PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA … empleo... · 5.2 Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UAEARIV) 61 5.3 Servicio Nacional de Aprendizaje

PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA PREVENCIÓN EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS Y ASUNTOS ÉTNICOS

GRUPO DE REPARACIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS DE LA VIOLENCIA

SEGUIMIENTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS EN MATERIA DE EMPLEO URBANO Y RURAL PARA LAS VÍCTIMAS

Bogotá D.C., diciembre de 2012

Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. Grupo Reparación Integral a Víctimas

Extensiones 11506/40. Fax: /11598. [email protected] Carrera 5 No. 15-80. Piso 15. PBX: 5878750-5869310. www.procuraduria.gov.co

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SEGUIMIENTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS MEDIDAS EN MATERIA DE EMPLEO

URBANO Y RURAL PARA LAS VÍCTIMAS

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

PAULA ANDREA RAMÍREZ BARBOSA Procuradora Delegada para la Prevención en Materia de Derechos Humanos y

Asuntos Étnicos (E)

JOSÉ FERNANDO GÓMEZ ROJAS Coordinador Grupo de Reparación Integral a Víctimas de la Violencia

MARÍA PAULA RUIZ ANGARITA GUSTAVO ADOLFO GARCÉS ESCOBAR

IVONNE WITTINGHAM MARTÍNEZ Asesores Grupo de Reparación Integral a Víctimas de la Violencia



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CONTENIDO

Índice de cuadros 5

Índice de gráficos 6

Presentación 7

1. El marco normativo en materia de políticas de empleo para las víctimas: una medida de reparación puesta en contexto

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1.1 Introducción 8

1.2 Ley 1448 de 2011 9

1.3 Decreto 4800 de 2011 10

1.4 Ley 1450 de 2011 11

1.5 Decreto 2020 de 2006 12

1.6 El CONPES 3712 de 2011, Plan de Financiación Ley 1448 de 2011 13

1.7 El CONPES 3726 de 2012, contentivo del PNARIV 15

2. Empleo y pobreza: derechos humanos y políticas sociales 19

2.1 La política de empleo como política social 19

2.2 La pobreza en Colombia 24

2.2.1 Diversos significados acerca del concepto de pobreza 25

2.2.2 Pobreza, desarrollo y derechos humanos: La pobreza entendida como violación a los derechos humanos

27

2.2.3 Medición de la pobreza en Colombia 28

2.2.3.1 Pobreza monetaria 31

2.2.3.2 Pobreza multidimensional 35

2.2.4 El plan de acción del Gobierno Nacional para combatir la pobreza 37

2.3 Conclusiones del capítulo 39

3. La experiencia previa en materia de medidas de estabilización económica para las víctimas de desplazamiento forzado

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3.1 La Red Unidos 43

3.2 La estrategia de generación de ingresos dentro de la Red Unidos 45

3.3 Las cifras y los resultados obtenidos a la fecha en materia de generación de ingresos para la PPED

49

3.3.1 Caracterización y número de población víctima del desplazamiento forzado por la violencia –PVDFV- que han recibido medidas

49

3.3.2 Tipo de medidas que ha recibido la PVDFV 50



4

3.3.3 Estado actual y resultados tangibles de la política 51

4. Política social vis-à-vis política de atención y reparación integral a víctimas

55

5. El trabajo realizado por las entidades responsables de conformidad con la Ley 1448 de 2011

60

5.1 Ministerio de Trabajo 60

5.2 Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UAEARIV)

61

5.3 Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) 62

5.4 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) 63

5.5 Departamento Nacional de Planeación (DNP) 64

5.6 Respuesta del Departamento para la Prosperidad Social (DPS) 65

6. Análisis de la Procuraduria y Conclusiones 68

6.1 Consideraciones generales sobre el alcance de las medidas de generación de empleo rural y urbano como medidas de reparación

68

6.2 Consideraciones respecto de las respuestas de las entidades objeto de seguimiento en la materia

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6.3 Consideraciones finales 76

7. Recomendaciones de la Procuraduría General de la Nación 79



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ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 1. Acciones para la ruta de empleo urbano, según CONPES 3726 de 2012 17

Cuadro 2. Clasificación de la fuerza de trabajo en Colombia 20

Cuadro 3. Tipos de ingreso 32

Cuadro 4. Índice de Pobreza Multidimensional a nivel nacional, cabecera y resto (2010 y 2011) 36

Cuadro 5. Diagnóstico del Gobierno Nacional frente al déficit en generación de ingresos en población pobre extrema o desplazada (PPED) 48

Cuadro 6. Resumen de atención de la Política de Generación de Ingresos 49 y 50

Cuadro 7. Caracterización de los tipos de formación para el trabajo 51

Cuadro 8. Distribución de la población atendida por componente para el 2011 67



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ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Caracterización e identificación del universo inicial para la política de generación de ingresos 14

Gráfico 2. Tasa global de participación ocupación y desempleo. Total nacional, 2010-2011 (Enero – Diciembre) 22

Gráfico 3. Tasa global de participación ocupación y desempleo. Zona Urbana, 2010-2011 (Enero – Diciembre) 22

Gráfico 4. Tasa global de participación ocupación y desempleo. Zona Rural, 2010-2011 (Enero – Diciembre) 23

Gráfico 5. Incidencia de la pobreza a nivel nacional, urbano y rural (2002-2011) 33

Gráfico 6. Incidencia de la pobreza extrema a nivel nacional, urbano y rural (2002-2011) 34

Gráfico 7. Coeficiente de Gini a nivel nacional, urbano y rural (2002.2011) 35

Gráfico 8. Dimensiones analizadas en el IPM 36

Gráfico 9. Ruta integral de generación de ingresos diseñada por el Gobierno 47



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Presentación La Procuraduría General de la Nación ha manifestado expresamente su compromiso con las normas que hacen parte del contexto de justicia transicional en Colombia. Sin lugar a dudas, la Ley 1448 de 2011 se constituye en el instrumento normativo más complejo de implementar, toda vez que supone un reto mayúsculo de política pública y de articulación entre el nivel central y el nivel regional, así como de coordinación entre las políticas sociales ordinarias y las políticas para garantizar la verdad, la justicia y la reparación integral. Si se entiende que el largo camino hacia la reconciliación nacional – meta última en todo proceso transicional – se compone de pequeños pasos que deben alcanzarse en el corto y mediano plazo, es necesario en primer lugar entender la importancia de cada uno, con el fin de trabajar de manera conjunta una política de Estado que requiere del concurso permanente de toda la institucionalidad. En esta oportunidad, la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos se encargó de realizar un seguimiento de carácter preventivo al cumplimiento en materia de políticas de generación de empleo urbano y rural para las víctimas del conflicto. Si se parte de la base de que la generación de ingresos es un medio esencial para disminuir la vulnerabilidad garantizando el acceso de la población a los servicios sociales básicos, la Procuraduría se puso en la tarea de analizar de manera integral las implicaciones de una política de generación de empleo para las víctimas, lo que conllevó a que se abordaran conceptos determinantes como la pobreza, el empleo, la generación de ingresos, los derechos humanos y la reparación integral en un marco de justicia transicional. El presente informe pretende ser un aporte que, unido al bloque de informes y actuaciones preventivas de la Procuraduría, permita interpretar qué significa una medida de reparación idónea y oportuna, cómo debe implementarse y cómo debe hacerse seguimiento a la política pública en general para las víctimas, de manera que se puedan cumplir los estándares internacionales en la materia, redignificando en lugar de revictimizar a esta población.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO Procurador General de la Nación



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1. EL MARCO NORMATIVO EN MATERIA DE POLÍTICAS DE EMPLEO PARA LAS VÍCTIMAS: UNA MEDIDA DE REPARACIÓN PUESTA EN CONTEXTO1 1.1 Introducción El presente documento se enmarca dentro de la función de seguimiento a la política pública diseñada e implementada por el Gobierno Nacional en materia de reparación integral a las víctimas del conflicto armado, con ocasión de la expedición de la Ley 1448 de 2011 – Ley de Víctimas y Restitución de Tierras -. Como parte de dicha función, la Procuraduría General de la Nación, a través de su Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, tomó la decisión de indagar por el estado de cumplimiento de las medidas alusivas a la generación de empleo urbano y rural para las víctimas consagradas como tales mediante Ley 1448. El desarrollo de esta tarea de seguimiento tuvo las siguientes implicaciones: (i) dado que la consagración – por parte de la Ley 1448 de 2011 - de políticas para generar empleo como una medida de reparación a las víctimas es, en sí misma, problemática, se consideró pertinente elaborar unos capítulos introductorios de contexto, que permitiesen entender las implicaciones de este mandato legal; (ii) teniendo en cuenta que las políticas de generación de empleo para víctimas tienen un antecedente reciente enmarcado en las políticas de “generación de ingresos” para la población desplazada forzosamente, se hizo necesario presentar dichas políticas y los resultados que han alcanzado hasta la fecha, antes de la expedición de la Ley 1448; y (iii) una vez presentado el contexto en el que surgieron las políticas de generación de empleo para víctimas en la Ley 1448, se procedió a recopilar la información obtenida por parte de las entidades competentes, con el fin de elaborar un diagnóstico (preventivo) acerca del nivel de cumplimiento del Estado en su conjunto de esta responsabilidad. En ese sentido, debe mencionarse que la Ley 1448 de 2011 se constituye en el primer intento institucional de diseñar e implementar políticas públicas articuladas de empleo rural y urbano para todas las víctimas del conflicto – más allá de las víctimas de desplazamiento forzado -, de manera que pueda garantizarse a esta población, no sólo sus derechos a la verdad, justicia y reparación, sino su (re)ingreso a la vida social y productiva con un criterio de sostenibilidad. Antes de abordar las exigencias de la Ley 1448 de 2011 y el marco normativo general en la materia, es preciso aclarar que en la actualidad no existe una política pública de Estado diferenciada en materia de empleo para las víctimas de la violencia política, más allá de los intentos por flexibilizar la oferta de programas sociales ya existentes para la población colombiana en general. Como se mencionó, el Gobierno Nacional implementa hace algunos

1 En la medida en que, como se verá más adelante, la generación de empleo también involucra “autoempleo”, la mención a

la palabra “empleo” deberá interpretarse a lo largo de este documento como “empleo o autoempleo”, como un concepto genérico de referencia al fin último de autosostenimiento de las víctimas del conflicto armado.



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años un programa de “generación de ingresos” y “estabilización socioeconómica” para poblaciones vulnerables, entre las cuales se ha incluido a la población en situación de extrema pobreza y a la población en situación de desplazamiento forzoso, el cual será presentado en detalle en el capítulo subsiguiente. Más allá de que la política pública sobre generación de empleo para las víctimas implica abordar conceptos y lenguaje macroeconómico, la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos logró traducir dicho lenguaje en clave de derechos humanos, a la luz de las obligaciones internacionales e internas sobre goce efectivo de derechos y, especialmente, en función del seguimiento a medidas de reparación integral a víctimas del conflicto. El marco normativo alusivo a las políticas de generación de empleo para las víctimas es complejo; lo constituyen la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4800 de 2011, la Ley 1450 de 2011 y el Decreto 2020 de 2006, así como los documentos de política pública CONPES 3712 de diciembre de 2011, el CONPES 3726 de 2012 y el CONPES 3616 de 2009. 1.2 Ley 1448 de 2011 El artículo 130 de la Ley 1448 de 2011 establece que el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) dará prioridad y facilidad para el acceso de jóvenes y adultos víctimas, a sus programas de formación y capacitación técnica, como una medida de reparación integral, concretamente, de restitución. La referida norma indica que el Gobierno Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la promulgación de la Ley 1448, a través del Ministerio de la Protección Social – hoy Ministerio del Trabajo - y el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), diseñará programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano, con el fin de apoyar el autosostenimiento de las víctimas, el cual se implementará a través del Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (PNARIV). Sin embargo, por otro lado, el artículo 60 de la misma Ley, relativo a la atención de las víctimas de desplazamiento forzado, dispone que dicha atención “se regirá por lo establecido en este capítulo y se complementará con la política pública de prevención y estabilización socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley 387 de 1997 y demás normas que lo reglamenten”. Esto significa que la Ley 1448 de 2011 también hace referencia a medidas de atención –no reparación – dirigidas a “estabilizar socioeconómicamente” a las víctimas, en este caso particular, de desplazamiento forzoso. Así se reitera en el parágrafo 2º del artículo 65, al establecer que “los programas de empleo dirigidos a las víctimas de que trata la presente ley, se considerarán parte de la ayuda humanitaria de transición”.



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No es sencillo comprender la manera como el legislador concibió las medidas de generación de empleo, en la medida en que el parágrafo 1º del citado artículo 60 indica que “(e)sta oferta [de atención en materia socioeconómica para los desplazados], siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición” (subrayado fuera de texto). En suma, existe cierto nivel de indeterminación en cuanto a la naturaleza misma de las diversas medidas de estabilización socioeconómica/autosostenimiento/generación de ingresos para las víctimas, pues la misma Ley 1448 parece mezclar medidas de atención con medidas de reparación. 1.3 Decreto 4800 de 2011 En desarrollo del artículo 130 de la Ley 1448 de 2011, el Decreto 4800 del mismo año, reglamentario de la Ley, pareciese haber resuelto la presunta confusión acerca de las medidas que se diseñen para estabilizar socioeconómicamente de las víctimas. En efecto, el Título VII de Decreto, atinente a las medidas de reparación integral, no consagra en ninguno de sus artículos, disposición alguna sobre el tema. En su lugar, el Decreto 4800 ubica las “medidas de estabilización socioeconómica y cesación de la condición de vulnerabilidad manifiesta” en un lugar aparte, a saber, el Título IV, en cuyo Capítulo I se señala lo correspondiente a “empleo urbano y rural” (Art. 66) y el programa de generación de empleo rural y urbano (Art. 67). El artículo 66 del Decreto estipula que el Ministerio de Trabajo será el responsable del diseño, coordinación y seguimiento de los programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano, así como de definir los lineamientos de política en conjunto con las demás entidades del nivel nacional, como: Departamento Nacional de Planeación, Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, Ministerio de Educación Nacional, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Banco Agrario, Bancóldex, Fondo para la Financiación del Sector Agropecuario y las demás entidades competentes en la materia. De igual forma, el artículo 67 del Decreto señala que “el Ministerio del Trabajo, el SENA y la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas diseñarán el Programa de Generación de Empleo Rural y Urbano”.

El Programa referido contemplará las siguientes fases:

“1. Diagnóstico de las necesidades de las víctimas en materia de empleo rural y urbano incluyendo capacitación, acceso a empleo, acompañamiento psicosocial, entre otros.



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2. Recolección de la información de oferta institucional existente para la generación de empleo rural y urbano.

3. Identificación de rigideces del mercado laboral que afectan la generación de empleo rural y urbano para las víctimas.

4. Diseño e implementación de estrategias y proyectos para la generación masiva de empleo rural y urbano ya sea por medio de procesos de empleabilidad o emprendimiento para las víctimas, lo cual incluirá, el diseño de una herramienta de seguimiento y evaluación del programa.

5. Diseño e implementación de una estrategia de comunicación para difundir masivamente las características y los medios para acceder al programa.

6. Diseño e implementación de una estrategia de apropiación, seguimiento y cumplimiento para cada entidad responsable para garantizar la entrega de producto a las víctimas.”

Por otro lado, el artículo 68 del Decreto indica que “el Ministerio de Trabajo y el SENA crearán e implementarán respectivamente programas de capacitación para el empleo y emprendimiento, que preparen a las víctimas para los retos que exige la competitividad en el mercado laboral”.

Para el desarrollo de los programas de formación y capacitación técnica, “el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) dará prioridad y facilidad para el acceso a las personas víctimas que lo requieran”.

El artículo 68 del Decreto 4800 de 2011 establece que “de acuerdo con los criterios establecidos en el Programa de Generación de Empleo Rural y Urbano, las víctimas podrán acceder a los proyectos de financiación de capital semilla para planes de negocio, una vez surtan el proceso de orientación y capacitación establecido por el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA”.

Finalmente, el artículo 69 del Decreto 4800 confía a la Unidad de Atención y Reparación de Víctimas que, “a través de la Red Nacional de Información para la atención y reparación a las víctimas, brinde acceso al Sistema de Formación de Recurso Humano para Colombia, que será el instrumento que valide y certifique las competencias laborales reconociendo los conocimientos y experiencias obtenidos formal e informalmente por las víctimas mejorando sus habilidades y ampliando las posibilidades de acceso a empleo urbano y rural”.



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1.4 Ley 1450 de 2011

La Ley 1450 de 2011, por la cual se expidió el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014, estableció en su artículo 181 que la política de “restablecimiento socioeconómico” para las víctimas de desplazamiento forzado deberá articularse. Puntualmente establece:

“El Gobierno Nacional pondrá en marcha un mecanismo de coordinación que brinde soluciones integrales para los hogares víctimas del desplazamiento forzado por la violencia, en materia de vivienda, generación de ingresos y restitución o compensación de los derechos sobre la tierra en los eventos que exista; de igual manera, realizará acompañamiento y seguimiento a la materialización de dichas soluciones. Para lo anterior se tendrá en cuenta principalmente las necesidades de los hogares desplazados por la violencia y las características particulares del territorio. Las entidades del orden nacional que tienen oferta y programas dirigidos a la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia en los temas antes mencionados, programarán, asignarán, focalizarán y ejecutarán de manera integral y articulada la provisión de los bienes y servicios públicos prestados de acuerdo con las soluciones brindadas. Para lo anterior, el Gobierno Nacional reglamentará lo correspondiente.”

Las estrategias territoriales para la superación de la pobreza extrema, descritas en el artículo 9 de la Ley 1450, delegan al Departamento Nacional de Planeación (DNP) la responsabilidad del diseño y orientación de los lineamientos técnicos mínimos que los planes de desarrollo y los presupuestos de las entidades territoriales deberían contener. Por su parte, el Gobierno Nacional debe coordinar que las estrategias para la superación de pobreza extrema que se formulen a nivel territorial, tengan metas, programas y recursos que se incluyan en los planes de desarrollo y presupuestos anuales. En cuanto a las medidas relacionadas con la materia de empleo para las víctimas - objeto de estudio del presente informe -, el artículo 185 de la misma Ley establece la figura del empleo transitorio para población desplazada por la violencia en los siguientes términos: “con el fin de generar capacidades para la empleabilidad y generación de ingresos, el Gobierno Nacional implementará programas de empleo transitorios que serán considerados como ayuda humanitaria de transición”. Es decir, esta figura sólo se prevé para víctimas de desplazamiento; no para víctimas de los otros hechos victimizantes reconocidos por la Ley 1448 de 2011.

1.5 Decreto 2020 de 2006

El Decreto 2020 de 2006 organizó el “Sistema de Calidad de Formación para el Trabajo” (SCAFT). La formación para el trabajo es definida en su artículo 1º como “el proceso educativo formativo, organizado y sistemático, mediante el cual las personas adquieren y



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desarrollan a lo largo de su vida competencias laborales, específicas o transversales, relacionadas con uno o varios campos ocupacionales referidos en la Clasificación Nacional de Ocupaciones, que le permiten ejercer una actividad productiva como empleado o emprendedor de forma individual o colectiva”. Por su parte, se determina en esta norma que “la certificación de calidad de la formación para el trabajo es el acto mediante el cual un organismo de tercera parte, conforme se define en este decreto, verifica y avala el cumplimiento de las normas técnicas de calidad de formación para el trabajo por parte de los programas e instituciones”. En esa medida, el aludido SCAFT se encarga de certificar que la oferta de formación para el trabajo cuenta con los medios y la capacidad para ejecutar procesos formativos que respondan a los requerimientos del sector productivo y reúne las condiciones para producir buenos resultados. Finalmente, vale la pena destacar que de acuerdo con el Decreto 2020 (Art. 14), la contratación que realice el SENA con programas e instituciones externas para capacitación de formación para el trabajo deberá realizarse con las instituciones y programas certificados en el marco del SCAFT.

1.6 El CONPES 3712 de 2011, Plan de Financiación Ley 1448 de 2011

El CONPES 3712 del 1º de diciembre de 2011, relativo al plan de financiación – estimado – para la sostenibilidad de la Ley 1448 de 2011, parece aportar a la confusión referida en la Ley 1448 de 2011, al mencionar que “(p)ara el ejercicio de costeo del componente de generación de ingresos que se contempla en el Artículo 130 de la Ley 1448 de 2011, se tomó como base para la definición de los universos de atención, el documento CONPES 3616 de 2009 (…)” (subrayado fuera de texto). Es decir, en el CONPES 3712 se mezclan las medidas de generación de ingresos - propias de las medidas de atención enunciadas en el artículo 60 de la Ley 1448 – con las medidas de generación de empleo establecidas en el artículo 130 de la Ley, relacionadas con medidas de reparación (restitución, concretamente).2 En cuanto a las medidas objeto del presente informe (empleo), el CONPES 3712 de 2011 toma como base el CONPES 3616 de 2009. Sin embargo, indica que los potenciales destinatarios de la política de generación de ingresos son las víctimas de desplazamiento forzado y las víctimas de otros delitos que se encuentren en situación de pobreza extrema. Debe notarse que el Gobierno Nacional, mediante CONPES 3712, incluye a todas las víctimas de la Ley 1448 de 2011 como beneficiarias de estas medidas. Ya no sólo serán beneficiarias las víctimas de desplazamiento forzado (como ocurría desde el CONPES

2 En efecto y, como se verá más adelante, el CONPES 3616 de 2009 crea para la política de generación de ingresos una “ruta

de atención integral”.



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3616 de 2009). Según el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), el 97% del total de las víctimas se encuentran en una situación de vulnerabilidad.3 Uno de los aspectos más complejos a la hora de diseñar una política pública idónea en materia de generación de empleo urbano y rural para la población víctima es la dificultad de obtener una línea de base confiable sobre el universo de personas beneficiarias de estas medidas. El DNP, al respecto, ha propuesto el siguiente gráfico que explica el universo inicial de víctimas que recibirían estas medidas:

Gráfico1. Caracterización e identificación del universo inicial para la política de generación de

ingresos

Fuente: DNP, CONPES 3712 de 2011, p. 38.

Para caracterizar este “universo de atención”, el Gobierno Nacional tuvo en cuenta la siguiente información:

Los resultados de la línea base del cálculo de indicadores de Goce Efectivo de Derechos (módulo fuerza laboral) que realizó el Gobierno Nacional respecto de la población desplazada forzosamente.

Información de SIUnidos.

La información de los registros administrativos para los otros hechos victimizantes (distintos a desplazamiento forzado).4

3 Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES – (2011), Plan de financiación para la sostenibilidad de la Ley

1448 de 2011, CONPES 3712, Versión aprobada, p. 37.



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De acuerdo con el DNP, esta caracterización inicial permite identificar el universo a atender en la política de generación de ingresos por zona urbana o rural. Por ejemplo, se estima que en la zona urbana el universo es de 1.026.156 víctimas y en la zona rural 300.998, cifras que corresponden a la suma de la población económicamente activa (PEA) entre 16 a 65 años.5 La política de generación de ingresos establece una ruta de atención integral para la población objetivo, teniendo en cuenta que las intervenciones podrán destinarse a fomentar el empleo o el autoempleo.6 Como se comentó, la ausencia de información confiable es el gran reto de la política de generación de empleo para las víctimas. Por ello, para efectos de la caracterización, el DNP ha asumido que el comportamiento de las víctimas de otros delitos es igual al de la población desplazada, aspecto que merece ser analizado con mayor detenimiento, pues evidencia las fallas actuales en cuanto a información confiable. A pesar de este notorio inconveniente, todo el universo de víctimas definido será objeto de alguna intervención en el marco de la política de generación de ingresos, sin importar si han sido atendidos con programas en el pasado, o si actualmente se encuentran empleados o perciben ingresos de otras fuentes. Esto se justifica dados los altos niveles de pobreza que registran las víctimas de la Ley 1448, los cuales indican que la actividad que desempeñan no es garantía para generar ingresos suficientes y sostenibles.7 1.7 El CONPES 3726 de 2012, contentivo del PNARIV El CONPES 3726 de mayo de 2012, contentivo del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas (PNARIV), desarrolla en capítulos diferentes las medidas de atención y asistencia8, y las medidas de reparación integral9. En primer lugar, se señala que la oferta de generación de ingresos para las víctimas de desplazamiento forzado en edad de trabajar, se enmarca dentro de las medidas de atención y asistencia – no de reparación- a que tienen derecho. Esta oferta se definió a través de la Mesa de Generación de Ingresos que se había creado previamente mediante Conpes 3616 de 2009, por lo cual queda claro que desde mayo de 2012 – fecha de elaboración del CONPES 3726 -, el Gobierno separa expresamente “generación de ingresos” (medidas de atención) y “generación de empleo” (medidas de reparación).

4 Ibíd., p. 40.

5 Ibíd., p. 38.

6 Ibíd., p. 37.

7 Ibíd., p. 40.

8 Ver CONPES 3726 de 2012, Anexo, capítulo 2, p. 11-26.

9 Ver CONPES 3726 de 2012, Anexo, capítulo 3, p. 26-93. En lo atinente a las medidas de generación de empleo, ver p. 52

y siguientes.



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La política de generación de ingresos busca responder a las necesidades de la población desplazada forzosamente, de manera que pueda garantizarse el goce efectivo de sus derechos - en este caso el derecho al trabajo -. La oferta de generación de ingresos para esta población está enmarcada en una ruta integral de atención – no de reparación - que consta de cinco fases:

1. Caracterización 2. Orientación ocupacional 3. Educación y formación para el trabajo 4. Iniciativas varias, dependiendo de las características de la población: empleabilidad,

apoyo a nuevos emprendimientos, o fortalecimiento a negocios existentes en el caso urbano. Para el caso rural, empleabilidad, asistencia técnica y/o proyecto productivo agropecuario si la familia tiene acceso a tierras.

5. Seguimiento y acompañamiento. En segundo lugar, el CONPES 3726 de 2012, en el capítulo alusivo a las medidas de reparación integral, confirma lo establecido por el artículo 130 de la Ley 1448 de 2011, al indicar que las políticas para generar empleo (urbano y rural) se consideran medidas de restitución. Al respecto, se establece que se priorizará y facilitará el acceso a programas de formación y capacitación técnica, así como se diseñarán programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano, con el fin de ayudar al auto-sostenimiento de las víctimas de la violencia. Es decir, en tratándose de medidas de empleo – como medidas de reparación (restitución) -, éstas se dirigirán a todas las víctimas en edad de trabajar, a diferencia de lo correspondiente a las medidas de generación de ingresos – como medidas de atención -, las cuales se implementan únicamente para las víctimas de desplazamiento forzado. El Gobierno Nacional ha sido enfático en aclarar que la “restitución” a que se refiere la Ley 1448 de 2011 se refiere a la restitución de las capacidades de las víctimas para entrar al mercado, bien sea como empleados o como autoempleados (emprendimiento), en iguales condiciones que el resto de colombianos. Por ende, no se debe interpretar como el regreso al empleo que tuviesen antes de la ocurrencia del hecho victimizante, pues no sería viable o incluso, es posible que gran parte de las víctimas ni siquiera tuvieran un empleo antes. En esa medida, para restituir las capacidades laborales de las víctimas, es determinante identificar su perfil y su potencial, para lo cual se requiere elaborar un diagnóstico de las necesidades de esta población. Elaborado el diagnóstico respectivo, se identificarán las necesidades de formación para el empleo. Como es de suponer, el diagnóstico mencionado deberá complementarse con un balance de las actuaciones e intervenciones socioeconómicas que se han ofrecido a las víctimas desde la etapa de atención – este caso sólo aplicaría a las víctimas de desplazamiento, al



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ser éstas las únicas víctimas beneficiarias de la política de generación de ingresos –. Complementado el diagnóstico de cada víctima con las intervenciones que ya se hayan ofrecido, se podrá determinar la brecha existente entre la oferta (programas disponibles) y la demanda (perfiles productivos de las víctimas y de la región respectiva). Esta brecha reflejará la oferta adicional requerida - a cargo del Estado - que se constituirá finalmente, en la restitución aludida. Así las cosas, debe indicarse que los programas y proyectos para la generación de empleo se enmarcan – al igual que las medidas de generación de ingresos en la etapa de atención - en una ruta integral, desarrollada a través de dos líneas de acción: (i) políticas para mejorar la empleabilidad y (ii) políticas para potenciar el autoempleo. El Gobierno Nacional establece en el CONPES 3726 de 2012 que las acciones de atención y asistencia deberán articularse con las establecidas para el tema de reparación, en la medida en que se crea una política integral que logre restituir las capacidades y aptitudes de las víctimas para que entren a competir en el mercado laboral de manera justa. La política integral aludida inició con la creación de una “submesa de empleo rural y urbano” – liderada por el Ministerio del Trabajo - que diseñará los lineamientos para generar los programas a que haya lugar y contará con la asesoría permanente de la Mesa Técnica de Generación de Ingresos. Las acciones para la ruta de empleo urbano pueden ser sintetizadas en el siguiente gráfico:

Cuadro 1. Acciones para la ruta de empleo urbano, según CONPES 3726 de 2012

La metodología de recolección de información con la cual se busca la caracterización socio-laboral, será inicialmente probada y analizada a partir de pilotos que se realizarán a través de los distintos programas del Gobierno Nacional que atienden actualmente a la misma

Identificación de

entidades responsables

Diseño de instrumento de caracterización que incluya condiciones, habilidades y competencias

Remisión de las víctimas hacia la oferta

institucional, de acuerdo con su perfil,

previo ajuste de la oferta existente

En el territorio, caracterización de las

víctimas y construcción de perfil socio-

laboral

Restitución de capacidades laborales (empleo o

autoempleo)

Articulación con medidas de atención previas en ámbito socio-económico (para desplazados)

Cruce de bases de datos

oficiales de víctimas para

identificar a quiénes se

debe aplicar el

instrumento



18

población objetivo. Dicha metodología deberá permitir identificar las necesidades de educación y formación para el trabajo de las víctimas a nivel individual. Por otro lado, en relación con la promoción de autoempleo en el ámbito urbano, se diseñará una estrategia interinstitucional10 que contemple las diferentes modalidades de autoempleo identificadas por el Gobierno: emprendimiento, fortalecimiento, servicios de desarrollo empresarial y asociatividad. Las políticas de autoempleo buscan garantizar proyectos productivos sostenibles en el tiempo, con oportunidades reales de mercadeo y promoción a la asociatividad. Finalmente, con respecto a la política de (auto) empleo rural, el CONPES 3726 señala que el Ministerio del Trabajo, en conjunto con el Ministerio de Agricultura y el Incoder, definirán las rutas, perfiles, oferta programática e instrumentos de caracterización para el sector rural, componentes que, por la naturaleza del ámbito rural, deberán dar prioridad al emprendimiento y a la vocación productiva de las regiones. Sin duda, la política de (auto) empleo rural deberá articularse con la política de restitución de tierras consagrada en la misma Ley 1448 de 2011, en aras de la coherencia y sostenibilidad. Para concluir lo correspondiente al CONPES 3726 de 2012, debe subrayarse que, de acuerdo con este documento y con los Decretos 4800 de 2011 y 4108 de 2011, respectivamente, el Ministerio del Trabajo es la entidad responsable de dar los lineamientos de política en materia laboral para fomentar el acceso a oportunidades de autoempleo o empleo dependiente para las víctimas, en un contexto de reparación. Deberá asimismo diseñar, coordinar y hacer seguimiento a los programas y proyectos especiales para la generación de empleo rural y urbano. Merece la pena señalar que, de acuerdo con el Gobierno Nacional, “la caracterización de esta población con el instrumento adecuado para establecer los perfiles laborales, se dará en la medida en que se ubiquen a las víctimas, ya sea dentro de los Centros Regionales de Atención y Reparación de Víctimas, o de tener la ubicación geográfica y/o domicilio de las víctimas a partir de las bases de datos existentes”11 (subrayado fuera de texto). Lo cual evidencia que, a la fecha, el Gobierno no conoce el universo de víctimas y, por tanto, no es posible conocer cuántas personas requieren de la política de empleo a que obliga la Ley 1448 de 2011.

10

De conformidad con lo establecido en el CONPES 3726 de 2012 (Anexo, p. 56), las entidades responsables de implementar una estrategia articulada en materia de autoempleo urbano son el Departamento para la Prosperidad Social (DPS), Planeación Nacional (DNP), Unidad para las Víctimas (UAEARIV) y el Ministerio de Comercio Exterior. 11

CONPES 3726 de 2012, Anexo, p. 55.



19

2. EMPLEO Y POBREZA: DERECHOS HUMANOS Y POLÍTICAS SOCIALES Con la Ley 1450 de junio 16 de 2011, se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, que en el artículo primero establece entre sus objetivos “lograr un dinamismo económico regional que permita desarrollo sostenible y crecimiento sostenido, más empleo formal y menos pobreza (…)”. Para cumplir estos propósitos se establecieron en el Título III de la mencionada Ley los “mecanismos de ejecución” del Plan. Empleo y lucha contra la pobreza son considerados dos temas a trabajar de manera articulada por parte del Gobierno Nacional, en aras de cumplir su promesa de desarrollo sostenible establecida en el Plan Nacional de Desarrollo. Por ello este capítulo hará mención a la política pública de empleo – en general – y a la política de lucha contra la pobreza, como punto de partida para comprender de manera amplia el significado y alcance de las medidas de generación de empleo (urbano y rural) para las víctimas, como medidas de reparación, de conformidad con la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, según se indicó en el capítulo precedente. Con el fin de observar la relación existente entre las políticas de empleo y pobreza planteadas por el Gobierno, es necesario conocer los indicadores utilizados actualmente en la materia. Para ello debe existir información actualizada y certera sobre las condiciones de la economía: mercado laboral, nivel de educación de la población, caracterización de la población, entre otras. 2.1 La política de empleo como política social En Colombia, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) es la entidad encargada de diseñar los instrumentos de recolección de información, teniendo en cuenta metodología, marcos muestrales, operación y procesamiento de información. A partir de 2005, se diseñó la Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH), un instrumento estadístico cuyo objetivo es obtener la mayor cantidad posible de información sobre un mismo hogar, de tal forma que pueda ser utilizada para la realización de investigaciones desde diferentes perspectivas, facilitando un análisis más completo de las características económicas y sociales de la población colombiana. Las investigaciones de mercado laboral proporcionan información básica acerca del tamaño y estructura de la fuerza de trabajo, de la estructura de ingresos y gastos y de las condiciones de vida de los hogares colombianos12. En el siguiente gráfico se observa la distribución de la población según los conceptos de “fuerza de trabajo”: empleo, desempleo e inactividad.

12

Ver link http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=61&Itemid=67 (página consultada octubre 11 de 2012)

http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=61&Itemid=67



20

Cuadro 2. Clasificación de la fuerza de trabajo en Colombia

Fuente: Manual de recolección y conceptos básicos Gran Encuesta Integrada de Hogares, DANE (2011)

De acuerdo con el Cuadro No. 2, la “población total” se estima con base en los censos de población, estadísticas vitales y de migración. De ahí se desprende la “población en edad de trabajar” (PET), constituida por las personas de 12 años en adelante para las zonas urbanas, y de 10 años en adelante para las zonas rurales.13 La PET se clasifica en “población económicamente inactiva” (PEI) y “población económicamente activa” (PEA). Esta última - la PEA - se divide a su vez en ocupados y desocupados. La “PEA ocupada” comprende a quienes durante la semana de referencia (una semana antes de realizada la encuesta) participaron en el proceso de producción de bienes y servicios, así como los que no trabajaron por vacaciones, licencia, etc, durante el período de referencia, pero tenían un empleo o negocio, o en general estaban vinculados a un proceso de producción cualquiera y que con seguridad cuando éste termine regresarán a su trabajo.14

13

DANE (2011), Manual de Recolección y Conceptos Básicos, Gran Encuesta Integrada de Hogares, Etapas 1107-1108-1109. Versión 16, fecha: 13-06-2011. 14

Ibíd.

Población Total

Población menor de 10 años

Población de 10 años y más (población en edad de trabajar) (PET)

Población económicamente inactiva (PEI)

Con incapacidad permanente para trabajar

Con capacidad para trabajar (estudiantes, amas de casa, otros)

Población económicamente activa (PEA)

Aspirante Cesante

Desocupados (D) Ocupados

Sub empleo (PS) Pleno empleo

Tiempo completo Tiempo parcial Subempleo objetivo

Subempleo objetivo



21

Por su parte, de la “PEA desocupada” hacen parte quienes estuvieron simultáneamente en las siguientes condiciones: (i) sin empleo, (ii) en búsqueda de empleo15 y (iii) están disponibles para empezar a trabajar. Esta población se clasifica en cesantes y aspirantes. Cesantes son las personas que habiendo trabajado antes por lo menos dos semanas consecutivas, se encuentran desocupadas; y aspirantes son las personas que están buscando trabajo por primera vez.

La “población económicamente inactiva” (PEI) comprende a todas las personas en edad de trabajar, que en la semana de referencia no participaron en la producción de bienes y servicios porque no necesitan, no pueden o no están interesadas en tener actividad remunerada. A este grupo pertenecen las siguientes personas: estudiantes, amas de casa16, pensionados, jubilados, rentistas, incapacitado permanente para trabajar, personas a quienes no les llama la atención o creen que no vale la pena trabajar, y otros incluidos dentro de la “población en edad de trabajar” (PET)17. De acuerdo con el DANE, varias pueden ser las razones “válidas” para que una persona se encuentre en situación de desempleo (“PEA cesante/aspirante”), por ser éstas resultado del comportamiento del mercado laboral: (i) no hay trabajo disponible en la ciudad; (ii) está esperando que lo llamen; (iii) no sabe como buscar trabajo; (iv) está cansado de buscar trabajo; (v) no encuentra trabajo apropiado en su oficio o profesión; (vi) está esperando la temporada alta; (vii) carece de la experiencia necesaria; (viii) no tiene recursos para instalar un negocio; (ix) los empleadores lo consideran muy joven o muy viejo.18 Contrario sensu, el DANE ha señalado que las siguientes razones se consideran “no válidas” para estar desempleado, ya que son personales y subjetivas: (i) se considera muy joven o muy viejo; (ii) actualmente no desea conseguir trabajo; (iii) responsabilidades familiares; (iv) problemas de salud; (v) está estudiando.19 Los siguientes gráficos muestran porcentualmente las características de la población colombiana en términos de empleo, en el período comprendido entre los años 2001 al 2011:

15

En cuanto a la segunda condición (“búsqueda activa de empleo”), existe un rango de tiempo amplio para que la persona sea considerada “desocupada”: quienes “no han buscado trabajo en las últimas cuatro semanas pero sí durante los últimos doce meses porque no creen posible encontrarlo”. 16

A pesar de que en materia de cifras oficiales las tareas de las amas de casa no constituyen fuente de consulta en relación con producción de bienes y servicios, es importante anotar que este tema ha sido ampliamente debatido por la academia, en tanto se ha evidenciado que, en efecto, este tipo de labor representa un porcentaje importante del PIB anual de cada país. 17

Metodología Gran Encuesta Integrada de Hogares, Bogotá, diciembre de 2009. 18

DANE (2011), Manual de Recolección y Conceptos Básicos, Gran Encuesta Integrada de Hogares, Etapas 1107-1108-1109. Versión 16, fecha: 13-06-2011. 19

Ibíd.



22

Gráfico 2. Tasa global de participación, ocupación y desempleo. Total Nacional 2010 – 2011 (Enero – Diciembre)

Tasa global de participación, ocupación y desempleo. Total

nacional, 2001-2011 (Enero - Diciembre)

62,5 62,3 62,9 61,5 60,5 59,1 58,3 58,561,3 62,7 63,7

53,2 52,6 54,1 53,1 53,4 52,0 51,8 51,953,9 55,4 56,8

15,0 15,5 14,0 13,611,8 12,0 11,2 11,3 12,0 11,8 10,8

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Tasa global de participación

Tasa de ocupación

Tasa de desempleo

Fuente: Boletín de prensa DANE, 31de enero de 2012, Ver link

http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/bol_ech_dic11.pdf (página consultada noviembre 2 de 2011)

Gráfico 3. Tasa global de participación, ocupación y desempleo. Zona Urbana. 2010 – 2011 (Enero – Diciembre)

Tasa global de participación, ocupación y desempleo. Zona

Urbana 2001-2011 (Enero - diciembre)

63,5 63,3 63,8 62,5 61,7 60,6 60,3 60,662,9 64,2 65,2

52,5 52,5 53,8 53,1 53,5 52,6 52,9 53,254,7 56,0

57,6

17,3 17,1 15,7 15,113,2 13,2 12,1 12,1 13,1 12,7 11,8

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011


Tasa de ocupación

Tasa de desempleo



http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/bol_ech_dic11.pdf




23

Gráfico 4.Tasa global de participación, ocupación y desempleo. Zona Rural (Enero –

Diciembre)

Tasa global de participación, ocupación y desempleo, Zona Rural

2001-2011 (Enero - diciembre)

59,9 59,4 60,258,4 57,1

54,652,2 51,9

56,058,0 58,5

55,153,0

54,853,1 53,0

50,148,1 47,7

51,653,1 54,2

8,010,8

8,9 9,27,1 8,2 7,7 8,2 7,9 8,5 7,3

0,0

10,0

20,0

30,0

40,0

50,0

60,0

70,0

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011


Tasa de ocupación

Tasa de desempleo



La “tasa global de participación” es la relación porcentual entre la población económicamente activa (PEA) y la población en edad de trabajar (PET). Este indicador refleja la presión de la PET sobre el mercado laboral20. En las tablas se observa que, en los últimos 11 años, la participación de la PET ha mantenido un promedio de 61.2%, 62.6% y 56.9%, a nivel nacional, zona urbana y zona rural, respectivamente. Por otro lado, se evidencia un comportamiento similar con la “tasa de ocupación”, que muestra la relación porcentual entre la PEA ocupada y el número de personas que integran la PET21. El promedio de esta tasa a nivel nacional es de 53.8% en la zona urbana y de 52.1% en la zona rural. En cuanto a la “tasa de desempleo” - que relaciona porcentualmente el número de personas que están buscando trabajo y el número de personas que integran la fuerza laboral22-, es evidente que a partir del 2009, punto más alto de desempleo a nivel nacional, con una tasa de 12%, se ha presentado una baja considerable, hasta llegar a una tasa de 10,8% en el 2011, valor más bajo de los últimos cinco años. Sin embargo, es un valor alto, que supera el 10%.

20

Manual de Recolección y Conceptos Básicos, Gran Encuesta Integrada de Hogares, Etapas 1107-1108-1109. Versión 16, fecha: 13-06-2011. 21

Idem. 22

Idem.




24

El comportamiento de la tasa de desempleo en la zona urbana, ha presentado una disminución de 5.5 puntos porcentuales entre el 2002 y el 2011, alcanzando un valor de 11.8% en el último año. En la zona rural también hubo una baja en la tasa de desempleo, en los últimos 11 años, equivalente a 0.7%, presentando un valor de 7.3% en el 2011. Para determinar si son efectivas las políticas de generación de empleo para la población víctima en los términos de la Ley 1448 de 2011, es menester abordar preliminarmente la siguiente pregunta: ¿Son efectivas las políticas del Gobierno en materia de generación de empleo para la población en general? ¿Qué factores inciden y deben ser tenidos en cuenta a la hora de evaluar si dichas políticas son efectivas?. 2.2 La pobreza en Colombia En un informe publicado por la Universidad de Oxford (Inglaterra), se reveló que “en el mundo hay más pobres de lo que se creía”.23 Igualmente, a nivel interno, hace algunos meses se abrió un debate nacional en torno al concepto de pobreza, luego de que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) diseñara un nuevo modelo de medición de este fenómeno.24 Este nuevo modelo de medición generó algunas críticas, especialmente por parte del señor Vicepresidente de la República25, por lo cual se considera relevante analizar el contexto de la política pública sobre pobreza, toda vez que la consecución de un empleo (o autoempleo) redunda en generación de ingresos; y éstos a su vez - se asume -, ayudan a salir de la situación de pobreza, tal como se plantea en el mismo Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. El hecho de que la reducción o la eliminación de la pobreza sea el principal objetivo del discurso del desarrollo, implica entender qué significa “ser pobre”. Esta respuesta será relativa dependiendo de quién haga la pregunta, quién la responda y bajo qué perspectivas.26 De esta manera, el presente acápite sobre la pobreza en Colombia se encargará de abordar los distintos significados que puede tener el concepto, así como su relación con posibles violaciones a los derechos humanos. Posteriormente, se presentarán los

23

Información disponible en Revista Semana (2011), http://www.semana.com/mundo/mundo-pobres-pensaba/141728-3.aspx (consultado el 2 de diciembre de 2011). Para mayor información, ver http://www.ophi.org.uk/policy/multidimensional-poverty-index/ (consultado el 2 de diciembre de 2011). 24

Ver entrevista al entonces Director del Departamento Nacional de Planeación publicada en El Tiempo http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10385604.html (consultado el 2 de noviembre 2011). 25

Ver Dinero http://www.dinero.com/actualidad/economia/articulo/vicepresidente-critica-metodologia-dnp-para-medir-pobreza/135113 (consultado el 30 de noviembre de 2011); El Espectador http://www.elespectador.com/impreso/opinion/columna-299307-linea-de-angelino (consultado el 30 de noviembre de 2011); CMI http://www.cmi.com.co/?n=70080 (consultado el 30 de noviembre de 2011); El Tiempo http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10357904.html (consultado el 30 de noviembre de 2011). 26

Robert Chambers (2006) “What is poverty? Who asks? Who answers?” en PNUD (2006), “What is poverty? Concepts and measures”, International Poverty Center, Poverty in focus 9, p. 3.

http://www.semana.com/mundo/mundo-pobres-pensaba/141728-3.aspx

http://www.semana.com/mundo/mundo-pobres-pensaba/141728-3.aspx

http://www.ophi.org.uk/policy/multidimensional-poverty-index/

http://www.ophi.org.uk/policy/multidimensional-poverty-index/

http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10385604.html

http://www.dinero.com/actualidad/economia/articulo/vicepresidente-critica-metodologia-dnp-para-medir-pobreza/135113

http://www.dinero.com/actualidad/economia/articulo/vicepresidente-critica-metodologia-dnp-para-medir-pobreza/135113

http://www.elespectador.com/impreso/opinion/columna-299307-linea-de-angelino

http://www.cmi.com.co/?n=70080




25

indicadores utilizados para medir pobreza y el plan de acción del actual Gobierno para erradicar este fenómeno. 2.2.1 Diversos significados acerca del concepto de pobreza Entender la pobreza y, por ende, encontrar la fórmula para eliminarla, ha sido un aspecto crucial desde finales del siglo XIX.27 Los estudios comparativos que se realizaron a nivel internacional desde entonces se basaron en los conceptos de subsistencia28, necesidades básicas29 y privación relativa30. Posteriormente, con base en el trabajo de algunos autores31, el concepto de pobreza se podría entender al menos a través de cinco variables (clusters). En primer lugar, el concepto de pobreza relacionado con el nivel de ingresos (income-poverty o consumption-poverty).32 Este enfoque es el usado por la mayoría de economistas, en cuanto a que la pobreza tiene que ser medida de alguna manera y el ingreso ha sido considerado como el termómetro apropiado para este fin.33 La segunda variable para definir la pobreza se refiere a “carencias” materiales (material lack or want).34 Esta variable, además de ingresos, mide la carencia de riquezas materiales como ropa, bienes muebles y en algunos casos, acceso a algunos servicios.35 En tercer lugar, la pobreza puede ser definida conforme a la visión de “privación de capacidades” (capability deprivation) acuñada por Amartya Sen, en referencia a lo que una persona puede o no puede hacer y a lo que puede o no puede ser.36 Una cuarta variable amplía el universo de privaciones, considerando que las carencias materiales son una de varias dimensiones de la pobreza, siendo necesario tener en cuenta criterios de seguridad, participación política, acceso a la información, relaciones sociales, bienestar físico, entre otros.37 Finalmente, la pobreza puede ser vista como un mal-estar (illbeing), el cual requiere

27

Peter Townsend (2006), “What is poverty? An historical perspective” en PNUD (2006), “What is poverty? Concepts and measures”, International Poverty Center, Poverty in focus 9, p. 5. 28

La subsistencia es comúnmente entendida como la alimentación básica y, en general, lo que el cuerpo humano necesita para sobrevivir. Este enfoque fue criticado en su momento, al no tener en cuenta la naturaleza social del ser humano, basándose exclusivamente en lo que éste necesita físicamente. 29

Las necesidades básicas han sido entendidas como una extensión del criterio de subsistencia. Además de la alimentación básica, se incluyeron servicios como agua potable, ropa, transporte público, cuidado de la salud, educación y actividades culturales. 30

La privación relativa se entiende como una actualización de las necesidades del ser humano, dependiendo de los cambios históricos y sociales del momento. 31

R. Chambers Op. Cit. 32

Ibíd. 33

Algunos autores como Peter Townsend (Op. Cit) han indicado que aún el concepto de ingreso es problemático, en tanto que éste puede comprender también activos, ingresos en especie, subsidios en servicios públicos, lo cual hace relativa esta variable. 34

R. Chambers Op. Cit. 35

Ibíd. 36

Ibíd. 37

Ibíd.



26

un proceso de “buen cambio” (good change) con equidad; el paso de un mal-estar a un bien-estar (well-being).38 Con todo, es importante destacar el hecho de que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ha promovido un enfoque tridimensional sobre la pobreza a través de su Informe de Desarrollo Humano desde el año de 1990, oportunidad en la cual se creó el Índice de Desarrollo Humano (Human Development Index). A pesar de lo anterior, si bien se reconoció un enfoque tridimensional desde el año 1990, en la práctica, el monitoreo sobre la superación de la pobreza se seguía centrando en la medición del ingreso.39 A nivel global, la medida de “un dólar por día” diseñada por el Banco Mundial se utilizó de manera consistente para analizar las tendencias globales en materia de pobreza. En el mismo sentido, a nivel nacional los gobiernos definieron el umbral de pobreza sobre la base de los ingresos por hogar (household income).40 Así, independientemente de que se usen otro tipo de indicadores para medir la pobreza – como por ejemplo, los 49 indicadores para monitorear el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio -, tanto hacedores de política pública como investigadores y académicos, siguieron basándose mayoritariamente en el ingreso como la variable más confiable y práctica.41 Lo anterior se superó de manera relativa desde 1996, cuando el Informe de Desarrollo Humano de ese año lanzó el denominado “Índice de Pobreza Humana” (Human Poverty Index). El IPH implica un entendimiento comprensivo de la pobreza, entendiéndola como “la privación del desarrollo humano en todas sus formas”.42 En otras palabras, se entendió la pobreza como una negación de oportunidades y alternativas para vivir una vida larga, sana, creativa y libre; a gozar de un estándar de vida decente; y a participar en la vida (política) de la comunidad.43 De este modo, la pobreza se definió desde el enfoque de las “capacidades” (capabilities), pretendiendo entenderla como “pobreza humana” (human poverty), en lugar de “pobreza en materia de ingresos” (income poverty). 44 Sin embargo, al igual que con el concepto del Índice de Desarrollo Humano (IDH), el Índice de Pobreza Humana (IPH) también tuvo problemas a la hora de desarrollar indicadores concretos sobre todos los aspectos necesarios para lograr una vida humana completa. En efecto, si de seguir a Amartya Sen se trataba, es evidente que el IPH no elaboró indicadores en relación con la libertad política, la seguridad y la transparencia,

38

Ibíd. 39

Sakiko Fukuda-Parr, “The human poverty index: a multidimensional measure”, en PNUD (2006), “What is poverty? Concepts and measures”, International Poverty Center, Poverty in focus 9, p. 7. 40

Ibíd. 41

Ibíd. 42

Ibíd, p. 8. 43

Ibíd. 44

Ibíd.



27

precisamente tres de las cinco “libertades instrumentales”45 propuestas por este autor como parte de una vida deseable.46 Como puede verse, los retos de medir la pobreza son enormes. Las anteriores consideraciones son pertinentes en tanto que evidencian la complejidad de tratar asuntos relacionados con la pobreza y los mecanismos que se han diseñado para su eliminación, generalmente a través de planes y programas para la generación de ingresos. Lo cierto es que es necesario marcar una línea que permita definir cuándo se es pobre y cuándo se sale de esta condición. Para ese propósito, parece haber consenso en que la pobreza abarca múltiples dimensiones relacionadas con las actividades diarias individuales, familiares y sociales de cada persona (o colectividades) y, para el caso de este informe, de las víctimas del conflicto armado. 2.2.2 Pobreza, desarrollo y derechos humanos: La pobreza entendida como violación a los derechos humanos

La pobreza ha sido interpretada por algunos autores – en sí misma - como una múltiple violación de derechos humanos.47

El derecho al desarrollo, por otro lado, ha sido definido en las Naciones Unidas como un derecho humano en virtud del cual toda persona participa y contribuye al disfrute del desarrollo económico, social y cultural, donde todos los derechos humanos y libertades fundamentales pueden ser realizables.48 En ese sentido, existen razones para pensar que los conceptos de pobreza, derechos humanos y desarrollo se encuentran interrelacionados y, en cierta medida, interdependientes uno del otro.

La desigualdad se experimenta de forma desproporcionada por ciertos grupos en la sociedad que son particularmente vulnerables a la discriminación y a la marginalización, tales como las víctimas del conflicto. Es así como entender el fenómeno de la pobreza como un problema de derechos humanos y de desarrollo lleva al campo de las responsabilidades que se deben transferir a los Estados, a los organismos internacionales y a organizaciones de la sociedad civil. Estas responsabilidades han sido acordadas para actuar de manera colectiva, en la tarea de reducir la pobreza y la desigualdad estructural a nivel global y a nivel local.

45

Las otras dos libertades instrumentales propuestas por A. Sen fueron las facilidades económicas y las oportunidades sociales. 46

S. Fukuda-Parr Op. Cit. Así, el IPH mide las siguientes variables: i) la capacidad para sobrevivir, medida a través de la vulnerabilidad a morir antes de los 40 años; ii) capacidad de conocer, medida a través de las tasas de analfabetismo en población adulta; y iii) acceso a ingresos y servicios públicos, medido a través del porcentaje de niños(as) menores de cinco años con desnutrición y el porcentaje de personas sin acceso a agua potable. Para el caso de los países industrializados de la OCDE, se creó el IPH2, con el fin de adecuar variables a la realidad de estos países. 47

Pogge, T. (2005) La pobreza en el mundo y los derechos humanos, Paidós Estado y Sociedad, Barcelona. Ver también Brodsky, G. y Day, S. (2001) Poverty is a human rights violation. Disponible en http://povertyandhumanrights.org/wp/wp-content/uploads/2009/08/povhumanrights.pdf (página consultada el 23 de noviembre de 2011). 48

Naciones Unidas, A/RES/41/128, Resolución del 4 de diciembre de 1986, Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, Art. 1º.

http://povertyandhumanrights.org/wp/wp-content/uploads/2009/08/povhumanrights.pdf

http://povertyandhumanrights.org/wp/wp-content/uploads/2009/08/povhumanrights.pdf



28

Las posiciones planteadas arriba con respecto a la pobreza han reenfocado este concepto como una condición humana que refleja fallas en una o más dimensiones de la vida (hambre, desempleo, enfermedad, falta de poder, falta de participación política, victimización, entre otras).49 Estas fallas, vistas en términos de las obligaciones contraídas por el Estado colombiano50, reflejan una correlación directa con los derechos humanos. En efecto, si uno de los criterios para medir la pobreza es el “hambre”, el derecho correlativo es el derecho a la alimentación (seguridad alimentaria). El desempleo se refiere al derecho al trabajo. La enfermedad, al derecho a la salud. La falta de poder y participación política, se refieren al derecho de participación y libertad de expresión. La victimización – en términos de derechos humanos - dependerá del tipo de conducta en contra de la víctima, pero comúnmente se relaciona únicamente con el derecho a la vida y a la integridad personal. Por ende, la Procuraduría General de la Nación encuentra acertado afirmar que el concepto de pobreza analizado en este capítulo, tiene una relación directa con el respeto y garantía de los derechos humanos reconocidos en los tratados internacionales de los cuales Colombia es Estado parte. En ese sentido, la definición de pobreza que se tenga en el país, así como la política pública que se diseñe e implemente, tendrá un efecto directo e inmediato en materia de derechos humanos. 2.2.3 Medición de la pobreza en Colombia51 De acuerdo con los planteamientos realizados en acápites anteriores en relación con el concepto de pobreza, podría afirmarse que “definir a una persona en estado de pobreza necesariamente implica trazar una línea en los bienes y servicios que se consideran esenciales”.52 Así, si se toma la visión de pobreza basada en los ingresos que recibe una persona, se entendería que una persona (o familia) requiere de un mínimo de ingresos para poder adquirir los bienes y servicios que se consideren esenciales, lo cual es comúnmente denominado “canasta familiar”. Este ingreso mínimo variará dependiendo del nivel de precios de cada país.53 En razón de lo anterior, en Colombia se han diseñado numerosos instrumentos de “medición de calidad de vida”, que basados en investigaciones, cuantifican y caracterizan

49

S. Fukuda-Parr Op. Cit. 50

Se hace especial referencia en este caso a las obligaciones en materia de derechos económicos sociales y culturales contraídas en virtud de la ratificación de instrumentos como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador). 51

Para un análisis detallado acerca del concepto de pobreza y la forma de medición de reducción de pobreza en Colombia, ir a http://www.dnp.gov.co/Programas/Educaci%C3%B3nyculturasaludempleoypobreza/Pol%C3%ADticasSocialesTransversales/Promoci%C3%B3ndelaequidadyreducci%C3%B3ndelapobreza.aspx (página consultada el 9 de diciembre de 2011). 52

Universidad de Los Andes, Juan Carlos Echeverry et al, “Pobreza y riqueza: pobreza en Colombia y el mundo”, Ciclo Básico Universitario. Disponible en http://pobrezayriqueza.uniandes.edu.co/Documentos/Clase24_Pobrezacolombia.ppt (consultado el 12 de septiembre de 2012). 53

Ibíd.

http://www.dnp.gov.co/Programas/Educaci%C3%B3nyculturasaludempleoypobreza/Pol%C3%ADticasSocialesTransversales/Promoci%C3%B3ndelaequidadyreducci%C3%B3ndelapobreza.aspx


http://pobrezayriqueza.uniandes.edu.co/Documentos/Clase24_Pobrezacolombia.ppt



29

las condiciones de vida de los colombianos incluyendo variables relacionadas con la vivienda, los servicios públicos y los miembros del hogar (educación, salud, cuidado de los niños(as), fuerza de trabajo, gastos e ingresos), tenencia de bienes y percepción del jefe o del cónyuge sobre las condiciones de vida en el hogar. También se miden las “Necesidades Básicas Insatisfechas” y el denominado “Déficit de Vivienda”54. En sintonía con lo expresado en el primer acápite, definir la pobreza exclusivamente sobre la base del ingreso es limitado y, por tanto, se hace necesario incluir en la medición, factores adicionales al componente meramente monetario, verbigracia, conocimientos, participación política, factores culturales, entre otros. Por ello se diseñaron instrumentos como el de las Encuestas de Ingresos y Gastos, la Encuesta Nacional de Calidad de Vida, la Línea de Pobreza e Indigencia y el Coeficiente de Gini. En lo concerniente a la Encuesta de Ingresos y Gastos55, su realización se justifica en la necesidad de actualizar el Índice de Precios al Consumidor (IPC), basados en la información detallada sobre el ingreso y las fuentes de ingreso que tienen los hogares, así como el monto del gasto y su distribución; también sirve como insumo para la conformación de las canastas básicas de alimentos. Es una herramienta que permite obtener la magnitud de la pobreza, porque al captar los hogares cuyos ingresos no alcanzan para consumir una canasta básica, muestra la brecha existente entre el ingreso de los pobres y el ingreso necesario para subsistir en ciertas condiciones dadas.56 Por su parte, la Encuesta Nacional de Calidad de Vida se implementa con el objetivo de obtener información básica para la medición de las condiciones de vida de los colombianos y la obtención de indicadores de pobreza y desigualdad57. Es una investigación que cuantifica y caracteriza las condiciones de vida de los pobres y de los no pobres, comprendiendo también el fenómeno de la pobreza, al incluir variables relacionadas con el tipo de vivienda y las características físicas (material de paredes y pisos), servicios públicos y los miembros del hogar (educación, salud, cuidado de los niños, fuerza de trabajo, gastos e ingresos), tenencia de bienes y percepción del jefe o del cónyuge sobre las condiciones de vida en el hogar58. Respecto a los principales indicadores de calidad de vida obtenidos de los resultados de la encuesta se mide, entre otros, (i) la composición de cada hogar con el promedio de

54

DANE, http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=57&Itemid=66 (consultado el 16 de noviembre de 2012) 55

El DANE integró la Encuesta de Ingresos y Gastos con la Encuesta Continua de Hogares (Boletín de Prensa 19 de junio de 2009) 56

Boletín de Prensa DANE, 19 de junio de 2009, Encuesta de Ingresos y Gastos 2006-2007, http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/ingresos_gastos/boletin_ingresos.pdf (consultado el 16 de noviembre de 2012) 57

Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2011, Boletín de Prensa DANE, Bogotá 17 de abril de 2012 http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/calidad_vida/Boletin_Prensa_ECV_2011.pdf (consultado el 19 de noviembre de 2012) 58

DANE http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=1678&Itemid=66 (consultado el 19 de noviembre de 2012)


http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/ingresos_gastos/boletin_ingresos.pdf

http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/calidad_vida/Boletin_Prensa_ECV_2011.pdf




30

hogares por vivienda y el promedio de personas por hogar, (ii) el capital humano de cada familia con la tasa de analfabetismo y la tasa de asistencia escolar, (iii) el potencial de acceso a servicios, calculando el porcentaje de hogares con servicio de energía eléctrica, gas natural, acueducto, de recolección de basuras. También se obtienen porcentajes de los hogares que se consideran pobres y de los que su ingreso no alcanza a cubrir los gastos mínimos59. En relación con el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), se ha elaborado un listado de privaciones compuesto por: i) hacinamiento (más de tres personas por habitación); ii) materiales de vivienda inadecuados; iii) servicios sanitarios inadecuados; iv) inasistencia escolar de niños(as) entre los 6 y 12 años; y v) dependencia alta de los ingresos del jefe del hogar.60 De este modo, un hogar se considerará pobre si se encuentra en una de las anteriores categorías de privaciones, e indigente si se encuentra en dos o más categorías.61 Debe destacarse igualmente el denominado coeficiente Gini, el cual mide la desigualdad en la distribución del ingreso. Es decir, mide hasta qué punto la distribución del ingreso (o gasto de consumo) entre individuos/hogares dentro de una economía se aleja de una distribución perfectamente equitativa.62 Para determinar esta brecha, se diseñó la denominada “curva de Lorenz”, la cual muestra los porcentajes acumulados de ingreso recibido total contra la cantidad acumulada de receptores, empezando a partir de la persona/hogar más pobre.63 En relación con el coeficiente Gini, Colombia se encuentra ocupando el primer lugar en términos de desigualdad socio-económica en el Hemisferio americano, con un coeficiente de 0,56.64 Esta cifra lo ubica igualmente entre los diez países más desiguales del planeta, junto con otros nueve Estados africanos.65 Por tanto, debe decirse que el hecho de que un país tenga un ingreso per cápita alto, no implica necesariamente que tenga un coeficiente Gini y un índice de pobreza humana (IPH) bajos, y viceversa. Es decir, países como Pakistán y Yemen figuran como países con ingreso per cápita medio-alto, pero los otros indicadores los ubican entre los países con

59

Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2011, Boletín de Prensa DANE, Bogotá 17 de abril de 2012 http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/calidad_vida/Boletin_Prensa_ECV_2011.pdf (consultado el 19 de noviembre de 2012) 60

Universidad de Los Andes, Juan Carlos Echeverry et al, “Pobreza y riqueza: pobreza en Colombia y el mundo”, Ciclo Básico Universitario. Disponible en http://pobrezayriqueza.uniandes.edu.co/Documentos/Clase24_Pobrezacolombia.ppt (consultado el 12 de septiembre de 2012), diapositiva No. 17. 61

Ibíd. 62

Ver Banco Mundial (2011) http://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI (consultado el 9 de diciembre de 2011). 63

Ibíd. De este modo, para el Banco Mundial “el coeficiente Gini mide la superficie entre la curva de Lorenz y una línea hipotética de equidad absoluta, expresada como porcentaje de la superficie máxima debajo de la línea. Así, un índice de Gini de 0 representa una equidad perfecta, mientras que un índice de 100 representa una inequidad perfecta” (Ibíd). Este índice va de 0 a 1, donde lo más cercano a 0 refleja mayor equidad en la distribución del ingreso de la población de un país, y lo más cercano a 1, mayor desigualdad. 64

Ibíd. 65

Ibíd.

http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/calidad_vida/Boletin_Prensa_ECV_2011.pdf

http://pobrezayriqueza.uniandes.edu.co/Documentos/Clase24_Pobrezacolombia.ppt

http://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI



31

mayor pobreza, si se analizan los otros componentes de la pobreza.66 En el caso colombiano, también es claro que se cuenta con un ingreso per cápita mediano-alto, pero al mismo tiempo, es alto el nivel de desigualdad.67 Varias pueden ser las razones para explicar el preocupante fenómeno de la desigualdad social en Colombia, pero se destacan los altos índices de informalidad, las marcadas brechas entre regiones al interior del país68, la desigualdad en la tenencia de la tierra y, notablemente, un sistema tributario que aún no logra alcanzar sus propósitos de progresividad.69 Actualmente, para calcular la pobreza en Colombia se utilizan dos métodos: (i) estimación de la pobreza monetaria a partir de los ingresos monetarios de los hogares; e (ii) identificación del Índice de Pobreza Multidimensional (IPM) que evalúa cinco dimensiones donde los hogares colombianos podrían estar en privación70. 2.2.3.1 Pobreza monetaria En la medición de la pobreza monetaria se necesitan dos elementos: (i) el valor de las líneas de pobreza y (ii) el ingreso per cápita disponible de las unidades de gasto, compuestas por los miembros del hogar diferentes al servicio doméstico y sus familiares, pensionistas y otros trabajadores dedicados al hogar. Para obtener el ingreso per cápita se realizan una serie de preguntas en los formularios de la Encuesta de Hogares – arriba aludido - que ofrecen una aproximación respecto al ingreso disponible que estas unidades utilizan para asumir sus gastos71. Con el fin de realizar la medición del “ingreso total” se recolecta información de las personas que conforman la Población en Edad de Trabajar (PET), teniendo en cuenta los grupos que la componen (PEI y PEA) y la subdivisión de cada uno de ellos. En la siguiente tabla, se observan los tipos de ingreso incluidos en el cálculo del “ingreso total” para cada uno de los perceptores de ingreso o población asociada.

66

Sakiko Fukuda-Parr, Op. Cit. 67

Ver entrevista al entonces Director del Departamento Nacional de Planeación publicada en El Tiempo http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10385604.html (consultado el 2 de septiembre 2012). 68

Al respecto, el Litoral Pacífico colombiano tiene un 25% de analfabetismo, mientras que en la zona Caribe el analfabetismo es todavía del 17%, cuando el promedio nacional es de 7%. 69

Ver entrevista al entonces Director del Departamento Nacional de Planeación publicada en El Tiempo http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10385604.html (consultado el 2 de septiembre 2012). 70

Boletín de Prensa DANE, Pobreza monetaria y multidimensional en Colombia, 2011. Bogotá, 17 de mayo de 2012. http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/boletin_pobreza_2011.pdf (consultado el 10 de octubre de 2012) 71

Pobreza monetaria en Colombia: nueva metodología y cifras: 2002-2010. Resultados segunda fase Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP).



http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/boletin_pobreza_2011.pdf



32

Cuadro 3. Tipos de ingreso

Categoría de perceptor de ingreso

Tipo de ingreso Ítems incluidos

Asalariados, independientes

Ingreso monetario primera actividad (IMPA)

Ingreso salarial mensual, subsidios, bonificaciones, primas, horas extras

Asalariados Ingreso en especie (IE) Alimento, vivienda, transporte, bonos

sodexo y/o electrodomésticos

Ocupados: asalariados, independientes,

trabajadores familiares Ingreso segunda actividad (ISA) Ingreso en dinero y/o especie

Desocupados e inactivos

Ingreso monetario de desocupados e inactivos (IMDI)

Ingreso por el trabajo realizado

Asalariados, independientes,

trabajadores familiares, desocupados e

inactivos

Ingreso por otras fuentes (IOF)

Arriendos; intereses y dividendos por inversiones; pensiones o jubilaciones

por vejez, invalidez o sustitución personal; ayudas de hogares y de

instituciones; pensión alimenticia por paternidad, divorcio o separación;

ganancias ocasionales y cesantías e intereses por cesantías

Fuente: Pobreza monetaria en Colombia: nueva metodología y cifras: 2002-2010. Resultados segunda fase Misión para el Empalme de las

Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (MESEP).

Para construir las líneas de pobreza y de pobreza extrema se utiliza como variable de “bienestar” el gasto corriente de los hogares que incluye gastos diarios, semanales y menos frecuentes del hogar y los personales de los perceptores de ingreso del hogar. Entre estos se encuentran los “gastos de bolsillo” como alimentos, transporte, comunicaciones, recreación y cultura, pago de arriendo mensual, accesorios y materiales para pisos, compra de libros, arriendo imputado, materiales y mano de obra para mantenimiento de vivienda, y pago de tarjetas de crédito, entre otros. A continuación hay tres gráficos que muestran el comportamiento de la “Incidencia de la Pobreza y de la Pobreza Extrema”; así como el Coeficiente de Gini a nivel nacional, urbano y rural. Es importante tener en cuenta que para los años 2006 y 2007 no existen cifras de pobreza porque el DANE introdujo cambios en la metodología de la Encuesta Continua de Hogares para realizar lo que hoy se denomina la Gran Encuesta Integrada de Hogares. Ello produjo variaciones en el tamaño de la muestra, el medio de captura de la información (de encuesta en papel a dispositivo móvil), la longitud y el orden del cuestionario72.

72

Declaración Comité de Expertos MESEP 2009, http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=430&Itemid=66 (consultada el 15 de octubre de 2012)




33

Gráfico 5. Incidencia de la pobreza a nivel nacional, urbano y rural (2002-2011)

Incidencia de la Pobreza: Nacional, Urbana y Rural (2002-2011)

49,7%48,0% 47,4%

45,0%42,0%

40,3%37,2%

34,1%

45,5% 44,9% 43,7%41,1%

37,4%36,0%

33,3%30,3%

61,7%

56,8%58,3%

56,4% 56,6%53,7%

49,7%

46,1%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Nacional

Urbana

Rural

Fuente: Pobreza monetaria y multidimensional en Colombia -2011, Presentación Director del DANE, http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_content&view=article&id=430&Itemid=66

Se observa que en el año 2011, el índice de pobreza nacional fue de 34.1%, de 30.3% en la zona urbana y de 46,1% en la zona rural. Asimismo, es evidente que en la última década la incidencia de la pobreza a nivel nacional disminuyó 15,6 puntos porcentuales, al pasar de 49.7% en 2002, a 34.1% en 2011; en los dos últimos años de la serie, se registró una disminución de 3.1 puntos porcentuales, equivalentes a 1.218 millones de personas. Por su parte, para el mismo lapso de tiempo, la incidencia de la pobreza rural y urbana presentó una reducción de 15.2 y 15.4 puntos porcentuales, respectivamente. Sin embargo, en términos relativos la reducción fue más importante en la zona urbana, porque el diferencial entre ambas zonas ha aumentado: mientras que en 2002 la incidencia de pobreza en zona rural era equivalente a 1.35 veces la zona urbana (61.7% frente a 45.5%), en 2010 la incidencia en la zona rural fue de 1.49 veces la urbana. Por otro lado, en el período comprendido entre el 2002 y el 2011, el comportamiento del índice de pobreza rural comparado con el urbano, ha presentado una marcada diferencia, presentándose el mayor valor comparativo en el año 2008, equivalente a 19.2 puntos porcentuales y el valor promedio de la década es de 15.8 puntos porcentuales.




34

Gráfico 6. Incidencia de la pobreza extrema a nivel nacional, urbano y rural (2002-2011)

Incidencia de la Pobreza Extrema: Nacional, Urbana y Rural (2002-2011)

17,7%

15,7%14,8%

13,8%

16,4%

14,4%

12,3%10,6%

12,2%11,2%

10,0%9,1%

11,2%9,9%

8,3%7,0%

32,9%

29,0% 28,8%27,6%

32,6%

28,6%

25,0%

22,1%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

30,0%

35,0%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Nacional

Urbana

Rural


Es evidente que la reducción de la pobreza extrema nacional fue más baja que la de la pobreza, al disminuir en 7.1%, en los años comprendidos entre el 2002 y el 2011. Entre 2010 y 2011, esta reducción fue de 1.7 puntos porcentuales (de 12.3% a 10.6%). Este valor corresponde a 674.000 personas que salieron de la “pobreza extrema” y pasaron a ser “pobres”. Entre 2002 y 2011, la reducción de la pobreza extrema urbana fue menor que la rural, ya que la primera disminuyo en 5.2 y la segunda en 10.8 puntos porcentuales. Sin embargo, las diferencias entre ambas zonas en términos de incidencia son muy marcadas, mientras que en 2002 la incidencia de pobreza extrema rural representaba 2.69 veces la incidencia urbana, en 2011 esta relación aumento a 3.15 veces. En términos comparativos, entre los años 2002 y 2011, la diferencia entre la incidencia de la pobreza rural y urbana ha presentado un comportamiento promedio de 18.5 puntos porcentuales, presentando el valor más alto en el 2008, equivalente a 21.4. Otro dato relevante que se desprende de la gráfica es que en todos los dominios (nacional, urbano y rural) la pobreza extrema aumentó significativamente entre los años 2005 y 2008.



35

Gráfico 7. Coeficiente de Gini a nivel nacional, urbano y rural (2002.2011)

Coeficiente de Gini: Nacional, Urbano y Rural (2002-2010)

57,2%55,4% 55,8% 55,7% 56,7% 55,7% 56,0% 54,8%55,0%

53,6% 53,9% 53,7% 54,2% 53,5% 53,7% 52,6%51,8%

47,0%

43,7%46,3%

48,9%46,9% 47,1% 45,9%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Nacional

Urbano

Rural


Entre 2002 y 2011 el comportamiento de la desigualdad del ingreso en Colombia ha sido alto y los valores a nivel nacional y urbano han presentado valores muy cercanos y tendencias semejantes. Esto se evidencia en la gráfica, ya que a nivel nacional el Coeficiente de Gini presentó una leve disminución, equivalente a 2.4 puntos porcentuales, al pasar de 57.2% en el 2002, a 54.8% en el 2011; así mismo, en las zonas urbanas el Coeficiente se redujo en la misma cantidad, con un valor de 55.0% en el 2002 y de 52.6% en el 2011. Por su parte, el Coeficiente de Gini en la zona rural en la última década, presentó una reducción de 5.9 puntos porcentuales (51.8% en 2002, frente a 45.9% en 2011). También se observa una disminución importante entre 2002 y 2004 (de 51.8% a 43.7%). Año a partir del cual la tendencia se revierte y el coeficiente alcanza un valor de 48.9% en 2008. De ahí en adelante el indicador disminuye, ubicandose en 45.9% en el 2011 Vale la pena resaltar que entre 2010 y 2011 el Coeficiente disminuyó en 1.2 puntos porcentuales a nivel nacional y rural y en 1.1 puntos porcentuales en zona urbana. Al analizar las tres gráficas en conjunto, se observa que la zona rural es donde se presenta el mayor índice de pobreza y de pobreza extrema y el Coeficiente de Gini es menor.



36

2.2.3.2 Pobreza multidimensional La incidencia de la pobreza multidimensional es medida por el Índice de Pobreza Multidimensional (IPM), que contiene cinco dimensiones y cada una tiene sus variables, como se observa en el siguiente gráfico.

Gráfico 8. Dimensiones analizadas en el IPM

Fuente: http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/Presentacion_pobreza_2011.pdf

Una vez realizadas las ponderaciones, una persona se considera “pobre” – de acuerdo con este índice - si la suma ponderada de las 15 variables para su hogar es por lo menos el 33%.

Cuadro 4. Índice de Pobreza Multidimensional a nivel nacional, cabecera y resto (2010 y

2011) Dominio 2010 2011 Diferencia Nacional 30.4 29.4 -1.0 Cabecera 23.5 22.2 -1.3

Resto 53.1 53.1 0

Fuente: DANE, Cálculos con base en la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) 2010 y 2011

Condiciones educativas del hogar

Condiciones de la niñez y la juventud

Trabajo

Salud

Servicios públicos y

condiciones de la vivienda

Logro educativo

Analfabetismo

Trabajo infantil

Acceso a servicios para

la primera infancia

Rezago escolar

Asistencia escolar

Tasa de empleo formal

Desempleo de larga duración

Acceso a servicio de salud dada

una necesidad

Aseguramiento

Hacinamiento crítico

Paredes exteriores

Pisos

Eliminación de excretas

Acceso fuente de agua mejorada

0.2 0.2 0.2 0.2 0.2

0.1 0.1

0.1

0.05 0.4

http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/condiciones_vida/pobreza/Presentacion_pobreza_2011.pdf



37

La tabla muestra que el nivel de pobreza nacional en 2011 fue de 29,4%, un punto menos que en 2010. El porcentaje de personas pobres para las cabeceras (urbana) fue de 22.2%, y en el resto (rural) fue de 53,1%. En 2011, la pobreza en la zona rural representó 2.39 veces la pobreza en las cabeceras y en el 2010, la relación fue de 2.26, lo cual demuestra que la pobreza medida por IPM se ha acentuado más en las zonas rurales con respecto a las urbanas. Unificando los datos referentes a “Tasa de Desempleo”, “Índice de Pobreza”, “Índice de Pobreza Extrema” y “Coeficiente de Gini”, se puede concluir – de acuerdo con los mecanismos de medición oficiales - que al presentarse un crecimiento económico que se ve reflejado en el aumento del empleo (y, por consiguiente, en la disminución de la tasa de desempleo), también aumenta el ingreso de la población y se reducen los índices de pobreza. No obstante, es necesario implementar políticas dirigidas a vivienda, calidad de educación, acceso a servicios públicos y subsidios, porque al presentar mejoras en estos aspectos, también disminuyen los índices de pobreza. 2.2.4 El plan de acción del Gobierno Nacional para combatir la pobreza En materia de pobreza, probablemente la referencia más clara respecto al entendimiento que de este fenómeno tiene el Gobierno Nacional, es el Plan Nacional de Desarrollo. En efecto, en el documento “Base” del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 “Prosperidad para todos” se plantea articular desarrollo económico con desarrollo social. Esta articulación parte de la base de que no todas las personas están en condiciones de igualdad para acceder al crecimiento económico que se ha trazado como meta principal del Gobierno actual. Ante esta desigualdad evidente, el Gobierno ha diseñado algunas herramientas de redistribución y solidaridad.73 Las herramientas de las cuales se hace mención están contempladas en el Capítulo IV del documento “Base” del Plan Nacional de Desarrollo y se destaca el impulso y fortalecimiento a la denominada Red Juntos – ahora Red Unidos -, la cual se implementa con el objetivo de eliminar la pobreza extrema en el país. Se prevé focalizar el gasto público social, distribuir las riquezas entre las regiones de manera más proporcionada, así como determinar las condiciones de ingreso y egreso de la población “beneficiaria” de ciertos programas.74 Por otro lado, en el marco de la denominada “reforma del Estado”, el Gobierno Nacional creó una serie de entidades con el fin de articular y hacer más eficiente el manejo de la política pública en lo social. Así, de ahora en adelante serán estas nuevas instituciones las encargadas de implementar todos los planes, programas y políticas destinadas a combatir

73

Departamento Nacional de Planeación (2011), ir a http://www.dnp.gov.co/Programas/Educaci%C3%B3nyculturasaludempleoypobreza/Pol%C3%ADticasSocialesTransversales/Promoci%C3%B3ndelaequidadyreducci%C3%B3ndelapobreza.aspx (página consultada el 9 de agosto de 2012). 74

Ibíd.





38

la pobreza. Consecuentemente, será labor de la Procuraduría General de la Nación realizar un seguimiento de tipo preventivo a estas entidades, en cumplimiento de su rol de garante de los derechos humanos.

Merece la pena mencionar al Departamento Administrativo de la Prosperidad Social (DPS), el cual tendrá rango de Ministerio y estará a cargo de la ejecución de programas como Familias en Acción, la Red Unidos, la reparación a las víctimas del conflicto, la política de desplazamiento forzado, la denominada “consolidación territorial”, la erradicación de la pobreza extrema y programas a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) como el de “madres comunitarias”.75

El DPS busca tres aspectos fundamentales. En primer lugar, agrupar los temas y grupos poblacionales a su cargo en grandes áreas y evitar tener programas pequeños y dispersos. En segundo lugar, busca coordinar políticas en lo social, de manera que se puedan cruzar los planes de acción frente a víctimas, niños(as), pobres, entre otros. Finalmente, el DPS tiene como tarea unificar las diversas bases de datos y registros de víctimas, desplazados, de la Red Unidos, Familias en Acción, entre otros programas, de manera que sea mucho más coherente el diseño de la política pública social, con una base de datos mejor administrada y centralizada.76

En ese sentido, tal como lo ha percibido el mismo Gobierno, esta entidad será “el vehículo por medio del cual el Estado le llegará a más personas directamente”.77 El DPS contará para el año 2012 con un presupuesto de ocho (8) billones de pesos, lo cual da una buena idea de la importancia que tendrá al interior del Gobierno Nacional.78

Por ejemplo, específicamente hablando del programa Familias en Acción79, el actual Director del DPS manifestó que “lo más interesante con esta reforma es que Familias en Acción se convierte en programa estatal. Familias en Acción está completamente alineada con las políticas modernas de lucha contra la pobreza.”80. Este funcionario se refiere a la idea de que la herramienta más eficiente para reducir la inequidad social es a través de las “transferencias condicionadas”. Familias en Acción transfiere dinero a las familias más pobres, con la condición de que las madres lleven al médico a sus hijos cada dos meses y certifiquen que éstos van al colegio. En teoría, este programa busca que al momento de

75

Ver entrevista al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social publicada por el portal La Silla Vacía el pasado 13 de diciembre de 2011, disponible en http://www.lasillavacia.com/historia/bruce-mac-master-el-hombre-de-la-reeleccion-30017 (consultado el 14 de septiembre de 2012). 76

Ibíd. 77

Ibíd. 78

Ibíd. 79

Este programa se diseñó a partir del CONPES 102 de 2006, ”Red de Protección Social contra la Pobreza Extrema”. 80

Para ello, se mencionan los casos de Brasil, Chile, China y Corea, donde se utilizan subsidios condicionados y han traído resultados positivos en materia de reducción de la pobreza (Ibíd.).

http://www.lasillavacia.com/historia/bruce-mac-master-el-hombre-de-la-reeleccion-30017




39

“egresar” como beneficiarias, el Estado no deje solas a estas familias y les ayude posteriormente a obtener ingresos por su propia cuenta.81

Finalmente, es importante indicar que el DPS no sólo tendrá autonomía presupuestal, sino que será una instancia superior de interlocución entre las distintas entidades, a través de “mesas transversales o temáticas”. Por ejemplo, el tema de pobreza será liderado por el DPS y por el DNP, presidido por el Presidente de la República y asistirán los Ministros de Educación, Trabajo, Salud y Hacienda.82

Hechas las anteriores consideraciones, la estrategia del Gobierno actual y las metas que se ha trazado en el cuatrienio son, i) lograr que dos millones de colombianos salgan de la pobreza extrema y que tres millones salgan de la pobreza; ii) que el ingreso promedio de los colombianos crezca al 5,5% anual; y iii) pasar de 10.000 dólares en el ingreso per cápita, a más de 12.300 dólares por año.83 2.3 Conclusiones del capítulo A lo largo de esta sección se ha indicado que, visto en términos del derecho internacional de los derechos humanos, las personas en situación de pobreza son, por este mismo hecho, víctimas de violaciones múltiples de derechos humanos (derecho al trabajo, a la seguridad alimentaria, a la salud, a una vivienda digna, a la educación, a la participación efectiva en las decisiones que las afectan, entre otros). Asimismo, las víctimas de la Ley 1448 de 2011 lo son por haber sufrido violaciones a los derechos humanos. En ese sentido, podría pensarse que no existe realmente una diferencia entre unas y otras. Debería existir entonces un factor diferencial. Este factor diferencial se da en el artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, a saber, el requisito de que las víctimas de la Ley 1448 de 2011 hayan sufrido las violaciones a sus derechos en el marco del conflicto armado. Sin embargo, es clara la relación entre población en situación de pobreza y la población víctima, e incluso en numerosas ocasiones se entrecruzan ambos universos poblacionales. Independientemente del debate que se ha generado en relación con la mejor forma de definir y calcular los avances para eliminar la pobreza, es importante reiterar - tal como fue presentado en este capítulo – que el concepto de pobreza es altamente contencioso en la actualidad. En virtud de las dificultades de lograr un consenso, se hace igualmente

81

Ver entrevista al Director del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social publicada por el portal La Silla Vacía el pasado 13 de diciembre de 2011, disponible en http://www.lasillavacia.com/historia/bruce-mac-master-el-hombre-de-la-reeleccion-30017 (consultado el 14 de septiembre de 2012).. 82

Ibíd. 83

Ver entrevista al entonces Director del Departamento Nacional de Planeación publicada en El Tiempo http://www.eltiempo.com/politica/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-10385604.html (consultado el 2 de septiembre 2012).






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complejo diseñar, implementar y evaluar una política pública integral, que aborde los temas más estructurales sobre este fenómeno. Precisamente, las dificultades mencionadas implican dos aspectos que deben ser tenidos en cuenta a la hora de implementar una política pública idónea en materia de pobreza. En primer lugar, la correlación entre “pobreza en materia de ingresos” (income poverty) y “pobreza humana” (human poverty) es débil. El hecho de que un país tenga un ingreso per cápita alto, no implica necesariamente que tenga un índice de pobreza humana (IPH) bajo, y viceversa. Es decir, países como Pakistán y Yemen figuran como países con ingreso per cápita medio-alto, pero los otros indicadores los ubican entre los países con mayor pobreza, si se analizan los otros componentes de la pobreza.84 En segundo lugar, la correlación entre disminución de pobreza y disminución de la brecha socio-económica es igualmente débil.85 Es decir, países como Colombia han evidenciado una disminución de pobreza, al tiempo que se ha aumentado el índice de desigualdad social, en términos del coeficiente Gini. Por tanto, es evidente que en Colombia aún no se logran superar las brechas sociales y económicas entre ciertos grupos poblacionales. Esta desigualdad social que, por cierto, ubica a Colombia como el país más desigual en materia de distribución de ingresos, implica asimismo privaciones de los bienes y servicios más preciados por los seres humanos para vivir una vida digna. En otras palabras, se trata de desigualdades que devienen en violaciones a los derechos humanos. Debe destacarse el hecho de que el Gobierno Nacional se encuentre en la tarea de unificar la información disponible sobre los distintos grupos poblacionales que actualmente se encuentran en condiciones difíciles – como por ejemplo, gran parte de las víctimas del conflicto armado - y carecen del acceso a un ingreso y a bienes y servicios necesarios para vivir una vida digna. Es altamente relevante el hecho de crear un Departamento Administrativo (DPS) que se encargue de cruzar las necesidades y políticas dirigidas a ciertos grupos poblacionales que, dadas las complejidades de la vida social, se encuentran inmersos en más de una categoría de intervención por parte del Gobierno - tales como las víctimas del conflicto, los niños(as) y adolescentes, las mujeres, los grupos étnicos, las personas con discapacidad, y quienes aparecen en los registros oficiales como “pobres” o “indigentes” -.

84

Así ha sido igualmente advertido por autores como S. Fukuda-Parr (Op. Cit.). 85

En efecto, un reciente estudio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) reveló que la brecha entre pobres y ricos llegó a su punto más alto en los últimos cincuenta años. Ver http://www.semana.com/economia/brecha-entre-pobres-ricos-alcanza-su-nivel-alto-del-ultimo-medio-siglo/168690-3.aspx (consultado el 5 de septiembre de 2012).

http://www.semana.com/economia/brecha-entre-pobres-ricos-alcanza-su-nivel-alto-del-ultimo-medio-siglo/168690-3.aspx

http://www.semana.com/economia/brecha-entre-pobres-ricos-alcanza-su-nivel-alto-del-ultimo-medio-siglo/168690-3.aspx



41

La falta de idoneidad de ciertos programas diseñados para las víctimas del conflicto armado podría devenir en violaciones concretas a los derechos humanos, especialmente los derechos económicos y sociales. En este punto radica la importancia de que se consideren los temas de pobreza, derechos humanos y desarrollo como conceptos interdependientes, so pena del riesgo de la revictimización. Los Índices de Pobreza, el Coeficiente de Gini y la Tasa de Desempleo se manejan a nivel nacional. Hasta el momento no se cuenta con estas mediciones para población víctima porque no se han cuantificado ni tampoco caracterizado. La única forma de obtener el número de víctimas es realizar un censo, ya que no se puede tomar una muestra y expandir la información porque la población de víctimas es un universo muy específico, con características muy distintas y particulares a la población general. Debido a la constante movilización de la gran mayoría de víctimas, resulta difícil ubicarlas y aplicar una encuesta para realizar un censo. A continuación se presenta el análisis realizado por la Procuraduría en relación con la generación de políticas de empleo urbano y rural para las víctimas, toda vez que esta política obedece al cumplimiento del derecho a un trabajo digno, componente a su vez esencial de medición de la disminución de la pobreza. Pero ha quedado claro en este capítulo que la pobreza - de las víctimas - no disminuirá si las políticas se enfocan simplemente en “generar ingresos”. Ha quedado igualmente clara la complejidad de la materia que nos ocupa. El proceso de (re)dignificación a favor de las víctimas del conflicto armado es mucho más amplio.



42

3. LA EXPERIENCIA PREVIA EN MATERIA DE MEDIDAS DE ESTABILIZACIÓN SOCIOECONÓMICA PARA LAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO Con el fin de determinar hasta qué punto coinciden la “política de generación de ingresos” con la “política de generación de empleo urbano y rural para las víctimas”, este capítulo se adentrará en el trabajo realizado hasta la fecha por el Estado colombiano en su conjunto, en relación con la denominada “generación de ingresos” para las víctimas de desplazamiento forzado. Como se presentó en el primer capítulo, en Colombia se implementa desde hace algunos años la política denominada “generación de ingresos”. A través del documento CONPES 3616 de 2009 se diseñaron los lineamientos por medio de los cuales la población en situación de pobreza extrema y la población en situación de desplazamiento forzado podrán iniciar un proceso gradual de generación de ingresos. El objetivo más amplio de la política de generación de ingresos es, de acuerdo con el Gobierno Nacional, desarrollar e incrementar el potencial productivo de la población pobre extrema y desplazada (PPED), desarrollando sus capacidades y creando oportunidades para que puedan acceder y acumular activos y, en el mediano y largo plazo, alcanzar la estabilización socioeconómica. 86 En otras palabras, “generar ingresos” implica (i) desarrollo de capacidades y (ii) acumulación de activos. El Sistema de Protección Social (SPS) colombiano ha sido definido por el Gobierno Nacional como el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos.87 Dentro de estas políticas, se entiende la generación de ingresos como un medio esencial para disminuir la vulnerabilidad garantizando el acceso de la población a los servicios sociales básicos. De esa manera, son tres los objetivos principales de una política de generación de ingresos:

i) Un ingreso estable puesto que, bajo el enfoque de “manejo social del riesgo”, se apuesta por que la población esté protegida frente a choques que afecten la generación de ingresos;

ii) Un ingreso suficiente, dado que los mecanismos de solidaridad y redistribución y

los instrumentos de focalización del SPS, canalizan recursos de la población con capacidad de pago a la población pobre y vulnerable (sin capacidad de pago), permitiendo el acceso prioritario a los servicios sociales básicos; y

86

DNP, CONPES 3616 de 2009, p. 21. 87

Ibíd.



43

iii) Un ingreso creciente, debido a que con el acceso y protección del capital humano y productivo, es posible que la población acumule activos, y de esta forma, contribuya al crecimiento económico y a su propio bienestar.

Por su parte, el conjunto de políticas, estrategias y acciones del SPS que se enfocan en la población en situación de pobreza extrema y desplazamiento, conforman el denominado “componente de promoción social”. Cada vez que las condiciones de los individuos y las familias los lleven a situaciones de pérdida de bienestar que requieran del apoyo estatal para superarlas, se activa este componente. No obstante, asume el Gobierno Nacional que, una vez alcanzado un nivel de ingresos autosostenible, se espera que las pérdidas de bienestar sean transitorias y superadas por estrategias endógenas de las familias. Las barreras económicas existentes impiden que la población objetivo (pobres extremos o desplazados forzosamente -PPED) pueda generar ingresos de manera sostenible, por lo cual la política de generación de ingresos busca igualmente fortalecer la institucionalidad local, entendiendo el ámbito de las entidades territoriales como el escenario por excelencia donde deben implementarse los mecanismos para ejecutar la política. La política de generación de ingresos puede sintetizarse en la siguiente lógica:

(i) La política de generación de ingresos pretende mejorar la oferta de mano de obra; no se dirige a aumentar su demanda.88

(ii) Se busca identificar un “potencial productivo” en la PPED, luego de un proceso

de caracterización.

(iii) Luego de la caracterización se inicia un proceso para desarrollar las capacidades productivas identificadas, de manera que la PPED pueda empezar a “dar frutos” gracias a sus propias capacidades.

(iv) Con el potencial productivo en desarrollo, la PPED puede acceder a activos y

acumularlos, incluso a mediano plazo.

(v) Cuando la PPED pueda continuar acumulando activos de manera sostenida en el tiempo (criterio de sostenibilidad) y pueda contar con independencia económica, se entenderá que se cumplió con la meta de la “estabilización socioeconómica”.

1. La Red Unidos La política de generación de ingresos diseñada mediante CONPES 3616, hace parte de una estrategia de política pública aún más amplia: la denominada Red Unidos (otrora Red

88

CONPES 3616 de 2009, p. 2.



44

Juntos), estrategia del Gobierno Nacional que articula los esfuerzos de 17 entidades del Estado, con el fin de alcanzar que un millón y medio de familias colombianas superen la pobreza extrema. Para mejorar su calidad de vida, las familias vinculadas a la Red Unidos tienen prioridad en la atención y beneficio de los programas del Estado (acceso preferente), y deben cumplir 45 logros, agrupados en nueve dimensiones: (i) identificación; (ii) ingresos y trabajo; (iii) educación y capacitación; (iv) salud; (v) nutrición; (vi) habitabilidad; (vii) dinámica familiar; (viii) bancarización y ahorro; y (ix) apoyo para garantizar el acceso a la justicia. En cuanto a la forma de operación de la Red Unidos, en primer lugar se atienden los derechos civiles (documentación); luego se procede a garantizar la oferta de servicios sociales esenciales (nutrición, salud, educación); y finalmente, se garantizan los derechos económicos (generación de ingresos, bancarización y ahorro). Puede decirse que esta forma de operación de la Red Unidos obedece a una interpretación clásica sobre los derechos fundamentales, entendiéndolos como una serie de derechos que se cumplen de manera lineal y gradual, lo cual es, ciertamente, discutible. La Red Unidos busca contrarrestar cuatro obstáculos que impiden que se reduzca la pobreza extrema en el país (i) La economía del país crece y genera riqueza, pero no incluye a toda la población; (ii) El gasto público se ha duplicado en los últimos 20 años, pero la pobreza se mantiene en un 50%; (iii) Se asume que la pobreza depende únicamente del nivel de ingreso (cuando es multidimensional); y (iv) La pobreza es persistente y se transmite de generación en generación debido a las trampas de la pobreza.89 La población desplazada, adicionalmente a estos cuatro obstáculos, tiene uno más: ha sido víctima de la violencia y ha sido obligada a abandonar su hogar: este “obstáculo psicosocial” los convierte en población más vulnerable que las personas en situación de pobreza extrema. Por ello la oferta social es diferenciada y focalizada, y busca el retorno siempre que sea viable (o reubicación, si las víctimas de desplazamiento optan por esta vía). En esos términos, el presente capítulo hace alusión únicamente a la población desplazada – dentro del universo más amplio de víctimas según el artículo 3 de la Ley 1448 de 2011 -, porque las víctimas de hechos victimizantes distintos al desplazamiento no hacen parte de la política de generación de ingresos por el solo hecho de ser víctimas, a menos que hagan parte de las personas en pobreza extrema. Una vez presentado de manera breve el entorno en el que opera la Red Unidos, los siguientes son los componentes de dicha política:

89

CONPES 3616 de 2009, p. 22



45

Crear o fortalecer (según sea el caso) el potencial productivo a través de capital humano (formación y capacitación) y social (asociatividad), más acceso y acumulación gradual de capital productivo (servicios financieros, tierras, riego).

Implementación de un esquema integral de servicios de (i) caracterización e identificación de perfil laboral; (ii) orientación ocupacional; (iii) educación, capacitación e intervención psicosocial; (iv) intermediación laboral y/o apoyo a nuevos emprendimientos (o fortalecimiento de emprendimientos existentes).

Coordinación Nación-territorio, por medio de unas “rutas críticas” dependiendo del perfil de la persona o núcleo familiar: alfabetización, asistencia técnica microcrédito riego, capacitación empleo, educación financiera ahorro-microcrédito, etc.

Desarrollo local incluyente. Es decir, la política se implementa en el territorio. Por ello es importante identificar, por un lado, la vocación productiva de la población desplazada y, por otro lado, evaluar la capacidad institucional local, verbigracia, oferta pública, privada y del tercer sector. Para el Gobierno, los alcaldes y gobernadores son los líderes y promotores del desarrollo local incluyente.

Creación o fortalecimiento de un marco institucional para la generación de ingresos que logre articular y flexibilizar el acceso a la oferta, y aumentar la cobertura.90

2. La estrategia de generación de ingresos dentro de la Red Unidos

La política de generación de ingresos estructurada mediante el CONPES 3616 de 2009 se focaliza en los adultos y jóvenes mayores de 18 años que no hayan alcanzado los logros de la dimensión de Ingresos y Trabajo de la Red Unidos, que pertenezcan a los hogares del quintil más bajo del nivel 1 del Sisbén, o que estén incluidos en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD). Como se mencionó arriba, la política de generación de ingresos está dirigida a dos grupos poblacionales: (i) población en situación de pobreza extrema; y (ii) población en situación de desplazamiento forzado. Estos dos grupos están conformados por 1,2 millones de familias, aproximadamente, conforme a las cifras del Gobierno Nacional obtenidas en los índices del SISBEN y en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD).91 Para la caracterización de la población pobre extrema, se utilizó información de la Encuesta de Calidad de Vida (ECV) de los años 2003 y 2008. Con base en esta información el DNP (i) calculó el puntaje del SISBEN de los hogares encuestados, (ii) identificó aquellos con el puntaje más bajo, y posteriormente (iii) construyó los grupos de interés para el diagnóstico:

90

Ibíd. 91

Ibíd.



46

i) hogares o personas pobres extremas que pertenecen a JUNTOS (Hoy “Unidos”) (PJ), y ii) hogares o personas que no pertenecen a JUNTOS (NPJ). Paralelamente, para construir el diagnóstico de población en situación de desplazamiento se utilizó información del RUPD y del estudio que el Gobierno Nacional presentó a la Corte Constitucional el 31 de octubre de 2008 sobre el cálculo de los indicadores de goce efectivo de derechos. Estas fuentes fueron complementadas con la información de la evaluación de impacto del programa Familias en Acción para Población Desplazada y el Séptimo Informe del Proceso Nacional de Verificación de la Comisión de Seguimiento de la Política Pública de Población Desplazada. El Gobierno Nacional asume que una persona o familia que haya sido desplazada de manera forzosa se encuentra en unas condiciones de vulnerabilidad tales, que le impide contar con bienes, activos y servicios básicos de la misma manera que sucede con la población pobre extrema. Quien haya obtenido su ingreso al entonces Registro Único de Población Desplazada (RUPD) accede automáticamente a los programas de generación de ingresos contemplados por el Gobierno Nacional. También pueden existir casos de personas o familias que se encuentren en ambos grupos; es decir, que pertenezcan a la población pobre extrema y hayan sido víctimas de desplazamiento forzado. En el caso de la población en situación de desplazamiento, el Gobierno muestra que la mayor parte del empleo asalariado es informal, como lo indican las bajas proporciones de ocupados que tienen afiliación - por cuenta del empleador - a la seguridad social en salud, pensiones o riesgos profesionales.92 Una alta proporción de los jóvenes de 12 a 14 años, cuyo horario de trabajo está restringido por ley, trabajan largas jornadas. Algo similar ocurre con los jóvenes de 15 a 17 años, donde la proporción que trabaja más de 10 horas al día es muy alta.93 Por otro lado, según la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Atención a la Población Desplazada, el 14 % de la población ocupada recibe ingresos superiores a un salario mínimo legal, 17% en el caso de los hombres y el 9% de las mujeres. El porcentaje es mayor entre aquellos ocupados como empleados, obreros y jornaleros (21,8%) que entre los trabajadores independientes (8,3%).94

Con base en lo que se ha presentado, la siguiente es la ruta integral de generación de ingresos, según lo establecido en el CONPES 3616:

92

Ibíd., p. 40. 93

Ibíd., p. 41. 94

Ibíd.



47

Gráfico 9. Ruta integral de generación de ingresos diseñada por el Gobierno

Fuente: CONPES 3616 de 2009, p. 25.



48

Finalmente, el siguiente cuadro resume en gran medida el diagnóstico al que llegó el Gobierno Nacional en el CONPES 3616 de 2009, el cual da cuenta de los “ejes problemáticos” con que cuenta la población pobre extrema o desplazada, que les impiden llevar una vida autosostenible en materia económica:

Cuadro 5. Diagnóstico del Gobierno Nacional frente al déficit en generación de ingresos en población pobre extrema o desplazada (PPED)

1. Problema central

2. E

jes

pro

ble

mát

ico

s

A. Eje problemático 1:

barreras para desarrollar

capacidades

I. PPED no cuenta con capital humano suficiente para generar sus propios ingresos

II. PPED problemas de adaptación al entorno e intervención psicosocial inadecuada

III. PPED dificultades para asociarse.

B. Eje problemático 2:

dificultad de acceso a activos

(físicos, financieros,

asistencia técnica, acompañamiento

y servicios de desarrollo

empresarial)

I. Dificultades para acceso a factores productivos físicos para pequeños productores rurales

II. Acceso limitado a servicios de acompañamiento y asistencia técnica

III. Abandono de las prácticas de autoconsumo rural

IV. Dificultad en el acceso a servicios financieros

V. Dificultades para conformar microempresas viables y sostenibles

C. Eje problemático 3:

Debilidad institucional en la

ETs

I. El desempeño de las administraciones municipales es débil

II. El desarrollo de los departamentos es desigual

III. Precaria consolidación del concepto de protección y promoción social a nivel territorial

IV. Baja gestión e inversión de las ETs para promover des económico incluyente

D. Eje problemático 4: Debilidades en el

marco institucional

actual

I. Carencia de integralidad y de una instancia de coordinación nacional de los programas de GI, y debilidades en focalización de beneficiarios

II. Dificultades con la oferta programática del sector privado

III. Dificultades con la oferta programática de la cooperación internacional

IV. Ausencia de sistemas de información y mecanismos de evaluación, monitoreo y seguimiento

E. Eje problemático 5: la

PPED enfrenta limitaciones para

acceder a mecanismos formales de

gestión de riesgos y vulnerabilidades

I. Percepción subjetiva del riesgo: las familias no contemplan la posibilidad de que su situación pueda mejorar o empeorar.

II. El sistema de protección social presenta fallas en el financiamiento.

III. Las características de la oferta y su modelo de gestión dificultan la provisión suficiente y oportuna de servicios sociales para la PPED

IV. La cobertura de los programas es insuficiente

V. La oferta de servicios sociales es poco pertinente para la PPED

VI. Los procesos de focalización no están bien definidos

VII. La articulación y coordinación en la oferta de servicios sociales es baja y algunas veces inexistente

VIII. Los mecanismos de regulación del SPS no permiten una adecuada interacción entre oferta y demanda de promoción social

Fuente: CONPES 3616 de 2009, pp. 42-93.



49

3. Las cifras y los resultados obtenidos a la fecha en materia de generación de ingresos para la PPED En respuesta a los requerimientos enviados por la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos, solicitando información actualizada y consolidada acerca de los logros en materia de generación de ingresos a población desplazada, el DNP respondió lo siguiente: 3.1 Caracterización y número de población víctima del desplazamiento forzado por la violencia –PVDFV- que han recibido medidas La política de generación de ingresos tiene instrumentos de caracterización del perfil socio laboral de la población. A través de la estrategia UNIDOS se han caracterizado 961.979 personas, de las cuales 705.964 están en edad de trabajar (PET); el Servicio Público de Empleo del SENA ha caracterizado a 330.252 y el Programa Trabajemos Unidos 2.514 víctimas del desplazamiento forzado. Las entidades que conforman la Mesa Técnica de Generación de Ingresos –MTGI- han venido construyendo un “formato único de caracterización”. Desde la expedición del Conpes 3616 de 2009, la política de generación de ingresos ha atendido a 1.313.612 personas víctimas del desplazamiento forzado por la violencia; el programa Familias en su Tierra del DPS y el programa de Oportunidades Rurales del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, atendieron 18.817 hogares; y Bancoldex y el Banco Agrario – entidades del sector financiero, actuando como bancos de redescuento -, han realizado 84.205 operaciones por un monto de $54.894.769.873.95

Cuadro 6. Resumen de atención de la Política de Generación de Ingresos

Entidad

Atención en Generación de Ingresos

Educación y formación

para el trabajo Emprendimiento

Intermediación laboral

Total

Unidad de medida

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo 0 7.218 0 7.218 personas

Artesanías de Colombia 1.650 0 0 1.650 personas

Bancoldex 0 22.435 0 22.435 operaciones

Departamento para la Prosperidad Social -Inclusión Productiva 1.438 46.398 0 47.836 personas

Departamento para la Prosperidad Social -Familias en su Tierra 17.388 0 0 17.388 hogares

Ministerio de Educación Nacional 257.429 0 0 257.429 personas

Ministerio de Agricultura 0 292 0 292 personas

Banco Agrario 0 61.770 0 0 operaciones

95

Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2012), información contenida en respuesta a requerimiento enviado por la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos.



50

Entidad

Atención en Generación de Ingresos

Educación y formación para

el trabajo Emprendimiento

Intermediación laboral

Total

Unidad de medida

Incoder 0 1.429 0 1.429 hogares

Ministerio del Trabajo 0 879 0 879 personas

SENA 1.001.308 21.168 8.881 1.001.308 personas

Total 1.279.213 99.819 8.881 1.360.378

Fuente: cuadro realizado por el DNP (2012) a partir de la información reportada por las entidades de la MTGI

Respecto a la tabla, es importante señalar que el SENA reportó haber atendido a 1.001.308 personas. Sin embargo, existen otros beneficiarios que fueron atendidos por diferentes programas de la entidad, en diferentes etapas de la ruta integral de atención, razón por la cual no coincide la sumatoria de personas totales con las atendidas en cada momento de la ruta, tal como se puede apreciar en la tabla. 3.2 Tipo de medidas que ha recibido la PVDFV Las medidas de asistencia y atención en las que se enmarca la política de “generación de ingresos” están organizadas por etapas en la ruta integral de atención. Dichas medidas están dirigidas a aquellas víctimas que han sido desplazadas por la violencia, teniendo en cuenta que una de las consecuencias de este hecho victimizante es la pérdida de activos económicos y de redes sociales, lo que los deja en situación de extrema vulnerabilidad. Las acciones del DNP están circunscritas a su rol de coordinador de la MTGI y corresponden a la articulación de la oferta, coordinación y gerencia de la política de generación de ingresos. Sin embargo, son las entidades las encargadas de ejecutar los recursos en programas y proyectos de generación de ingresos dirigidos a la PVDFV, de acuerdo con la ruta de atención integral. Como se indicó anteriormente, la población víctima de desplazamiento accede a la “ruta de atención integral” a través de la caracterización de su perfil productivo, momento en el que se identifican las características productivas de la población, sus fortalezas y debilidades en el contexto laboral. Luego se brinda la orientación ocupacional para direccionar a las víctimas a la oferta pertinente con su perfil socio laboral, emprendimiento o fortalecimiento, según las capacidades y activos de la población. Las entidades encargadas de esta oferta son: el Ministerio de Educación, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Ministerio de Trabajo, el Ministerio de Comercio Industria y Turismo, el Departamento para la Prosperidad Social, el Servicio Nacional de Aprendizaje, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Banco Agrario, Bancóldex y Artesanías de Colombia.



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En este contexto, la oferta de “formación para el trabajo” está dirigida a brindar las capacidades técnicas para acceder al mercado laboral mediante la modalidad de empleo o la de autoempleo y se divide en “formación complementaria” y “formación titulada”.

Cuadro 7. Caracterización de los tipos de formación para el trabajo

Tipo de formación Niveles Número de horas Objetivo

Complementaria 300

Complementar, perfeccionar o actualizar los conocimientos del participante en un oficio

específico

Titulada

Semicalificado De 300 a 840 y 100 de

emprendimiento

Adquirir habilidades para desenvolverse en una línea productiva especifica

Técnico De 881 a 2,600

Adquirir competencias laborales para desenvolverse en determinado oficio

Tecnológico De 2,601 a 3,600

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP.2012), información contenida en respuesta a requierimiento enviado por la Procuraduría

Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Etnicos

En la línea de intervención de “emprendimiento”, el papel del Estado es reducir las fallas de mercado, acercando la oferta de servicios a la población menos favorecida, buscando fortalecer las competencias productivas, empresariales y comerciales para reducir las restricciones que limitan o reducen la productividad y competitividad de las actividades de la PVDFV. Los servicios de empleabilidad - como la elaboración de perfiles de empleo y los talleres de orientación ocupacional - buscan mejorar la conexión entre la población que busca empleo y los trabajos disponibles o vacantes; también están encaminados a referenciar a la población a servicios que mejoren sus condiciones de empleabilidad, realizando un mejor cruce entre oferta y demanda laboral. 3.3 Estado actual y resultados tangibles de la política. La Procuraduría General de la Nación envió un requerimiento de información al DNP, en el cual se solicitó información actualizada sobre los resultados tangibles de la política de generación de ingresos para población víctima de desplazamiento forzado. Lo que sigue es una síntesis de esta respuesta. El DNP informa que se estableció la definición de una ruta de atención integral, en la cual las entidades del orden nacional tienen competencias específicas en cada fase y presupuesto establecido para la atención de la PVDFV. Sin embargo, en su respuesta, no brindaron cifras concretas al respecto. Mencionó el DNP que “se destaca el empoderamiento (sic) de una política, que se ajusta a las características poblacionales y territoriales, a partir de la constante flexibilización de la oferta”.96

96

Información aportada por el DNP recibida el 20 de septiembre de 2012, en respuesta a requerimiento contenido en el oficio 1110-460000008/12-259424/3922 de la Procuraduría General de la Nación.



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De acuerdo con el DNP, los principales puntos sobre los que se han trabajado en el marco de la política de generación de ingresos para PVDFV son: 1-. “El Gobierno Nacional concertó una definición de flexibilización de oferta institucional y estableció los “criterios de análisis” en el marco de la Mesa Técnica de Generación de Ingresos; identificó barreras en la oferta, que sirvieron como punto de partida en el establecimiento de la ruta de atención de la política, el rediseño de la oferta y la creación de nuevos programas para PVDFV”. No se especifican dichos “criterios de análisis” y no se explica en detalle qué significa lo anterior. 2-. “Determinar diferencias y semejanzas en la política de generación de ingresos para PVDFV y pobre extrema: se definieron criterios para trabajar en torno a una política robusta técnicamente, con estrategias diferenciadas de acuerdo a perfiles productivos y entornos en los que se encuentre la PVDFV”. En el mismo sentido del punto anterior, no se explica en detalle en qué consistió esta definición de criterios. 3-. “Se desarrolló un formato único de caracterización que permitirá conocer los perfiles ocupacionales de la población a través de la metodología establecida para ello”. Más adelante se podrá observar con detenimiento que el Ministerio de Trabajo ha trabajado sobre un formulario de caracterización. En esa medida, el DNP no deja claro si este “formato único de caracterización” es el mismo que se usará por parte del Ministerio del Trabajo en materia de “generación de empleo”. En caso de que se trate de formatos distintos, no es clara la razón para justificar la existencia de dos formatos distintos. 4-. “Se diseñó un ejercicio de caracterización de la población en la materia y se desarrolló una propuesta de trabajo relacionada con servicios financieros diferenciados como las líneas de microcrédito individual, grupal, productos de ahorro y micro-seguros”. El DNP, al respecto, no proporcionó información detallada sobre los resultados de dicha caracterización, ni sobre la propuesta de servicios financieros diferenciados. 5-. “El Gobierno Nacional realizó un diagnostico de las competencias e inició el diseño de una propuesta de trabajo para definir técnicamente las competencias territoriales en materia de generación de ingresos”. Este diagnósitco de las competencias tampoco fue allegado ni detallado, lo cual permite inferir que, en efecto, a nivel regional persiste el desconocimiento del “potencial” que tiene cada entidad territorial en cuanto a oferta económica de empleo. 6-. “El DNP elaboró una cartilla y un aplicativo de caracterización como insumo fundamental para los nuevos alcaldes y gobernadores, con el fin de que se incluya el tema de generación de ingresos en los planes de desarrollo y se pueda trabajar de manera conjunta”. La cartilla y el aplicativo de caracterización aludidos no fueron allegados a la Procuraduría.



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7-. “Se crearon y pusieron en marcha seis mesas de alianzas público privadas en Cartagena, Manizales, Pereira, Armenia, Soacha y Bucaramanga; las cuales asumirán el papel de ejes articuladores de la política en el territorio. Esta es una de las principales estrategias para promover la creación de puestos de trabajo”. Al respecto, no es claro por qué el Gobierno no ha enfatizado más respecto a las alianzas público-privadas en el marco de la política de generación de ingresos, si – como dice ser – se trata de una de las herramientas más fuertes para crear puestos de trabajo. Debe observarse igualmente que, al referirse a la “política de generación de ingresos”, el DNP reitera que el objetivo es crear puestos de trabajo. Esto reafirma la clara conexión entre dos políticas que en teoría son diferenciables. 8-. “Incorporar el enfoque diferencial en los programas de Generación de Ingresos: se diseñó un programa piloto y se establecieron lineamientos para incorporar el enfoque diferencial en la oferta pragmática”. El DNP no explica en detalle en qué consiste el enfoque diferencial en materia de generación de ingresos. 9-. “Diseñar el sistema de información para la Generación de Ingresos: el sistema contará con los módulos poblacional, territorial, de oferta, de seguimiento y evaluación”. De la información brindada por el DNP, queda claro que dicho sistema se encuentra en proceso. Sin embargo, no se aclara la manera como este sistema de información para generación de ingresos se articulará con los sistemas de información con que cuenta la UAEARIV y el DPS. 10-. “Definir los mecanismos de articulación de políticas de Generación de Ingresos-Vivienda-Tierras: el Gobierno cuenta con una caracterización e identificación de aspectos en los que se puede articular las políticas que constituyen el insumo fundamental para el desarrollo del artículo 181 de la Ley 1450 de 201197”. Sin lugar a dudas, la coordinación y coherencia que se logre entre políticas de empleo, vivienda y restitución de tierras será la columna vertebral del proceso de dignificación social y económica a las víctimas. Este aspecto será puesto a consideración en los capítulos subsiguientes. Por ahora, basta con concluir de este capítulo que, en materia de políticas de generación de ingresos para la población víctima de desplazamiento, son numerosas las actuaciones, pero pocos los resultados tangibles. No es posible determinar con claridad qué impactos

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Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. “ARTÍCULO 181. Articulación de la política de restablecimiento socioeconómico para población víctima del desplazamiento forzado por la violencia. El Gobierno Nacional pondrá en marcha un mecanismo de coordinación que brinde soluciones integrales para los hogares víctimas del desplazamiento forzado por la violencia, en materia de vivienda, generación de ingresos y restitución o compensación de los derechos sobre la tierra en los eventos que exista; de igual manera, realizará acompañamiento y seguimiento a la materialización de dichas soluciones. Para lo anterior se tendrá en cuenta principalmente las necesidades de los hogares desplazados por la violencia y las características particulares del territorio. Las entidades del orden nacional que tienen oferta y programas dirigidos a la población víctima del desplazamiento forzado por la violencia en los temas antes mencionados, programarán, asignarán, focalizarán y ejecutarán de manera integral y articulada la provisión de los bienes y servicios públicos prestados de acuerdo con las soluciones brindadas. Para lo anterior, el Gobierno Nacional reglamentará lo correspondiente.”



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reales ha tenido la política de generación de ingresos para la vida de losintegrantes de esta población.



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4. POLÍTICA SOCIAL VIS-A-VIS POLÍTICA DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS Una vez presentado el marco jurídico en materia de generación de empleo para las víctimas y su antecedente más remoto – la política de generación de ingresos para víctimas de desplazamiento forzado -, así como la manera como en Colombia se ha entendido la política de empleo y disminución de pobreza, se procederá en este capítulo a analizar el vínculo entre políticas sociales y las políticas de atención y reparación a las víctimas. Valga decir al respecto que Colombia es un Estado en crecimiento económico que emerge de un legado de conflicto armado caracterizado por una marcada situación de pobreza, desigualdad y debilidad institucional que ha sido causa y consecuencia de la comisión de numerosos casos de violaciones a los derechos humanos, generando, a su vez, un universo de varios millones de personas en condición de vulnerabilidad. La Procuraduría se formuló la siguiente pregunta a lo largo de la intervención preventiva que culmina con la presentación del presente informe: ¿Hasta qué punto las medidas de generación de ingresos para la población considerada “pobre” (normalmente enmarcadas en la política social ordinaria del Gobierno) coinciden con las medidas de generación de empleo para las víctimas del conflicto (asumidas en la legislación actual como medidas de reparación integral)? Aparentemente, la línea divisoria entre unas y otras es tenue. La respuesta tendrá repercusiones directas en la manera como se identifiquen responsabilidades en materia de reparación a las víctimas del conflicto. Lo anterior, en virtud de que la generación de ingresos ha sido considerada como un medio para reducir la vulnerabilidad. Por ello, antes de la expedición de la Ley 1448 de 2011 (Ley de Víctimas y Restitución de Tierras), el Gobierno Nacional había determinado que la población en situación de pobreza y quienes han sido víctimas de desplazamiento forzado se consideran población vulnerable, susceptibles de ser destinatarios de programas del Gobierno para generación de ingresos. Lo anterior repercute necesariamente en un cruce entre destinatarios de políticas sociales – población en situación de pobreza -, y destinatarios de medidas de atención, asistencia y reparación integral, en calidad de víctimas del conflicto. Al referirnos a lo largo de este documento a políticas de generación de ingresos y políticas de empleo, es pertinente conocer el significado de dichos conceptos y los indicadores para medir (des)empleo y pobreza en Colombia, con el fin de identificar la relación existente entre las políticas de empleo y las de generación de ingresos, respectivamente, planteadas por el Gobierno Nacional. En esa medida se aludirá brevemente a la manera como se ha abordado la diferencia que existe entre las medidas sociales (política social) y las medidas de reparación a víctimas.



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De acuerdo con Pablo de Greiff98, las medidas de reparación integral - especialmente en sus componentes de indemnización monetaria, restitución y rehabilitación -, sirven a los fines del desarrollo, pues aumentan la capacidad económica de los beneficiarios, mejorando sus condiciones sociales y materiales para el desarrollo de sus capacidades individuales; en síntesis, las medidas de reparación incrementan su bienestar. Adicionalmente, para De Greiff es posible articular las medidas sociales con las de reparación, pues ambas medidas son de justicia. Las medidas sociales se relacionan con la justicia distributiva, mientras que las de reparación aluden a la justicia correctiva.99 En virtud de la posible articulación entre medidas sociales y medidas de reparación, el hecho de que, por un lado, se corrijan los abusos del pasado (reparación) y, por el otro, los derechos y beneficios se distribuyan de manera más equitativa (medidas sociales), implica alcanzar logros estructurales en una sociedad. Estos logros estructurales impactarán directamente sobre las oportunidades de vida de las personas.100 La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado igualmente que una reparación integral idónea implica una vocación transformadora que modifique la situación de violencia y discriminación estructural en una sociedad.101 Más adelante se verá que en Colombia se ha considerado que uno de los principios fundantes de la reparación integral enmarcada en la Ley 1448 de 2011 y su Decreto reglamentario (4800 de 2011) es, precisamente, la vocación transformadora. Desde la academia se ha avanzado igualmente en el carácter transformador de la reparación, especialmente cuando se debe asumir el reto de definir desde qué perspectiva deben pensarse las reparaciones en sociedades que antes del trauma de una guerra eran en sí mismas excluyentes y desiguales.102 En este caso, se ha señalado que la perspectiva restitutiva de las reparaciones es insuficiente en sociedades que antes de las atrocidades eran en sí mismas excluyentes y desiguales, como Colombia.103 En esos

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De Greiff, Pablo (2009), “Articulating the links between transitional justice and development: Justice and social integration”, en Pablo de Greiff y Roger Duthie (eds.), Transitional Justice and Development. Making connections, Centro Internacional para la Justicia Transicional, Nueva York. 99 Ibíd., p. 63. 100

Ibíd. 101

Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso González y otros (“Campo Algodonero”) Vs. México, Sentencia del 16 de noviembre de 2009, párr. 450. 102

Uprimny, Rodrigo y Saffon, María Paula (2009), “Reparaciones transformadoras, justicia distributiva y profundización democrática” en Díaz Gómez, Catalina et al “Reparar en Colombia- Los dilemas en contextos de conflicto, pobreza y exclusión”, DeJuSticia, ICTJ y Unión Europea, pp. 31-71. La pregunta que se formularon los autores se justifica en los siguientes términos: “(La) perspectiva restitutiva y de reparación integral y en proporción al daño ocurrido es muy pertinente en casos aislados de sociedades que, por seguir la conocida denominación de Rawls, están “bien ordenadas” por ser viables y estar efectivamente reguladas por principios básicos de justicia. Sin embargo, y siguiendo en este punto las reflexiones en parte coincidentes elaboradas por Pablo de Greiff o Pablo Kalmanovitz, dicha perspectiva de restitución integral puede resultar problemática aplicada a violaciones masivas de derechos humanos en sociedades “bien desordenadas”, esto es, que han enfrentado una crisis política y humanitaria profunda y que ya eran desiguales antes de la crisis humanitaria, sobre todo cuando, como es usual, los procesos de victimización han afectado esencialmente a las poblaciones pobres y excluidas” (Ibíd., p. 32). 103 Ibíd., p. 33.



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escenarios, un enfoque puramente restitutivo implicaría devolver a las víctimas a una situación de vulnerabilidad y carencias, ignorando los factores estructurales del conflicto, no pudiéndose garantizar la no repetición.104 A pesar de existir cierta claridad en cuanto a que las medidas sociales y las medidas de reparación buscan, en última instancia, mejorar la calidad de vida de las personas, en el ámbito interno, mediante Sentencia C-1199 de 2008, la Corte Constitucional decidió declarar inexequible el inciso segundo del artículo 47 de la Ley 975 de 2005 (Ley de Justicia y Paz), el cual establecía que “(l)os servicios sociales brindados por el gobierno a las víctimas, de conformidad con las normas y leyes vigentes, hacen parte de la reparación y de la rehabilitación.”. A la pregunta “¿es constitucionalmente válido que la prestación de determinados servicios sociales por parte del Gobierno sea considerada como parte de la reparación debida a las víctimas de violaciones de los derechos humanos dentro de un contexto de justicia transicional?”, la Corte consideró que no es constitucionalmente válido y las razones que expuso para llegar a esta decisión explican en gran medida las diferencias entre política social y medidas de reparación a las víctimas. En síntesis, la Corte Constitucional manifestó en la referida sentencia que las políticas sociales, las medidas de ayuda humanitaria y las medidas de reparación integral tienen fuentes y finalidades distintas, por lo cual ninguna de tales acciones puede reemplazar a otra, ni justificar la negación de alguna prestación específica debida por el Estado a una persona determinada, a partir del previo otorgamiento de otras prestaciones.105 El Alto Tribunal consideró que la norma acusada allanaba el camino para que se eludieran o se redujeran sensiblemente las obligaciones relativas a la reparación de las víctimas, so pretexto de que ellas han sido ya reparadas a través de los servicios sociales que con carácter general debe prestar el Gobierno. La Corte indicó que los denominados servicios sociales son (i) actividades de carácter permanente y habitual, (ii) desarrolladas por el Estado o bajo su coordinación o supervisión, y (iii) destinadas a satisfacer necesidades de carácter general de la población, en particular aquellas relacionadas con los derechos a los que la Constitución les atribuye un carácter social, o cuya prestación origina gasto público social: derechos económicos y sociales como la educación, salud, empleo, alimentación balanceada y vivienda.106 De acuerdo con la Constitucón Política, estas medidas están a cargo del Estado en su conjunto.

104 Ibíd. 105 Corte Constitucional, Sentencia C-1199 de 2008, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla. 106

Ibíd.



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En cuanto a la reparación integral, ésta tiene como fundamento principal el reconocimiento oficial de que a ciertas personas o colectivos se les causaron daños graves e irreparables en su dignidad. Al respecto, la Corte estableció que se trata de un conjunto integral de acciones encaminadas a borrar los efectos que sobre las víctimas han dejado los crímenes cometidos.107 Lo anterior trasciende la dimensión puramente económica, e incluye otro tipo de acciones (individuales y colectivas) que restablezcan la salud, la autoestima y la tranquilidad tanto de las víctimas como de las comunidades a las que pertenecen.108 La reparación integral está a cargo de los sujetos responsables de los crímenes (hechos victimizantes) cuya comisión origina la necesidad de reparación, y subsidiariamente al Estado, desde su posición de garante.109

Ahora bien, en la práctica de países en postconflicto, la mayoría de los programas de reparación se llevan a cabo mediante reformas administrativas, por lo cual suelen coincidir las medidas de reparación con la ejecución de políticas sociales de carácter ordinario. Así lo manifestó el Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ por sus siglas en inglés) en calidad de amici curiae en la aludida Sentencia C-1199 de 2008. El problema que puede surgir de lo anterior es que las víctimas pueden sentirse insatisfechas, toda vez que se crearía el incentivo perverso de que la única manera de acceder a programas sociales ordinarios es por la vía de la reparación, es decir, siendo víctimas de hechos victimizantes.110

Para evitar la percepción negativa de las víctimas - en caso de que coincidan políticas sociales con medidas de reparación -, el ICTJ mencionó dos condiciones a partir de las cuales podría considerarse aceptable esta coincidencia: (i) que exista un reconocimiento previo de responsabilidad por parte del Estado acerca de su incumplimiento frente al deber de respeto y garantía de derechos, lo cual originó el deber de reparar; y (ii) que se trate de servicios específicamente dirigidos a víctimas de violaciones a los derechos humanos.111 De no concurrir estas condiciones, indicó el ICTJ, resulta indebida la asimilación entre servicios sociales y reparación.

En conclusión, existen argumentos para afirmar que las medidas sociales y las de reparación no se oponen entre sí, pero es importante asimismo reiterar que unas y otras tienen fuentes y finalidades distintas, por lo cual es necesario diferenciar entre la política social de empleo de carácter ordinario a cargo del Gobierno Nacional, de la política de generación de empleo para las víctimas del conflicto, la cual se consideró – a través de la Ley 1448 de 2011 - parte de las medidas de reparación.

Por tanto, podrían coincidir ambas políticas, siempre y cuando el Gobierno aclare en todo momento que existe un título de responsabilidad que el Estado se encargará de asumir – como garante – y que las políticas de empleo para las víctimas tienen algún carácter

107

Ibíd. 108

Ibíd. 109

Ibíd. Así también fue manifestado por esta misma Corte en Sentencia C-370 de 2006, en relación con la responsabilidad del Estado como garante. 110

Ibíd. 111

Ibíd.



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diferencial, en comparación con las políticas de empleo para el resto de la población (no víctima).



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5. EL TRABAJO REALIZADO POR LAS ENTIDADES RESPONSABLES DE CONFORMIDAD CON LA LEY 1448 DE 2011 5.1 Ministerio de Trabajo Luego de haber realizado dos entrevistas a los funcionarios a cargo de la materia y, luego de enviados dos requerimientos de información al Ministro de Trabajo, las acciones emprendidas por el Ministerio de Trabajo en relación con el cumplimiento de sus responsabilidades en materia de generación de empleo para víctimas de la violencia, se pueden sintetizar en lo siguiente: Se creó un grupo especial adscrito al Despacho del Ministro para coordinar, recopilar información, y articular las actividades y acciones pertinentes, así como para organizar las responsabilidades de la institución con otras entidades nacionales y locales, y diseñar junto con la Dirección de Generación y Promoción de Empleo y Subsidio Familiar, la parte técnica de las rutas de generación de empleo y autoempleo rural y urbano para las víctimas del conflicto armado. Referente al presupuesto, el Ministerio recibió $5.000.000.000 del Departamento Nacional de Planeación y la misma suma del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para ejecutar el Programa de Rutas Integrales de Empleo Rural y Urbano para Víctimas de la Violencia. Dichas rutas, producto del trabajo articulado del SENA y la UEARIV, buscan mejorar la empleabilidad y potenciar el autoempleo de las víctimas de acuerdo con el lugar que habitan (urbano o rural) y las capacidades productivas de cada región. Para esto se están construyendo dos instrumentos: uno que busca caracterizar y obtener el perfil laboral de las victimas de la violencia en atención a sus condiciones especiales o diferenciales en el sector urbano y rural; y el otro con el fin de obtener el perfil productivo de los territorios rurales que habitan las víctimas. La primera fase del programa a nivel urbano se ejecutará en Bogotá, Medellín, Calí y Villavicencio y a nivel rural se desarrollará en 44 municipios que están distribuidos en 14 departamentos: Antioquia, Arauca, Caquetá, Casanare, Cauca, Choco, Montería, Meta, Norte de Santander, Putumayo, Risaralda, Santander, Tolima y Valle del Cauca. En 2012 se ofreció acceso preferente a 1285 personas en situación de desplazamiento al programa Trabajemos Unidos, que busca caracterizar a la persona, ofrecerle talleres ocupacionales y psicosociales, construir con ella un plan individual de trabajo y facilitar un proceso de enganche laboral, un proyecto de generación de ingresos o un espacio para su formación para el empleo o el autoempleo.



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El Ministerio de Trabajo, el 9 de octubre de 2012, firmó un convenio con el PNUD, que se encuentra en ejecución, con el objeto de fortalecer sus capacidades para la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de la política de empleo y los programas y proyectos orientados a la generación de empleo decente o digno con enfoque de derechos para iniciar al proceso de caracterización del perfil socio laboral en varias vías: i) fortalecimiento para la evaluación y el monitoreo de las políticas de formalización laboral y de modalidades alternativas al trabajo independiente; ii) sistemas de información del mercado de trabajo y subsidio familiar; iii) fortalecer las capacidades de seguimiento y análisis de las dinámicas del mercado de trabajo y el impacto del servicio público de empleo; iv) fortalecer las capacidades para el diseño, ejecución, el monitoreo y la evaluación del servicio público de empleo; v) diseñar las rutas de generación de ingresos, rural y urbanas, para la población víctima de la violencia; vi) fortalecer las capacidades técnicas de los centros de Empleo y Emprendimiento como estrategias para la inclusión productiva y la generación de medios de vida sostenibles en poblaciones en situación de pobreza y vulnerabilidad; y la vii) implementación de proyectos de desarrollo socioecnómico y desarrollo rural, que contribuyan a la cohesión social, la inclusión, la convivencia y la paz. En relación con la consecución de recursos para el 2013 que financien los programas mencionados, el Ministerio de Trabajo solicitó $48.000.000.000 dentro del Proyecto de Ley que aprueba el Presupuesto General de la Nación. 5.2 Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas De conformidad con la información brindada por la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UAEARIV) mediante entrevistas y requerimientos escritos, la empleabilidad hace parte del plan de reparación integral. La reparación, según lo indicado por esta entidad, es por oferta, a diferencia de las medidas de asistencia, que se implementan por demanda. Las acciones llevadas a cabo por la UAEARIV en materia de generación de ingresos están enmarcadas principalmente en la política de retornos y reubicaciones, y en los planes de reparación integral colectivos. Para la UAEARIV, las medidas de generación de empleo se implementarán únicamente a las víctimas que así lo requieran, aspecto que será definido con el enlace de reparación respectivo. Con respecto a los retornos y reubicaciones, la UAEARIV avanzó en el pago del incentivo al retorno y la reubicación de 17.230 hogares focalizados y en la contratación de los operadores del programa, divididos en cinco zonas: Oriente Antioqueño, Urabá-Darién-Choco, zona sur, Magdalena medio y zona norte, con el fin de poner en marcha la intervención y el acompañamiento de los componentes de seguridad alimentaria, generación de proyectos, reducción de carencias básicas habitacionales e integración local comunitaria.



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En cuanto a las reparaciones colectivas, se prevé la contratación de profesionales de generación de ingresos y proyectos que harán parte de los equipos interdisciplinarios que estructurarán los planes de reparación colectiva de 32 sujetos para 2012. En desarrollo del Acuerdo para la Prosperidad celebrado los días 8 y 9 de junio de 2012, se instaló la Mesa “Iniciativas, Productividad y Empleabilidad”, en la que participaron el Ministerio de Trabajo, el SENA, el DNP, la Alcaldía de Medellín y la Gobernación de Antioquia. Entre los acuerdos suscritos, la UEARIV quedó encargada de consolidar la oferta institucional y privada de servicios de empleabilidad y generación de ingresos para la población víctima a través de enlaces de reparación en el territorio. Por otra parte, la UAEARIV, como coordinadora del SNARIV, y las entidades parte del Subcomité de Restitución, decidieron conformar dos grupos de trabajo: i) grupo definido para adelantar las rutas de empleo en la zona urbana y ii) grupo definido para construir las rutas en las zonas rurales. Las focalizaciones para la caracterización de las víctimas se realizarán articuladamente con la Unidad para las Víctimas. También se trabaja en el documento de diferenciación entre el tema de generación de ingresos como medidad de asistencia y empleo rural y urbano en la reparación. En este sentido, es necesario definir conceptualmente generación de ingresos y su alcance, estabilización socioeconómica y su alcance. Merece destacarse que en entrevista realizada el 26 de junio del año en curso, los funcionarios de la UAEARIV consultados por el nivel de avances en la materia, indicaron que las políticas de generación de empleo eran una medida de atención por naturaleza, la cual se hace efectiva con la implementación de la ruta de reparación. Indicaron que ocurre lo mismo en materia de vivienda - por ejemplo - pues la reparación supone una fase de superación de las condiciones de vulnerabilidad. A este tenor, no existe a la fecha de presentación del presente documento, ningún área o división al interior de la UAEARIV responsable de manera exclusiva de las medidas de generación de empleo, como medidas de reparación (restitución) integral. 5.3 Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)

El SENA prioriza y facilita el acceso preferencial de jóvenes y adultos víctimas a los programas y capacitación técnica. Para dar cumplimiento al Decreto Reglamentario 4800 de 2011 en su artículo 68, la entidad estableció a través de la circular número 3-2012-000138 de fecha 29 de marzo de 2012, elaborada conjuntamente por la Dirección de Formación Profesional y la Dirección de Empleo y Trabajo, otorgar hasta un 20% de toda la oferta de formación titulada para los aprendices caracterizados como víctimas.



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De otra parte, para promover la permanencia de la población víctima en las acciones de formación titulada, se emitió la Resolución 00582 de 2012, “por la cual se establece el procedimiento y cronograma para la adjudicación de apoyos de sostenimiento a los aprendices SENA” y en el artículo segundo prioriza como beneficiario de los apoyos de sostenimiento a la población víctima enmarcada en la Ley 1148.

Conjuntamente, con el Ministerio del Interior, el SENA viene articulándose a nivel territorial en la atención de las víctimas indígenas brindándoles formación en emprendimiento y asesoría para la formulación de planes de negocio a los gobernadores indígenas, para que estos sean multiplicadores en cada una de sus comunidades. Esta experiencia se replicará en las regiones focalizadas por el Ministerio.

En lo que respecta al sector rural, la entidad desarrolla el programa Jóvenes Rurales Emprendedores, cuyo objetivo es capacitar en áreas estratégicas y de alto desempeño ocupacional a jóvenes del sector rural, mediante acciones de formación y el desarrollo de proyectos productivos. Este programa genera autoempleo para la “Población Joven Rural y Vulnerable”, dentro de la cual se ubican las víctimas. 5.4 Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el mes de octubre, concertó con el Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA- y el Ministerio de Trabajo, una ruta de trabajo para adelantar el proceso de construcción de la política de empleo urbana y rural. Entre los puntos acordados se destaca lo siguiente:

1. Socialización por parte del Ministerio de Trabajo y el DNP, de los avances de un convenio con el PNUD, mediante el cual se adelanta la caracterización socio-laboral de las víctimas en 44 municipios.

2. Reunir un equipo en el tema de empleo para que apoye el proceso de

direccionamiento de la política de empleo para las víctimas, tanto a nivel urbano como rural, para el mes de noviembre de 2012.

3. Adelantar una reunión previa con las entidades del SNARIV con competencias en

el tema de empleo rural y urbano, con el fin de revisar los avances sobre empleo rural y urbano, previo a la reunión con el “comité de expertos” creado por el Ministerio de Trabajo.

4. Conformación de dos grupos de trabajo, uno dedicado al tema socio-laboral y otro

dedicado al tema de oferta local, para lo cual cada entidad deberá enviar el nombre del enlace correspondiente para cada grupo.



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5.5 Departamento Nacional de Planeación (DNP) La Dirección General del DNP creó un “grupo de proyectos especiales”, a su vez encargado de trabajar a través de tres grupos de trabajo los temas relativos a la Red Unidos, población víctima de desplazamiento y generación de ingresos, respectivamente. En entrevista realizada a los integrantes del grupo de proyectos especiales112, se reiteró que la denominada “estabilización socioeconómica” supone un componente de generación de ingresos, uno de tierras y otro de vivienda. En el Plan Nacional de Desarrollo, la población víctima de desplazamiento quedó enmarcada dentro del capítulo alusivo a la “política social” del Gobierno, por tratarse de vulnerabilidad. Sin embargo, el hecho de que la Ley 1448 de 2011 haya dispuesto que las políticas de generación de empleo sean medidas de reparación a víctimas, conllevó que el DNP tuviera que analizar la manera como se coordinarían las políticas de generación de ingresos con las políticas de empleo. Con todo, el DNP manifestó que su prioridad es garantizar el cumplimiento de las órdenes emanadas desde la Sala de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional. Esto significa que para el DNP la prioridad ha sido la población víctima de desplazamiento forzado y la manera como se logre superar su estado de vulnerabilidad y que puedan “estabilizarse socioeconómicamente”. Para la Procuraduría es de la mayor relevancia resaltar el hecho de que, para el Gobierno Nacional, la población desplazada forzosamente no ingresa a la Red Unidos por ser víctima, sino porque ha sido catalogada como pobre y vulnerable. El DNP aclaró igualmente – al igual que el Ministerio de Trabajo - el alcance del concepto de “restitución” en función de las políticas de generación de empleo. Al respecto, indicó que ésta significa restituir las capacidades de las víctimas. Al respecto y, frente a las funciones asignadas al Ministerio de Trabajo en la Ley 1448 de 2011, se consideró que el proceso de restitución a través de generación de empleo se ha visto por etapas. En esa medida, la estabilización es un primer paso para la garantía de esta medida. A la fecha, el DNP señaló que se dispone de una caracterización laboral para la población desplazada que hace parte de la Red Unidos. Sin embargo, manifestó esta entidad que productivamente no se tiene información sobre la caracterización de las víctimas desplazadas que no se encuentran en esta estrategia, pues el RUPD no proporciona

112

El 9 de julio de 2012, el coordinador del Grupo de Reparación Integral a las Víctimas de la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos entrevistó a la coordinadora del grupo de proyectos especiales y a cuatro asesores del mismo.



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variables para caracterizar laboralmente. La dificultad para caracterizar se extiende al resto de víctimas de hechos distintos al desplazamiento forzado. En materia de cifras, la cuarta parte de las personas que hacen parte de la Red Unidos son víctimas de desplazamiento forzado. A su vez, la cuarta parte de la población desplazada se encuentra en “InfoUnidos”. De acuerdo con los funcionarios entrevistados por la Procuraduría, el resto de población desplazada (75%), más las víctimas de hechos distintos al desplazamiento “se irán caracterizando en el mediano plazo”.113 En esta labor, el DNP lidera el trabajo en asuntos institucionales y de coordinación. Con respecto al trabajo de coordinación con el nivel territorial, se indicó acerca de la elaboración de una cartilla para que, desde el nivel territorial, las autoridades diseñaran planes de generación de ingresos. Ello permitirá acceder a la caracterización por cada municipio. Esta cartilla se acompaña de otra relacionada con el diseño de los “planes de acción” departamental/distrital/municipal en materia de atención, asistencia y reparación integral a victimas. 5.6 Respuesta del Departamento para la Prosperidad Social (DPS) El DPS aclara que siendo esta entidad la cabeza del sector de la inclusión social y la reconciliación, sólo puede rendir cuenta sobre los planes, programas y proyectos específicos que diseña e implementa para el cumplimiento de los objetivos misionales legalmente establecidos. Al hacer referencia a la Ley 1448 de 2011, aclara esta entidad que, en el marco de la “restitución” de los derechos de las víctimas, la entidad responsable del diseño, coordinación y seguimiento de los programas para la generación de empleo rural y urbano, es el Ministerio de Trabajo. Por su parte, la UAEARIV, es la entidad encargada de la implementación de la política pública de atención y reparación integral a las víctimas, así como a la implementación de los componentes, líneas de acción y medidas en ella establecidas. Con base en estos argumentos, el DPS informa que cuenta con el “Grupo de Trabajo Generación de Ingresos y Empleabilidad” que tiene como objetivo específico promover “una persona empleable”, entendido el concepto como “una condición relacionada con la capacidad de un individuo de lograr un ingreso a través de la dedicación a un empleo o autoempleo, en el cual se mantiene o reubica de acuerdo a las circunstancias y teniendo en cuenta sus cualidades, conocimientos, formación, así como las condiciones del mercado de trabajo”.114

113 Ibíd. 114

Respuesta del DPS a requerimiento escrito enviado por la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos.



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El DPS cuenta con varias herramientas para cumplir sus funciones respecto de la población objeto de atención. Entre los componentes de intervención se encuentran programas como “Mujeres ahorradoras en acción”, “Trabajemos unidos” y “Ruta de ingresos y empresarios”. Estos programas tienen como destinatarios la siguiente población: mayores de edad, en pobreza extrema incluidas en el sistema de información de la Red UNIDOS y población víctima de la violencia (en estado incluido activo del Registro Único de Víctimas -RUV), entre otros. 5.6.1 Mujeres ahorradoras en acción Este programa busca promover en las mujeres participantes autonomía, empoderamiento, construcción y participación en redes empresariales y solidarias, con enfoque de género. El acompañamiento del Gobierno en este caso tiene fin de impulsar el autoempleo, romper barreras de acceso al sistema microfinanciero y generar cultura del ahorro, manejo del dinero y aseguramiento de la vida. 5.6.2 Trabajemos unidos Este programa tiene como finalidad aumentar el nivel de empleabilidad de las poblaciones vulnerables del país, especialmente jóvenes, mujeres, población con discapacidad, población adulta desempleada de largo plazo y/o inactiva y “población en condiciones de victimización”, a través del desarrollo de intervenciones específicas para cada uno de estos grupos, que conjuguen acciones de acompañamiento, asesoramiento, formación y entrega de apoyos de sostenimiento que favorezcan el proceso de enganche laboral. Sin duda alguna, la pertinencia de este programa frente al deber de generar empleo rural y urbano a cargo del Estado colombiano en su conjunto, es evidente. Si bien el Ministerio de Trabajo también aludió a la vinculación de 1285 víctimas de desplazamiento en Trabajemos Unidos, no se obtuvo noticia de los criterios con que fueron seleccionadas estas personas, ni los resultados obtenidos a la fecha, especialmente, en lo relativo a dar cuenta de la caracterización del perfil socioeconómico de los beneficiarios. 5.6.3 Ruta de ingresos y empresarios Este programa busca avanzar en el incremento de las capacidades sociales, productivas, administrativas y empresariales de las familias pobres, vulnerables y en situación de desplazamiento, preferiblemente vinculadas a la Red UNIDOS que han sido priorizadas por el Gobierno Nacional para la superación de pobreza extrema. Lo anterior, mediante procesos de formación, acompañamiento, seguimiento, financiación y asistencia técnica que requieran las unidades productivas individuales o asociativas.



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En el marco de ejecución de la Ley 1448 de 2011, han participado o están en proceso de participación 34.563 víctimas de desplazamiento forzado por la violencia, atendidas por las siguientes herramientas a cargo de la Dirección de Inclusión Productiva del DPS:

Cuadro 8. Distribución de la población atendida por componente para el 2011

Distribución de la población atendida por componente para el 2011

HERRAMIENTAS POBLACIÓN

DEZPLAZADA %

POBLACIÓN POBRE Y

VULNERABLE %

Capitalización microempresarial 1.342 3,9% 6.692 8,2%

Desarrollo económico incluyente 0 0,0% 233 0,3%

Incentivo a la capacitación para el empleo 1.475 4,3% 2.492 3,0%

Mujeres ahorradoras en acción 20.930 60,6% 44.837 54,8%

Mujeres productivas 2.678 7,7% 36 0,0%

Recuperación de activos improductivos 3.096 9,0% 5.569 6,8%

Ruta de ingresos y empresarismo 2.528 7,3% 7.697 9,4%

Trabajemos unidos - enganche laboral- 2.514 7,3% 14.322 17,5%

TOTAL GENERAL 34.563 100% 81.878 100%

Fuente: Departamento para la Prosperidad Social (DPS, 2012)

Durante el año 2011, se atendieron o están en proceso de atención, 116.441 personas, de las cuales 34.563 son población desplazada y el resto (81.878 personas) son población pobre y vulnerable, equivalentes a un 29.7% y 70.3%, respectivamente.



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6. ANÁLISIS DE LA PROCURADURÍA Y CONCLUSIONES El presente informe ha pretendido analizar el alcance de las medidas de generación de empleo rural y urbano para las víctimas de una manera amplia e integral. Por ello se presentó en primer lugar el marco jurídico existente, el cual da cuenta de la complejidad de esta materia. Luego se presentó el alcance de las políticas ordinarias de empleo y diminución de pobreza y la gestión realizada hasta la fecha por el Gobierno en relación con las políticas de “generación de ingresos” a víctimas de desplazamiento forzado. Posteriormente, se analizó la relación entre políticas sociales con políticas de reparación a víctimas. Procede en este momento la Procuraduría a analizar la información recopilada proveniente de las entidades que tienen a su cargo – desde el nivel central – el diseño e implementación de la política de generación de empleo, entendida ésta como una medida de reparación integral a las víctimas del conflicto armado. 6.1 Consideraciones generales sobre el alcance de las medidas de generación de empleo rural y urbano como medidas de reparación Para iniciar, si bien se mencionó anteriormente que el crecimiento económico es una fuente de generación de empleo y que, asimismo, generación de empleo supone generalmente un mayor ingreso y bienestar a la población, también se indicó que este supuesto de la teoría económica no necesariamente se cumple en la práctica. El mismo Gobierno Nacional - a través del documento CONPES 3616 de 2009 - reconoció que a pesar de que se haya generado crecimiento económico, ello no ha significado una reducción proporcional en la pobreza, debido a cuatro aspectos: (i) la economía del país crece y genera riqueza, pero no incluye a toda la población; (ii) el gasto público se ha duplicado en los últimos 20 años, pero la pobreza se mantiene en un 50%; (iii) se ha asumido que la pobreza depende únicamente del nivel de ingreso (cuando es multidimensional); y (iv) la pobreza es persistente y se transmite de generación en generación debido a las trampas de la pobreza.115 En aras de superar estos obstáculos, el Estado colombiano en su conjunto ha diseñado políticas sociales para disminuir la pobreza en el país, procurando alcanzar un máximo nivel posible de bienestar. Estas políticas sociales se enmarcan en la lucha por disminuir la pobreza histórica de cientos de miles de colombianos. Lo que ocurre es que, si a la política para superar la pobreza histórica se le agrega una nueva política pública de reparación integral a las víctimas del conflicto armado, específicamente diseñada para redignificarlas y reintegrarlas a la vida social y económica del país en la mayor medida de lo posible, es clara la complejidad y el entrecruzamiento

115

CONPES 3616 de 2009, p. 22



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entre unas y otras, pues en últimas, lo que se busca es alcanzar para ambas poblaciones un estatus de ciudadanía que nunca han logrado tener. Por tanto, la Procuraduría considera que el criterio fundamental para interpretar si la política pública de reparación integral a las víctimas es idónea y adecuada, es el carácter transformador que ésta debe contener. Esto significa que sólo podrá garantizarse la no repetición de los hechos victimizantes si se contribuye a “la eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que contribuyeron a la victimización”, tal como lo indica el mismo Decreto 4800 de 2011 (Art. 5º), reglamentario de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y como lo ha manifestado repetidamente la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El carácter transformador que debe cumplir una política pública de reparación a víctimas conlleva que – para el caso del empleo - las distintas fases del proceso de generación de capacidades, acumulación de activos y autosostenimiento de las víctimas puedan llevarse a cabo sin que la víctima que se beneficie de estas medidas vea obstaculizado su proceso por el mismo ciclo de dificultades materiales a que se deben enfrentar las personas en situación de pobreza: dificultades para asumir los costos del transporte para trasladarse de su casa al lugar de capacitaciones o de trabajo (y viceversa), según sea el caso; dificultades para que las mujeres cabeza de familia puedan salir de sus casas a recibir las capacitaciones o a trabajar, debido a que no tienen con quién dejar a sus hijos(as); en general, la inseguridad que tiene esta población para contar con un mínimo vital que incluya alimentación, vestuario y vivienda adecuadas. Por tanto, la caracterización sociolaboral que debe realizarse a cada víctima del conflicto deberá estar precedida del goce efectivo de derechos mínimos, los cuales son la razón de ser de las medidas de “estabilización socioeconómica” como parte de la atención y la asistencia a que tienen derecho quienes han sufrido de manera desproporcionada los efectos adversos del conflicto. Lo anterior quiere decir que las políticas de generación de empleo, entendidas como reparación (restitución) en la Ley 1448 de 2011, deben estar articuladas debidamente con las medidas implementadas previamente por el Estado, atinentes a la atención y asistencia, de manera que el punto de partida en materia de caracterización del perfil sociolaboral, capacitaciones y enganche laboral/proyectos productivos pueda realizarse de manera sostenible. En eso consiste el enfoque transformador del que hablan la Ley de Víctimas y sus decretos posteriores. La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras marcó un paradigma político y jurídico, al reconocer la existencia de un conflicto armado interno en Colombia. Este reconocimiento supuso a su vez la visibilización de un importante número de víctimas y el derecho que les asiste de recibir, por parte del Estado colombiano en su conjunto, una serie de medidas que propendan por retornarles – en la medida de lo posible – su dignidad como seres humanos.



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Sin embargo, es claro igualmente que el deber de reparar a cargo del Estado no nació con la expedición de la Ley 1448 de 2011. Como se anotó anteriormente, el deber de reparar es una medida de justicia. Como tal, pretende corregir abusos del pasado representados en violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, más allá de que una ley formal haya o no reconocido la existencia de un conflicto armado interno. Con todo, es claro que el reconocimiento del conflicto armado interno a través de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras permite enmarcar el contexto colombiano en el escenario de la justicia transicional y, en ese sentido, exige al Estado colombiano garantizar los derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral. Es decir, se refuerza el deber del Estado de reparar a las víctimas. En esos términos, el cumplimiento del deber estatal de generar empleo urbano o rural para las víctimas estará supeditado al cumplimiento previo y simultáneo de las medidas necesarias para que éstas puedan tener garantizada su subsistencia y puedan proteger su dignidad, aliviar su sufrimiento y las condiciones de extrema necesidad por las que atraviesan, es decir, el cumplimiento de las medidas de atención y asistencia que se fundamentan en el deber de solidaridad y humanitarismo, tal como lo ha reiterado la jurisprudencia constitucional colombiana. La reparación – según se indicó precedentemente – no surge de la solidaridad ni del humanitarismo; su fuente es el reconocimiento de responsabilidad. Este reconocimiento surge de la necesidad de expresarles a las víctimas que lo que les ocurrió no debió haberles ocurrido jamás, que no podrá volverles a ocurrir, y que el Estado, en su posición de garante, reparará de manera subsidiaria, en los casos en que los daños no sean atribuibles a sus propios agentes. En ese sentido, existe una serie de medidas de reparación que buscan, de manera integral, reparar el daño y reconocer la dignidad y la condición de ciudadanía. El legislador colombiano consideró que generar empleo hacía parte de estas medidas, por lo cual, la única manera en que se podría considerar cumplida esta obligación estatal es brindando la posibilidad de que las víctimas puedan reiniciar un proyecto de vida autosostenible. La autosostenibilidad es el fin último de las medidas de generación de empleo en clave de reparación. Por ello es claro que los medios para llegar a ese objetivo son igualmente importantes. Entrará esta Entidad a analizar las rutas que se han diseñado hasta la fecha, dirigidas a generar ingresos y estabilizar económicamente a las víctimas, con el fin de dilucidar si la exigencia de generación de empleo se cumple a cabalidad por parte del Gobierno Nacional. Luego de haber recibido respuesta por parte de las entidades competentes en la materia, se puede verificar que las medidas establecidas en el CONPES 3616 de 2009 para generar ingresos se dirigen tanto a víctimas de desplazamiento forzado, como a población en situación de pobreza extrema. Es decir, parecieran entremezclarse políticas para las



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víctimas con políticas sociales para la población en general. Este aspecto ha sido una constante en gran parte de los Estados que se han enfrentado a transiciones conflicto armado/paz o dictadura/democracia, pues las políticas de reparación se llevan a cabo – dada la magnitud de la población víctima – mediante reformas administrativas. La aclaración que se hace necesaria en el caso de la política de generación de ingresos para víctimas de desplazamiento forzado es que ésta se ha circunscrito en el marco de medidas de atención; no de reparación. La misma Corte Constitucional a través de sus autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 así lo ha reiterado, en virtud de que la política pública de víctimas estaba diseñada – antes de la Ley 1448 - exclusivamente en términos de prevención, protección y atención; no de reparación. La relevancia de distinguir entre si una acción del Estado es propia de la atención, de la asistencia o de la reparación integral, supone entender la fuente, la razón de ser de cada medida y los responsables de implementarla, aspecto que ya se ha aclarado a lo largo de este documento. Sin embargo, en la práctica, las distintas fases por las que tendrá que atravesar la ruta de generación de empleo rural o urbano, deberán estar coordinadas entre sí, de manera que no será sencillo identificar en qué momento específico una víctima pasó de la etapa de atención a la etapa de reparación. Lo cierto es que una ruta adecuada de generación de empleo para las víctimas del conflicto armado debe tener como finalidad última la posibilidad de autosostenimiento. Ese fin último debe propiciarse desde la prestación de las medidas de atención y asistencia, como estadios previos de “estabilización”, antes de que el Estado, luego de un proceso de caracterización del perfil sociolaboral de cada víctima, proceda a facilitar las capacitaciones, formación para el trabajo, y demás actuaciones que permitan sentar las bases para que esta población pueda integrarse a la vida social y económica. Con todo, la Procuraduría es consciente de que la política social y la política de reparación a las víctimas coincidirá en la práctica, especialmente en materia de generación de empleo. Ante esta inevitable situación, es de suma relevancia que el Estado reconozca – en el caso de las víctimas cobijadas por la Ley 1448 – su deber de repararlas, autónomo y diferencial respecto de su deber de garantizar el bienestar a la población no víctima, así como la necesidad de que se implementen ciertos servicios diferenciados para las víctimas, de manera que quede claro que, en materia de empleo para esta población, existe una política pública especial. 6.2 Consideraciones respecto de las respuestas de las entidades objeto de seguimiento en la materia El artículo 67 del Decreto 4800 de 2011 señala que el Ministerio de Trabajo, el SENA y la UAEARIV diseñarán un “Programa de Generación de Empleo Rural y Urbano”, que deberá contemplar las siguientes fases: (i) diagnóstico de las necesidades de las víctimas en materia de empleo rural y urbano incluyendo capacitación, acceso a empleo,



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acompañamiento psicosocial; (ii) recolección de la información de oferta institucional existente; (iii) identificación de rigideces del mercado laboral que afectan la generación de empleo para las víctimas; (iv) diseño e implementación de estrategias y proyectos para la generación masiva de empleo rural y urbano, incluido el diseño de una herramienta de seguimiento y evaluación del programa; (v) diseño e implementación de una estrategia de comunicación para difundir masivamente las características y los medios para acceder al programa; (vi) diseño e implementación de una estrategia de apropiación, seguimiento y cumplimiento para cada entidad responsable. Al respecto, el Gobierno Nacional ha establecido que existe una política integral para promover la generación de empleo para las víctimas. Sin embargo, de las respuestas obtenidas por parte de las entidades objeto de seguimiento, se observa que a la fecha, el cumplimiento de medidas de generación de empleo rural o urbano es apenas incipiente, puesto que el aludido “Programa de Generación de Empleo Urbao y Rural” aún no ha sido diseñado. Sin embargo, es claro que las razones para que el referido programa no haya sido elaborado, no son menores. Se trata de un proceso complejo que debe integrar un sinnúmero de aristas relacionadas con el derecho a una vivienda digna, la seguridad alimentaria, el debido retorno o reubicación de quienes fueron desplazados forzosamente, y la restitución (formal y material) de tierras. Por si fuera poco, la Procuraduría ha manifestado en anteriores informes116 que la restitución de tierras y los retornos/reubicaciones deben realizarse de manera coordinada con las labores de remoción de minas antipersonal, con el fin de garantizar que se realicen en zonas libres de sospecha de presencia de artefactos explosivos. Adicionalmente, garantizar que el mercado laboral sea lo suficientemente amplio como para integrar a la población víctima del conflicto, supone coordinar la política social, actualmente en cabeza del Departamento para la Prosperidad Social, y direccionar la política económica general a las necesidades de esta población. A la fecha, el Gobierno trabaja actualmente en un documento conceptual que permita aclarar los criterios para diferenciar entre el tema de generación de ingresos como medida de atención y empleo rural y urbano, como parte de la reparación integral. Este documento está en proceso de elaboración, pero será de gran utilidad, en tanto que el mismo Gobierno Nacional ha reconocido la precariedad no sólo en la implementación de medidas de

116

Procuraduría General de la Nación, “El desminado humanitario en colombia- Segundo informe de seguimiento”, en el capítulo de Recomendaciones se estableció lo siguiente: “SEXTO. Exhortar al Gobierno nacional, en cabeza del Ministerio de Agricultura, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER, a la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas y a la Unidad de Restitución de Tierras para que los procesos de retorno, adjudicación de baldíos, adjudicación y restitución de tierras se haga de manera coordinada con el Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal PAICMA en aras de garantizar la seguridad de las víctimas del conflicto armado y demás beneficiarios de dichas acciones y en previsión de los dispuesto en la Ley 1448 de 2011 y demás disposiciones relacionadas con la reparación integral de las víctimas.”, junio de 2012.



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generación de empleo para las víctimas, sino también en términos conceptuales, al no existir un consenso sobre cuándo se entiende que la estabilización socioeconómica pasa de ser un grupo de medidas de atención y asistencia, a medidas con efectos reparadores (reparación integral). En cuanto a las acciones llevadas a cabo por la UAEARIV en materia de generación de ingresos, éstas están enmarcadas principalmente en la política de retornos y reubicaciones, y en los planes de reparación integral colectivos. Para la UAEARIV, las medidas de generación de empleo se implementarán únicamente a las víctimas que así lo requieran - aspecto que será definido con el enlace de reparación respectivo -.117 Luego de elaborado el Acuerdo para la Prosperidad de los días 8 y 9 de junio de 2012, se instaló la Mesa “Iniciativas, Productividad y Empleabilidad”, en la cual se acordó que la UAEARIV sería la encargada de consolidar la oferta institucional y privada de servicios de empleabilidad y generación de ingresos para la población víctima a través de enlaces de reparación en el territorio. A su vez, las focalizaciones para la caracterización de las víctimas se realizarán articuladamente con la UAEARIV. Es claro pues, que si bien el Ministerio de Trabajo es la entidad responsable de dar los lineamientos de política en materia laboral para fomentar el acceso a oportunidades de autoempleo o empleo dependiente para las víctimas, existe una importante responsabilidad en cabeza de la UAEARIV, como coordinadora del SNARIV. En relación con las acciones llevadas a cabo por el Ministerio de Trabajo, el 9 de octubre de 2012 éste firmó un convenio con el PNUD - convenio que se encuentra en ejecución - con el objeto de fortalecer sus capacidades para la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de la política de empleo y los programas y proyectos orientados a la generación de empleo decente o digno118 con enfoque de derechos, con el fin de iniciar el proceso de caracterización del perfil sociolaboral. Con el apoyo de la cooperación internacional (PNUD), el Ministerio de Trabajo busca trabajar desde los siguientes frentes: (i) fortalecimiento para la evaluación y el monitoreo de las políticas de formalización laboral y de modalidades alternativas al trabajo independiente; (ii) sistemas de información del mercado de trabajo y subsidio familiar; (iii) fortalecer las capacidades de seguimiento y análisis de las dinámicas del mercado de trabajo y el impacto del servicio público de empleo; (iv) fortalecer las capacidades para el diseño, ejecución, el monitoreo y la evaluación del servicio público de empleo; (v) diseñar

117

Así lo hizo conocer el grupo de funcionarios de la UAEARIV entrevistados por el Grupo de Reparación Integral a las Víctimas de la Procuraduría Delegada para la Prevención en materia de Derechos Humanos y Asuntos Étnicos. 118

A pesar de que el concepto “trabajo decente” ha sido desarrollado más desde el ámbito de la doctrina, existe cierto consenso respecto a cuatro elementos fundamentales sin los cuales no puede existir un empleo “digno” o “decente”: (i) oportunidades laborales (suficiencia de empleo remunerado en un país, bien sea empleo o autoempleo); (ii) derechos de los trabajadores (no al trabajo infantil, no al trabajo forzoso, no discriminación laboral, estabilidad laboral); (iii) protección social (seguridad social como salud, pensiones, cesantías y riesgos profesionales); y (iv) diálogo social (participación efectiva de los trabajadores en las decisiones que los afectan). Al respecto, ver “Trabajo digno y decente en Colombia- Seguimiento y control preventivo a las políticas públicas” (2011), un documento conjunto entre la Procuraduría General de la Nación, DeJuSticia y USAID.



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las “rutas de generación de ingresos”, rural y urbanas, para la población víctima de la violencia; (vi) fortalecer las capacidades técnicas de los Centros de Empleo y Emprendimiento como estrategias para la inclusión productiva y la generación de medios de vida sostenibles en poblaciones en situación de pobreza y vulnerabilidad; y (vii) la implementación de proyectos de desarrollo socioeconómico y desarrollo rural, que contribuyan a la cohesión social, la inclusión, la convivencia y la paz.

Con respecto al trabajo realizado hasta la fecha por el SENA, esta entidad manifestó que actualmente se prioriza y facilita el acceso preferencial de jóvenes y adultos víctimas a los programas y capacitación técnica. Al respecto, se elaboró la Circular 3-2012-000138 de marzo de 2012, la cual tiene como objetivo otorgar hasta un 20% de toda la oferta de formación titulada para los aprendices caracterizados como víctimas, y la Resolución 00582 de 2012, por medio de la cual se promueve la permanencia de esta población en los programas, a través de apoyos económicos de sostenimiento. Sin embargo, no se allegaron cifras concretas sobre el número de víctimas, por lo cual sólo se obtuvo noticia de la expedición de normas internas, mas no de resultados e impactos concretos.

El SENA asegura brindar formación en emprendimiento y formulación de planes de negocios para los gobernadores indígenas, pero no se remitió información más detallada sobre los criterios con los cuales se implementan estos programas. En esa medida, no es posible conocer el enfoque diferencial étnico con el que el SENA lleva a cabo su deber misional en materia de víctimas.

Respecto de la población campesina, el programa Jóvenes Rurales Emprendedores pretende capacitar en áreas “estratégicas” y “de alto desempeño ocupacional” a jóvenes del sector rural, mediante acciones de formación y el desarrollo de proyectos productivos, con el fin de promover el autoempleo para esta población. Sin embargo, al igual que en el párrafo precedente, el SENA no aportó información ni cifras concretas que den cuenta del impacto y resultados logrados a favor de las víctimas contempladas en la Ley, ni explicó con mayor detalle el significado de las denominadas “áreas estratégicas” y “de alto desempeño ocupacional”.

De igual manera, con la información allegada a la Procuraduría por parte del Ministerio de Agricultura, tampoco es posible conocer el estado de las víctimas de origen campesino-rural, puesto que este Ministerio se limitó a responder que se ha diseñado una “ruta de trabajo” con el SENA y el Ministerio de Trabajo, con el fin de construir la política de empleo rural y urbano, para lo cual “se prevé la conformación de un equipo interinstitucional para el mes de noviembre del año en curso”. En esa medida, el Ministerio de Agricultura se refirió al proceso de caracterización sociolaboral de víctimas de 44 municipios, liderado por el Ministerio de Trabajo.

En relación con las acciones realizadas por el DNP, debe reiterarse que se han enmarcado en su rol de coordinador de la Mesa Técnica de Generación de Ingresos (MTGI). Es decir, se refieren a la articulación de la oferta, coordinación y gerencia de la



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política de generación de ingresos. Corresponde a las distintas entidades – desde el nivel central y el nivel territorial, respectivamente - ejecutar los recursos en programas y proyectos de generación de ingresos para la población víctima de desplazamiento, de acuerdo con la “ruta de atención integral”. En ese sentido, el DNP afirmó haber establecido criterios de análisis para flexibilizar la oferta institucional; identificó barreras en la oferta; identificó diferencias y semejanzas en generación de ingresos para víctimas de desplazamiento y población pobre extrema; definió criterios para trabajar mejor los perfiles productivos de esta población; desarrolló un formato único de caracterización; diseñó una propuesta de trabajo para definir las competencias territoriales; elaboró una cartilla y aplicativo de caracterización en el nivel territorial; puso en marcha mesas de alianzas público privadas; manifestó haber incorporado el enfoque diferencial en los programas de generación de ingresos; y diseñó un sistema de información por módulos (poblacional, territorial, de oferta, de seguimiento y evaluación). Sin embargo, ninguna de estas importantes acciones – apenas mencionadas por el DNP - fue explicada ni detallada, por lo cual no se tiene conocimiento del grado de impacto y logros materiales alcanzados. Adicionalmente, debe mencionarse que para el DNP el cumplimiento de sus obligaciones en materia de generación de ingresos (“estabilización socioeconómica” según la Ley 1448 de 2011) se mide a partir de todos los proyectos y programas de formación para el trabajo, enganche laboral o autoempleo. Sin duda, este aspecto pareciese contradecir lo dispuesto por la Ley 1448, pues, como se ha mencionado, la estabilización debe referirse a una fase previa al momento de la reparación – más exactamente, al momento de la restitución de capacidades -, y debe consistir realmente en garantizarle a la población víctima un mínimo vital que la ayude a insertarse al mercado laboral en igualdad de condiciones. Por tanto, la Procuraduría considera que el rol del DNP en materia de víctimas del conflicto armado debe fortalecerse. En el Plan Nacional de Desarrollo, la población víctima de desplazamiento quedó enmarcada dentro del capítulo alusivo a la política social del Gobierno, por tratarse de vulnerabilidad. Sin embargo, el hecho de que la Ley 1448 de 2011 haya dispuesto que las políticas de generación de empleo sean medidas de reparación y que así haya sido reiterado en los documentos CONPES de víctimas, supone que el DNP deba repensar la manera como se coordinarán las políticas de generación de ingresos con las políticas de empleo. Según lo revelaron – mediante entrevista - los asesores del grupo de proyectos especiales de la Dirección General del DNP, la prioridad de esta entidad ha sido garantizar el cumplimiento de las órdenes emanadas desde la Sala de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional. Esto significa que para el DNP la prioridad ha sido la población víctima de desplazamiento forzado: la manera como se logre superar su estado de vulnerabilidad y que puedan estabilizarse socioeconómicamente. Las víctimas de hechos distintos al desplazamiento no han hecho



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parte de las prioridades de la entidad técnica del Gobierno que fija los lineamientos para llevar a cabo las políticas públicas económicas y sociales. Por último, con respecto al trabajo realizado por el DPS, se informó que esta entidad cuenta con el “Grupo de Trabajo Generación de Ingresos y Empleabilidad” que tiene como objetivo específico promover que los beneficiarios del programa obtengan un ingreso estable de acuerdo con sus cualidades, conocimientos, formación, así como las condiciones del mercado de trabajo. Adicionalmente, el DPS oferta tres programas relacionados con mejorar las capacidades socioeconómicas de las víctimas, tales como “Mujeres ahorradoras en acción”, “Trabajemos unidos” y “Ruta de ingresos y empresarios”. Para la Procuraduría es de relevancia resaltar el hecho de que, para el Gobierno Nacional, la población desplazada forzosamente no ingresa a la Red Unidos por ser víctima, sino porque ha sido catalogada como pobre y vulnerable. En el mismo sentido, la población víctima ha ingresado a programas ya existentes del DPS – antes Acción Social -, previamente diseñados para mejorar la calidad de vida de la población vulnerable en general, especialmente la que se encuentra en situación de pobreza extrema. En ese sentido, queda claro que las medidas diferenciales de generación de empleo urbano y rural para las víctimas se encuentran, a la fecha, en proceso de diseño. 6.3 Consideraciones finales La reparación integral - con todas las medidas que ésta incluye -, la atención y asistencia, en la práctica, no son susceptibles de ser implementadas por compartimentos, de manera aislada y diferenciada. El camino de la reparación de una víctima es uno solo y está compuesto de distintas fases y etapas que deberán ir articuladas y ser coherentes entre sí. Las medidas materiales (con componente monetario) se deben implementar de forma concomitante a las medidas no materiales (medidas de satisfacción y de rehabilitación física y psicológica). Por ende, una víctima del conflicto armado no será reparada si no concurren todas las medidas que ésta, con su propia voz y de acuerdo con sus circunstancias particulares, concerte con su respectivo “enlace de reparación” por parte del Gobierno Nacional. Toda víctima que requiera del concurso de la institucionalidad para que pueda acceder a un empleo digno y decente (o autoempleo), deberá alcanzar una vida autosostenible en materia económica, de manera que disminuyan al máximo sus condiciones de vulnerabilidad, en clave transformadora y de garantías de no repetición. El gran obstáculo con el que se enfrentan hasta ahora las víctimas es el hecho de que el Gobierno Nacional no cuenta con información confiable sobre el universo de víctimas y, dentro de este universo, cuáles de ellas requieren una intervención en capacitación y formación para el trabajo. Esta falta de información ha llevado al discutible supuesto por



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parte del DNP de que “el comportamiento de las víctimas de otros delitos es igual al de la población desplazada”119, a falta de datos exactos sobre la población víctima de otros hechos victimizantes. A la fecha no hay caracterización de las víctimas y por ende, no hay metas claras; las cifras son tentativas. Esto hace imposible hacer seguimiento y evidencia las fallas actuales en cuanto a información adecuada para implementar una política pública idónea. El diseño de rutas diferenciales de generación de empleo y autoempleo rural y urbano para las víctimas del conflicto armado depende de que se conozca cuántas víctimas se beneficiarán de los programas que se creen, así como la identificación del perfil sociolaboral de cada una de éstas. Para la Procuraduría cobra especial relevancia la necesidad de que se adecue la oferta institucional al perfil sociolaboral de las víctimas. Esto implica que se dé cumplimiento al artículo 13 de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, alusivo al enfoque diferencial, en la medida en que se ofrezcan programas para proteger a los campesinos, a las mujeres, jóvenes, grupos étnicos, personas con discapacidad, entre otros. Adecuar la oferta institucional con enfoque diferencial permitirá responder a las particularidades y al grado de vulnerabilidad de esta población, tal como lo dispone la misma Ley de Víctimas. La mención explícita que el artículo 13 de la Ley 1448 hace de la población campesina como destinataria de un enfoque diferencial en las medidas de esta Ley, supone interpretar que la generación de empleo rural deberá contar con la voz de las víctimas de origen rural, cuyo número es desconocido pero que, entendido el contexto de victimización en el marco del conflicto armado, es altamente significativo. La Procuraduría reconoce las dificultades de esta tarea. Si es complejo diseñar e implementar una política pública idónea y oportuna para la generación de empleo para las víctimas, es igualmente compleja la labor de hacer seguimiento a dicha política pública, en calidad de organismo de control. El marco de referencia por medio del cual se debe medir si el Gobierno Nacional está cumpliendo sus obligaciones de reparación integral a las víctimas, debe ser diferenciado, dependiendo de la medida de reparación de la que se trate. Naturalmente, no podrá hacerse seguimiento a las políticas de generación de empleo usando como referencia los montos presupuestales que ha destinado el Gobierno, como ocurre con el caso de la indemnización individual administrativa. Si se toma el autosostenimiento de las víctimas como el fin último de las medidas de generación de empleo en clave de reparación integral y transformadora, es evidente que la política pública respectiva debe ser gradual y progresiva, antecedida de una previa estabilización socioeconómica que inicie desde la implementación de las medidas de atención y asistencia, tal como ya se ha mencionado.

119

Ver CONPES 3712 de diciembre de 2011.



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Para ello, debe conocerse de qué tipo de personas se está hablando y, por ende, qué tipo de personas serán las destinatarias de un conjunto de programas y planes nacionales y territoriales que, en últimas, probablemente serían inocuos, en caso de dirigirse a perfiles socio-laborales equivocados. Dada la inminencia del cruce entre políticas sociales ordinarias y políticas de reparación para las víctimas, la Procuraduría considera que, para el caso de las víctimas contempladas en la Ley 1448, es imprescindible que medie un reconocimiento de responsabilidad por parte del Estado sobre el incumplimiento de sus deberes de protección de los ciudadanos - situación que origina y explica la necesidad de reparar -, y que existan servicios específicamente dirigidos a las víctimas. Estas condiciones marcarían la diferencia con las políticas sociales ordinarias que tiene el Estado colombiano con la población en general. Finalmente, dada la complejidad del tema, sería limitado evaluar el cumplimiento de las medidas de generación de empleo por parte del Gobierno Nacional, simplemente indicando que a la fecha no se ha diseñado el Programa de Generación de Empleo Rural y Urbano, en los términos del artículo 67 del Decreto 4800 de 2011. En su lugar, este informe pretede incidir en la política pública en la materia, y será el punto de partida para el seguimiento a cargo de la Procuraduría, en la medida en que ha delimitado algunos criterios por medio de los cuales debe implementarse una política para el autosostenimiento de las víctimas, con carácter integral, diferencial, transformador y que garantice la no repetición.



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7. RECOMENDACIONES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN La Procuraduría General de la Nación, atendiendo las anteriores reflexiones de hecho y de derecho enunciadas, recomienda:

1. Al Gobierno Nacional y, especialmente a la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UAEARIV) y al Ministerio de Trabajo, diseñar e implementar el Programa de Generación de Empleo Urbano y Rural del que da cuenta el artículo 67 del Decreto 4800 de 2011, de manera que garantice el autosostenimiento de las víctimas, con un enfoque integral, diferencial, transformador y que garantice la no repetición. Para ello, este Programa deberá coordinarse con las medidas en materia de vivienda, restitución de tierras, retornos y/o reubicaciones, créditos y pasivos y seguridad alimentaria. Por tanto, se exhorta para que se remita a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.

2. Al Gobierno Nacional y, especialmente a la Unidad Administrativa para la Atención

y Reparación Integral a las Víctimas (UAEARIV), al Departamento Nacional de Planeación (DNP) y al Ministerio de Trabajo, elucidar a la Procuraduría y a las víctimas en general, qué criterios se van a tomar para diferenciar “generación de ingresos” y “generación de empleo”, y para delimitar qué medidas se entenderán como “atención” y cuáles como “reparación”. Por tanto, se insta remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.

3. Al Gobierno Nacional y, especialmente a la Unidad Administrativa para la Atención

y Reparación Integral a las Víctimas (UAEARIV), al Ministerio de Trabajo, al Departamento para la Prosperidad Social (DPS) y al Departamento Nacional de Planeación (DNP), explicar a la Procuraduría y a las víctimas en general, qué criterios se van a tomar para diferenciar las políticas sociales de disminución de la pobreza con las políticas de reparación a las víctimas del conflicto armado. Por ende, se requiere remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.

4. Al Ministerio de Trabajo, diseñar e implementar medidas de empleo urbano de

manera participativa con las víctimas, con el fin de incrementar las oportunidades de ingreso de esta población, donde se aproveche la fuerza de trabajo presente en el territorio, la capacitación técnica brindada a la población objetivo y la presencia de entidades territoriales que focalicen sus esfuerzos en zonas urbanas.



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5. Al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR), diseñar e implementar medidas de empleo rural de manera participativa con las víctimas, con el fin de incrementar las oportunidades de ingreso de esta población, donde se aproveche la fuerza de trabajo presente en el territorio, la capacitación técnica brindada a la población objetivo y la presencia de entidades territoriales que focalicen sus esfuerzos en el campo.

6. Al DPS, a la UAEARIV y al Ministerio de Defensa, en el marco de sus

competencias, desarrollar una estrategia para asumir de forma prioritaria un proceso sostenible de retornos y reubicaciones de la población víctima de desplazamiento frozado, con el fin de disminuir la movilidad de esta población y garantizar la estabilidad y permanencia de las personas en los programas que se ejecuten. Por tanto, se solicita remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.

7. Al Ministerio de Trabajo, avanzar -e informar al país sobre el particular- en la

creación y ejecución de un instrumento único para caracterizar y obtener el perfil laboral de las víctimas de la violencia en atención a sus condiciones especiales o diferenciales en el sector urbano y rural. Por consiguiente, se insta remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un reporte sobre la manera como se ha dado cumplimiento a esta recomendación.

8. A la Unidad Administrativa de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas

(UAGRTD), a la UAEARIV, y al MADR, agilizar el componente administrativo de los procesos de restitución de tierras despojadas o abandonadas con un enfoque integral de vocación para la generación de empleo rural para la población campesina víctima del conflicto. En consecuencia, se requiere remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.

9. Al Ministerio de Trabajo, al DNP y a la UAEARIV, unificar esfuerzos, asesorados

por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), para diseñar un formato único que sirva como instrumento para caracterizar a la población víctima, con el fin de diseñar y desarrollar programas y proyectos efectivos de acuerdo con la oferta laboral de la región en cuanto a actividades productivas, asociaciones, oferta laboral, condiciones económicas, entre otros. Por tanto, se solicita remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.



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10. A la UAEARIV, como entidad coordinadora del SNARIV, asegurar mediante una labor de acompañamiento y seguimiento a las entidades correspondientes, que los planes de acción departamentales, distritales y municipales contengan metas en materia de implementación de medidas de generación de ingresos y empleo, teniendo en cuenta los riesgos y necesidades de la población víctima del conflicto en los términos del artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, más allá de la población víctima de desplazamiento forzado. Por tanto, se solicita remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.

11. A la UAEARIV y al DNP, definir la manera como se articulará, en adelante, el

cumplimiento a los autos de seguimiento producto de la Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, con la implementación de las medidas contenidas en la Ley 1448 de 2011 y sus decretos ley en materia étnica, en la medida en que a la fecha, no es posible concebir ambos escenarios de manera aislada. Por ende, se solicita remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.

12. Al DNP, unificar el concepto de Población Económicamente Activa con el que

maneja el DANE, ya que el rango de edad tomado por la primera entidad es de 16 a 65 años, mientras que para el DANE es de 10 años en adelante para población rural y 12 años en adelante para población urbana. Lo anterior, con el fin de hacer un seguimiento y análisis de la efectividad de las políticas en materia de empleo, basados en las estadísticas que entrega el DANE. Por tanto, se requiere remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.

13. Al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y a las entidades encargadas de

brindar capacitación a las víctimas, en relación con la ruta integral de generación de empleo, articularla, en términos de tiempo, con las entidades que brindan capacitación y/o formación, con el fin de que las personas que terminan la primera etapa se vinculen a la siguiente, garantizando que no haya interrupciones en el proceso. Conforme lo anterior, se insta remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.

14. A la UAEARIV, al Ministerio de Trabajo, al MADR, al SENA, al DPS, al DNP, y a

las demás entidades que coordinan y/o ejecutan políticas en materia de generación de ingresos y de empleo, se les recomienda que una vez esté caracterizada la población víctima, fijen metas de acción y estrategias de divulgación de información dirigidas a la población objetivo. De esta manera la reparación se dará en términos de oferta y las estadísticas de efectividad de la



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política estarán enmarcadas dentro de acciones ofrecidas y llevadas a cabo, y no sobre el número de víctimas que acuden a las entidades. De esta forma se pide remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un plan de acción sobre la manera como se dará cumplimiento a esta recomendación.

15. Al Ministerio de Trabajo, informar al país sobre la ejecución del presupuesto

asignado -$10.000.000.000- al Programa de Rutas Integrales de Empleo Rural y Urbano para Víctimas de la Violencia. Por esto, se requiere remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un reporte sobre la manera como se ha dado cumplimiento a esta recomendación.

16. A la UAEARIV, informar sobre la gestión de coordinación desarrollada con el

Ministerio de Trabajo respecto a las focalizaciones para la caracterización de las víctimas. Es por ello que, se solicita remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, un reporte sobre la manera como se ha dado cumplimiento a esta recomendación.

17. Al Gobierno Nacional y, especialmente al DNP, definir si el cumplimiento de las

obligaciones en materia de “generación de ingresos” – “estabilización socioeconomica” según la Ley 1448 -, se va a medir a partir de los programas de “formación para el trabajo”, “enganche laboral” o “autoempleo”, o si estas obligaciones se enmarcarán dentro de la garantía al mínimo vital de las víctimas, como paso previo a la restitución de capacidades laborales.

18. En concordancia con el Informe sobre desminado humanitario en Colombia

publicado por esta Entidad en junio de 2012, se recomienda al Ministerio de Agricultura, al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER), a la UAEARIV y a la UAGRTD, que los procesos de retorno, adjudicación de baldíos, adjudicación y restitución de tierras se realicen de manera coordinada con el Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal (PAICMA), en aras de garantizar la seguridad de las víctimas de cara al proceso de autosostenimiento socioeconómico, especialmente en el sector rural.

19. Al Ministerio de Trabajo, al MADR, al SENA, al DPS, al DNP y a la UAEARIV,

enfocar parte de sus esfuerzos en comprometer al sector privado empresarial y a diferentes actores como organizaciones no gubernamentales, con el mejoramiento de la capacidad operativa de los programas, en lo referente a infraestructura, disponibilidad y contratación de recurso humano, con el fin de conseguir una adecuada implementación de políticas en materia de generación de empleo para las víctimas. Por tanto, se solicita remitir a la Procuraduría, dentro del mes siguiente a la notificación del recibo del presente informe, la manera como se incluirá esta recomendación dentro de su respectivo plan de acción.

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