DERECHO DE LOS RECURSOS NATURALES MDULO NICO CARRERA: ABOGACA CURSO: 3 AO AUTOR: Dr. EDUARDO A. PIGRETTI SALTA - 2007

1

2

EducacinA DISTANCIA

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD CANCILLERSu Excelencia Reverendsima Mons. MARIO ANTONIO CARGNELLO Arzobispo de Salta

RECTORDr. ALFREDO GUSTAVO PUIG

VICE-RECTOR ACADMICODr. GERARDO VIDES ALMONACID

ADMINISTRA VICE-RECTOR ADMINISTRATIVOIng. MANUEL CORNEJO TORINO

SECRETARIA GENERAL SECRETARIA GENERALProf. CONSTANZA DIEDRICH

DELEGADO RECTORAL DELEGADO RECTORAL del S.E.A.D.Dr. OMAR CARRANZA

3

4

Indice generalPROGRAMA DE LA ASIGNATURA .............. 9 BIBLIOGRAFA BSICA: ............................. 13 CONDICIONES PARA REGULARIZAR LA MATERIA ............................................ 14 Muy importante .............................................. 15 Terminologa a emplear ................................. 42 Cuestiones futuras a analizar ....................... 43 Evolucin histrica de los principios ambientales .............................................. 44 Formas legales existentes ............................ 45 Formas legales en uso en Argentina ............. 46

UNIDAD ITeora General de los Recursos Naturales y el Derecho Ambiental ............................ 17 Nuevos Problemas ....................................... 17 Responsabilidad y Derecho .......................... 19 Derecho agrario y vida .................................. 19 El cambio de visin ....................................... 21 Importancia del dao ambiental ..................... 21 El Derecho clsico: Civil y Agrario ................ 22 Los Recursos Naturales ............................... 23 Legislacin vigente sobre recursos naturales ................................................... 25 Agua .............................................................. 25 Yacimientos minerales .................................. 26 Atmsfera ...................................................... 27 Flora y Fauna ................................................ 28 Bosques ........................................................ 28 Panoramas .................................................... 28 Suelo ............................................................. 29 Conclusin .................................................... 29 Concepto y contenido del Derecho Agrario .. 30 Tendencias Doctrinales ................................ 31 La cuestin de la autonoma ......................... 32 Codificacin .................................................. 33 La jurisdiccin sobre los recursos ................ 33 Soluciones en el orden internacional ............. 37 La regulacin jurdica futura de los recursos naturales ................................................... 37 La proteccin jurdica del ambiente natural ... 41 El derecho Ambiental y los recursos naturales.................................... 41 Cuestiones metodolgicas ............................ 42

UNIDAD IIEl Recurso suelo ........................................... 49 Magnitud de la propiedad .............................. 49 Delimitacin de la propiedad ......................... 51 Legislacin de uso del suelo5 ....................... 53 Derecho forestal ............................................ 54 Constitucionalismo forestal ........................... 54 La Ley 13.273. Eficacia del rgimen de adhesin ................................................... 55 El Cdigo rural de la provincia de Buenos Aires7 ....................................................... 56 Forestacin y Reforestacin (reforma introducida por la Ley 14.008) .... 58 Penalidades12 .............................................. 58 Rgimen de los Parques Nacionales ............ 59 La Ley 22.351 ................................................ 60

UNIDAD IIIAgua .............................................................. 61 a) Introduccin .............................................. 61 b) Clasificacin .............................................. 61 c) Lnea de Ribera ......................................... 62 d) Camino de Sirga ....................................... 62 e) Servidumbres ............................................ 63 f) Leyes nacionales relativa aguas ................ 63 g) Regulacin de las aguas y cuencas interprovinciales ....................................... 64 h) Cdigos y leyes provinciales. Lineamientos generales ............................ 64 i) Usos del Agua ............................................ 66 j) Exploracin de Aguas ................................ 66

5

k) Control del efecto nocivo .......................... 67 l) La Ley 25.688 de Gestin Ambiental de Aguas ....................................................... 67 Aire - Atmsfera ............................................ 67 Clima ............................................................. 70

8. Pastoreo6 .................................................. 95 9. Contrato de pastaje o pasturaje ................ 96 10. Contrato de Cosecha .............................. 96 11. Contrato de dos Cosechas ..................... 97 12. Contrato de Intercambio de Sembrados.. 97 13. Pool de siembras .................................... 98

UNIDAD IVPolica sanitaria de los animales ................... 73 a) Antecedentes legislativos ......................... 73 Ley Nacional 3959 ........................................ 74 a) mbito geogrfico de la ley ....................... 74 b) Objetos de control ..................................... 74 c) Concurrencia de los gobiernos provinciales .............................................. 75 d) Nomenclatura reglamentaria ..................... 75 e) Obligaciones ............................................. 76 f) Indemnizaciones ........................................ 76 g) Penalidades .............................................. 77 Tres programas de lucha de enfermedades del ganado ................................................ 77 1) Aftosa ........................................................ 77 2) Sarna ........................................................ 77 3) Garrapata4 ................................................ 78 Polica sanitaria de los vegetales .................. 78 a) Decreto-Ley 6704/1963 ............................ 79 Control de productos fitosanitarios ................ 80 Fertilizantes ................................................... 81 Semillas y creaciones fitogenticas .............. 81 Proteccin de la fauna................................... 81 Propiedad y transporte de ganado ................ 82

14. Contrato de Franquicia ganadera ............ 98 15. Contrato Asociativo de Explotacin Tambera7 ................................................. 99 16. Contrato de Trabajo en Vias y Frutales ..................................... 101 17. Contrato de Maquila9 ............................ 102 18. Contrato de utilizacin de tranquera ...... 103

UNIDAD VIEl rgimen de los minerales en general ...... 105 Sistema de regalas e impuestos provinciales ............................................ 105 Poltica legislativa vigente ........................... 106 Poltica sobre propiedad minera en el cdigo de minera ................................... 112 Exploracin ................................................. 113 Modernizacin ............................................. 114 Obligaciones del explorador ........................ 119 Exploraciones no autorizadas ..................... 120 Descubrimiento ........................................... 123 Labor legal ................................................... 128 Peticin de mensura ................................... 130 Mensura legal .............................................. 133 Ttulo definitivo de propiedad ....................... 137 Demarcacin de la pertenencia en el terreno................................................. 137

UNIDAD VContratos Agrarios ........................................ 89 1. Arrendamiento Rural1 ............................... 89 2. Aparcera Agrcola2 .................................. 91 3. Mediera Agrcola3 .................................... 92 4. Aparcera pecuaria propiamente dicha4 .... 92 5. Aparcera pecuaria pura o simple ............. 93 6. Mediera Pecuaria ..................................... 94 7. Capitalizacin ............................................ 94

Derechos del minero ................................... 138 Obligaciones del minero .............................. 140 Sustancias de segunda y tercera categora 141 Responsabilidad en el derecho minero9 ..... 142 Los contratos mineros................................. 144 Prescripcin ................................................ 146 El Socavn general12 ................................. 146 El petrleo ................................................... 146

6

Rgimen de los hidrocarburos (Ley 17.319) 146 Caractersticas particulares de la Ley ........ 148

ANEXOHIDROCARBUROS ................................... 185 Ley 26.197 .................................................. 185

UNIDAD VIIContaminacin ............................................ 157 Residuos txicos y peligrosos .................... 157 La ley 25.612 de gestin integral de residuos industriales y de actividades se servicios ............................................ 159 Ley 25.670 de presupuestos mnimos para la gestin y eliminacin de los PCBs ................................................ 163 Energa nuclear y medio ambiente .............. 164 Control de riesgos nucleares ...................... 165 Responsabilidad del estado por daos nucleares y ambientales ......................... 166 Convenciones Internacionales vinculadas .............................................. 166

Ley 26.154 .................................................. 189 ENERGA ARGENTINA SOCIEDAD ANNIMA .............................................. 199 Ley 25.943 .................................................. 199 HIDROCARBUROS ................................... 204 Decreto 546/2003 ........................................ 204

UNIDAD VIIILa Ley 25.675 general del ambiente ............ 169 Responsabilidad ambiental ......................... 172 El Derecho Ambiental como revolucin social poltico y jurdico .......................... 173 Los nuevos derechos y garantas de la Constitucin Nacional reformada en el ao 1994 ................................................. 174 Estado de las cuestiones ............................ 176 1. Biodiversidad ........................................... 176 2. Recursos Humanos ................................ 176 3. Desertificacin ........................................ 177 4. La Biotecnologa ...................................... 177 5. Contaminacin electromagntica ............ 178 6. Genoma Humano .................................... 178 7. Residuos blicos ..................................... 178 8. Clonacin Humana .................................. 179 9. La Vaca Loca (encefalopata bovina espongiforme) ......................................... 179 10. Agotamiento de los caladeros ............... 180

7

8

Carrera: Abogaca Curso: 3 Ao Materia: Derecho de los Recursos Naturales Profesor: Dr. Eduardo A. Pigretti Ao Acadmico: 2007

PROGRAMA DE LA ASIGNATURAUNIDAD I

Teora General de los Recursos Naturales y el Derecho Ambiental. NUEVOS PROBLEMAS RESPONSABILIDAD Y DERECHO. DERECHO AGRARIO Y VIDA. EL CAMBIO DE VISIN. IMPORTANCIA DEL DAO AMBIENTAL EL DERECHO CLSICO: CIVIL Y AGRARIO. LOS RECURSOS NATURALES LEGISLACIN VIGENTE SOBRE RECURSOS NATURALES. AGUA. YACIMIENTOS MINERALES. ATMSFERA FLORA Y FAUNA BOSQUES. PANORAMAS. SUELO. CONCLUSIN. CONCEPTO Y CONTENIDO DEL DERECHO AGRARIO TENDENCIAS DOCTRINALES. LA CUESTIN DE LA AUTONOMA. CODIFICACIN. LA JURISDICCIN SOBRE LOS RECURSOS. SOLUCIONES EN EL ORDEN INTERNACIONAL LA REGULACIN JURDICA FUTURA DE LOS RECURSOS NATURALES LA PROTECCIN JURDICA DEL AMBIENTE NATURAL EL DERECHO AMBIENTAL Y LOS RECURSOS NATURALES. CUESTIONES METODOLGICAS TERMINOLOGA A EMPLEAR CUESTIONES FUTURAS A ANALIZAR.

9

SNTESIS ACTUAL. EVOLUCIN HISTRICA DE LOS PRINCIPIOS AMBIENTALES. FORMAS LEGALES EXISTENTES. FORMAS LEGALES EN USO EN ARGENTINA.

UNIDAD II EL RECURSO SUELO MAGNITUD DE LA PROPIEDAD DELIMITACIN DE LA PROPIEDAD LEGISLACIN DE USO DEL SUELO DERECHO FORESTAL CONSTITUCIONALISMO FORESTAL. LA LEY 13.273. EFICACIA DEL RGIMEN DE ADHESIN EL CDIGO RURAL DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES FORESTACIN Y REFORESTACIN (reforma introducida por la Ley 14.008) PENALIDADES REGIMEN DE LOS PARQUES NACIONALES LA LEY 22.351

UNIDAD III

AGUA Introduccin Clasificacin Lnea de ribera Camino de Sirga Servidumbres Leyes nacionales relativas a aguas Regulacin de las aguas y cuencas interprovinciales Cdigos y leyes provinciales. Lineamientos Generales. Usos del agua Exploracin de aguas Control del efecto nocivo La Ley 25.688 de Gestin Ambiental de Aguas AIRE ATMSFERA CLIMA Acciones de Argentina en cambio climtico Esquemas bosques - clima El Protocolo de Kyoto10

UNIDAD IV

POLICA SANITARIA DE LOS ANIMALES. LEY NACIONAL 3959 TRES PROGRAMAS DE LUCHA DE ENFERMEDADES DEL GANADO POLICA SANITARIA DE LOS VEGETALES CONTROL DE PRODUCTOS FITOSANITARIOS FERTILIZANTES SEMILLAS Y CREACIONES FITOGENTICAS PROTECCIN DE LA FAUNA MARCAS Y SEALES PROPIEDAD Y TRANSPORTE DEL GANADO

UNIDAD V

CONTRATOS AGRARIOS Arrendamiento rural Aparcera Agrcola Mediera Agrcola Aparcera pecuaria propiamente dicha Aparcera pecuaria pura o simple Mediera pecuaria Capitalizacin Pastoreo Contrato de pastaje o pasturaje Contrato de cosecha Contrato de dos cosechas Contrato de intercambio de sembrados Contrato de franquicia ganadera Contrato asociativo de explotacin tambera Contrato de trabajo en vias y frutales Contrato de Maquila Contrato de utilizacin de tranquera

UNIDAD VI

EL RGIMEN DE LOS MINERALES EN GENERAL SISTEMA DE REGALAS E IMPUESTOS PROVINCIALES POLTICA LEGISLATIVA VIGENTE

11

POLTICA SOBRE PROPIEDAD MINERA EN EL CDIGO DE MINERA EXPLORACIN MODERNIZACIN OBLIGACIONES DEL EXPLORADOR EXPLORACIONES NO AUTORIZADAS DESCUBRIMIENTO LABOR LEGAL PETICIN DE MENSURA MENSURA LEGAL TTULO DEFINITIVO DE PROPIEDAD DEMARCACIN DE LA PERTENENCIA EN EL TERRENO DERECHOS DEL MINERO OBLIGACIONES DEL MINERO SUSTANCIAS DE SEGUNDA Y TERCERA CATEGORA RESPONSABILIDAD EN EL DERECHO MINERO LOS CONTRATOS MINEROS PRESCRIPCIN EL SOCAVN GENERAL EL PETRLEO. RGIMEN DE LOS HIDROCARBUROS (LEY 17.319) CARACTERSTICAS PARTICULARES DE LA LEY REGALA

UNIDAD VII

LEY 25.670 DE PRESUPUESTOS MNIMOS PARA LA GESTIN Y ELIMINACIN DE LOS PCBs ENERGA NUCLEAR Y MEDIO AMBIENTE CONTROL DE RIESGOS NUCLEARES RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR DAOS NUCLEARES Y AMBIENTALES CONVENCIONES INTERNACIONALES VINCULADAS: LEY 17.048, LEY 22.455 Y LEY 22.507

UNIDAD VIII LEY 25.675 GENERAL DEL AMBIENTE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EL DERECHO AMBIENTAL COMO REVOLUCIN SOCIAL POLITICO Y JURDICA LOS NUEVOS DERECHOS Y GARANTAS DE LA CONSTITUCIN NACIONAL REFORMADA EN EL AO 1994 12

LOS PROBLEMAS ACTUALES EN MATERIA AMBIENTAL ESTADO DE LAS CUESTIONES

BIBLIOGRAFA BSICA:

Recursos Naturales de la Editorial Grfica Sur Derecho Ambiental Profundizado. Editorial La Ley Manual de Derecho Minero (Cuarta Edicin actualizada y ampliada). Editorial La Ley.

- Otros libros y artculos:

Pigretti, Eduardo A.. Derecho Ambiental. Editorial Depalma. Bs.As. 1997. Tolba, Mostaf K. Salvemos el planeta. Problemas y esperanzas. Londres, Chapman & Hall-PNUMA, 1992. Straus, W. Y S.F. Mainwaring. Contaminacin del aire. Causas, efectos y soluciones. Mxico, D.F., Trillas, 1990. Brever, G.. El aire en peligro. Madrid, Alhambra. 1983. Bern, Laura. La contaminacin. Factor de desequilibrio ecolgico. Buenos Aires, Ministerio de Salud Pblica y Medio Ambiente. 1981. Marquez, Myaudn, Enrique. El medio ambiente. Mxico, D.F., 1973. National Geographic Society. Earth 00. Changing geographic perspectives. USA. National Geographic Society. Pigretti, Eduardo A.. Contratos agrarios. Bs. As. Depalma. 1995. Leme Machado, Paulo A.. Derecho ambiental brasileiro. Sao Paulo. Malheiros. 2001. Prieur, Michel. Droit de lenvironnement. Pars, Dalloz. 2000. Campbell-Mohn, Celia, Barry Breen y William Futrell. Sustainable environmental law. Integrating natural resource and pollution abatement law from resources to recovery. St. Paul. Minnesota. West Publishing Co. 1993. PNUMA-ORPALC (editor). La responsabilidad por el dao ambiental. Mxico. PNUMA-ORPALC. 1996. Miguel Perales, Carlos De. La responsabilidad civil por daos al medio ambiente. Madrid. Civitas. 1993. Pasqualotto, Adalberto. Responsabilidade civil por dano ambiental: consideraones de ordem material e processual en Benjamn, Antonio Herman (coord) Dano ambiental prevenao, reparaao e repressao. Sao Paulo, Editura Revista dus Tribunais. 1993.13

Martn Mateo, Ramn. Tratado de derecho ambiental. Madrid. Trivium. 1991 CEPAL. Impacto ambiental de residuos urbanos e industriales sobre los ecosistemas naturales. Santiago de Chile. CEPAL. 1993. Rummel-Bulska, Iwona. El Convenio de Basilea: un enfoque para el tratamiento de los desechos peligrosos. En Revista de poltica y derecho ambientales. Buenos Aires. PNUMA-FRAN. 1994. Vol. I, N 1. Barboza, Julio. La responsabilidad en el Protocolo de Basilea. En Revista de poltica y derecho ambientales. Buenos Aires. PNUMA-FARN. 1994. Vol. 1, N 2. Pearce, Davil y Kerry Turner. Economa de los recursos naturales y del medio ambiente. Madrid, Colegio de Economistas de Madrid y Celeste Ediciones. 1990. Helm, Dieter y David Pearce. Economic policy towards the environment: and overview, en Helm, Dieter (editor). Economic policy towards the environment. Cambridge, Massachusetts, Blackwell. 1991. Dasgupta, Partha. The environment as a cummodity. En: Helm, Dieter (editor) Economic policy towards the environment. Cambridge, Massachusetts, Blackwell. 1991. Swanson, Timoty. Environmental economics and regulations . En: Frontiers of environmental law. Mc Eldowney, John (editor). Londres, Chancery. 1991.

CONDICIONES PARA REGULARIZAR LA MATERIA- Un parcial ms su recuperatorio en el semestre. Primer parcial: incluyen las unidades nmeros I a V del Programa de Enseanza. Recuperatorio: Las mismas unidades del parcial. Final: 100% de las unidades del programa de enseanza.

14

MUY IMPORTANTE Se recomienda a los Sres. Alumnos consultar el Anexo del presente mdulo cuyo contenido es:

La Ley de Hidrocarburos N 26.197 (B.O. del 02/01/07). Ley 26.154 (de promocin). Ley 25.943 (B.O. 03/11/04) de Energia Argentina S.A. Decreto 546/03. La ctedra

15

16

UNIDAD ITeora General de los Recursos Naturales y el Derecho AmbientalAl igual que las ciencias naturales, que dividan por comodidad el objeto de si estudio, en reinos (reino animal, reino vegetal y reino mineral) la economa reuni su inters tambin en tres reinos (los recursos naturales, los humanos y los culturales). No fue fcil para el derecho aceptar esta suerte de visin panormica de esta realidad de conjunto del nuevo nivel de juridicidad que haba nacido. En la Argentina, hasta no hace much o, las ctedras de derecho agrario de las Facultades de Derecho se dolan de la posibilidad de considerara al derecho agrario como coexistiendo con la nueva orientacin de los recursos naturales. La aceptacin de una teora general del derecho de los recursos naturales ha sido cosa difcil para el mundo del derecho agrario. La posibilidad de una regulacin legal que atienda al mundo natural, que consista en separar el todo en partes (aguas, suelo, minerales, flora y fauna etc.), y luego realizar un ejercicio de recomposicin, de reunir todos eso factores en una sola formulacin normativa, no fue fcil. En este intento se destacan primero los latinoamericanos. La nueva modalidad no tardar en ser identificada y reconocida entre los europeos. La visin de las relaciones de conjunto entre las personas y los recursos naturales no ha terminado de ser analizada por el derecho, cuando se produce un nuevo fenmeno, descomunal para el mundo del ser y del deber ser: el mal uso de los recursos naturales a nivel mundial.

Nuevos ProblemasEn nuestra infancia, cualquiera de nosotros poda identificar aguas cristalinas, azules intensos y limpios, flora y fauna abundante o an exuberante, y otras delicias que hoy vemos reducidas a pequeas reas o regiones.17

En oposicin a esta visin ednica, la destruccin de la naturaleza puede ser advertida en forma incremental en la contaminacin del mar, el manejo de los desechos txicos y la basura, la deforestacin, la desertificacin y, finalmente, la destruccin de nuestro protector natural (la capa de ozono). Ese es nuestro presente. Cabe preguntarnos cmo atiende el derecho tan graves y afligentes cuestiones. Se podra decir, en una consideracin global, el derecho visualiz el tema, desde designaciones diversas, tales como: derecho del entorno, derecho ecolgico y, finalmente, derecho ambiental, expresin, esta ltima que ha ganado terreno definitivamente en los pases de habla castellana. La cuestin se basa en saber si la reunin de las cuestiones ambientales en una sola especialidad jurdica servir a la obtencin de buenos resultados desde el punto de vista del quehacer legal. Por nuestra parte, aceptamos por ahora la existencia de una suerte de especialidad, que adopta diversos nombres (derecho ambiental internacional, derecho ambiental martimo, por ejemplo), pero preferimos pensar que cuando las nociones e instituciones ambientales sean reconocidas en forma suficiente se diluirn en el derecho, pues todo el derecho deber ser ambiental, como todo el derecho es social, pues de lo contrario el sectarismo jurdico podr tornar inhbil lo legal. Por lo dems, el derecho siempre atendi aspectos relativos a la salubridad, si bien debemos reconocer que lo que resulta nuevo es el efecto contaminante (contaminatorio) general, que sin lugar a dudas es el nuevo reto que enfrentamos los juristas. Compete al derecho ambiental establecer los principios que deber atender y las instituciones sobre las cuales obrar. En este sentido pareciera que existe la posibilidad de una norma superior, del tenor de una suerte de mandamiento que parece indicarnos: No hagas a la naturaleza lo que no quieres que te hagan a ti. Este mandato nos parece informativo de las consideraciones que siguen, sobre los principios generales que en nuestro criterio es posible identificar como vlidos, en las actuales circunstancias.18

Responsabilidad y DerechoLas reglas clsicas de responsabilidad, contenidas en la legislacin civil, no brindan en la actualidad suficiente proteccin a quienes resultan vctimas de daos ambientales. As como en un pasado reciente apareci en el mundo jurdico la idea del riesgo creado por el crecimiento de los accidentes provocados por el maquinismo y los vehculos de transporte modernos, en el momento actual se est produciendo un fenmeno novedoso como consecuencia del crecimiento de la nocin moral y legal del respeto a la naturaleza, a la vida en general y al ambiente en particular.

Derecho agrario y vidaPero, por sobre todos los problemas que estamos sealando, lo esencial deber ser revalorizar la importancia que se debe conceder a las relaciones del hombre con la naturaleza. Es como si existiera un lenguaje comn entre ciencia natural y social. La ciencia persigue desde ahora, de forma clara y terminante, la idea de vida. Las religiones respetaron siempre la idea de vida y la concepcin judeo-cristiana desarroll una frmula especfica: el mandamiento de no matar. Pero esa nocin no basta en la actualidad. Existen formas indirectas de causar el mal y llegar a producir la muerte: el tabaco, las drogas, las formas de contaminacin snica y las radiaciones entre otras son formas que la ciencia ha logrado detectar como novedosas, en cuanto a provocar la muerte, sin que ese hecho sea espectacular en si mismo. La naturaleza deber ser respetada por todos para que el ciclo vidamuerte se cumpla bajo condiciones satisfactorias que logren superar el lmite de calidad de vida, que hasta el presente adoptamos como estndar aceptable del bienestar y de la felicidad a que aspiramos para la raza humana. Todos deberemos permitir la vida, y ello ser la sntesis necesaria del concepto ecologa.

19

Las instituciones jurdicas tratan en forma urgente de adecuarse al requerimiento moderno de permitir la vida. La estructura judicial que hasta ahora se vanagloriaba de mantenerse al margen de lo que era juzgado, ya no puede mantenerse a esa distancia. Ya no parece ciega la justicia, debe ver bien, debe ver tcnicamente y, adems si bien mantendr su objetividad- el juez actuar con una imparcialidad relativa, por cuanto se halla tan involucrado como acusador y el acusado. Los intereses del conjunto social empiezan a tener cabida en el esquema judicial moderno. Hasta ahora haba que acreditar las existencia de un motivo de directa ofensa para accionar ante los tribunales. En la legislacin moderna un inters social general ya est siendo reconocido por la jurisprudencia y las leyes como vlido para accionar en la justicia, an cuando no existe un inters personal inmediato afectado. Las acciones comunitarias que afectan a varios grupos pueden ser llevadas a los tribunales. El Estado, por su parte, demuestra en el caso ecolgico que no tiene capacidad habitual de resolucin de los problemas, que todos los ciudadanos le reconocimos hasta el presente, para intervenir en nombre del inters comn. Todos deben concurrir por cuanto la estructura estatal no consigue tener la eficacia operativa necesaria. Una solidaridad participativa social debe insinuarse como el camino de resolucin de tan graves situaciones. Nuevos territorios del derecho se van uniendo: derechos del consumidor (sea en alimentos, medicamentos), derecho al deporte, derecho a los ambientes sanos, derecho al descanso y al ocio. El futuro se presenta con mayores interrelaciones an. La unin de los derechos humanos a las cuestiones ambientales, los llamados derechos generacionales, la necesidad de una convencin que de un marco de referencia internacional a lo ambienta, las modalidades de ombudsman para la ecologa, o la creacin de una universidad del ambiente pluridisciplinaria, o de uno o ms fondos de financiamiento para las cuestiones ambientales, o la creacin de un tribunal internacional como se auspicia en Roma, o la ampliacin del concepto de indemnizacin ambiental a la recomposicin del ambiente (Art. 41 de la Constitucin Nacional), o a la utilizacin del concepto de diligencia debida en la gestin, o la ampliacin de las actuales atribuciones del Programa de las Naciones Unidas

20

para el Ambiente, o la constitucin de un Comit de Seguridad de las Naciones Unidas, son propuestas que pronto veremos hechas realidad.

El cambio de visinLas formas en que se puede perturbar la vida en la actualidad, no pudieron ser consideradas en los cdigos del pasado, razn de que ahora que se ha tomado conciencia y es posible medir las alteraciones de todo tipo que pueden originarse en condiciones provocadas por el moderno accionar humano. La estimacin del tal factor, como la de la contaminacin de los escapes provenientes de mquinas industriales, fue considerada como un territorio correspondiente al derecho administrativo, y dentro de ste constituira un captulo especial del poder de polica estatal, que en apariencia no tendra posibilidad de ser ejercido por los particulares (Art. 2611 Cd. Civ). Solo por razones de vecindad el Cdigo Civil argentino en su texto original y en las ley de reformas (Art. 2618 Cd. Civ.), establece el principio de la normal tolerancia, tomando el punto como una cuestin de confort, pero no como un tema atinente a la saludo individual. As entonces, las molestias que ocasione el humo, calor, olores, luminosidad, vibraciones, o daos similares, podrn dar motivo a indemnizaciones o cese de tales molestias.

Importancia del dao ambientalMs all de la determinacin del mbito de la responsabilidad, que podr o no ser cubierto con las normas actuales, debe quedar claro que la responsabilidad por dao ambiental tiene todava un rea de alta inseguridad jurdica, por cuanto no est claro, por ejemplo, las hiptesis de contaminacin, sobre cuya gravedad no vale la pena extendernos aqu, pueden ser suficientemente atendidas por la legislacin civil vigente. Una prueba de los dicho surge de la consideracin de un conjunto de disposiciones legales complementarias de la normatividad bsica civil, que

21

van extendiendo las responsabilidad por dao ambiental, de una manera parcial, aunque no menos efectiva. Nos preguntamos si se puede decir que el sistema de responsabilidad civil fue pensado para atender las relaciones del hombre con la naturaleza. Creemos que no. Es nuestro criterio que los esquemas legales vigentes han tratado de regular la relacin hombre-hombre, conforme la tradicin romanstica, que luego fue retomada por el pensamiento liberal. Las relaciones son adems esencialmente patrimoniales. Por tales razones, es difcil concebir las existencia de los derechos denominados intereses difusos, acciones de clase o acciones ecolgicas, que suponen una relacin del hombre con el grupo social y que superan, en consecuencia, la relacin patrimonial individual.

El Derecho clsico: Civil y AgrarioPor lo que dejamos expuesto, podemos ahora insinuar que creemos que no solo los principios civiles y agrarios sirven a la naturaleza. Se tratara de intentar localizar principios generales nuevos que atiendan a la naturaleza. El derecho brind su tcnica al hombre individualmente considerado. Pero no pudo regular el conjunto de la sociedad humana moderna. Si siempre fue difcil determinar parmetros de justicia, ahora resulta peor y ms difcil. No estamos dedicados a elaborar los nuevos criterios. Esos criterios saldrn de una interdisciplina cientfica que permita definir el quantum, desde el punto de vista de las ciencias exactas y naturales, para que el jurista pueda, inmerso en esa realidad, resolver lo justo de cada uno. La consideracin del ambiente, nos lleva de la mano a una nocin holstica y totalizadora. No se puede concebir el ambiente sin considerara una totalidad, una integralidad. Las divisiones tradicionales de lo jurdico no son vlidas para normar estas cuestiones. Una visin jurdica global es indispensable, caso contrario el ambiente resultar una parcialidad imposible de regular. La divisin del derecho pblico y privado, iniciada por los romanos y repetida por la Revolucin Francesa, como concepto terico de libertad,22

no parece ser til en el derecho moderno. Todo lo contrario. Si en algn lugar tienen razn los crticos de esa divisin es en materia ecolgica. Aqu el derecho se presenta como un todo que debe regular una realidad.

Los Recursos NaturalesSe ha dado en llamar recursos a los distintos elementos de los cules el genero humano se sirve para satisfacer sus necesidades o exigencias. Las diferentes leyes econmicas aplicables a tales elementos han impuesto la conveniencia de distinguirlos, atendiendo a sus principales caractersticas, considerndose en la actualidad tres clases de recursos: las naturales, los culturales y los humanos. Se entiende por recursos naturales los bienes de la naturaleza, en cuanto no han sido transformados por el hombre y pueden resultar tiles. En lo que se refiere a recursos culturales se ha considerado tales a los que resultan de la capacidad creadora, es decir a las obras de arte, los sistemas polticos, las tcnicas, etc. o los bienes que resultan de la transformacin de recursos naturales productos de la actividad agraria, minera o industrial. Finalmente, se entiende por recurso humano al hombre, que se sirve de los recursos naturales y crea los culturales. Se consideran recursos naturales en s a las aguas, a los yacimientos minerales, a la atmsfera y al espacio circundante, a la fauna y a la flora silvestre, a las bellezas escnicas o panormicas, a la corteza terrestre y a la energa que estos elementos producen en forma espontnea. La enunciacin de los recursos naturales hasta aqu efectuada resulta aproximativa e impone una mayor precisin conceptual, para lo cual usaremos la enunciacin del programa de evaluacin de los recursos naturales de la Argentina, que fue desarrollado por el Consejo Federal de Inversiones, a saber: a) el suelo, esto es, la tierra til al hombre; b) los yacimientos minerales slidos, lquidos (petrleo) o gaseosos (vapores endgenos);

23

c) los recursos hidrulicos, esto es el agua en sus diversos estados fsicos y condiciones de existencia (nubes, lluvia, nieve, agua superficial y subterrnea); d) la flora silvestre: terrestre y acutica; e) la fauna silvestre: terrestre, acutica, anfibia y area; f) el espacio areo, incluyendo el aire, el agua meterica, las ondas hertzianas, la radiacin solar y csmica y los gases de utilidad industrial; g) los recursos panormicos o escnicos, lugares cuya belleza sirve para recreacin y promueven riqueza con turismo; h) la energa, que puede ser, hidrulica, elica, mareomotriz, trmica, nuclear. La enunciacin expuesta merece una observacin, en cuanto considera recurso natural a la energa que la naturaleza espontneamente produce. En nuestro criterio, la energa es una cualidad que tienen algunos de los recursos expuestos. Dos caracteres especiales de los recursos naturales cabe sealar: la resistencia que oponen a su utilizacin y la interdependencia en que se hallan. En cuanto a la resistencia natural, salvo supuestos excepcionales, el uso de los recursos impone siempre la necesidad de vencer fuerzas, o al menos contenerlas, como por ejemplo la extraccin de sustancias minerales o la construccin de diques o embalses. Tales obras imponen a la naturaleza el deseo del hombre, sobre la base del uso inteligente de su capacidad creadora. En relacin al carcter de interdependencia de los recursos naturales, para explicarlo se debe atender a la armona y el equilibrio que existen entre las fuerzas naturales. Cuando esas fuerzas se liberan resultan los cataclismos; cuando el desequilibrio no es importante, se producen resultados inconvenientes, aunque menores en sus consecuencias. El quehacer humano observa la interdependencia en que se presentan los recursos, tanto para mantener el equilibrio necesario, como para restablecerlo. Pero el desequilibrio puede provenir de la propia accin del hombre. En ese caso, la ley deber establecer los mecanismos necesario para normalizar la situacin y evitar que el uso de un recurso provoque en l, o en otro distinto, efectos nocivos.

24

De la interdependencia natural en que se hallan los recursos llegamos a al concepto de interdependencia en los usos de tales recursos. En este ltimo concepto, la ley regular los usos de tales recursos, con el propsito de favorecer el mayor nmero posible de usos tiles al hombre y disminuir los efectos negativos que tales usos pueden provocar.

Legislacin vigente sobre recursos naturalesTrataremos de determinar, atendiendo a la legislacin interna del pas, cul es el rgimen de dominio a que estn sujetos los recursos naturales y, en consecuencia cuales son los modos en que la comunidad puede llegar al uso y disposicin de ellos. Establecidos tales derechos, ser necesario deslindar las esferas de jurisdiccin distintas que existen en nuestro pas como consecuencia del sistema federal de gobierno adoptado. La mayora de los elementos considerados recursos naturales se hallan afectados a un uso colectivo o al menos a un uso diferencial establecido a favor de un particular, que la momento de requerir del uso de un recurso estaba en igualdad terica con el resto de los integrantes de la comunidad para beneficiarse con tal bien. En sentido legal, esto implica afirmar que a la mayora de los recursos se los puede considerar encuadrados dentro del concepto de dominio pblico, y que cuando no existe tal afectacin y se trata de bienes privados, aun en ese caso predominar una tendencia favorable a la utilizacin comunitaria, sin desmedro e los derechos del propietario particular. Para demostrar este aserto, pasaremos revista a los recursos naturales enunciados, analizando el rgimen legal aplicable.

AguaAl tratar en particular sobre este recurso expondremos la discusin doctrinal existente respecto de la conveniencia de contar en el Constitucin Nacional con una norma que establezca cuales son los bienes del dominio pblico y cules los del privado. Bien es sabido, que sta distincin la hace el Cdigo Civil en su Art. 2340 y sus concordantes, y que en tales normas se halla el sustento jurdico de la legislacin positiva vigente. Corresponden al dominio pblico, con el alcance que las mencionadas normas determinan: las aguas martimas, lo ros y las aguas que corren25

por cauces naturales y los lagos navegables. Las dems aguas, en las condiciones que ms adelante indicaremos, son consideradas, por lo general, privadas. De lo expuesto, se puede colegir que la mayor parte de las aguas se hallan sujetas a un uso general, permitido a las personas particulares con las limitaciones que la ordenanzas o disposiciones dispongan (Art. 2341 Cd. Civ.), las que en todos los casos disponen de esos bienes mediante el rgimen de concesin administrativa.

Yacimientos mineralesNuestro pas ha heredado el sistema espaol, conforme al cual las aguas y las minas propiedad de la Real Corona, la que otorgaba mercedes (suerte de concesin) para que los particulares trabajasen los yacimientos a condicin de reconocer a favor del monarca una parte de la produccin (regala). En ese mismo rgimen empez a reconocerse la existencia de un derecho de propiedad sobre los yacimientos, distinto del derecho existente sobre la superficie, y aun independiente de contar con una merced real concreta, con lo que se desplaz a los minerales de la situacin de bienes del patrimonio real, antecedente actual de los bienes de dominio pblico. La existencia de una propiedad otorgada a un particular hizo alejar la idea del dominio pblico, que supone la concesin de uso, pero no los caracteres del dominio. Sin embargo por necesidad del sistema a instaurarse, el Estado deba intervenir para conceder por primera vez el yacimiento al solicitante, y para justificar ese hecho se le otorg la propiedad de las sustancias, pero en lugar de considerarlas del dominio pblico, que solo permitira disponer por concesin administrativa, se le acord a las minas en su dominio privado, para que pudiera transferir un propiedad derivada de la que originalmente le otorgo la ley. De este modo, el lenguaje minero ha quedado influido con vocablos que orientan a la idea de concesin administrativa, si bien es categrico el encuadre general a crear una verdadera propiedad derivada sobre las sustancias minerales solicitadas por quien tenga condicin de adjudicatario, criterio doctrinal al cual nos adherimos. Conforme a la mecnica del cdigo, los minerales de mayor valor se adjudican a quien primero manifiesta a la autoridad del hecho de su des26

cubrimiento (minas clasificadas en primera categora), principio que se mantiene en otras sustancias de menor importancia (algunas de las de segunda categora) siempre que el dueo del suelo no indique su inters explotarlas, supuesto en el que el propietario de la superficie logra desplazar al descubridor, en razn de las ventajas econmicas que significa la explotacin acorde de las minas y del predio por parte de una nica persona: el propietario de la superficie. Otro tipo de sustancias, en las cuales predomina el carcter informal de la extraccin minera, se dejan libradas l aprovechamiento de la comunidad, el que se reglamenta en el supuesto de que existan muchos interesados e una misma rea y ello imponga la necesidad de establecer medidas de polica. Finalmente, la explotacin de canteras se adjudica al propietario de la superficie, por cuanto la ley de minas respeta en este caso el principio civil de la accesin, conforme al cual el dueo de un inmueble es propietario de todo lo que se halla en los lmites de su fundo. Los motivos para que tales sustancias formen parte de la regulacin del Cdigo son explicados por el Codificador, cuando reconoce que se ocupa de ellas al solo efecto de que las tareas de extraccin que all se realicen queden sujetas a los reglamentos y sistemas de trabajo de la minera, las que l legisla con detalles en el captulo referentes a las condiciones de la concesin. Con lo que dejamos expuesto, se puede advertir que en el rgimen del Cdigo los particulares tienen en apariencia una posicin semejante a la del concesionario de un bien del dominio pblico, si bien las razones jurdicas existentes obligan los distingos que la legislacin positiva a estructurado.

AtmsferaLa moderna doctrina no pune en duda que la atmsfera forma parte del dominio pblico del Estado y que en consecuencia ste puede conceder su uso mediante concesin o permiso, tanto en lo que se refiere a aspectos generales vinculados con la nocin de soberana (comunicaciones radiales, transporte areo) como en aspectos complementarios, tales como lluvias artificiales, aprovechamiento de la energa elica y solar, conservacin de las condiciones naturales de la atmsfera mediante leyes que la protegen de la contaminacin.27

En lo que se refiere al espacio circundante, la preocupacin actual de la doctrina jurdica se orienta a regular el uso de la atmsfera, partiendo de un concepto semejante al que preside el uso del mar libre en el derecho internacional. Las actividades astronuticas van configurando los hechos que irn produciendo el derecho positivo del futuro, en sta materia.

Flora y FaunaComo principio general del derecho interno positivo, Cdigo civil establece que las especies animales silvestres son cosas sin dueo, que pueden ser aprehendidas u ocupadas por cualquiera. Sin embargo, diversas disposiciones morigeran el alcance de la norma, sea por respeto a los derechos de propiedad de terceros, sea por la necesidad de aplicar un rgimen reglamentario conveniente a estos recursos. As por ejemplo, el cazador que atrapa animales en predio ajeno pierde la pieza cobrada a favor del dueo si careca de permiso de ste para desarrollar su actividad. Ver Ley 22.421, de conservacin de fauna.

BosquesEn lo que a bosques o formaciones boscosas se refiere, ellos acceden al terreno en que se hallan, razn por la cual su explotacin corresponde al propietario, salvo las disposiciones de carcter administrativo tendientes a preservar su existencia. Los bosques existentes en inmuebles del dominio privado estatal pueden ser explotados por particulares, mediante el rgimen de concesin o permiso, conforme a la Ley 13.273.

PanoramasLas bellezas escnicas o panormicas reciben proteccin especial en nuestro derecho desde la sancin de la Ley 12.103, segn la cual se pueden declarar parques o reservan naturales nacionales las reas que por razones de belleza o inters cientfico merezcan conservarse para el uso y goce actual o futuro por parte de la comunidad.

28

SueloEn la consideracin del suelo por parte de la teora de los recursos naturales se excluye lo relativo a las superficies pertenecientes al dominio privado de las personas individuales, en cuanto a derecho de propiedad, en atencin a que son objeto de estudio del derecho civil o el derecho agrario, en su caso. Preocupa a nuestra disciplina la normatividad que vincula al uso y goce de los bienes del dominio pblico o privado del Estado en cuanto presta a los particulares la posibilidad de utilizar el patrimonio estatal. En un concepto ms general, preocupa analizar las leyes que regulen el establecimiento de pueblos o ciudades, como tambin las que procuren mantener las condiciones ecolgicas de los suelos con vistas a su utilizacin futura o, en el caso, preservar las condiciones favorables de regiones beneficiadas por su situacin geogrfica. Como se puede apreciar, este tipo de normas legislativas figuran en el Cdigo Civil, y en disposiciones de carcter federal o local. A ellas corresponde determinar el alcance de los derechos de los particulares, tanto en lo que a uso del dominio pblico se refiere, como a las formas de empleo de los bienes.

ConclusinEn la rpida vista que hemos efectuado de los principales recursos naturales, objeto de nuestro estudio, hemos intentado demostrar la ausencia de una estructura general sobre tales recursos, la propia tradicin jurdica los ha ido sometiendo a normas y disposiciones semejantes, las que se han diferenciado, en el mayor nmero de casos por una evolucin distinta en el tiempo o por un influjo de conceptos locales, alguno de los cuales hemos dejado expuestos. Sin perder de vista la naturaleza jurdica distinta que en cada caso corresponde, estamos en condiciones de establecer que la legislacin a regulado en formas semejante el aprovechamiento de los siguientes recursos: as, las aguas que perteneces al dominio pblico; los yacimientos minerales que pertenecen al dominio privado del Estado, salvo el rgimen nuclear; la atmsfera, en cuanto corresponde al dominio pblico; las especies animales y vegetales silvestres, en cuanto son cosas de nadie; los

29

bosques del dominio privado del Estado; los parques y reservas; el suelo en cuanto corresponde al dominio pblico o privado el Estado. En todas estas hiptesis - que no excluyen otras posibilidades la ley ha otorgado a los particulares la posibilidad de efectuar un uso general o uno especial, con sujecin a los reglamentos y a disposiciones de una autoridad ante la cual deben presentarse.

Concepto y contenido del Derecho AgrarioUna de las especialidades jurdicas que mayor aporte efecta al estudio del rgimen de los recursos naturales es, sin lugar a dudas, el derecho agrario. Esta rama del quehacer jurdico fue independizndose del derecho civil adoptando un particularismo propio. Quienes han intentado definirlo han adoptado dos posiciones distintas: (i) las que describen el mbito de aplicacin (lo rural), las funciones (actividad agraria) o la finalidad que se persigue (bienestar rural); y (ii) las que atienden a una verdadera enunciacin de contenido, como la referencia a la empresa agraria, a la tenencia de la tierra, la actividad intervencionista del Estado, la reforma agraria, los procedimientos de mercado. A los fines de esta exposicin nos basta dejar puntualizado el asunto, convencidos del carcter local y episdico que toda definicin supone1 . Deseamos, sin embargo, dejar plenamente distinguido el concepto de derecho agrario del de poltica agraria. Mientras el primero supone la referencia a un conjunto normativo que atiende al asentamiento y aceptacin de reglas de juego, la poltica agraria es un contenido puramente conceptual que se refiere inmediatamente a valores, establecidos en funcin de finalidades. Es evidente que, todo derecho agrario supone el cumplimiento de una poltica agraria, pero ello no supone que puedan constituir una misma cosa. El derecho agrario es una herramienta que puede servir a varias polticas o a alguna en especial. Esto ltimo sucede cuando se identifica el derecho agrario con los aspectos relativos a la tenencia de la tierra y se1. Marcial A. Ballarn, Derecho agrario, Madrid, 1965. Tambien Antonio C. Vivanco, Introduccin al estudio del derecho agrario, Buenos Aires, 1954.

30

circunscribe a la llamada reforma agraria. En tal caso la interrelacin es tan intensa entre derecho y poltica que puede llegar a perderse de vista la finalidad de regla de juego que hemos indicado para el primero.

Tendencias DoctrinalesLa exposicin moderna y cientfica del derecho agrario se debe a la denominada escuela florentina, desarrolla da en Italia por Giangastone Bolla, Filvio Maroi y Antonio Carroza. Ella a repercutido favorablemente sobre la escuela francesa y espaola, influyendo sobre las corrientes contemporneas. El derecho anglosajn no reconoce, en razn de su sistema jurdico, a esta disciplina. En Hispanoamrica nuestro pas tienen liderazgo, irradiando muchas de sus concepciones a los pases hermanos de idntica formacin y similar partida institucional. La enseanza del derecho agrario empez en forma sistemtica, mediante el anlisis de la legislacin especializada. La ctedra ms antigua de la Universidad de Buenos Aires se denomin, entre 1917 y 1948, Legislacin de minas y rural, abarcndose con criterio omnicomprensivo los asuntos relacionados con la tierra. Tal criterio supone un antecedente valioso del estudio conjunto de las normas relativas a la naturaleza, que ahora se concreta en la materia Rgimen jurdico de los recursos naturales. Adoptando diversas denominaciones, la asignatura mantuvo desde 1949 la designacin Derecho agrario y minero. Desde ese ao se incluyo en su contenido, adems de las disposiciones sobre tierras y ganados (leyes de arrendamientos, parceras. Colonizacin, tierra pblica, propiedad de los semovientes, etc.), las nociones relativas a la intervencin del estado en la economa y las modernas formas de crdito y seguros agrarios. Esta innovacin no impidi, sin embargo, que la asignatura mantuviera un criterio expositivo historicista, que desde sus comienzos la haba distinguido y fue seguido por Jacob. Contra ese criterio reaccion la ctedra del Litoral, entonces en manos de Eduardo Prez Llana, quien en su obra Derecho agrario, sostuvo la autonoma de esta rama, tratando de independizarla de su carcter histrico. En La Plata, idntica reaccin promovieron los profesores Vivanco y Carreras, quienes sostuvieron que el ncleo central31

del derecho agrario estaba dado por el fenmeno geogerminativo. Con tal punto de partida propusieron identificar las normas agrarias en funcin del elemento germinacin, definiendo el contenido de la materia, segn la norma se vinculara o no a ese fenmeno natural. Jos A. Martnez de Hoz (h) propuso como ncleo de estudio el concepto de empresa agraria, aceptando as la influencia europea. Las dems ctedras del pas prefirieron recibir esa influencia (as, Brebbia y Villa Perincioli, en Santa Fe y Rosario) haciendo hincapi en los contratos agrarios o en las particularidades locales (el Profesor Vzquez de Tucumn). Por nuestra parte, nos hemos adherido, junto con Cano, en desarrollar la temtica desde el punto de vista del anlisis de la relacin del hombre con la naturaleza, convencidos de que la consideracin de este nivel permite concretar formulaciones jurdicas en un mbito que pese a la antigedad del hombre sobre el planeta, mantiene an ciertos aspectos iniciales que deben empezar a ser definitivamente desarrollados.

La cuestin de la autonomaEn el debatido asunto de reconocer o no autonoma al derecho agrario, somos partidarios de negarla, por cuanto nuestra posicin al respecto del reconocimiento de autonomas en el derecho parte de un supuesto muy estricto. Para poder afirmar la autonoma creemos que se debe considerar la posibilidad de ser autosuficiente que tiene un grupo de normas. Partiendo de ese supuesto podemos afirmar la autonoma del derecho interno frente al internacional. Siempre que haya instituciones que tengan las oportunidad de constituir un sistema en s mismas, podemos considerar que existe autonoma. En el caso contrario estaremos en presencia de un estudio especializado de normas existentes, que atienden a un objeto determinado. Para nosotros, entonces, el derecho agrario constituye una especializacin, y ello permite afirmar la conveniencia codificar la materia, de establecer tribunales especiales o de ensearlo en forma particularizada si a juicio de las circunstancias tales principios merecen ser afirmados por razones de mtodo de trabajo o consecuencias prcticas. No creemos que el reconocimiento de la autonoma implique un motivo de especial valoracin. Pueden existir sistemas jurdicos, sin ninguna trascendencia, mientras que algunas especializaciones son de verdadera trascendencia. Iguales motivos que los expuestos son aplicables al derecho minero.

32

CodificacinTal como se desprende de expresado, la falta de autonoma, no ha impedido, sin embargo, la codificacin tanto del derecho agrario como del derecho minero. El primero vio cristalizado su conjunto normativo antes incluso del Cdigo Civil, al ser sancionado el Cdigo Rural para la Provincia de Buenos Aires de 1865. Por efecto del sistema federal adoptado en el pas, las provincias dictaron tales cdigos para regular las materias que les fueron expresamente delegadas por la Constitucin. De este modo, salvo las dificultades planteadas en lo relativo al rgimen de propiedad de los semovientes, tales normas regularon el quehacer agropecuario de manera conveniente y con gran estabilidad jurdica. El derecho Minero se consolid en torno del Cdigo de minera sancionado por el Congreso de la Nacin por aplicacin del principio de unidad legislativa de fondo que estableci la Constitucin Nacional en el Art. 75, Inc. 12.

La jurisdiccin sobre los recursosLas diferencias de fondo que presentan los recursos naturales en cuanto a la distinta naturaleza jurdica que en varios casos es dable sealar, no es el nico problema que se opone al tratamiento conjunto. Una dificultad an mayor surge de nuestra organizacin federal. Para delimitar la jurisdiccin de cada uno de los dos rdenes de gobierno coexistentes debemos atenernos a las pautas que establece la Constitucin Nacional. Nuestra carta magna parte del presupuesto histrico de considerar a las provincias como entidades polticas anteriores a la Nacin. Por voluntad del pueblo de esas provincias se constituir en Nacin, la que recibir los poderes que las mismas provincias deciden en ella. Este principio de institucionaliza en el Art. 121 de la Constitucin Nacional, y alguna jurisprudencia lo desdibuja, afirmando la existencia de otros poderes distintos de los efectivamente acordados, poderes a los cuales da en llamar implcitos y se pretende reconocer en la Nacin para ampliar la esfera de su competencia.

33

De todos modos, las provincias conservan la propiedad de los bienes situados en su territorio, en la medida en que fueron detentados por la corona de Espaa, conforme lo establece ahora el Art. 124 de la Constitucin Nacional reformada en el ao 1994. Antes de la reforma, la falta de texto expreso en el sentido indicado, deriv la cuestin a las normas que en los cdigos fundamentales se establecieran. Tales cdigos respetaron los derechos provinciales sobre sus bienes y, como consecuencia de ello, se reconoci que correspondan a las provincias en que estuvieren situados los bienes del dominio pblico o privado del Estado. Es por tal razn que el aprovechamiento de las aguas, el uso del dominio pblico y las disposicin de las tierras del patrimonio privado estatal (sin dueo, vacantes o mostrencas) se los consider como pertenecientes a la jurisdiccin local. La Ley 15.336, llamada de energa a modificado en parte este postulado. Idntico criterio sigui el Cdigo de Minera al regular sobre la propiedad minera, que consider en el dominio privado de los Estados provinciales. Sin embargo, en este caso se puso de manifiesto lo inconveniente que es delegar a los cdigos la determinacin de cuales son los bienes provinciales y cules no participan de ese carcter. As pudo imponerse un rgimen ficticio para los minerales nucleares y nacionalizarse los hidrocarburos, pasndolos del dominio privado de las provincias al dominio pblico de la Nacin, y luego revertirlos nuevamente. La razn es sencilla, el Cdigo es una Ley que puede ser modificada por otra; al cambiar las razones polticas, el enfoque poltico hace variar las doctrinas aceptadas, a punto tal que pueden vulnerarse con facilidad. En lo que se refiere a jurisdiccin sobre la atmsfera, depende en cada caso de la materia que nos preocupa. Cuando se trata de higiene y salubridad de la poblacin, corresponde la regulacin a las provincias en sus respectivas jurisdicciones, en razn de que el poder de polica ha sido reservado por ellas2 . En tanto que le corresponder a la Provincia, y por delegacin de esta al municipio, reglar el uso del dominio pblico areo, en cuanto se los2. G. J. Cano y E. A. Pigretti, La inficin de la atmsfera como un aspecto del problema de la regulacin jurdica de los Recursos Naturales, en La Ley del 4 de abril de 1963.

34

utilice para fines de propaganda o para la instalacin de elementos de la industria elctrica u otros semejantes. La circunstancia de que el poder de polica est reservado a las provincias, no excluye la posibilidad de una ley federal que se ocupe del tema. Actualmente, el Art. 41 de la Constitucin Nacional reformada en el ao 1994 establece: ... Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.... Es decir, la Nacin dicta leyes en la dimensin ambiental que son de carcter bsico. Estas leyes no pueden derogar la competencia local que es prioritaria en materia de ambiente y que est depositada en los municipios y en las provincias. Ests ltimas deben aplicar las leyes federales mnimas y tienen la obligacin de complementarlas. La doctrina y jurisprudencia dirn cuales son los lmites de este sistema nuevo establecido por la Constitucin3 . Antes de la mencionada reforma constitucional, para zanjar la dificultad constitucional se idearon varios sistemas, alguno de los cuales ya tienen tradicin jurdica reconocida. En tal sentido, podemos sealar las leyes de polica sanitaria animal y vegetal, sancionadas a principio de este siglo. Segn ellas, el gobierno federal pude legislar y aplicar su legislacin en los casos que afecten a dos o ms provincias o a una de estas con pases extranjeros. Incluso cuando exista la posibilidad de que se extienda el perjuicio de una mal a ms de una provincia, la Nacin puede intervenirla. Otro sistema posible de poner en prctica es el de los acuerdos interjurisdiccionales denominados leyes-convenio (por ejemplo nuestra ley de vialidad (Decreto Ley 505/58?) y en la de percepcin de impuesto, la Nacin establece una normatividad de carcter general (ley contrato), a la cual se adhieren por leyes-especiales de adhesin al contrato- cada una de las provincias. Dentro de este mismo orden de ideas existe la posibilidad del acuerdo entre agencias administrativas semejantes creados por distintos gobiernos provinciales con propsitos coincidentes. Junto a tales estructuras cabe emplear tambin tratados interprovinciales o entre Nacin y las provincias. Estos podran integrar organismos integrados por ambas partes interesadas (la Nacin y las Provincias), por ejemplo el Consejo Federal de Medio Ambiente.3. Pigretti, Eduardo A. Derecho Ambiental Profundizado, Editorial La Ley, Buenos Aires 2004, pg. 31

35

En otros aspectos, en cuanto afecta el trfico interprovincial o internacional, corresponde a la Nacin la jurisdiccin sobre navegacin area, por aplicacin de la norma constitucional anloga, existente en materia de navegacin martima o fluvial. Tambin los aspectos vinculados a la defensa nacional en ese sector areo son de jurisdiccin nacional. Las especies silvestres animales y vegetales consideradas cosas de nadie, estn sujetas, en cunto se refiere a su caza o pesca, a los reglamentos locales. En el orden nacional, el gobierno federal ha establecido una normatividad especfica para su jurisdiccin, tal es el caso de la Ley 22.421. Para los bosques de propiedad privada del Estado existen disposiciones de carcter local, que reglamentan el uso y goce en concesin de ellos. Existe sin embargo un rgimen nacional aplicable en todas las provincias que se adhieran a l, la Ley 13.273. Una ley en la cual existen verdaderas dificultades jurisdiccionales es la que norma el rgimen de parques y reservas naturales (Ley 22.351). Por efecto de la declaracin que el Poder ejecutivo efecta en el sentido de que determinada rea constituye un parque o reserva nacional, ella queda sujeta a la jurisdiccin de una autoridad administrativa (nacional), la que incluso llega a determinar si corresponde otorgar permisos de construccin o derechos para explotar sustancias minerales. La cuestin en s misma no es objetable, pero el desconocimiento de la jurisdiccin local ha provocado actos jurdicos provinciales, en muchos casos contrarios a los fines de la ley y, sin embargo, adecuados a la estructura de la ley local. Por fin, cuando analizamos las posibilidades de uso y goce del suelo que constituye dominio pblico o privado del Estado, necesariamente admitimos la jurisdiccin provincial, por la antedicha distincin de poderes que efecta la Constitucin Nacional en su artculo 121. En este sentido es oportuno recordar que en la mayora de las organizaciones administrativas locales se encomienda a las municipalidades la competencia necesaria para intervenir en el uso de los bienes pblicos situados en el rea comunal. A esta autoridad deben recurrir los interesados cuando de concesiones de uso del dominio pblico se trata.

36

Soluciones en el orden internacionalLa regulacin de los recursos naturales internacionales plantean las mismas dificultades que pueden producirse en el orden interno de los pases. El derecho internacional pblico ha venido recogiendo con criterio casuista las diversas cuestiones que se producen entre los Estados en la utilizacin y defensa de los recursos. Pero la interrelacin de las comunidades es cada vez mayor y los usos de los bienes de la naturaleza ms intensos por parte del hombre, por lo que van explorndose nuevos mbitos como el fondo de los ocanos, los espacios extraterrestres, las comunicaciones atmosfricas, las modificaciones del clima por obra humana, etc. El carcter regional que generalmente presentan estos temas ha ido creando, junto a las regulaciones bilaterales, instrumentos de carcter regional o aun mundial, que imponen un rgimen comn de coordinacin entre las naciones. En tal sentido, es apreciable el establecimiento de polticas comunes a uno o varios recursos. Donde ese fenmeno se ha desarrollado con mayor importancia ha sido en el recurso agua. Cabe mencionar por ejemplo: la Comisin Europea para el Danubio; la Comisin Central de Navegacin del Rin; la Comisin Internacional de Lmites y Agua; el Comit Intergubernamental Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata (Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay), entre otros.

La regulacin jurdica futura de los recursos naturalesEn los apartados anteriores hemos tratado de demostrar que, pese a la disparidad de origen que existe en las leyes que regulan en la actualidad los recursos naturales existen semejanzas en el tratamiento que justifican que concibamos la posibilidad de obtener en el futuro una legislacin uniforme para reglarlos. Para ello es necesario establecer las bases sobre las cuales puede intentarse una normatividad comn, bases que podemos lograr de modo apriorista, valindonos del anlisis de las instituciones jurdicas ya existentes y resultan comunes a varios recursos. Podemos precisar una primera coincidencia en la llamada programacin del aprovechamiento de los recursos. Esto supone la indispensable con-

37

veniencias de establecer una poltica legal mediante la cual se fijen lo objetivos actuales y an los propsitos futuros que la ley tienen en cuenta. Para componer una poltica en recursos naturales, a ms de atender el desarrollo que hasta ese momento tengan los recursos se deber conocer las metas econmicas y polticas que en el pas tengan vigencia. Conocidos esos hechos, se estar en condiciones de proponer en detalle las instituciones y reglamentos necesarios para lograr el uso ms conveniente posible de los bienes. En la legislacin actual, la poltica legal en materia de recursos naturales est dispersa en los diversos textos legales que la rigen. A ms de los principios generales de poltica, existen otros que estn inmediatamente referidos a los recursos en s mismos y que pueden sintetizarse en las siguientes frmulas: 1) El uso de un recurso debe ser efectuado de modo que permita su ms conveniente utilizacin, desde el punto de vista del inters pblico. Es decir, que ni los particulares ni el gobierno deben hacer uso inconveniente de lo bienes perjudicando el inters general. Este postulado est inmediatamente referido al concepto de conservacin que envuelve tambin el estudio de los principios tcnicos de uso. 2) La ley debe enumerar las prioridades y conveniencia de uso de los recursos, facultando a la administracin a decidir en casos concretos, si mediare dificultad. 3) La calidad de los recursos no puede variar por efecto de su utilizacin, a cuyo fin quien opere con ellos debe tomar los recaudos necesarios, salvo que por las caractersticas del bien no haya posibilidad de preservarlo. A ms de los principios jurdicos similares, una futura normativa de los recursos naturales, deber atender a las instituciones jurdicas comunes, las que resultan de la identidad de hechos en que la explotacin del recurso se produce. Entre tales hechos, que se reflejan en instituciones especiales, podemos sealar la evaluacin o cubicaje de los recursos, las formas de adquisicin, los catastros y registros, los regmenes de reservas, zonificacin y prioridades, las autoridades con jurisdiccin sobre tales recursos y la defensa contra los efectos nocivos. En lo que a evaluacin y cubicaje se refiere, parece innecesario destacar que previa a toda utilizacin la determinacin de las existencias, con el38

objeto de poder proyectar las necesidades futuras que van a satisfacer. Dentro del concepto a evaluar se debe considerar la explotacin del recurso ya efectuada e incluso la que se est realizando, pues solo as se puede lograr un panorama real de las posibilidades futuras. Las leyes adoptan frmulas legales distintas para evaluar los recursos, pero su identidad es manifiesta en cuanto su objetivo final. En materia de aguas, por ejemplo, diversas leyes imponen como requisito previo a la adjudicacin de la concesiones, la evaluacin de los caudales durante perodos, con el propsito de determinar la constancia de tales caudales y la posibilidad de distribuirlos en forma adecuada. Cuando mediante una observacin peridica se puede conocer el comportamiento de las aguas en las distintas pocas, la autoridad est en condiciones de acordar los usos con una certeza mayor. La evaluacin adecuada de las existencia de determinados recursos es lo que facilita el otorgamiento de un uso respecto de ellos. En el caso de la pesca o de la caza, el conocimiento de las pocas de desove o de reproduccin es el que orienta las pocas de vedad o, al contrario, los perodos de libre caza y pesca. Dentro del mismo esquema, las posibilidades de contaminacin atmosfrica pueden permitirse en la medida en que el recurso no pierda sus caractersticas particulares, pero el uso debe restringirse cuando se superan los lmites establecidos como normales. Esos lmites resultan de una evaluacin de la capacidad de absorcin atmosfrica, cientficamente determinada. La forma de adquisicin de los recursos es otro de los temas que puede recibir un tratamiento conjunto. Tanto en la concesin de aguas como en la adjudicacin de sustancias minerales o en las extracciones boscosas, el tramite mediante el cual el particular se postula como posible operador del recurso es coincidente. Otra institucin vinculada con los recursos naturales entre s son las denominada reservas. Mediante ellas se sustraen de los sistemas legales comunes ciertas reas cuya explotacin no puede en modo alguno efectuarse sin una programacin previa. En ese caso, la autoridad administrativa puede concretar y programa de conservacin de recurso que impida su uso hasta tanto el Estado este en condiciones de promover un uso adecuado. Las reservas se han usados en forma constante en el derecho argentino, tanto en materia de petrleo, como en otros minerales (carbn, hierro, etc). Dentro del mismo concepto podemos encuadrar la proteccin39

que se puede efectuar de la naturaleza mediante la ley de parques nacionales, o disposiciones semejantes que son dictadas por los gobiernos de provincia, dentro de sus propias atribuciones. Persiguiendo idnticos propsitos, la Ley 25.743 de proteccin del patrimonio arqueolgicos y paleontolgicos, limita la disposicin de tales bienes, sometindolos al dominio pblico del Estado (Nacional, provincial o municipal) y reglamenta la frmula de concesin, dentro de los principios del derecho administrativo. Para facilitar el manejo de los recursos, atendiendo a las razones de espacio, se puede recurrir a la zonificacin, mientras que el manejo segn conveniencias en el tiempo se ordena mediante regmenes de prioridad. Por zonificar se entiende destinar reas determinadas a la exclusiva u ordenada explotacin de recursos. LA legislaciones existentes que regulan loteos y urbanizaciones son en definitiva reglamentaciones que atienden al ordenamiento en el espacio del uso del recurso suelo. Cuando ciertas leyes de arrendamiento permiten que los contratos de explotacin agropecuaria puedan rescindirse antes de trmino para permitir una urbanizacin, se est aplicando el rgimen de prioridad, conforme al cual el uso agrcola de la tierra debe ceder frente al uso humano que las condiciones de progreso imponen a lugares vecinos a los conglomerados humanos, que sern ocupados por la ciudad. Por otra parte, existen ciertas leyes que en forma expresa determinan el orden de preferencia con que se debe usar los recursos. Es ejemplo de este tipo de prioridades las que estn contenidas en la Ley 15.336 de energa elctrica (Art. 15, Inc. 2) o en el orden de uso impuesto por las leyes de agua en las provincias. En las modernas orientaciones el orden de prioridades no se impone de manera forzosa, pues la administracin pblica puede, dentro de ciertos lineamientos generales, variar las prioridades establecidas por la ley, siempre que existan razones especiales que avalen ese obrar. En cuanto a las autoridades encargadas de programar u otorgar el uso de los recursos, an cuando en el presente existe una verdadera disparidad respecto de las formas de organizacin que adoptan, podemos sin embargo, afirmar que entre ellas existe identidad de funciones. Por ejemplo, muchas de ellas son las encargadas de distribuir los caudales, tienen claras facultades para establecer los programas con que se deber usar la riqueza, mientras que otras, tal el caso de las autoridades mineras, influidas por su estructura y el propsito de permitir la ms intensa explotacin posible, por las ideas dominante en el siglo XIX, permiten el ms40

amplio uso de los yacimientos sometidos a los resultados de la explotacin a los planes que el propio interesado desee dar a sus trabajos. Sin embargo, actualmente nuevas normas limitan el alcance de estos principios liberales, admitiendo cierto control por parte de la autoridad. En general la explotacin de los recursos naturales se somete a autoridades que en lo sustancial tienen facultad bastante par permitir, limitar o negar utilizaciones que se les requiere. La preservacin de los recursos contra los efectos nocivos que un uso inadecuado puede producir e incluso contra los efectos nocivos que producen usos correctos de un recurso en otros, ha sido legislada por el derecho provincial por razn de tratarse de problemas de polica e higiene. Las disposiciones que protegen las fuentes de provisin y los cursos receptores de agua y las que persiguen evitar la contaminacin de la atmsfera, resultan en la actualidad el esquema que permitir el desarrollo futuro de una legislacin orgnica sobre el problema total de los efectos nocivos.

La proteccin jurdica del ambiente naturalLa prensa mundial describi los efectos daosos y mortferos que provoc, en julio de 1976, el escape de una nube txica de dioxina, en la fbrica qumica de Icmesa, de Seveso (localidad cercana a Miln, Italia). Frente a este espectacular hecho, cuya condicin culposa no pudo en apariencia juzgar la legislacin italiana, cabra preguntarnos si existieron, en el caso, caractersticas dolosas o culposas, conductas que puedan ser objeto de juzgamiento penal, y en el caso preguntarnos tambin a qu jurisdiccin, fuero o tribunal debe ser llevado el tema para un adecuado tratamiento.

El derecho Ambiental y los recursos naturalesPara establecer con exactitud el mbito jurdico que va a estudiar el derecho ambiental es necesario empezar por considerar de cuntas maneras se estudia hasta el presente la relacin del hombre con la naturaleza, en nuestro derecho positivo.

41

Como ya se dijo, en la Argentina la proteccin de la vida, de la salud fsica, la proteccin de las personas, el estado civil y de la libertad, son todas formas que analiza y estudia el derecho penal, si bien dicho estudio se enfatiza en conductas individuales o de grupos de personas, no alcanzando hiptesis, tales como las que el supuesto italiano nos ha mostrado. A su vez, la regulacin de la naturaleza desde el punto de vista del poder pblico ha quedado delimitada en los mbitos del derecho administrativo, el que se ocupa de las nociones y disposiciones relativas al dominio pblico y, en consecuencia, a los bienes naturales que componen dicho dominio pblico. A su turno, el estudio de las relaciones entre el hombre y la naturaleza desde el punto de vista econmico, han quedado preferentemente encerradas en lo que antes se denominaba derecho agrario y minero y que ahora, a instancias de un proceso de modernizacin se denomina derecho de los de los recursos naturales.

Cuestiones metodolgicasTerminologa a emplearLa primer cuestin ser definir el conjunto de trminos que rondan en torno de las situaciones en estudio. Los conceptos de medio ambiente, biosfera, ecologa, ecosistemas, entre otros, debern ser definidos desde el punto de vista legal, sobre todo si se atiende a que muchos de estos trminos guardan un enorme parentesco entre s, cuando en oportunidades no implica similitudes o al menos conceptos complementarios directamente relacionados. Nos detendremos, ahora, a analizar una breve serie de estas palabras, para valorarlas en el contenido que hasta este momento le est atribuyendo la ciencia natural. As, por ejemplo, la delgada capa de aire y agua, de suelo y vida, que constituye el marco de la historia del hombre se denomina biosfera. Dicho de otro modo, la biosfera se define como la parte de la Tierra donde existe vida, pero esta definicin acarrea para los especialistas algunas dificultades, por cuanto an en la superficie de la Tierra existen zonas demasiado

42

secas o fras o muy calientes que impiden el mantenimiento natural de organismos con procesos metablicos. Para otros, la serie de interrelaciones existentes entre el hombre, el aire, el agua y los suelos, sera comparable al concepto de biosfera, cuando no al criterio de medio ambiente. Este concepto de medio ambiente, pasara entonces a ser definido como la suma de todo lo que nos rodea. De aceptar tal punto de partida, biosfera y medio ambiente seran identificables con el trmino ecologa, que al parecer fue empleado por primera vez por el bilogo alemn Ernesto Haeckel, quien emplea la palabra a partir de su raz griega oikos, que significa casa. Ello llevara a la conclusin de que el estudio de la casa o ecologa sera la ciencia que estudia la interrelacin entre los organismos y su medio. Para la Dra. Mara Buchinger, el concepto de ecologa da paso al estudio del ecosistema, se define como el sistema relativamente estable en el tiempo y termodinmicamente abierto en cuanto a la entrada de sustancias y energas4 . El ecosistema tiene una entrada (energa solar, elementos minerales de las rocas, atmsfera y aguas subterrneas) y una salida de energa y sustancias biognicas hacia la atmsfera (calor, oxgeno, cido carbnico y otros gases), la litosfera (compuesta de humus minerales, rocas sedimentarias) y la hidrosfera (sustancias disueltas en las aguas superficiales, ros y otras aguas). La idea general de ecosistema permite, a su vez, sealar las distintas esferas de la tierra, que integran la biosfera, sobre la que el hombre acta, modificando el estado natural, sea en forma favorable o desfavorable.

Cuestiones futuras a analizarSNTESIS ACTUAL a) El nuevo derecho ambiental constituye una especialidad que se nutre de diversas ramas del conocimiento jurdico y prestar efectivo auxilio al cuerpo social por medio de la legislacin.

4. Ecosistema, termino definido por al Conferencia Mundial de la Biosfera de Paris de 1968.

43

b) El derecho ambiental tiene por objeto el estudio de las relaciones del hombre con la naturaleza, y es este sentido es posible que supere las puras obligaciones personales y an el principio de los derecho reales, segn el cual exista en relacin a los bienes una obligacin pasivamente universal de respetar a sus titulares de dominio. El derecho ambiental deber precisar los alcances jurdicos del inters particular de cada ser humano en lograr que las condiciones naturales de vida no sean afectadas. c) El nuevo derecho ambiental plantea una forma ms de verificacin real de la existencia del derecho natural. Una posicin dedicada al anlisis filosfico de la cuestin parece necesaria. d) El futuro ambiental deber exigir de sus cultores el mayor grado probable de honestidad y probidad intelectual en la bsqueda de moldes y figuras jurdicas que permitan logra el mayor acierto para las frmulas de justicia que queden contenidas en sus disposiciones normativas. e) La aplicacin de la llamada responsabilidad ambiental a los problemas que los operadores de servicios ocasionen a la atmsfera, distinguiendo esta responsabilidad de la responsabilidad civil que es insuficiente porque se limita a tratar las indemnizaciones entre particulares.

Evolucin histrica de los principios ambientalesa) El derecho romano y la naturaleza. Desde el punto de vista del derecho romano, los recursos naturales en s son, en trminos generales, res comunis, es decir, cosas de la comunidad que pueden ser empleadas por todos, salvo en cuanto se hubieren determinados derechos particulares sobre pequeas porciones individuales (caso de los propietarios superficiales de parcelas particulares o derechos de aprovechamiento de aguas, minerales, etc.). b) Derecho al abuso. La propia ideologa liberal, cuyos remotos antecedentes parecen ubicarse en Roma al permitir el abuso en el derecho de uso, fue retomada por la Revolucin Francesa de 1789, y permiti seguir adelante con formas de depredacin que en nuestro mundo moderno terminaran por afectar realmente el mundo en que vivimos. Mientras el desastre ecolgico no existi, los malos usos de la naturaleza no fueron advertidos, ni por la tcnica, ni por la poltica, ni por el derecho. Y los principios de propiedad fueron eficientes para regular el uso (y tambin el mal uso) de los bienes44

naturales. Pero la estructura jurdica empez a dar sntomas de obsolescencia e inoperancia y las leyes empezaron a disponer primero normas de uso tcnico, que implicaron, antes que nada normas morales incorporadas al derecho positivo. c) Moral de las normas legales. As, por ejemplo, el derecho trae, desde el siglo XIX, principios y recomendaciones que tienden a evitar el mal uso de recurso, tal tipo de normas fueron instrumentndose en otras regulaciones legales. Nuestro Cdigo Civil en su reforma de 1968, al abandonar oficialmente el principio del abuso y disponer algunas normas tendientes a la conservacin de los recursos y adecuado parcelamiento de inmuebles, demuestra un cierto espritu de reaccin contra los postulados hasta entonces existentes. Pero el resultado de tal tipo de regulaciones no produce un efecto espectacular e inmediato. As, en nuestro pas, presenciamos evidente formas de depredacin que no pueden ser corregidas por la legislacin. d) Nuevas regulaciones. Nace un verdadero ilcito de dao civil aplicable a la destruccin de la naturaleza, especie que en lo particular (caso por caso) admite incluso un ilcito tpico penal. Para resolver la situacin creada, inventa ahora el estado diversas formas de impuestos, gravmenes, y servicios econmicos cuya base moral cabra cuestionar, dado que debe pensar en resolver la situacin creada, en la que los actuales contribuyentes no han sido necesariamente los causantes del dao. Frente a tal aserto, cabe fijar nuevas pautas, que sean justas, y que garanticen la justicia de la contribucin en quienes provocaron efectivamente el dao. e) Nuevos procedimientos. A su turno, los procedimiento individuales de llevar una persona a un tribunal una cuestin general, se empieza a tornar altamente inconveniente. Surgen otras entidades socio-polticas sobre las cuales recae o puede recaer el derecho de instaurar una demanda contra sujetos no individualizados originalmente, pero que en virtud del procedimiento legal pueden llegar a ser perfectamente identificados, an cuando mantengan un carcter genrico y su responsabilidad implique tambin una responsabilidad de igual grado, esto es genrica.

Formas legales existentesA continuacin, detallaremos aqu algunas frmulas establecidas por la legislacin vigente de diversas partes del mundo:45

1) Inventivos para la eliminacin de desperdicios, por ejemplo varios estados norteamericanos (caso de automviles viejos destinados a chatarra, bajo pena de multa si no se cumpliera tal eliminacin). 2) Exencin impositiva a la venta de equipos reductores de la contaminacin. 3) Exencin impuesto territorial, en inmuebles que establecen instalaciones para reducir la contaminacin del aire y el agua (Nueva York). 4) Gastos de descontaminacin cargados en forma directa en alta proporcin a los establecimientos que provocan los efluentes (Japn). 5) Penalizacin de ruidos caudados por equipos, mquinas y automviles. 6) Limitaciones al trnsito automotor, en caso comprobarse casos graves de contaminacin del aire (Japn). 7) Recargo impositivo a los edificios que no instalen equipos anticontaminacin. Multas y sanciones a establecimientos que viertan efluentes en proporciones mayores a la autorizadas o por incumplimiento de instalaciones depuradoras de los efluentes. 8) Multas y sanciones a productores agropecuarios que afecten la calidad de la tierra por trabajos inconvenientes o no cumplan programas de conservacin, por utilizacin agrcola de productos prohibidos a causa de sus efecto perjudiciales, por vertimiento de desechos de embarcaciones al agua (digestos de navegacin).

Formas legales en uso en ArgentinaSeguidamente expondremos los casos ya en uso en la Argentina, que en particular se refieren a alguno de los apartados recin indicados. Antes de considerarlas, cabe preguntarnos si existe en las hiptesis a describir la posibilidad de encontrar el germen de un derecho fiscal ambiental. a) Ley 13.660 de seguridad y salubridad de las instalaciones para elaboracin de combustibles y generacin de Energa Elctrica, en su Ar t. 5 establece un rgimen sancionatorio notoriamente desactualizado. b) La Ley 13.577 y su modificatoria la Ley 20.324 autoriz a Obras Sanitarias de la Nacin (hoy privatizada) a tomar las medidas necesarias para sanear los cursos de agua en cuento pueda afectar la salubridad de las poblaciones y a proveer lo conducente para impedir la conminacin directa o indirecta de las fuentes de agua. La ley46

prev la clausura de los establecimientos industriales cuyos propietarios no cumplieren con las normas establecidas. c) La Ley 20.284 establece las normas para la preservacin del los recursos del Aire, en el captulo VI (De las sanciones) establece las siguientes: multas; clausura temporal o definitiva de las fuentes contaminantes; inhabilitacin temporal o definitiva del permiso de circulacin cuando se trate de medios de transporte. Est claro que ests multas no estn propuestas como de carcter fiscal, sino puramente sancionatorias. d) La Ley 24.051 y su decreto reglamentario 181/92 que regula los residuos peligrosos y la importacin de tales residuos. No tiene propsitos fiscalista. e) La Ley 5965/58 de la Provincia de Buenos Aires, de proteccin de las fuentes de provisin y de los cursos y cuerpos receptores de agua y de la atmsfera en el Art. 2 prohbe el envo de efluentes residuales slidos, lquidos o gaseosos de cualquier origen, a la atmsfera, canalizaciones, arroyos o cualquier otro cuerpo receptor de agua, que importe una degradacin del agua o del aire, sin que previamente se efecte un tratamiento de depuracin o neutralizacin de tales residuos que los convierta en inocuos para la salud de la poblacin. Aqu se aprecia un temperamento similar al previsto por la ley japonesa, si bien solo se trata de una carga indirecta contra el establecimiento, que en la prctica no se concreta. Asimismo, la Ley prohbe el desage de lquidos residuales en la calzada, disponiendo que no otorgar certificado de terminacin y habilitacin de establecimientos cuando evacuen efluentes en infraccin a lo dispuesto en la norma. Como sanciones se prev clausuras y multas, no siendo stas de carcter fiscal.

47

48

UNIDAD IIEl Recurso sueloEl recurso suelo es de especial consideracin para el rgimen jurdico de los recursos naturales. Como se comprende, el recurso suelo constituye la estructura operacional del hombre sobre el planeta y es, adems, el reservorio de otros recursos tales como agua, minerales, flora, fauna, etc. En consecuencia, el suelo tiene un rgimen de propio de utilizacin como mera plataforma, que merece de por s atencin jurdica distinta de la que puede ser objeto de consideracin por las explotaciones culturales o silvestre a que va a ser sometido. La decisin poltica que se puede adoptar sobre base tcnica, orientada a que el uso del suelo no sea indiscriminado sino el resultado de la ponderacin de las condiciones naturales, se expresa en el derecho como la institucin de la zonificacin. Con tal nombre se indica el conjunto de regulaciones jurdicas que permite establecer que reas quedan sometidas al uso ciudadano, cules al uso rural y aun, dentro de ellas, cules dirigidas a servir a la produccin, cules al comercio, la residencia humana o la distraccin. Este concepto es relativamente moderno y se vincula a las tcnicas de planeamiento fsico, mediante las cuales se analiza primero tericamente y se define despus los mas convenientes usos para un rea o regin determinados. En el antiguo derecho estos conceptos se los defina mediante el criterio de ejido municipal, el que defina este lmite general entre lo urbano y lo rural. Dentro de lo urbano, la definicin entre dominio pblico (correspondiente al uso colectivo) y dominio privado se delimita con el concepto de lnea de edificacin, que lo establece la autoridad pblica atendiendo alas necesidades de comunicacin y desplazamiento propias de las ciudades. Es tambin en el orden municipal (polica de la propiedad) en donde se perfecciona el criterio de impedir el fraccionamiento indiscriminado de los lotes, los que deben someterse a mnimos, por debajo de los cuales no se admite parcelamiento alguno.

Magnitud de la propiedadDiversas razones han ido condicionando el mbito fsico en que se ejerce la propiedad superficiaria (ciudadana o rural) dimensionando la forma y la extensin que adopta. En nuestro derecho, la recepcin de tales princi-

49

pios para el mbito rural se inici con las leyes de tierra fiscal y colonizacin, las que establecan los tamaos de los lotes, siguiendo luego los ordenamientos provinciales dictados para regular la fundacin de los pueblos y ciudades. Posteriormente, se desarrolla el concepto en las leyes de arrendamientos y aparceras rurales. En el ao 1942 se encomend a la Divisin de Arrendamientos y Aparceras Rurales el estudio de cada zona y tipo de explotacin con vistas establecer unidades de superficie que produzcan mejores rendimientos econmicos (ver decreto 115.574/42)1 .El concepto desarrollado en la normativa citada ha sido en general econmico-social. Se definieron dos tipos de criterios econmicos, a saber: (i) la unidad familiar, que es la superficie de tierra que permite vivir a una familia campesina en forma decorosa; y (ii) la unidad adecuada, que es la superficie que coincide con la realidad de trabajo que recibe, es decir, cuando la familia ms otros trabajadores que se le suman son suficientes para una ptima produccin agraria del lote. De resultas de tal concepto puede haber unidades adecuadas de muy diferente superficie, an cuando las condiciones de suelo, clima y agua sean iguales. Es el factor humano el que define el concepto de adecuada. Los economistas reconocen tambin la existencia de la unidad econmica agraria, que se caracteriza por permitir el progreso de una familia con dependientes, con una evolucin comercial que permite advertir la existencia de una verdadera empresa. Tambin se seala la existencia de una unidad econmica deseable, similar a la agraria antes definida, pero que apunta al nivel satisfactorio de vida por parte de la familia campesina. Por ltimo, se hace referencia a la unidad econmica de hecho que resulta de considerar las explotaciones tal cual se presentan en la realidad. Desde la sancin de las reformas al Cdigo Civil mediante la Ley 17.711, se estableci el principio de economicidad en el uso y aprovechamiento de las cosas. En el caso de los inmuebles el Art. 90 de la mencionada Ley 17.711, agreg como segundo prrafo del Art. 2326 del Cdigo Civil la facultad de las autoridades locales (provinciales) de reglamentar la superficie mnima de la unidad econmica.

1. Tal criterio de fijar superficies medias de chacras que permitan una explotacin econmica se reitera en: (i) los decretos: 136.321/42 (Art. 23), 18.290/45 (Inc. a, Art. 26), (ii) las leyes: 12.842 (Art. 34), 13.256 en sus decretos reglamentarios 7.786/49 (Art. 30); 11.204/52 (Art. 1); y 17.447/59 (Art. 25). Como as tambin la ley 17.253 (Art. 12).

50

La Provincia de Buenos Aires tiene exper