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IDICSOInstituto de Investigacin en Ciencias Sociales

Facultad de Ciencias SocialesUnivers idad del Salvador

SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO IDICSO.

Documento de Trabajo N 21 Mayo 2004

Formulacin y evaluacin deproyectos de accin social

FLOREAL FORNI

http://www.salvador.edu.ar/csoc/idicso

Hiplito Yrigoyen 2441 C1089AAU Ciudad de Buenos Aires Repblica Argentina

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TABLA DE CONTENIDOS

1. Introduccin.......................................................................................................................................... 1

2. Definicin de problemas sociales y tipos de proyectos..................................................................5

2.1. Proyectos no sociales, pero con consecuencias sociales.........................................................6

3. Elementos para la elaboracin de un diagnstico ..........................................................................8

4. Elementos para la formulacin de proyectos sociales.................................................................. 104.1. Formulacin de objetivos............................................................................................................. 114.2. Blanco poblacional....................................................................................................................... 114.3. Impacto del programa................................................................................................................. 124.4. Proceso ........................................................................................................................................... 13

5. Evaluacin de proyectos: criterios cuantitativos y cualitativos ....................................................15

6. Revisin crtica de las actuales guas de formulacin de proyectos: posibles sugerencias

para su ajuste..........................................................................................................................................186.1. Diagnstico y objetivos ................................................................................................................ 186.2. Tecnologas de transformacin social ....................................................................................... 216.3. Recursos humanos y fsicos que demande la realizacin del programa............................. 226.4. Organizacin de la administracin y ejecucin del programa ............................................ 236.5. Financiamiento del proyecto ...................................................................................................... 246.6. Evaluacin del programa ............................................................................................................ 24

Referencias bibliogrficas .....................................................................................................................26

Apndice Metodolgico .......................................................................................................................30Introduccin .......................................................................................................................................... 301. Tipos sociales ..................................................................................................................................... 31

1.1. Campesinos........................................................................................................................... 31Bibliografa recomendada......................................................................................................... 32Ficha Bibliogrfica ....................................................................................................................... 321.2. Marginados urbanos ............................................................................................................ 33Bibliografa .................................................................................................................................... 361.3. Tecnologas sociales ............................................................................................................ 36Tecnologas Sociales ................................................................................................................... 371.4. Estrategias de supervivencia y vida .................................................................................. 37Bibliografa .................................................................................................................................... 38

2. Investigacin-accin ....................................................................................................................... 39Bibliografia .................................................................................................................................... 412.1. Etnografa, desviacin y la cultura de la pobreza .......................................................... 44Bibliografa .................................................................................................................................... 45

2.2. Naturaleza y caractersticas de la participacin............................................................ 463. Evaluacin......................................................................................................................................... 49

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Notas sobre el autor

FLOREAL FORNI

Abogado, Universidad Nacional de Buenos Aires (UBA), 1959. Certificat Aptitude en Development IRFED, Pars, 1961. Ph.D. en Sociologa, Universidad de Chicago, 1973. Investigador de la Direccin Nacional de Sociologa Rural del Ministerio de

Agricultura y Ganadera de la Nacin, 1958-1961. Director del Centro de Estudios e Investigaciones Laborales, Consejo Nacional de

Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CEIL-CONICET), 1976-1993. Profesor Emrito de Metodologa de la Investigacin, Facultad de Ciencias Sociales,

Universidad del Salvador (USAL). Docente Titular, Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Investigador Superior del CONICET. Miembro del Comit Asesor del IDICSO, USAL.

Dirigir comentarios a la siguiente casilla de correo electrnico: [email protected]

Departamento de Comunicacin y Tecnologa del IDICSO: [email protected]
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F O R N I , F l o r e a l 1 de 57Formulacin y evaluacin de proyectos de accin social.

1. Introduccin

E

l objetivo de estas notas es contribuir a la sistematizacin de la formulacin deproyectos de desarrollo social. Tal sistematizacin supone hacer explcitos y tener

presentes los criterios de "xito o fracaso" que surgen de la experiencia acumuladaen la evaluacin. Obviamente, tal anticipacin de resultados junto con la introduccin deelementos valorativos y polticos, han estado siempre presentes en la formulacin, en loscriterios de aceptacin, seleccin, etc. Lo que ahora nos proponemos es:

explicitar y revisar tales criterios, que estn sujetos a la "rutinizacin" propia detoda prctica burocrtica;

dar elementos para mejorar los instrumentos existentes;

introducir nuevas dimensiones surgidas de la realidad social latinoamericana y delos desarrollos de las ciencias sociales.

Una revisin de las metodologas de evaluacin y la introduccin a las mismas deperspectivas cualitativas va a contribuir tambin a esta propuesta.

En resumen, nos proponemos determinar cul es la informacin relevante y la forma deexponerla ms funcional para la toma de decisiones, que tenga en cuenta, por una parte, lacalidad y la probabilidad de xito intrnseca a cada proyecto (coherencia interna); y porotra, la previsin de su impacto en el contexto general en que se inscribe (coherenciaexterna) como la correspondiente influencia de ese medio, sobre el alcance de los objetivosde los proyectos.

Para abordar esta tarea se pueden elegir varios enfoques alternativos, cada uno de loscuales tienen potencialidades y limitaciones. Uno, consiste en el planteo de situacionesideales "universales" para elaborar, en consecuencia, esquemas de formulacin de

proyectos, aplicables en cualquier contexto. De hecho, sta es la lnea que se ha seguido enlos organismos internacionales especializados, siendo el modelo implcito la evaluacineconmica- financiera de costo-beneficio. Como de hecho muchas de las metas propuestasy efectos reales de este tipo de proyecto no tienen medida cuantitativa (fcilmentereducible a dinero), la aplicacin analgica de las metodologas econmicas se mostrsiempre insuficiente. Por otro lado, debido a su origen empresario, la metodologa hatendido a no tener en cuenta los beneficios y "deseconomas externas", ms all de losdirectamente interesados, y por lo tanto, han privilegiado consistentemente la coherenciainterna sobre la externa para el resto de la sociedad. Ante la toma de conciencia de esasdificultades, un esfuerzo constante en los ltimos aos ha sido el de ampliar el marco de laformulacin - evaluacin con dimensiones "cualitativas" y de impacto en la sociedad en

general, ms all de los destinatarios directos, pero respetando sus lneas fundamentales.Frente al planteo generalizado "costo - beneficio universal" y sus ampliaciones, apareceinsinuada, aunque poco concretada, una aproximacin instrumentalmente historicista ycualitativa. En este caso, hay un cambio de nfasis en el inters y el eje es puesto en lacoherencia externa, siendo el marco de referencia la nocin de "estilo de desarrollo". Por"estilo de desarrollo" se entiende la combinacin de atributos que definen, para unasociedad, la distribucin del ingreso, pautas de participacin, relacin con la naturaleza,

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caractersticas de la tecnologa, estilo de vida, preeminencia de un patrn de satisfaccinde necesidades bsicas, patrones de consumo, escala de empresas y asentamientoshumanos, etc. Un caso extremo de esa posicin aparece en la formulacin de "proyectosutpicos" contradictorios a las lneas generales de desarrollo que han prevalecido en lassociedades occidentales. Estas experiencias, que en este tipo de sociedades pueden tenercaractersticas puntuales, cobran otro sentido en naciones en vas de desarrollo donde sediscute el modelo de sociedad desarrollada y las vas de acceso. La polmica sobremodelos de desarrollo, las diversas polticas puestas en prctica y las experiencias dedesarrollo local llevadas a cabo en los pases del sudeste asitico, constituyen unlaboratorio para apreciar las tensiones entre objetivos de crecimiento y metas sociales;cuya insatisfaccin puede convertirse en obstculo al crecimiento autosostenido. La"revolucin verde" en agricultura, es un ejemplo de este tipo de situaciones. ParaLatinoamrica en aquellos pases con significativas poblaciones campesinas (por ejemplo:Mxico), o con considerables sectores urbanos calificados como informales, se presentanlos mismos dilemas. Dar reglas del juego que favorezcan el rpido despegue de los mscapitalizados o capacitados (favoreciendo el incremento acelerado del producto) confiando

en el efecto arrastre ogoteo sobre el conjunto; o pensar, en cambio, en polticas dirigidas alas situaciones representativas, renunciando a desarrollos espectaculares en aras de lograrresultados reproducibles autosostenidamente.

Estas reflexiones han apuntado, en la ejemplificacin, hacia un tipo especial de proyectos:aquellos que afectan actividades productivas y distribucin de recursos (en un captuloposterior profundizaremos en la clasificacin de proyectos), pero la argumentacin es decarcter ms general. Los esquemas de formulacin alternativos cuando son plateados porsociedades en desarrollo, hacen hincapi en el ritmo de crecimiento, distribucin delingreso, escala del proyecto y reproductibilidad. Si bien en nuestra primera aproximacinal tema, hemos puesto nfasis -aunque no exclusivamente-, en los aspectos econmicos,otra perspectiva fructfera de abordaje es aquella que hace a las polticas sociales. Unpunto distintivo es el de los objetivos a alcanzar para o por la poblacin afectada. En suorigen histrico, la accin social slo se ha propuesto remediar situaciones carencialesextremas. un paso ms adelante ha sido el supone que la prestacin de un elemento bsico,por ejemplo vivienda y hbitat comunitario en general, puede ser estratgica para el"despegue" social de un grupo y su asimilacin al modelo de desarrollo e integracinsocial existente. Tal ha sido, por ejemplo, la doctrina pragmatista del trabajo socialnorteamericano con respecto a los inmigrantes europeos, o el esquema vigente trasmuchos proyectos de "reforma agraria".

En ocasin de los programas sociales de "guerra contra la pobreza" en EE.UU. en la dcadadel 60, se acumul experiencia en esa lnea, alguna negativa, y en ese contexto se plante

la hiptesis antropolgica sobre la cultura de la pobreza. Esta bsicamente, sostiene que lapobreza genera un complejo cuadro de pautas de conducta autosostenidas -transmisiblesintergeneracionalmente-, distintas de las de la cultura dominante. En buena medida, msque un problema de carencias especficas, se tratara de poblaciones con una "incapacidadcongnita", para asimilarse a un sistema bsicamente correcto de satisfaccin denecesidades y movilidad. Una polmica en torno a esta posicin, fue sealar que se ponala responsabilidad de la pobreza sobre la minora extremadamente pobre, y que a la vez,


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absolva al sistema social y desalentaba polticas especficas de transferencias de recursos.Una explicacin alternativa, partiendo del reconocimiento de lo complejo y trabado de lospatrones culturales, seala que las pautas de la "cultura de la pobreza", no seran ms queuna forma de adaptacin a medios extremadamente difciles. As, estudios sobre barriadasde marginados en las ciudades latinoamericanas han demostrado que ms que unapersistencia de patrones tradicionales (por ejemplo, familia extensa), o el surgimiento deuna subcultura marginal autosostenida, lo dominante es una adaptacin para la difcilsupervivencia. El reconocimiento de ese hecho ha sido tambin acompaado por laaceptacin de que algunos de los patrones que forman esa "cultura popular" son recursosvaliosos que deben integrarse a las polticas sociales. Nuevamente, cabe distinguir entresituaciones en que la pobreza y marginalidad se presentan como casos excepcionales, deaqullas en que los sectores "pobres" representan una porcin significativa, o incluso lamayora, de la poblacin. An en el primer caso, la coherencia externa es relevante. Asuna ptica amplia, puede incluso detectar a travs de las carencias, problemasestructurales, tal como en salud la epidemiologa, para entonces plantear las polticasglobales en vez de proyectos de alcances limitados. Pero en el segundo caso, la coherencia

externa es el criterio central de relevancia y an all, las polticas sectoriales debeninscribirse coherentemente en el modelo de desarrollo.

Esta distincin lleva a tener presente la magnitud, cobertura y coherencia de los proyectoscon polticas sectoriales.

Las referencias a la necesaria compatibilidad entre modelos de desarrollo, polticassectoriales y proyectos especficos -coherencia externa-, que asegurara su viabilidad yminimizara las deseconomas externas, por un lado, y las consecuencias negativas nobuscadas, por otro, no puede resumirse en una frmula fcil. En su aplicacin, entranelementos de criterio poltico, propios de cada situacin y coyuntura. Pero como primercuadro de reflexin, puede sealarse que existen por lo menos dos lecturas implcitas de

esa relacin, que suelen estar presentes en muchos diagnsticos cuya limitacin es lalinealidad. Una, supone que los proyectos tienden a situaciones excepcionales (debido asituaciones accidentales, peculiaridades de los sujetos) dentro de un cuadro generalsatisfactorio, la visin que corresponde a una lectura asistencialista. La otra, presente enbuena parte de la literatura referida a pases en desarrollo, se basa en lo que podramosllamar un modelo "normalmente desarrollista". Se supone un incremento gradual ysostenido del producto en que la poltica social operara, facilitando la distribucin ycontribuyendo a eliminar obstculos "extra-econmicos" al desarrollo. Si bien esteparadigma de anlisis ha sido muchas veces fructfero, no puede superponersemecnicamente a todo tipo de situaciones nacionales o regionales. Una obvia carencia, esignorar la naturaleza conflictiva que puede tener la distribucin del ingreso, sea directa,

sea a travs de proyectos sociales (quines son realmente los beneficiarios?). Otra, esolvidar que el desarrollo no es necesariamente un proceso constante y lineal, sino quesupone contradicciones y asincronas. As en algunas naciones del rea, han ocurridocambios en el modelo de desarrollo que han implicado redistribuciones negativas delingreso para amplios estratos y el consiguiente surgimiento de nuevas formas de pobrezay necesidades. Bsicamente, la definicin de lneas de desarrollo econmico y social no esslo instrumentalmente un proceso tcnico, ya que involucra definiciones polticas.


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Existe una neta diferencia entre la posibilidad de accin de entidades privadas,voluntarias, agencias externas, etc. y las de los poderes pblicos. En el primer casoaparece, por un lado, la tentacin del xito del "proyecto vidriera" de alto costo porunidad, con independencia del contexto. Pero, por otro, se da la posibilidad deexperimentar alternativas creativas, con mucha participacin de los interesados, que luegopueden reproducirse o transferirse a las polticas pblicas. Los poderes pblicos se venconstreidos a la satisfaccin equitativa de necesidades y a tener en cuenta la situacin delconjunto para afectar recursos a prioridades pre-establecidas.

De todas maneras esta distincin entre proyectos, programas y polticas sectoriales nos ubicaen la compleja trama de demandas y respuestas que componen la poltica social. En lamisma, un fluido proceso de formulacin, implementacin y evaluacin va permitiendoredefinir y encontrar medios adecuados. El planteo de metodologas alternativas para ellogro de fines similares, permite as introducir secuencias cuasiexperimentales y laevaluacin pasa a cumplir un papel central en el proceso. Para ello, es necesario la claraformulacin de proyectos en base a diagnsticos que introduzcan todos los elementos

sociales y culturales relevantes y a la clara explicitacin de fines.A ese objetivo quiere contribuir este trabajo y para ello nos proponemos hacer unareflexin metodolgica sobre la formulacin de proyectos.

En un primer captulo trataremos de realizar una clasificacin de los proyectos "sociales" ocon "implicancias sociales". A continuacin se examinara la metodologa costo-beneficio ensu posible aplicacin en diferente tipo de proyectos. Luego nos centraremos en precisar loselementos que deberan incluir los diagnsticos a partir del "estado del arte" delconocimiento, sobre los sectores populares latinoamericanos. Una lectura crtica, en base alos captulos anteriores, de los instrumentos de formulacin vigente y usuales, nospermitir sealar las limitaciones en la informacin que actualmente se usa como basepara tomar decisiones.

En las conclusiones, se formularn propuestas positivas en el rea especfica deformulacin de proyectos sociales.


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2. Definicin de problemas sociales y tipos de proyectos

P

ara poder efectuar una clasificacin de tipos de proyectos sociales, es necesariopartir de una definicin de qu es lo que se entiende por "social". Podramos

definirlo en sentido amplio, como todo aquello que afecta al ser humano en suscondiciones de vida, sistema de valores, interaccin con los otros individuos, etc.

Casi espontneamente surge una primera divisin entre aquellos proyectos que son"estrictamente" sociales, y aquellos que siendo econmicos y/o tcnicos, sin embargo,tienen consecuencias sociales, ya sea porque incluyen aspectos sociales o porque afectan lavida o actividades normales de los grupos sociales.

Los proyectos "estrictamente" sociales, podran clasificarse, de acuerdo a cmo intentansatisfacer la, o las necesidades a que van dirigidos, en:

1. los que apuntan a la satisfaccin directa de una determinada carencia en base astandars sociales. En general, este tipo de proyectos supone una transferencia

directa de recursos;

2. los que facilitan indirectamente la satisfaccin de una necesidad especial, tal serael caso del establecimiento de una guardera infantil;

3. los que introducen nuevos sistemas productivos para mejorar situaciones sociales;un ejemplo de esto lo constituiran los proyectos dirigidos a generar empleo;

4. los que afectan la distribucin de ingresos, ejemplo caracterstico, los proyectos dereforma agraria;

5. los que afectan a situaciones que se apartan de una normalidad socialmentedefinida, implicando incluso un desvo respecto a la normatividad de su propiogrupo; ejemplo, los que se ocupan de menores abandonados, drogadiccin,

delincuencia juvenil; etc.;

6. los que apuntan a introducir tecnologas organizativas para producir cambios enlas situaciones sociales, tal el caso de las cooperativas de trabajo.

El concepto que se halla implcito en esta clasificacin es el de necesidades. Si bien existeun acuerdo respecto a cules seran las necesidades bsicas del individuo: salud,educacin, empleo, vivienda, etc., que ya han sido definidas por los organismosinternacionales, resulta de fundamental importancia el tener una imagen ms amplia eintegradora de las mismas. La nocin misma de necesidad vara en el tiempo y en elespacio y lleva implcita una determinada concepcin ideolgica. Un concepto importanteque permite abordar con mayor claridad el tema de las necesidades, es la distincin entre

"pobreza absoluta" y "pobreza relativa". Aquellos proyectos que slo intentan remediarsituaciones de pobreza absoluta estn orientados a alcanzar los umbrales mnimos para lasupervivencia en uno o varios mbitos de necesidad. Por otra parte, los proyectos que sebasan en una concepcin de la "pobreza relativa" pretenden operar directamente sobre el"circuito de satisfaccin de necesidades" (concepto ste sobre el que nos explayaremos enel apartado referente a la elaboracin del diagnstico), para restablecer la igualdad deoportunidades de los distintos sectores sociales.


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Una consideracin a tener en cuenta es que, adems de las necesidades bsicas yamencionadas, existe otro tipo de necesidades a las que podramos denominar "desociabilidad" y que hacen referencia a la necesidad que tiene todo ser humano deconsideracin, dignidad, autoestima, y de encontrar sentido a su existencia y al mundoque lo rodea, y que varan en las distintas subculturas. Todo proyecto social debertenerlas en cuenta, pero algunos de ellos, estaran dirigidos especficamente a satisfacereste tipo de necesidades.

Otra distincin que resulta de utilidad para efectuar una tipologa de los proyectossociales, es la referente a los medios que stos introducen para solucionar las situacionescarenciales; que pueden consistir en:

transferencia de recursos;

procesos facilitadores de la satisfaccin de necesidades;

produccin;

distribucin;

capacitacin;

organizacin;

intervencin;

constituir un sistema de interaccin en que intervengan nuevos actores sociales yse creen nuevos sistemas de relaciones.

Los distintos proyectos pueden implicar la utilizacin de uno solo de estos medios, o deuna combinacin de varios. A su vez, la mayora de ellos ofrecen una amplia gama dealternativas. Cada proyecto social variar, entonces, en funcin del medio o medios queutilice, de la combinacin que instrumente de los mismos y de su grado de complejidad.

2.1. Proyectos no sociales, pero con consecuencias sociales

En el caso de aquellos proyectos que se dirigen a un fin econmico-productivo o tcnico yque tienen implicancias sobre otras esferas de la actividad o sectores sociales, tambin seplantea una situacin especfica. Podemos decir que un proyecto de esta naturaleza puedeafectar directamente a una poblacin determinada en su medio y en condiciones de vida;como tambin, indirectamente, crear "alteraciones" aunque no se expreseninmediatamente en un cambio drstico y, finalmente, crear oportunidades nuevas.

Un elemento muy especial que surge en relacin a este tema es el que gira en torno a lanocin de equidad, ya que la relacin de los actores con el proyecto es en este caso, de

carcter circunstancial y fortuita y no necesaria. Un ejemplo, clsico es la construccin derepresas. Estos, por un lado, puede afectar directamente a la poblacin que debe desalojarsu residencia y lugares de trabajo o afectar parcialmente esas fuentes de trabajo. En amboscasos, la relocalizacin implica una redistribucin de la situacin anterior que no debeestar por debajo de los niveles mnimos aceptados socialmente. Pero el problema quesurge inmediatamente es el de la situacin comparativa del contexto y la necesidad de


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extender razonablemente los beneficios del proyecto a conjuntos comunitariossignificativos.


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3. Elementos para la elaboracin de un diagnstico

U

n paso central para la adecuada formulacin de un proyecto es la previaelaboracin de un diagnstico de la realidad a afectar. Toda lectura de la realidad est

teida por los marcos interpretativos que se utilicen y por los objetivos a que se dirija elanlisis. En este caso, los fines del proyecto afectan a la vez la profundidad y

perspectiva del diagnstico y son afectados por ste en su realismo y perspectivas deviabilidad.

Todo diagnstico debe describir y caracterizar:

la poblacin a quien va dirigido el proyecto;

sus necesidades o problema social "a superar";

las causas que originan o mantienen la situacin carencial;

el problema tal como es percibido e interpretado por los sujetos;

la situacin global y el contexto en que se inscribas los sujetos y los problemas.

Para elaborar un diagnstico, tradicionalmente se ha recurrido a la utilizacin de la tcnicade contraste con indicadores sociales. Para muchos proyectos, sta consiste en ladeterminacin de ciertos "standards de normalidad" en el consumo de diversos bienes yservicios, y en establecer la distancia en que se encuentra la poblacin afectada de dichosniveles. Este paso es importante en el planteo de toda poltica social, pero por s solo estemtodo es insuficiente para realizar un adecuado diagnstico. Se deber complementar lainformacin con un anlisis sistemtico sobre los sujetos involucrados y las causasobjetivas que afectan la situacin, y que complementariamente, con la interpretacin quedan los sujetos beneficiarios del proyecto de sus necesidades y de las posibles solucionesde las mismas. Es decir, se tratar de aunar dos perspectivas que se refuercen y

complementen entre s. Estas seran: por un lado, la de la descripcin y explicacin queparte de la elaboracin de hiptesis que se apoya en la informacin brindada por losindicadores sociales, utilizando, en general, mtodos cuantitativos; y por otra parte, la dela "comprensin" que se basa en la informacin proveniente de los propios sujetos,fundamentalmente por medio de la realizacin de entrevistas etnogrficas, anlisis de lasestrategias de supervivencia, etc. empleando mtodos esencialmente cualitativos. Lacombinacin de ambas perspectivas, es lo que permitir obtener un conocimiento msacabado del sujeto, sus problemas y su contexto.


La definicin de las necesidades variar, segn sea hecha por el observador o investigador;o surja de los propios sujetos afectados. Los distintos sectores o tipos sociales definen demanera diversa sus necesidades, y por consiguiente, su demanda de "satisfactores",entendiendo por stos bienes y servicios, que variar tambin, en cuanto a su cantidad ycalidad. Por otra parte, la transferencia de recursos o intervenciones no son procesosmecnicos, sino que requieren un conocimiento adecuado de los sujetos y suscondicionamientos para que resulten exitosos. Por este motivo, resulta de granimportancia en la elaboracin del diagnstico la caracterizacin de los tipos sociales aquienes va dirigido el proyecto. Para esto, si slo se tienen en cuenta los datosproporcionados por los indicadores sociales, se corre el peligro de caer un etnocentrismo,

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es decir, que las carencias y los procesos para superarlas sean definidas y planteadas desdela perspectiva del formulador de polticas, la que no necesariamente coincide con la de lapoblacin afectada.

Slo si combinamos esta metodologa con mtodos cualitativos que permitan identificar

las caractersticas de los tipos sociales y sus estrategias de supervivencia, y si se consultaadecuadamente a la poblacin, se podr llegar a tener una adecuada nocin de susnecesidades y de las posibles alternativas para satisfacerlas, respetando las pautasculturales de los sujetos. Esto no significa caer en un "inmovilismo", sino tratar que loscambios que se pretenden generar respeten el sistema de valores caracterstico de esostipos sociales.

Una perspectiva frtil para realizar el anlisis consiste en visualizar a la familia comoresponsable de la intermediacin para la satisfaccin de las necesidades. Pero las unidadesfamiliares por s solas no pueden cubrir todas las carencias, sino que existe una"especializacin" o divisin del trabajo por la que es necesaria la intervencin de otrosagentes sociales: escuelas, hospitales, etc.

Otro enfoque de utilidad para la elaboracin del diagnstico, consiste en analizar en elestudio sobre la sociedad, por una parte, el balance de la oferta y la demanda de bienes yservicios que provienen de los distintos sectores sociales y que, como lo sealramosanteriormente, ser diferencial para cada uno de stos; y, por otra, el "mecanismo" socialpor el cual se efecta la satisfaccin de la demanda. Esto es lo que se denomina "circuito desatisfaccin de las necesidades" y que implica mediaciones institucionales,administrativas, tcnicas y organizativas.

El diagnstico deber proporcionar adems los elementos necesarios para poder medir losefectos directos e indirectos del proyecto a implementar, es decir, su impacto. Esto indicala necesaria conexin entre el diagnstico y la formulacin del proyecto.


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4. Elementos para la formulacin de proyectos sociales

E

n todo proyecto hay una unidad estrecha entre el diagnstico de la situacin, unavisin valorativa de la sociedad y la formulacin de objetivos de acuerdo a ciertos

tiempos y medios, de manera que tratar separadamente el tema de la formulacintiene mucho de artificial y corre el riesgo de quedarse en una perspectiva burocrtica depasos a seguir vacos de contenido. Por lo tanto, en esta seccin vamos a tratar de lograrun equilibrio, manteniendo viva la relacin con el diagnstico y con los valores sociales aalcanzar o mantener.

El primer punto a considerar sera la formulacin del problema que se basa en eldiagnstico, cuyo trasfondo sera la definicin de qu es un problema y para quin.

Hay que tener presente que en la sociedad coexisten marcos valorativos diferentes y hayuna desigual distribucin de los recursos y el poder. Si bien nadie "a priori" puededictaminar o decidir el marco normativo universal , es importante tener esto presente en el

momento de la formulacin para hacer un autoanlisis de los formuladores y ve de qumanera los valores y puntos de vista de los afectados por el proyecto, son tomados encuenta.

Un elemento central de toda formulacin es la perspectiva valorativa desde la cual seefecta. Si bien existe un gran nmero de perspectivas ideolgicas doctrinarias desde lasque se puede hacer un juicio crtico sobre la realidad social, nuestro inters es hacer unaporte que desde el punto de vista metodolgico, supere esta diversidad. Pensamos que estopuede lograrse desde un ngulo tal como el que han esbozado muchos organismosinternacionales, que est basada en lajerarquas de necesidades. Esta perspectiva, supone quelos seres humanos tienen un conjunto de necesidades bsicas y de superacin cuyasatisfaccin puede alcanzarse en muy distintos contextos tecnolgicos y econmicos,

aunque esta frontera es obviamente mvil. En ese sentido, podemos distinguir con finesanalticos, aquellas necesidades que devienen de la carencia de un bien o servicio que msall de los mnimos biolgicos haga que en un medio dado, el desarrollo potencial de unser humano se vea limitado.

Las carencias pueden diagnosticarse puntualmente y para cada sector social o sujeto, perohay otras situaciones en que el diagnstico debe develar dnde, esta relacin, no esnecesariamente lineal. As es que existe toda otra gama de situaciones que en la sociedadson denominadas como problemticas y que han sido generalizadas como formas de"conducta desviada". All, las carencias en las potencialidades de desarrollo se expresan atravs de largas cadenas causales generando alteraciones en el orden social y costos en elmismo.

No todas las situaciones son corregibles ni controlables, ni, obviamente, todas tienen unadirecta causalidad social. Pero sugerimos que una ptica adecuada para definir este tipode problemas sociales, es en trminos de bloqueo a la formacin de las potencialidades dedesarrollo.

Mientras que para las carencias, el diagnstico puede orientarse por un standard denormalidad de consumo de bienes y servicios para esa sociedad, para estos casos de


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problemas sociales o "desviaciones" el criterio debe darse por el perjuicio a terceros o a smismo en sus posibilidades de desarrollo personal y social.

Con referencia a este tipo de situaciones desviadas o, vistas ms positivamente, debloqueo de las posibilidades de desarrollo producto de complejas relaciones causales, el

problema puede ser definido tambin a priori, antes de que se exprese una patologa ypuede haber entonces programas cuyos fin sea subsidio. Por ejemplo: la experienciaensea que los jvenes migrantes rurales sin apoyos familiares en las grandes ciudadestienen serias dificultades de insercin laboral, habitacional, etc. Si bien una proporcinimportante de ellos logra finalmente una situacin laboral estable y constituir una familia,lo hace con grandes dificultades y alcanzando un nivel inferior al que corresponde a suspotencialidades. Muchas veces, un grupo minoritario pero importante resulta expuestoambientes y situaciones marginales o desviadas. Trabajar con este ltimo grupo es sinduda importante, pero resultara ms eficiente establecer programas que ayuden almigrante recin llegado a insertarse laboral y socialmente y a capacitarse con la idea deigualar sus oportunidades con las de otros sectores ya establecidos en la ciudad. En el

mismo sentido, en las grandes ciudades norteamericanas, se ha definido la existencia desectores de desempleo crnico que se relacionan con la acumulacin de elementosnegativos, tales como mal ambiente familiar, estudios secundarios abandonados,participacin en pandillas, etc. Los miembros de estos sectores, ms all de su voluntad,encuentran muy difcil acumular experiencia laboral y por lo tanto pasan a tenerestrategias de vida basadas en actividades marginales. Se han realizado, por parte de lasautoridades indicadas en esas ciudades, programas de resocializacin laboral dirigidosespecialmente a estos sectores.

Podramos decir entonces, adelantando un elemento ms en el camino de definir qu es unproblema social, que algunos de stos se manifiestan como distancia con un standard o unpromedio social aceptable, otros como conducta desviada y otros como productos de

acumulacin de carencias que suponen, para superarlos, una poltica de igualacin deoportunidades.

4.1. Formulacin de objetivos

A partir de la definicin del problema y de una evaluacin de los medios disponibles seplantea la formulacin de objetivos. En cada proyecto los objetivos particulares yespecficos se inscriben necesariamente en objetivos globales de poltica social, pero esnecesario que stos sean acotados y concretos. Otro requisito esencial de la formulacin deobjetivos, es su viabilidad material.

Un punto importante a tener en cuenta, es que puedan ser desglosados para su anlisis.

Tambin es necesario destacar las etapas y/o secuencias en su concrecin.

4.2. Blanco poblacional


En toda formulacin, es necesario sealar claramente cul es el destinatario del proyecto.Se debe distinguir entre el destinatario como una categora global (sector o tipo social) aque se dirige, y los destinatarios concretos, esto hace referencia a la cobertura del proyecto.

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Ejemplo 1: un proyecto orientado a aumentar la capacidad productiva y de consumo decampesinos con pocos recursos, se especifica en una microregin concreta de minifundista.Ambas definiciones son necesarias, la ms general de "campesino" y la localizada de lacomunidad elegida.

Ejemplo 2: un proyecto dirigido a nios que trabajan en la va pblica provenientes desectores de marginalidad incluso ecolgico-urbana, se especifica, o en un programa departicipacin comunitaria en un barrio determinado de la ciudad, o en una residenciasustituta familiar para un pequeo nmero de nios procedentes de distintos barrios. Unoapunta a prevenir; el otro a tratar los casos extremos. Aqu es necesario tener en cuenta lascategoras generales de poblacin marginal urbana y de marginalidad ecolgica, y elrecorte de grupos precisos: en un caso, de nios expuestos a un ambiente perjudicial y, enel otro, de sujetos de conducta desviada.

Distinguir estos dos niveles tiene una doble importancia: por un lado, ubicarcontextualmente proyectos precisos de cobertura limitada, y por otro, tener presente elcriterio de reproducibilidad de los proyecto, es decir, plantearse en qu medida la solucin

propuesta en el proyecto es generalizable y a qu costo para el universo de poblacin desimilares caractersticas.

4.3. Impacto del programa

Al plantearse los objetivos de un proyecto y los medios a aplicar para alcanzarlos, se estefectuando una anticipacin acerca del resultado del mismo.

En este punto queremos enfatizar la complejidad e interaccin de los procesos sociales porun lado, y la posibilidad del surgimiento de efectos no esperados, por otro. En buenamedida esta visin anticipada de los efectos directos e indirectos, previstos y no previstosde una determinada poltica o proyectos se nutre de una experiencia de evaluacionesanteriores, pero tambin un adecuado conocimiento de los actores y del contexto socialinvolucrado puede facilitar esta prediccin.

Si bien es imposible la prediccin directa de todos los efectos que determinado proyectopuede desencadenar, es necesario plantearse a priori todos aquellos que razonablementepuedan preverse.

Un camino metodolgico para esta anticipacin de resultados, puede estar dado por elparadigma de anlisis funcional de Merton. Si bien ste supone una cierta estabilidad delos actores y de su situacin de acceso a los recursos puede, sin embargo, incluirse sinviolentarlo lgicamente una dimensin dinmica, que tenga en cuenta la naturalezapoltica de los procesos de distribucin de ingresos y recursos.

Las preguntas que deberan responderse son: si el objetivo del proyecto es una mejora conrespecto a determinado indicador social de algn grupo o sector determinado, queimplicara:

1. Una situacin de "suma cero" en que otro sector es perjudicado?

2. Independientemente de lo anterior, una mejora en la posicin relativa de ungrupo implica un empeoramiento relativo en la situacin de otros o en la


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percepcin subjetiva de la misma? El tema de la percepcin subjetiva se relacionacon lo que los antroplogos han llamado "cultura del bien escaso" y si bien puedeestar basada sobre conocimientos inexactos de la realidad puede dar lugar, de noser tenido en cuenta, a consecuencias negativas en el contexto poltico donde se vaa desarrollar.

3. La mejora de la posicin relativa de un grupo puede traducirse en un circuitoacumulativo donde llegue a diferenciarse y obtener ventajas sobre otros en elmismo contexto?

4. La solucin de un determinado problema social implica prdidas en otrasdimensiones de la vida de esos sujetos sociales? Pensemos por ejemplo, en unprograma de vivienda que, con fines de acercar a los usuarios a los servicios yequipamientos, tienda a concentrar la poblacin rural en localidades, y de hechoproduzca o acelere un proceso de "descampesinizacin" o proletarizacin que noestaba previsto inicialmente.

En programas que se plantean la transferencia directa de un recurso para satisfacerdeterminada carencia, es posible que haya un desvo de los recursos hacia otros fines o unabandono de los esfuerzos propios que anteriormente se hacan para satisfacer estanecesidad, para pasar as a una situacin de dependencia total.

La transferencia temporal de determinado recurso o ayuda que no implique sucontinuidad o un proceso de capacitacin para el autoabastecimiento posterior, puedeimplicar un desequilibrio permanente en el circuito de satisfaccin de necesidades de unconjunto social.

Por ejemplo, una poblacin que para satisfacer sus necesidades de alimentacin se basefundamentalmente en una produccin de autosubsistencia, si esas pautas alimenticias soncambiadas abruptamente o se ve introducida en una economa de mercado, puede pasar a

una situacin mucho ms carencial que la anterior, al interrumpirse el ingreso o ayudamonetaria, llegando a situacin de miseria o marginalidad en que antes no se encontraba..

4.4. Proceso

En esta revisin metodolgica hemos enfatizado permanentemente la necesidad deintegrar los estadios de diagnstico, formulacin y evaluacin, y este principio aparece connitidez en el tratamiento del proceso. Anticipar, dentro de lo posible, las caractersticasque tendr la ejecucin y desarrollo del proyecto supone incluir en el diagnstico unadimensin dinmica que tenga en cuenta dos aspectos: primero, que los actores socialestienen necesidades, intereses y poderes que usan en su beneficio y que stos pueden

modificarse durante el mismo proceso de ejecucin del proyecto. Un excelente ejemplo deeste tema es el examen de proyectos de colonizacin agrcola, donde la diferenciacin apriori o posterior causada por el mismo plan suele modificar el cuadro de previsingeneralmente muy igualitario planteado en un principio por los planificadores.

La segunda consideracin se refiere al "tempo" que requiere la concrecin de metassociales, el cual no tiene por qu coincidir con el tiempo tcnico requerido para ejecutardeterminadas tareas materiales u organizativas. Un ejemplo muy claro aparece en aquellos


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tipos de proyectos de desarrollo rural integrado que suponen la organizacin cooperativade los participantes, o alguna forma de autogestin; vale decir, que existe una grandiferencia entre el tiempo tcnico de implementacin del aspecto productivo del proyectoy el tiempo requerido para la capacitacin, toma de conciencia, conformacin de liderazgoy puesta en marcha de un proceso de cooperacin.

Bsicamente debe tenerse en cuenta que los procesos son interactivos y complejos. Peroesta afirmacin general no debe hacernos olvidar que existen probabilidades de anticipar apriori la naturaleza de los procesos, y esto se vincula con la buena formulacin deldiagnstico. En toda situacin social que est involucrada la satisfaccin de lasnecesidades de las unidades -actores o familiares-, es necesario distinguir aquelloselementos que llevan a la reproduccin de la misma y dan estabilidad a la situacin, deaquellos que implican una modificacin de la condicin, comportando procesos demovilidad y/o diferenciacin. Una pregunta bsica en todo proyecto es a qu apunta, si asostener la reproduccin de las condiciones actuales o a facilitar la transformacin de lasmismas.


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5. Evaluacin de proyectos: criterios cuantitativos y cualitativos

S

i bien la etapa de evaluacin es un poco posterior a la de ejecucin del programa, esnecesario tenerla presente desde el momento en que ste se formula, para tener un

adecuado control del proceso y recabar a priori la informacin necesaria. Es ciertoque no es posible prever anticipadamente todos los efectos de un determinado programa yque la evaluacin deber ser prcticamente continua y permanentemente innovativa pero,de todos modos, tener presente desde la formulacin la necesidad de seguimiento obliga aun ejercicio de explicitacin en imaginacin. En este captulo vamos a esquematizar lospasos necesarios para concretar esta anticipacin.

La evaluacin es un proceso continuo que comienza desde el momento en que el proyectose inicia, a fin de ir controlando el logro de resultados, los impactos no esperados sobre lapoblacin blanco o sobre otras, y el proceso mismo del proyecto, el que, pese a lasprevisiones realizadas, va a poseer una problemtica de funcionamiento propia, ya quecada caso es nico. En este punto, lo que se evala generalmente ms que metas tcnicas

es la adecuacin y correcta aplicacin de las tecnologas sociales que fueron propuestas enla formulacin.

El proyecto interfiere inevitablemente con la vida "natural" del lugar en que se implementay eso va a generar una problemtica propia en cada caso. Un elemento que ayudara a laevaluacin del proceso, sera llevar registros peridicos de todas las actividades que elproyecto genera y los problemas y no las circunstancias que van a apareciendo.

En los proyectos sociales o con implicaciones sociales, la distincin entre proceso yobjetivos finales del proyecto es menos ntida que en aquellos que poseen una finalidadexclusivamente tcnica. En muchos casos, los objetivos implcitos o explcitos desuperacin en trminos de capacitacin, tcnicas organizativas, de participacin, etc., son

tan importantes o ms que los objetivos finales que se sealan en trminos tcnicos o deindicadores sociales (por ejemplo: construir ms casas).

Esto hace, por un lado, ms complejo el proceso de evaluacin y, por otro, ha llevado a laexacerbacin de un dilema planteado muchas veces como excluyente entre tcnicas deevaluacin basadas exclusivamente en el principio de costo-beneficio financiero, y tcnicasde evaluacin basadas en un criterio de eficiencia. En este punto nos proponemos sealarque tal dilema no es de exclusin total, sino que es posible una integracin metodolgicaque recupere elementos de ambas perspectivas.

Para poder apreciar esta complementariedad, conviene plantearse varios ejemplos deproyectos que cubran situaciones muy distintas. Para todos ellos debemos tener presentesus contextos de inclusin, sus escalas, su peculiar naturaleza y objetivos. As se podradiferenciar entre:

1. Proyectos "no sociales" en un doble sentido: pensamos en una inversin a pequeaescala programada por una empresa comercial. Este proyecto no es "social" ni ensus objetivos porque meramente se propone que sus beneficios comerciales directossuperen a sus costos comerciales directos, ni en sus consecuencias porque por sumagnitud por s mismo no crea costos ni beneficio macrosociales significativos


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directos ni indirectos. Esta dimensin slo puede ser tenida en cuenta si seconsidera un conjunto agregado de tales proyectos. El nico criterio de evaluacinque se puede utilizar en este caso es el balance comercial de costos y beneficios.

2. Proyectos econmicos privados o pblicos en gran escala: en este caso la

racionalidad empresaria se propone tambin un objetivo de optimizacin de losbeneficios, pero por su escala genera economas y deseconomas externas. Entre lasprimeras podemos computar sus efectos sobre el empleo y efectos encadenadoseconmicos (puede haber otros tales como el impulso de una regin, lamodernizacin, etc.) y entre las deseconomas podemos computar efectosencadenados econmicos negativos: agotamiento de recursos naturales,contaminacin, etc. En este sentido producen efectos "sociales" aunque no sepropongan ninguna meta social. Desde el punto de vista del empresario el criteriode evaluacin es el balance, pero desde el punto de vista de la sociedad puedenincorporarse criterios externos, crendole economas externas o sancionando losefectos negativos (por ejemplo: legislacin sobre contaminacin).

3. Proyectos econmicos pblicos propuestos con finalidad social1: en este caso elmero criterio de balance costo-beneficio comercial no es suficiente pues unproyecto puede, incluso, ser subsidiado para alcanzar los objetivos buscados.Existo toda una metodologa de evaluacin que supera las tcnicas puramentecomerciales insertando este tipo de proyectos en la planificacin sectorial, regionalo nacional a nivel macro.

En este caso se computan costos y beneficios a travs de tcnicas que procuran enlo posible ser cuantitativas, incorporando slo en ltima instancia, juicios de valorcomo criterio: consumo global, empleo, distribucin del ingreso y lo que sedenomina necesidades "meritorias".

Podemos decir que todo proyecto de inversin pblica con fines tcnicos (ejemplo:represas) o productivos, debe ser examinado con estos criterios, pero unos y otrospueden tener implicaciones sociales de una naturaleza ms cualitativa:

a. cuando en el proyecto se hace explcito obtener objetivos de beneficios entrminos de suplir deficiencias o dar mayores oportunidades a un sectorsocial determinado.

b. cuando inversamente el proyecto afecta a un sector de poblacin (ejemploclaro es el caso de desplazados o inundados a raz de la construccin derepresas).

Con respecto a este segundo tipo de objetivos sociales es importante explicitar lameta a alcanzar para poder evaluar luego su logro, pero tambin aparece la formao proceso como se alcanza el objetivo, el tiempo en que se logra (recurdese lareflexin sobre tiempo sociales), y el hecho de que la misma necesidad o problemapueden ser resueltos con distintas formas o calidades, no siempre equiparables entrminos de mejor-peor sino que, muchas veces, deben ser evaluados en base ajuicios de valor, por ejemplo, el problema del cuidado de los hijos de las mujeres


1 Es el caso que se plantea en "Pautas para la evaluacin de proyectos" de la U.N.

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que trabajan puede ser resuelto por distintos medios: aumentos de licencia,subsidios, guarderas infantiles, etc. cada uno de los cuales tiene efectos diferentessobre la atencin de los nios, los aspectos psicosociales de esa atencin, la carreralaboral de la madre, la productividad de la empresa, etc. y obviamente, diferentescostos financieros. La conveniencia de una u otra solucin debe tener en cuentatodos estos factores, pero depende en ltima instancia de un complejo juicio devalor.

Es importante anotar la relacin entre calidad, proceso y tiempo con diferentescostos financieros.

4. Cabra considerar otro tipo de proyectos que incluyen fines comerciales pero queen algunos casos tienen tambin finalidades sociales (por ejemplo: la instalacin deuna compaa de mnibus en zonas rurales) y otros que se proponen unametodologa comercial meramente como medio, pero su verdadero sentido essocial cualitativo. En el primer caso debe explicitarse la cuanta del subsidio y en elsegundo hacer claro desde un comienzo la naturaleza subordinada de lo comercial

(ejemplo: una cooperativa de artesanos).

En este tipo de situaciones es necesario tener presente desde el comienzo, si elsubsidio va a ser un insumo permanente o dado de una vez pero con la idea deevitar un mal mayor, o si el proyecto se propone generar un proceso de movilidadsocial y autosuficiencia, y en este caso si va a haber un retorno a partir delproyecto, si se trata de un proyecto auto reproducible socialmente.

5. El tipo puro de proyecto designado para resolver un problema social. Podemossealar tres subcasos:

a. paliar una necesidad que surge debido a una carencia (indicadores sociales)a nivel macro: en esta situacin adems del logro de los objetivos

cualitativos deben plantearse los costos financieros alternativos y los costosy beneficios socioeconmicos. Las carencias pueden ser no slo de insumosmateriales sino de tiempo, relaciones sociales, etc. En la medida en lascarencias tengan que ver con las relaciones sociales y procesos y no conobjetos el juicio cualitativo se hace mucho ms importante.

b. lo mismo ocurrira a nivel micro, en este caso la diferencia reside en que nocorresponde evaluar las consecuencias macro.

c. resolver un problema social definido por una "conducta desviada" o queafecta al desarrollo potencial de personas o comunidades. En esta situacines donde prima con exclusividad el concepto de eficacia, una vez que sehan explicitado con claridad las formas cualitativas y los resultadosesperados al solucionar el problema.


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6. Revisin crtica de las actuales guas de formulacin de proyectos:posibles sugerencias para su ajuste

T

anto a nivel nacional como internacional, existen numerosas instituciones, pblicaso privadas, que financian, planifican y/o ejecutan programas de accin social, esdecir, acciones tendientes a modificar la realidad o a subsanar determinadas

carencias que afectan a ciertos sectores poblacionales, a fin de llegar a "standards" debienestar socialmente aceptables, o a modificaciones de conductas o situacionesconsideradas anmalas, "desviadas" o negativas en determinado contexto social y cultural.

Es frecuente observar que no siempre las instituciones encargadas de ejecutar programasde accin social son las mismas que las que los financian o planifican. Existen organismosnetamente financiadores de proyectos que les son elevados por otros y que se limitan asupervisar lo realizado.

Esta situacin, da lugar a un primer problema que conviene sealar y que se manifiesta

cuando se realiza una lectura exhaustiva de las guas que los organismos ejecutorespresentan a los financiadores. Es corriente que exista un desfasaje, en la medida en que losobjetivos explcitos de los proyectos tienden a adecuarse a los del organismo financiador yno a los objetivos de la institucin que ejecutar el programa.

Nos encontramos as con una pluralidad de objetivos no siempre coherentes y menos an,factibles de ser realizados en el tiempo programado para el proyecto y con los fondosrequeridos.

En este sentido, en el diagrama de las guas de formulacin, aparece con ms peso sufuncin como medio para conseguir financiacin que la que les correspondera comoelementos tiles para exponer claramente las acciones a ejecutar.

Frente a esta primera observacin general, basada en el desfasaje existente entre elorganismo financiador y/o planificador y el ejecutante, nos parece conveniente analizarlos diversos pasos de un proyecto a fin de ir determinando los puntos que convendraclarificar en las guas de formulacin.

6.1. Diagnstico y objetivos

Es importante destacar que, en la mayor parte de las guas de formulacin de proyectossociales, no aparecen diagnsticos operativos de la situacin sobre la que se quieretrabajar. Por diagnstico operativo, entendemos no una multiplicidad de datos estadsticoso cualitativos expuestos descriptivamente, sino aquella informacin que permita perfilar o

caracterizar en trminos de su ubicacin social y cultural a los beneficiarios o sujetos delprograma, determinar con claridad el problema a superar y las causas que lo hanoriginado o que lo mantienen en la situacin en que se encuentra; interpretar en qu formael problema es percibido y evaluado por los propios sujetos y finalmente el contexto globalen el que se inscriben stos y los problemas que los afectan.

Es frecuente observar que lo que se denomina diagnstico, se reduce a la localizacingeogrfica del proyecto, a datos poblacionales de tipo cuantitativo y agregado y a algunas


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generalidades acerca de la situacin econmico-social de los afectados. Se trata ms biende un informe descriptivo. A veces, estos informen alcanzan un nivel explicativo, pero enfuncin de datos proporcionados por indicadores sociales. Rara vez, en cambio, se apela ala forma en que los sujetos visualizan su propio problema. Conviene tener en cuenta queun problema lo es siempre por algo y para alguien. Lo que pueda el programadorconceptuar como problema para s y para su grupo social, puede no serlo necesariamentepara otro.

Pese a la importancia y al valor de la tcnica de los indicadores sociales, habra que lograruna simbiosis entre ella y una metodologa cualitativa, fundamentalmente comprensiva, apartir de la informacin proporcionada por los propios beneficiarios.

De este modo, es posible enriquecer un esquema metodolgico - no excluyente, sino queinvolucre por igual, los mtodos cuantitativos y cualitativos para el diagnstico de unproblema social - . Slo a partir de un diagnstico as formulados, ser posible pensar enobjetivos reales, factibles y relevantes para los usuarios del proyecto.

En lo que hace al blanco poblacional, el diagnstico - tal como hemos indicado -, deberestablecer adems:

causas del problema y los posibles medios de superarlo;

su magnitud tanto en trminos de la cantidad de poblacin afectada, como tambinen cuanto a la lesin y/o perjuicio y consecuencias que la misma representa paralos afectados;

la factibilidad de su solucin, control o disminucin;

determinar el "perfil" de los beneficiarios.

Es frecuente encontrar un alto grado de globalismo en las categoras con las que secaracterizan a los beneficiarios de los programas de accin social. Se habla de

"carenciados", "discapacitados", "ancianos", "menores abandonados", etc. Sin embargo, espoco frecuente encontrarse frente a diagnsticos que especifiquen las caractersticaspropias de esos grupos. Los "carenciados" no lo son todos con la misma intensidad, nitampoco las carencias son iguales. Menos an pueden serlo las caractersticassocioculturales de los diferentes grupos, en lo que hace a sus valores, a sus tradiciones, susintereses, sus expectativas. Para esto es necesario caracterizar a los sujetos del programano slo en trminos de indicadores, sino tambin en funcin de su insercin en laestructura social o comunitaria a la que pertenecen.

Todo ello va a determinar, que las acciones que se inicien no slo tengan en cuenta estascaractersticas para ser eficaces, sino tambin la necesidad de tener presente las pautasculturales del grupo al que se destinan. Slo as y contando con la participacin directa de

los sujetos, ser posible controlar las actitudes etnocentristas que afectan a buena parte delos proyectos sociales.

Recin a partir de este diagnstico, es posible comenzar a enunciar objetivos del programa,como tambin los resultados que se esperan alcanzar. Es evidente que existe una ntimarelacin entre los objetivos y los resultados esperados y que los primeros se irnclarificando en la medida en que se precisen los segundos.


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En lo que respecta a los objetivos, es necesario precisarlos no slo en tiempo y lugar, y conrelacin a los costos que el proyecto demande, sino tambin prioritarios (p.33) de acuerdocon su importancia y factibilidad. Por otra parte, resulta importante destacar la diferenciaexistente entre los objetivos de un programa y polticas sociales.

Es frecuente observar la confusin existe entre ambas esferas, cuya relacin debiera ser deinterpenetracin, pero no de indiferenciacin. Los objetivos de los programas debenresponder a los lineamientos de las polticas de accin social. Sin embargo, mientras quelos grandes objetivos de poltica pueden formularse globalmente e incluso a largo plazo,incluyendo opciones macrosociales, los objetivos de proyectos deben insertarse, por unlado, en le marco global de la poltica sectorial pero, por otro, deben "bajar" a nivel microlos postulados enunciados, concretizndolos en tiempo y lugar encaminndolos a ununiverso ms o menos restringido de sujetos.

Si "aumentar los niveles de salud de la poblacin" es un enunciado de poltica sanitaria,"disminuir la mortalidad infantil, en un tanto por mil, en una determinada regin, en Xtiempo", es un objetivo de programa, que coadyuva a ejecutar - junto a otro - un

lineamiento de poltica sanitaria.

Los objetivos del programa deberan ubicarse dentro de la estrategia global del sector, demodo de poder tener una idea clara de su integracin dentro de la planificacin sectorial.

Es frecuente observar entre los diversos programas, no slo de distintos sectores de unmismo mbito, sino tambin internamente, una superposicin de objetivos. Se persigue lomismo, aunque las entidades que lo ejecuten sean diferentes y muchas veces las accionesse localizan en los mismos lugares. La falta de integracin y de planificacin del rea sociales una realidad que afecta a numerosos pases de la regin y que ha dado lugar a unadilapidacin de recursos con resultados escasos o nulos.

Por otra parte, sera interesante que estas guas de formulacin mostraran aquellos

programas relacionados entre s, ya sea porque persiguen el mismo objetivo o porquetienen actividades comunes. En el primer caso, para poder apreciar en qu medida puedenreforzarse y coordinarse y cundo pueden suponer una duplicacin de esfuerzos.

En lo que respecta a los resultados que se esperan obtener y sus efectos directos eindirectos sobre los beneficiarios, se debe tratar de explicitarlos a travs de indicadoresque brinden informacin relevante y objetiva y que permitan determinar cundo elproyecto se considera terminado.

Esta referencia acerca de la finalizacin del programa es conveniente por varios motivos.Uno - confirmado por la experiencia -, es el de la duracin indeterminada de programas deresultados poco relevantes cuando no nulos, que se arrastran por inercia burocrtica, ancuando hayan desaparecido las situaciones problemticas que les dieron origen. Por otraparte, porque la finalizacin no significa que no se necesite perfeccionarlo o asignarrecursos adicionales, sino que se la utiliza como una fase a ser cumplida a fin de poderevaluarla.


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6.2. Tecnologas de transformacin social

Todo diagnstico que realmente quiera ser til, debera indagar con precisin en elproblema que intente resolver y en el tipo de beneficiario al que se dirige y elegir enconcordancia los medios ms eficaces para su solucin.

El tema de las tecnologas de transformacin social representa un vaco en casi todas lasguas de presentacin y formulacin de proyectos.

Estas tecnologas que debern seguir del diagnstico y del blanco poblacional al que sedirige el proyecto, suponen adems un serio conocimiento del "estado de arte" en lasdisciplinas tcnicas y sociales relevantes, y una cuidadosa reflexin sobre la estrategia aseguir, y no meramente la aplicacin mecnica o irreflexiva de algunas herramientas quese utilizan por igual para situaciones totalmente diferentes.

Es distinta la tecnologa pedaggica que deber emplearse en un proyecto de enseanzade la lecto escritura para adultos de reas rurales, de la que se emplear paradiscapacitados o para la resocializacin de menores. Otras son - en cambio -, las que

requieran determinados proyectos de auto-construccin de viviendas o los programas dedesarrollo regional.

A diferencia de lo que ocurre en el mbito mdico donde en funcin del diagnstico de unsujeto individual con determinadas caractersticas, se inicia un tratamiento especfico yadecuado a la conformacin de este individuo, en rea social, se ejecutan acciones en basea descripciones exteriores, sin atender a la sintomatologa especfica del sujeto a tratar. Latecnologa, es la herramienta mediante la cual se pretende transformar la realidad parallevarla a mrgenes socialmente aceptables. Es pues el nervio mismo del proyecto quedebe ser elegida, probada y convenientemente evaluada en funcin de los objetivosperseguidos y de los beneficiarios a los que se destina.

En la formulacin del proyecto se debern precisar las tecnologas que se utilizarnconvenientemente priorizadas y evaluadas en funcin de su poder transformador y de losvalores presentes en la poltica social en que se encuadra. Una situacin frecuente, es quela mayor parte de las tecnologas sociales en uso, han sido tomadas de pases con un gradode desarrollo muy superior y con caractersticas socio-culturales diferentes a las vigentesen la mayor parte de Amrica Latina. Las mismas se implementan tal como se hace en sulugar de origen, sin un adecuado proceso de acontextuacin a la realidad y a laidiosincracia de sus habitantes.

Como es factible que un proyecto utilice ms de una tecnologa, debern preverse lasposibles combinaciones de las mismas y su utilizacin en las distintas etapas. As en unproyecto de autoconstruccin de viviendas, por ejemplo, existirn tecnologas

constructivas y otras netamente sociales que les servirn de apoyo a fin de despertarvalores de solidaridad, de pertenencia, de laboriosidad, etc.

La falta de tecnologas precisas ha llevado a muchos programas a un bajo grado deeficacia, tanto a nivel gubernamental como privado y a fracasos que han redundado enperjuicio directo de los beneficiarios, aumentando resistencias y susceptibilidades.

Una vez elegidas y evaluadas las tecnologas de transformacin en funcin de los datosobtenidos en el diagnstico, es posible precisar si hay otras alternativas factibles para


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enfocar el mismo problema. Generalmente esto no se hace y la resolucin del problema encuestin, se presenta como unilateral. Esto es una grave falencia pues muchas vecesexisten alternativas no slo tcnicas, o de diferente costo financiero, sino que representanresultados cualitativamente distintos y enfoques valorativos diferentes.

La misma situacin, pongamos por caso menores abandonados, tiene una buena cantidadde soluciones alternativas, cada una de las cuales poseer un diferente grado de eficacia,costo, recursos humanos, etc. Una por ejemplo, puede ser la construccin de un institutode internacin; otra, escuelas de jornada completa; una tercera un subsidio a la madre paraque pueda permanecer en su hogar, etc.

Cada una de estas alternativas deber ser convenientemente evaluada a fin de elegiraquella que sea ms conveniente o ms factible, aunque las restantes, puedan ejecutarse enotros perodos. Asimismo, las alternativas estn ntimamente relacionadas con laplanificacin de las metas de corto, mediano y largo plazo.

Muchas veces la urgencia y la relevancia de los problemas sociales llevan al a ejecucin deacciones casi inmediatas, situacin sta que implica la eleccin de alternativas no siempreevaluadas y que pese a no ser las ptimas comienzan a transformar la realidad. Sinembargo, el punto importante es no perder de vista la necesidad de su ajuste omodificacin tanto en el mediano como en el largo plazo. Cuando sea posible el planteo deexperiencias a escala reducida, es conveniente la evaluacin por va experimental decaminos alternativos.

6.3. Recursos humanos y fsicos que demande la realizacin del programa

En las guas de formulacin de proyectos no siempre aparece con claridad el detalle de losinsumos requeridos para la ejecucin del programa. Si entendemos por insumos, en formaamplia y global, todo aquello que un programa requiere para su funcionamiento y nomeramente los recursos financieros como habitualmente se supone, encontramos lanecesidad de programar los recursos humanos que el proyectos demande para surealizacin, adecundolos a los objetivos del mismo, las tecnologas a implementar, lascaractersticas de la poblacin, etc.

Habr que establecer pues el nmero total de funcionarios y empelados que se requieranpara su implementacin, estableciendo su rol, su tiempo de dedicacin y dividindolos entcnicos y administrativos.

Por otra parte, amn de la responsabilidad bsica y el tiempo que le asignan al programa,habr que establecer si se trata de personal que pueda ser provisto de otras dependenciasy el momento de la ejecucin en que se requiera su participacin. Una vez establecido esto,

ser posible comprobar qu tipo de personal externo puede requerir el programa.Al considerar los recursos humanos necesarios para la ejecucin de proyectos, es necesariohacer mencin a aquellos que podran denominarse como voluntarios. Por un lado,pueden considerarse como tales, aquellas personas que aportan su trabajo, sin recibirremuneracin alguna, para colaborar en la ejecucin de acciones sociales y que,generalmente, desarrollan su accin en las instituciones de bien pblico.


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Por otra parte, podran incluirse tambin como voluntarios, a los lderes de base, cuyaaccin y colaboracin resulta indispensable en numerosos programas. Tambin en estoscasos, debern planificarse sus funciones, responsabilidades de tiempo para el trabajo,como tambin el momento en que debern intervenir en el proyecto.

Asimismo, muchos programas implican una capacitacin especial de su personal, inclusode voluntario, ya sea a travs de cursos o entrenamiento especfico, para la ejecucin delprograma - tema que debe ser previsto y calculados sus costos - como tambin en elmismo proceso de realizacin del proyecto.

Recursos fsicos: conviene sealar los bienes pertenecientes a el o los organismos a cargodel proyecto que estarn afectados a la realizacin del mismo, como aquellos que seanecesario adquirir. Es evidente que la gran diversidad de los proyectos como laenvergadura de los mismos, supondr una muy diversa gama de recursos. Sin embargo;creemos la importancia de sealarlos en la medida de establecer una planificacin racionalde los mismos y tambin para su posterior evaluacin.

6.4. Organizacin de la administracin y ejecucin del programa

En base al esquema propuesto y a fin de brindar no slo una lectura crtica de las guas deformulacin de programas existentes, sino tambin posibles sugerencias para su ajuste,conviene recalcar un punto que a menudo aparece descuidado, cuando no olvidado, en laformulacin de proyectos del rea social y que es todo lo relativo a la organizacin mismadel proyecto.

El objetivo mismo del programa como tambin las caractersticas de sus beneficiarios,debern establecer el tipo de estructura organizativa que el programa requiera para sumayor eficacia.

Es frecuente observar que, generalmente en los programas ejecutados por organismosgubernamentales, se traslada a la implementacin de proyectos sociales, el mismo tipo deestructura ms o menos burocrtica que existe en el organismo central.

Es evidente que existirn programas que impliquen un esquema vertical de autoridad,fuerte y concentrada en pocas personas como tambin otros que requerirn una anchabase, con participacin de los beneficiarios, cuya distancia con la cpula sea mnima paraque sus rendimientos sean eficaces.

Un proyecto es una unidad en s misma en la medida en que persigue determinadosobjetivos para cuyo logro efectivo, requerir una estructura interna acorde con el finpropuesto.

Conviene destacar que, a menudo, los proyectos no son ejecutados por un solo organismo,por lo cual es necesario determinar previamente las funciones de coordinacin, direccin yadministracin de las diferentes partes del programa no slo en sus aspectos organizativossino tambin tcnicos y financieros, estableciendo asimismo los posibles apoyos pblicosy/o privados que se requieran. Por otra parte, existen programas que suponen la creacinde nuevos organismos para organizar, administrar y supervisar los diferentes aspectos delmismo; otros que requieren asistencia tcnica tanto para la entidad ejecutora como para


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los beneficiarios del programa. Tambin aqu, deber establecerse una correctadistribucin de funciones, el momento de su intervencin y los costos correspondientes.

6.5. Financiamiento del proyecto

En general es ste el tema que ms claramente aparece en todas las guas, particularmenteen aquellas cuya finalidad es la de recabar fondos, como tambin en la de los organismosgubernamentales.

Sin embargo es frecuente observar la existencia de montos globales, no siempredesglosados de acuerdo a un cronograma de trabajo y menos an, comparar los costosestimados con los cambios que se esperan producir.

Por eso es conveniente indicar el costo total de los principales componentes del programa,discriminndolos en forma anual, incluyendo las fuentes de financiamiento con las que secuenta o espera contar. En los casos pertinentes, incluir detalles sobre inversiones, tipo deendeudamiento si lo hubiera y el plan de amortizacin que se tiene planeado.

Conviene sealar, incluso, si el programa supone otras implicaciones presupuestariasfuturas para el organismo ejecutor o para otros. Por ejemplo, la construccin de unhospital implicar futuros gastos de sueldos, mantenimiento, etc.

6.6. Evaluacin del programa

Quiz la evaluacin sea el rubro que aparece con menos frecuencia y detalle en las guasde formulacin. Si aparece enunciado, simplemente se muestra como un postulado, sinespecificar ni cmo, ni cundo, ni quin lo va a realizar.

Por otra parte, casi nunca aparecen fondos asignados a la investigacin evaluativa, ni

tampoco asignacin de responsabilidades para el organismo que la tendr a su cargo. Esfrecuente observar que la evaluacin se confunde tanto con la auditora como con elcontrol de la gestin de los programas. Pero una evaluacin entendida realmente como tal,es decir, determinar cmo y en qu medida se ha cumplido con los objetivos propuestos,como tambin determinar los inconvenientes con que se ha tropezado y los efectos noesperados, no es frecuente en el rea social.

Muchos proyectos se arrastran a lo largo del tiempo sin que se sepa con claridad para quhan servido y si conviene mantenerlos o no.

Toda gua de formulacin de proyectos deber contener el esquema de su evaluacin sudiseo de investigacin, tanto en lo que hace a las variables de proceso como a las deresultado, en la medida en que existen numerosos programas cuya evaluacin deresultados se encuentra tan distante en el tiempo (ejemplo clsico todos los que implicancapacitacin) que no puede tenerse presente si las acciones emprendidas conducen o no alos objetivos propuestos.

Por otra parte, los resultados de las evaluaciones debieran servir como un sistema deaprendizaje permanente - en la medida en que sean debidamente publicitadas - no slo


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para el personal tcnico-administrativo del proyecto, para las instituciones financiadoras yejecutoras sino fundamentalmente para los propios beneficiarios.


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