutiva de cada entidad en el marco de las normas básicas, dictadas por el órgano rector, (Ministe-rio de Economía y Finanzas Públicas).

Carlos Orgáz Carvajal:

En el sistema de contabilidad integrada ¿qué es lo que tene-mos? Primero la presentación del sistema, donde decimos Sistema de Contabilidad Integrada, unidad número 12 y te-nemos en principio, en relación a este sistema; el concepto. Fundamentalmente decíamos que cada uno de los sistemas que establece la Ley 1178, tiene su norma básica. ¿Qué nos dice la norma básica, de manera resumida, en relación al concepto de este sistema? Nos dice: “conjunto de prin-cipios, de normas y procedimientos técnicos, que permiten el registro sistemático de tres tipos de transacciones”. ¿Qué podemos complementar sobre este punto?:

• Primero: que la contraloría integrada tiene principios. Esos principios fundamentalmente están dados, por ejemplo, por el principio devengado por el principio de exposición, por el principio de materialidad, etc.; principios de contabilidad integrada. Además tenemos normas, ¿dónde están esas normas?, esas normas se encuentran precisamente en las normas básicas del sistema contable integrado; ahora ese conjunto de principios de normas y procedimientos nos per-miten algo importante decíamos, el registro sistemático. ¿A qué se refiere el registro sistemático? El registro sistemáti-co se refiere a que las transacciones de hoy día, debemos registrarlas hoy día; la contabilidad tiene una gran debilidad y es un hecho que fundamentalmente presente información histórica, y no debe ser así, no tiene que ser así. La conta-bilidad tiene que presentar información en línea, del día, si nosotros cumplimos esas características el área contable se va a ser importante, pero si por el contrario nosotros los estados financieros nos presentamos después de dos


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o tres meses, la pregunta base es: ¿qué utilidad tiene un documento, que contiene información, de dos o tres meses atrás?, ¿qué utilidad tiene?, ¿qué oportunidad? La respues-ta, ninguna.

Entonces esa es la razón por la cual, nosotros lo que tene-mos que hacer es, cumplir este precepto de la 1178, pero además algo importante, simple y llanamente, cumplir uno de los principios básicos que es: el principio del devenga-do. ¿Qué nos dice el principio del devengado? De manera resumida: “los ingresos y gastos de enero tiene que ser registrados en enero, los gastos de enero lo mismo; no tie-ne sentido lo que a veces en otras instituciones hacemos, regularizar todo, ¿qué es todo? fondos en avance, antici-pos, gastos, ingresos; todo en diciembre; ingresos y gastos de enero, febrero y marzo ¿cuándo fundamentalmente mu-chos casos, estamos regularizando?; solamente en diciem-bre. Entonces esa es la razón por la cual la contabilidad ha perdido gran parte de su aporte a la gestión pública, y también aquí complementamos señalando, que los tipos de transacciones que se deben procesar, en este sistema y de acuerdo a la Ley 1178 son tres:

• Transacciones presupuestarias, que tienen afectación u origen en el presupuesto.

• Transacciones financieras que se traducen en el movi-miento de efectivo.

• Transacciones patrimoniales, fundamentalmente deriva-das, originadas en el presupuesto y que se traducen en cuentas de activo, pasivo, ingreso, gasto etc.

Ahora es importante de que nosotros establezcamos ¿cuál es la razón, por la cual nosotros denominamos sistema con-table integrado? En realidad según la 1178 todos los siste-mas denomínese; programación de operaciones, organiza-ción administrativa, presupuesto, etc., t todos los sistemas deberían ser integrados, ese es el sistema que ha logrado en una medida ser integrado, y ¿por qué lo denominamos integrado? nos preguntábamos y decimos: “lo llamamos in-tegrado por que las transacciones que se procesan, se las registran en un solo sistema, ese solo sistema debe tener la característica de ser oportuno y confiable”, ahora lo im-portante acá es lo siguiente: ¿Cuál es el objetivo principal


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de este sistema? El objetivo principal de este sistema es generar información relevante y útil para, principalmente, la toma de decisiones; pero además de generar informa-ción para la toma de decisiones; el nivel superior, el ni-vel directivo, los gobernadores, los alcaldes, los ministros, etc., tienen que tomar decisiones, pero además planificar, además controlar; ahora no solamente toman decisiones las autoridades, como acá decimos, regulan la marcha del Estado, si no todos los servidores públicos y ¿qué significa eso? que la persona encargada de hacer conciliaciones, la persona encargada de presentar la ejecución presupuesta-ria al Ministerio de Economía, tiene que tomar decisiones. Y a esos niveles también se le debe proporcionar información con estas características; relevante, útil, oportuna, confia-ble; seguramente de manera previa vieron los objetivos de la Ley 1178 y seguramente establecieron que el segundo objetivo de la Ley 1178 es disponer de información útil, oportuna y confiable; esa información financiera, la debe proporcionar el sistema contable integrado.

Entonces, si nosotros desde ese punto de vista generamos información con esas características, nos vamos a ser im-portantes, vamos hacer útiles y no solamente nos van a buscar para presentar, elaborar, los estados financieros de fin de gestión; sino que las autoridades superiores van a tomar decisiones basándose en la información que nosotros generemos. Si nosotros generamos información con una semana, dos semanas, o meses de retraso; colegas, en verdad de verdades las autoridades superiores crean, ellos desarrollan mecanismos alternativos, se hacen amigos de los cajeros, del banco, etc., y para saber si pueden o no pueden girar un cheque, ya no nos dicen al área contable si tenemos o no tenemos dinero, porque saben que nuestra información está atrasada. Entonces que hacen, llaman al banco y dicen: amigo ¿cuánto de saldo tengo? un millón. ¡Ah!, Gracias. Entonces yo voy a girar un cheque de ocho-cientos mil; pero ya no nos preguntan, y no nos preguntan porque no estamos cumpliendo este mandato de la 1178, generar información útil, oportuna y confiable.

Ahora bien, en términos generales, ¿cuál es el proceso que se desarrolla en la contabilidad integrada? Como todo siste-ma, este sistema también tiene básicamente, cuando digo básicamente quiero señalar que no son todos los elemen-tos de un sistema, pero tienen básicamente, como estamos


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viendo, en esta lámina número 9; las entradas, el proceso y las salidas; fundamentalmente cuáles las entradas, cuáles son los insumos, los inputs, la materia prima, para la con-tabilidad integrada. Lo que acá decimos:

Las transacciones y operaciones con incidencia económico financiera, vale decir aquellos eventos, aquellos transac-ciones, operaciones, que son posibles de medirlas, desde el punto de vista económico o financiero; ¿pueden suce-der eventos importantísimos que no son susceptibles de ser considerados entrada del sistema contable integrado?, sí. ¿cuáles por ejemplo? Cambio de ministro. Cambio de minis-tro es realmente algo importantísimo, cambio de autoridad municipal, alcalde, cambio de gobernador; es importante. Sin embargo esos eventos estas transacciones, no son po-sibles de ser valuadas, de ser cuantificadas en términos económicos financieros, en cambio si nosotros compramos, por ejemplo: material de limpieza, por 10 Bs. Eso sí tene-mos que registrar.

Ahora bien el proceso, fundamentalmente, está dado por el desarrollo de subsistemas, acá en esta lámina las de-nominamos: contabilidad. En realidad la norma básica del sistema contable integrado denomina Subsistema de Re-gistro Presupuestario al primero. ¿Para qué nos sirve ese subsistema de registro presupuestario? Para precisamente procesar, registrar transacciones presupuestarias. Poste-riormente tenemos el Subsistema de Registro Patrimonial, que acá lo denominamos contabilidad patrimonial, ¿Qué es lo que nosotros hacemos en este segundo subsistema? Lo que hacemos es procesar transacciones patrimoniales deri-vadas, originadas de las transacciones presupuestarias que se traducen en cuentas de activo, pasivo, ingreso, gasto, etc.

Un ejemplito: “Nosotros en la parte presupuestaria ejecuta-mos la 117, que se denomina sueldos, esa es una partida presupuestaria. Si esa partida presupuestaria está vincu-lada a una activad; que seguramente lo vieron el presu-puesto, qué es actividad, qué es proyecto; entonces vamos a decir: que debe reflejarse esa partida 117, sueldos debe reflejarse en la parte patrimonial, en una cuenta de gas-tos; para que se entienda gastos, por sueldos y salarios; entonces lo que está viniendo de presupuesto, nosotros lo convertimos a cuentas patrimoniales.


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Y finalmente tenemos el subsistema financiero ¿de qué se encarga este subsistema de registro financiero?, que aquí lo denominamos contabilidad financiera, de procesar todas las transacciones que tengan efecto o incidencia en el dis-ponible. Si por ejemplo: “nosotros realizamos el pago de salarios, ciertamente tenemos que utilizar este tercer sub-sistema, ¿Por qué? hay movimiento de efectivo, hay afecta-ción del disponible a la cuenta: bancos.

Ahora bien, identificado las entradas el proceso, vamos a las salidas. Del denominado subsistema presupuestario, generamos, básicamente no quiere decir únicamente, los denominados estados de ejecución presupuestaria, tanto de recursos como de gastos, pero podemos generar bajo distintas ópticas. ¿Qué quiere decir ópticas? Por ejemplo, yo puedo generar por fuentes de financiamiento, puedo generar por organismo financiador por categorías progra-máticas; entonces acá simplemente de manera general y tratándose de un curso introductorio, decimos: estados de ejecución presupuestaria, de ingresos o de recursos y gas-tos.

Del segundo subsistema denominado subsistema de regis-tro patrimonial, generamos fundamentalmente; el balance general, el estado de resultados o también conocido como estado de recursos y gastos corrientes, el estado devolu-ción del estado neto y otros estados. ¿Cuáles son otros es-tados? Por ejemplo: los estados de cuenta de activos fijos, estado de cuentas por cobrar, de cuentas por pagar, etc.

Y del subsistema de registro financiero nosotros genera-mos fundamentalmente el flujo de caja; fundamentalmente es un documento, es un estado financiero básico que nos muestra las razones o cuentas que nos generaron efectivo y las cuentas en las cuales hemos generado efectivo, es bien importante considerar lo siguiente: estos tres subsistemas, que los hemos mencionado en esta lámina, deben estar in-tegrados. ¿Cómo se integran las transacciones presupues-tarias con las patrimoniales? Cuando las partidas o rubros, sean de ingreso o de recursos y de gasto respectivamente, se devengan. ¿Qué quiere decir devengar? Esto tiene di-recta relación con un principio de contabilidad, principio del devengado. ¿Qué me dice el principio de devengado? “Que un ingreso o gasto se reconoce, se registra en el momento en el cual sucede el hecho substancial, independiente de su


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cobro o pago”. En términos prácticos, ¿qué significa esto del tema de salarios? siempre hablamos de temas de salarios decimos: algunas entidades dicen: ¿por qué no ha regis-trado los gastos de enero? porque no los he podido pagar, debido a que no hay efectivo. Esa es la razón por la cual no hemos pagado, no hemos registrado antes que pagado, no hemos registrado los sueldos por gastos de enero. Corres-ponden a enero, pero como no los hemos podido pagar, no hemos registrado. Colegas, falso. Esa es una clara violación al principio del devengado, independiente de que puedas pagar o no puedas pagar; si el gasto corresponde a enero, en enero tiene que estar registrado ese gasto.

Lo mismo ocurre con los ingresos, si por ejemplo se han vendido bienes o servicios o el tema mucho más práctico de alquileres muchas entidades, algunas municipalidades van de por medio, ocurre que alquilan a terceros sus instalacio-nes, caso por ejemplo: la municipalidad de La Paz y alquilan a terceros los mingitorios; entonces existe un locatario y la municipalidad, a través de un documento lo que se estable-ce es que vamos nosotros a percibir determinada suma de dinero por alquileres.

¿Qué tenemos que hacer? antes de concluir enero, aun cuando no nos hayan pagado por alquileres, nosotros tene-mos que devengar. ¿Cómo tenemos que devengar? Funda-mentalmente, registrando en presupuesto a nivel del caso del SIGMA, un C21 en devengado, y ese C21 (caso SIGMA) va a pasar a la parte patrimonial, y en la parte patrimonial de manera automática, ¿qué es lo que se va hacer? una transacción, un asiento contable que nos diga, fundamen-talmente, alquileres por cobrar o ingresos por alquileres.

¿Qué estamos haciendo? Estamos registrando en enero los ingresos que le corresponden a enero, porque si nosotros registramos esos ingresos en febrero, cuando nos pagan, colegas estamos distorsionando la información; al mes de enero que le corresponden los alquileres, en realidad lo es-tamos registrando en febrero y ¿qué significa eso de distor-sionar la información? Si yo como gerente, como respon-sable, como ministro, como gobernador o como gerente de una empresa digo: “cuánto han sido los ingresos y cuánto han sido los gastos; como no está todos los ingresos y no están todos los gastos voy a tener una falsa imagen de la situación económica financiera de la entidad.


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Por eso es importante que nosotros registremos los ingresos y gastos u operaciones que correspondan en el mes, en el periodo que correspondan y decíamos ¿cómo se integran? cuando las transacciones presupuestarias, sean de ingresos o gastos se devengan, en ese momento se integra relaciona el subsistema presupuestario con el sistema patrimonial.

Cuando se integra el subsistema presupuestario, el patri-monial con el financiero; cuando los gastos por salarios se deciden pagarlos; entonces yo voy a registrar en términos de pago en el presupuesto, en términos de la disminución de caja bancos, en la parte patrimonial y en la parte finan-ciera, va quedar asentada la salida de efectivo por concep-to de salarios. Entonces cual es la conclusión de que si un gasto es pagado, en ese momento, entonces se integra en el funcionamiento el subsistema financiero.

Bien, pasemos a la última lámina, la Nª10, donde al igual que en el otro caso decimos: ¿cómo se implanta el sistema de contabilidad integrada en las entidades? acá también reiteramos y decimos el sistema de contabilidad integrada se implanta con el instrumento, con la herramienta, con ese medio denominado Reglamento Específico, como ya hemos dicho en el caso del tesoro público es una responsabilidad de la MAE. ¿Cómo debe ser elaborado el reglamento especí-fico de la MAE? Debe ser elaborado en el marco de las nor-mas básicas, dictadas por órgano rector. ¿Quién es el órga-no rector del sistema de contabilidad integrada? El órgano rector es el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, que además tiene la obligación de emitir las normas básicas del sistema contable integrado.

Muy bien les agradezco la atención muchísimas gracias y acá termino mi presentación.

Síntesis: En esta segunda parte el expositor menciona que el sistema de contabilidad integrada es un conjunto de prin-cipios, normas y procedimientos técnicos que permiten el registro sistemático de:

• Transacciones presupuestarias

• Transacciones financieras

• Transacciones patrimoniales


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Recuerde que la materia prima de la contabilidad integrada son las transacciones y operaciones que son medibles eco-nómica y financieramente.

Los subsistemas de contabilidad son:

• Registro presupuestario: registra y presupuesta las tran-sacciones presupuestarias.

• El subsistema de registro patrimonial: que procesa tran-sacciones patrimoniales derivadas de las transacciones pre-supuestarias.

• El subsistema de registro financiera: procesa todas las transacciones con efecto o incidencia en el disponible cuan-do hay movimiento de efectivo.

• El sistema de contabilidad integrada: se implanta con el reglamento específico que es elaborado por la máxima autoridad ejecutiva de cada institución en el marco de las normas básicas dictadas por el órgano rector, Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

Curso 7

Sistema de ControlGubernamental.

Daniel Laura Choque

Objetivo GeneralDescribir los procesos de control gubernamental, en el mar-co de la Ley 1178.

Daniel Laura Choque. Licenciado en Administración de Em-presas. Diplomado en Educación Superior. Trabajó en el Mi-nisterio de Hacienda, en la Contraloría General del Estado.

Fue docente de pregrado en universidades privadas y en la UMSA docente de postgrado. Participó como expositor in-ternacional en auditoria de gestión república de Panamá y Bolivia. Actualmente es consultor de gestión pública.

Daniel Laura Choque:

Bueno estimados tele participantes, de este curso de ca-pacitación, en la modalidad de tele conferencias. Nueva-mente estamos ya abordando el tema Sistema de Control Gubernamental y si hacemos un resumen de todo lo que hemos visto hasta el momento, pues tendríamos que decir que hemos visto la estructura del estado Boliviano, hemos visto el carácter sistémico de esta disposición legal, hemos visto los aspectos generales de la 1178 y hemos visto los sistemas nacionales de planificación de inversión pública, hemos visto el Sistema de Programación de Operaciones, Organización Administrativa, hemos visto el Sistema de Presupuesto, el Sistema de Administración de Personal, el Sistema de Administración de Bienes y Servicios, hemos visto el Sistema de Tesorería y Crédito Público, hemos visto el Sistema de Contabilidad Integral.


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Entonces, ahora lo que corresponde para cerrar este ciclo, este proceso, corresponde ver en el sistema de control gu-bernamental; pero no en la perspectiva, de que al final se hace el control, no es esa la idea. Para fines de exposición solo se ha previsto el desarrollo del control gubernamental a la finalización, pero el control está presente en todo mo-mento, está presente antes durante y después.

Entonces cuando hemos ido abordando de manera conse-cutiva los diferentes sistemas, debiéramos estar haciendo referencia a lo quiere es el sistema de control gubernamen-tal. Entonces ya para entrar en materia diríamos que: “el sistema de control gubernamental es un conjunto de princi-pios, es un conjunto de políticas, es un conjunto de normas, procesos y procedimientos que están vinculados de manera directa con la administración de los recursos públicos, es decir, en esencia, lo que permite es controlar, evaluar lo que la administración de los recursos públicos y eso, como lo se-ñala el artículo 213, que luego vamos a ver con un poquito más de profundidad. El artículo 213 de la constitución que dice que: “la Contraloría General del Estado, que es el ór-gano rector del control, es la institución técnica que ejerce la función de control, que es el tema que estamos viendo, de la administración de las entidades públicas y aquellas en las que el Estado tenga participación o interés económico, entonces en esencia el control gubernamental tiene que ver con la administración de los recursos públicos.

La pregunta es ¿cuáles son los objetivos del sistema de control gubernamental?

Si para fines didácticos, retrocedemos un poquito a los fi-nes de la Ley 1178, ustedes recordarán, que este, estaba resumido en 4 incisos, en el artículo primero de la Ley 1178 y si se fijan tienen la misma estructura, este componente.

Decíamos las finalidades de la Ley y decíamos administra-ción eficaz y eficiente; decíamos confiabilidad de la infor-mación, es decir, transparencia; decíamos responsabilidad por la función pública, rendición de cuentas; si se acuerdan por los objetivos, por la forma, por los resultados y final-mente decíamos capacidad administrativa.

Si en este momento, observan la diapositiva que tienen al frente, diríamos: “los objetivos o finalidades del control gu-


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bernamental tienen que ver con una palabra, que hace un poquito la base de esta finalidad; mejorar por un lado la eficacia la eficiencia en el manejo de los recursos públicos; por otro lado mejorar la confiabilidad de la información so-bre el manejo de los recursos públicos; mejorar los pro-cedimientos para que las autoridades rindan cuenta de la gestión que llevan adelante por la forma los objetivos, pero principalmente por los resultados, y finalmente mejorar la capacidad administrativa.

Eso en el contexto de las finalidades de la Ley 1178 y en definitiva lo que se pretende a través del sistema de control gubernamental es evaluar el resultado de la gestión; si us-tedes se acuerdan decíamos al principio ¿qué entendemos por resultado? decíamos que el resultado está vinculado con el impacto que tienen que generar las instituciones pú-blicas, generamos resultados si estamos generando impac-to. Ahora la finalidad del control es evaluar ese resultado ese impacto que ha generado la institución pública o el im-pacto de la administración pública. Entonces esta finalidad resulta bien importante porque nos va a obligar al control, a evaluar el impacto que han generado las entidades públi-cas, al impacto que ha generado la administración pública.

Ahora tendríamos que decir: ¿quién dirige, quién supervi-sa la implantación del Sistema de Control Gubernamental? como lo establece el artículo 213 de la Constitución, pues la Contraloría General del Estado, antes Contraloría General de la República, tiene efectivamente esas dos funciones: Una primera función de dirección estableciendo normas, guías, instructivos, lineamientos relativos al funcionamien-to de control gubernamental y la otra función vital, la su-pervisión, velando que los instrumentos legales y técnicos se apliquen efectivamente en el sector público y que se cumpla las previsiones en materia de control externo y que se cumplan las previsiones materia de control externo su-perior. Entonces dos funciones que estaban definidas en la Ley 1178, de dirección y supervisión para la Contraloría General del Estado.

Ahora tendríamos que decir ¿cuáles son los componentes del Sistema de Control Gubernamental¬? O en otras pala-bras en esta lógica sistémica, holística ¿cuáles son los sub-sistemas que hacen al control gubernamental? y son dos los componentes:


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• El sistema de control interno

• El sistema de control externo

Si vamos por partes en esta presentación que ustedes tie-nen en frente el sistema de control interno tiene dos carac-terísticas:

• Previo

• Posterior

El sistema de control externo, así con lo pueden observar es esencialmente posterior. Una pequeña explicación adicio-nal. Antes de la Ley 1178 el sistema de control externo se ejercía en términos de control, en lo que es el previo, y lo que es el posterior y el control interno diríamos aunque eso hay que escudriñar un poquito más era en esencia poste-rior, aquí la variante que aplica la ley 1178 es que el previo que es lo más importante el ejercicio de control antes de ejecutar las actividades antes era posterior ahora es previo, entonces el control previo que antes era externo ahora es interno lo que equivale decir es que antes de la ley 1178 si coincidimos que el previo es el más importante pues lo que había que hacer en ese momento era fortalecer el control externo el control que ejercía la contraloría.

Ahora ese previo es interno, es decir, lo que temas que ha-cer ahora fortalecer ese control interno por que el previo es responsabilidad delas instituciones públicas.

No quiere decir que ha desaparecido entonces el control previo, este persiste, este pervive; quiero decir paso de ser externo a ser interno. Entonces el sistema de control inter-no está conformado por esos dos componentes: el previo y el posterior y control externo, en esta modalidad, pues en esencia posterior.

Este ejercicio del control con sus dos componentes, tienen que ver de manera directa o indirecta con el funcionamiento de los otros sistemas, ya sean nacionales o sean sistemas de administración, como lo pueden observar en la parte inferior de su pantalla. Si vamos por partes tendríamos que decir ahora que: “es el sistema de control interno, eso que es responsabilidad exclusiva de las entidades públicas”.


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La primera pregunta que nos tendríamos que plantear es ¿a quiénes involucra el control interno? y la propia deno-minación lo dice: interno, involucra a todo el personal de la entidad y se lleva a cabo bajo la responsabilidad de la máxima autoridad ejecutiva. Si solo responde a la pregunta ¿Quiénes se involucran?, la siguiente pregunta tendría que ser: ¿Cuál es el propósito de control interno? Por una parte lograr el cumplimiento de los planes; de lo que nos hemos trazado planes estratégicos, operativos, programas presu-puestos; en términos de eficacia, eficiencia, economía.

Por otra parte tendríamos que decir el otro propósito ase-gurar la rendición de cuenta oportuna y transparente por los objetivos, por la forma y los resultados, y en definitiva proteger el patrimonio y la información de la entidad; eso diríamos entre los más importantes; como los propósitos del control interno.

Ahora la pregunta directa seria ¿quiénes ejercen ese control interno? ¿A quiénes involucra ese control interno? También tendríamos que decir en términos simples, a todos quienes conformamos la institución, todos quienes conformamos nuestra entidad pública; entonces en principio diríamos al máximo ejecutivo y la dirección colegiada dependiendo del tipo de entidad, a los responsables superiores y aquí está el punto importante, a todos los servidores públicos y también a la unidad de auditoria interna. Entonces aquí, creo que es importante señalar esto; reiterar este componente; el control interno nos involucra a todos los que trabajamos en entidad pública. Alguien salvando las enormes distancias decía: “el control interno es como Dios, no se lo ve pero está presente en todas partes”, entonces diríamos el control interno tiene esta característica, la llevamos adelante en todas las acciones que están bajo nuestra responsabilidad.

¿Cómo se expresa ese control interno en la entidad pública? Eso está referido a las cinco componentes del control inter-no en la entidad pública, que tiene que ver con el informe COSO, que es un componente que usted lo van a poder observar en el texto de consulta, cinco componentes hacen al control interno:

1. El ambiente de control: que tiene ver con el accionar de la entidad; el lineamiento de la máxima autoridad ejecutiva en términos de lo que son principios, valores, filosofía, es-


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tilo de dirección ética, etc. Primer; componente, vital, im-portante.

2. El análisis de riesgos: en todas las acciones que lleva-mos adelante; sean estas administrativas, sean estas ope-rativas; existen riesgos. Por eso dice análisis de riesgos. Riesgos que pueden afectar el logro de los objetivos, desde riegos los más importantes, los más significativos, hasta los riesgos poco significativos; lo que tenemos que hacer según este componente hacer una valoración de los riesgos más importantes, que puede incidir de manera determinante en el logro de los objetivos, pues tenemos que concentrarnos en esos riesgos y lo que tenemos que hacer, a través del tercer componente, es minimizar el riesgo.

3. Se refiere a las actividades de control que están orien-tados a la prevención: así como señala la diapositiva, a la neutralización de los riesgos. Entonces la actividad de control tiene como propósito minimizar los riegos signifi-cativos, de tal manera, que los objetivos que nos hemos trazado como entidad pública los podamos alcanzar. Como podrán apreciar estimados compañeros de este curso hay una relación directa en lo que significa evaluar riesgos y definir las actividades tendientes a minimizar esos riesgos.

4. El cuarto componente se refiere a la información y co-municación: para que orienten las acciones en logro de ob-jetivos. Información se refiere al flujo de información en todo el proceso de implantación en el de control interno y a las líneas de comunicación en todo este proceso de im-plantación.

5. El componente de supervisión: de las actividades de con-trol. Si estos efectivamente están minimizando los riesgos de control que hemos definido en definitiva es evaluar la actividades de control.

Entonces, diríamos cómo se expresa el control interno en la entidad pública, a través de estos cinco componentes de control interno, que la Contraloría General del Estado se los ha difundido a todas las entidades públicas, como una guía de implantación del control interno con estos cinco compo-nentes. Reitero:

• Ambiente de control


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• Evaluación de riesgos

• Actividad de control

• Información comunicación

• Supervisión

Si volvemos a la Ley 1178, como ustedes podrán advertir, no hace referencia estos cinco componentes ya que son más direccionamiento de lo que es el informe COSO. La ley 1178 hace referencia a dos componentes que son:

• El control interno previo

• El control interno posterior

Entonces cuando decimos como está conformado el control interno en la perspectiva de la Ley 1178, diríamos tiene dos componentes: un control interno previo y un control interno posterior. ¿A qué nos referimos al decir control interno pre-vio? La propia denominación nos da la orientaación.

Previo quiere decir ejercer controles establecer controles, establecer líneas de conducta; antes de que se ejecute las actividades o de que estos causen efecto, entonces deci-mos: ¿Cuándo se ejercen? ¿En qué condiciones? ¿En qué circunstancias se ejerce el control interno previo? Este es un proceso que involucra, en principio, a todos nosotros y se lleva a cabo bajo la responsabilidad de nuestra máxima autoridad ejecutiva, se aplica antes de la ejecución de las operaciones o de que estos causen efecto, pero estos dice: “deben diseñarse con el objeto de proporcionar seguridad razonable, de logro de los objetivos”. Entonces lógico es de-cir que si el control interno previo está bien definido hasta el accionar le ejecución misma a veces resulta automática; lo importante es definir bien las condiciones, las reglas de juego antes de comenzar a jugar; y esas reglas de juego las tenemos traducidas en nuestros manuales, en nuestros reglamentos. Por eso es importante que ese control interno previo lo podamos reflejar de manera sistemática, objetiva en estas disposiciones.

Síntesis: Después de haber visto la tele clase recordaremos los puntos más importantes mencionados hasta esta parte.


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El Sistema de Control Gubernamental es un conjunto de principios, normas, procesos y procedimientos vinculados directamente a la administración de los recursos públicos; tiene como objetivo evaluar el resultado de la gestión.

La Contraloría General del Estado controla la administración de las entidades públicas y de aquellas en las que el estado tenga intereses económicos.

El control interno busca lograr al cumplimiento de planes y presupuestos; asegura la rendición de cuentas y proteger el patrimonio de la entidad, sus componentes son:

• Ambiente de control

• Análisis de riesgos

• Actividades de control (Previsión, neutralización de ries-gos)

• Información y comunicación constante durante todo el proceso

• Supervisión de actividades de control

La ley 1178 establece dos tipos de controles a cargo de la máxima autoridad ejecutiva:

• Control interno previo, que se aplica antes de la ejecución de actividades o antes de que causen efectos y está a cargo de todo los funcionarios públicos.

• Control interno posterior, implica principalmente la unidad de auditoria interna y debe garantizar seguridad razonable, eficacia, eficiencia, economía, confiabilidad de la informa-ción, rendición de cuentas y protección del patrimonio.

Daniel Laura Choque:

Continuando con la explicación, ya vimos el control interno previo ahora veamos el control interno posterior. Decimos que es un proceso que involucra a los responsables superio-res, a los responsables de las diferentes áreas de la entidad y principalmente a la unidad de auditoria interna, se lleva igual que el anterior, bajo la responsabilidad de la máxima


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autoridad ejecutiva y se aplica sobre los resultados de las operaciones ejecutadas, y otra vez volvemos a utilizar el término resultados de las operaciones ejecutadas. De igual forma este debe diseñarse con el objeto de proporcionar seguridad razonable de logro de los objetivos ósea garanti-zar la eficacia, la eficiencia, la economía, la confiabilidad de la información, la rendición de cuentas y protección del pa-trimonio. Entonces tendríamos que reiterar de que el con-trol interno posterior, lo ejerce los responsables superiores y principalmente la unidad de auditoria interna.

¿Qué significa control interno previo?, si volvemos al tema inicial, ¿quiénes deben aplicar el control interno previo? To-das las unidades, todos los servidores públicos que trabaja-mos en la unidad publica, reitero, esta atribución de con-trol previo, antes era externo, ahora es interno, ósea que somos todos los que conformamos la entidad, que tenemos que trabajar, tenemos que evaluar los criterios de control interno previo.

¿Qué procedimiento comprende este control interno pre-vio? En principio diríamos, el criterio de legalidad en las acciones, objetividad, oportunidad, conveniencia. La pre-gunta a estas alturas ahora es ¿se pueden realizar contro-les externos previos, como era antes de la Ley 1178? La respuesta es contundente, ahora no. La responsabilidad si volviéramos a un esquema así se diluiría, la toma de deci-siones se demoraría, se daría lugar a unidades a personas con mucho poder, los responsable del control externo pre-vio serían corresponsables. Y estos aspectos que estamos señalando en este momento son los aspectos que se vieron antes de la Ley 1178, para ser más precisos tendríamos que decir, desde 1928, con la creación de la Contraloría bajo el influjo de la misión, hasta 1988, 1990; donde deja de estar vigente el control externo previo, que dicho sea de paso, fue ejercido por el entonces Ministerio de Finanzas y la Con-traloría General de la República. Entonces de forma contun-dente tendríamos que decir: “¿Se pueden realizar controles externos previos? Ya no”. Esa característica respondió al modelo anterior.

Entonces diríamos ahora: ¿cuál es la característica del con-trol interno posterior? Entonces decimos: ¿Quiénes deben realizar el control interno posterior? Ya lo decíamos en la lámina anterior, la Máxima Autoridad y los responsables su-


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periores respecto al área que les compete, pero principal-mente la unidad de auditoria interna, entonces aquí es vital tener que recuperar el rol que cumple la unidad de auditoria interna, en lo que es el control interno posterior, como prin-cipal instrumento de retroalimentación de las acciones que lleva adelante la entidad pública, nuestra Máxima Autoridad Ejecutiva.

¿Qué labor debe cumplir un responsable superior? Para decirlo en primera instancia, verificar que los resultados correspondan a los que se había programado. ¿Cuánto de lo que hicimos realmente está en función de lo que hemos programado? y ¿cuánto de eso está generando impacto, tanto como en términos de cantidad, como en términos de calidad?, ¿qué labor debe cumplir la unidad de auditoria interna, que es la principal instancia? Evaluar la eficacia de los sistemas de administración y control, eso quiere decir que si estos sistemas que la ley establece se han imple-mentados en la institución pública tal y como debería ser, determinar la confiabilidad de los registros y estados fi-nancieros, que es lo que señala el artículo primero inciso B, y analizar los resultados y la eficiencia de las operaciones, esa es la acción principal de la unidad de auditoria interna.En mi entender lo que tenemos que hacer en este proceso de implantación del control gubernamental es cualificar la labor de las unidades de auditoria interna, y hay un prin-cipio básico en ese proceso; la independencia de la unidad de auditoria interna, sí y sólo sí cualificamos la función de la unidad de la auditoria interna estaríamos contribuyendo de manera significativa al mejoramiento de las acciones de las entidades públicas.

¿De qué autoridad depende la unidad de auditoria interna? De forma directa de la Máxima Autoridad Ejecutiva y ¿a quiénes debe remitir los informes que vaya a generar esta auditoría interna? Pues a la Máxima Autoridad Ejecutiva del ente que ejerce la tuición, en este caso diríamos: “si es Caja Nacional, el ente tutor es el Ministerio de Salud”, entonces tendría que remitirse a la Máxima Autoridad del ente tutor, y principalmente a la Contraloría General del Estado, ya que en otras palabras, en términos simples, diríamos es como un brazo de la contraloría para el ejercicio del control posterior.

Ya vimos el control interno previo, el interno posterior, aho-ra veamos el control externo posterior.


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¿Cuáles son los propósitos del control externo posterior? Algo importante diríamos la credibilidad de la rendición de cuentas. ¿Cuán confiables son las rendiciones de cuentas? En cumplimiento del artículo primero del inciso C, de la Ley 1178, la consecución de los objetivos institucionales y aquí debíamos señalar algo más que no está; la generación de resultados por parte de estas instituciones públicas, para estos propósitos el control externo posterior califica la efi-cacia de los sistemas. O sea cuán eficaces son los sistemas administrativos, cuán eficaz son los sistemas operativos, opina sobre la confiabilidad de los registros y estados finan-cieros, dictamina sobre la razonabilidad de estos estados financieros; pero principalmente aquí esta lo que estaba señalando previamente evalúa los resultados de la eficacia, de la eficiencia y la economía.

Ahora la pregunta es ¿Quiénes ejercen el control externo posterior? De forma directa la Contraloría General del Es-tado y luego tendríamos que decir, en otra instancia, las entidades que ejercen tuición a través de sus unidades de auditoria interna. Permítame invertir un poco la respuesta. Si la pregunta es quiénes ejercen el control externo poste-rior; debiéramos decir tal vez en este orden, en principio las unidades de auditoria interna de las entidades que ejercen tuición, eso quiere decir: “la unidad de auditoria interna del Ministerio de Salud ejerce el control externo posterior, respecto de las entidades que conforman el sector salud” y lo propio sucede en los otros ministerios, y luego la Con-traloría General del Estado. Ahora a solicitud de estas estas instancias, a solicitud profesionales independientes, firmas privadas de auditoria, entonces el control externo posterior en resumen lo ejercen estas dos instancias y el propósito principal es darle credibilidad a la rendición de cuentas, que los objetivos ser puedan lograr, pero principalmente que los resultados se puedan alcanzar.

¿Cómo se aplica el sistema de control externo posterior? Se aplica a través del ejercicio de la auditoria, vale decir, que la auditoria es un instrumento del ejercicio del control externo posterior.

¿Qué se entiende por auditoria? Para decirlo en términos simples, primero textual y luego explicamos la esencia de la auditoria. Tal y como reza la definición dice: “que la auditora es la acumulación y evaluación objetiva de la


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evidencia. Cuando hacemos auditoria estamos evaluando una determinada evidencia sea en el campo que fuere, para establecer e informar sobre el grado de correspondencia entre el deber ser y el ser”, en otras palabras sobre la infor-mación examinada y los criterios establecidos. Cuando ha-blamos de evaluar la evidencia estamos refiriéndonos que hay un deber ser que nos manda la norma y hay un ser que es el hecho real, cuanto de lo que hicimos responde real-mente a lo que dice la norma, a eso le vamos a llamar evi-dencia. Entonces la auditoria no es más que la acumulación de las evidencias respecto de un trabajo específico que se esté haciendo en las entidades públicas. Estas auditorías, de acuerdo a lo que establece las normas de auditoria gu-bernamental, están clasificadas en diferentes tipos de au-ditorías; tenemos la auditoría financiera, la auditoria opera-cional, la auditoría ambiental, auditoria especial, y aquí que faltan señalar dos tipos de auditorías más, las auditorias de tecnologías de información y comunicación y finalmente la auditoria de proyectos de inversión pública.

Como conclusión de esta exposición, en esta presentación, tendríamos que decir que las recomendaciones que emer-jan de la auditoria externa son de cumplimiento obligatorio, sea en cualquiera de estos tipos de auditoria, son de cum-plimiento obligatorio. Vayamos a hacer referencia al funcio-namiento de la Contraloría General del Estado, de acuerdo a lo que establece la Constitución Política del Estado, y eso es lo que veíamos en un principio, el artículo 213, hace refe-rencia principalmente a esa atribución que marca la consti-tución y textualmente, la constitución en este artículo dice, “La Contraloría General del Estado es la institución técnica que ejerce la función de control de la administración de las entidades públicas de todas las entidades públicas y de aquellas en las que el Estado tenga participación o interés económico. La Contraloría está facultada para determinar indicios de responsabilidad administrativa, ejecutiva civil y penal; tiene autonomía funcional, financiera administrativa y organizativa”. Entonces la constitución ya ha estableci-do un mandato para la Contraloría, lo que corresponde a partir de este mandato es establecer la reglamentación, a través de otra disposición legal, que permita operativizar o especificar este mandato. Por eso ustedes ven su presen-tación dice: “ejercer la función de control de la adminis-tración de las entidades”, y el segundo si ustedes pueden observar dice: “está facultada para determinar indicio se


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responsabilidad” y luego dicen en la última parte de la pre-sentación: “es responsable de la supervisión y del control externo posterior”. Esta última parte, lo podemos ver en el artículo 217 de la Constitución a la Contraloría, le da otro mandato aparte del control externo y textualmente dice: “La Contraloría General del Estado será responsable de la supervisión y del control externo de las entidades públicas y de aquellas que tenga participación o interés económico el Estado. La supervisión y control se realizará a si mismo sobre la adquisición manejo y disposición de bienes y ser-vicios estratégicos para el interés colectivo”. La pregunta sería: ¿Qué se entiende por supervisión, como una nue-va atribución que asume la contraloría?, ¿qué se entiende por bienes y servicios estratégicos? Estas y otras preguntas tiene que quedar de forma claramente establecidas en la reglamentación, que vaya a generarse, en lo que es la Ley Orgánica en la Contraloría; que ya tiene un proyecto, que tiene que entrar en proceso y aprobación y precisamente hace referencia a estos acápites.

¿Cuáles son las atribuciones básicas de la Contraloría Gene-ral del Estado? Una primera, dirigir y supervisar la implanta-ción del control gubernamental. Elaborar y emitir normativa básica de control gubernamental interno y externo, pues de hecho ha emitido las normas de auditoria gubernamental, ha emitido las normas de control interno, los principios de control interno. Una tercera atribución, ejercitar el control externo posterior; tal y como lo señalamos como atribu-ción en las presentaciones anteriores. Una otra atribución, evaluar la eficacia del sistema de control interno, aquí es-tamos recuperando la importancia del control interno, ya que este es la responsabilidad institucional. Supervigilar la normativa de los sistemas contables del sector público, o sea que la contraloría ejerza supervigilancia a la normativa, respecto de la norma básica de contabilidad. Promover el establecimiento de los sistemas de contabilidad y control interno. Finalmente, una atribución que es el que se refiere a conducir los programas de capacitación y especialización en el manejo de los sistemas que regula la Ley 1178, esta atribución de capacitación lo realiza a través de su centro de capacitación, que precisamente tiene esa atribución , capacitar en los sistemas de administración y control gu-bernamentales. Diríamos estas son las atribuciones básicas de la contraloría establecidas en el decreto 23215 de atri-buciones de la Contraloría General del Estado.


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¿Cuáles son? Ya para ir cerrando este componente de con-trol, las facultades principales de la contraloría para ejercer el control externo posteríos, en principio diríamos:

• Examinar los registros y operaciones realizadas por las entidades, y así clarito, realizadas por las entidades públi-cas.

• Conocer los programas, labores y papeles de trabajo de las auditorias que realicen las entidades públicas y las fir-mas independientes.

• Todo informe de auditoría interna tiene que ser remitida a la Contraloría General del Estado, que la sub Contraloría de control interno asumirá la responsabilidad de evaluación etc., etc.,

• En caso de incumplimiento de plazos y condiciones para la implantación de los saicos, ordenar el congelamiento de cuentas y suspensión de entrega de fondos.

• En caso de responsabilidad ejecutiva, ya que la respon-sabilidad ejecutiva lo dictamina el señor contralor, aunque la constitución dice “solo determina indicios de responsabi-lidad ejecutiva”, eso es lo que hay que aclarar ahora con la reglamentación, entonces dice: “en caso de responsabi-lidad ejecutiva recomendar la suspensión o destitución de la dirección colegiada” o en caso de que el servidor público incumpla la ley, recomendar a la máxima autoridad de la entidad que imponga la sanción correspondiente.

• Para servidores públicos, ex servidores públicos y per-sonas privadas con relaciones contractuales con el Esta-do, que no exhiban la documentación para fines de control posterior, solicitar al fiscal del distrito en lo penal la expedi-ción del mandamiento de apremio.

Estos factores que estoy señalando las atribuciones, las fa-cultades están principalmente en el decreto 23215, donde ahí lo pueden observar con mayor grado de detalle.

Muy bien, así, de esta manera terminamos la explicación de lo que es el sistema de control gubernamental y con este sistema de control gubernamental terminamos una visión general de todos los sistemas. Ustedes recordaran:


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los sistemas generales, los sistemas de administración y el Sistema de Control Gubernamental. En el marco de esto que es el control, el ejercicio del control, los diferentes tipos de auditoria ahora debiéramos decir emergen los diferen-tes tipos de responsabilidad; eso en cumplimiento de lo que señala el artículo primero, inciso C, ¿de qué tipos de responsabilidad estamos hablando? Responsabilidad admi-nistrativa, ejecutiva, responsabilidad civil, responsabilidad penal. Entonces, a partir de esto que es el control, se sabe el control gubernamental ahora damos lugar de lo que es la responsabilidad por la función pública, que es el tema si-guiente, que se los recomiendo, que es interesante porque con eso cerramos todo el ciclo de lo que son sistemas de administración y control.

Pues yo quiero, para cerrar este tema, agradecerles por la atención, esperamos que la explicación, sobre estos te-mas, haya sido didáctica.

Muchas gracias.

Síntesis

En esta segunda parte se habló sobre el control externo posterior, ejercido por las autoridades de auditoria interna de los órganos rectores respecto de las entidades que lo conforman, y luego la Contraloría General del Estado eva-lúa los resultados de eficacia, eficiencia y economía.

Tipos de auditoria:

• Auditoría financiera• Auditoria operacional• Auditoría ambiental• Auditoria especial

Atribuciones de la contraloría:

• Dirigir y supervisar la implantación del control guberna-mental

• Elaboración y emisión de normativa básica de control gu-bernamental

• Ejercer el control externo posterior


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• Evaluar la eficacia del sistema de control interno

• Supervigilar la normativa de los sistemas contables del sector publico

• Capacitación y especialización del manejo de los sistemas de la ley 1178

Facultades de la Contraloría

• Examinar los registros y operaciones realizadas por las entidades publicas

• Conocer los programas labores de trabajo realizados por las entidades publicas

• Todo informe de auditoría interna debe pasar por la Con-traloría

• En caso de responsabilidad ejecutiva se recomienda la suspensión o destitución de la dirección colegiada

Curso 8

Responsabilidad por la función pública

Doris Alandia Carvajal

Objetivo General

Describir el régimen legal, procedimientos antecedentes y características de responsabilidad por la función pública.

Doris Alandia Carvajal, Abogada de profesión, Especialista en Derecho Administrativo y Derecho Municipal, Ex vicemi-nistra de Participación Popular el 2004, fue Directora Ge-neral de Gestión de Políticas Indígenas en el Ministerio de Asuntos Indígenas; actualmente es encargada académica del CIPCA.

Doris Alandia Carvajal:

Un saludo a todos los participantes de este programa. Mi nombre es Doris Alandia, docente del curso: “Responsabi-lidad por la función pública”. En esta oportunidad vamos a desarrollar todo lo correspondiente al régimen legal, de los procedimientos, los antecedentes y las características del régimen de responsabilidad por la función pública.

La responsabilidad por la función pública es considerada como una obligación que emerge a raíz del incumplimiento de los deberes de todo servidor público, de desempeñar sus funciones con eficacia, eficiencia, economía; en el mar-co del ordenamiento jurídico administrativo que regula las funciones del servidor público.


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Es conveniente también mencionar que la responsabilidad de la función pública emerge de una acción o una omisión. Considerando que, la acción es el efecto resultado de hacer algo, el acto de ejecutar y la omisión es el acto de abstener, en realidad es no hacer lo que se debe hacer.

Entonces la responsabilidad, por la función pública a nivel general, surge de una acción o una omisión. En este con-texto la responsabilidad por la función pública puede darse en cuatro ámbitos:

• En el ámbito administrativo• En el ámbito civil• Responsabilidad ejecutiva• Responsabilidad penal

Empezamos explicando la responsabilidad administrativa, antes de ver todo el contexto indicamos ¿cuál es el régimen legal de este tipo de responsabilidad? y es la Constitución Política del Estado, la Ley 1178, el decreto supremo 23318-A, el decreto supremo 23215 y los reglamentos de las insti-tuciones; con ese antecedente vemos la naturaleza de este tipo de responsabilidad y decimos que es de naturaleza dis-ciplinaria, porque este tipo de responsabilidad surge de una acción o una omisión que contraviene el ordenamiento ju-rídico administrativo relacionado a la conducta del servidor público, en consecuencia reiteramos, que es de naturaleza disciplinaria.

En cuanto de los sujetos, son sujetos de este tipo de res-ponsabilidad los servidores públicos y ex servidores públi-cos. En cuanto a la determinación, este tipo de responsabi-lidad se determina mediante unos procesos administrativo interno que es iniciado, sustanciado y concluido a cargo de una autoridad competente que se llama la autoridad suma-riante. Al respecto la Ley 1178 determina que la autoridad sumariante debe ser designado la primera semana hábil de la gestión de la Máxima Autoridad Ejecutiva, mediante una resolución administrativa.

Este proceso interno se sustancia de acuerdo a lo estableci-do en el decreto 23318-A y el decreto 23215, como conse-cuencia de estos procesos interno se puede determinar las siguientes sanciones:


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• Multa• Suspensión• Destitución

En el caso de la multa, el ordenamiento jurídico adminis-trativo establece que no debe exceder el 20% del total ga-nado.

En cuanto a la sanción de suspensión este no puede exce-der de los 30 días, puede ser 1 día, 2 días, 5 días; depen-diendo del criterio de la autoridad sumariante. Y la destitu-ción obviamente es la desvinculación.

Este tipo de responsabilidad administrativa prescribe en 2 años, antes de hablar de este plazo perentorio es conve-niente referir que es la prescripción. La prescripción, de acuerdo a lo preestablecido en el código civil, es una forma de liberarse de la responsabilidad por el paso del tiempo; entonces en ese antecedente, en la responsabilidad admi-nistrativa puede prescribir en 2 años.

¿Cómo se computa el plazo de estos 2 años para invocar? El plazo corre a partir del día de la contravención, al respecto también hay que enfatizar en algo que establece el artículo 16 del decreto 23318-A en su última parte, que dice “que la prescripción debe ser invocada a instancia de parte”, es decir no opera de oficio, por consiguiente la autoridad su-mariante que es la autoridad competente deberá esperar la invocación de parte para pronunciarse en consecuencia.Ahora hemos indicado que la responsabilidad administrati-va surge por la contravención al ordenamiento jurídico ad-ministrativo, que regula la conducta del servidor público. Entonces indicamos que es el ordenamiento, ¿a qué nos re-ferimos hablando del ordenamiento jurídico administrativo? e indicamos que el ordenamiento es el conjunto de normas disposiciones generales reglamentarias, que regulan la con-ducta y ejercicio de funciones de los servidores públicos; en ese contexto en el ordenamiento jurídico administrati-vo, tenemos normas generales y normas específicas. En las normas generales podemos mencionar la Constitución y la Ley, en las disposiciones específicas los decretos supre-mos, los códigos de ética y los reglamentos internos de las instituciones.


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¿Cuál es el alcance de la responsabilidad ejecutiva? En la misma línea de la responsabilidad administrativa indica-mos el régimen legal, de este tipo de responsabilidad, y decimos que: es la Constitución Política del Estado, la Ley y los dos decretos; es decir la Ley 23318-A, que es el re-glamento de la responsabilidad por la función pública, y el decreto 23215, que es el que reglamenta el ejercicio de atribuciones de la contraloría. Este tipo de responsabilidad es de naturaleza gerencial, porque emerge como conse-cuencia de una evaluación de la gestión como deficiente o negligente o por incumplimiento del artículo primero inciso c, d, e, f, del artículo 27 de la Ley 1178; por esta naturaleza gerencial, este tipo de responsabilidad alcanza solamente a Máximas Autoridades Ejecutivas, Directores, Ex Directores dependiendo de la estructura administrativa y naturaleza jurídica de las entidades.

¿Cuál es el medio, el procedimiento para determinar este tipo de responsabilidad? y es el dictamen de la auditoria. El dictamen es un actuado administrado conceptuado, como una opinión técnico jurídico, que es emitido por el Contralor General del Estado, es decir, la autoridad competente que emite un dictamen, que determina la responsabilidad eje-cutiva, es el contralor general del Estado; por consiguiente el procedimiento establecido para determinar la responsa-bilidad ejecutiva está orientado a los informes de auditoría. Una vez emitidos los informes de auditoría y emitido el dic-tamen, se determina la consiguiente sanción. ¿Qué tipo de sanción puede haber en este tipo de responsabilidad? Es la suspensión o la destitución. Lo propio, si es suspensión no debe exceder de los 30 días, y la destitución es la des-vinculación.

Este tipo de responsabilidad también está sujeto a un ré-gimen de prescripción, el plazo para la prescripción de la responsabilidad ejecutiva es de dos años. ¿Cuál es la forma de computar este plazo de dos años? Es a partir del último día de la gestión de la MAE es decir cuando concluye las funciones la MAE, a la conclusión de la gestión.

En este tipo de responsabilidad ejecutiva es conveniente enfatizar el siguiente: “el dictamen que emite el Contralor para determinar la responsabilidad ejecutiva no reconoce ningún recurso de impugnación, es decir, no tiene recurso


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interior, lo que quiere decir que el alcance del dictamen que emite el contralor se cumple o se cumple”.

Síntesis: En esta primera parte la expositora explica sobre la responsabilidad por la función pública, que es considera-da como una obligación del servidor público.

La responsabilidad por la función pública se da en cuatro ámbitos:

• Administrativo• Civil• Responsabilidad ejecutiva• Responsabilidad penal

La responsabilidad administrativa se determina mediante un proceso administrativo interno a cargo de la autoridad sumariante, como consecuencia de este proceso interno se puede determinar: multa de no más del 20% del total ganado, suspensión de no más de 30 días, destitución o desvinculación.

Doris Alandia Carvajal:

¿Cuándo una gestión es deficiente o negligente? Al tenor de ordenamiento jurídico administrativo, una gestión es consi-derada, deficiente o negligente:

• Cuando no se ha realizado una continua evaluación y me-jora de los sistemas operativos, de Administración y control interno.

• Cuando la gestión no ha sido transparente.

• Cuando las estrategias políticas y programas no han sido ajustados oportunamente o no son concordantes de los li-neamientos por las entidades, cabezas de sector.

• Cuando no se ha logrado resultados en términos de efi-ciencia, economía y eficacia.

También podemos mencionar que las causales, para que una gestión sea considerada como deficiente o negligente, están establecidas en el decreto supremo 23215 y la Ley 1178.


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Luego entramos a la responsabilidad civil, que es otro tipo de responsabilidad, para ese efecto también mencionamos el régimen legal de este tipo de responsabilidad y este ré-gimen legal está constituido por la Constitución Política del Estado, la Ley 1178, los dos decretos reglamentarios el 23215 y el 23318-A; además por la especificidad de este tipo de responsabilidad; mencionamos la Ley del procedi-miento coactivo fiscal y la Ley del procedimiento civil.

En cuanto a la naturaleza; la responsabilidad civil es de naturaleza resarcitoria, ¿por qué? Emerge de una acción u omisión que ocasiona daño económico en contra del Esta-do, este daño económico debe ser valuable en dinero. Los sujetos, es decir, ¿a quiénes alcanza este tipo de responsa-bilidad?, alcanza a servidores públicos, ex servidores públi-cos y particulares.

Lo especifico de este tipo de responsabilidad es el alcance de particulares y es conveniente también mencionar, que en el tema de la determinación la forma, el medio para es-tablecer indicios de responsabilidad civil son los informes de auditoría y en el procesos de auditoria se toman tres cri-terios para identificar a los responsables, ¿cuáles son esos criterios?, los criterios que se aplican, para determinar in-dicios de responsabilidad civil son:

• La corresponsabilidad• La solidaridad • El beneficio indebido

El procedimiento establecido para este tipo de responsabili-dad tiene dos ámbitos:

Primero establecimiento de indicios mediante informes de auditoría que, emite el contralor, y luego la determinación de la responsabilidad, estableciendo las diferencias, deci-mos: “los indicios son probabilidades, la determinación ya es la determinación, la cuantificación del daño económico ocasionado”.

¿Cuál es la forma establecida?, ¿cuál es el mecanismo, el instituto jurídico establecido para este efecto? Es el proceso coactivo fiscal, el proceso coactivo fiscal es una demanda judicial que se va iniciar ante una autoridad competente, que es el juez coactivo fiscal.


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En el marco de las reformas que hemos tenido con la pro-mulgación de la Ley 1178, producida en el año 1990, un aspecto importante que cabe destacar es la creación de la jurisdicción coactivo fiscal, en cuyo marco al presente tenemos nueve juzgados coactivos fiscales, en los nueve distritos judiciales, del órgano judicial. Entonces la forma, el medio para recuperar los adeudos a favor del Estado es la demanda coactivo fiscal, como hemos indicado; es una demanda judicial. ¿Con qué objeto se inicia esta demanda judicial? Con el objeto de resarcir el daño, de cobrar los montos, los adeudos a favor del Estado; contra aquellos que hubieran ocasionado por acción u omisión este daño que va ser determinado previo procesos, que se va a sus-tanciar, de acuerdo a la Ley del procedimiento coactivo fis-cal y el procedimiento civil.

Una vez que se sustancia, el proceso coactivo fiscal; este proceso ordinario concluye con una sentencia; una senten-cia que va a emitir el juez de la materia, que es el juez coactivo fiscal, y como consecuencia de la sentencia; esta autoridad competente emite el pliego de cargo, el pliego de cargo se constituye en un instrumento coactivo de co-bro que da el plazo de 5 días fatales y perentorios a los coactivados para pagar el daño, el monto determinado por el juez competente. Una vez emitido el pliego de cargo el procedimiento coactivo fiscal, el procedimiento civil; prevé mecanismos de impugnación, que en el caso del proceso coactivo fiscal se llama recursos de apelación y casación, de manera si un coactivado o el coactivante hace uso de estos recursos de impugnación podríamos hablar de un procesos coactivo fiscal; que podría concluir con un auto supremo.

En cuanto la responsabilidad penal, este tipo de respon-sabilidad tiene como régimen legal la Constitución Política del Estado, la Ley 1178, los dos decretos reglamentarios, el de régimen de responsabilidad por la función pública y el de ejercicio de atribuciones de la Contraloría, además del código penal, el código de procedimiento penal y lo nuevo la Ley 004 Marcelo Quiroga Santa Cruz, de lucha e investi-gación de fortunas.

En este tipo de responsabilidad podríamos mencionar que la naturaleza es punitiva porque este tipo de responsabi-lidad emerge cuando una acción u omisión esta tipificada como delito en el código penal y La ley Marcelo Quiroga


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Santa Cruz, son sujetos de este tipo de responsabilidad; servidores públicos, ex servidores y particulares.

Para el caso de particulares también hay tres criterios que se consideran a tiempo de identificar a los responsables. ¿Cuáles son esos criterios? Son la participación, el encubri-miento, también puede mencionarse la omisión de denun-cia y la complicidad; entonces en ese contexto pueden ser sujetos de indicios de responsabilidad penal, estos tres su-jetos; servidores, ex servidores y particulares; identificados bajo esos tres criterios.

¿Cuál es el medio? El mecanismo para determinar la res-ponsabilidad penal, hay dos mecanismos:

• Primero, indicios de responsabilidad penal, se puede dar por informes de auditoría, pero también en casos de delitos infraganti; no hay necesidad de denuncia ni de dictámenes, el inicio de procesos de investigación va a ser inmediato ante las autoridades jurídicas de las entidades, que van a presentar la querella en el ministerio público. Este procedi-miento de investigación se adecua al procedimiento penal y las modificaciones establecidas en la Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz, es decir, van por la investigación las medidas cautelares, la imputación formal, la acusación formal y el juicio oral y contradictorio, que se denomina en el marco del ordenamiento jurídico penal, de manera que la autoridad competente que va a determinar la responsabilidad penal es el tribunal de sentencias como conocemos en el marco de la reformas al ordenamiento jurídico penal, el tribunal de sentencias está compuesto por jueces técnicos y jueces ciu-dadanos, previo juicio se va sustanciar un procesos penal.

Como consecuencia de este proceso basado en el debido proceso, la presunción de inocencia y otros principios que prevé el ordenamiento jurídico penal, este juicio penal va a concluir con una sentencia. Esta sentencia emite el tribunal de sentencia que puede ser de dos tipos: sentencia conde-natoria, en caso de que se haya comprobado la comisión del delito; será una sentencia absolutoria, si en el proceso se ha demostrado la inocencia, y expresamente si ese fuera el caso, la sentencia dirá, que se levanta toda pena y culpa en contra del procesado por haber demostrado su inocencia.


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En el marco del procedimiento penal y el procedimiento civil este tipo de juicio, este tipo de proceso judicial, también reconoce un proceso de impugnación que para el caso, se llama recursos de apelación y casación. E en el caso de que se haga uso de estos recursos, de apelación y casación también estamos ante una probabilidad de que el proceso penal pueda concluir con un auto supremo.

Ahora en cuanto a la prescripción de la responsabilidad ci-vil y la responsabilidad penal, es conveniente referir lo si-guiente:

Primero, antes de la promulgación de la Nueva Constitución Política del Estado y la Ley Marcelo Quiroga Santa Cruz, tanto la responsabilidad civil como la responsabilidad penal tenían un régimen de prescripción, en el caso de la respon-sabilidad civil, 10 años. En el caso de la responsabilidad pe-nal, sujeto al artículo 27 del código de procedimiento penal, que prescribía la acción penal, dependiendo del plazo o los años de privación de libertad, por tipo de delito; este aspec-to ahora está sujeto a reformas establecidas en la Constitu-ción Política del Estado cuando dice: “que no prescribirá los delitos que ocasionen grave daño civil al Estado”, en conse-cuencia, estamos ante una figura, ante un instituto jurídico de prescripción con reformas en el marco de la Constitución Política del Estado y la Ley 004 Marcelo Quiroga Santa Cruz.

En cuanto a la responsabilidad penal también es conve-niente mencionar lo siguiente, la Ley 004 Marcelo Quiroga Santa Cruz establece las siguientes reformas:

• Primero tipifica ocho nuevos delitos de corrupción, que pudieran ser cometidos por servidores públicos o ex servi-dores públicos,

• Otra reforma que introduce la Ley 004 es la agravación de las penas, antes, la pena máxima cometidos por servidores públicos eran ocho años, ahora son quince años.

• En el ámbito institucional la Ley 004 también prevé la conformación de un Consejo Nacional de Lucha Contra la Corrupción, que está integrado por instituciones como la Contraloría General del Estado, la Procuraduría del Esta-


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do, el Ministerio de Transparencia, el Ministerio Público, el Ministerio de Gobierno y la Unidad de Investigaciones Fi-nancieras (UIF); de manera que la aplicación de Ley 004 esta corroborado coadyuvado, impulsado, apoyado en este consejo nacional de lucha contra la corrupción.

• En el ámbito judicial, en el marco de esta Ley está pre-visto la creación de juzgados que van a sustanciar los pro-cesos de corrupción, en este momento los delitos de co-rrupción y otros delitos tipificado en el código penal están siendo sustanciados en los juzgados ordinarios, creados en el marco de la ley de organización judicial. Entonces en el Marco de esta Ley 004 se cerrarán juzgados de lucha contra la corrupción

• En el ámbito operativo, en ese propósito de eliminar la impunidad, de agravar las penas y de castigar los delitos de corrupción también implementa medidas operativas que van agilizar la investigación. En ese propósito la Ley esta-blece: la protección de testigos, la protección a denuncian-tes; también determina el levantamiento del secreto banca-rio. En cuanto a los mecanismos operativos la perspectiva, el propósito de esta ley es agilizar los procesos de inves-tigación de manera que no hayan juicios paralizados, y en ese propósito también prevé los juicios, la prosecución de juicios penales por corrupción en rebeldía. Por consiguien-te el Ministerio Público que es la instancia rectora de los procesos de investigación, ahora en el marco de esta Ley tiene el apoyo, la concurrencia interinstitucional del consejo nacional de lucha contra la corrupción.

Esta Ley 004, está estrictamente relacionada con la respon-sabilidad penal, por consiguiente es conveniente enfatizar que hay reformas en el tema de responsabilidad penal, hay reformas en la tipificación de conductas de los servidores públicos, y lo mas importante establece la imprescriptibili-dad de los delitos de corrupción, también en este propósito de eliminar la impunidad esta Ley 004 inclusive prevé la retroactividad de delitos, la retroactividad de mecanismos, procedimientos para poder sustanciar procesos contra fun-cionarios que incurran con delitos de corrupción.

Entonces en este momento, haciendo un resumen de la res-ponsabilidad por la función pública, entramos a un proceso de reformas. Reformas procedimentales, administrativas y


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judiciales que los servidores públicos, que los participantes deben comprender y entender que estamos entrando a un sistema más coercitivo, tal vez más punitivo en cuanto al control en el ejercicio de la función pública.El régimen de la responsabilidad por la función pública, ya de manera de corolario, decimos que está determinado en la Ley 1178, el alcance de estos tipos de responsabilidad no ha tenido modificación sustancial alguna en la Constitución Política del Estado, salvo lo que hemos enfatizado, el tema de la prescripción, en cuanto a las deudas con el Estado y los delitos de corrupción.

El régimen de responsabilidad por la función pública se constituye en un procedimiento, en una figura jurídica que va ahí, a establecer responsabilidades a servidores públi-cos, ex servidores y particulares; considerando que la res-ponsabilidad es indelegable, es intuito persona; por lo tanto todos los servidores públicos, ex servidores y particulares que tengan relación en prestación de servicio con el Estado, con entidades del Estado están sujetos con este régimen de responsabilidad con la función pública, establecida en el marco de la Ley 1178, reglamentada con el decreto su-premo 23318-A y coadyuvada, corroborada por el decreto 23215, que es el reglamento de ejercicio de atribuciones de la Contraloría General del Estado, con este resumen les ha-bíamos mostrado el alcance del régimen de responsabilidad por la función pública.

Muchas gracias.

Síntesis: La prescripción es una forma de liberarse de la responsabilidad con el paso del tiempo.

• El ordenamiento jurídico administrativo es el conjunto de normas, disposiciones generales, reglamentarias que regu-lan la conducta y ejercicio de funciones del servidor público.

• La responsabilidad ejecutiva es de naturaleza gerencial por que realiza una evaluación de gestión como deficiente o negligente.

• El dictamen de la auditoria dictado por el contralor, de-termina la responsabilidad ejecutiva y posterior sanción y además no admite impugnación alguna.


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• La responsabilidad ejecutiva prescribe en dos años a par-tir del último día de la gestión de la MAE.

• Se considera negligente o deficiente a una gestión, cuan-do no se ha realizado una continua evaluación de los sis-temas operativos de administración y control interno, cuan-do no se ha logrado resultados en eficiencia, economía y eficacia.

• La responsabilidad civil es de naturaleza resarcitoria, el daño económico debe ser evaluado en dinero, alcanza a servidores públicos, ex servidores públicos y particulares.

• El proceso coactivo fiscal es una demanda judicial, que se inicia ante el juez coactivo fiscal para resarcir los daños al Estado por acción u omisión.

• El pliego de cargos es el resultado de la sentencia del juez coactivo fiscal y determina el pago en 5 días inexcusables para resarcir el daño ocasionado.

• La responsabilidad penal tiene naturaleza punitiva de cas-tigo, a causa de una acción u omisión tipificada como delito. Son sujetos de esta responsabilidad los servidores públi-cos, ex servidores públicos y particulares.

• Criterios para atribuir responsabilidad penal a particula-res: participación, encubrimiento, omisión de denuncias, complicidad.

• El tribunal de sentencia es quien determina la respon-sabilidad penal que está constituido por jueces técnicos y jueces ciudadanos.

Existen dos tipos de sentencia:

• Sentencia condenatoria en caso de comprobarse la comisión del delito

• Sentencia absolutoria, en caso de demostrarse la inocencia

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Presentación - Escuela De Gestión Egpp · Magister en Gestión de Organización y Diplomado en Edu-cación Superior, trabajó en el Ministerio de Economía y Fi-nanzas, durante