APUNTES SOBRE CONCEPTOS DESARROLLADOS POR MARTIM SMOLKA RESPECTO DEL MERCADO DEL SUELO Y EL IMPUESTO A LA PROPIEDAD EN AMERICA LATINA. DOCUMENTO DE TRABAJO

Apuntes tomados por Carlos Morales Schechinger1 a partir de diversas conferencias dictadas por Martim O. Smolka2 complementados con informacin propia y asume enteramente la responsabilidad de estos apuntes y su reproduccin no est autorizada.

El funcionamiento del mercado de suelo urbano en Amrica Latina es bastante problemtico. Esto se percibe a travs de sntomas como la presencia de precios del suelo servido muy elevados que conviven, y a la vez son la causa, de una ocupacin informal igualmente elevada. Estos fenmenos parecen resultar de una incapacidad estructural del mercado de producir una oferta suficiente de suelo servido a precios accesibles. Los administradores urbanos, sobretodo los de la hacienda local, tpica y recurrentemente consideran que el funcionamiento del mercado del suelo y las secuelas de informalidad provienen de factores o problemas extra-urbanos, fuera de su rbita de responsabilidad. Mas especficamente, consideran que tienen su origen en factores macroeconmicos tales como las polticas de empleo y de ingreso. Consideran que son problemas que se expresan en la ciudad pero no son de la ciudad. En consecuencia, la poltica fiscal local suele buscar ser neutra con relacin a esos problemas y que en el mejor de los casos representan tan slo un parmetro a considerarse para la operacin tributaria. Se afirma, por ejemplo: que los costos administrativos, incluso de registro catastral, no justifican el esfuerzo de recaudar el impuesto a la propiedad inmobiliaria en las reas pobres, que el impuesto representa una carga insoportable para los pobres, y otros ms. En este texto, refutamos estas afirmaciones argumentando que una parte nada despreciable de la responsabilidad del estado de las cosas - los precios altos, la informalidad, la insuficiente oferta de suelo servido a precios accesibles y dems debe ser asumida por la mala gestin del impuesto a la propiedad inmobiliaria, ms precisamente por la baja carga fiscal sobre el valor del suelo. En la primera parte, presentaremos algunas evidencias empricas sobre los altos precios del suelo y de los problemas de la informalidad; seguidas de explicaciones sobre los factores determinantes de los precios del suelo servido en las ciudades de

1 Profesor de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y del Lincoln Institute of Land Policy. 2 Director del Programa para Amrica Latina y El Caribe del Lincoln Institute of Land Policy.

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Amrica Latina y contrastadas con la situacin que se verifica en Amrica del Norte y Europa. En la segunda parte, discutiremos algunos aspectos esenciales sobre el impuesto al valor del suelo que tienen impacto en tales factores; se discute especficamente lo indispensable que resulta que dicho impuesto sea vigoroso para: que discipline el funcionamiento del mercado de suelo urbano; que sea una fuente consistente de recursos para financiar inversiones pblicas, sobretodo la provisin de suelo servido; que facilite el acceso a suelo servido a los pobres; y que promueva la ciudadana fiscal, adems de otras virtudes extra-fiscales. En la tercera y ltima parte, expondremos algunas de las oportunidades perdidas en cuanto a polticas urbanas que tendran como base alternativa un impuesto ms vigoroso sobre el valor del suelo. I. Evidencias empricas y explicaciones sobre el funcionamiento del mercado de

suelo urbano en Amrica Latina 1. Los altos precios del suelo urbano El mercado de suelo urbano en Amrica Latina se distingue del mercado de otras regiones del mundo por varios sntomas, entre ellos: la convivencia de mercados formales e informales, este segundo de gran persistencia y magnitud; la ausencia de informacin, incluso catastral y registral, con dificultades para producirla y actualizarla y con la que se crean feudos rentables; la formacin de desigualdades socio-espaciales, que segregan reas primer-mundistas de otras muy pobres; el contraste entre grandes y densas reas sin servicios y otras muy bien servidas pero desocupadas; la persistencia de altos costos de transaccin en trminos de burocracia, improvisacin y corrupcin; la concentracin de la propiedad y la manipulacin de los privilegios sobre la misma; la apropiacin de beneficios inmerecidos sin asumir los costos que los acompaan; la delincuencia fiscal y urbanstica de todo tipo de propiedades. Adems de estos, existe otro sntoma que es uno de las ms sorprendentes y enigmticos y que es central para el tema fiscal: los altos precios del suelo servido. Porqu los precios del suelo servido en Amrica Latina son tan altos como los de pases en Norteamrica y Europa, siendo que estos tienen un ingreso per cpita diez veces superior y adems se est mejor distribuido? La economa tradicional nos dira que no hay precios altos ni bajos, sino que simplemente son el resultado del cruce de las curvas entre la oferta y la demanda. En el caso de la demanda del suelo servido, sta es una demanda derivada del uso al que el suelo se va a dedicar, por ejemplo la vivienda, y por consiguiente su precio depender de manera importante de la capacidad de pago de la familia respectiva, que si es diez veces menor, el precio del suelo tenderan a ser diez veces menor. Pero, insistimos, Porqu entonces Amrica Latina presenta precios tan altos del suelo servido?

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a. Evidencias empricas de precios elevados El realizar un estudio comparativo del mercado de suelo servido entre diferentes pases implica diversos problemas como: la definicin del concepto de precio, si lo que se identifican son precios de salida o efectivamente pactados, si reflejan el uso corriente o potencial y dems; la manera de obtenerlos y las fuentes de informacin, si mediante encuestas o entrevistas, a partir de peridicos, corredores o letreros; la manera de compararlos, sobre todo si se considera que cada lote es nico; la forma de medirlos, si por m2, por lote, en qu moneda, a valor presente y dems. No pretendemos extendernos en la resolucin de todos estas cuestiones metodolgicas sino presentar precios recientes de suelo servido manifestados en el mercado, expresados en usd / m2, que incluyen ejemplos de dos grupos de pases, ricos y pobres, que evidencian la similitud de los precios a pesar de las diferencias tan radicales en el ingreso per cpita. La evidencia que presentamos resulta contra-intuitiva, es tan fuerte que aun y cuando vencisemos todas la implicaciones metodolgicas he hicisemos plenamente comparables los precios, nos seguira sorprendiendo la desproporcin entre precios del suelo servido en Amrica Latina y el nivel de ingresos per cpita del mismo. Consideramos que la comparacin que haremos de cualquier manera es vlida; aun y cuando sea muy cruda. hay que hacerla para visualizar que el resultado es opuesto a lo esperado y as poder avanzar en la explicacin de este sntoma tan singular en la regin. En la Tabla 1 se presentan ejemplos de precios de suelo urbano en diversas ciudades recopilados de diversas fuentes. Los del primer grupo incluye ciudades de Norteamrica y Europa y fluctan entre 6 y 212 usd m2 y los del segundo grupo con ciudades de Amrica Latina fluctan entre 11 y 316 usd m2 ambos de suelo con servicios. Incluso los precios de un tercer grupo, suelo sin servicios en ciudades de Amrica Latina, tambin son altos pues fluctan entre 12 y 73 usd m2. Como se puede observar los precios del suelo urbano entre las regiones presentan semejanzas que no pueden ser ignoradas. Tampoco pueden atribuirse a las diferencias de ingreso per cpita de los diversos pases. En la Tabla 2 se muestran ejemplos de la cantidad de suelo que puede ser adquirida por las familias de diversos pases o regiones si aplicaran la totalidad del ingreso mensual que perciben. En Norteamrica y Europa se pueden adquirir entre 5.80 y 34.60 m2 de suelo servido, en cambio en Amrica Latina slo se puede adquirir entre 0.80 y 8.19 m2 de suelo servido. En el mercado de suelo sin servicios, las familias de Amrica Latina pueden adquirir cantidades semejantes a las del primer grupo de pases, segn los ejemplos, entre 21.36 y 34.83 m2. b. Implicaciones de los precios altos Los precios altos del suelo urbano en Amrica Latina tienen al menos dos implicaciones, una es la informalidad como causante de la pobreza y otra es la

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desorganizacin general del mercado inmobiliario como alimentador de la especulacin. i. Implicaciones en la informalidad Cuando el precio del suelo servido en alto, al menos una parte importante de la poblacin tiene que conformarse con adquirir un terreno de calidad inferior a un precio que no sea tan severo y que le permita hacerse de una cantidad de suelo aceptable. Es decir que tiene que adquirir un terreno sin servicios, en el mercado informal donde esto es factible. Tabla 1. EJEMPLOS DE PRECIOS DE SUELO URBANO EN DIVERSAS CIUDADES ciudad o regin tipo de suelo usd m2 fuente A. Suelo servido en Ciudades de Norteamrica y Europa St. Louis, EUA 6 a 10 St. Louis Dispatch, 10 ene, 2002 Acton, EUA 23 Boston Globe, 17 oct, 2001 Corinth, Dallas, EUA 30 Dallas Morning News, 15 ene, 2002 Carefree, Phoenix, EUA 35 a 40 The Arizona Republic, 12 ene,2002 Weiland, EUA 158 Great Places Realty Norwood, EUA

tierra servida designada para construccin residencial

170 Boston Globe, 17 oct, 2001 Gloucester- Rockport, Beverly, Essex, a 50 Km del Gran

Boston valor del suelo de residencias de 1.8 mill. de usd en promedio

58 MLS, property information network

Pierrefond, Montral, Canad suelo servido 64 Gazzette Montreal, 24 mar, 2002 Diversas ciudades de Alemania lote urbanizado min. 61 diversas max. 124 Birmingham, Manchester y Londres, Reino Unido Suelo urbanizado 135 UN Habitat (2003) (usd de 1998) Cartier D, Paris, Francia 160 Cartier C, Paris, Francia

Suelo servido 212

tudes Foncires 75, jun,2001

B. Suelo servido en ciudades de Amrica Latina suelo con calles (en 13

ciudades) mediana

36 promedio 54 suelo con calles, agua,

electricidad, drenaje y alcantarillado, mediana

174

Rosario y Crdoba, Argentina; Santa Cruz de la Sierra, Bolivia; Recife, Santo Andr en Sao Paulo y Porto Alegre, Brasil; Santiago y Gran Concepcin, Chile; Medelln, Colombia; Guayaquil y Quito, Ecuador; San Salvador, El Salvador; Ciudad Jurez, Mxico; Asuncin, Paraguay; Lima, Per; Montevideo, Uruguay

promedio 224

UN Habitat (2003) Ciudades de Amrica Latina con ms de 500 mil hab (usd de 1998).

lote formal mediana 140

17 ciudades de 10 pases en Amrica Latina promedio 151

consulta a 21 expertos en nov, 2003

Buenos Aires, Argentina 40 a 250 Propiedades, jun-jul, 2001 Caracas, Venezuela 68 a 205 Akros y Proinverobras Lima, Per 75 a 198 Inmobiliaria Carrasco, Uruguay 150 Propiedades, jun-jul, 2001 Bogot, Colombia

terrenos en barrios cerrados, countries, clubes de campo, etc.

150 a 254 Metrovivienda Chalco, Cd. de Mxico, Mxico terreno de: 2,000 m2 11 San Salvador, Cd. de Mxico. Mxico 1,000 m2 40 Cuautenco y Xochimilco (Tiziclipa), Cd. de Mxico. Mxico 120 m2 62 Coacalco, Cd. de Mxico. Mxico 252 m2 206 Chiluca, Cd. de Mxico. Mxico 580 m2 224

El Universal, 4 jul, 2003

Comuna Quilicura, Santiago, Chile 39 Comuna Conchali, Santiago, Chile 57 Comuna Independencia, Santiago, Chile 180 Santiago Sur Oriente, Chile 184 Santiago Poniente, Chile 247 Santiago Sur Poniente, Chile

suelo en general

316

Departamento de Estudios ACOP, En Mercurio, 8 feb,2002 (1 U.F. = 24.89 usd)

Torreblanca, Lima, Per 40 diversas Guarulhos, Sao Paolo, Brasil 56 Baltrusis, 2002 Porto Alegre, Brasil 55 Alfonsin Oeste de Rio de Janeiro, Brasil 70 Oliveira (1999) Palmas, Brasil 70 Corredores de Creci Belm do Par, Brasil 73 Corredores de Creci Altos del Trapiche, Tegucijalpa, Honduras

lote popular de 125 m2 urbanizados

73 diversas

4

C. Suelo sin servicios en ciudades de Amrica Latina suelo en brea

. mediana

12

Rosario y Crdoba, Argentina; Santa Cruz de la Sierra, Bolivia; Recife, Santo Andr en Sao Paulo y Porto Alegre, Brasil; Santiago y Gran Concepcin, Chile; Medelln, Colombia; Guayaquil y Quito, Ecuador; San Salvador, El Salvador; Ciudad Jurez, Mxico; Asuncin, Paraguay; Lima, Per; Montevideo, Uruguay

promedio 21

UN Habitat (2003) Ciudades de Amrica Latina con ms de 500 mil hab (usd de 1998).

lote informal promedio 28

17 ciudades de 10 pases en Amrica Latina mediana 29

consulta a 21 expertos en nov, 2003

Torreblanca, Lima, Per 40 diversas Guarulhos, Sao Paolo, Brasil 56 investigacin de Baltrusis, 2002 Porto Alegre, Brasil 55 SMP / POA Oeste de Rio de Janeiro, Brasil 70 Oliveira (1999) Palmas, Brasil 70 corredores de Creci Belm do Par, Brasil 73 corredores de Creci Altos del Trapiche, Tegucijalpa, Honduras

lote popular de: 125 m2

73 diversas Bogot, Colombia 16 a 19 Carmen Iriarte, 2001 Cochabamba, Bolivia 25 a 30 Fabio Farfn, 2001 Guarulhos, Sao Paolo, Brasil 20 a 40 Ellade Imparato, 2001 Lima, Per

lote ilegal

34 Julio Caldern, 2001 Fuente: Recopilacin propia con base en diversos estudios y fuentes

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Tabla 2. EJEMPLOS DE SUPERFICIE DE SUELO QUE SE PUEDE ADQUIRIR CON EL INGRESO MENSUAL EN DIVERSAS REGIONES

regin ingreso tipo de suelo usd m2 m2 adquiribles Fuente usd mes usd m2 / usd mes + (sobre ingresos) A Superficie de suelo servido que se puede adquirir en Norteamrica y Europa Birmingham, Manchester y

Londres, Reino Unido 3,192 suelo servido 135 23.64 UN Habitat (2003)

Ciudades de Amrica Latina con ms de 500 mil hab (usd de 1998).

min 61 5.80

Alemania (15% familias pobres) 716 max 124 . 11.70

min 28 6.60

Estados Unidos 960

lote urbanizado

max 145 . 34.60

diversas

diversos

B Superficie de suelo servido que se puede adquirir en Amrica Latina min 32 0.80

Amrica Latina 130 lote urbanizado max 172 . 4.10

diversos

suelo con calles (13 ciudades) 54 8.19

439 (promedio

de 12 ciudades)

suelo con calles, agua, electricidad, drenaje y alcantarillado (16 ciudades)

224 1.96

suelo con calles (13 ciudades) 76 6.29

Rosario y Crdoba, Argentina; Santa Cruz de la Sierra, Bolivia; Recife, Santo Andr en Sao Paulo y Porto Alegre, Brasil; Santiago y Gran Concepcin, Chile; Medelln, Colombia; Guayaquil y Quito, Ecuador; San Salvador, El Salvador; Ciudad Jurez, Mxico; Asuncin, Paraguay; Lima, Per; Montevideo, Uruguay

478 (mediana

de 12 ciudades)

suelo con calles, agua, electricidad, drenaje y alcantarillado (16 ciudades)

174 2.75

UN Habitat (2003) Ciudades de Amrica Latina con ms de 500 mil hab (usd de 1998).

C Superficie de suelo sin servicios que se puede adquirir en Amrica Latina 439

(promedio de 12

ciudades)

21 21.36

Rosario y Crdoba, Argentina; Santa Cruz de la Sierra, Bolivia; Recife, Santo Andr en Sao Paulo y Porto Alegre, Brasil; Santiago y Gran Concepcin, Chile; Medelln, Colombia; Guayaquil y Quito, Ecuador; San Salvador, El Salvador; Ciudad Jurez, Mxico; Asuncin, Paraguay; Lima, Per; Montevideo, Uruguay

478 (mediana

de 12 ciudades)

suelo en brea (13 ciudades)

12 39.83

UN Habitat (2003) Ciudades de Amrica Latina con ms de 500 mil hab (usd de 1998).

+ Las variaciones obedecen al redondeo de cifras Fuente: Elaboracin propia con base en diversas fuentes y en la Tabla 1: Ejemplos de precios de suelo urbano en diversas ciudades

Diversas fuentes revelan magnitudes importantes, por ejemplo la informalidad en la vivienda es de 50% en San Salvador, 63% en Lima y 73% en Managua3. En Caracas el 39% de las barriadas son informales, en Bogot el 40% de la expansin de la ciudad es clandestina y en Ro de Janeiro el 39% de la totalidad de la ciudad es informal4. Al nivel agregado, de un total de 510 millones de habitantes en Amrica Latina, 250 millones no tienen acceso a alcantarillado adecuado, 150 millones no tiene acceso a agua limpia y el 70% de los lotes no estn documentados y en consecuencia tampoco las viviendas5. Por otro lado, el problema parece concentrarse en la regin, pues al nivel mundial el 14% de la poblacin vive en asentamientos informales, el 9% de la poblacin mundial vive en asentamientos informales latinoamericanos es decir que ms de la mitad se concentran en la regin. Adems el problema es persistente y creciente. Por ejemplo: en Brasil ya se cumplieron ms de 100 aos desde que se registraron las primeras favelas a finales del 3 Informacin de Lungo, Caldern y Morales. 4 Informacin de Conavi (2000), Metrovivienda, IPP 5 Informacin de UN Habitat

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siglo XIX (Valladares, 1990). Por otro lado, entre 1980 y 1991, la poblacin en las reas metropolitanas de Amrica Latina, creci 26%, de manera similar creci la poblacin por debajo de la lnea de pobreza, 24.6%, sin embargo los asentamientos informales crecieron 118%, es decir ms de 4 veces ms rpido (IPEA, 1999). En el caso especfico de Sao Paulo, las favelas aumentaron de 506 a 616 entre 1996 y 2000, donde la poblacin favelada creci en 26% en tanto que la poblacin total creci 6% (IBGE). En Per, la irregularidad representaba en 1961 el 17%, casi cuarenta aos despus en 1998 representaba 38%, ms del doble (Caldern, 1999). El hecho de que la informalidad crezca ms rpido que la pobreza, revela que la informalidad cada vez abarca ms a poblacin de ingresos medios. Esto implica que poblacin con mayores recursos cada vez cuenta con menos posibilidades de adquirir suelo servido en el mercado formal. Tambin implica que la informalidad no es una solucin para los pobres, sino que posiblemente sea una problema que alimenta a la pobreza, la calidad del acceso al suelo se deteriora ms rpidamente que la pobreza definida oficialmente, es decir que pobladores con ingresos superiores a la lnea de pobreza viven sin servicios urbanos bsicos. Finalmente, implica que hay una conexin entre los altos precios del suelo servido del mercado formal y el auge de un mercado informal de suelo sin servicios que no se puede ignorar. En suma proponemos invertir la interpretacin tradicional para quedar como sigue: la pobreza no es lo que alimenta la informalidad sino que la informalidad es la que alimenta a la pobreza, o al menos es una de sus causas. Sabemos que la pobreza es multifactorial y no puede atribuirse slo a la inaccesibilidad al suelo servido, lo que argumentamos es que la informalidad del suelo no servido acelera y alborota a la pobreza. ii. Implicaciones en la especulacin Una primera implicacin es que la oferta de suelo sin servicios genera una mayor ganancia que la oferta de suelo servido. En la Tabla 3, se ejemplifican las ganancias que se pueden obtener en cada uno de los mercados, en el informal seran de 200% en tanto que en el formal 141%, lo que a su vez implica una atraccin de capitales del sector formal de suelo servido al sector informal de suelo sin servicios, la va clandestina. La segunda implicacin es que se alimenta la informalidad. En efecto, los altos precios del mercado formal de suelo servido excluyen cada vez a ms poblacin, lo que a su vez presiona al mercado informal de suelo sin servicios; consecuentemente los precios del mercado informal tambin tender a subir. Esto explica los precios altos del mercado informal que ejemplificamos en la Tabla1. De esta manera, la poblacin acaba pagando precios cada vez ms altos por suelo de menor calidad6, exigiendo una 6 Hemos dado mayor peso a la componente de servicios, para ejemplificar la disminucin de la calidad del suelo y debemos

reconocer que existen otros componentes que tambin contribuyen. No abundaremos ms por no ser el objeto de este texto; sin embargo referiremos otras secuelas de la informalidad ejemplificadas para el caso de Bogot: falta de espacio pblico (slo

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desviacin mayor de ingreso de las familias para poder tener acceso al suelo, consiguientemente empobrecindolas. Tabla 3. EJEMPLO DE GANANCIA OBTENIDA EN LOS MERCADOS INFORMALES Y

FORMALES concepto etapas precios en el mercado informal formal capital avanzado adquisicin del suelo en brea designado para uso urbano usd m2 4 4 introduccin de la urbanizacin 5 (mnimo) 25 (completo) total 9 29 precio de venta venta de los terrenos a las familias usd m2 27 70 ganancia ganancia absoluta usd m2 18 41 ganancia sobre el total de capital avanzado % 200% 141% Fuente: Elaboracin propia

La tercera implicacin es que la introduccin posterior de los servicios en el suelo del mercado informal es ms cara. En el caso de Bogot se identific que los costos de desmarginalizacin respecto de los costos normales de dotar servicios antes de la ocupacin en zonas aptas representa en cuanto a pavimentacin, 1.3 veces, alcantarillado, 3.2 veces, y drenaje, 3.2 veces (Metrovivienda). Estos costos tienen que ser absorbidos por el Gobierno, es decir la ciudad en su conjunto, cuando pudieron haber sido pagados con la ganancia que obtuvo el fraccionador pirata y desde luego a un costo ms bajo. Para cubrir esos costos, incluyendo el sobre-costo de la desmarginalizacin, la ciudad podr recurrir a que los pobladores paguen a por ellos, sin embargo con ms frecuencia acude a otras fuentes. Una de ellas es el impuesto a la propiedad inmobiliaria que se cobra a toda la ciudad incluyendo a los terrenos formales, lo que implicar una disminucin adicional de la ganancia de ese sector. En consecuencia, se agrandar la diferencia entre la ganancia de uno y otro sector y a la larga crecer ms la actividad informal y decrecer la formal. Argumentaremos este ltimo punto con ms detalle ms adelante. Podemos agregar otras implicaciones, como el hecho de que la informalidad resulta ms gravosa para la familia individual, no slo porque tiene que pagar un precio proporcionalmente mas elevado por el suelo sino que tiene que gastar ms en otros conceptos que compensen la mala calidad del suelo adquirido. Dejando de lado la compensacin por la falta de servicios, es importante destacar que los costos de los materiales de construccin y de mano de obra son ms elevados, as como los costos adicionales para defenderse de una mayor incidencia en problemas de salud, violencia, abasto y empleo7. 2. Funcionamiento del mercado de suelo urbano

3%, sin incluir calles, respecto del 20% establecido por norma), desercin escolar por la distancia a planteles pblicos, exposicin a riesgos naturales, devastacin ambiental, obstruccin a obras pblicas, movilidad precaria, precariedad de ttulos, evasin fiscal, costos extraordinarios, adems de los costos de reubicar familias (Metrovivienda).

7 Se llegan a extremos como el caso de Rio de Janeiro, donde los habitantes de las favelas necesitan alquilar domicilios en zonas formales para darlos como referencia para conseguir empleo (Smolka, 2003). Para mayor abundamiento de muchos de estos costos adicionales vase diversos ensayos en Abramo (2003).

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a. Funcionamiento general: problemtico, imperfecto y disfuncional Los sntomas e implicaciones que hemos descrito podran llevar a la conclusin de que el mercado de suelo urbano en Amrica Latina es un mercado problemtico, imperfecto y disfuncional. Sin embargo, estas caractersticas se presentan en todos los mercados de suelo. El suelo presenta caractersticas nicas que lo hacen una mercanca irreproducible, inamovible, indispensable e indestructible que hacen imposible que se comporte al igual que otras mercancas lo hacen, estas caractersticas son las mismas en cualquier parte del mundo. Si la produccin y el consumo operan de manera competitiva, el precio de una mercanca comn se fija por el libre juego de la oferta y de la demanda con actores aptos y dispuestos a dicho juego. En el caso del suelo, por el contrario, la oferta no est sujeta a dicha competencia y la disposicin a participar en el mercado con frecuencia no es parte de la estrategia econmica del oferente, no aumenta si la demanda aumenta, antes bien hasta puede resultar que la oferta se reduzca. Por su parte el demandante no tiene opcin ms que participar en el mercado pues el suelo le resulta indispensable, pero no necesariamente se encuentra apto para hacerlo en condiciones de libertad. La imperfeccin del mercado de suelo ha sido reconocida desde sus orgenes por las diversas escuelas de pensamiento econmico y todas reconocen los resultados indeseados que puede producir. La cantidad de suelo fsicamente disponible es fija, es decir que la oferta sea inelstica; en cambio la cantidad de suelo que fsicamente necesita la sociedad ha sido persistentemente creciente. Es decir, hay una escasez creciente que provoca que los precios del suelo tiendan a incrementarse constantemente. A esta escasez fsica se suma una escasez econmica, es decir una escasez artificial provocada por los propietarios del suelo que no encuentran un estmulo para responder de manera rpida a los incrementos de la demanda. No encuentran el estmulo en virtud de que el suelo no se destruir con el tiempo o la probabilidad de que pierda sus atributos es muy baja, sobre todo el atributo de la localizacin respecto del conjunto de terrenos de la ciudad y de la factibilidad de conectarse a los servicios urbanos. El problema se agrava si la retencin es estimulada por la expectativa de que la demanda seguir aumentando a futuro o incluso que surgir una demanda proveniente de una actividad con mayor aptitud y disponibilidad que ofrecer en su momento un precio aun mayor. As el suelo adquirir en el presente el precio que pueda pagar el mximo y mejor uso que vendr en el futuro, excluyendo as a los usos que ya est demandando suelo en el presente. Como se puede apreciar, este funcionamiento del mercado de suelo se dara de cualquier manera, resultando en la exclusin de los usos ms dbiles, entre ellos los espacios comunes y los equipamientos colectivos, los espacios ambientalmente

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frgiles y la vivienda de familias pobres, as como de futuras familias empobrecidas por el mismo proceso; en suma una parte mayoritaria de la ciudad. Es un funcionamiento calificado de imperfecto pues existe la imposibilidad estructural de los propietarios de transformar suelo en las condiciones de localizacin requeridas para satisfacer a todos las actividades de la ciudad; el proceso mismo crea localizaciones desventajosas para dar cabida a los usos dbiles. b. Funcionamiento en Amrica Latina: complicaciones adicionales i. Las reglas del juego: escasez y retencin, resultados indeseados El funcionamiento descrito en la seccin anterior sucede aun sin considerar las peculiaridades del mercado de Amrica Latina. En esta regin existen estmulos que impulsan a los propietarios a provocar una escasez adicional, es decir la escasez de suelo servido. Esta escasez adicional se da por partida cudruple: Los propietarios y los inversionistas obtienen mayores ganancias si ofrecen suelo

sin servicios, por la va del fraccionamiento clandestino como ya hemos ejemplificado, por lo tanto el ritmo de produccin de suelo servido por ellos disminuye paulatinamente al menos a un ritmo menor que el aumento de la demanda por suelo servido, como tambin hemos ejemplificado.

El suelo servido, particularmente cuando los servicios son costeados por el

gobierno, es retenido por sus propietarios en espera del mximo y mejor uso futuro, las reglas del juego de la propiedad no estimulan a los fraccionadores a que reaccionen de otra manera.

Si existe una poltica gubernamental de dotar servicios con recursos pblicos

aquellos terrenos ya ocupados o, aun ms grave a terrenos que aun no se ha ocupado, los propietarios anticiparn en el precio que exijan hoy aquel precio que a futuro pagarn familias aptas y dispuestas a no quedarse sin suelo servido, es decir aceptar una alternativa inmediatamente inferior.

La escasez general de servicios impulsar a las familias no aptas, pero dispuestas,

a sacrificar el consumo de otros satisfactores, es decir mejorarn su aptitud, con tal de no quedarse sin el acceso al servicio aun y cuando este no se introduzca sino hasta el futuro; si la factibilidad de dotar de servicios est limitada espacialmente, los terrenos mejor localizados recibirn una presin anticipada para un sobre-precio aun ms fuerte.

ii. Ms reglas del juego no escritas y sus efectos

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Por ello, buena parte del debate actual en Amrica Latina se centra en cmo establecer las reglas del juego necesarias para que se estimulen las conductas deseadas y cambien los resultados. No es que el mercado de suelo urbano de la regin no opere con reglas, algunas son las reglas tradicionales de la propiedad privada consagradas en los cdigos que le aseguran la mxima ganancia. Otras, son reglas no escritas que derivan de la escasez de servicios (ya explicada bajo la ptica de la escasez y la retencin); de las altas densidades; del celo de la informacin; y de la dbil carga fiscal8. La regla del juego que interesa desarrollar en el presente texto es la de la dbil carga fiscal; sin embargo, desahogaremos brevemente las otras cuatro para contar con un panorama general. Hemos destacado estas cuatro pues son las que podemos contrastar con lo que sucede en otros contextos para los cuales aportamos ejemplos numricos en la primera seccin de este ensayo. Es decir que contrastaremos la situacin de Amrica Latina con la de uno de los pases de Norteamrica y Europa, concretamente EUA; las reglas del juego en ese pas son de alguna manera opuestas a las que predominan al sur de su frontera en estos cuatro rubros. iii. Comparando Amrica Latina con EUA Precios altos por la escasez de servicios. En prcticamente todas las ciudades de Amrica Latina existen cdigos que obligan a que el fraccionamiento y venta de tierras urbanas se lleve a cabo previo la introduccin de servicios urbanos, tpicamente agua potable, alcantarillado, pavimentacin de calles, alumbrado y electrificacin. Esta obligacin impone un costo a los fraccionadores, sean los propietarios originales o inversionistas que les adquieren sus tierras, que reduce su ganancia toda vez que al final del da el adquirente final o la sociedad en su conjunto tendr que asumir dicho costo, incluso con un sobre costo como explicamos antes. Como respuesta las autoridades fomentan el incumplimiento de la obligacin, sea por el poco entendimiento de los procesos, y en consecuencia reducen la norma con la idea de reducir el precio final de los lotes, sea por un abierto favoritismo hacia los fraccionadores.

8 Otras ms que operan en Amrica Latina son: la extendida prctica de regularizar de ttulos de propiedad que permite al

fraccionador anticipar el beneficio de la regularizacin cuando vende clandestinamente el lote (ver los argumentos expuestos y los diversos casos sobre Brasil y de otras partes de Amrica Latina expuesto por Smolka, 2003); el subsidio a la vivienda que fortalece la aptitud de la demanda y que puede traducirse en incremento del valor del suelo (ver por ejemplo en Armenia, Colombia donde una parte sustancial del subsidio otorgado por el Gobierno Nacional para la reconstruccin de viviendas daadas por el sismo de 1997 se tradujo en incremento de precios del suelo, reportado por Gonzlez, 2004, tambin en el Santiago de Chile entre las comunas con mayores crecimiento de los precios del suelo se encuentras las de poblacin de menores ingresos, reportado por Arriagada y Simioni, 2001, a los sectores de poblacin donde inciden porcentajes mayores del subsidio a la vivienda de ese pas); la flexibilizacin de la ocupacin de suelo en la periferia urbana, disminuyendo las restricciones impuestas por los planes de ordenamiento urbano (ver por ejemplo el caso de Santiago de Chile, donde la liberacin del mercado de la periferia increment las expectativas de los propietarios rurales y por consiguiente de los precios del suelo impulsando a los desarrolladores a buscar terrenos aun ms lejanos y fomentando la dispersin de la urbanizacin, reportado por Smolka y Sabatini, 2000).

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El resultado acumulado, por ejemplo, es que la poblacin urbana pobre de Brasil carezca de alcantarillado en un 64% y de agua potable un 32%9. En cambio en EUA, la provisin de estos servicios corre a cargo de los fraccionadores y no hay tolerancia a su incumplimiento, la ganancia media de estas promociones est fijada a partir de asumir ese cumplimiento. Pero adems, como hemos enfatizado, la escasez de fraccionamientos nuevos de suelo con servicios en Amrica Latina permite que los fraccionadores exijan un sobreprecio que no se produce en EUA, toda vez que todo el suelo producido cuenta con dicho servicio. El efecto de la escasez se nota ms al comparar servicios de disponibilidad diferente, como la electricidad y el agua potable. Prcticamente la totalidad de los fraccionamientos, tanto formales como informales, cuentan con electrificacin enseguida de la ocupacin; en cambio el agua potable se instala muchos aos despus o incluso no instalarse nunca. Como resultado los lotes reflejan un sobreprecio superior para aquellos con agua potable, o expectativas de que esta se instale, que para otros servicios. Por ejemplo en Recife, Brasil, segn la ubicacin al centro de la ciudad aumentan los precios por agua potable entre 72 y 208%, la pavimentacin entre 46 y 55% y el alcantarillado entre 11 y 33% (Serra, Dowall y Meirelles, 2003)10. Precios altos por las altas densidades. Una mayor densidad implica una menor cantidad de suelo por cada producto inmobiliario, sea una vivienda, un local comercial o un m2 de oficina; sin embargo, por este mismo hecho, el precio puede subir y ajustarse nuevamente y el adquirente pagar la misma cantidad al final del da. El precio que est dispuesto y apto a pagar un adquirente por concepto de suelo, por ejemplo una familia para construir una vivienda puede servir para comprar un lote grande a un precio por m2 bajo o a la inversa, un lote chico a un precio por m2 ms alto. Dada la inelasticidad de la oferta total de terrenos, que implica que la oferta ser menor que la demanda total en la ciudad, los propietarios podrn subir el precio por m2 hasta el nivel necesario que le permita cobrar el mismo precio por un terreno chico que uno grande. Si la reglamentacin urbanstica permite lotes muy pequeos, calles estrechas y pocas o nulas donaciones o cesiones para equipamientos pblicos, o hay tolerancia para que estas normas no se cumplan, y que como resultado se produzca un asentamiento ms denso, el precio por m2 acaba por ajustarse a dicha densidad, y por consiguiente el adquirente no ahorrar dinero al asentarse a mayor densidad.

9 Respecto de una carencia de la totalidad de la poblacin urbana de alcantarillado por un 28% y de agua potable por un 9% (IPEA,

2000). 10 Medir este efecto tiene problemas metodolgicos pues el sobreprecio puede reflejar otros factores, sin embargo hay suficientes

evidencias como para distinguir diferencias en cuanto a algunos servicios. Tambin es importante tener una idea del tamao del sobreprecio, en esa misma ciudad el costo de la inversin en agua potable es de $1.02 m2 til de lote (Revista Construco, 2001) pero el incremento flucta entre $3.20 y $11.10 m2 segn la ubicacin (Serra, Dowall y Meirelles, 2003); si tomamos el precio ms bajo que corresponde a la ubicacin ms lejana del centro, el sobreprecio es de 3.1 veces el costo de la inversin.

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Las densidades en las ciudades latinoamericanas son altas, en Buenos Aires es de 40 hab/ha, en Rio de Janeiro 44 hab/ha, en Sao Paolo 68 hab/ha y en la Ciudad de Mxico 117 hab/ha. Por el contrario en Atlanta son 7 hab/ha, en Houston 10 hab/ha, en Boston 12 hab/ha y en Nueva York 21 hab/ha. Los lotes en Boston y Chicago son de 2 acres, 8.094 m2, mientras que los lotes de Lima y Sao Paulo, son tpicamente de 200 m2. Las densidades son aun mayores en los barrios populares: en ciertos barrios de Caracas son de 251 hab/ha, las favelas de Rocas y Santos Reis en Natal llegan a 350 hab/ha (Acioly y Forbes, 1998) cercanas al famosamente denso Copacabana de 305 hab/ha de suelo urbanizado. Precios altos por el celo de la informacin. Las caractersticas insalvables de ubicacin de cada terreno hacen difcil la comparacin para que el mercado funcione con agilidad; esta situacin se complica si la informacin no est disponible para que oferentes y demandantes puedan hacer cualquier comparacin fundada. La disponibilidad de informacin no tiene que ver tanto con la pobreza de la misma sino con su posesin asimtrica, es decir cuando una de las partes cuanta con informacin privilegiada que le permite tomar ventaja en la negociacin. La informacin privilegiada no slo se refiere a las caractersticas actuales del terreno o el inmueble sino a las expectativas de un mayor y mejor uso que vendr en el futuro y as poder exigir, anticipar, el mayor precio correspondiente. Si el propietario cuenta con la informacin exigir el precio ms alto, si el adquirente es el que cuenta con la informacin y no el propietario, el precio ms alto no se anticipar y pasar a formar parte de una ganancia futura del adquirente. En Amrica Latina la informacin disponible es de mala calidad y el acceso a la misma se da en condiciones muy asimtricas. Los catastros y los registros de la propiedad estn muy desactualizados, son poco confiables y la informacin no est fcilmente disponible. Los planes de ordenamiento urbano y de inversin en infraestructuras y servicios que ayudaran a pronosticar el mximo uso futuro pueden ser contradictorios, se modifican inesperadamente, o su cumplimiento es vacilante como sucede en la mayora de los casos. Adems toda esta informacin es poco pblica, circula de manera subterrnea y adquiere un valor alto que forma feudos de poder, incluso feudos institucionales, y obliga a los actores a compartir sus ganancias con los que patrimonializan la informacin. La visin patrimonialista de la cultura latinoamericana se extiende a la propiedad y una de sus manifestaciones es el ocultamiento del valor de la riqueza acumulada, especialmente a travs de inmuebles. Esto ltimo se retroalimenta con los altos niveles de distribucin inequitativa de la riqueza que se enmascara con el ocultamiento de la informacin. Todo esto genera incertidumbre respecto de la informacin por lo que los propietarios buscan protegerse mediante sobreprecios, en el mejor de los casos produce comportamientos errticos.

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En cambio, en EUA, la informacin catastral y registral se encuentra bastante actualizada y los precios de venta se consignan en las oficinas municipales, toda esa informacin es pblica y cada vez ms est disponible por internet. Adicionalmente, en varios municipios se publica al inicio de cada ao fiscal la lista de los valores base del impuesto a la propiedad. Tambin, cclicamente se publican todas las operaciones de compraventa de inmuebles en los peridicos locales con datos de ubicacin exacta, nombres del comprador y del vendedor, fecha y monto exacto que se pag11. En suma, la disponibilidad generalizada de informacin impide su manipulacin, reduce la distorsin de expectativas y frena la formacin de sobreprecios. Precios altos por la dbil carga fiscal. Mientras ms alto sea el impuesto al valor del suelo, menor ser el precio que pueda efectivamente exigir el propietario de un terreno. Como se ver con ms detalle en la siguiente seccin, el precio que se paga por un terreno ya es el mximo que el adquirente puede afrontar. Por lo tanto, un impuesto que grave al propietario no podr ser trasladado al adquirente va un precio mayor y tendr que ser descontado de las ganancias que espera obtener el propietario. Si el impuesto es exigible a la compra del inmueble, el impuesto tiene que acomodarse dentro del precio que se pacte, lo que tiene como consecuencia que el precio efectivamente pagado ser menor. Si el impuesto se paga peridicamente a lo largo de su tenencia, entonces la suma de los pagos futuros a su valor del da de la compra, tambin se descontar del precio y el monto efectivamente pagado ser menor. Si estos impuestos tienen una magnitud suficientemente estable para crear una cultura de impuesto vigoroso a la propiedad, entonces el precio que se est negociando en el mercado ya tiene descontada esa carga fiscal, Por el contrario, si la cultura predominante es de una carga fiscal dbil, incluso es despreciable, entonces el precio que se negocia en el mercado tiene descontado muy poco o nada de dicha carga fiscal. Una carga fiscal dbil, se manifiesta no slo a travs de una tasa, alcuota o tipo, bajo sino a travs de la efectividad de la administracin de los impuestos. El desempeo del impuesto a la propiedad inmobiliaria en EUA, presenta indicadores muy diferentes del caso de Amrica Latina. La alcuota tpica en EUA es de 3% anual en tanto que en Brasil es de 1%. Esta diferencia se agranda si se considera que el valor catastral base del impuesto representa en el primer caso entre el 90 y el 95% del valor comercial y en el segundo del 50 al 60%, lo que se traduce en una tasa efectiva de casi 2.78% en EUA mientras que en Brasil baja a 0.55%, la diferencia es ms o menos de 1 a 5. La brecha se ampla si adems se considera que los catastros de EUA cubren el 100% de los inmuebles con pocas exenciones, entre 10 y 15%, y la evasin es menor al 5%; mientras en Brasil el catastro cubre menos del 70%, las exenciones van de 20 a 30% y la evasin es superior al 30%.

11 Por ejemplo en la ciudad de Newton, zona metropolitana de Boston, estas listas se publican cada dos semanas.

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El resultado es que en EUA este impuesto representa entre el 3 y 4% del producto interno bruto mientras que en Brasil slo representa el 0.4%, casi una dcima parte. Como consecuencia, el precio del suelo que se negocia en el mercado en EUA tiende a ser deprimido por la alta carga fiscal, en tanto en Brasil la baja carga fiscal no influye. Esto contribuye a que tiendan a igualarse los precios anulando las grandes diferencias en la aptitud econmica de los compradores. iv. Las falacias desenmascaradas Estas cuatro reglas no escritas presentan contrastes grandes con la situacin de EUA, una de ellas es reconocida ampliamente como un factor deformante del mercado, es decir el celo por la informacin; sin embargo las otras tres no se detectan fcilmente, incluso hay interpretaciones falaces en crculos inexpertos que llegan a traducirse en polticas pblicas poco fundadas y con efectos contrarios a los intencionados. El contraste que hemos presentado entre Amrica Latina y EUA permite poner el dedo en la llaga y aumentar la conciencia hacia la construccin de polticas ms afectivas. En resumen, los precios del suelo en EUA son bajos respecto del alto ingreso de la poblacin: por la baja densidad, que no por la alta, ocupacin del suelo; por la disponibilidad general, que no por la escasez, de suelo servido; por la fuerte, que no por la dbil, carga fiscal. Tambin en resumen y en sentido contrario, los precios del suelo en Amrica Latina son altos respecto del bajo ingreso de la poblacin: por la alta, que no por la baja, densidad de ocupacin del suelo; por la escasez, que no por la disponibilidad, de suelo servido; por la dbil, que no por la fuerte, carga fiscal. En la siguiente parte abundaremos sobre el tema de la dbil carga fiscal, tema central del presente texto. II. El impuesto a la propiedad inmobiliaria y el funcionamiento del mercado de

suelo urbano en Amrica Latina 1. Dos conceptos importantes y sus implicaciones La exposicin sobre el mercado de suelo, aparentemente copiosa pero ni remotamente agotadora del tema, ha sido no obstante hasta ahora selectiva. Los temas que se han tocado son centrales para entender la relacin entre el mercado de suelo y el impuesto a la propiedad inmobiliaria, pero tenemos que desglosarlos aun ms. Sin embargo, primero repasaremos conceptos importantes como la capitalizacin del impuesto en el precio y el financiamiento de los servicios mediante el incremento de los precios que su

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escasez genera, es decir la homeostasis en la recuperacin y redistribucin de las llamadas plusvalas del suelo. a. La capitalizacin del impuesto que reduce el precio del suelo Cuando se form el pensamiento econmico, la forma predominante en que el suelo entraba en el mercado era la del cobro de una renta peridica que el usuario pagaba al propietario, no slo en el mbito rural sino tambin en el mbito urbano. Cuando quera vender su tierra a otra persona, digamos un inversionista, el propietario exiga a cambio un capital tal que al invertirlo en actividades productivas, directamente o a travs de algn banco, obtendra un rendimiento peridico equivalente a dicha renta. Para calcular el monto de dicho capital bastara dividir la renta entre la tasa de inters de los capitales, dicho monto pasaba a ser el precio exigido por el propietario. La tasa de inters se volvera as la tasa de capitalizacin de la renta que permitira deducir el precio de venta del terreno. El inversionista, a su vez, estara dispuesto a ceder ese capital porque la renta que la tierra le dejara en lo sucesivo sera equivalente al inters que el capital le dara como ganancia en inversiones productivas directas o a travs de un banco. De iguala manera, si la propiedad arrendada tuviese como obligacin pagar un impuesto peridico, la renta neta sera menor que la renta bruta antes del impuesto. Esta renta neta sera la que el propietario comparara con el inters del capital12. Es decir que al aplicar la misma tasa de capitalizacin a una renta neta menor, el precio resultante sera igualmente menor. Por consiguiente mientras mayor fuese la alcuota, o tasa, del impuesto a la propiedad, menor sera la renta neta y consiguientemente menor sera el precio del suelo. Es decir que el propietario del suelo tendra que reducir su ganancia, sea va una renta menor en el caso de que lo arriende o un precio menor en el caso de que lo venda. A su vez el inversionista que va a adquirir el terreno a sabiendas de que tiene que pagar un impuesto peridico a futuro ofrecer un precio menor. En suma, a mayor carga fiscal, menor precio del suelo. Esta aseveracin parece ir en contra de la intuicin, pues para otras mercancas a las que se les impone un impuesto, el efecto esperado ser el de aumentar su precio en lugar de disminuirlo, es decir al precio de la mercanca se le sumar el impuesto. En efecto, hay mercancas que as sucede, tambin hay mercancas que una parte del impuesto se traduce en aumento del precio y otras parte en disminucin de la ganancia del productor. En el caso de suelo el impuesto se resta totalmente a la ganancia del propietario por ser una mercanca escasa, es decir en condiciones de monopolio, que le permite al propietario exigir el mximo precio posible, lo exige incluso aun antes de que exista el impuesto;

12 Dicho inters, debe corresponder al inters neto por el capital, es decir una vez descontado el impuesto que pudiese existir sobre

el inters bruto producido por el capital.

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cuando el impuesto se introduce, no puede repercutirlo en incremento del precio del suelo pues el adquirente ya no podra pagarlo13. El caso opuesto corresponde a una mercanca donde la demanda es escasa, es decir en condiciones monopsmicas lo que le permite al adquirente reducir al mximo el precio de la mercanca que se ofrece en el mercado, hasta donde el oferente ya no puede aceptar un precio menor. En este caso la introduccin de un impuesto se traduce en un incremento del precio y tiene que ser pagado por el adquirente de la mercanca, este tipo de situaciones son muy raras, pero podran encontrase en el mercado de suelo despus de que revienta una burbuja inmobiliaria14. En muchas mercancas lo que ocurre es algo intermedio, donde la competencia entre productores y entre consumidores tiene como efecto que el impuesto se reparte entre unos y otros. En el caso de la mercanca suelo, lo que predomina es que el propietario teien que absorber el impuesto. b. La homeostasis: recuperacin de plusvalas por la escasez de suelo servido

para abatir dicha escasez. Ya hemos argumentado que la escasez de un servicio implica incremento en el precio de los terrenos premiados con dicha escasez. Tambin hemos discutido que el adquirente est dispuesto a pagar dicho precio, pues le resulta inaceptable una situacin inmediata inferior, es decir no quiere prescindir de los servicios. Adicionalmente, hemos destacado que de cualquier manera el propietario de suelo sin servicios adelantar en el precio que exija hoy, los servicios que espera que se introduzcan maana15. Todo ello implica que los adquirentes de los terrenos ya estn adelantando cantidades superiores a las que deberan pagar, en el primer caso pagan por servicios recibidos

13 Este hecho fue reconocido de tiempo atrs durante la formacin del pensamiento econmico (Ricardo, 1821: Un impuesto sobre

la propiedad no afectara ms que a la renta, incidiendo nica y exclusivamente sobre los terratenientes, sin que pudiera ser desviado a ninguna clase de consumidores, captulo X), y no ha sido refutado por ninguna escuela de pensamiento subsiguiente, antes bien ha sido confirmado. El hecho es reconocido hoy incluso por consultores del Banco Mundial (ver Bahl y Linn, 1992, 168).

14 Una burbuja inmobiliaria se produce cuando un grupo de inversionistas con una excedentes de capital invierte en inmuebles con expectativas de grandes ganancias futuras. Cuando hay evidencias de que dichas expectativas no se pueden cumplir, los inversionistas comienzan a vender rpidamente sus inmuebles precipitando los precios de manera acelerada. En ese momento otros adquirentes solventes estarn en posibilidad de presionar a precios bajos. Vase por ejemplo las burbujas reportadas para Espaa, (Naredo, 1996) y para Japn (donde adems se busc controlar a travs de un impuesto anti-especulacin, Renard, 1992). La situacin se hace ms evidente si las inversiones fueron acompaadas con nuevas construcciones apoyadas por prestamos bancarios, y si la burbuja revienta como parte de una crisis financiera general, en cuyo caso el incremento de tasas de inters de los prstamos presionaran al constructor a vender renunciando a la totalidad de su ganancia; si adems los adquirentes se reducen drsticamente a slo los que pueden comprar en efectivo, pues los crditos hipotecarios tambin sufren de tasas altas, cualquier impuesto sobre la propiedad lo debera acabar pagando el adquirente. Este parece haber sido el caso de la poco documentada y menos estudiada burbuja y crisis inmobiliaria de Mxico en los aos noventa, aunque sin un impuesto a la propiedad relevante que pudiera distinguir su efecto en los precios.

15 Sea porque se encuentran prximos a las redes primarias; sea porque los planes de ordenamiento urbano consignan que esa tierra es para uso urbano y algn da tendrn servicios; sea porque hay una poltica generalizada de mejoramiento posterior a la ocupacin del suelo aun en zonas no previstas por los planes; es decir sea cual sea el hecho generador de la expectativa que le permita al fraccionador clandestino subir el precio actual, si bien no tan alto como si el terreno ya estuviera servido, s a un precio mayor que el muy inferior precio del suelo a su uso actual, probablemente agrcola.

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pero con un sobre precio por la escasez; en los dems casos pagan por servicios inexistentes que a futuro costear el gobierno, generalmente el gobierno municipal. El municipio, recurrir a tres tipos de fuentes para costear esos servicios; primera, otras fuentes ajenas a la economa del suelo (transferencias recibida de otros niveles de gobierno, ingresos propios provenientes de impuestos a automviles, a profesiones, al comercio, a los salarios u otras fuentes); segunda, de impuestos al suelo, que afectan a la generalidad del suelo de la ciudad (impuesto predial, sobre adquisicin de inmuebles, a las plusvalas y otros); tercera, de cuotas de recuperacin del propio beneficiario de los servicios, el adquirente final (cuotas por el servicio, contribuciones por mejoras y figuras similares). La primera fuente, ajena al suelo, de hecho es un subsidio de la economa en su conjunto hacia el propietario, no es un subsidio al adquirente del terreno pues este ya haba adelantado el pago al fraccionador clandestino; es decir, el subsidio subsana el incumplimiento de su obligacin, mismo que cobr por un servicio que no provey. La segunda fuente, del propio suelo, de hecho es una recuperacin del municipio de los incrementos a los precios del suelo que surgieron de la escasez y de las expectativas que benefici a los propietarios; es decir, no es un subsidio sino una sancin al propietario por abusar de una escasez (en el caso del impuesto sobre el suelo servido) o por incumplir la dotacin del servicio (en el caso de impuesto por suelo no servido). La tercera fuente, del adquirente final, puede implicar un doble pago por los servicios, uno corresponde al pago hecho al fraccionador clandestino y el otro al gobierno que introdujo el servicio. Sin embargo, si la poltica general de la ciudad es la de cobrar cuotas de recuperacin, con el tiempo los fraccionadores tendrn que bajar sus precios para que los adquirentes puedan acomodar ese pago futuro. El ajuste de precios a la baja de este ltimo caso es semejante al ajuste a la baja descrito en la seccin anterior, es decir que el precio baja porque el adquirente tendr que pagar a futuro un impuesto peridico, en este caso lo que el adquirente tendr que pagar a futuro sern las cuotas por la introduccin del servicio. En esencia, la segunda y la tercera fuente son mecanismos fiscales a travs de los cuales se financian los servicios con recursos internos del propio mercado del suelo. Lo que estos mecanismos hace es recuperar de los fraccionadores clandestinos lo que ya estn dispuestos a desembolsar los adquirentes, y que de hecho ya estn desembolsando. Los mecanismos fiscales estn recuperando el recurso que los adquirentes ya pagaron para garantizar que se apliquen en la introduccin de los servicios deseados desde un inicio por dichos adquirentes. Este mecanismo es el que se denomina recuperacin de plusvalas, coloquialmente entendidas como los incrementos del precio por causas ajenas al propietario. En suma, el financiamiento de los servicios puede y debe provenir de las cantidades de dinero que ya estn dispuesto a desembolsar los adquirentes del suelo. As, el financiamiento del suelo servido puede ser homeosttico, es decir que puede llegar a un equilibrio interno, los recursos se redistribuyen al interior del conjunto los

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propietarios y los adquirentes, y no requiere recursos externos. Para ello los impuestos a la propiedad de cualquier tipo y/o las cuotas por servicios pueden ser el mecanismo hemeosttico que lo logre, el que mantiene los recursos al interior del sector. Debe advertirse que en el largo plazo, los recursos totales de dicho conjunto podran ser menores y producir el mismo suelo servido al final del da. Esto se lograra si desde un inicio el mecanismo redistributivo no fuera fiscal sino regulador, es decir que mediante autorizaciones el fraccionador se obligase a introducir los servicios antes de la venta, de esta manera, el suelo servido en abundancia no les permitira exigir un sobre-precio por su escasez. Adicionalmente, hay que recordar que hay un sobre-costo cuando se introducen los servicios una vez ocupados los terrenos. Si estos dos recursos adicionales se ahorran desde un inicio, a la larga los recursos totales del conjunto seran menores. Es decir que la va reguladora es preventiva y ms barata mientras que la va fiscal es curativa y ms cara. En otros pases donde la va reguladora se aplica con rigor, la va fiscal de todas maneras est presente y de manera vigorosa, pero cumple la funcin de mantener en buena operacin los servicios e incluso de ampliarlos constantemente; con ello se estn recuperando aun ms plusvalas del suelo que las que se recuperaran si se utiliza slo una de las dos vas. De cualquier manera, la va reguladora y la fiscal son mejores que la va tradicional con la que opera el mercado de suelo en Amrica Latina, donde el fraccionador clandestino cobra sobre-precios de escasez y anticipa expectativas exigiendo del conjunto ms recursos y no creado suficiente suelo servido. El ideal es que la homeostasis sea total y que se redistribuyan con mayor eficiencia las plusvalas del suelo al interior del conjunto y a favor de los adquirentes finales del suelo, mismos que son de hecho los usuarios de la ciudad. 2. Relacin entre el impuesto a la propiedad y los factores especficos que

afectan el precio del suelo Los dos conceptos generales nos permiten ver las relaciones ms importantes entre el impuesto a la propiedad y el mercado de suelo servido. En adelante describiremos otras relaciones ms especficas que de cualquier manera se alimentan de los dos conceptos generales. Para entender mejor estas relaciones, haremos nfasis en la incidencia del impuesto en el valor del suelo. En la gran mayora de Amrica Latina la base de los impuestos a la propiedad es sobre el valor total del inmueble, es decir que incide tanto en el suelo como en la construccin. En el caso de la incidencia sobre la construccin hay consenso que el efecto del impuesto puede ser diferente puesto que esa componente del inmueble sigue la lgica del capital y no del suelo16. Por ello, cuando resulte conveniente, las relaciones que expondremos sern de casos en que el suelo se vende sin construccin como es el caso de terrenos rurales en la periferia urbana o tierra

16 De cualquier manera hay argumentos para considerar que se comportan de manera semejante (ver Jaramillo, 2003).

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vacante al interior de la mancha urbana. De cualquier manera los principios argumentados son aplicables a suelo construido. a. Impuesto al valor del suelo como instrumento privilegiado para financiar

servicios urbanos i. Votar con los pies Adems del concepto general de recuperacin de plusvalas que hemos descrito antes hay que ilustrar otras facetas respecto de este tema. La primera tiene que ver con las decisiones de localizacin de los contribuyentes. Estos se ven influidos por la combinacin de servicios urbanos provistos por el municipio y la carga fiscal que ello implica; es decir, que hay una eleccin racional de los adquirentes de vivienda respecto de un paquete de atributos urbanos a un precio determinado, es decir el nivel del impuesto a la propiedad que se paga por ellos17. Este concepto es til cuando los municipios cuentan con autonoma suficiente para decidir ambos elementos del paquete. El paquete debe incluir un tercer elemento, el valor del suelo oculto dentro del precio de la vivienda. Recapitulemos: los adquirentes de suelo (directa o indirectamente) estn aptos y dispuestos a pagar una cantidad determinada para pagar por suelo, sus servicios y el impuesto al valor del suelo. Mientras la calidad de los servicios y el impuesto sean ms altos, el valor residual del suelo ser menor y en consecuencia su impacto en el precio de la vivienda ser menor. De esta manera la eleccin racional debera considerar el efecto de dos componentes, servicios e impuesto, que son el que puede controlar el municipio, ms el tercer componente el precio del suelo que es el que controla el propietario. Este precio se repercute en el precio de la vivienda ofrecida en el mercado al adquirente final va el constructor de la vivienda. Una eleccin de esta naturaleza ya no resulta tan sencilla, sin embargo pone de manifiesto la importancia entre la carga fiscal del suelo, los servicios ofrecidos y sus efectos en los precios de las viviendas. En virtud de que los dos primeros caen en la esfera del gobierno, aun y cuando este no sea electo democrticamente, su eficiencia o ineficiencia es premiada o castigada por los adquirentes de vivienda al elegir su jurisdiccin como lugar de residencia. Es decir que dichos adquirentes votan con los pies 18.

17 Este planteamiento fue expuesto por Tiebot (1956) para el contexto de EUA, donde cada autoridad local tiene autonoma

suficiente para ofrecer una combinacin de servicios e impuesto diferente a la de las autoridades locales vecinas, que ofrece en el mercado de ciudadanos. El concepto ha sido ampliamente desarrollado por autores subsecuentes entre los que destacan Fischel (2001); el concepto es referido con frecuencia como el modelo Tiebot-Hamilton-Fischel (0ates, 2001).

18 El voto con los pies (corolario del modelo de Tiebot-Hamilton-Fischel, ver nota anterior) slo se puede ejercer al adquirir la vivienda, sin embargo el concepto puede ampliarse cuando se eligen autoridades locales, donde el voto por el paquete se da con las manos en las urnas y no con los pies. Hay situaciones ms sofisticadas como el mecanismo de override de los gobiernos locales de Massachussets, EUA. La ley estatal impone al impuesto a la propiedad un tope al incremento de 2.5% anual; sin embargo los ciudadanos de un gobierno local especfico tienen el derecho de votar en referndum para que el incremento sea superior y sirva para financiar ms servicios. Este derecho es ejercido con relativa regularidad y el resultado tambin suele ser el

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ii. El socio silencioso A partir de que la cantidad que el adquirente paga por el suelo se reparte entre el precio que efectivamente le paga al propietario original en el momento que lo compra y el impuesto al suelo que se paga peridicamente al gobierno, esto dos se vuelven socios del negocio. En efecto el gobierno se vuelve un socio silencioso19 que recoge su ganancia va el impuesto. As el impuesto se vuelve un mecanismo de recuperacin de la plusvala creada por la sociedad en su conjunto representada por el gobierno. Incluso el gobierno mismo es el instrumento directo creador de dicha plusvalas con hecho generadores concretos como la designacin de uso rural como suelo urbano, la autorizacin para cambiar a un uso o a una densidad ms rentable, la dotacin de servicios, la liberacin de restricciones a tipos de tenencias inalienables, etc. El gobierno simplemente est cobrando las ganancias de sus decisiones e inversiones por la va fiscal. Sin embargo, existen otros instrumentos a travs de los cuales el gobierno recupera esas plusvalas, unos ms silenciosos, otros ms ruidosos. Ya hablamos de cmo la regulacin puede hacerlo al exigir al propietario que cumpla con la responsabilidad de dotar de servicios cuando vende suelo, esta es una manera mucho ms silenciosa que la va fiscal. Otra instrumento es el pago de cuotas por la introduccin de servicios que de alguna manera caen dentro de la va fiscal, con la diferencia de que estos se cargan directamente al beneficiario del servicio en tanto el impuesto a la propiedad se carga a la totalidad de los contribuyentes de suelo, en este caso el socio es menos silencioso. Un instrumento adicional es el de la accin directa del gobierno cuando adquiere tierra (comprada o expropiada) antes de que surjan los hechos generadores de la plusvala. En este caso, el socio puede ser ampliamente mayoritario, pues recupera para s todos los incrementos del precio; pero tambin puede ser muy ruidoso, lo que podra anular su ganancia mayoritaria. Nos referimos a que el anuncio de un proyecto urbano por el gobierno genera expectativas y permite al propietario anticipar los beneficios futuros y reflejarlos en un precio del suelo ms alto. As, la recuperacin de la plusvala, la ganancia del gobierno, se reduce o ms bien desparece; para evitarlo, las reglas para determinar el precio de la adquisicin tendran que aclarar que slo se paga por el precio del terreno segn su uso corriente y no segn su uso expectante.

de superar el tope. Por ejemplo, en el caso de Newton, los ciudadanos votaron el 30 de Abril de 2002, por un incremento de 10% en lugar de 2.5% para mejorar la situacin de escuelas, policas, bomberos y ancianos. Es interesante saber que entre la propaganda (del grupo Keep Newton Safe and Strong) y los discursos (el Alcalde David Cohen que promovan el voto a favor) argumentaban, entre otras cosas, la necesidad de proteger el valor de las viviendas y de mantener una ciudad digna de ser habitada, ignorando el efecto de capitalizacin del impuesto que reduce precio del suelo y consiguientemente de las viviendas. En el caso de los panfletos (firmados por la Coalicin de Contribuyentes de Newton) y los discursos en contra (el Presidente de la Asociacin de contribuyentes Len Mead), los argumentos eran contradictorios; por un lado, reconocan el efecto capitalizador y consiguientemente la reduccin del precio de las viviendas y, por otro, argumentaban que el incremento iba a ser transferido al precio de los artculos en los comercios, que las familias tendran que pagar ms impuestos y que los arrendamientos subiran, en suma, que el incremento tendra que ser absorbidos por el consumidor y no por el propietario.

19 El concepto de socio silencioso se lo debemos a Joan Youngman del Lincoln Institute of Land Policy.

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b. Impuesto al valor del suelo como instrumento para el control y regulacin del uso del suelo

Segn la manera como se disea el impuesto a la propiedad, puede contribuir en las decisiones sobre el uso del suelo, estimular la densificacin o cambios de usos, inhibir usos indeseados, recuperar zonas deterioradas y dems. Esto abre un campo importante de interrelaciones posibles entre los tributaristas y los urbanistas. Explicaremos algunos de ellos que adems tienen efectos sobre el precio del mercado. i. Densificacin y saturacin urbana con un impuesto ms fuerte al suelo. Los tributaristas ortodoxos no se sienten cmodos cuando el impuesto estimula conductas econmicas, prefieren un diseo que sea totalmente neutral. Al impuesto slo al suelo se le atribuye tal vez la ms alta neutralidad respecto del comportamiento de la economa; bsicamente porque no es repercutido a los consumidores a travs de un incremento en el precio, ni al capital porque no grava a la actividad constructiva. En consecuencia, los productores del espacio y sus usuarios obedecern a otros estmulos ajenos al fisco. Sin embargo, estas aseveraciones no toman en cuenta la conducta del propietario quien s responde ante el impuesto. En efecto, un impuesto vigoroso slo al suelo presiona al propietario a darle un uso o a venderlo a alguien que pueda darle un uso y obtenga ingresos para pagar el impuesto. Si la base del impuesto es el precio que el suelo alcanzara en el mercado y ste refleja las expectativas de uso futuro del propietario, entonces se vera empujado a dedicarlo al mximo y mejor uso lo ms pronto posible. Si las expectativas que se forjan en el mercado son de un mximo y mejor uso demasiado lejano y por eso mismo incierto, el propietario tendra que pagar las consecuencias desde el presente con un impuesto alto. As, el impuesto servira para atemperar las expectativas, reduciendo el riesgo al mximo de un pago fiscal que despus haya resultado demasiado alto porque las expectativas no se cumplieron. Al propietario le convendra dedicar o vender su terreno a quien pueda cumplir las expectativas de inmediato, es decir a una lista de usos posibles reducida a aquellos que actualmente demandan suelo, eliminando a los futuros ms altos. As el impuesto vigoroso slo al suelo reducira la retencin de terrenos y adems reducira el valor del suelo aun ms, no slo por el efecto capitalizador del impuesto sino porque las expectativas del propietario se moderan. El impuesto hara las veces de una sancin al especulador. Esto sucedera tanto con terrenos en la periferia como con tierra vacante en el rea urbana actual. A ningn propietario le convendra mantener sin uso su terreno.

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En diversas partes del mundo se utiliza un impuesto slo al suelo20, en Amrica Latina esta base es francamente la excepcin21. No obstante con frecuencia se aplica una sobre-tasa, o sobre-alcuota, a la tierra vacante que puede hacer las veces de sancin fiscal a la retencin de tierras. Sin embargo, la sancin es limitada si la tasa o alcuota base es muy dbil. Debemos mencionar que en el caso de Brasil, el Estatuto de la Ciudad consagra la opcin de que los municipios puedan establecer una alcuota a la tierra vacante que crece ao con ao hasta que se construya el terreno22. El efecto producido puede ser que el propietario se apure a vender su terreno pues cada ao que pasa su situacin fiscal empeorar, slo se liberar de la sobre-tasa si el terreno se pone a buen uso. Un efecto parecido se espera que tenga la participacin en plusvalas de Colombia que equivale entre el 30 y 50% del incremento del valor del terreno y que en el caso de Bogot se diseo como un impuesto progresivo que inicia en 30%, al segundo ao sube al 40% y al tercero llega al tope de 50% previsto por la Ley23. ii. Recuperacin con zonas deterioradas con impuestos futuros Una posibilidad de estimular la regeneracin de zonas deteriorada en el interior de las ciudades puede ser la utilizacin del incremento del impuesto a la propiedad que se producira si se hiciese la regeneracin. Debido al estado de deterioro de una zona, los precios del suelo suelen bajos y consiguientemente el impuesto recaudado tambin suele ser bajo. Si la zona se regenerase y se volviese atractiva para nuevos usuarios con mayor aptitud de pago, los precios subiran y con ellos la recaudacin del impuesto. Para financiar la regeneracin se podra utilizar como fuente el incremento del impuesto que se va a ir generando conforme la zona mejore. Para ello se puede crear una agencia de regeneracin que opere en la zona y que el gobierno local le entregue los incrementos de impuesto que se vayan generando. A la agencia slo se le entregaran los incrementos que se fuesen generando, el municipio mantendra para s el impuesto al nivel original que se vena recaudando en la zona antes de que se iniciase su regeneracin. Desde luego que para que este mecanismo realmente pueda financiar la regeneracin de la zona se necesita que el nivel general de los impuestos en la ciudad sea alto, de lo contrario los fondos seran irrelevantes. El objetivo del mecanismo es el de regenerar la zona, sus efectos son el cambio de uso del suelo a uno que puede pagar precios superiores del suelo, base del xito de la regeneracin. Por lo tanto, el resultado puede ser el desplazamiento de un uso por otro, que puede ser benfico para la ciudad, digamos industria obsoleta y abandonada por comercios y oficinas que ofrezcan empleo. Pero tambin puede ser perjudicial si el desplazamiento es de familias de menores ingresos por familias de mayores ingresos,

20 Vase recopilacin hecha por Addelson (2000) y que incluye casos en Australia, Nueva Zelanda, EUA, Dinamarca, Kenya,

Jamaica, Estonia, Corea del Sur y otros pases del mundo. 21 Slo se conoce el caso de algunos municipios de Baja California en Mxico (Perl, 1999). 22 Vase Rolnik (2001). 23 Vase Maldonado y Smolka (2003).

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es decir que el mecanismo se vuelve un impulsor de alzas en los precios que segrega a diversos grupos de poblacin. Un ejemplo de cmo se puede hacer esto proviene de EUA, donde desde 1952 se han instrumentado millares de proyectos financiados con este mecanismo, denominado all como tax increment finance (tif). El mecanismo no est exento de debate, adems de los efectos de segregacin que acarrea, por que se ha utilizado para otros tipo de zonas que lo que logran es mas bien asegurar que el impuesto que pagarn se reinvertir en su zona en lugar de que ase aplique en zonas ms necesitadas24. En Amrica Latina no se conocen esquemas similares aunque de alguna manera las exenciones que se hacen para estimular la regeneracin de centros histricos podra caer en esta categora, aunque sin la garanta de que los propietarios beneficiarios inviertan en dicha regeneracin o que la exencin les libere los recursos suficientes25. Hay que destacar el efecto de estos mecanismos en los precios del suelo. Un primero, es el del alza por que la carga fiscal se reduce y por el efecto capitalizador el precio del suelo incrementa. Un segundo, corresponde al incremento del precio que se da porque entran a la zona regenerada usuarios con mayor aptitud y disponibilidad de pago. Un tercero, se pueden crear zonas regeneradas con servicios superiores a los de la ciudad en su conjunto con un posible efecto de concentracin que exacerba la escasez, en lugar de que esos ingresos se distribuyan en homogenizar los servicios de toda la ciudad. c. Impuesto al valor del suelo como instrumento para disciplinar el

funcionamiento del mercado i. Sancin fiscal a la reserva de plusvala Como hemos sealado, los propietarios que retengan sus terrenos en espera de un uso que pague ms, pagarn el costo del impuesto correspondiente. De alguna manera pagarn por el privilegio de retener suelo til para la ciudad; es como si indemnizaran a la ciudad por abusar de ella, por desperdiciarla. Desde luego que si el impuesto equivale al 100% de las rentas que dicho suelo generara, entonces la indemnizacin sera completa, si no equivale al 100%, entonces la indemnizacin sera incompleta. Este enfoque pone el dedo en el acento sobre los derechos sobre el suelo, toda vez que los reubica a favor de la ciudad y no del propietario del suelo. Visto desde le enfoque del socio silencioso, el propietario tiene que cumplir sus obligaciones con ese socio aun y cuando no explote el negocio y desperdicie su parte de las ganancias. Como se destac arriba esta situacin estimular al propietario a poner en uso el suelo en lugar de retenerlo.

24 Ver la evaluacin que hace Chapman (1998). 25 Otro caso que aplica a toda una ciudad es el de Cd. Jurez en Mxico, documentado por Maynes y Serrano (2003). El gobierno

municipal otorga un descuento de impuestos si los contribuyentes aplican la cantidad equivalente a alguna mejora urbana dentro de su barrio.

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ii. Reduccin de las expectativas desmesuradas Cuando el propietario se encuentre presionado para poner en uso su terreno hoy en lugar de maana, tendr que aceptar el precio que puedan pagar los usos que actualmente demandan espacio. Eso implica la aceptacin de un precio menor y la reduccin de las expectativas. Mientras ms fuerte sea el impuesto, mayor ser la reduccin de expectativas y menor el precio del suelo. iii. Aumento de la oferta de suelo Como resultado de este proceso la oferta disponible de suelo aumentar las opciones de los adquirentes que podrn poner a competir a los propietarios de tierra vacante. Este efecto ser notorio en el corto plazo, sin embargo, cuando se terminen de ocupar los terrenos vacantes, el mercado nuevamente se ajustar al nivel de escasez anterior. Esto deja ver que la oferta de suelo estimulada por un impuesto alto tiene que aplicarse tambin a nuevas reas de expansin de la ciudad o a reas subutilizadas. Para lograrlo se requiere que la base del impuesto en la periferia urbana refleje los precios de los terrenos de acuerdo con el uso urbano que esperan albergar y no de acuerdo con el uso del suelo corriente que seguramente ser muy inferior. De lo contrario el impuesto ser muy bajo y slo estimular la retencin. iv. Mejora de la informacin del mercado Un impuesto a la propiedad fortalecido no slo implica una tasa o alcuota efectiva elevada sino una eficiente deteccin de todos los predios de la ciudad, una informacin ms completa para establecer el valor base del impuesto, unos datos ms actualizados del mercado para detectar la mayor cantidad de variaciones, una reduccin al mximo de las exenciones y una recaudacin ms efectiva. Todo ello implicar catastros y administraciones tributarias con buena informacin que si se pone a disposicin del pblico, reducir las sobreprotecciones especulativas de los propietarios del suelo. d. Impuesto al valor del suelo como instrumento para el acceso de los pobres a

suelo servido i. Crdito amplio, general e irrestricto para la adquisicin de suelo Uno de los efectos que el impuesto vigoroso al suelo tiene es que se convierte en un mecanismo de financiamiento para su adquisicin. El adquirente paga al propietario una parte del valor del suelo en un solo momento y el resto a plazos pero pagados al municipio. El precio pagado al propietario ser menor al que existira antes del impuesto, y lo ser en proporcin al impuesto capitalizado. El pago a plazos al municipio ser de hecho el pago peridico del impuesto a la propiedad. Mientras mayor sea el impuesto, menor ser el pago inicial al propietario y mayor el pago

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peridico. Esto puede mejorar drsticamente las posibilidades de accesos a los pobres que cuentan con escasa liquidez y dificultades para acceder a crdito formal26. Aun y cuando el pago peridico sea mayor, las probabilidades de que el gobierno local lo regrese a los pobres mediante mejores servicios urbanos estas son mayores que las probabilidades de que el propietario lo haga. ii. Sustitucin del sobreprecio al suelo servido exclusivo por financiamiento de

servicios al suelo para todos A partir de lo que hemos estado sealando en este texto, se puede entender que el sobreprecio que se paga por la escasez de suelo servido o el sobreprecio que se paga por la expectativa de que el suelo algn da sea servido, mejor sea dedicado a financiar la dotacin del servicio desde un inicio. En complemento el sobreprecio ya pagado en el pasado se recuperara va el impuesto para financiar los servicios del suelo que fue vendido en el pasado por el fraccionador clandestino sin servicios. e. Impuesto al valor del suelo como instrumento para promover la ciudadana i. Ciudad responsable Una ciudad que administra correctamente el impuesto a la propiedad demuestra que es responsable con la administracin de la ciudad como un todo. La administracin responsable no implica una carga fiscal baja, con una alcuota o tasa baja, valores base bajos, con muchas exenciones y con una tolerancia a la evasin. Esto slo provocara inequidades pues la carga recaera sobre los pocos contribuyentes cautivos y los pobladores y las actividades econmicas competiran por buscar refugio legal o ilegal en cualquier resquicio de la dbil administracin, deteriorando en una espiral descendente las finanzas pblicas locales y la cantidad de servicios colectivos que se podran ofrecer. Eso es obvio, pero lo que no es obvio y resulta en un efecto aun ms grave, es que la cultura de un impuesto dbil acabara por reflejarse en precios altos del suelo. Las cantidades que deberan destinarse al pago del impuesto se iran en cambio al bolsillo del propietario y no necesariamente se traducirn en ahorros para los usuarios del espacio. Es decir, no bajara el costo de instalarse en esa ciudad, pues lo que se ahorrara de impuesto se gastara en un precio ms alto del suelo. A un plazo aun ms largo, la misma ciudad en su conjunto se deteriorara y entrara en un ciclo de decaimiento de los mismos precios, no por una carga fiscal fuerte sino por que perdi

26 La va fiscal hace viable el acceso a crdito para adquirir un terreno y es opuesto a la recomendacin que suelen hacer los

organismos internacionales donde el acceso a crdito es a travs de la banca formal a la que los pobres tienen poco acceso, como lo destaca Caldern (2003). Es interesante observar que diferentes asesores del Banco Mundial han recomendado una y otra va, Bahl y Lim (1992) la va fiscal y De Soto (2001) la va bancaria, inclinndose por la segunda.

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atractivo por la mala calidad de los servicios y por finanzas pblicas en constante quiebra. ii. Inclusin fiscal es inclusin ciudadana La inclusin social por la va fiscal transforma al contribuyente en ciudadano, con derechos al uso del suelo y a los servicios y dems beneficios de la ciudad. Las autoridades fiscales suelen reconocer que los pobres cumplen mejor las obligaciones fiscales relacionadas con sus terrenos. As, los pobres podrn exigir servicios y ttulos de propiedad. Las autoridades con frecuencia argumentan que los costos de recaudacin a los pobres son altos y por ello evitan cobrarles el impuesto, sin embargo esto podra estar escondiendo una elusin del compromiso de dotar servicios y ttulos. Lo importante es reiterar que cualquier descuento en le impuesto a los pobres tambin se traduce en pagos ms altos al fraccionador clandestino. La competencia entre los pobres por adquirir un lote les permite al fraccionador empujar el precio hasta lo ms alto. Si el entorno cultural es de que no se cobren impuestos a los pobres, la exigencia por un precio del suelo ms alto por parte de los propietarios ser mayor. El pago por un suelo sin servicios a un precio alto a un fraccionador clandestino no da ciudadana, el pago del impuesto predial al gobierno de la ciudad s da ciudadana iii. El catastro fiscal subrogando al registro de la propiedad Si se grava a los pobres, los catastros fiscales tienen que reunir la informacin necesaria para poder hacerlo. Esta informacin incluye el levantamiento fsico de las dimensiones, la geometra y la ubicacin de cada terreno, el estimado de valor de mercado del mismo y la identificacin del contribuyente. Cada vez ms, esta informacin es reunida por mtodos masivos a un costo decreciente y con una referencia geogrfica que elimina ambigedades en la ubicacin y los linderos. La regularizacin de ttulos suele implicar la creacin de agencias con poderes especiales y recursos humanos nuevos. Actan sobre zonas especficas recurriendo a levantamiento de informacin en campo a un alto costo para lograr una exactitud geomtrica sobrada que despus se traduce a textos, las escrituras, donde la referencia geogrfica se vuelve ininteligible y propensa a errores. La determinacin del valor del terreno para el pago de la escritura se hace casusticamente y obedece a la necesidad de recuperar costos y negociar con los propietarios originales en condiciones asimtricas y que por consiguiente no reflejan un precio de mercado. Es probable que la identificacin del posesionario que merece el ttulo se obtenga con mayor precisin. Despus de ello se involucran nuevas autoridades que oficializan el fraccionamiento torturando las normas urbansticas y el registro de la propiedad para inscribir cada titulo en lo individual en un sistema de libros (de papel o digital pero de libros).

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Peridicamente la agencia regularizadora alarmada por lo abigarrado de su procedimiento de titulacin lo revisa y simplifica marginalmente. El resultado es el de dos sistemas, uno simplificado y otro complejizado, adems de costoso. Cabe hacerse la pregunta sino conviene la regularizacin de ttulos por la va catastral, con los beneficios fiscales correspondientes, y no la de las agencias de especiales de regularizacin y los registros pblicos de la propiedad. Adems la primera va, la catastral, con informacin til que se puede hacer fcilmente disponible al pblico, y por consiguiente a los actores del mercado. La segunda, la del registro pblico de la propiedad, con informacin abigarrada e impenetrable aun y cuando sea por obligacin pblico. Como hemos destacado, la disponibilidad de informacin es muy importante para disciplinar el mercado de suelo. f. Algunas tesis falaces o polmicas A la luz de nuestro anlisis debemos puntualizar algunas tesis que con frecuencia son esgrimidas para el diseo de polticas tributarias y que en el caso del impuesto a la propiedad son falaces, debatibles o al menos polmicas. i. El pobre no puede pagar el impuesto sobre el valor del suelo. El pobre ya est pagando esa cantidad al fraccionador clandestino a travs de un precio ms alto por el lote. Por lo tanto puede dejar de pagrselo y en cambio pagarlo al gobierno de la ciudad y en todo caso recibir ms servicios que los que el propietario estara dispuesto a absorber. ii. El impuesto al valor del suelo es neutro con relacin al uso del suelo. El impuesto impulsa el uso del suelo, sirve como sancin fiscal poderosa para que al propietario no le convenga mantenerlo sin uso o a una intensidad sub-ptima. La fuente de ingresos del impuesto es el uso mismo del predio, si el propietario lo mantiene sin uso, tendr que obtener ingresos de otra actividad. La relacin con la sociedad se invierte, en lugar de que el propietario extraiga recursos de la sociedad va un precio alto del suelo, la sociedad extrae recursos del propietario va un impuesto alto sobre el suelo, originado por su insistencia de no utilizar su terreno, por su insistencia de desperdiciar la ciudad. iii. Existe una doble imposicin con relacin a otros instrumentos de recuperacin de

plusvalas. Sostenemos que todos los hechos generadores de la plusvala provienen de la colectividad, la ciudad, la mayora incluso a travs de hechos concretos instrumentados

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por el gobierno de la ciudad como la designacin de usos del suelo y la introduccin de infraestructuras y servicios. Por lo general la recuperacin de la plusvala por la ciudad se logra en su totalidad slo excepcionalmente27, incluso con la aplicacin de varios tipos de impuestos a la propiedad o por la va de responsabilidades del propietario. Pero finalmente si el impuesto a la propiedad est basado en el precio manifestado en el mercado, este ya trae descontada la plusvala recuperada por cualquier otra va, por lo tanto hay una doble imposicin. iv. El potencial de plusvalas generadas no compensa el esfuerzo. Otros instrumentos de recuperacin de plusvalas pueden incidir directamente en aquellas zonas de la ciudad donde se presentan los incrementos ms fuertes de plusvala. El impuesto recurrente a la propiedad incide en cambio sobre la totalidad de las variaciones de plusvala de la ciudad, sean grandes o chicas, para poderlo hacer se requiere actualizacin constante de los precios inmobiliarios de la ciudad. El esfuerzo de hacerlo tiene una relacin costo beneficio ms grande en aquellas zonas con mayores variaciones, pero en zonas estables las variaciones pueden no justificar el esfuerzo, no slo econmico sino poltico. Este punto es muy debatible pues la pereza fiscal en esas zonas puede contribuir a la larga a un relajamiento general con el consecuente debilitamiento de la cultura fiscal. Todos los propietarios se beneficiarn en el largo plazo de que la base del impuesto se encuentre siempre actualizada y la presin para evitar decisiones sub-ptimas debe mantenerse para todos en general. v. La recuperacin de plusvalas es una cortina de humo para evadir una reforma ms

fuerte al impuesto al suelo En realidad ambos tipos de instrumentos son necesarios y complementarios. El impuesto a la propiedad es una forma paulatina, sostenida y universal. Los otros instrumentos inciden sobre las zonas ms dinmica donde la recuperacin de plusvalas tiene que ser ms fuerte para que los precios del suelo bajen drsticamente y no se excluyan a los usos menos rentables. Adicionalmente, cada instrumento tiene efectos ms all de la recuperacin de plusvalas y cada uno contribuye a una mejor organizacin de la ciudad. Finalmente, la aplicacin de otros instrumentos tienen un efecto pedaggico que subraya la importancia del impuesto al valor del suelo, por lo tanto no distraen a una reforma fuerte del impuesto a la propiedad sino que contribuyen a su instrumentacin.

27 La nica posibilidad de que la ciudad recuperase el 100% de la plusvala sera que fuese propietaria del suelo por el 100% de la

superficie y que cobrara renta a los diversos usuarios. El caso documentado donde sucede esto es la Ciudad-Estado de Hong Kong (ver Hong, 2003).

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III. Oportunidades perdidas en p