Rol Estado

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¿Cuál es el rol de estado? Esta pre-gunta es muy fácil formularla peromuy difícil responderla. En estostiempos de globalización económi-

ca, política y social, se están generandomodificaciones en las estructuras y re-laciones socioeconómicas; en este con-texto se está reformulando y rede-finiendo el rol del estado. Probablementehay más interrogantes que respuestas ypropuestas coherentes al respecto. Entérminos generales, el estado debe serun ente ¿planificador? ¿estratega?¿promotor? ¿intervencionista? ¿liberal?¿regulador? etc. En términos funciona-les y operacionales ¿el estado debe en-cargarse de brindar sólo los llamados ser-vicios públicos básicos? ¿También debeencargarse de la producción de bienes

¿CUÁL ES EL ROL DEL ESTADO?

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y servicios que puede efectuar el sec-tor privado? Es relativamente muchomás complicado definir y cumplir el roldel estado en un país de altos niveles depobreza y bajos niveles de ingreso comoes el nuestro, porque la mayor parte dela población tiende a exigir que el esta-do “haga de todo”; muchas veces seolvida que los recursos financieros y tec-nológicos son muy limitados.

En este marco, pueden plantear-se tres preguntas básicas, cuyas res-puestas pueden permitir vislumbrar laespecificación del rol del estado:

- ¿Qué debe hacer el estado?- ¿Cómo debe hacerlo?- ¿Cuáles son sus limitaciones?

RESUMENSe estudia la relación entre la acción estatal y la maximización del

bienestar social.

* Economista. Magister en Economía. Profesor de la Facultad de CienciasEconómicas de la UNMSM., Investigador del Instituto de InvestigacionesEconómicas. E-mail:[email protected]

46 REVISTA DE LA FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS, AÑO V, Nº 15

Con la primera pregunta se tratade identificar las funciones que le incum-be efectuar al estado de manera tal quecontribuya a elevar al máximo el nivelde bienestar del país. Una vez identifi-cado el rol del estado, se debe tambiéntratar de especificar los métodos y me-canismos que se puede emplear en laacción estatal y ello está relacionado conla segunda interrogante. Finalmente, elestado, como cualquier ente, está suje-to a un conjunto de restricciones; en lamedida en que supere tales restriccio-nes puede tender a cumplir su rol de unamanera satisfactoria.

En la discusión sobre el rol delestado se incurre usualmente en el errorde efectuar solamente el análisis nor-mativo (economía normativa) porque setiende a pensar en el Cómo debe serel estado, ello no es serio si primero nose efectúa un análisis positivo en el sen-tido de Cómo es el estado. El procedi-miento científico del análisis económicoconsiste primero en entender y compren-der la realidad tal como es, luego sobreella se puede plantear el cómo debe ser.

Dada la extensión de este artícu-lo haremos un análisis positivo del roldel estado y trataremos de respondersólo a la primera de las tres preguntasplanteadas. El análisis será fundamen-talmente teórico y de reflexión, y seapoyará, de alguna manera, en el ins-trumental de la teoría económica de quese dispone. La discusión sobre el rol delestado en estos tiempos está en pleno

proceso y evolución, nada está dicho deuna manera definitiva, por ello comen-zamos el análisis efectuando una brevededucción teórica acerca de la necesa-ria presencia del estado.

I. FUNDAMENTO DE LAEXISTENCIA DEL SISTEMADE ESTADO

En primer lugar, habría que em-pezar el análisis definiendo al estado,para luego fundamentar positivamentesu origen y, finalmente, especificar susfunciones.

El Estado es “un sistema de sub-ordinación que organiza a todos los in-dividuos de un área geográfica dada,dentro de la cual se posee un monopolioefectivo de la fuerza física”1 . Dentrodel área geográfica dada existen interac-ciones de carácter económico y políti-co. La interacción económica se da, bá-sicamente, a través del mercado, en tan-to que la interacción en el plano políticose da a través del gobierno. Lainteracción en el mercado es general-mente voluntaria, en tanto que en lo po-lítico es de subordinación. Entonces, enel terreno político se tiene a gobernan-tes y gobernados y existe un sistemade gobierno.

¿Porqué los individuos aceptanun sistema de subordinación o tipo degobierno? ¿Cuál es el rol del gobierno?

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La presencia del gobierno impli-ca costos y beneficios y si los individuoslo aceptan es porque el beneficio esmayor que el costo.

La interacción humana tanto enel terreno político y económico tiene uncarácter social. El ser humano por sunaturaleza y el desarrollo alcanzado pornuestra sociedad es esencialmente unser social, es decir, está dentro de unproceso de convivencia social. Sin em-bargo, como sostuvo Carlos Marx, larelación económica es el núcleo de lasociedad, el aspecto social y político escondicionado por el mundo económico.

Detrás de la relación política ysocial subyace el interés económico delos individuos, es decir, el “humuseconómicus” es el que orienta su ac-cionar, su racionalidad económica estápor encima de su racionalidad política ysocial. Los individuos cuandointeractúan con los otros - dada su ra-cionalidad económica - tratan de alcan-zar el máximo nivel de bienestar indivi-dual, a través de mayores niveles debienestar económico. En la medida enque el accionar del individuo está deter-minado por su objetivo económico existela posibilidad de que el mismo entre enconflicto con los de otros individuos; talhecho requiere un sistema de ordena-ción no sólo económico sino tambiénpolítico, tiene que haber necesariamen-te un ente (gobierno) con la suficienteautoridad para fijar las reglas

institucionales bajo las cuales debeninteractuar los individuos.

Los desacuerdos y conflictostienden a surgir no sólo en el procesode la interacción misma, sino tambiénen la distribución de los recursos quegenera o dispone la sociedad. Probable-mente, dentro de una familia, institucióno un pequeño grupo de individuos, losdesacuerdos pueden ser resueltos deuna manera relativamente fácil y me-diante la negociación directa, pero en elcaso en que esté involucrada una grancantidad de individuos, ello es imposi-ble.

No es suficiente que el gobiernosea fuerte y que fije las reglas institu-cionales, sino que tiene que velar tam-bién por el cumplimiento de las mismas,tiene que fiscalizar a los individuos y san-cionar a éstos si las incumplen. En unambiente de seguridad, estabilidad, re-glas claras y justicia, los individuos ten-derán a actuar de una manera muchomás eficiente y limpia (habrá “juego lim-pio”), el mismo gobierno gozará de lacredibilidad y respeto correspondientepor parte de los gobernados.

Sin embargo, el gobierno utiliza –en el cumplimiento de sus funciones -un conjunto de recursos humanos y ma-teriales, los mismos que implican gas-tos y que tienen que ser financiados dealguna manera. El financiamiento tieneque estar necesariamente a cargo de losindividuos donde está operando el esta-



do y éste básicamente estará en la for-ma de impuesto. El impuesto queamortiza el individuo representa el pre-cio que tiene que pagar por consumirlos servicios estatales o por beneficiar-se de los servicios públicos. Dentro deun sistema de estado, los individuos nosólo se subordinan al sistema de gobier-no existente sino que también tienen quefinanciar sus gastos de operación. Siexiste justicia y tranquilidad política y so-cial, se asume que el beneficio o bien-estar, que reciben los gobernados porello, es mayor que el costo impositivoen que incurren (el beneficio es mayorque el costo).

Si los individuos tratan de maxi-mizar su bienestar y tratan de lograrlocon la existencia necesaria de un siste-ma de gobierno cuyo funcionamiento esfinanciado por ellos, entonces, tales in-dividuos tienen todo el derecho de exi-gir a ese gobierno que contribuya consu proceso de maximización de bienes-tar. ¿Cómo la sociedad logra maximizarbienestar?

Para tratar de alcanzar el máxi-mo nivel de bienestar social, necesaria-mente, se tienen que aplicar accionesde política. Según la Teoría Económicadel Bienestar, el bienestar social se lo-gra básicamente mediante dos objetivosde política: eficiencia y equidaddistributiva. Si las acciones del gobier-no contribuyen con el logro de estosobjetivos de política entonces estaríacumpliendo óptimamente su rol en la

sociedad. ¿Cuáles son las funciones delestado? ¿Cómo debe intervenir éste enel sistema económico tal que pueda con-tribuir al logro del máximo nivel de bien-estar social?

En este tramo de análisis la res-puesta podría ser dada solamente de unamanera expositiva en función de los prin-cipales enfoques teóricos existentes ylos tipos de instrumentos de política quese conocen.

II. LAS FUNCIONESDEL ESTADO

El rol del estado, o del gobiernoque lo representa, está implícito o explí-cito en los diferentes enfoques del pen-samiento económico; al respecto podría-mos señalar la concepción de los dosprincipales enfoques existentes (keyne-siano y neoclásico), además de un ter-cero, que últimamente está presentan-do una dinámica muy interesante en sudesarrollo (enfoque neoinstitucional).Dada la concepción de la sociedad con-tenida en un enfoque económico, el roldel estado queda endógenamente deter-minado.

Según el enfoque keynesiano - enla versión original de Keynes - el siste-ma capitalista es conceptuado comoinestable ya que tiende a operar pordebajo del pleno empleo, por lo que enla medida en que no se utilizan todos losrecursos, se incurre en cierta ineficienciaeconómica. Para Keynes, en el sistema

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económico capitalista no se cumple laLey de Say, por lo que la demanda agre-gada no necesariamente es igual a laproducción de pleno empleo. Debido asu carácter inestable, en la economíacapitalista se generan situaciones deriesgo e incertidumbre, las mismas queno permiten el aumento necesario de la

inversión y por ende de la demanda, loque se traduce en un proceso tendencialde insuficiencia de demanda agregaday, como consecuencia de esto, un pro-ceso de producción por debajo del ple-no empleo; entonces, se tiene que indu-cir al aumento de la inversión mediante–entre otros– la reducción de la tasa de

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interés. En el mismo sentido, según éstepunto de vista, el mercado por sí solo notiende a asignar eficientemente los re-cursos, se necesita la intervención delgobierno. Esta característica central delsistema capitalista fundamenta la inter-vención del gobierno de una manera ac-tiva y discrecional, se determina así elrol inductor y regulador del gobierno.

Para el enfoque neoclásico, en suversión originaria, el sistema capitalista,inherentemente, tiende a una situaciónde estabilidad, éste posee mecanismosautomáticos mediante los cuales seajusta hacia la situación de equilibrio. Enesta lógica, los precios juegan un rol muyimportante; los recursos se asignaneficientemente mediante la determina-ción de los precios relativos, en una si-tuación de mercado de competenciaperfecta. Dada esta concepción del sis-tema capitalista, este enfoque no es par-tidario de una activa intervención delgobierno en la economía, más bien sesostiene que la acción gubernamentalpuede generar distorsiones en el buenfuncionamiento del mercado. En estalógica queda definido con mucha clari-dad el rol del estado: éste debe teneruna mínima participación en la econo-mía.

Una variante del enfoque neoclá-sico reconoce la ausencia -en muchoscasos- de mercados de competenciaperfecta, y acepta la existencia de mer-cados monopólicos o de competenciamonopolística (fallas de mercado); en

este caso se plantea la necesidad deimplementar regulaciones, de manera talque el mercado funcione como si fuerade competencia perfecta. Aunque lasfallas del mercado no están referidassólo a la existencia de monopolios - comose verá más adelante – el rol del esta-do, como regulador, se complementa conel planteamiento de que éste debe en-cargarse fundamentalmente de la pres-tación de los servicios públicos básicos,como la defensa y administración dejusticia.

En el análisis económico de lasúltimas décadas, a la lógica neoclásica,se han incorporado elementos institu-cionales. Según el enfoque llamadoneoinstitucional, no basta la existenciade mercados que vía precios tiendan aasignar los recursos, sino que tiene quehaber una serie de condiciones e insti-tuciones necesarias; éstos critican el su-puesto implícito de los neoclásicos en elsentido de que el proceso de transac-ción, en situación de competencia per-fecta, contiene derechos de propiedadclaramente definidos y que los costosde dichas transacciones son nulos.Dada esta limitante, señalada para elenfoque neoclásico, se plantea la nece-sidad de crear instituciones que no sólojueguen un rol de regulador sino tam-bién de normador y ejecutor de reglastales que la economía alcance mayoreso mejores niveles de eficiencia y equi-dad. En este escenario se visualiza unrol del gobierno que va más allá de laregulación, se plantea como un ente

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encargado de fijar y hacer cumplir lasreglas establecidas.

Sobre la base de estas tres líneasde pensamiento económico se puede tra-tar de especificar el rol del gobierno, enfunción del manejo del conjunto de losinstrumentos de política. Tales instru-mentos podemos clasificarlos en tresgrupos: microeconómico,macroeconómico e institucional.

II.1. Función microeconómica

En el campo microeconómico, losprecios juegan un rol muy importante enel proceso de asignación de los recur-sos. Según la teoría microeconómica, enel marco de una economía de compe-tencia perfecta, el libre mercado permi-te alcanzar el nivel de eficienciaparetiana; sin embargo, la existencia defallas o distorsiones en el mercado pue-de impedir que el sistema económicoopere en tal situación de eficiencia. En-tre las fallas de mercado usualmentemencionadas se tiene la existencia de:bienes públicos, externalidades, mono-polio y oligopolio, indivisibilidades. Enestos casos se tiene espacio y funda-mento teórico para la intervención delestado.

Los bienes públicos puros sonaquellos bienes que pueden ser consu-midos por los agentes económicos sinque, simultáneamente, disminuya la can-tidad disponible para otros agentes. Es-tos bienes tienen la característica de ser

bienes no rivales y no excluibles, en tan-to que los bienes privados son rivales yexcluibles. Usualmente se consideracomo ejemplo de bienes públicos a lasactividades de defensa, sistema judicial,investigación básica, carreteras sin peajeno congestionadas, programa de pre-vención de salud, educación, programade lucha contra la pobreza, etc.

Por su carácter de ser un bien norival y no excluible se hace difícil el co-bro a todos los agentes que consumendicho bien, ¿Cómo y cuánto se puedecobrar a la población por el servicio dedefensa o seguridad externa que se lebrinda?; lo más probable es que existanlos llamados parásitos, es decir aquellosque evitarán efectuar el pago corres-pondiente pese haber recibido o salir be-neficiado con el servicio. Este hechohace que el nivel de producción o la pres-tación de los bienes públicos por partedel sector privado esté por debajo de loque corresponde a la situación de efi-ciencia.

Dada esta característica de losbienes públicos, en aras de la eficienciaen la asignación de los recursos en laeconomía, el estado puede encargarsede la prestación directa o elfinanciamiento de estos servicios: segu-ridad y protección externa e interna (de-fensa), servicio judicial, la investigaciónbásica, programas de prevención desalud, educación y encabezar la luchacontra la pobreza.



Las externalidades son losefectos que generan las acciones hu-manas sobre otros agentes económicos.El efecto puede ser positivo o negativo,en el primer caso se dice que hay unaexternalidad positiva, en tanto que en elsegundo una externalidad negativa.

Un ejemplo usualmente citadopara el caso de la externalidad negativaes el de las minas que contaminan elagua, que es utilizada por los agriculto-res ubicados río abajo. En este caso, lasempresas mineras que ocasionan dañoso costos a los agricultores deberían deinternalizar tales costos, de modo quesu nivel de producción corresponda aaquel punto en que su costo marginalsocial sea igual al precio del producto,pero, si la empresa minera no asume ta-les costos, entonces su nivel de produc-ción no va corresponder a la situaciónsocialmente óptima, lo que aleja a la eco-nomía de la situación de eficiencia dePareto (produce por encima de lo so-cialmente óptimo). Esta falla del mer-cado se puede corregir de tres mane-ras: mediante la aplicación de impues-tos a la empresa minera, la fusión entrela empresa minera y las empresas agrí-colas y, mediante la reasignación de losderechos de propiedad.

Si bien en el caso de la exter-nalidad negativa se pueden aplicar im-puestos gubernamentales, en el caso dela externalidad positiva se aplicarán po-líticas de subsidios. Por ejemplo, las ac-tividades de investigación básica, edu-

cación, los programas de prevención desalud generan economías externas sig-nificativas, en estos casos, tienen queaplicarse necesariamente políticas desubsidios, caso contrario su nivel de pro-ducción se ubicará por debajo de lo quecorresponde al óptimo paretiano.

La necesidad de aplicar políticasimpositivas y de subsidios, hace ver queel estado, para contribuir a la eficienteasignación de los recursos, puede inter-venir activamente en el mercado.

La especificación de los dere-chos de propiedad, también está estre-chamente relacionado a la acción gu-bernamental, la misma que veremos conmás detalle cuando desarrollemos elpunto de la institucionalidad.

El monopolio es aquella situa-ción en que una sola empresa es la en-cargada de producir el bien o servicioen el mercado. El monopolista obtieneel máximo beneficio (optimiza) cuandoel ingreso marginal es igual al costo mar-ginal, pero el costo marginal es diferen-te al precio del producto en el mercado;dada esta diferencia, el nivel de pro-ducción es menor que lo que correspon-de a la situación de mercado competiti-vo.

La ineficiencia económica de losmercados monopólicos puros, monopo-lios naturales (por el factor de la indivi-sibilidad) y también oligopólicos puedeser corregida por el gobierno medianteuna política de regulación, este hecho

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otorga margen para que el gobierno des-empeñe también un rol de regulador.

En resumen, según fundamentosde la teoría microeconómica, el estadopuede jugar un rol muy importante parael correcto funcionamiento del merca-do en la asignación de los recursos me-diante la prestación o financiamiento delos llamados bienes públicos (defensa,justicia, investigación básica, salud pre-ventiva, educación, etc.) y mediante po-líticas de subsidios, impuestos y regula-ciones2 . Sin embargo, no existe funda-mento para que el gobierno brinde ser-vicios o produzca bienes en los merca-dos donde puede muy bien hacerlo elsector privado de una manera competi-tiva, es decir no existe fundamento parael rol empresarial del estado.

II.2. Función macroeconómica

A nivel macroeconómico no setiene una receta de lo que le correspon-de hacer al estado para contribuir al lo-gro de la equidad y la eficiencia en laasignación de los recursos, aquí la con-troversia entre los keynesianos yneoclásicos es bastante marcada; pro-bablemente el objetivo que se persiguesea menos controvertido que el manejode los instrumentos económicos de quese dispone. En todo caso, se pueden for-mular como objetivos básicos el logrode un proceso de crecimiento económi-co con mejoras en la distribución de in-gresos en el marco de una estabilidadmacroeconómica. Con un proceso de

crecimiento económico y mejora en ladistribución de ingresos no sólo aumen-tará el nivel de ingreso de los habitan-tes, sino que también tenderá a aumen-tar el nivel de empleo y el descenso dela pobreza. En un contexto de estabili-dad macroeconómica los agentes asig-narán mucho más eficientemente sus re-cursos, la estabilidad en este campo sig-nifica tener una economía con bajas ta-sas de inflación (al menos similares ala tasa de inflación internacional) y sec-tor externo relativamente equilibrado.

El crecimiento económico tieneque ver con el incremento sostenido enel nivel producción, por ende, el estadodebe coadyuvar al logro de este objeti-vo.

La evolución de la teoría del cre-cimiento tuvo un paréntesis en las dé-cadas del setenta y ochenta. Recién,aproximadamente en la segunda mitaddel ochenta, hubo un resurgimiento bajola denominación de los modelos de cre-cimiento endógeno. A diferencia de losmodelos desarrollados hasta la décadadel setenta, los modelos recientes asu-men que el crecimiento económico de-pende fundamentalmente de la investi-gación (Romer, 1986), el capital huma-no (Lucas, 1988) y las instituciones(North, 1993). En tal sentido, un paíspara posibilitar su crecimiento econó-mico debe de promover y apoyar elproceso de la investigación, acumulacióndel capital humano y desarrollar sus ins-tituciones. Una acumulación equitativa



del capital humano, inclusive, contribui-ría eficazmente a la mejora de la distri-bución de ingresos.

Dado que la acumulación del ca-pital humano está sujeta a los factoresde la educación y salud y como éstospresentan economías externas positivas– al igual que la investigación – se su-giere una activa intervención del gobier-no en estas áreas. Sin embargo, ello nosignifica necesariamente que el estadodebe estar a cargo, directamente, de la

prestación de los servicios de educación,salud e investigación, sino que debe en-cargarse, básicamente, de su finan-ciamiento por ejemplo mediante la polí-tica de subsidios. En este caso, con lafinalidad de acelerar la acumulación delcapital humano, el rol del gobierno con-siste en promover la prestación de ser-vicios de salud, educación, investigaciónde calidad con una visión estratégica delargo plazo.

La estabilidad macroeconómicaestá relacionada al manejo de los ins-

Fernando BOTERO: Retrato oficial de la Junta Militar

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trumentos de política (fiscal, monetaria,cambiaria y comercial). ¿Cómo y conqué intensidad deben ser utilizados ta-les instrumentos? La teoría económicano tiene una respuesta definida al res-pecto; sin embargo, la experiencia delas políticas económicas que seimplementaron en el Perú y el resto delmundo indican:

- En el campo fiscal, el gobiernodebe tratar de mantener una política fis-cal prudente, no puede incurrir en situa-ciones de desmanejo fiscal con grandesy persistentes situaciones de déficit. Elgobierno no puede caer en la irrespon-sabilidad de aplicar políticas fiscales muyexpansivas. Aún en el caso en que seaplicaran políticas fiscales discreciona-les, éstas no pueden ser marcadas e ines-tables, tiene que haber al menos una re-lativa disciplina fiscal. Este punto es re-lativamente delicado en un país en de-sarrollo, como es el caso peruano, don-de existen, por lo general, fuertes de-mandas políticas y sociales para que elgobierno incremente su nivel de gasto3 .

- En el campo monetario, en for-ma similar que en lo fiscal, la políticatiene que ser responsable, debe imple-mentarse de manera tal que no tenga-mos altas tasas de inflación y, por ende,inestabilidad macroeoconómica como laexperimentada en el pasado por medi-das monetarias caóticas y populistas. Eneste caso, el rol del estado consiste enproveer a la economía de la liquidez uoferta de dinero necesaria velando por

la relativa estabilidad macroeconómica,en general, y de precios, en particular.

- En el campo de la política co-mercial se tiene que redefinir el rol delestado. En décadas anteriores, los go-biernos podían aplicar políticas de sub-sidios a las exportaciones y aranceles alas importaciones discrecionales y agre-sivas; pero ahora, en el marco de un pro-ceso de integración comercial interna-cional, se está tendiendo a reducir talesprácticas comerciales con el auspicio ypresión de la OMC. Si la tendencia seconsolida en las próximas décadas, en-tonces la política comercial del gobier-no (rol del gobierno) debe apuntar a in-crementar nuestra competitividad inter-nacional, de manera tal que, cuando yano existan las posibilidades de aplicararanceles a las importaciones y subsi-dios a nuestras exportaciones, podamoscompetir de igual a igual con las empre-sas extranjeras, tanto en el mercadonacional como internacional.

- En el campo de la políticacambiaria, el rol del gobierno no está deltodo definido, más aún cuando última-mente está en plena discusión las ven-tajas y desventajas de dolarizar o nonuestra economía. En todo caso, en estecampo, el gobierno debe tratar al me-nos de evitar un proceso de atrasocambiario porque resta competitividada los productos peruanos en el mercadointernacional.



En cuanto al desarrollo insti-tucional, tal como se verá en la próximasección, el estado debe crear y fijar lasinstituciones necesarias de manera quecontribuya al proceso de crecimientoeconómico sustentado en una mayoreficiencia.

En resumen, con el objetivo decoadyuvar al logro de la eficiencia eco-nómica, el gobierno debe abocarse a labúsqueda del crecimiento económicocon mejora en la distribución de ingre-sos y al logro de la estabilidadmacroeconómica necesaria mediante elmanejo disciplinado y responsable de laspolíticas fiscales y monetarias; el gobier-no debe intervenir activamente y deuna manera visionaria y estratégica enel campo de la educación, salud e in-vestigación. Finalmente, el aspecto deldesarrollo institucional también debe serpromovido por el gobierno.

II.3. Función Institucional

La importancia de los aspectosinstitucionales para el proceso de la efi-ciencia en la asignación de los recursosfue desarrollada por los llamadosNeoinstitucionalistas, con North (1,993)a la cabeza. Este enfoque pone énfasisen los derechos de propiedad y los cos-tos de transacción que existen en el in-tercambio de bienes y servicios en elmercado.

En la economía se producen eintercambian derechos de propiedad. Si

los derechos de propiedad no están biendefinidos, entonces éstos no podrántransarse o si lo son serán en magnitu-des menores lo que empujaría a la eco-nomía a operar por debajo de la curvade posibilidades de producción potencia-les. ¿Quién puede verse incentivado acrear y gestionar una empresa si los tra-bajadores contratados pueden apropiar-se de ella sin que el propietario puedadefender lo que lícitamente le pertene-ce? ¿Qué agente racional puede cons-truir viviendas para alquiler si está abier-ta la posibilidad de que los inquilinos seapropien de ella?

La respuesta es muy obvia. Losderechos de propiedad tienen que estarclaramente definidos y registrados. Losderechos de propiedad tienen que sertotalmente respetados; una estructurade derechos de propiedad muy bien de-finidos, adecuadamente registrados yrespetados, permitirá incrementar nece-sariamente la eficiencia económica.

Sin embargo, todo ello supone unmarco institucional efectivo; es decir, tie-ne que haber necesariamente una es-tructura institucional que permita la ple-na vigencia de los derechos de propie-dad. ¿Quién define los derechos de pro-piedad? ¿Quién lo registra? ¿Quién losprotege? ¿Quién sanciona a aquellos queno lo respetan? ¿Quién vela por su vi-gencia? ¿Quién lo aplica? Dada la ne-cesidad institucional implícita en todoesto, se tienen que crear institucionesencargadas de: formular leyes y normas

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necesarias y ejecutarlas, brindar segu-ridad y protección, administrar justicia,registrar los derechos de propiedad.

Dado que las instituciones encar-gadas de tales funciones tienen que po-seer la fuerza coercitiva y organizaciónnecesaria, además de que los serviciosaludidos son bienes públicos, entonces,tiene que haber un sistema de gobiernoque brinde directamente o esté encar-gado del financiamiento de tales servi-cios (legislativo, ejecutivo, defensa, jus-ticia y de registro).

Sin embargo, no es suficiente lamera existencia de tales instituciones,es decir, el rol del estado no debe con-sistir en la simple prestación de los ser-vicios públicos correspondientes, sinoque éstos tienen que ser eficientes. Enotros términos, el servicio legislativo tie-ne que encargarse de formular las le-yes y normas adecuadas, el servicio eje-cutivo debe implementarlas con eficien-cia, el servicio de defensa debe brindarla protección y seguridad necesaria, elservicio judicial tiene que ser probo oun árbitro imparcial e incorruptible, elservicio de registro debe ser claro ytransparente. Estos elementos contribui-rán a la correcta definición y asigna-ción de los derechos de propiedad ypor ende a la eficiencia y crecimientoeconómico.

Bajo el enfoque institucional, lasociedad intercambia derechos de pro-piedad; pero ello está sujeto a ciertos

costos. Cuando se intercambian los de-rechos de propiedad se incurren en cos-tos de transacción positivos. En la me-dida en que sea menor tal costo de tran-sacción se generarán mayores nivelesde intercambio de derechos,coadyuvando así al incremento en laeficiencia económica y por ende a unamayor producción de derechos (bienesy servicios).

Los costos de transacción estánrelacionados básicamente a la existen-cia de la información necesaria y al res-peto o cumplimiento de los contratos,bajo los cuales se efectúa el intercam-bio. Cuando más simétrica y perfectasea la información y cuando tiendan acumplirse los contratos estipulados,menor será el costo de transacción.

Un sistema de informaciónasimé-trico e imperfecto eleva los cos-tos de transacción. Si la información esimperfecta será más costoso para elcomprador potencial informarse sobreel mercado de derechos. En forma si-milar, el vendedor tenderá a no podervender sus bienes y servicios cuando,tal vez, paralelamente, alguien está que-riendo adquirir lo que justamente se estáofertando. Si la información esasimétrica, el intercambio será desigualy socialmente ineficiente, porque elagente que maneja el mayor volumende información sacará ventaja de elloperjudicando relativamente al que po-see menos información. Sin embargo,la generación de la información nece-



saria y el acceso a la misma es muchasveces muy costosa, lo que se traduceen el uso parcial (menor demanda) ybaja generación (menor oferta) de lainformación en el mercado.Adicionalmente, la información es rela-tivamente un bien no rival, por ende, unbien público. Todos estos elementos ha-cen que la economía no opere en unasituación de óptimo paretiano, dando piea la presencia del estado en el mercadode la información. Entonces, dentro delrol institucional que le compete al esta-do está también el de coadyuvar a laexistencia de un sistema de informaciónperfecto, simétrico y accesible.

Dado que la transacción y pose-sión (uso) de los derechos de propiedadimplica necesariamente un sistema decontratos, éste tiene que ser acatado porlas partes involucradas en la transac-ción. Si los contratos tienden a no cum-plirse, entonces, se genera desalientoen el intercambio y la producción ¿Unaempresa que produce y vende automó-viles se verá incentivada a incrementarsu producción cuando existe la posibili-dad de que los clientes no cumplan conel pago correspondiente? ¿El compra-dor potencial del automóvil hará efecti-va su adquisición cuando existe una altaprobabilidad de que no pueda utilizarloen un marco en que no se respetan losderechos de propiedad? La respuestaes obvia. Ello requiere la existencia deun ente que tenga la autoridad y fuerzanecesaria para que se respeten los con-tratos y los derechos de propiedad; enotros términos, ello implica la existencia

de un estado fuerte, que brindeeficientemente los servicios de fijaciónde normas, justicia, seguridad y protec-ción.

En resumen, bajo la lógica neoins-titucionalista, para que la economía tien-da a una situación de eficienciaparetiana, al estado le compete fijar lasreglas y marcos institucionales necesa-rios tal que los agentes económicos asig-nen eficien-temente los recursos me-diante el respeto total al estado de de-recho. Para ello, el sistema de gobiernodebe contar con la fortaleza y autoridadnecesaria además de coadyuvar a laexistencia de: un sistema de informa-ción simétrico y perfecto, un servicio dedefensa y justicia eficaz, etc.

III. A MODO DE CONCLUSIÓN

El rol del estado está en plena dis-cusión y desarrollo teórico, en estosmomentos no se cuenta con una teoríaeconómica del estado acabada de modoque indique la manera en que la acciónestatal pueda contribuir a la maximi-zación del bienestar social. Sin embar-go, la teoría económica de que se dis-pone otorga algunos elementos que pue-den ser tomados en cuenta y, así, for-mular y especificar el rol del estado confundamento científico y no como unasimple suma incoherente de buenos de-seos normativos.

En este sentido, el rol del estadopuede darse a un nivel macroeconómico,

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microeconómico e institucional.

En el plano macroeconómico, elestado debe coadyuvar al crecimientoeconómico con justicia social mediantepolíticas agresivas en el campo de laeducación y la salud y también median-te políticas monetarias y fiscales relati-vamente equilibradas evitando procesosde atraso cambiario y políticas comer-ciales que frenen el desarrollo de lacompetitividad necesaria de nuestropaís. En el plano microeconómico, elestado debe intervenir activamente enel mercado mediante sistemas óptimos

de: regulación, impuestos y subsidios,fijación de derechos, prestación de losbienes públicos (defensa, justicia, salud,educación, investigación básica). En elcampo institucional, el estado debe en-cargarse de crear el marco institucionaly las instituciones necesarias, promo-viendo la vigencia de un sistema de de-rechos de propiedad claro, estable yrespetable; ello será posible mediante laprestación de servicios institucionales(servicio legislativo, ejecutivo, judicial,defensa, seguridad, información) efi-cientes y eficaces.

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la¿CUÁL ES EL ROL DEL ESTADO?


Si bien se han especificado lasfunciones básicas del estado, los siguien-tes dos pasos a dar - en el análisis - con-sisten en identificar la manera en queesa función institucional pueda ser des-empeñada satisfactoriamente y de su-perar las restricciones a los que se en-frenta necesariamente. Estos dos pun-tos merecen ser analizados con la pro-fundidad correspondiente, aquí simple-mente lo dejamos indicado.

El primer punto está relacionadoal sistema económico y político que setiene que implementar ¿Cuál es la com-binación óptima entre el sistema econó-mico y político? ¿La democracia repre-sentativa y la “economía de mercado”es la mejor combinación? “Dictadura”en el plano político con un sistema eco-nómico “neoliberal”? ¿”Dictadura” po-lítica con “economía de mercado”?¿Cuál es el tamaño “óptimo” del gobier-no? ¿Cuál es el sistema educativo ideal?¿Cómo se puede convertir al serviciojudicial en “independiente”, “justo”, “in-corruptible”, “perfecto”, etc.? ¿De quémanera puede posibilitarse un sistemade servicio de salud eficaz y eficiente?¿Cuál debe ser el modelo de gestión quedebe implementarse en los hospitales pú-blicos?, etc. Lamentablemente la cien-cia económica y la ciencia política es-tán en pleno desarrollo y muchas vecesestán divorciadas en su evolución. Aquíla restricción que enfrenta la sociedades “tecnológica”, es decir, no contamosactualmente con “el modelo” de gestiónestatal perfecto e infalible. La tenden-

cia actual - a nivel internacional - pare-ciera inclinarse hacia un sistema de de-mocracia representativa con una lógicaneoclásica “condimentada” con ele-mentos institucionales.

También se tienen que tomar encuenta las restricciones financieras a lasque se enfrenta el estado en el cumpli-miento de sus funciones. ¿Cuál es lamanera más óptima de financiar los gas-tos gubernamentales? ¿Se debe finan-ciar solamente mediante impuestos?¿Mediante endeudamiento y/o emisióndel BCR? Probablemente, financiar to-talmente el gasto gubernamental me-diante deuda y la emisión monetaria seamuy costoso, en el largo plazo; pero, tam-bién el impuesto representa una “car-ga” para los contribuyentes. El punto esmuy controvertido y es necesario des-tacarlo. Muchas veces, los individuosrazonan como si los recursos estatalesno fueran limitados y exigen al gobiernoasumir roles que están fuera de sus po-sibilidades tecnológicas y financieras4 .

NOTAS

1 Hirshleifer (1980)

2 No se debe confundir el sistema de regulaciónpara el óptimo funcionamiento de mercadocon el llamado reglamentarismo normativo.

3 El caso del país vecino de Ecuador muestra loconflictivo que es, en el corto plazo, aplicaruna política de estabilización fiscal (equili-brio fiscal) en medio de un gran nivel depobreza y debilidad del gobierno. En el men-

JUAN LEÓN MENDOZA

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cionado país la población desea que se re-suelvan los problemas macroe-conómicospero sin aceptar que se tomen medidas en talsentido; en el marco de una situación de grandéficit fiscal, la población le solicita al go-bierno, entre otros, incrementar el gastosocial sin reducir el gasto global, pero para-lelamente se oponen a las medidas guberna-mentales de incrementar la recaudacióntributaria. Como la solicitud es incoherente ocontradictoria, el gobierno ecuatoriano nopuede, y no podrá, satisfacerla; ante ello sehan generado rompimientos del ordeninstitucional con golpes de estado como siello pudiera resolver automáticamente talesdesequilibrios fiscales y macroe-conómicos.Cualquiera que sea el gobierno, éste tiene quenecesariamente efectuar la estabilización(ajuste o “paquete”) macroeconómica co-rrespondiente, caso contrario, la inversióndoméstica y extranjera continuaráretrayéndose y, por ende, agudizándose lasituación de pobreza y alto desempleo exis-tente.

4 Existen agentes económicos que solicitan algobierno un conjunto de medidas que no sóloson imposibles de satisfacer, sino que inclusi-ve son contradictorias. Por ejemplo solici-tan, entre otros: educación y salud masiva ygratuita, apoyo total a cada uno de los secto-res productivos (agricultura, minería, turis-mo, industria, pesca, etc, en el que cada unode ellos se cree prioritario.), construcción detoda la infraestructura física necesaria (ca-rreteras, canales de irrigación, escuelas, hos-pitales, caminos rurales, puentes, etc.), apo-yo prioritario a la microempresa y pequeñaempresa, crédito preferencial a sectores pro-ductivos “prioritarios”, mayor presupuestopara los gobiernos regionales y municipales,incremento del gasto social, un sistema dedefensa nacional moderno y eficaz, políticaintegral de protección al medio ambiente,

“buenas” remuneraciones en el sector públi-co, etc., etc., etc. ¿Cómo se podría financiartodo esto? ¿Cuál es la receta mágica paralograr todo ello? Lamentablemente no exis-ten recetas mágicas en el mundo económico yfiscal. Muchas veces, cuando un país es máspobre, la población tiende a exigir al gobier-no un mayor rol (gasto) de lo que realmentepuede cumplir, ello en el marco de bajos in-gresos tributarios (porque los agentes eco-nómicos tributan poco debido a que en pro-medio son pobres) generándose situacionespotenciales de crisis social y política.

BIBLIOGRAFÍA

HIRSHLEIFER, Jack (1980), Teoría de preciosy sus aplicaciones. Editorial Dossat S.A.,Madrid.

LUCAS, Robert (1988), “On the mechanics ofeconomic development”, en Journal ofMonetary Economics, No. 22.

NORTH, Douglas (1993), Instituciones, cambioinstitucional y desempeño económico. Fondode Cultura Económica, México.

ROMER, Paul (1986), “Increasing returns andlong – run growth”, en Journal of PoliticalEconomy, vol. 94, No. 5.



Foto: Víctor Chambi

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