139

OFICINA INTERNACIONAL DEL TRABAJO

129▼▼▼▼

Seguridad y salud en el trabajo de construcción:el caso de Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú

Alberto López-Valcárcel(Editor)

José Carlos BartraPatricia Canney

Benjamín GrossmanBolívar Vera Paladines

EQUIPO TECNICO MULTIDISCIPLINARIOPARA LOS PAISES ANDINOS

DOCUMENTO DE TRABAJO

140

Copyright©Organización Internacional del Trabajo, 2000

Las publicaciones de la Oficina Internacional del Trabajo gozan de la protección de los Derechos de Propiedad Intelectual en virtud delProtocolo 2 anexo a la Convención Universal sobre Derecho de Autor. No obstante, ciertos extractos breves de estas publicaciones puedenreproducirse sin autorización, a condición de que se mencione la fuente. Para obtener los derechos de reproducción o de traducción hay queformular las correspondientes solicitudes a la Oficina de Publicaciones (Derechos de Autor y Licencias), Oficina Internacional del Trabajo,CH-1211 Ginebra 22 - Suiza, solicitudes que serán a bien acogidas.

ISBN 92 -2- 311621 - X

ISSN 1020 - 3974

Las denominaciones empleadas, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentadoslos datos en las publicaciones de la OIT no implica juicio alguno por parte de la Oficina Internacional del Trabajo sobre la condición jurídicade ninguno de los países, zonas o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.

La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a susautores, y su publicación no significa que la OIT las sancione.

Las referencias a firmas o a procesos o productos comerciales no implican aprobación alguna por la Oficina Internacional del Trabajo, y elhecho de que no se mencionen firmas o procesos comerciales no implica desaprobación alguna.

Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en Las Flores 295, San Isidro, Lima 27 o pidiéndolas a la Casilla Postal 14-124, Lima 14,Perú, teléfono (51-1) 221-2565, fax (51-1) 421-5286.

Consulte la OIT en Internet en la dirección: http://www.oitandina.org.pe

Impreso en Visual Service S.R.L.

141

PRESENTACION

La construcción es uno de los más importantes sectores de actividad económica, tantopor su contribución a la riqueza de los países, como por los puestos de trabajo directos eindirectos que genera; y es también uno de los sectores donde el riesgo de accidentes detrabajo es mayor.

Pero la pérdida de salud de los trabajadores, en forma de lesiones, incapacidadespermanentes o muertes producidas por los accidentes, no es la única consecuencia de unasdeficientes condiciones de seguridad en las obras de construcción. La falta de una gestiónadecuada de la seguridad y salud en el trabajo en las obras supone también aumentosimportantes en los costos de producción, pérdidas de productividad y de calidad, e incum-plimientos en los plazos de entrega de la obra terminada; todo lo cual, en definitiva, setraduce en pérdidas de competitividad para las empresas del sector.

Interesa asimismo señalar que el tema de la seguridad y salud en la construcción no essolamente importante por ser ésta una actividad especialmente peligrosa sino también, ysobre todo, porque la prevención de los accidentes de trabajo en las obras exige de una granespecificidad, tanto por la naturaleza particular del trabajo de construcción, como por elcarácter temporal de los centros de trabajo (las obras) del sector. Esta circunstancia ha sidopuesta de manifiesto con la adopción en 1988, por la OIT, del Convenio 167 sobreseguridad y salud en la construcción: única norma internacional disponible que se ocupaespecíficamente de la administración de la seguridad y salud en los trabajos de construc-ción, tanto a nivel nacional como a nivel de empresa.

Respondiendo a la importancia del tema, las actividades desarrolladas por el EquipoTécnico Multidisciplinario de la OIT para los países andinos, en el campo de la seguridad ysalud en el trabajo de la construcción, estuvieron centradas hasta 1998 en atender lasdemandas de la Cámara Boliviana de la Construcción (CABOCO), de la Cámara Colom-biana de la Construcción (CAMACOL), de la Cámara Peruana de la Construcción (CAPE-CO) y de la Cámara de Construcción de Pichincha (Ecuador), para la realización de talleressobre La organización de la seguridad y salud en las obras de construcción; y también en lapublicación de distintos artículos preparados por nuestros especialistas, sobre estos temas,para las revistas de CAPECO y de CAMACOL.

En 1998, una contribución financiera de la Agencia Danesa de Desarrollo (DANI-DA) posibilitó realizar los cuatro estudios nacionales que aquí se presentan. El propósito delos estudios fue disponer un diagnóstico de las condiciones de seguridad y salud en eltrabajo en las obras de construcción, y de la forma de gestionar los riesgos profesionales porparte de las empresas del sector, en Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Con los estudios sebuscó, además, evaluar el estado actual de las infraestructuras disponibles a nivel nacional,para la mejora de las condiciones de seguridad y salud en las obras de construcción.

Los estudios nacionales han estado a cargo de reconocidos profesionales en diferen-tes especialidades, circunstancia ésta que, pensamos, ha aportado una mayor riqueza a losanálisis que aquí se presentan. Sobre los autores, Benjamín Grossman, Patricia Canney,Bolívar Vera Paladines, y José Carlos Bartra Asmat, se ha incluido una breve nota curricularal final de la publicación. A todos ellos el agradecimiento de la OIT por esta colaboración.

142

La publicación comienza con un capítulo de introducción al tema y finaliza con unepílogo conclusivo y programático, ambos a cargo de Alberto López-Valcárcel, quien hasido Especialista en materia de seguridad y salud en el trabajo con el Equipo Técnico de laOIT para los países andinos hasta enero de 1999, y que ha tenido también a su cargo ladirección de la presente publicación.

Lima, octubre de 2000

Daniel Martínez Jukka TakalaDirector Director

Equipo Técnico Multidisciplinario Programa InFocus Safeworkpara los Países Andinos OIT - Ginebra

OIT - Lima

143

INDICE

CAPITULO ISeguridad y salud en el trabajo de construcción.Alberto López-Valcárcel 1

CAPITULO IIEl caso de Bolivia.Benjamín Grossman 17

CAPITULO IIIEl caso de Colombia.Patricia Canney 41

CAPITULO IVEl caso de Ecuador.Bolívar Vera Paladines 75

CAPITULO VEl caso de Perú.José Carlos Bartra Asmat 99

EPILOGOHacia un programa de acción en materia de seguridady salud en el trabajo de construcción, para la Subregión Andina.Alberto López-Valcárcel 133

1

Contenido

A. Siniestralidad laboral en la construcción

B. La planificación y coordinación: dos imperativos de la seguridad de la obra

C. Costo de los accidentes y costo de su prevención

D. Especificidad de la seguridad y salud en el trabajo en el sector

E. Criterios de la OIT y legislación reciente sobre el tema

F. Derecho de los trabajadores a la seguridad y salud en el trabajo

Gráficos

Bibliografía

Capítulo I

Seguridad y saluden el trabajo de construcción

Alberto López-Valcárcel

2

3

A. Siniestralidad laboral en la construcción

Toda acción preventiva debe comenzarpor el conocimiento del problema a resolver; deahí la importancia de disponer de datos estadís-ticos de los accidentes de trabajo y de las enfer-medades profesionales.

La industria de la construcción ha sidosiempre considerada una actividad peligrosa,debido a la alta incidencia de los accidentes detrabajo y, sobre todo, de los accidentes de traba-jo mortales, tal como se muestra en el ejemplode algunos países, que disponen de informaciónestadística sobre el tema, que se presenta a con-tinuación.

En Francia, en 1996, el sector de la cons-trucción ocupaba a (1.150.000 trabajadores asa-lariados) el 7,6% del total de los asalariados delpaís; sin embargo absorbió el 19% del total delos accidentes de trabajo, y el 26% del losaccidentes de trabajo mortales (CNAM).

En Estados Unidos, en 1996, el sector dela construcción ocupaba a (5.360.000 trabaja-dores) el 5,4% del total del empleo privado delpaís; sin embargo absorbió el 8,2% del total delos accidentes de trabajo, y el 19% de los acci-dentes de trabajo mortales (OSHA).

En Argentina, en 1997, el sector de laconstrucción contaba con (272.000 trabajado-res cubiertos por el seguro de riesgos de trabajo)el 6,2% del total de los trabajadores cubiertospor el seguro de riesgos de trabajo en el país; sinembargo absorbió el 13,8% de los accidentesde trabajo, y el 16,1% de los accidentes morta-les, cubiertos por dicho seguro (SRT).

En España, en 1998, el sector de la cons-trucción contaba con (1.031.000 de trabajado-res afiliados al seguro de riesgos del trabajo) el9,2% del total de trabajadores asegurados en elpaís; sin embargo absorbió el 23% del total delos accidentes de trabajo, y el 25% de los mor-tales (INSHT, 1999).

En Japón, en 1998, el sector de la cons-trucción contaba con (5.510.000 de trabajado-res) el 10,4% de la población activa ocupada;

sin embargo absorbía el 28% del total de losaccidentes de trabajo, y el 40% de los mortales(JISHA).

Al analizar la información anterior, se ponede manifiesto, en primer lugar, la importancia dela construcción en cuanto a generación de em-pleo (5,4% en EEUU; 7,6% en Francia; 9,2%en España; y 10,4% en Japón); se trata pues deun sector que no puede ser ignorado al diseñarlas políticas nacionales en materia laboral. Elsegundo aspecto que llama la atención es la altaproporción de los accidentes de trabajo, ocurri-dos en un determinado país, que recaen en elsector construcción (8% en EEUU, 13% enArgentina, 19% en Francia, y 22% en España),lo cual confiere una especial relevancia al temade la seguridad en los trabajos de construcción.En todo caso, lo más destacado de la informa-ción anterior es la enorme proporción de losaccidentes de trabajo mortales ocurridos en undeterminado país que recaen sobre el sectorconstrucción (16,1% en Argentina, 19% enEEUU, 25% en España, 26% en Francia, y40% en Japón), lo que hace de la construcciónuno de los sectores prioritarios (si no el sectorprioritario) de las políticas y programas nacio-nales de seguridad y salud en el trabajo.

La información estadística precedente nosindica también que el riesgo del trabajador de laconstrucción de sufrir un accidente de trabajomortal es varias veces mayor al riesgo a sufrir elmismo tipo de accidente a que está expuesto eltrabajador promedio del conjunto de los secto-res de actividad económica. Y que, en particu-lar, sería 2,6 veces superior en Argentina; 2,8 enEspaña; 3 en Corea del Sur; 3,4 en Francia; 3,5en Estados Unidos; y 3,8 veces superior enJapón. Los trabajadores de la construcción dis-ponen, por tanto, de un buen argumento paraexigir del Estado un mayor énfasis de la acciónnacional en materia de prevención de riesgoslaborales, sobre su sector.

Pero ¿cuál es, para un trabajador de la cons-trucción, el riesgo concreto de sufrir un accidentede trabajo mortal? El indicador que habitualmen-

4

te se utiliza para expresar este riesgo es el índicede incidencia de los accidentes mortales, queindica el número de trabajadores fallecidos poraccidente de trabajo, en el transcurso de un deter-minado año, por cada 100.000 trabajadores ex-

puestos. Dicho índice varía de unos países a otros,como muestran los índices de incidencia de acci-dentes de trabajo mortales en el sector de la cons-trucción correspondientes a diferentes países, quese presentan a continuación.

Indices de incidencia de accidentes de trabajo mortalesen el sector de la construcción

Indice País Año

17,2 Francia 199618,1 Japón 199819,4 Estados Unidos 199627,4 España 199834,6 Corea del Sur 199442,5 Brasil 199548,5 Argentina 1996

Lo anterior significa que, por ejemplo, elriesgo para un trabajador de la construcción desufrir un accidente de trabajo mortal es, aproxi-madamente, un 300% superior en Argentinaque en Francia, o un 40% superior en Españaque en EEUU. Vemos, por tanto, que las dife-rencias existentes en cuanto al riesgo ocupacio-nal de los sectores de construcción de diferentespaíses siguen siendo significativas.

La dimensión global de la siniestralidadlaboral de la construcción en el mundo es difícilde cuantificar, pues la mayoría de los paísescarecen de información sobre este particular.Sin embargo, no sería aventurado afirmar queen las obras de construcción de todo el mundose producen cada año, como mínimo, 55.000accidentes de trabajo mortales1. Es decir, aproxi-madamente cada diez minutos, se estaría produ-ciendo un accidente mortal en el sector.

Como se sabe, una parte importante delos accidentes mortales en el sector de la cons-trucción son las caídas de altura que, en el casodel Reino Unido, suponen el 50% de los mis-mos; en Corea del Sur, el 42,0%; en España, el

35%; en Estados Unidos, el 33%; y en Francia,el 30%2. Sin embargo, considerando únicamen-te el sub-sector de edificación, el porcentajealcanzado por las caídas de alturas es todavíamayor y puede superar, en el caso de algunospaíses, el 60% de los accidentes de trabajo mor-tales del sector. Por el contrario, de considerarúnicamente el sub-sector de obras públicas, elporcentaje de estos accidentes disminuye, mien-tras aumenta el porcentaje de accidentes morta-les producidos por máquinas, electrocuciones, yderrumbes en excavaciones.

Tradicionalmente, los programas de segu-ridad y salud en el trabajo en la construcciónhan hecho énfasis sobre todo en la prevenciónde los accidentes. Lo cual se explica por lavisibilidad inmediata de los accidentes (lesio-nes, y daños materiales) en comparación con lasenfermedades cuyas consecuencias tardan tiem-po en aparecer. El problema es que la salud delos trabajadores puede verse afectada muchosaños después de haber estado expuestos a undeterminado agente o contaminante en la obra,por lo que la información estadística referente a

5

enfermedades profesionales, especialmente enuna fuerza laboral tan móvil y eventual como esla de la construcción, es poco precisa.

Sin embargo, la verdadera dimensión delproblema de las enfermedades profesionalesen la construcción está empezando, al parecer,a vislumbrarse. Así, por ejemplo, se estima queen el Reino Unido, tan sólo uno de los proble-mas de salud en el trabajo, la exposición alasbesto, es la causa de la muerte cada año de500 trabajadores de la construcción; al mismotiempo, 50.000 trabajadores de la construcciónde este país sufrirían, cada año, trastornos mus-co-esqueléticos (especialmente lumbares) decarácter crónico; por último, se estima tambiénque un trabajador de la construcción del ReinoUnido tiene más del doble de probabilidadesde sufrir una enfermedad relacionada con eltrabajo, que un trabajador de las demás indus-trias (Caldwell).

En Francia, por su parte, el 20% de lasenfermedades profesionales reconocidas comotales por la seguridad social ocurren en el sec-tor de la construcción, es decir una de cadacinco; destacando entre ellas, por su frecuen-cia, el higroma de rodilla, la tendinitis, la der-matitis producida por cemento, y la sorderaprofesional (Pelé).

En Estados Unidos, sin embargo, el sur-gimiento de las enfermedades derivadas de ries-gos ergonómicos, y en particular los traumaspor esfuerzos repetitivos, ha contribuido a quesea la industria y no la construcción la actividaden la que recae la inmensa mayoría de las enfer-medades profesionales reportadas. En 1996, elsector industria ocupó al doble del número detrabajadores de la construcción, y sin embargoabsorbió 35 veces más enfermedades profesio-nales que éste: 265.000 la industria, frente a7.600 la construcción3.

Algunos comentaristas han señalado, alrespecto, que en el sector industria los trabaja-dores hacen el mismo movimiento cada minuto,es decir, 500 veces al día, 125.000 al año, 1.25millones de veces cada década; y que, mientras

el trabajador de la construcción puede, en gene-ral, tomar cortos descansos cuando lo necesita,en el caso de los trabajos más mecanizados,como en la industria manufacturera, esto no esposible; si bien esa gran diferencia que se da, enEstados Unidos, entre las enfermedades repor-tadas en la industria y las reportadas en la cons-trucción también podría explicarse por el simplehecho de que la industria registra las enfermeda-des profesionales con mayor rigor que la cons-trucción, debido a que en la industria no seobserva la gran rotación de mano de obra que seproduce en la construcción.

B. La planificación y coordinación,dos imperativos para la seguridad

en la obra

B. 1 Planificación

Gran parte de los riesgos que surgen conlos trabajos de construcción son el resultado deuna mala planificación de los mismos. Por esopuede afirmarse que una obra bien organizadaes, en general, una obra segura, y también, y enun sentido más amplio, que una obra bien ges-tionada (es decir, bien planificada, organizada,dirigida y controlada) es asimismo una obrasegura (López-Valcárcel 1996a).

La organización de una obra requieresiempre de una planificación previa. Cada unade las unidades de obra (excavación, estructu-ra, cerramientos, etc.), cada una de las opera-ciones de los trabajos (almacenamiento de ma-teriales, suministro de los mismos, desescom-brado, etc.) debería planificarse con antela-ción. Por otra parte, la productividad, la cali-dad y la seguridad de un trabajador sólo po-drán asegurarse si se dispone, en el momentopreciso, de suficiente número de trabajadorescon las aptitudes necesarias, con las herramien-tas y el equipo adecuados y en buen estado, ycon suficiente cantidad y calidad de materialdispuesto para su uso.

6

Sin embargo, todavía es habitual encon-trar a muchos profesionales de la construcciónque siguen pensando que la planificación no esposible, y esto hace que sean frecuentes lassituaciones de riesgo, a veces irreversible, re-sultado de improvisaciones injustificadas. Confrecuencia los riesgos en las obras se detectanal inspeccionar físicamente las tareas, y en estaetapa ya no es posible evitar las causas que losproducen, por lo que, para su control, se tieneque recurrir a procedimientos improvisados,caros y, lo que es peor, poco seguros.

Son muchos los factores que dificultan laplanificación en la construcción: diversidad delas tareas, poca uniformidad de las construc-ciones, escaso tiempo entre la licitación y elinicio de la obra, falta de definición o reformasen el proyecto, cambios climatológicos impre-vistos...; sin embargo, es siempre posible pla-nificar mínimamente los trabajos desde el pun-to de vista de la seguridad, de modo que pue-dan eliminarse las causas de muchos de losaccidentes; es decir, es siempre posible hacerprevención.

En relación a la seguridad en el trabajo,la mejor manera de realizar dicha planificaciónes estableciendo por escrito las previsiones que,respecto de la prevención de riesgos, se hanhecho para una determinada obra; y es en estesentido que se recurre cada vez más al denomi-nado proyecto de seguridad, como a una formaeficaz de planificar y controlar la seguridad enlas obras de construcción.

El proyecto de seguridad establece, defi-ne, cuantifica y valora las medidas preventivas(protecciones colectivas, señalización, protec-ciones personales, formación, primeros auxi-lios, etc.) y las instalaciones de higiene y bien-estar (servicios higiénicos, vestuarios, come-dores, etc.) que se han planificado para unadeterminada obra. En general, el proyecto deseguridad, como cualquier proyecto, se com-pone de una memoria, un pliego de condicio-nes, unos planos y un presupuesto.

B. 2 Coordinación

La coordinación de la prevención entrelas distintas empresas que participan en la obraes otro aspecto fundamental de la seguridad ysalud en el sector. En la industria de la construc-ción es habitual encontrarnos con varias empre-sas ejecutando trabajos simultáneos en una mis-ma obra, de modo que trabajadores pertenecien-tes a una de estas empresas pueden estar ex-puestos a riesgos generados por las demás; su-cede, del mismo modo, que las medidas deprevención y protección adoptadas por una em-presa pueden también afectar a los trabajadoresde otras empresas que operan en la misma obra;en otro orden de cosas, a veces aparece tambiénel problema de que ninguna empresa se respon-sabiliza del control de los riesgos que haya po-dido dejar un contratista al concluir sus trabajosy abandonar la obra.

Con frecuencia se pretende improvisar lacoordinación sin disponer de un plan, programao proyecto de seguridad previamente asumidopor las empresas que participan en la obra, yesto no suele dar buenos resultados, pues la bue-na coordinación nace, en general, de una buenaplanificación. Como se comenta más adelante(véase el apartado E) se han venido adoptandorecientemente diversos reglamentos relativos ala planificación y coordinación de la seguridady salud en el trabajo en la obra; sin embargo, enla mayoría de los países se presenta el problemade que no se dispone de normativa específicaque contemple sistemas concretos de coordina-ción preventiva en obra, si bien en general seasume, y en ocasiones también está legislado,que la empresa principal se responsabiliza, soli-dariamente con los contratistas y subcontratis-tas, del cumplimiento de las obligaciones de se-guridad y salud en el trabajo que estos últimostienen con sus trabajadores. Así, cuando en unaobra existe un contratista principal del que de-pende directamente la sub-contratación de lasdistintas unidades de obra, la coordinación pre-senta menos problemas, ya que la responsabili-

7

dad de la obra y también la de la prevención lasasume el contratista principal (De La Portilla).

Un caso diferente se presenta cuando lapropiedad contrata la construcción de la obra condistintas empresas, que simultanean sus trabajosde acuerdo con la parte del proyecto de obra acuya ejecución se hayan comprometido. La ex-periencia en estos casos suele ser muy negativasi, como es frecuente, la propiedad no ha estable-cido en sus contratos alguna cláusula que estruc-ture la coordinación preventiva del conjunto.Debido a lo anterior, hace ya algunos años seinició la tendencia a prever la coordinación de laprevención antes del inicio de la obra. Así nacióla figura contractual de la coordinación, en laque una de las empresas contratistas se compro-mete con la propiedad, como aportación de unservicio más, a organizar la seguridad y salud enel trabajo de todos los participantes en la obraaportando, aparte de determinados medios de pro-ducción de uso común, la señalización, las pro-tecciones colectivas, las instalaciones sanitarias,de higiene y bienestar, etc. (De La Portilla).

C. Costo de los accidentes de trabajo ycosto de su prevención

La escasa importancia que a veces se leasigna a la seguridad y salud en el trabajo en lasobras surge de dos ideas bastante arraigadas enel sector: (a) la industria de la construcción esuna actividad peligrosa y, por lo tanto, los acci-dentes son inevitables; y (b) los accidentes detrabajo tienen muy poco impacto en los benefi-cios de la empresa.

Si bien es verdad que en la industria de laconstrucción se realizan tareas (como trabajos enaltura, excavaciones, izado de materiales, etc.)que son potencialmente peligrosas, ello no signi-fica que los accidentes sean inevitables. Por elcontrario, lo cierto es que los accidentes de traba-jo pueden siempre evitarse, cuando se eliminanlas causas que los producen; y la prueba está enque las empresas que hacen prevención tienen

menos accidentes (a veces, muchos menos acci-dentes) que aquellas empresas que no la hacen.

Ahora bien, el director de una empresa,aun consciente de que los accidentes son evita-bles, puede subestimar el costo de los mismos,pensar que su impacto sobre los beneficios de laempresa es despreciable y no habilitar, por tan-to, los recursos necesarios para su prevención; yesto es así porque la prevención, aun en elmarco de las consabidas motivaciones éticas ylegales que determinan su actuación, no puedesustraerse a la principal regla de juego que, enuna economía de mercado, regula la actividadeconómica de la empresa: producir bienes yservicios obteniendo beneficio.

Lo anterior da una idea de la importanciaque tiene el conocimiento del costo de losaccidentes, si se pretende interesar a la direc-ción de una empresa en los temas de seguridady salud en el trabajo, y presentar los programasde prevención no como una carga económicasino, por el contrario, como un ahorro impor-tante (el de los costos de los accidentes).

Los costos de los accidentes suelen divi-dirse en dos categorías: (a) costos asegurados,llamados así porque son pagados, en la mayoríade los casos, a través del seguro de riesgosprofesionales; y (b) costos no asegurados4, queson costos indirectos, normalmente no tenidosen cuenta por las empresas constructoras, pero,de hecho, significativos.

En 1931, Heinrich publica su libro “Indus-trial accident prevention” que muestra por prime-ra vez la importancia de los costos soportados porlas empresas, en concepto de lesiones profesio-nales. En él destaca la idea de que los costosindirectos, o no asegurados, guardan una ciertaproporción con los costos directos, o asegurados,variable con el tipo de actividad y empresa; y quepara la industria media norteamericana de aque-lla época esa proporción era de 4 a 1: es decir, quelos costos indirectos de los accidentes eran cuatroveces mayores que los costos directos.

Muchos estudios sobre el costo de losaccidentes se han hecho desde entonces.

8

En un estudio llevado a cabo, en 1990, enel Reino Unido, se calculó que los accidentes ylas enfermedades relacionados con el trabajorepresentaban un costo para la sociedad británi-ca de entre 11.000 y 16.000 millones de libras(aproximadamente, entre 18.000 y 26.000 mi-llones de dólares), cifra que se situaba entre el2% y el 3% del Producto Interno Bruto (PIB)del país o, visto de otra manera, cifra equivalen-te al crecimiento de la economía del Reino Uni-do en un año típico (Davies y Teasdale).

En 1996, en España, se calculó que loscostos totales asegurados de las lesiones y lasenfermedades profesionales habían alcanzadolos 441.872 millones de pesetas (aproximada-mente, 3.000 millones de dólares), cifra equiva-lente al 0,6% del PIB del país. Esto, aplicandoel criterio de Heinrich5, permite estimar que laspérdidas totales de la siniestralidad laboral al-canzarían el 3% del PIB.

Por otra parte, un estudio sobre las Condi-ciones de trabajo, calidad y desempeño econó-mico de la Industria Europea de la Construc-ción (Lorent), realizado en 1991, por encargo dela Comisión Europea, estimaba que el costo totalde los accidentes de trabajo en la construcciónequivalía al 3% del valor de la obra construida;cifra que se situaba entre el 7 y el 10 por ciento dela masa salarial total del sector6. Un aspectoparticularmente interesante del estudio es el cál-culo que se hace del costo de la prevención de losaccidentes de trabajo en la construcción que,sobre la base de una estricta aplicación de lareglamentación correspondiente a la proteccióncolectiva, se estima en el 1,5% del volumen denegocio del sector, es decir, la mitad del costo delos accidentes7. Esta cifra concuerda con la expe-riencia existente en España donde, de acuerdo auna estricta aplicación de la reglamentación vi-gente, los presupuestos de los proyectos de segu-ridad en las obras se sitúan aproximadamenteentre el 1% y el 2% del valor total de la obra,según sea el tamaño de ésta; es decir, el gastoporcentual necesario para la prevención se redu-ce al aumentar el tamaño de la obra, de modo que

para obras muy grandes estos costos estarían entorno al 1% del valor de la obra; y para obraspequeñas estarían más próximos al 2%.

De la misma manera que las inversionesnecesarias para la prevención son proporcional-mente menores para las obras grandes que paralas pequeñas, así también los costos indirectosde los accidentes de trabajo son proporcional-mente menores cuanto mayor es la gravedad delaccidente. En un estudio clásico realizado en1981 por la Universidad de Stanford, de Esta-dos Unidos, sobre el costo de los accidentes enel sector de la construcción (Business Roundta-ble), se observó que la relación entre los costosno asegurados y los costos asegurados variabade acuerdo con la importancia del accidente; deforma que, por ejemplo, para el grupo de acci-dentes con prestaciones del seguro inferiores a$ 3.000 la relación entre ambos costos era de 4 a1; mientras que para el grupo de accidentes conprestaciones del seguro superiores a $ 10.000 larelación era tan sólo de 1 a 1.

Por otra parte, se observa cómo poco apoco se va imponiendo una nueva concienciaacerca de la importancia de la seguridad en eltrabajo, impulsada en gran medida por la pre-ocupación de los clientes en relación con laresponsabilidad en que pudieran incurrir, y enrelación también con el alto costo de una activi-dad constructiva insegura. La mejora de las con-diciones de seguridad y salud en el trabajo se vaasí visualizando, cada vez más, como un recur-so que puede ser aprovechado para la mejoradel desempeño y de la productividad. Eso signi-fica que los imperativos económicos y socialesno solamente no son contradictorios, sino que,por el contrario, son convergentes (Lorent).

D. Especificidad de la seguridad ysalud en el trabajo en el sector

La relevancia del tema de la seguridad ysalud en el trabajo de construcción no sólo radi-ca en el hecho de ser ésta, como ya se ha visto,

9

una de las actividades con mayores tasas desiniestralidad, sino también, y sobre todo, en elhecho de que la prevención de los accidentes detrabajo en las obras exige de una gran especifi-cidad, tanto por la naturaleza particular de losriesgos del trabajo de construcción, como por elcarácter temporal de los centros de trabajo (lasobras) del sector.

La naturaleza particular del trabajo deconstrucción conlleva una serie de riesgos labo-rales específicos del sector, como por ejemplo eltrabajo en altura (utilización de andamios, pasa-relas y escaleras de obra; trabajo en cubiertas demateriales frágiles; etc.), el trabajo de excava-ción (utilización de explosivos, máquinas demovimiento de tierra, desprendimientos de ma-teriales, caídas en la excavación, etc.) y el izadode materiales (utilización de grúas, montacargasde obra, etc.). Pero, lo que verdaderamente de-termina la especificidad de la seguridad y saluden el trabajo de construcción es el carácter tem-poral de sus centros de trabajo. Este cambiocontinuo de centro de trabajo exige que el siste-ma de gestión de la seguridad y salud en eltrabajo en la construcción sea diferente del quese aplica en otros sectores. En él, la planifica-ción, la coordinación y el presupuesto de laprevención de las obras adquieren una enormesignificación.

La temporalidad de los trabajos de cons-trucción implica asimismo que las instalacionesde obra sean necesariamente temporales o, loque es más problemático, provisionales. Y estaprovisionalidad de las instalaciones de higiene ybienestar (servicios higiénicos, aseos, comedo-res, vestuarios, agua potable) y de determinasinstalaciones de producción (iluminación, elec-tricidad, montacargas,...) explica asimismo lagran especificidad de la seguridad y salud en eltrabajo, en el sector.

Otras características específicas del traba-jo de construcción que también cabe mencionarson la de ser un trabajo variado y cambiante, laalta rotación de mano de obra, el trabajo al airelibre, y la dificultad de supervisión.

Los países con mayor tradición preventi-va cuentan con políticas y programas de seguri-dad y salud en el trabajo especiales, dirigidos ydiseñados para el sector de la construcción. Estaactuación diferenciada en materia de seguridady salud en el trabajo en el sector incluye engeneral reglamentos, normas técnicas, serviciosde asesoramiento e inspección, estudios, publi-caciones y oferta de formación específica parael sector de la construcción. Sin embargo, ésteno suele ser el caso de la mayoría de los paísesen desarrollo, donde la actuación a nivel nacio-nal en materia de seguridad y salud en el trabajosuele estar sectorialmente poco diferenciada, ydonde se echa normalmente en falta programasde seguridad y salud en el trabajo específicospara este importante sector de actividad.

La OIT ha reconocido siempre esta nece-sidad de tratamiento diferenciado para el temade la seguridad y salud en la construcción. Y dehecho, el primer convenio de seguridad y saluden trabajo de la OIT para un determinado sectorde actividad económica fue el Convenio sobreprescripciones de seguridad en la industria deedificación (No. 62) de 1937, que sería poste-riormente puesto al día con el Convenio sobreseguridad y salud en la construcción (No.167)de 1988, la única norma internacional disponi-ble que se ocupa de la administración de la se-guridad y salud en los trabajos de construcción,tanto a nivel nacional como a nivel de empresa.

E. Criterios de la OIT y legislaciónreciente sobre el tema

E.1 Convenio 167 de la OIT, de 1988, sobreseguridad y salud en la construcción

La OIT adopta, en 1988, el Convenio167, sobre seguridad y salud en la construc-ción, al considerar que el antiguo Convenio 62,de 1937, sobre las prescripciones de seguridaden la industria de edificación ya no era apropia-do para reglamentar los riesgos de este impor-

10

tante sector de actividad. Se entendió entoncesque el campo de aplicación y el contenido noeran ya suficientes para hacer frente a las nue-vas condiciones impuestas por el importantedesarrollo tecnológico que se había venido dan-do en la industria de la construcción a partir dela Segunda Guerra Mundial, y en particular enel sub-sector de la ingeniería civil (OIT, 1987).

Entre otras novedades, el Convenio 167incorpora el tema de la planificación y de lacoordinación de la seguridad y salud en el tra-bajo en las obras. Especificando que, cuandodos o más empleadores realicen actividadessimultáneas en una misma obra: (a) la coordi-nación de las medidas prescritas en materia deseguridad y salud en el trabajo, y la responsa-bilidad de velar por su cumplimiento recaeránsobre el contratista principal de la obra; y (b)cada empleador será responsable de las medi-das prescritas a los trabajadores bajo su res-ponsabilidad (Artículo 8). Y estableciendo asi-mismo que las personas responsables de laconcepción y planificación de un proyecto deconstrucción deberán tomar en consideraciónla seguridad y salud de los trabajadores de laobra (Artículo 9).

El Convenio 167 ha sido ratificado, hastael momento, por 14 países, entre ellos 3 latinoa-mericanos (Colombia, Guatemala y México).

E. 2 Repertorio de recomendacionesprácticas de la OIT, de 1992, sobreseguridad y salud en la construcción

Este repertorio da pautas para el cumpli-miento de las disposiciones establecidas en elConvenio 167; vuelve a incidir en la importanciadel tema de la planificación y de la coordinación;y señala asimismo algunas responsabilidadesadicionales de empresarios, diseñadores y clien-tes, entre las que cabe destacar las siguientes:• En ausencia de contratista principal, debe-

ría atribuirse a una persona u organismocompetente la autoridad y los medios ne-

cesarios para asegurar la coordinación y laaplicación de las medidas en materia deseguridad y salud en el trabajo (Art. 2.4.3.);

• Los empleadores y los trabajadores porcuenta propia deberían cooperar de llenoen la aplicación de las medidas de seguri-dad y salud (Art. 2.4.5.);

• Los responsables de la elaboración y pla-nificación de un proyecto de construccióndeberían integrar la seguridad y salud delos trabajadores de la construcción duran-te el diseño y la planificación del proyecto(Art. 2.6.1.);

• Los autores del proyecto deberían procu-rar que éste no exija la utilización de pro-cedimientos de construcción o de materia-les de construcción peligrosos (Art. 2.6.2.);

• Los diseñadores de edificios, estructurasu otras construcciones deberían tomar enconsideración los problemas de seguri-dad relacionados con su mantenimientoulterior cuando ello entrañe riesgos par-ticulares (Art. 2.6.3.);

• En los proyectos de construcción debe-rían preverse los medios necesarios paraasegurar que los trabajos de manteni-miento se realizan con un mínimo deriesgo (Art. 2.6.4.);

• Los clientes deberían: (a) coordinar, odesignar a una persona competente paraque coordine, todas las actividades rela-cionadas con la seguridad y la salud enla ejecución de sus proyectos de cons-trucción; (b) informar a los contratistasde los riesgos especiales que puedan sur-gir en materia de seguridad y salud en eltrabajo, y de los cuales ellos tengan co-nocimiento como clientes; y (c) solicitarde los contratistas que presenten ofertasque incluyan los presupuestos necesa-rios para hacer frente a los gastos queimplican la adopción de las medidas deseguridad y salud durante el proceso deconstrucción (Art. 2.7.1.).

11

E. 3 Directiva 92/57/CEE de la UniónEuropea, del 24.06.92, relativa adisposiciones mínimas de seguridad ysalud que deben aplicarse en las obrasde construcción8

En la exposición de motivos y en losconsiderandos de esta directiva se explica quemás de la mitad de los accidentes de trabajo enlas obras de construcción, en el ámbito de laUnión Europea, está relacionada con decisio-nes arquitectónicas y/o de organización inade-cuadas o con una mala planificación de lasobras en su fase de proyecto. Otro aspectosobre el que también hace hincapié el preám-bulo de la directiva es la necesidad de reforzarla coordinación entre las distintas partes queintervienen en una construcción (ya desde lafase del proyecto), dado que la falta de coordi-nación que frecuentemente se presenta en lasobras, como resultado sobre todo de la partici-pación simultánea o sucesiva de empresas di-ferentes en una misma obra, puede dar lugar aun número elevado de accidentes.

Queda claro, entonces, que entre los obje-tivos principales de la directiva está la mejora dela planificación, y de la coordinación, de la se-guridad y salud en el trabajo en las obras. Y porello se establece la obligación de que: (a) lasobras cuenten con un plan de seguridad y sa-lud en el trabajo; y (b) la propiedad o el directorde obra designe a uno o varios coordinadoresen materia de seguridad y salud en el traba-jo, tanto para la elaboración del proyecto deconstrucción como para la realización de la obra.

Uno de los aspectos más novedosos deesta directiva es, quizás, el haber establecido laobligación de constituir un expediente en elque se indiquen los aspectos de seguridad ysalud en el trabajo que deberán tomarse en con-sideración en caso de realización de trabajosposteriores. Se trata de un dossier o registro deinformación dirigido al usuario último de la obra,sobre las cuestiones de seguridad y salud en eltrabajo que deberán tenerse en cuenta durante el

uso posterior del edificio, estructura, u obra ter-minada. La información del dossier alertará alos responsables de la estructura, la maquinaria,las instalaciones y los equipos propios de laobra terminada, de aquellos riesgos de seguri-dad y salud en el trabajo que deberán enfrentardurante el uso, limpieza, mantenimiento y even-tuales reformas futuras de la obra9.

E.4 NR - 18 de Brasil, del 4.07.1995, sobrecondiciones y medio ambiente de trabajoen la industria de la construcción10

De acuerdo con la nueva NR - 18, sonobligatorios la elaboración y el cumplimientodel Programa de Condiciones y Medio Ambien-te de Trabajo en la Industria de la Construcción(PCMAT), en las obras de más de 20 (veinte)trabajadores. El documento consta de los si-guientes elementos: (a) memoria con los riesgosde accidente de trabajo y de enfermedad profe-sional, con las correspondientes medidas de pre-vención; (b) proyecto de ejecución de las pro-tecciones colectivas; (c) especificaciones técni-cas de las protecciones colectivas, y de los equi-pos de protección personal; (d) cronograma deimplantación de las medidas preventivas; (e)plano o esquema explicativo del solar de laobra; y (f) programa de entrenamiento de pre-vención, con la correspondiente carga horaria.

La Norma NR - 18 también establece lacreación de los Comités Permanentes sobre lasCondiciones y Medio Ambiente de Trabajo en laIndustria de la Construcción, tanto a nivel cen-tral, como en las distintas regiones del país, conel fin de estudiar y proponer medidas para lamejora de las condiciones y del medio ambientede trabajo en la industria de la construcción,implementar la recogida de datos sobre acciden-tes y enfermedades profesionales, proponer yparticipar en campañas de seguridad y salud en eltrabajo en la construcción, e incentivar estudiosy debates para la mejora permanente de lasnormas técnicas y reglamentarias de la industriade la construcción.

12

F. Derecho de los trabajadores a laseguridad y salud en el trabajo

Si bien, como ya se ha comentado, laprevención de los riesgos profesionales se vapoco a poco visualizando como un recurso máscon el que cuentan las empresas constructoraspara mejorar su competitividad, eso no debeocultar el hecho de que la seguridad y salud enel trabajo debe también, y sobre todo, conside-rarse como un derecho para el trabajador.

A lo largo de los últimos años, la OIT havenido adoptando un conjunto de Normas In-ternacionales del Trabajo11 en materia de seguri-dad y salud en el trabajo, en las que el tema delos derechos de los trabajadores ha sido objetode especial atención.

Estos Convenios de la OIT han consoli-dado algunos de los derechos tradicionales delos trabajadores en este campo, como el dere-cho a la información y a la capacitación enmateria de riesgos profesionales, y al mismohan incorporado otros más novedosos, comopor ejemplo el derecho a abandonar el puestode trabajo ante un riesgo grave e inminente.Entre estos derechos cabe citar los siguientes(López-Valcárcel, 1997):• Derecho a la información, instrucción y

formación en materia de seguridad y sa-lud en el trabajo. El principio general in-corporado a las normas internacionales deltrabajo es que todo trabajador debe ser in-formado de los riesgos a que está expuestoy recibir la instrucción y formación ade-cuada sobre los medios para prevenirlos.

• Derecho a participar en las actividadesde prevención de riesgos profesionales.Las normas reconocen que la coopera-ción de los trabajadores es un elemento

esencial de la actuación a nivel de empre-sa, y que para favorecer dicha coopera-ción se debería recurrir al nombramientode delegados de seguridad de los trabaja-dores, o de comités de seguridad e higie-ne. Se reconoce también el derecho de lostrabajadores a expresar su opinión sobrelos procedimientos de trabajo adoptadosque puedan afectar a su seguridad y susalud. Se contempla, asimismo, que losrepresentantes de los trabajadores en lasempresas deberían disponer, sin pérdidaalguna de remuneración, de las facilida-des y del tiempo necesarios para desem-peñar un papel activo en la prevención ylimitación de los riesgos profesionales.

• Derecho a ser consultados en materia deprevención. Como principio general seestablece que los trabajadores o sus repre-sentantes y, llegado el caso, sus organiza-ciones más representativas en la empresa,deberán ser consultados por el empleadorsobre todos los aspectos de la seguridad yla salud relacionados con su trabajo. Seespecifica que, en particular, los trabajado-res deberán ser consultados cuando se pre-vean nuevas medidas importantes de segu-ridad e higiene, o cambios en el procesoproductivo que puedan tener repercusio-nes negativas sobre su seguridad y salud.

Pero, en todo caso, el paso definitivo ha-cia la integración de la seguridad y salud en eltrabajo en las obras de construcción solamentese habrá dado cuando el sector se convenza deque los imperativos de la seguridad y salud en eltrabajo, por un lado, y los de la competitividad,por el otro, no solamente no son contradictoriossino que, por el contrario, son convergentes.

13

PEA ocupada y accidentes de trabajo (AT) en la construcción (% sobre el conjunto de sectores): Francia y EEUU, 1996;

Argentina, 1997; España, 1998.

10.0

20.0

30.0

Argentina España Francia USA

PEA ocupada AT totales AT mortales

0,0

Indices de Incidencia de Accidentes de Trabajo Mortales (ATM): Número de ATM por cada 100.000 trabajadores expuestos

Francia '96 Japón '98 EEUU '96 España '98 Corea S '94 Brasil '95 Argent. '96

50,0

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0

14

Notas

1 Se ha tomado como base la estimación de335.000 accidentes de trabajo mortales en el mundo(TAKALA). Y se ha considerado que el 16% de estosaccidentes recaen en el sector construcción.

2 Reino Unido, promedio de los años 1993 al1998; Corea del Sur, 1994; España, 1999; Estados Uni-dos, 1998; y Francia, 1996.

3 De los 308,200 casos reportados, asociados atodo tipo de traumas por esfuerzos repetitivos (la máscomún de las enfermedades profesionales en el país), el75% correspondieron a la industria manufacturera, ysólo el 0,7% a la construcción.

4 Como ejemplo de costos no asegurados sepuede mencionar, entre otros, los siguientes: repara-ción, sustitución o puesta en orden del material, equi-po u obra terminada, que resulta dañado por el acci-dente; pérdidas de tiempo de los compañeros del acci-dentado por interrupción del trabajo, y de los mandospara reorganizar el trabajo y adiestrar al sustituto; po-sibles indemnizaciones por daños a terceros; defectosde calidad, y retrasos en los plazos de entrega quepueden acarrear indemnizaciones, penalizaciones ypérdidas de clientes.

5 Gastos totales = 5 x gastos asegurados.6 Teniendo en cuenta que el beneficio medio de

las empresas constructoras de la UE se situaba en el1,3% del volumen de negocio, resulta que el costo delos accidentes de trabajo era mayor que el doble de losbeneficios del sector.

7 La proporción del costo de la prevención varíatambién con el tipo de empresa: así la cifra del 1,5 % delvolumen de obra se refiere a una empresa promedio deedificación; pero, para una empresa especializada enestructuras o en cubiertas, el porcentaje podría llegar al5% del volumen de obra ; y para una empresa de albañi-lería especializada en acabados sería de tan sólo del 0,4%.

8 La presente directiva sería posteriormentetrasladada a sus respectivas legislaciones nacionales,por los países miembros de la UE (Francia, en 1993 yen 1994; Holanda en 1994; el Reino Unido en 1994 yen 1996; Irlanda en 1995; Italia en 1996; España en1997; etc.)

9 Esta información podrá, por ejemplo, referirseal registro de los reformados que hayan podido realizar-se durante la ejecución de la obra, detallando cuál hasido el procedimiento de construcción seguido y elcriterio de diseño utilizado; y también a la limpieza delas superficies acristaladas; al mantenimiento de facha-das y cubiertas; etc.

10 La Norma Regulamentadora NR 18 - Con-dições e Meio Ambiente de Trabalho na Indústria daConstrução, Portaria no. 4, de 04/07/95. (Revisa la NR18 de 1983, sobre Segurança e Medicina do Trabalhonas Obras de Construção, Demolição e Reparos).

11 Entre las que cabe citar, por su aplicación alsector, los siguientes Convenios:

Convenio 115: Protección contra las radiacio-nes, 1960Convenio 119: Protección de maquinaria, 1963Convenio 121: Prestaciones en caso de acci-dente de trabajo y enfermedad profesional, 1964Convenio 127: Peso máximo de la carga quepuede ser trasportada por un trabajador, 1967Convenio 139: Cáncer profesional, 1974Convenio 148: Medio ambiente de trabajo (con-taminación del aire, ruido y vibraciones), 1977Convenio 155: Seguridad y salud de los traba-jadores, 1981Convenio 161: Servicios de salud en el trabajo,1985Convenio 162: Asbesto, 1986Convenio 167: Seguridad y salud en la cons-trucción, 1988Convenio 170: Productos químicos, 1990.

15

BEGUERIA LATORRE, 1991, Guía prácticapara estudios y planes de seguridad ehigiene en la construcción (Instituto Na-cional de Seguridad e Higiene en el Tra-bajo - INSHT, Madrid)

Business Roundtable, The, 1982. Improvingconstruction safety performance. (The Bu-siness Roundtable, New York)

CALDWELL, Sandra. 1999. Taking construc-tion health & safety into a new millen-nium. http://www.ice.org.uk/enginf o/safety_newmil.

CNAM, 1998. Les statistiques technologiques1996 (Travail & Sécurité, Julio-Agosto1998, No. 574)

DAVIES and TEASDALE, D.N.1994 The cost tothe British economy of work accidents andwork-related ill - health (HSE, Londres)

DE LA PORTILLA, Fernando; ROBLEDO, Ju-lián. Experiencia de la empresa contra-tista en el tratamiento de la prevención enlas obras en las que concurren otras em-presas. AISS (Noveno Congreso Mun-dial de Prevención de Riesgos Profesiona-les. Amsterdam, 1980)

EC (European Commission). 1999. Accidents atwork in the European Union in 1993 http://www.europa.eu.int/comm/dg05/h&s/figu-res/accidents.

Fundacentro, 1998. Condições e Meio Ambien-te do Trabalho na Indústria da Construção.NR 18 (Fundacentro, São Paulo)

HSE, 1994. Managing construction for healthand safety. Construction regulations 1994(Health and Safety Executive, London)

Bibliografía

HSE, 1997. Managing contractors. A guide foremployers 1997 (Health and Safety Exe-cutive, London)

HSE, 1995. A guide to managing health andsafety in construction (Health and SafetyExecutive, London)

INSHT (Instituto Nacional de Seguridad y Saluden el Trabajo). 1999. Estadísticas de acci-dentes de trabajo y de enfermedad profe-sional en España http://www.mtas.es/ins-ht/osha/statistics/

JISHA (Japan Industrial Safety and Health As-sociation), 1999. Estadísticas de acci-dentes de trabajo en Japón. http://www.jisha.or.jp/english/final98e/accdatae.

KARR, A. 1998. Manufacturing: The most dan-gerous industry (Safety + Health, febrero1998)

LOPEZ-VALCARCEL, A. 1986. Seguridad ysalud en los trabajos de construcción enlos países de América Latina (CLASET/OIT, São Paulo)

LOPEZ-VALCARCEL, A. 1987. El costo de losaccidentes de trabajo en la construcción.Jornadas empresariales sobre seguridad ysalud en el trabajo de construcción paralos países de Centroamérica (OIT, San Joséde Costa Rica), sin publicar

LOPEZ-VALCARCEL, A. 1996a. La organiza-ción de la seguridad en los trabajos deconstrucción (Construcción e Industria,Septiembre 1995, Lima)

LOPEZ-VALCARCEL, A. 1997. Derecho delos trabajadores en las normas recientesde la OIT sobre seguridad y salud en el

16

trabajo (Análisis Laboral, Vol. XXI, No.245, Lima)

LORENT, Pierre. 1991. From drawing board tobuilding site: Working conditions, qualityand economic performance (Oficina dePublicaciones Oficiales de las Comunida-des Europeas, Luxemburgo)

MOLTO, J.I., 1998. Prevención de riesgos enlas obras de construcción: aplicación delRD 1627/97 de disposiciones mínimas deseguridad y salud en las obras de cons-trucción (AENOR, Madrid)

OIT, 1988. Convenio 167 y Recomendación 175.Seguridad y salud en la construcción.(OIT, Ginebra)

OIT, 1987. Seguridad e higiene en la construc-ción. Informe V (1), 73 reunión CIT (OIT,Ginebra)

OIT, 1992a. Seguridad y salud en la construc-ción. Repertorio de recomendacionesprácticas. (OIT, Ginebra)

OIT, 1992b. Situación reciente en el sector de laconstrucción, la ingeniería civil y las obraspúblicas (OIT, Ginebra)

OSHA, 1998. WorkPlace Injury and IllnessStatistics Information for 1996. http://www.osha.gov/oshstats/96info/

PEYTON, R.; RUBIO, T. 1991. Constructionsafety practices and principles (Van Nos-trand Reinhold, New York)

PELE, André, 1996. 1512 maladies profession-nelles indemnisées en 1994 (Cahiers desComités de Prévention du BTP, No. 5/96)

SEOPAN. Manual técnico de prevención deriesgos profesionales en la construcción.SEOPAN, Comisión de Seguridad y Saluden el Trabajo, Madrid, 1981.

SRT (Superintendencia de Riesgos del Trabajo).1999. Informe Siniestralidad Laboral1997, de Argentina. http://www.srt.gov.ar/publicaciones/siniestros97/index.

TAKALA, Jukka, 1998. Global estimates of fa-tal occupational accidents. Sixteenth In-ternational Conference of Labor Statisti-cians. (OIT, Ginebra)

YOUNG JEONG, B. 1998. Occupational dea-ths and injuries in the construction indus-try (Applied Ergonomics, Vol, 29, No. 5.Gran Bretaña)

17

Capítulo II

Seguridad y salud en el trabajo de construcción:

el caso de Bolivia

Benjamín Grossman

Contenido

Introducción

A. Características generales del sector construcción

B. Condiciones de seguridad y salud en las obras

C. Gestión de la seguridad y salud en el trabajo en las obras y en las empresas

D. Sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo, en el sector construcción

E. Conclusiones y recomendaciones

Bibliografía

18

19

Las condiciones de trabajo en la construc-ción constituyen un tema que muestra la preca-ria situación de los trabajadores como reflejo dela situación económica boliviana y su difícilproceso hacia la modernidad.

El desempleo y sobre todo el subempleogenerados por la falta de fuentes de trabajopermanentes y por la migración interna origina-da en la región andina boliviana, contribuyen aque los empleadores del sector de la construc-ción no den la debida atención a las condicionesde trabajo ni a las medidas de prevención.

El proceso de modernización que Boliviainició en 1985 ha modificado las estructurassociales, políticas y económicas del país, que ala fecha se encuentra ante un sistema con predo-minio privado, en el que las instituciones regu-ladoras y normativas a cargo del Estado noasumen el rol para el que han sido creadas.

La Ley de Capitalización ha transforma-do la naturaleza de las empresas estatales, conla incorporación del capital privado, y por lotanto ha modificado todo el sistema de la seguri-dad social. Por su parte, la Ley de ParticipaciónPopular ha definido nuevos roles a los munici-

pios para que sean los responsables tanto de laadministración de la educación y la salud encada municipio como de la inversión pública.

Estos cambios contribuyen a que las acti-vidades económicas y en particular la de la cons-trucción se desarrollen en escenarios donde lanormativa y el cumplimiento de regulaciones exis-tentes sean limitados, provocando la inseguridaden el trabajo y elevando los índices de inseguri-dad de los obreros de la construcción, quienes enla actualidad no tienen otra alternativa que asu-mir el riesgo cotidiano como parte de su oficio.

Es tiempo de proceder a una profundareflexión para que el Estado asuma su rol nor-mativo y exista una voluntad real por parte delos empleadores de encontrar en la mejora de lascondiciones de trabajo una mayor rentabilidad yproductividad, todo ello orientado a la necesa-ria protección del capital humano.

Este estudio ha contado con la colabora-ción de Oscar Espinoza, Rafael Canedo, Ale-jandra López y Gonzalo Torrico, y de las Cá-maras Departamentales de la Construcción deLa Paz y de Cochabamba. A todos ellos nues-tro agradecimiento.

Introducción

20

A. Característicasgenerales del sector

construcción

1. El sector de la construcción en Bolivia

La actividad de la construcción en Boli-via se refiere en general a la construcción urba-na, la construcción rural, la construcción y man-tenimiento de carreteras, y la construcción enproyectos especiales, como el gasoducto haciael Brasil y el túnel del proyecto Misicuni enCochabamba.

La construcción urbana consiste en laconstrucción de viviendas, edificios, sistemasde distribución de agua, alcantarillado, energíaeléctrica, gas, teléfono, obras viales comocalles y avenidas, parques y otras obras de infra-estructura urbana. Este tipo de construcción seconcentra en las capitales de departamento, prin-cipalmente en las ciudades de La Paz, Cocha-bamba y Santa Cruz. Las obras son realizadaspor empresas, con excepción de las viviendasen las zonas marginales, que son construidaspor los mismos habitantes, en muchos casoscon la cooperación de los vecinos.

La construcción rural se refiere sobre todoa la construcción de centros educativos y desalud, obras de riego y de provisión de agua

potable, pequeñas centrales hidroeléctricas, re-des de distribución de energía eléctrica, empe-drados y construcción de edificios públicos. Es-tas obras se caracterizan por su baja inversión yse realizan con los recursos que reciben losmunicipios en virtud de la Ley de ParticipaciónPopular. Las viviendas son construidas por losmismos pobladores rurales, con la cooperaciónde la comunidad.

La construcción de carreteras constituyeun rubro importante. En los últimos años hasignificado una inversión de entre 120 y 150millones de USD por año. Este tipo de cons-trucción está a cargo de grandes empresas, es-pecialmente extranjeras. El mantenimiento decarreteras está a cargo de los servicios departa-mentales de caminos, nueve entidades viales enlas que se dividió el antiguo Servicio Nacionalde Caminos.

El sector de la construcción en Bolivia hamantenido, durante los últimos cinco años, unatasa de crecimiento similar a la del ProductoInterno Bruto nacional, habiendo concentradosu actividad en los departamentos de La Paz,Cochabamba y Santa Cruz con aproximada-mente el 70 por ciento de su valor (Cuadro 2).

Sin embargo, en ese período la contribu-ción del sector de la construcción al PIB no hasuperado el 4 por ciento (Cuadro 1).

Cuadro 1Contribución de la construcción al PIB

1994 1995 1996 1997 1998

Participación % 3,38 3,43 3,32 3,43 3,63

21

Para fines comparativos, en el Cuadro 3se indica (de acuerdo con la información facili-tada por la Federación Interamericana de la In-

dustria de la Construcción, en 1996) la partici-pación del sector de la construcción en el PIB,en diversos países de América Latina:

Cuadro 2La construcción por departamento

1990 1998

Chuquisaca 7,47 9.13

La Paz 26,14 25,72

Oruro 2,69 5,08

Cochabamba 17,51 16,17

Potosí 2,68 7,21

Santa Cruz 29,11 24,91

Tarija 9,06 8,45

Beni + Pando 5,34 3,33

Eje (LPB+SCZ+C) 72,75 66,80

Cuadro 3Participación del sector de la

construcción en el PIB

País PIB Sector de la(millones de USD) construcción (%)

Argentina 290.000 5,50

Brasil 748.500 8,40

Chile 71.910 5,60

Colombia 90.900 3,30

Ecuador 19.160 2,50

Paraguay 9.760 5,60

Perú 61.015 8,00

Venezuela 67.317 4,78

Bolivia 6.000 3,63

Fuente: Federación Interamericana de la Industria de la Construcción. 1996.

22

2. La construcción y el empleo

En el año de 1985 el sector de la cons-trucción empleaba a 27.860 personas, en tan-to que el año de 1998 este sector ocupó

aproximadamente 100.000 personas. A nivelurbano, la construcción ocupaba en 1990 el6.7 por ciento del empleo urbano; en 1996este porcentaje se incrementa llegando al 8,1por ciento.

De esta población ocupada sólo el 2, 2por ciento son mujeres.

De acuerdo al Estudio sobre empleo, pro-ductividad e ingresos, de Federico Martínez deBujo (OIT, 1998), la Población Económica-mente Activa (PEA), que en el año de 1990 erade 993.110 personas, pasó a 1.452.805 en 1996,lo que representa un crecimiento anual del 6,5%, superior al crecimiento del Producto InternoBruto (PIB), que fue de aproximadamente el4% anual. La población ocupada (PO) pasó de921.340 personas en 1990 a 1.391.355 perso-

nas en 1996, creciendo a una tasa promedioanual del 7,4%, mostrando que el mercado ur-bano ha sido capaz de absorber la desocupaciónabierta, sobre todo a través de actividades comola construcción y el sector informal. El grado deinformalidad ha pasado del 50,2% en 1990, al68,1% en 1996.

La productividad del sector de la cons-trucción es una de las más bajas en relación aotras actividades económicas, en términos delvalor producido y la población ocupada poractividad.

Cuadro 4El trabajador de la construcción

1985 % 1990 % 1995 % 1998(*) %

Sector Estatal (*) 879 3,2 1.054 2,7 2.232 2,6 2.529 2,6

Empresas Constructoras 8.045 28,9 12.770 32,7 19.170 22,7 20.513 20,8

Contratistas 10.459 37,5 9.382 24,0 39.694 46,9 50.481 51,2

Microempresas 8.479 30,4 15.810 40,5 23.532 27,8 25.145 25,5

Total Construcción 27.862 100,0 39.016 100,0 84.628 100,0 98.668 100,0

Total Empleo 517.528 695.447 1.009.318

Porcentaje % 5,38 5,61 8,38

Mujeres 1.862 2.171

23

Un análisis preliminar sobre la producti-vidad de la mano de obra muestra que el sectorde la construcción tiene atraso tecnológico yniveles de baja capacitación de los empleados,siendo un importante reducto para el subem-pleo que se caracteriza por la contratación depersonal sin calificación o preparación.

3. La producción de cemento en Bolivia

La producción de cemento en Bolivia esuna actividad en permanente crecimiento que

ha obligado a las fábricas (SOBOCE, FAN-CESA y COBOCE) a realizar inversiones des-tinadas a ampliar sus instalaciones y moderni-zar sus sistemas de producción: fue de 892.423toneladas en 1996, cifra que, comparada conla producción de 560.446 toneladas en 1990,nos da un crecimiento anual del 5,8%.

La producción de cemento representa el5% de la producción del sector industrial, esdecir que corresponde al 1% del PIB nacional.

Se ha estimado, a través de un modelo decorrelación, la relación entre la cantidad de ce-

Cuadro 5Productividad por sectores (en bolivianos de 1990)

Rama de actividad 1990 1996 Incremento (%)

Empleo urbano 1.276 1.543 21

Agricultura 482 421 (13)

Industria manufacturera 869 1.191 37

Construcción 458 487 6

Comercio 459 480 4

Transporte 880 1.302 48

Finanzas 2.564 4.340 69

Servicios 2.177 3.319 52

Otros 3.186 7.307 129

Fuente: Empleo, productividad e ingresos en Bolivia, 1990-1996.Martínez de Bujo, Federico. OIT, 1998.

Cuadro 6Producción y venta de cemento

(en Toneladas Métricas)

1993 717.6191994 776.3011995 792.4311996 892.4231997 990.5901998 1.090.000Tasa de crecimiento: % 11,48

Fuente: Instituto Nacional de Cemento.

24

mento producido y el empleo generado en elsector de la construcción, y se infiere que, porcada mil toneladas producidas de cemento, seemplea a 110 personas.

De acuerdo al Instituto Nacional del Ce-mento, en el año de 1997 las ventas de cementose realizaron principalmente en Santa Cruz,con el 37,12%; en Cochabamba, con el 23,17%;y en La Paz, con el 22,87%. Esto que significaque más del 80% del consumo de cemento serealiza en estos tres departamentos.

4. Las empresas de construcción

El trabajo de la construcción en Boliviaes realizado por diversos tipos de empresas:

unipersonales; sociedades de responsabilidadlimitada; sociedades anónimas; cooperativas; yespeciales.

El número de empresas constructoras enBolivia sobrepasa el millar. El Gobierno tieneregistradas, en el Viceministerio de Transpor-tes, Comunicaciones y Aeronáutica Civil,1.100 empresas, 500 de las cuales tienen ac-tualizado su registro. Las empresas están clasi-ficadas en seis categorías, de acuerdo con elcapital y personal técnico que emplean. Losrequerimientos de capital y personal se presen-tan en el siguiente cuadro:

Las empresas están asociadas a las cáma-ras departamentales de construcción, las que a suvez están agrupadas en la Cámara Boliviana de

Cuadro 7Requisitos de capital y personal

Categoría Capit. Mínimo Personal Técnico Superior MínimoUSD

Primera 120.000 Tres ingenieros civiles o dos ingenieros civiles y un arquitectoSegunda 80.000 Dos ingenieros civiles o un ingeniero civil y un arquitectoTercera 30.000 Un ingeniero civil o un arquitectoCuarta 15.000 Un ingeniero civil o un arquitecto o un constructor civilQuinta 7.500 Un técnico constructor civilEspecial (1) Un profesional superior de la especialidad

(1) Se inscriben en esta categoría las empresas especializadas en perforaciones, instalaciones eléctricas y servicios a la construcción.Fuente: CABOCO.

la Construcción (CABOCO). Existen, en todo elpaís, cerca de 830 empresas asociadas a estacámara. La mayor parte de las empresas estánestablecidas en los departamentos de Santa Cruz(36 %), La Paz (32%) y Cochabamba (13 %).

De acuerdo a la información de CABO-CO, el 9% de las empresas son de 1ª categoría,el 8% de 2ª categoría. La mayoría de las empre-sas, el 41%, corresponde a empresas de 3ª cate-goría; y 22%, a la 4ª categoría; es decir, el 63%de las empresas pertenece a la 3ª o a la 4ªcategoría; y el 17 %, a la 5ª categoría.

5. Sistema de contratación de obras

Los contratos de construcción general-mente son a precio fijo. El constructor es elresponsable de la obra en términos de calidad,buena ejecución y cumplimiento de plazos

Para llevar a cabo las obras, la empresaque ha ganado la licitación recurrirá a su propiopersonal y, como es habitual, a varios sub-con-tratistas, que pueden ser empresas especializa-das o trabajadores independientes.

25

Las obras se contratan de acuerdo a lassiguientes modalidades: licitación pública; con-trato privado; invitación directa; y acuerdo en-tre partes.

Los proyectos y las obras son licitadosy contratados por personas particulares, em-presas privadas y el Gobierno en sus diferen-tes niveles: alcaldías, prefecturas y gobiernocentral.

En el caso de los privados, las obras sefinancian con sus propios recursos o con présta-mos de instituciones privadas de financiamien-to, que son principalmente los bancos y lasmutuales de ahorro. Las obras y proyectos delGobierno se financian con recursos estatales,principalmente del Tesoro General de la Nacióny con préstamos y donaciones de organismosmultilaterales (BID, Banco Mundial, CAF,FONPLATA) o bilaterales y de otros gobier-nos. Existen instituciones nacionales como elFondo de Inversión Social (FIS), el Fondo

Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y elFondo de Desarrollo Campesino (FDC) quefinancian obras de interés social. Estas institu-ciones financian la construcción de escuelas,centros de salud, obras de riego y de provisiónde agua potable, caminos, etc.

Los proyectos del Gobierno se gestionana través del Sistema Nacional de InversiónPública. Por su parte, cada organismo finan-ciero tiene sus propios procedimientos de ges-tión de proyectos.

Las convocatorias públicas para las obrasde construcción siguen los procedimientos yformas de la Resolución Suprema 216145, del3 de agosto de 1995, acerca de las NormasBásicas del Sistema de Administración de Bie-nes y Servicios.

El Estado es el mayor generador de pro-yectos de construcción a través de las alcaldías,las prefecturas y los fondos, tal como se puedeapreciar en el Cuadro 8.

Cuadro 8Contratos

Contratos %

Alcaldías 24,71Entidades privadas 18,77Cuenta propia 13,41Fondo de Inversión Social (FIS) 9,96Prefecturas 6,32Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) 5,75Caja Nacional de Salud 2,49

Fuente: CABOCO/CADECO – La Paz.

El financiamiento destinado a la cons-trucción de viviendas para la población de re-cursos limitados se ha realizado, hasta media-dos de 1998, a través del Fondo de ViviendaSocial (FONVIS), con los aportes de lostrabajadores de las instituciones y empresasque están dentro del sistema de seguridad y

salud. A la fecha se está replanteando estaactividad y se está buscando otro mecanismode promoción de la vivienda.

El déficit cuantitativo de vivienda es de235.000 viviendas, a las que hay que sumar lasnecesidades de vivienda por obsolescencia yremodelación, que dan un total de 570.000 uni-

26

dades. Por otra parte, para cubrir el crecimientovegetativo de la población, se necesitan 35.000viviendas nuevas por año.

6. Ley general de concesiones de obraspúblicas de transporte

Esta nueva disposición, que entró en vi-gencia en 1999, modifica el concepto de lainversión pública en el rubro de la infraestructu-ra de transporte y actividades conexas.

La Ley de Concesiones de Obras Públi-cas (Ley 1874), del 22 de junio de 1998, es elinstrumento legal que permite que empresasprivadas puedan invertir en construcción, reha-bilitación y administración de facilidades detransporte (carreteras, ferrocarriles, aeropuer-tos, puertos, etc.). Mediante esta ley se puededar en concesión una obra pública de transpor-te a una empresa privada para construirla, me-jorarla, repararla, mantenerla u operarla. El con-cesionario está facultado para explotar los bie-nes, obras, servicios principales y anexos pararecuperar su inversión.

7. Instituciones de apoyo a la calidadde la obra

Las instituciones relacionadas con la tec-nología, calidad y productividad en el sector dela construcción son:• El Instituto Boliviano de Normalización

y Calidad (IBNORCA): es una asocia-ción privada sin fines de lucro, fundadaen mayo de 1993. La competencia de susactividades se refiere a la creación delSistema Boliviano de Normalización,Metrología, Acreditación y Certificación(SNMAC). El IBNORCA tiene dos pi-lares fundamentales: la normalización téc-nica; y la certificación de calidad. En laactualidad está dedicado a la certificaciónde la calidad de los productos y serviciosbolivianos. En coordinación con el Ins-

tituto Boliviano del Cemento y el Hormi-gón (IBCH) ha organizado el II Semina-rio Nacional del Cemento y el Hormi-gón, para analizar temas referentes a lasNormas Bolivianas de Materiales deConstrucción.

• El Instituto de Resistencia de Materiales:es un organismo que depende de la Facul-tad de Ingeniería de la Universidad Mayorde San Andrés, y cuenta con los equipos einstalaciones adecuados al estudio y prue-bas de los materiales de construcción confines académicos, de investigación y deservicio a terceros.

• El Instituto Boliviano del Cemento y elHormigón (IBCH): es una entidad privadaque asocia principalmente a los fabricantesde cemento del país, entre cuyos objetivosfigura el de informar, capacitar y difundirlos avances técnicos que se realizan en losmateriales de construcción, especialmenteen el cemento.

8. El trabajador del sector de laconstrucción

De acuerdo a los resultados de la encuestarealizada a 600 trabajadores de la construcciónen La Paz y Cochabamba, se ha podido delinearel siguiente perfil de este trabajador.

a) Edad y sexo del trabajadorde la construcción:El 53,5% de los trabajadores se encuentranentre los 20 y 35 años de edad. El 19,7%,entre los 20 y 24 años; el 20,20%, entre los25 y 29 años. El 2% de la población traba-jadora en la construcción son mujeres.

b) Grado de educación:El 22,9 % es bachiller; el 29,4% dispone dealgún grado de secundaria; y el 44,6% dis-pone de algún grado de primaria.

27

c) Tipo de contrato con la empresa:El 44,2% de los trabajadores son contra-tados por la empresa, y el 54.9% por elcontratista.El 75,8% por ciento de los contratadosson eventuales, mientras que el 19.2%son permanentes.

d) Tiempo en la construcción:El 58% de los trabajadores lleva trabajan-do en la construcción entre 1 y 10 años; el19%, entre 2 y 4 años.

e) Categorías de los trabajadores dela construcción:

Cuadro 9Especialidad y categorías

Maestro albañil 33,5Ayudante 24,7Armador 8,6Encofrador 8,5Peón 7,1Operador 2,8Ns/Nr 2,4Mecánico 2,4Pintor 2,4Plomero 2,2Electricista 1,7Carpintero 1,6Moldeador 0,7Compactador 0,5Soldador 0,5Técnico o Ingeniero 0,3

Fuente: Enc. “Trabajador de la Construcción” (B.G./1998).

9. Fuente de trabajo para los migrantes

Existe un estrecha relación entre el sec-tor de la construcción y la migración del cam-po hacia la ciudad. Esta migración puede serpermanente o temporal y se realiza no sólohacia los centros urbanos de Bolivia sino tam-bién hacia la Argentina, y en especial a BuenosAires, ciudad donde la mano de obra bolivianaestá acreditada.

La actividad agrícola del altiplano boli-viano es fuente de mano de obra que llega a los

centros urbanos en busca de trabajo. Es en elsector de la construcción donde realiza su pri-mera inserción laboral, que muchas veces llegaa ser permanente. Los migrantes campesinosllegan sin la preparación mínima adecuada, loque los lleva a asumir condiciones de trabajosimilares a las que han dejado, o aún peores.

Debido a este proceso de migración in-terna, el perfil poblacional entre lo urbano y lorural ha variado significativamente los últimos25 años, tal como se muestra en el Cuadro 10.

28

De acuerdo al censo de 1980 realizado enla Argentina, de un total de 754.000 inmigrantesde países limítrofes, 118.00 eran bolivianos. ElCentro Latinoamericano de Demografía (CE-LADE) señala que la mayor parte de los inmi-grantes bolivianos radicados en la Argentinaintegran fundamentalmente corrientes de traba-jadores obreros y artesanos (50%), trabajadoresagrícolas (22,3%), profesionales técnicos (4,1%)y servicios personales (9.0%)1.

B. Condiciones de seguridad ysalud en las obras

La seguridad y salud del trabajador en laconstrucción constituye un tema de preocupa-ción al que se le ha venido dando solucionesparciales y limitadas, que no concluyen en unaverdadera política nacional al respecto.

La heterogeneidad de las obras de cons-trucción, entre otros aspectos por su lugar ytamaño, hace que las condiciones de trabajosean diferentes y varíen de obra a obra.

A la fecha no existen reglamentos especí-ficos para este sector; por lo tanto, las medidasque se adoptan en las obras están dentro de losconceptos generales de seguridad y se aplicande acuerdo a la importancia de la obra y eltamaño de la empresa constructora.

Cuadro 10Perfil poblacional

Población 1950 1976 1992

H % H % H %

Urbana 708.568 26 1.925.840 42 3.694.846 58

Rural 1.995.587 74 2.678.642 58 2.725.946 42

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE).

En los proyectos grandes, el cumplimien-to de las normas de seguridad es parte delproyecto, como en el caso de la construccióndel gasoducto hacia el Brasil, a cargo de laempresa PETROGASBOL, consorcio de laRoot-Murphy-CPB. La construcción de la ca-rretera Río Seco-Desaguadero, obra a cargode la empresa brasileña Queiroz-Galvao, y di-señada por la empresa canadiense Del Canadá,es otro ejemplo de cumplimiento de las normasde seguridad.

En la construcción de edificios, las condi-ciones de seguridad son limitadas, tanto por elpresupuesto como por la decisión empresarial.

1. Las condiciones de seguridad en lasobras según la encuesta

Los resultados de la encuesta realizada en40 obras de construcción muestran, en general,los resultados siguientes:

No existen equipos de protección contracaídas. No existe señalización apropiada. No seconstruyen estructuras de protección contra de-rrumbes en las excavaciones. En muchos casosson los trabajadores los que evitan usar el equipode protección (respiratoria, visual y auditiva).

Los resultados de las encuestas realizadasen las ciudades de La Paz y Cochabamba semuestran en los Cuadros 11 A) y 11 B).

29

Actualmente en las obras grandes comola construcción de carreteras, obras especia-les y edificios, se delimita el área de la obray se utilizan sistemas de protección contra lacaída de materiales (mallas), sistemas meca-

Cuadro 11- ACondiciones de seguridad según encuesta

Elementos de seguridad

El trabajador recibe de la empresa: en %

Sí No

Overol 9,2 90,8Casco 41,6 58,4Botas 5,0 95,0Guantes 23,7 76,3Herramientas (1) 20,7 79,3Cursos de seguridad 4,8 95,2

En la obra existen: en %

Sí No

Barandas 28,5 71,5Carteles 15,0 85,0Seguro 18,3 81,7Letrinas 2,5 97,5

(1) Las herramientas son el capital con el que cuenta el trabajador de la construcción y es partedel nivel salarial exigido.

Cuadro 11- BCondiciones de seguridad según encuesta

Accidentes

Ha sufrido algún tipo de accidente: en %

Sí 28,7

No 68,4

nizados para el transporte de materiales (ele-vadores) y señalización.

Las obras en el área urbana, especial-mente en la construcción de edificios, presen-tan serias deficiencias en seguridad, sobre todo

30

en el trabajo en altura, y riesgos para lostrabajadores y los transeúntes.

2. Las condiciones de seguridad en lasobras de construcción según laCaja Nacional de Seguridad

La información obtenida de la Caja Na-cional de Salud (CNS), para la ciudad de Co-chabamba, indica que en 1997 se han produci-do 302 accidentes de trabajo, de los cuales 7han sido mortales y reportados en el FormularioUnico de Accidentes.

De acuerdo con el Código de SeguridadSocial (CSS), Art. 30, concordante con el Art.85 del Reglamento de la Ley General del Tra-bajo (LGT), y el Art. C de la Ley General deHigiene, Seguridad Ocupacional y Bienestar(LGHSOB), todo accidente debe ser denun-ciado por el patrón o representante, en el plazode 24 horas.

Este formulario es utilizado en las Cajasde Seguridad departamentales por las divisionesregionales de Medicina del Trabajo, y propor-ciona información sobre:A. Tipo de accidenteB. Agente involucrado en el accidenteC. Naturaleza del dañoD. Partes del cuerpo afectadasE. Condiciones peligrosasF. Actos insegurosG. Factores que contribuyen al accidente.

Del total de accidentes reportados, el21,85% corresponde a obras de construcción yderivados, representando la construcción el sec-tor con la más alta ocurrencia de accidentes.

Es importante conocer la magnitud relati-va de los factores y otras características de losaccidentes de trabajo en el sector de la construc-ción, para lo cual se han confeccionado lossiguientes cuadros:

Cuadro 12- ACaracterísticas y factores de los accidentes de trabajo

Tipo de accidente %

1. Caída en el mismo nivel 12,25

2. Caída de diferente nivel 13,57

3. Golpe con objeto 24,83

4. Golpe contra algo 4,30

5. Contacto con objetos cortantes 18,21

6. Atrapamiento 13,90

7. Contacto con objetos calientes 3,31

8. Contacto con sustancias nocivas 1,31

9. Explosión 0,33

10. Otros 8,27

31

Cuadro 12 - BCaracterísticas y factores de los accidentes de trabajo

Agente involucrado en el accidente %

1. Máquina 27,142. Herramienta manual 3,973. Equipo de transporte 2,984. Vehículo de transporte 15,905. Estructura: andamio, escalera, etc. 6,286. Gases y polvos 2,657. Manejo de materiales 10,268. Otros 30,82

Cuadro 12 - CCaracterísticas y factores de los accidentes de trabajo

Naturaleza del daño %

1. Erosiones 2,572. Contusiones 28,303. Heridas cortantes 18,004. Luxaciones y fracturas 16,405. Aplastamiento 10,306. Amputaciones 7,077. Quemaduras 3,858. Cuerpos extraños 4,209. Otros 9,30

CUADRO 12 E

Cuadro 12 - DCaracterísticas y factores de los accidentes de trabajo

Condiciones peligrosas %

1. Resguardo inadecuado 18,002. Construcción insegura 10,003. Vestimenta inadecuada 10,004. Ausencia de protección personal 52,705. Otros 9,30

32

C. Gestión de la seguridad y salud en eltrabajo en las obras y en las empresas

La Ley General de Higiene, SeguridadOcupacional y Bienestar (LGHSOB) estableceque las empresas tienen a su cargo la implemen-tación de las acciones de prevención y las políti-cas de seguridad, las que deberían:• Contar con el departamento de Higiene,

Seguridad Ocupacional y Bienestar, a car-go de desarrollar programas preventivosdentro la empresa.

• Contar con servicios médicos para promo-ver el control de salud de los trabajadores,y mantener en las obras puestos de prime-ros auxilios.

• Constituir los Comités Mixtos de Higieney Seguridad.

• Formular el Reglamento Interno de Higie-ne y Seguridad Ocupacional y difundirloentre todo el personal.

• Capacitar al personal y en especial a lostrabajadores sobre el manejo de equipos ymaquinaria, limpieza del centro o lugarde trabajo y utilización de señalización deprevención.

• Solicitar asistencia técnica a las organiza-ciones estatales y privadas sobre seguridaddel trabajador.

Las acciones importantes a ser ejecuta-das para que exista una política de seguridad y

Cuadro 12 - FCaracterísticas y factores de los accidentes de trabajo

Factores que contribuyen %

1. Incumplimiento de las instrucciones 58,95

2. Falta de experiencia y habilidad 14,90

3. Exposiciones innecesarias 5,00

4. Sin factores específicos 21,15

salud del trabajador de la construcción son: lacreación y el fortalecimiento de los comitésmixtos de higiene, seguridad ocupacional ybienestar; el diálogo social para la negociacióncolectiva; y la responsabilidad y participaciónde las organizaciones de trabajadores y de em-pleadores en este tema.

1. Comités Mixtos de Higiene, SeguridadOcupacional y Bienestar (CMHSOB)

La legislación vigente dispone la creaciónde los CMHSOB en las empresas con más de25 trabajadores; pero en realidad estos comitésno existen, lo que demuestra la falta de interésde empleadores y de trabajadores por el tema.

El establecimiento de estos comités re-queriría de una intensa y extensa campaña deinformación a nivel de los trabajadores y de losempleadores. Por otra parte debería tambiénestablecerse la reglamentación del capítulo VIIde la LGHSOB, relativo a los Comités Mixtos,adecuándolos a los tiempos actuales. Esta regla-mentación debería contemplar:• La creación de los CMHSOB en función

del número de trabajadores (permanentesy eventuales), la actividad de la empresa ysus riesgos profesionales.

• El número de participantes en los comités,el sistema de nombramiento y participación,las reuniones, las modalidades de funciona-miento y la formulación del presupuesto.

33

• El plan de actividades, y su relación con elMinisterio de Trabajo y otras institucionesy organizaciones especializadas.

2. Diálogo social, negociación colectiva yrol de las organizaciones detrabajadores y de empleadores

A lo largo de los últimos dos años, con lacooperación de la Organización Internacionaldel Trabajo (OIT), se inició el proyecto de Diá-logo Social tripartito, con la finalidad de crear eincentivar los mecanismos que permitan abor-dar los temas relacionados con la problemáticade las relaciones laborales en general, las refor-mas a la legislación laboral y la reconversión ycapacitación laboral en particular.

En mayo de 1998 se llevó a cabo enSanta Cruz-Bolivia el Seminario Nacional Tri-partito sobre Diálogo Social, que en su parteresolutiva declara:

1. En el campo de la capacitación, solici-tar apoyo y asesoramiento técnicos, para quelos miembros del Ministerio de Trabajo y Mi-croempresa, la Confederación de EmpresariosPrivados de Bolivia (CEPB) y la Central Obre-ra Boliviana (COB) puedan capacitarse en:• Negociación colectiva• Capacitación laboral en relaciones laborales• Seguridad e Higiene en el Trabajo y

Salud Laboral.

2. En el campo de la negociación, sesolicita asistencia técnica y apoyo mediante se-minarios, talleres y/o grupos de trabajo sobre lassiguientes materias:• Capacitación y formación de mano de obra• Formalidad e informalidad del trabajo• Convenios y Normas Internacionales del

Trabajo• Seguridad y Salud en el Trabajo.

La temática de la reforma laboral está obli-gando a los actores de las relaciones laborales apresentar propuestas que reflejen la posición decada uno de los sectores. En ese sentido, se abreuna excelente posibilidad para abordar temas comoel de la negociación colectiva y los contratoscolectivos de trabajo, que ponen en vigencia elrol de los sindicatos y de las empresas.

Los sindicatos y las organizaciones deempleadores están llamados a construir los me-canismos necesarios para abordar en formaresponsable los temas que permitirán a las em-presas lograr los niveles de productividad de-seados, en un clima de concertación y de mutuoentendimiento.

La actual situación de las empresas antelos retos de la competitividad y las nuevas tec-nologías exige un mayor involucramiento de lostrabajadores, que se refleje en la mayor eficien-cia, calidad y competitividad. Por su parte, a losempleadores les corresponderá garantizar mejo-res condiciones de trabajo, remuneraciones jus-tas, sistemas de capacitación y adecuación tec-nológica, para poder lograr los niveles de pro-ductividad deseados.

En este marco, el tema de la seguridad ysalud en el trabajo cuenta con un espacio para ladiscusión, para arribar, mediante la negociación,a planteamientos y políticas para cada empresay para cada trabajador.

Las políticas de seguridad y salud en eltrabajo sólo serán posibles con una activa parti-cipación de los trabajadores y los empleadores,bien sea a través de la formación de los comitésmixtos, ya sea a través de los acuerdos que seobtengan en la negociación colectiva.

Los acuerdos que se obtengan podrán serelevados a las organizaciones superiores, cáma-ras, federaciones y confederaciones para quegestionen campañas, cursos y asistencia técnicay jurídica orientados a la creación y mejora-miento de las condiciones de higiene y seguri-dad en el trabajo, en el sector de la construcción.

34

D. Sistema nacional de seguridad y saluden el trabajo, en el sector construcción.

1. El desarrollo de la legislación deseguridad y salud en el trabajo

El tema de la seguridad y la salud en eltrabajo ha sido una constante preocupación enel desarrollo social boliviano.

En el año de 1924 se dictó la primera Leyde Accidentes de Trabajo. Esta ley fue comple-tada en 1927 con el decreto que se refería a losmedios para prevenir los accidentes de trabajo,obligando a los establecimientos de la minería,industria, construcción y energía a remitir todala información sobre las acciones tomadas paraprevenir accidentes de trabajo y mejorar las con-diciones de bienestar del trabajador, y sobre ladisponibilidad de postas sanitarias, baños y ser-vicios higiénicos.

En 1928 se dicta la Ley de EnfermedadesProfesionales e Indemnizaciones, que define lasdiferentes enfermedades profesionales y esta-blece el derecho a su indemnización.

A fines de los años 30, el gobierno convo-có a una Asamblea Constituyente que elaboró lanueva Constitución del Estado, que incorporólos elementos de la problemática sociolaboral eindicó que el Estado proporcionará protecciónobligatoria para accidentes, enfermedades, ce-sación de trabajo, maternidad, horas de trabajoy beneficios de salud.

Esta Nueva Constitución y el Código deTrabajo sirvieron de base para elaborar la LeyGeneral del Trabajo (LGT) promulgada en 1942.En 1943 se dictó el Decreto Reglamentario dela LGT, donde se establece una serie de disposi-ciones referidas a la asistencia médica, medidasde prevención social, riesgos profesionales, gra-dos de incapacidad e indemnizaciones, prime-ros auxilios y seguro social obligatorio.

En 1951 se aprueba el Reglamento Bási-co de Higiene y Seguridad Industrial.

La seguridad social en Bolivia nació ins-pirada en principios de universalidad, integrali-

dad, solidaridad y unidad de gestión, en diciem-bre de 1954, y quedó sancionada en el Códigode Seguridad Social, donde se consignan ochode las nueve contingencias recomendadas por elconvenio 102 de la OIT, relativo a la normamínima de la seguridad social: enfermedad, ma-ternidad, riesgos profesionales, invalidez, vejez,muerte, asignaciones familiares y vivienda deinterés social.

En septiembre de 1959, mediante Decre-to Supremo 05315 se promulga el reglamentodel Código de Seguridad Social, que establecey regula la gestión, aplicación y ejecución delos regímenes de seguridad social.

Durante el período 1971-1977 se produjoun importante avance en lo referido a la creaciónde los Fondos Complementarios, que otorganprestaciones complementarias en los seguros devejez, invalidez, muerte y riesgos profesionales.

En el año de 1977 el gobierno solicitóasistencia técnica a la OIT, en el campo de laseguridad y salud en el trabajo, a través delPrograma Internacional para el Mejoramientode las Condiciones y Medio Ambiente de Tra-bajo (PIACT).

Una de las recomendaciones del infor-me de la misión multidisciplinaria OIT -PIACT, realizada en 1977 al país, fue la nece-sidad de actualizar la legislación laboral, y lade elaborar la Ley General de Higiene, SaludOcupacional y Bienestar de los Trabajadores(LGHSOB), que sería promulgada en agostode 1979.

En 1983, y también bajo el auspicio de laOIT – PIACT, se realizó el Seminario Nacio-nal Tripartito sobre Seguridad e Higiene Ocu-pacional y Bienestar de los Trabajadores deBolivia.

Los estudios y conclusiones del semina-rio fueron el punto de partida para impulsar unproceso de transformación en las condicionesy medio ambiente de trabajo, encarándose se-riamente esta problemática e implementandouna nueva política para rescatar las reinvindi-caciones del movimiento obrero y popular.

35

La profunda crisis de los años ochentamarcó la necesidad de implementar políticaseconómicas y sociales de estabilización. Estasmedidas se reflejaron en el Sistema de Seguri-dad Social mediante la aprobación de la Ley0944 de abril de 1987, que modifica la estructu-ra orgánica de las instituciones de seguridadsocial al separar la administración del régimende corto plazo de la administración del régimende largo plazo.

En 1996 (Ley 1732, del 29 de noviem-bre) se llevó a cabo la reforma de la seguridadsocial de largo plazo, con la privatización delSistema de Pensiones.

El seguro de corto plazo, en la actualidad,está bajo la responsabilidad de la Caja Nacionalde Salud (CNS).

La Ley de Pensiones se orienta en lofundamental a buscar la sostenibilidad del siste-ma de seguridad social y a generar ahorro inter-no para la economía que se traducirá en el incre-mento del financiamiento disponible para la trans-formación productiva y la creación de empleo.

2. Legislación de seguridad y saluden el trabajo

a. Ley General del Trabajo (LGT)

La LTG se refiere a la seguridad y saluden el trabajo en el título V, De la Seguridad eHigiene en el Trabajo; en el título VI, que serefiere a la Asistencia Médica y otras medidasde Previsión Social; y en el título VII, que serefiere a los Riesgos Profesionales.

b. Código de Seguridad Social (CSS)

El CSS es el conjunto de normas paraproteger la salud de todos los bolivianos. Estecódigo determina que el Seguro Social tiene porobjeto proteger a los trabajadores y a sus fami-liares en los casos de enfermedad, riesgo profe-sional, maternidad, invalidez y vejez.

c. Ley General de Higiene, SeguridadOcupacional y Bienestar (LGHSOB)

Esta ley establece la normativa en formacoordinada sobre la higiene, seguridad y saluden el trabajo; su campo de aplicación; las institu-ciones responsables; las obligaciones de los em-pleadores y de los trabajadores; la inspección ysupervisión; los comités mixtos; los servicios deseguridad y salud en el trabajo en las empresas;las condiciones mínimas de higiene y seguri-dad; la prevención y protección contra incen-dios; las medidas de protección y resguardos enmaquinarias y equipos; la seguridad en el mane-jo de sustancias peligrosas; la ropa de trabajo ylos equipos de protección personal.

La Dirección General de Higiene y Segu-ridad Ocupacional del Ministerio de Trabajotiene bajo su responsabilidad el cumplimientode la ley y está trabajando en reglamentos secto-riales. El borrador del reglamento de Higiene ySeguridad Ocupacional para el sector de la cons-trucción está concluido y será sometido a labrevedad a la consideración de la Cámara Na-cional de la Construcción, para conocer susopiniones y recomendaciones.

Este reglamento contiene medidas espe-cíficas para la seguridad en el trabajo en lasobras y en las empresas, y recomienda la con-formación de los comités mixtos de seguridaden cada empresa.

d. Ley de Seguros

El 25 de junio de 1998 se aprobó la Leyde Seguros (Ley 1883) que regula y norma laactividad aseguradora y reaseguradora. Estaley establece dos tipos de compañías de segu-ros: las de seguros generales y las de seguro depersonas. Los seguros de personas comprendenlos seguros de vida (largo plazo), de accidentes,de salud, y de rentas vitalicias.

Esta ley establece que el seguro cubre lainvalidez o muerte causada por accidente de tra-bajo, desde el primer día de trabajo de la persona.

36

La cobertura de las rentas por riesgo pro-fesional y común pasará del sistema de Pensio-nes al sistema de Seguros y será calificada deacuerdo al Manual de Normas de Evaluación yCalificación del Grado de Invalidez, aprobadoel 15 de septiembre de 1998.

3. La inspección del cumplimiento de lasnormas de seguridad y salud en el trabajo

Las disposiciones legales que norman laseguridad y salud en el trabajo facultan a losorganismos correspondientes a realizar las ins-pecciones a fin de precautelar la vida y la saludde los trabajadores y en especial de los trabaja-dores de la construcción.

Las inspecciones se realizan, en la actua-lidad, sobre todo en las principales ciudadesdel país, teniendo mayor incidencia en la ciu-dad de La Paz. Las inspecciones se realizancon la participación del delegado laboral (delos trabajadores) y del representante de la em-presa (empleador).

Las inspecciones son de dos tipos: ordi-narias y extraordinarias. Las inspecciones ordi-narias se realizan para identificar los riesgos enel trabajo y para verificar el cumplimiento de lasdisposiciones legales en general. Las inspeccio-nes de carácter extraordinario tienen el fin espe-cífico para determinar el riesgo en el trabajo deun sector, un área de trabajo, equipo o maquina-ria, o la investigación de un siniestro.

Las inspecciones ordinarias están sujetasa un cronograma anual. Las inspecciones ex-traordinarias se realizan a solicitud de los traba-jadores o de los empleadores o de ambos.

Las limitaciones en personal (inspectores)y nivel de calificación hacen que la labor deinspección sea limitada y poco significativa frenteal número de empresas en general y de empre-sas de la construcción en particular. A estaslimitaciones hay que añadir la falta de equipos ylaboratorios para medir y evaluar los riesgos.

El año de 1998 se realizaron 637 inspec-ciones de trabajo en la ciudad de La Paz, que

comprende un universo de aproximadamente14,000 empresas. Es decir que se habría cubier-to menos del 5 por ciento de las empresas.

El tema de la inspección de las condicio-nes de seguridad y salud en el trabajo deberíaser objeto de especial atención en los programasde cooperación técnica internacional, pues cons-tituye una parte fundamental del Sistema Nacio-nal de Seguridad y Salud en el Trabajo.

Finalmente, a las limitaciones de la ins-pección hay que añadir la falta de informaciónsobre los accidentes de trabajo y las enfermeda-des profesionales, que dificulta el establecimientode políticas específicas, y también la evaluaciónde los adelantos que en materia de seguridad ysalud en el trabajo pudieran producirse.

4. La capacitación sobre las técnicasde seguridad y salud en el trabajo

En la actualidad, la capacitación y edu-cación sobre la seguridad y salud en el trabajoen general, y en la construcción en especial, noes un tema de interés de las universidades ni delos centros de formación técnicos.

La higiene y seguridad ocupacional noforma parte de los programas de educación,siendo una de las causas de la falta de profesio-nales especializados en este campo.

El tema de seguridad en el trabajo no hasido de interés para las organizaciones sindica-les ni para las organizaciones de empleadores,a diferencia de temas como la protección delmedio ambiente o la competitividad. Es porello que se requiere de una campaña destinadaa sensibilizar a la población sobre la preserva-ción de la salud en el trabajo.

Bolivia ha iniciado en el último quinque-nio una reforma educativa que le permitiría in-troducir la temática de las condiciones de tra-bajo a nivel escolar, para formar una concien-cia temprana sobre esta temática que, junto a lade medio ambiente, permitiría una enseñanzacon criterios de preservación de los recursoshumanos.

37

5. Las organizaciones de trabajadores yde empleadores

Las organizaciones de trabajadores y deempleadores tienen un tema en común para lle-gar a un acuerdo que les permita mejorar las con-diciones de trabajo y con ello elevar los nivelesde productividad del sector de la construcción.

Las cámaras departamentales de la cons-trucción han iniciado cursos y seminarios sobrela SST. De la misma manera los sindicatos de lasempresas han tomado interés sobre esta proble-mática. Es posible que el tamaño de las empresasy la ausencia de organizaciones sindicales seanuna limitante para llevar a cabo un proceso decapacitación sobre la seguridad ocupacional. Sinembargo, existen instancias representadas por lasfederaciones de los trabajadores de la construc-ción y la Cámara Nacional de la Construcciónque pueden asumir esta responsabilidad en elmarco del Diálogo Social y arribar a convenioscolectivos que consideren este importante tema.

6. Las licitaciones para los proyectos ylos contratos de ejecución de obra

Los proyectos de construcción y los con-tratos de ejecución de obras son licitados en sumayor parte por el sector estatal y, en la mayoríade los casos, son realizados con financiamientode organismos internacionales.

La preocupación del gobierno, de lostrabajadores y de los empleadores deberíaorientarse a que los pliegos de licitación paralos proyectos y para la construcción de obrasincorporen especificaciones en materia de se-guridad en el trabajo, integrándose de esta for-ma el tema de la SST dentro del conjunto delproyecto, y asumiéndose sus especificacionestécnicas y su presupuesto en la fase de cons-trucción de la obra.

Los organismos internacionales exigen entodos los estudios y proyectos la existencia obli-gatoria del tratamiento del medio ambiente; y larespuesta de la Confederación de Empresarios

Privados de Bolivia (CEPB) ha sido la de crearla repartición especializada que tiene por finali-dad la difusión y capacitación de los empresa-rios en esta área.

Una acción similar se puede plantear res-pecto de la seguridad industrial en general y ladel sector de la construcción en especial.

7. La modernización de la legislación laboral

El gobierno de Bolivia se ha comprometi-do hasta fin de año con el Fondo MonetarioInternacional (FMI) a modernizar la Ley Gene-ral del Trabajo y adecuarla a los tiempos de laglobalización y la competitividad.

Al respecto, organizaciones e institucio-nes gubernamentales, privadas y ONG estándebatiendo el tema. El concepto de flexibiliza-ción laboral, tal como se lo está utilizando, esuna amenaza para que los trabajadores pierdanla protección de la LGT, se eliminen los dere-chos laborales, y los trabajadores se vean obli-gados a participar en un mercado laboral abiertoy sin otro fin que la productividad basada ensalarios bajos, sistemas de contratación tempo-rales y mínimas condiciones de trabajo.

Los trabajadores han sido siempre los dam-nificados directos de las políticas económicas.Esta situación se ha profundizado con las políti-cas de ajuste estructural, las que se traducen nosólo en reducir los ingresos de la poblacióntrabajadora, sino también en eliminar la seguri-dad en el trabajo. En un mercado laboral carac-terizado por el subempleo y la eventualidad, laflexibilización laboral constituye el golpe degracia a la estabilidad y garantía en el trabajo.

La búsqueda de un mejor salario, empleoestable y condiciones adecuadas de trabajo esun derecho de todo trabajador.

E. Conclusiones y recomendaciones

“………invertir en prevención es un ne-gocio en el que gana la colectividad toda, por-que la sociedad tendría una fuerza laboral más

38

productiva y con menos incapacitados; y, porende, ganaría el país” (Manuel Nassif Issa).

Las transformaciones socioeconómicas quese están llevando a cabo en Bolivia están afectan-do a las instituciones y a las organizaciones, lasque están buscando sus nuevos y renovados rolesen las condiciones del desarrollo económico, orien-tados por la inserción del país en la globalización.

Instituciones importantes como el Minis-terio de Trabajo y los instrumentos legales queregulan las relaciones labores como la LeyGeneral del Trabajo están sometidos a revisiónpor instituciones internas y organismos interna-cionales que solicitan adaptar la normativa labo-ral a las nuevas condiciones de la producción.

A pesar de que la seguridad y salud en eltrabajo cuente con una legislación y una norma-tiva importante, el cumplimiento de estas dispo-siciones es limitado, y faltan políticas claras quegaranticen a los trabajadores su seguridad ybienestar.

En el marco del Diálogo Social y el acuer-do que al respecto ha sido firmado entre losrepresentantes del gobierno, los empleadores ylos trabajadores, es necesario impulsar, con elapoyo de las organizaciones internacionales yen especial de la OIT, el cumplimiento de losacuerdos respecto a la capacitación y negocia-ción en seguridad e higiene en el trabajo.

Por otra parte, y reflejando el espíritu deeste acuerdo, se deberá inducir a la formaciónde los comités mixtos en las empresas de cons-trucción, para que estos comités constituyan losnúcleos de la prevención, capacitación y cum-plimiento de las normas de higiene y salud ocu-pacional en las obras y en las empresas.

Asimismo, es urgente el fortalecimientoinstitucional de las Inspectorías del Ministerio deTrabajo. La inspección ya no es más la simpleverificación al cumplimiento de las normas, sinoque viene acompañada de un asesoramiento a losencargados de las obras y a los mismos trabaja-dores. Por ello es importante contar con inspec-tores que tengan la adecuada preparación pararesolver y orientar los problemas de seguridad.

Este fortalecimiento consiste en la capaci-tación necesaria y en la dotación de un presu-puesto adecuado para contar con los inspectoressuficientes en cantidad y calidad. Corresponde-rá a la OIT recomendar el nivel de capacitacióny el número de inspectores en función de lostrabajadores de la construcción.

La capacitación sobre seguridad y salud enel trabajo deberá estar a cargo de expertos, apo-yados en instituciones y gremios como las cáma-ras departamentales de la construcción, institu-ciones especializadas y organizaciones no gu-bernamentales; y estará dirigida a los trabajado-res, a los responsables de obra y a los encargadosde los recursos humanos.

En la capacitación es importante considerarel rol que juegan las universidades públicas yprivadas, y la necesidad de organizar seminarios ycursos de especialización acreditados, sobre la sa-lud y la seguridad en los trabajos de construcción.

Paralelamente, deberán determinarse po-líticas sobre la obligatoriedad de incluir en elpresupuesto de obra el capítulo referido a laseguridad industrial. Los estudios realizadosmuestran que este costo no es significativo res-pecto al costo total de la obra.

La situación del trabajador de la construc-ción está caracterizada por bajos ingresos, escasasoportunidades de elevar su nivel de conocimiento,y creciente falta de oportunidad para conseguirotro empleo más seguro y rentable. A esta situa-ción hay que sumar el riesgo cotidiano y perma-nente, que se ha convertido en parte de su trabajo.

Es tarea y responsabilidad del Estado, losempresarios y las organizaciones de los trabaja-dores garantizar las condiciones de seguridadde los trabajadores.

Notas

1 Grimson H.,Ford A., Guber R. Identidades, mi-graciones y medios: los Bolivianos en Buenos Aires.Facultad de Ciencias Sociales. Universidad de BuenosAires, febrero de 1996.

Lucifora G. Presencia andina en el sudeste bo-naerense. Horticultores y ladrilleros. Mar del Plata,Universidad Nacional de Mar del Plata, agosto de 1996.

39

CANEDO, R., 1997. Estadísticas de accidentes detrabajo. Cochabamba, CNS (Sin publicar).

CISS, 1995. La seguridad social en Bolivia.Conferencia interamericana de la seguri-dad social. México, D.F.

GREVE H., 1997. La propuesta del desarrollohumano en Bolivia. La Paz, FundaciónMilenio.

JIMENEZ, E., 1984. Condiciones y medio am-biente de trabajo en la construcción ci-vil. Seminario nacional tripartito sobrecondiciones y medio ambiente de traba-jo, Paracas 1984. Lima, OIT/ Ministeriode Trabajo de Perú.

LOPEZ-VALCARCEL, A., 1986. Seguridad ysalud en los trabajos de construcción enlos países de América Latina. São Paulo,CLASET / OIT.

LOPEZ-VALCARCEL, A., 1987. La organiza-ción de la seguridad y salud en el traba-jo de la construcción. Jornadas empre-sariales de seguridad y salud en los tra-bajos de la construcción. Bogotá (OIT,sin publicar).

LOPEZ-VALCARCEL, A., 1996. Seguridad ysalud en el trabajo en el marco de la

globalización de la economía. Lima, OIT,Documento de trabajo, 26.

MARTINEZ DE BUJO, F., 1998. Empleo, pro-ductividad e ingresos en Bolivia (1990– 1996). Lima, OIT, Documento de Tra-bajo, 64.

MULLER y ASOCIADOS, 1996. Estadísticaseconómicas de Bolivia. La Paz, Muller yasociados.

OIT, 1992. Situación reciente en el sector de laconstrucción, la ingenieria civil y las obraspúblicas. Ginebra, OIT.

OIT, 1983. Análisis de la situación del sectorconstrucción. Seminario nacional tripar-tito sobre seguridad e higiene ocupacio-nal y bienestar de los trabajadores enBolivia. Cochabamba, OIT /Ministerio deTrabajo de Bolivia.

PEREIRA R., 1997. La negociación colectiva ycontratos colectivos. Misión OIT en LaPaz (Sin publicar).

RODRIGUEZ, C.; RAMOS, J.M., 1996. Segu-ridad y salud en el trabajo en los proce-sos de integración económica en Améri-ca Latina. Lima, OIT, Documento de Tra-bajo, 28.

Bibliografía

40

41

Contenido

Introducción

A. Características generales del sector construcción

B. El sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo

C. Condiciones de seguridad y salud en el trabajo (SST) en las obras

D. Gestión de la SST en las empresas constructoras

E. Conclusiones y recomendaciones

Gráficos - Anexos

Bibliografía

Capítulo III

Seguridad y saluden el trabajo de construcción:

el caso de Colombia

Patricia Canney

42

43

La situación de la seguridad y salud en elsector de la construcción en Colombia revisteuna gran complejidad. A pesar de no tener esta-dísticas confiables, son evidentes muchas de lasdeficiencias en materia de salud y seguridad quegeneralmente producen un alto número de le-siones, muertes y deterioro de las condicionesde la salud en relación con el trabajo.

Las características de la población traba-jadora del sector, la gran variación de la activi-dad según los ciclos de contracción y expan-sión, la diversidad de actividades de alto riesgoa las cuales se enfrentan los trabajadores encada etapa del proceso productivo, la variedaddel tipo de obra, la limitación de acceso a laseguridad social y los contrastes con relación aluso de la tecnología son factores que hacendifícil la implementación de un modelo de segu-ridad y salud en el trabajo para el sector.

En Colombia la industria de la cons-trucción representa un volumen de mano deobra que para 1999 correspondió aproxima-damente al 6% de la Población Económica-mente Activa (PEA) total1. Este porcentajevaría año tras año y depende de la demandade edificaciones de vivienda o construcciónde obras civiles de infraestructura que existanen determinado momento.

El gobierno, las instituciones a las cualesse ha delegado la responsabilidad para la admi-nistración de los riesgos, los empleadores y lostrabajadores, las asociaciones gremiales y losinstitutos descentralizados como el SENA de-ben entender la gran responsabilidad que tienenen la formulación de propuestas que garanticenla seguridad y salud de la población trabajadora.Estas propuestas deben comprender, entre otrascosas, la reglamentación requerida y su puestaen marcha, de tal forma que se establezca unasinergia entre la seguridad, la productividad y laeducación de la población trabajadora.

La empresa privada ha adelantado expe-riencias importantes en el sector formal, en lascuales se encuentran programas estructuradosdesde hace varios años con resultados que de-muestran grandes logros en relación con la se-

Introducción

guridad y salud en el trabajo. En el sector infor-mal la intervención ha sido muy pobre: existenpocas experiencias documentadas, y la escasezde información lleva a un desconocimiento dela situación real frente al tema.

El presente informe recoge los aspectosmás importantes que ilustran la situación de laseguridad y salud en el sector de la construcciónen Colombia, y que deberán servir como diag-nóstico para la formulación de propuestas. Des-cribe experiencias importantes, así como la in-fraestructura existente; evalúa desde el punto devista nacional la reglamentación y propuestasdel Sistema General de Riesgos Profesionalesy, finalmente, propone medidas para mejorar lagestión en este campo.

Después de describir las característicasgenerales del sector, hace referencia al Sistemanacional de seguridad y salud en el trabajo y a lareglamentación existente, ocupándose seguida-mente de las condiciones y gestión de la salud yseguridad en las empresas y las obras, parafinalmente presentar algunas conclusiones y re-comendaciones que buscan la participación delos diferentes actores en el país.

La información contenida en el presenteestudio ha sido tomada de fuentes como elDANE, la Cámara Colombiana de la Construc-ción (Camacol), el Banco de la República, tesisde grado, y entrevistas realizadas a empleado-res, trabajadores, profesionales del área de lasalud ocupacional, expertos en seguridad de laconstrucción, y algunas asociaciones.

Un especial reconocimiento merecen losprofesionales que han trabajado en los progra-mas de salud ocupacional en la construcción yque han colaborado con este estudio: en particu-lar, por su valiosa contribución, el señor JuanFernando Mejía, Administrador de empresas,especialista en Gerencia de la Salud Ocupacio-nal. También las empresas Conconcreto, Co-ninsa y Convel; igualmente instituciones comoCamacol, SENA, ACIC y ASATEC, por la in-formación suministrada. La señora Aída Caba-llero, por su colaboración en la aplicación de laencuesta realizada en tres ciudades del país.

44

A. Características generales delsector construcción

1. Obras, empresas y producción

La actividad constructora en Colombiase divide en dos grandes ramas: la de la edifi-cación, que primordialmente se dedica a solu-ciones de vivienda; y la de las obras civiles deinfraestructura. Estas últimas, a su vez, se des-agregan en públicas y privadas. Adicionalmen-te, es importante considerar las empresas quese relacionan en forma indirecta con la cons-trucción, tales como las de fabricación de por-celana sanitaria, las ladrilleras, las cementeras,las de terminados en madera, las de pinturas,las de acero, etc.

El comportamiento del sector de la cons-trucción presenta ciclos de expansión y con-tracción relacionados directamente, entre otrosfactores, con la demanda del producto, las ta-sas de interés del mercado financiero, la dispo-nibilidad de recursos financieros, y las políti-cas que pone en ejecución el gobierno de tur-no, las que generalmente responden al estímu-lo para la generación de empleo. Estos fenó-menos dificultan que se establezcan firmas concapital e infraestructura suficientes. Las em-presas constructoras, de acuerdo con el ciclo,crecen o se contraen, perdiéndose la continui-dad de las personas que laboran en ellas y, porlo tanto, la continuidad en los esfuerzos por eldesarrollo en el área de la seguridad y salud enel trabajo. Según declaraciones del Dr. Her-nando José Gómez Restrepo, presidente deCamacol, para evitar los ciclos fuertes en laconstrucción no sólo se requiere de una políti-ca macroeconómica estable, sino también deempresas que tengan la capacidad de mantenerniveles de producción crecientes, adopten tec-nologías que disminuyan costos y aumenten laproductividad, y una estructura administrativay financiera que permita afrontar los vaivenesdel sector. Éstas han demostrado ser debilida-des de las empresas constructoras del país2.

En Colombia, la construcción constituyeun sector importante de la economía. En 1989,representaba un 6,6% del PIB3; en 1994, el 7%;y en 1997, el 6%. En los últimos años se haregistrado un fenómeno de contracción, sin dudael más pronunciado de la última década: la tasade crecimiento 95/96 fue de -12,94; y la delperíodo 96/97, de 2,18.

La edificación de soluciones de vivienda,en los dos últimos años, ha representado un34% de la actividad; el resto lo constituyen lasobras civiles de infraestructura. Tradicionalmente,la primera actividad ha sido la más importante;sin embargo la recesión y la compleja situacióndel UPAC ha llevado a que en este momento sepresente una mayor actividad en la construcciónde obras civiles de infraestructura, representa-das por proyectos de mantenimiento y construc-ción de vías, obras para la generación de ener-gía y proyectos de comunicaciones.

Otros indicadores de construcción mues-tran que los despachos de cemento gris en elprimer semestre de 1998 fueron del orden de522 mil toneladas, con un crecimiento negativorespecto del año anterior, lo cual se esperaba.No se tiene información sobre la proporcióndespachada al sector formal o informal, ni de ladespachada por actividad edificadora.

La actividad edificadora a octubre de1997, según el censo de obras del DANE, mos-tró una relación entre obras en proceso y obrasparalizadas de 3:1 (7.5 millones de m2 en cons-trucción y 2.3 millones de m2 inactivos). Mu-chas de las obras iniciadas, a raíz de la recesión,han tenido que paralizar sus actividades o dis-minuirlas, hecho que se ha agravado especial-mente en el segundo semestre de este año. Estoes importante con relación a la seguridad en lasobras, ya que las condiciones de organización,orden, aseo y control de algunos factores deriesgo para las obras que se inician nuevamenteson deficientes, y los recursos más limitados.

El Ministro de Desarrollo, en reportajepublicado por el diario La República el martes15 de septiembre de 1998, reveló políticas de

45

reactivación económica que incluían una metade construcción de 800.000 viviendas para elpresente cuatrienio, a través de una partida delfondo para la paz, y el aumento de 5% a 10% delos fondos que destinan los municipios a losFondos de Vivienda de Interés Social (Fovis).Con esta iniciativa se buscaba generar 500 milempleos y se esperaba que la inversión fuera delorden de 2.5 billones de pesos para los próxi-mos cuatro años. Sin embargo, durante el últi-mo año la reactivación no ha sido real, y laparticipación porcentual de la población ocupa-da continúa siendo del 5%.

En la construcción de obras civiles deinfraestructura, la dinámica de la inversión estádeterminada fundamentalmente por el sector delas comunicaciones, el sector energético, y deinfraestructura vial y transporte. Estas obras es-tán en su gran mayoría adscritas a los programasde servicio público y, por ello, tienen que operarcon recursos oficiales. Su funcionamiento, porlo tanto, está íntimamente ligado a políticas gu-bernamentales. La estabilidad empresarial conrelación a este tipo de proyectos depende en unalto porcentaje de los planes y programas deinfraestructura que el Estado quiera ejecutar enun momento dado.

Dentro de los proyectos futuros en Co-lombia se pueden citar los siguientes: la mallavial del Valle del Cauca, donde se proyectaconstruir 533 Km nuevos de calzada, y realizarel mantenimiento y la rehabilitación de 790 Km,con una inversión aproximada de US$ 300 mi-llones; la malla vial del Caribe, con 76 Kmnuevos y 687 Km de mantenimiento y rehabili-tación de la vía; el proyecto de transporte masi-vo (metro) de la ciudad de Santafé de Bogotá yel de Santiago de Cali; entre otros.

2. Tipos y tamaños de empresa

Las empresas constructoras, según los ci-clos del sector, presentan variaciones con rela-ción al número de trabajadores empleados. Laencuesta de empleo de la construcción realizada

por Camacol en las ciudades de Bogotá, Mede-llín, Cali y Barranquilla en 1996, muestra que el62% de las empresas empleaban menos de 50trabajadores, el 19% entre 51 y 100, el 14%entre 101 y 300, y sólo el 5% empleaba más de300 trabajadores. En los períodos de mayoractividad del sector, la planta de trabajadores deuna empresa constructora está compuesta porun 15% de personal administrativo y un 85% deobreros de la construcción, mientras que en pe-ríodos de recesión, en los cuales la necesidad demano de obra es menor, el personal administra-tivo puede representar hasta el 78%4.

Las empresas que cuentan con más de300 trabajadores, siendo menor su número,comprenden más de la mitad de los empleosgenerados directamente en el sector de la cons-trucción; las de menos de 50 trabajadores com-prenden tan sólo el 13% de los empleos gene-rados directamente.

El sector tiene particularidades que deter-minan la gran facilidad con la cual se crean odesaparecen empresas, que entran y salen delmercado de edificaciones de acuerdo con lasituación del sector. Las promotoras de proyec-tos nacen, generan una cantidad considerablede empleos y, al finalizar el proyecto, desapare-cen. Esta es una razón importante por la cual eldesarrollo de la salud y seguridad en el trabajoes tan pobre, pues no se mantiene la continuidadde los programas, y quienes dirigen estos pro-yectos no ven la necesidad de realizar una inver-sión importante en el área.

En relación con la contratación y sub-contratación, las empresas promotoras de pro-yectos y constructoras utilizan mano de obrasuministrada por contratistas, quienes a su vezsubcontratan al personal para la realización delas labores específicas de acuerdo con las dife-rentes etapas y fases de las obras. Esta pobla-ción de contratistas y subcontratistas pertenece,en una alta proporción, al sector informal y, poreso, acepta condiciones de contratación que noreúnen los requisitos mínimos legales y trabajanbajo condiciones de salud y seguridad deficien-

46

tes. Estas empresas de contratistas y subcontra-tistas también se ven afectadas directamente porla situación del sector, lo que no les permitetener una situación laboral estable. Los subcon-tratistas, por estar dentro del sector informal dela economía (y en Colombia esta modalidadalcanza el 57% del trabajo en la construcción5),no cuentan con una estructura administrativadefinida, no gozan de la vinculación laboral queincluye las prestaciones legales, entre las que seencuentra la seguridad social, y no pueden sercontrolados por las entidades reguladoras delSistema General de Riesgos, pues no es posiblevincularlos al mismo. El desconocimiento de lascondiciones de seguridad y salud en esta pobla-ción es muy grande y, por tanto, la situación delas mismas en el trabajo puede presentar unpanorama peor que el descrito para el sector.

Otro grupo de trabajadores del sector quepresenta una problemática especial es el de aque-llas personas que participan en los programas deautoconstrucción por iniciativa propia o a través

de las Juntas de Acción Comunal, las cualesrealizan actividades para proporcionar solucio-nes de vivienda a través del uso de mano deobra comunitaria. Esta modalidad se adelantapara la población de menor ingreso en el país.El SENA dirige actualmente un programa deformación orientado hacia la construcción devivienda en los barrios marginales, a través deltrabajo comunitario, denominado plan de auto-construcción, mediante el cual se cumplen dosobjetivos primordiales: la solución de viviendapara los estratos de menores recursos, y la capa-citación. Para este grupo de trabajadores, lascondiciones de salud y seguridad son aún másprecarias, las acciones para la prevención deriesgos ocupacionales fundamentalmente depen-den de la autogestión, y ésta se ve limitada porlos escasos recursos y la escasa formación queposeen en el tema.

La actividad edificadora nacional por des-tino, en las quince principales ciudades del país,se distribuye como se presenta en la tabla 1:

Tabla 1. Actividad edificadora nacional por destino(Quince ciudades, 1997)

Ciudad %

Bogotá 40Medellín 12Cali 11Barranquilla 7Bucaramanga 5Pereira 4Ibagué 3Pasto 3Popayán 3Armenia 2Cartagena 2Manizales 2Neiva 2Villavicencio 2Cúcuta 1

Fuente 4.

47

La mayor actividad edificadora se con-centra de manera importante en las grandesciudades, y es así como en las tres urbes mayo-res del país se adelanta más del 60% de laactividad edificadora.

3. Población trabajadora

Los trabajadores de la construcción enColombia tienen características especiales den-tro de la población general. El trabajo se ofreceal personal menos calificado, aun cuando estasituación parece estarse modificando, de acuer-do con un estudio realizado por el Ministeriodel Trabajo en la ciudad de Medellín, en elcual se observa un incremento en la propor-ción de mano de obra calificada vinculada alsector de la construcción.

Por sexos, se observa una participaciónmasculina del 91%, mientras que la participa-ción de la mujer en el sector es muy limitada yno supera el 10% del total.

Aunque en los últimos tres años, en Co-lombia, la generación de puestos de trabajo enel sector de la construcción cayó, éste siguesiendo importante por el volumen de empleoque genera. En las zonas urbanas, durante 1996,generó 394 mil puestos de trabajo, y, en 1997,341 mil; de éstos, el 29,7% se encuentran encondición de subempleo; el 44,8%, de empleotemporal; y el 25,5%, de empleo permanente.La cifra máxima se había alcanzado en 1995,cuando el sector atravesó por un período deactividad importante6: 427 mil empleos. En elsector rural, la participación en el empleo fuede 233 mil puestos de trabajo para 1996, noteniéndose datos para 1997. En el país hay ungran desconocimiento sobre este grupo de per-sonas, no sólo en cuanto al número de trabaja-dores del sector, sino también sobre sus condi-ciones sociales, económicas y relacionadas conla cobertura en salud y riesgos profesionales.

La edad promedio de los trabajadores en elsector de la construcción es de 33 años. Aproxi-madamente el 40% de ellos tiene edades com-

prendidas entre 20 y 29 años, y el 33% entre 30y 39. Lo cual nos muestra que aproximadamenteel 73% de la población se encuentra en el seg-mento comprendido entre 20 y 40 años. Sinembargo, esta situación puede variar en empre-sas de gran tamaño, donde las condiciones deestabilidad laboral hacen aumentar el promediode manera importante, como puede verse en unestudio realizado en la empresa Conconcreto,donde se encontró que la distribución por edaddel personal fue la siguiente: 18 a 25 años, 15%;26 a 35 años, 38%; 36 años o más, 47%.

El promedio de años de escolaridad en lapoblación vinculada al sector formal es de 7,8.En el estudio sobre oferta y demanda de empleoen el sector constructor en Medellín, se hacereferencia a un estudio nacional realizado en19947, en el cual se encontró que el 4,89% delos obreros contratados durante ese año estabacompuesto por personas sin educación, el 25,1%tenía primaria incompleta, el 28,5% primariacompleta, mientras el mayor volumen de obre-ros, el 32,7%, tenía secundaria incompleta. Nue-vamente el estudio hace referencia a la pobla-ción mayor de 12 años registrada por el DANE.Es probable que los resultados del sector infor-mal, que, como ya se dijo, comprende un núme-ro grande de los trabajadores del sector, mues-tren resultados diferentes, con un nivel de esco-laridad mucho menor.

El promedio de horas trabajadas en lajornada semanal es de 48,6, cuando la jornadaestablecida por ley en Colombia es de 48 horassemanales. El promedio de trabajo para el sectorexcede la jornada laboral, y aún más en algunasformas de contrato por tarea.

El trabajo infantil está restringido por lalegislación colombiana; sin embargo, se sabe quedentro del sector informal, en los núcleos familia-res que prestan servicios en la construcción, tra-baja una proporción importante de menores.

El sector de la construcción ocupa un 3,3%de la población ocupada comprendida entre los12 y los 17 años8, con una participación mayor-mente masculina que femenina. En el trabajo

48

infantil rural, la proporción de niños trabajadoresque trabajan en construcción es menor (1,5%)que la registrada en la construcción en la zonaurbana (7%). Con frecuencia, el promedio dehoras laboradas excede lo estipulado en el Códi-go del Menor9; adicionalmente, al trabajar paraempresas familiares, los niños no reciben remu-neración alguna. Las condiciones de salud yseguridad de estos niños son precarias, puesrealizan labores pesadas como el manejo demateriales; sus condiciones nutricionales sondeficientes; su exposición a los riesgos físicos yquímicos es alta; y los accidentes de trabajo yenfermedades que los conciernen no se registran.

Los trabajadores de la construcción enColombia se clasifican por oficios, en relacióncon la posición jerárquica dentro de la obra y laespecialización de la tarea. Así pueden encon-trarse cuatro categorías: directores de obra yresidentes, responsables de la labor administra-tiva y, por lo general, líderes de la salud yseguridad en el trabajo; auxiliares de obra, cate-goría en la cual también está incluido el perso-nal administrativo vinculado a la empresa, yresponsable del manejo de herramientas, alma-cén y vigilancia; maestros de obra, considera-dos dentro del gremio como los más calificadosy que requieren de certificación especial; y, porúltimo, los oficiales, que se especializan en la-bores como mampostería, pintura, etc., y que,junto con los ayudantes, tienen una mayor ex-posición a los riesgos de trabajo, ya que sonquienes realizan las labores directamente.

Los oficiales de construcción tienen a sucargo el oficio más pesado, reciben una remu-neración promedio menor y adicionalmente, enun porcentaje muy alto, provienen de barriosmarginados (85% viven en estratos socioeconó-micos 1 y 2, los más deprimidos dentro de unaclasificación de 1-6). Presentan una situación deestabilidad laboral diferente a la de los otrosoficios, demostrada por un 43% de empleostemporales para ellos, comparado con un 2,73%para el personal administrativo (directores deobra, residentes, auxiliares de obra).

Cuanto mayor es la especialización y for-mación académica en el sector, menor es laparticipación en empleo de carácter temporal.Podríamos decir que el comportamiento es muysimilar en todo el país.

4 . Modalidades de empleo en el sector

En el país los trabajadores de la construc-ción pueden vincularse mediante cinco tipos decontratos, reglamentados en el Régimen Labo-ral Colombiano: el contrato a término de obra,cuya vigencia está determinada por la labor en-comendada; el contrato a término fijo, cuyaduración es inferior a un año y se suscribe por elperíodo que dure la actividad, etapa o fase de laobra; el contrato a término indefinido, que seusa normalmente para el personal que labora enlas oficinas centrales de las compañías construc-toras, en cargos administrativos y directivos; elcontrato con duración inferior a un mes (acci-dental o transitorio), el cual se establece fre-cuentemente en la construcción de carreteras otrabajos de construcción en áreas rurales con unproceso constructivo inferior a un mes, así comoen obras civiles de infraestructura, especialmen-te en los grandes proyectos por fuera de laszonas urbanas en los cuales, para suplir la manode obra, se recurre a las personas que viven enel campo; por último, la contratación verbal,que es la que con mayor frecuencia se presentaen el medio, y que se realiza básicamente en elámbito de los subcontratistas cuando requierenvincular personal o mano de obra para un deter-minado proceso de construcción.

Este último tipo de contrato tiene, enColombia, características que vale la pena re-saltar: los subcontratistas, cuando necesitanmano de obra específica para algún proceso, sedirigen a sitios de la ciudad en los cuales en-cuentran obreros de la construcción esperandoser contratados. Normalmente la búsqueda yselección se realiza por algún recomendado oreferido, y en el momento de la contratación sedeterminan las condiciones, duración (que con

49

frecuencia no se extiende a más de uno o dosdías), remuneración y condiciones de pago.Estos trabajadores no reciben entrenamiento,no están vinculados a la seguridad social ytrabajan en condiciones de seguridad por de-bajo de cualquier estándar preestablecido; adi-cionalmente, por no estar vinculados a ningúnsistema de la seguridad social, los accidentesde trabajo o enfermedades ocupacionales quetengan no aparecen registrados.

En Colombia, las modalidades de salarioen el sector de la construcción se podrían defi-nir de la siguiente manera: por unidad de tiem-po, mediante la cual se establece un precio porhora, día, semana, quincena o mes (en la cons-trucción de carreteras y obras rurales, el salariopara los campesinos que se vinculan se deno-mina jornal cuando se pacta por días, asignán-doseles un pago diario en pesos); a destajo opor unidad de obra, que consiste en pagarcierta cantidad por cada pieza o unidad proce-sada o fabricada por el trabajador (los trabaja-dores de la construcción los denominan “alcontrato”, y en ella el trabajador no está obli-gado a cumplir la jornada ordinaria estableci-da); por tarea, mediante la cual el trabajador secompromete a realizar una determinada canti-dad de obra y el empleador a pagar una deter-minada suma en dinero (este tipo de salario seutiliza mucho cuando se requiere acelerar laobra para cumplir con la programación delproyecto y con los plazos de entrega).

Usualmente los trabajadores de la cons-trucción devengan el salario mínimo mensualestablecido por el Gobierno, el cual para 1999fue de $236.460, lo que equivale a US$120mensuales aproximadamente.

5. Marco institucional

Instituciones y organismos de financiación

El Sistema de Ahorro y Vivienda en Co-lombia empezó a operar en 1972, con la expedi-ción de los decretos 677 y 678, en los que se

autorizó el establecimiento de un mecanismo decaptación de ahorro y financiación de vivienda,basado en el valor constante.

Con la creación de este sistema se le dioigualmente vida a un nuevo tipo de intermedia-rios financieros: las corporaciones de ahorro yvivienda, que fueron autorizadas a captar recur-sos del público para dirigirlos primordialmentea la construcción, adquisición y mejoramientode las unidades de habitación. Desde 1999 elSistema de Ahorro y Vivienda está en procesode reestructuración, dando lugar a que la cons-trucción de vivienda se paralice, en espera delas nuevas disposiciones del Gobierno.

Institutos de formación

El Servicio Nacional de Aprendizaje(SENA) es un organismo público de orden na-cional, adscrito al Ministerio de Trabajo y Segu-ridad Social. Tiene como objetivo preparar alindividuo para que pueda desempeñarse labo-ralmente en el área elegida.

El programa de formación está dirigido apersonas que desconocen el oficio (personal sinexperiencia) y a aquellas que laboran en un áreaafín a la seleccionada (personal con experiencia).

El SENA cuenta con el Centro Nacionalde la Construcción, especializado en la forma-ción de mano de obra para este sector. En laactualidad tiene 10 cursos: algunos ofrecidos aaspirantes sin experiencia; otros destinados aquienes tienen experiencia; y otros estructura-dos como cursos especiales.

Estos cursos incluyen una formación bá-sica en seguridad y salud, que cubre temas comolos derechos dentro de la seguridad social en elpaís y las normas básicas de higiene y seguridaden las obras de construcción.

De acuerdo con el Artículo 120 del Có-digo Sustantivo del Trabajo, todos los emplea-dores están en la obligación de contratar unnúmero de aprendices en proporción a la canti-dad de trabajadores, con el fin de darles unacapacitación que les permita desarrollar con

50

eficiencia la labor asignada. Este objetivo selogró en todos los sectores de la economía, conexcepción del sector de la construcción, debi-do a la gran inestabilidad de los trabajadorescomo consecuencia de la alta rotación. El Go-bierno, consciente de esto, creó el Fondo Na-cional para la Formación Profesional de la In-dustria de la Construcción (FIC).

Los empleadores, ya sean contratistas osubcontratistas, deben pagar al Servicio Nacio-nal de Aprendizaje (SENA) un aporte del 2%mensual y un aporte extra al Fondo Nacionalpara la Formación Profesional de la Industria dela Construcción (FIC), creado mediante el de-creto 2375 de 1974, a cargo de los empleadoresdel sector, administrado por el SENA y asesora-do por Camacol. Para financiar el Fondo, sedecretó una contribución a cargo de los emplea-dores, la cual consiste en un salario mínimo porcada cuarenta (40) trabajadores que laboren enla obra bajo su responsabilidad y, proporcional-mente, por fracción de 40, pagado directamentea la tesorería del SENA.

La relación entre el sector de la construc-ción y el SENA tuvo un impulso trascendentalcuando se estableció el convenio Camacol-SENA, que no sólo hizo partícipes directos a losconstructores en las tareas de la capacitación,sino que con su aporte se adelantaron algunosestudios que mejoraron el conocimiento sobreel funcionamiento del sector edificador y sudemanda de mano de obra.

Cámara Colombiana de laConstrucción (Camacol)

Tiene como principal objetivo defenderlos intereses del gremio de la construcción en elpaís. No sólo se circunscribe al empresario, entérminos de eficiencia y productividad, sino quetambién se ocupa de la clase trabajadora delsector construcción.

Como entidad gremial, Camacol promue-ve la implementación de programas para mejorarla calidad y la productividad, publica estadísticas

del sector y proporciona ayuda y educación parael desarrollo en general en todo el país.

Camacol asumió como iniciativa gremialel liderazgo de la elaboración y publicación deuna cartilla con el propósito de educar a lostrabajadores, constructores, contratistas y sub-contratistas sobre los derechos que la ley lesotorga en cuanto a seguridad social.10

Cajas de Compensación Familiar

Son las entidades encargadas de pagar elsubsidio familiar en dinero, en especie y enservicios complementarios de salud, educación,crédito, vivienda y recreación a todos los traba-jadores beneficiarios de esta prestación social.

El empleador que ocupe a uno o mástrabajadores en forma permanente debe aportarel 4% sobre el total de la nómina mensual desalarios. Únicamente los trabajadores que seencuentran vinculados mediante contrato a tér-mino definido gozan de este beneficio, ya queotras modalidades de contratación no lo con-templan o, por el alto nivel de rotación, noalcanzan a beneficiarse del mismo.

Sindicatos

El movimiento sindical del sector no esmuy grande, comparado con otros sectores, pro-bablemente por la presencia en la construcciónde gran número de trabajadores que laboran porcuenta propia y que no pertenecen a una indus-tria organizada. En el país, el Sindicato de Obre-ros de la Construcción (Sindicons), que fue fun-dado en 1938, tiene oficinas en las principalesciudades y cuenta con aproximadamente 10.000afiliados. La misión del sindicato es mejorar lasituación socioeconómica del trabajador de laconstrucción, por medio de servicios que prestaa sus afilados, como asesoría legal, negociaciónen la convención colectiva, asesoría en auto-construcción, servicios de odontología, etc. Ac-tualmente, se ha llegado a un acuerdo con Ca-macol y la Asociación de Ingenieros y Arquitec-

51

tos, para conformar una veeduría con el fin deevitar que las constructoras y los contratistasevadan los derechos de los trabajadores comoson las afiliaciones a la seguridad social y elpago de las prestaciones económicas.

Existe una mayor participación de los sin-dicatos en el tema de la seguridad social enColombia, pues participan como miembros acti-vos de los Comités Paritarios de Salud Ocupa-cional y promueven jornadas de formación en eltema de riesgos profesionales. También tienenla oportunidad de ayudar a impulsar el desarro-llo del tema a través de la participación de losprogramas que se establecen en el área.

Otras asociaciones en el país

En Colombia vale la pena resaltar dosasociaciones como son la Asociación Colombia-na de Ingenieros Constructores (ACIC) y laAsociación Nacional de Técnicos Constructores(ASATEC). Ambas han promovido en el país eldesarrollo del sector de la construcción y hanrealizado estudios importantes como, por ejem-plo, el estudio de la oferta y demanda de empleoen el sector de la construcción en Medellín.

ASATEC tiene bajo su responsabilidad lacertificación de maestros de obra para edifica-ciones y obras civiles. Esto, como resultado dela necesidad de tener una mano de obra cadavez mejor calificada, para poder cumplir con lasnormas de calidad.

Los esfuerzos por realizar acciones en elcampo de la seguridad y salud en el trabajo porparte de las asociaciones de profesionales en elpaís son muy pobres, por no decir nulos. En elmedio, no se encuentra documentación de ex-periencias que dichas asociaciones hayan apor-tado como apoyo a este tema.

La internacionalización del sector de laconstrucción ha generado en el país un fenó-meno de desarrollo de la seguridad en el mis-mo, y esto a su vez ha llevado a que se presen-ten diferencias muy grandes en el medio: lasempresas internacionales, dentro de sus proce-

sos de contratación, incluyen cláusulas sobreseguridad y salud en el trabajo que obligan alos contratistas y subcontratistas a cumplir conuna serie de normas de seguridad, sistemas decontratación y afiliación a la seguridad social yuso de elementos de protección personal. Lasempresas locales que contratan con las interna-cionales cumplen a cabalidad con estos reque-rimientos y tienen índices de accidentalidadmuy bajos. Sin embargo, cuando realizan con-tratos con compañías locales no aplican lasmismas normas ni procedimientos. Básicamen-te, la motivación de los empresarios se generapor una serie de sanciones impuestas por estascompañías, que llegan hasta la cancelación delcontrato y la imposición de multas. La bajacultura de seguridad en el país hace que a nivellocal las exigencias sean distintas generandodobles estándares.

B. El sistema nacional de seguridad ysalud en el trabajo

1. Marco institucional

En Colombia, el Estado es el responsablede orientar, vigilar y controlar los riesgos profe-sionales; mientras que el empresario tiene laobligación de procurar ambientes de trabajo quegaranticen la seguridad y salud de las personas.

El Estado, a través del Ministerio de Tra-bajo y Seguridad Social (órgano rector del Sis-tema General de Riesgos Profesionales), el Mi-nisterio de Salud, el Consejo Nacional de Ries-gos y los Comités de Salud Ocupacional, definelas estrategias, las normas de obligatorio cum-plimiento y los procedimientos en materia desalud ocupacional. El Consejo Nacional de Sa-lud Ocupacional y los Comités nacional y sec-cionales de salud ocupacional son instanciascon las que cuenta el Ministerio de Trabajo ySeguridad Social para recibir asesoría y pro-puestas de estrategias y normas orientadas amejorar las condiciones de trabajo en materia de

52

seguridad y salud. Estos organismos no tienenpoder decisorio, pero son responsables de ladefinición periódica del Plan Nacional de SaludOcupacional.

El gobierno, con el objetivo de reglamen-tar el tema de la seguridad y salud en el trabajo,se ha esforzado por establecer las normas yparámetros para el adecuado funcionamiento delos programas preventivos en los sitios de traba-jo; sin embargo, existe una gran limitación en laestructura del Ministerio de Trabajo, entidadque tiene a su cargo esta responsabilidad, dandocomo resultado que el seguimiento no sea eladecuado, y que su implementación sea sóloparcial. Por eso, los desarrollos logrados en elárea obedecen a la voluntad y el empeño de laempresa privada por mejorar la calidad de vidade la población trabajadora.

2. Legislación y reglamentación

La legislación y reglamentación existen-tes en Colombia incluyen las disposiciones ne-cesarias para tener ambientes de trabajo quegaranticen la seguridad y salud de la poblacióntrabajadora. Esto se puede evidenciar en elCódigo Sustantivo del Trabajo, que establecenormas importantes sobre la salud y seguridadcomo son la obligación de elaborar un regla-mento de trabajo que cubra, entre otros aspec-tos, el trabajo en horas extras, el trabajo noc-turno, los días de descanso, el salario mínimo,el control de riesgos y la prestación de prime-ros auxilios en caso de accidente, el suministroobligatorio de vestido y calzado, y la suspen-sión de trabajo por lluvia sin dar lugar a reduc-ción de salario y sin que el trabajador tengaque compensar el tiempo.

La reglamentación específica en materiade seguridad y salud en el trabajo se encuentraen diferentes instrumentos legales:• La Ley 9ª de 1979, que establece las nor-

mas tendientes a prevenir todo daño para lasalud de las personas derivado de las con-diciones de trabajo.

• La Resolución 02400 de 1979, denomina-da Estatuto de Seguridad Industrial, ema-nada del Ministerio de Trabajo y Seguri-dad Social, que establece algunas disposi-ciones sobre vivienda, higiene y seguridaden los establecimientos de trabajo.

• El Decreto 614 de 1984, en el cual se esta-blece que los programas de salud ocupa-cional deben realizarse en todo lugar detrabajo, y que su organización y funciona-miento deben ser permanentes, así comogarantizar que los recursos y las activida-des realizadas estén en relación con el ries-go ocupacional y el número de trabajado-res. Estos programas deben incluir activi-dades de medicina preventiva y del traba-jo, higiene y seguridad industrial. Tambiénse exige mantener en funcionamiento uncomité paritario de salud ocupacional, cons-tituido por un número igual de represen-tantes del empleador y de los trabajadores.

• La Resolución 02013 de 1986 del Ministe-rio del Trabajo y Seguridad Social, la cualregula los comités paritarios de salud ocu-pacional y obliga a las empresas mayoresde 10 trabajadores a conformarlos y a de-finir el número de representantes según eltamaño de la empresa. La experiencia de-muestra que el trabajo de estos comités esimportante en la medida en que las empre-sas y su administración les confieran lasresponsabilidades necesarias para la reali-zación de trabajos de prevención, pues, altener funciones definidas, asumen el lide-razgo en las acciones destinadas a garanti-zar la seguridad y salud en el trabajo.

• La Resolución 1016 de 1989, del Minis-terio de Trabajo y Seguridad Social, otrareglamentación importante por la cual sereglamenta la organización, funciona-miento y forma de los programas de saludocupacional en el país. Esta resoluciónmotivó a los empleadores a instalar en susempresas los programas de Medicina pre-ventiva y del trabajo e higiene y seguri-

53

dad industrial y a conformar sus departa-mentos de salud ocupacional. La mayoríade estos programas fueron creados a par-tir de esta resolución.

Reglamentación específica para elsector de la construcción

Existe, además del Estatuto de Seguri-dad Industrial (Resolución 02400), un Regla-mento de Higiene y Seguridad para la Indus-tria de la Construcción, contenido en la Reso-lución 02413 de 1979, que dicta normas espe-cíficas para el sector.

Esta resolución establece las directricesque en materia de seguridad e higiene debentener las empresas de la construcción; contem-pla la obligatoriedad de realizar actividades mé-dicas y de establecer un programa de saludocupacional; fija las condiciones mínimas deseguridad para excavaciones, demoliciones yremoción de escombros; y consigna las normastécnicas en lo referente a andamios, escaleras,herramientas manuales, trabajo en altura, pro-tección al público, uso de explosivos, vibracio-nes, ruido, diseño ergonómico, conformaciónde comités paritarios, equipo de protección per-sonal e instrucción en primeros auxilios.

Las disposiciones de esta reglamentaciónson en general de obligatorio cumplimiento. Elempresario es quien debe mantener el lugar detrabajo en óptimas condiciones de higiene yseguridad, y definir medidas tendientes al con-trol de accidentes de trabajo y enfermedadesprofesionales. Sin embargo, la poca capacidaddel sistema de vigilancia y control gubernamen-tal hace que estas disposiciones no se cumplan,o que su cumplimiento sea parcial.

Por otra parte, interesa señalar que Co-lombia es uno de los tres países latinoamerica-nos (junto con Guatemala y México) que haratificado el Convenio 167 sobre Seguridad ySalud en la Construcción de la OIT, comprome-tiéndose por lo tanto a cumplir las disposicionesen él contenidas.

3. “Sistema General de RiesgosProfesionales” en Colombia

En diciembre de 1993, mediante la Ley100, se reforma en Colombia la seguridad so-cial, creándose el Sistema de Seguridad SocialIntegral. Éste comprende tres áreas indepen-dientes, responsables del manejo de pensiones,salud y riesgos profesionales. Esta reforma bus-ca, fundamentalmente, aumentar la cobertura ymejorar la eficiencia de la seguridad social parala población.

Gracias a las facultades extraordinariasconferidas por la Ley 100, en 1994 se publica elDecreto 1295, mediante el cual se crea el Siste-ma General de Riesgos Profesionales (SGRP),y se reglamenta su funcionamiento. La transfor-mación más notoria es el paso de un sistema demonopolio prestado por una institución guber-namental, el Instituto de los Seguros Sociales, auno abierto a la competencia, en el cual partici-pan entidades privadas, mixtas o públicas queofrecen sus servicios y compiten por la afilia-ción de las empresas, bajo condiciones regula-das de servicios que pueden ofrecer y de distri-bución de los aportes.

El Sistema General de Riesgos Profesio-nales tiene como objetivos establecer las activi-dades de promoción y prevención tendientes amejorar las condiciones de trabajo y salud de lapoblación trabajadora; y fijar las prestaciones deatención de la salud de los trabajadores y lasprestaciones económicas por incapacidad tem-poral, permanente parcial o invalidez a que hayalugar frente a las contingencias de accidente detrabajo y enfermedad profesional.

Hasta el momento, el sistema no ha logra-do la ampliación de la cobertura para la pobla-ción económicamente activa no protegida en elpaís, como son los trabajadores independientesy quienes laboran bajo modalidades de trabajoen aumento, como es el caso del de la contrata-ción de servicios. Estas modalidades de trabajono tienen aún reglamentación que les permitaser cubiertas por el seguro de riesgos profesio-

54

nales. El sector de la construcción se ve directa-mente afectado por esta situación, ya que unaparte muy importante de los empleos generadosen él corresponden a estas formas de trabajo.

Los afiliados obligados al sistema son to-dos los trabajadores dependientes vinculadosmediante contrato de trabajo o como servidorespúblicos, así como los estudiantes que ejecutenlabores que signifiquen fuente de ingreso parala respectiva institución.

En otras palabras, los trabajadores inde-pendientes del sector de la construcción que,según declaración del Dr. Hernando José Gó-mez Restrepo, Presidente Nacional de Cama-col, al periódico El Tiempo del 13 de julio de1998, pueden representar el 75% del total enalgunas épocas, no están cubiertos por el SGRP.

El SGRP es orientado, regulado, supervi-sado, controlado y vigilado por el Estado, através del Ministerio del Trabajo y SeguridadSocial. El Ministerio de Salud es el responsablede la organización de la prestación de serviciosasistenciales por medio del Sistema de Seguri-dad Social en Salud, a través del cual las presta-ciones asistenciales del SGRP deben realizarse.

La administración del SGRP está bajo laresponsabilidad de las Administradoras de Ries-gos Profesionales (ARP), instituciones regula-das por la Superintendencia Bancaria, las cua-les, además de recaudar las cotizaciones y pagarlas prestaciones económicas y asistenciales, tie-nen el deber de realizar actividades de promo-ción y prevención con sus afiliados.

En el país existen 18 Administradoras deRiesgos Profesionales privadas. El Seguro So-cial, de carácter público, sigue siendo la ARPcon la mayor proporción de empresas y de tra-bajadores afiliados, y tiene la responsabilidadde atender la mayor proporción de empresaspequeñas o de mayor riesgo, como es el caso delos subcontratistas del sector de la construcción.

La responsabilidad de vigilar el cumpli-miento de la normatividad técnica sobre asun-tos de salud ocupacional y de aplicar sancio-nes a quienes las incumplan recae en la Direc-

ción Técnica de Riesgos Profesionales, delMinisterio de Trabajo y Seguridad Social. Estavigilancia cubre tanto a las ARP como a losempleadores.

La afiliación a una Administradora deRiesgos Profesionales es decisión del emplea-dor, quien a su vez debe cotizar la totalidad delSGRP, la cual se determina por una proporcióndel pago total de la nómina. La proporción quedebe pagarse depende de la actividad económi-ca principal que realice la empresa, y para tal finse definen cinco clases de riesgo, siendo I elgrado menor y V el mayor. Existe un listado deactividades económicas, según el cual se asignala clase de riesgo a la que pertenece cada una deellas. La tabla que rige en la actualidad estáfijada por el Decreto 2100 de 1995.

El sector de la construcción se encuentradentro del grado de riesgo máximo (V), y porlo tanto las empresas constructoras son de lasque más aportan al SGRP. En este momento lacotización corresponde al 6,96% de la nóminapromedio mensual, monto que en el futuropodrá modificarse en un rango desde el 3,219%,como valor mínimo, hasta el 8,7%, como valormáximo. El monto de la cotización en esterango será definido mediante un sistema decalificación de las condiciones de higiene yseguridad de las empresas, pero aún no estáreglamentado legalmente.

Dado que a la fecha no es posible modifi-car el monto del valor de la cotización, todas lasempresas que se encuentran en una misma clasede riesgo, sin importar el desarrollo de sus acti-vidades preventivas ni el índice de accidentali-dad, cotizan en el valor inicial de la clase deriesgo (en el caso del sector de la construcción,el 6,96% de la nomina mensual). Esto desesti-mula la inversión en el área. Las compañíastodavía sienten que suscriben un contrato deseguros con la ARP, el cual cubre un riesgo ypaga por él. También debe considerarse que noexisten estadísticas de accidentalidad en el país,por lo que al sector de la construcción se leaplica la tasa de mayor riesgo, a partir de datos

55

tomados de índices internacionales, mas no portener estadísticas reales.

Las ARP están obligadas a distribuir dela siguiente manera las cotizaciones recauda-das en el sistema: el 1% debe entregarse alFondo de Riesgos Profesionales, manejado porel Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, yque tiene por objeto realizar investigaciones yestudios; el 5% debe destinarse al desarrollo deprogramas, campañas y acciones de preven-ción de riesgos; y el 94% restante deberá seradministrado por la ARP para cubrir los costosde las prestaciones económicas y asistenciales,así como para actividades de prevención y con-trol de riesgos profesionales para las empresasafiliadas, y para sufragar sus costos de admi-nistración. La retribución a las empresas afilia-das a las administradoras de riesgos se ha con-vertido en un problema serio para el sistema,ya que en la búsqueda de afiliados se presentansituaciones de competencia desleal entre lasARP, lo cual limita el desarrollo, desplaza res-ponsabilidades y retarda los resultados que,para la fecha, podrían ser mejores.

La Cámara Colombiana de la Construc-ción es una de las agremiaciones entre las cua-les se elige el representante de los empleadoresal Consejo Nacional de Riesgos Profesionales,órgano cuya responsabilidad es la de dirigir eintegrar el SGRP, así como asesorar al gobier-no sobre las políticas y estrategias para que elsistema funcione adecuadamente. Esta presen-cia es de vital importancia para la seguridad ysalud en el sector de la construcción, ya que,gracias a ella, se logra una representación den-tro de ese organismo. Si bien la experienciacolombiana al respecto no ha tenido logrossignificativos, es importante que Camacol par-ticipe directamente en la seguridad social en elcampo de los riesgos profesionales.

El Decreto 1919, del 5 de agosto de 1994,determina la obligatoriedad de la afiliación delos trabajadores al Sistema de Seguridad Socialcomo requisito para expedir la licencia de cons-trucción. Sin embargo, la poca capacidad del

Ministerio de Trabajo para ejercer mecanismosde vigilancia y control, hace que éste sea unrequisito fácil de evadir.

4. Acciones de carácter nacional en elsector de la construcción, en materiade seguridad y salud en el trabajo

Existen pocas acciones, en el ámbito na-cional, para impulsar el desarrollo de la seguri-dad y salud en el trabajo para el sector de laconstrucción. No hay publicaciones específicassobre el área, salvo algunos boletines informati-vos de empresas o de Camacol y el Sena, en loscuales se incluyen temas de interés general yresultados de algunas acciones que se realizan.Varias de las publicaciones existentes tienen comoobjetivo primordial informar al trabajador de laconstrucción sobre los derechos que tiene en laseguridad social (La seguridad social del traba-jador de la construcción – Sena, Camacol).

La investigación en el campo de la seguri-dad y la salud en el sector ha sido muy pobre: elInstituto de los Seguros Sociales ha realizadoalgunos estudios sobre los costos de la acciden-talidad, y encuestas sobre necesidades en elsector; pero no existe un movimiento sectorialque impulse y destine fondos para este propósi-to. La iniciativa parte generalmente del interésparticular de una empresa o persona.

5. Normas técnicas

El Instituto Colombiano de Normas Téc-nicas (ICONTEC), a través de los comités téc-nicos – organismos encargados de realizar elestudio de las normas y que están integradospor representantes del gobierno nacional y so-cios–, ha emitido las normas técnicas para elsector, las mismas que están sujetas a perma-nente revisión, con el objeto de que respondanen todo momento a las necesidades y exigen-cias del progreso tecnológico.

El Consejo Colombiano de Seguridad, unaentidad privada que busca la promoción de la

56

seguridad en el país y que convoca a las empresasa participar como afiliadas en programas de de-sarrollo en el área, está trabajando en un modelopara evaluar la gestión de los programas de saludocupacional, de acuerdo con las normas interna-cionales. Vale la pena resaltar que no existe, en elmomento, ningún esfuerzo particular específica-mente orientado hacia la normalización en segu-ridad para el sector de la construcción.

6. Programas de formación en saludocupacional en el país

En Colombia, las principales universida-des (ubicadas en las ciudades grandes) ofrecenun total de 40 programas en Salud Ocupacional:10 de ellos son programas de pregrado, 29 sonespecializaciones y uno es maestría. Aunque elnúmero de postgrados es muy alto, todos ellosson genéricos, pues no se especializan por áreasde la salud ocupacional ni por actividad econó-mica. En el país no se ofrece ningún programade formación para profesionales en seguridad ysalud en el trabajo para el sector de la construc-ción. Algunas instituciones tecnológicas inclu-yen la cátedra de Salud Ocupacional dentro delplan curricular de las tecnologías en construc-ción; también lo hacen algunos programas deIngeniería Civil, Ingeniería Industrial y Arqui-tectura. El contenido es general y orientado alconocimiento del Sistema General de RiesgosProfesionales, riesgos básicos y uso de equiposde protección personal.

En el medio son pocos los expertos queprestan servicios de asesoría para el desarrollode la salud y seguridad en el sector específico dela construcción. Estas personas se han formadoa partir de la experiencia y han transmitido susconocimientos en las cátedras de Salud Ocupa-cional, en los programas de pregrado y postgra-do. Aún no existe una iniciativa para especiali-zar a los profesionales del sector.

Las Administradoras de Riesgos Profe-sionales han realizado algunas mediciones am-bientales y pruebas médicas a las empresas afi-

liadas. Como se explicó anteriormente, esto hafrenado el desarrollo de los programas preventi-vos, ya que su ejecución se mide en términos deretribución económica, y no de asesoría efectivasegún la necesidad real.

C. Condiciones de seguridad y saluden el trabajo en las obras

1. Condiciones generales de trabajoen las obras

En Colombia, los riesgos laborales en elsector de la construcción tienen característicasespeciales, que inciden significativamente en lasalud y seguridad en el trabajo, y que están rela-cionadas con factores como las diferentes etapasde la obra, el trabajo a la intemperie, la alta rota-ción de los trabajadores, la diversidad de oficios,las condiciones de temporalidad y las tareas dealto riesgo asociadas. Esta última es la razón porla cual el sector de la construcción se encuentraclasificado en el sistema general de riesgos comoclase V, que comprende las actividades de mayorriesgo y de mayor tasa de cotización al sistema.

Los servicios sanitarios, por disposicióncontemplada en la Resolución 02400 de 1979,son obligatorios para todos los establecimientosde trabajo (a excepción de las empresas mine-ras, canteras y demás actividades extractivas) endonde exista alcantarillado público. La exigen-cia contempla la presencia de un inodoro, unlavamanos, un orinal y una ducha en propor-ción de uno (1) por cada 15 trabajadores. En lasobras, el contratista deberá proporcionar estosservicios, suministrar agua potable en una pro-porción de un sistema de agua por cada cin-cuenta (50) trabajadores, así como ofrecer am-bientes especiales donde los trabajadores pue-dan cambiarse la ropa. A pesar de esta legisla-ción, en la realidad esto se cumple sólo parcial-mente, pues son los trabajadores quienes tienenque adecuar, por sí mismos, tanto los serviciossanitarios, como los vestuarios y el lugar para

57

tomar sus alimentos; la zona de alimentación,generalmente, está en el mismo lugar donde serealizan las tareas y presentan condiciones muydeficientes de higiene y limpieza. Esto contrastacon otros sectores, como el de las empresas ma-nufactureras, en los que el empleador propor-ciona locales y servicios sanitarios adecuados.

En el sector de la construcción, son losmismos trabajadores quienes se encargan de sualimentación, pero, como ya señalamos, en con-diciones higiénicas que usualmente son inade-cuadas; lo cual contrasta, nuevamente, con otrossectores en los que es el empleador quien subsi-dia de manera significativa la alimentación.

2. Accidentes de trabajo

En Colombia se considera accidente detrabajo aquel que ocurre durante el cumplimien-to de las labores cotidianas o esporádicas de laempresa. No se considera accidente de trabajoel que ocurre en los desplazamientos del traba-jador, salvo cuando el transporte es suministra-do por el empleador.

Las estadísticas de accidentes de trabajoen Colombia son deficientes e indican que exis-te subregistro. Con la reforma de la seguridadsocial y el advenimiento del Sistema General deRiesgos Profesionales, el reporte de los acci-dentes de trabajo ha mejorado, pero, a pesar deesto, no existe un sistema único de informaciónnacional, y el Ministerio de Trabajo y SeguridadSocial a la fecha, después de 4 años de estable-

cido el sistema, no tiene una publicación oficialde tasas de accidentalidad.

Adicionalmente, los trabajadores indepen-dientes, contratistas y subcontratistas que noestán cubiertos por el Sistema General de Ries-gos Profesionales no reportan los accidentes detrabajo. En muchas ocasiones éstos son asumi-dos por el Sistema de Salud o por pólizas espe-cialmente suscritas, las cuales sólo cubren laatención médica hasta un determinado tope y nocomprenden las prestaciones económicas a lasque da lugar el accidente.

A pesar de no tener estadísticas naciona-les, se han publicado algunos estudios que ser-virán como marco de referencia para este capí-tulo. Entre ellos se encuentran el Estudio sobrecostos de accidentes en el sector de la construc-ción y el Manual para la prevención de acci-dentes y promoción del trabajo seguro en elsector de la construcción, ambos publicadospor el Instituto de los Seguros Sociales; se cuen-ta también con las estadísticas publicadas por laFederación de Aseguradores Colombianos (Fa-secolda), los datos de algunas de las Adminis-tradoras de Riesgos Profesionales privadas, yalgunos otros artículos sobre costos de los acci-dentes de trabajo.

La Federación de Aseguradores Colom-bianos (Fasecolda), en su informe de accidenta-lidad para 1996, presenta algunas cifras de to-das las administradoras de riesgos profesionalesen el país para los diferentes sectores, como semuestra en la tabla 2.

Tabla 2. Actividades económicas que concentran la accidentalidad

Actividad No. de accidentes %

Agricultura, ganadería, caza y silvicultura 14.725 18%Industrias manufactureras 16.716 21%Construcción 14.492 18%Comercio al por mayor y al por menor 9.922 12%Servicios sociales y de salud 16.518 20%Otras actividades y servicios comunitarios 1.788 2%Servicios temporales 3.077 4%Total 81.477 100%

Fuente11.

58

El sector de la construcción presenta un18% del total de accidentes reportados al siste-ma. Es importante tener en cuenta que estosdatos corresponden solamente a los trabajado-res afiliados al sistema general de riesgos profe-sionales, y que, como ya señalamos, el sector dela construcción tiene una proporción muy altade trabajadores fuera de él, a diferencia de laindustria manufacturera. Si pudiera tenerse unregistro del total, se podría esperar un númeromucho mayor de accidentes.

El Seguro Social, en uno de sus estudios,reporta las siguientes cifras en algunas de susseccionales: en el departamento de Risaralda,para el año de 1996, la letalidad por accidentede trabajo fue de 7.3 por mil (35 accidentesmortales, sobre un total de 4.800 accidentes).De los 35 fallecidos, siete (20%) correspondenal sector de la construcción. En el departamentode Santander, durante 1995, se presentó unaletalidad de 4.99 por mil accidentes de trabajo(27 accidentes mortales sobre un total de 5.410accidentes). De estos, ocho (29,6%) se presen-taron en el sector de la construcción12. Esta cifracoincide con otras registradas en el sector en elpaís; sin embargo, son reflejo de estudios pun-tuales, y sería impropio extender esta informa-ción a una dimensión nacional.

Suratep, una de las Administradoras deRiesgos Profesionales privadas, reportó en 1997una tasa de accidentalidad en el sector de laconstrucción del 14,6% (para 15.825 trabajado-res afiliados del sector); y, en 1998, una tasa del13,37% (para 18.947 trabajadores de este sec-tor, afiliados en ese año). La tasa de mortalidaden 1998, en el sector construcción, según lamisma Administradora de Riesgos Profesiona-les, fue de 0,036%. Esta información corres-ponde a empresas constructoras grandes, quedisponen generalmente de una organización desalud y seguridad en el trabajo, y cuyos índicesde accidentalidad serían, por tanto, inferiores ala media del sector. En los cuadros que se adjun-tan como ANEXO-1 se muestra la evolución dela accidentalidad en la construcción, para esta

administradora, en los últimos tres años, y lacomparación con otros sectores según la Clasi-ficación Industrial Internacional Uniforme porActividades (CIIU) de la ONU.

Aun sin datos estadísticos precisos, se sabeque el accidente de trabajo y la enfermedadprofesional en el sector construcción represen-tan un problema social y económico. Estudiosde costos de accidentes de trabajo muestran quelos costos indirectos de los mismos, en todos lossectores económicos, podrían haber representa-do al país, en 1996, hasta el 1,5% del PIB13.

El estudio de costos de accidentes de tra-bajo del Seguro Social, en el cual se investiga-ron 304 casos en el sector de la construcción,estimó un costo para la Institución, por presta-ciones económicas (que incluyen la pensión desobrevivientes), de $259 millones de pesos; yun costo asistencial (por asistencia médica y derehabilitación) de $23 millones de pesos.

Varios autores14 han documentado los cos-tos “ocultos” o no asegurados de los accidentesde trabajo, como una relación costos “asegura-dos”/ no “asegurados”, que va desde 1/5 hasta1/50 según el tipo de empresa. En este caso, sise toman los costos del estudio realizado por elSeguro Social, se podría inferir que los costosocultos o “no asegurados”, con relación a los304 eventos estudiados, serían de $1.410 millo-nes de pesos (utilizando la relación 1/5, asegu-rados/no asegurados), cifra considerable, si setiene en cuenta que al Seguro Social en la Sec-cional Antioquia, durante 1996, le fueron repor-tados 2.460 accidentes de la construcción, mien-tras que a la Suratep le fueron reportados 2.130accidentes durante 1998.

Más aún, si extrapolamos las tasas de acci-dentalidad antes mencionadas, correspondientesa la ARP Suratep, para el sector construcción enel año de 1998 (13,3% para accidentes totales; y0,036% para accidentes mortales), al conjunto delos cerca de 500 mil trabajadores de la construc-ción del país (considerando tanto el empleo urba-no como el rural) se podría estimar que en Co-lombía se habrían producido, en dicho año, no

59

menos de 66.000 accidentes en las obras de cons-trucción, alrededor de 180 de ellos, mortales. Ylos costos directos e indirectos de esta accidenta-lidad representarían un porcentaje muy importan-te del aporte del sector de la construcción al PIB.

Incluso con una estimación conservado-ra, en relación con el número de accidentes detrabajo en el sector de la construcción, éstostienen un impacto muy grande no sólo en lapoblación trabajadora sino también en la econo-mía del país, sin hablar del costo social, que esmuy difícil de cuantificar.

Otro dato interesante, relacionado con elestudio antes mencionado, es que el 65% de lasempresas que registraron estos accidentes notenía un programa de salud ocupacional, y esta

ausencia era mayor en empresas con menos de10 trabajadores (85,2%). Esto muestra, por unlado, el bajo interés en las actividades de pre-vención de riesgos por parte de las empresas y,por el otro, la poca capacidad de seguimiento ycontrol de las instancias responsables.

El Manual de prevención de accidentes ypromoción del trabajo seguro en el sector de laconstrucción presenta una encuesta realizada entreobreros de la construcción en cuatro ciudades delpaís (Bogotá, Barranquilla, Bucaramanga y Pe-reira), la que ofrece algunos datos en relación conlos accidentes de trabajo, sus causas, las fases deobra que representan una mayor accidentalidad,y los riesgos asociados 15. La tabla 3 muestra lasfases de obra de mayor accidentalidad.

Tabla 3. Accidentalidad según fases de la obra

Cimentación y estructura 48,6%

Excavación 16,2%

Acabados 12,4%

Muros y techos 10,9%

Otros 11,9%

Los autores no dan datos sobre la acci-dentalidad en la etapa de preliminares, en lacual las actividades consisten en la planea-ción y programación del conjunto de la obra.Esta etapa es de vital importancia, ya que enella se planean todas las actividades para elcontrol de los riesgos ocupacionales, el cum-plimiento de la legislación en cuanto a la afi-liación a la Seguridad Social y a la planifica-ción del entrenamiento en riesgos de los dife-rentes trabajadores, según la fase de la obra ylos correspondientes riesgos a los que estaránexpuestos. Llama la atención que en Colom-bia no exista una reglamentación especificaque obligue al empresario a realizar una ade-cuada planificación de la obra: las experien-

cias positivas existentes al respecto son elresultado de la iniciativa de algunas de lasgrandes empresas constructoras.

Las compañías constructoras importan-tes en el país se encargan, durante esta etapa, deplanear la instrucción ad hoc de todo el personaly de plantear algunos requisitos de trabajo, or-den y aseo en las obras. Las ARP han desarro-llado programas de entrenamiento inicial o ini-ciación en el tema de la seguridad y salud en eltrabajo, herramientas para el análisis del ries-go, y procedimientos especiales para el controlde la accidentalidad. Las empresas afiliadaspueden aprovechar estos recursos; sin embar-go, su uso es limitado y depende de la afilia-ción a una u otra administradora de riesgos.

60

Los riesgos más mencionados, según elestudio citado, fueron: trabajo en altura (30,3%),caída de materiales (15,8%), instalación de losequipos de trabajo (9,6%), manejo de herra-mientas y equipos (5,8%), orden y aseo (10,5%),factores psicolaborales (1,5%), no uso de equi-po de protección personal (1,3%).

Los accidentes mencionados por los obre-ros de la construcción como más frecuentesfueron: caída de altura (41,2%); cortes, pincha-zos, lesiones, atrapamientos ocasionados por eluso de herramientas y manejo de materiales,golpe por caída de objetos (13,5%); fallas en losequipos y descargas eléctricas (4,8%).

El trabajo en altura sigue siendo el quelos trabajadores perciben como de mayor ries-go y, aunque no es el más frecuente, es el queprobablemente se percibe como de mayoresconsecuencias. Los trabajadores, normalmen-te, no dan importancia a los accidentes meno-res como cortes, pinchazos y golpes, a menosque traigan consecuencias serias. Esto pareceser una característica cultural, pues, tratándosede una actividad de tan alto riesgo, la percep-ción del mismo por parte de los trabajadoresdel sector es diferente.

Las causas de los accidentes respondenfundamentalmente a descuido (25,2%), trabajono protegido (25,4%), pérdida de control(15,4%), construcciones defectuosas y no-seña-lización (13%), no revisión de áreas de trabajo,equipos, herramientas y maquinaria (8.5%),transporte de materiales (30,7%).

En esta encuesta, llama la atención quelos trabajadores consideren la etapa de cimenta-ción y estructura como la de mayor accidentali-dad, y la caída de altura como la causa másfrecuente de accidentes, pues ésta correspondea la etapa de colocación de muros y techos.

Las condiciones de orden y aseo en lasobras, cuando son deficientes, contribuyen a la

ocurrencia de accidentes por pinchazos, mane-jo de herramientas, atrapamiento y caída deobjetos. Algunas experiencias han demostradoque las acciones especiales de orden y aseo enlas obras contribuyen a una disminución im-portante de los accidentes de trabajo. En laconstrucción del Centro Comercial el Salitre,en Bogotá, una de las estrategias para contenerla accidentalidad fue la de destinar cuadrillaspara el orden y la limpieza, y los resultadosfueron sorprendentes.

En construcción también son frecuenteslos trabajos en espacios confinados, tales comola perforación de pilas en la etapa de cimenta-ción, la abertura de zanjas, la adecuación deredes de alcantarillado y acueducto, entre otros.Los accidentes de trabajo que se presentan porcondiciones ambientales no adecuadas para larealización de trabajos en espacios confinadosson muy frecuentes. Las personas ingresan alespacio por medio de una manila (cuerda) ytienen no sólo el riesgo de hipoxia y explosión,sino también un riesgo alto de caída de objetos.

Los accidentes mortales se deben, en unaalta proporción, a caídas de altura, a eventosrelacionados con la operación de maquinariacompleja como son los puentes grúas, y alchoque eléctrico por el contacto con equiposenergizados.

3. Enfermedades profesionales

El tema de la enfermedad profesional esaún más complejo. Los casos reportados y diag-nosticados son muy pocos y el número de diag-nósticos al año es muy escaso, lo que no quieredecir que no existan.

La tabla 4 muestra algunas cifras de en-fermedades profesionales diagnosticadas por elInstituto de los Seguros Sociales, entre 1985 y1996, para todos los sectores económicos.

61

Los diagnósticos de enfermedad profe-sional obedecen a la búsqueda activa de loscasos a través de los programas de salud ocupa-cional de las empresas. Existe muy poca culturapara el diagnóstico y vigilancia de la enferme-dad profesional, siendo esto aún más marcadoen el sector de la construcción, no sólo por laausencia de programas estructurados de vigilan-cia de la enfermedad profesional, sino tambiénpor la poca permanencia de los trabajadores enuna empresa.

En el Decreto 1832 de 1994 se adoptaron42 enfermedades como profesionales, y entrelas relacionadas con el sector de la construcciónse pueden mencionar las siguientes:• Lesiones osteomusculares y ligamentosas,

producidas por sobrecarga física, manejo

de materiales y levantamiento de pesos.Si bien en Colombia se pueden encontrarejemplos de tecnificación, todavía granparte del manejo de materiales, como elhormigonado manual, se realiza utilizan-do recipientes que sobrepasan los 25 Kg,límite establecido por ley para el levanta-miento de pesos, lo cual representa unacondición de riesgo para las lesiones os-teomusculares.

• Dermatitis y dermatosis, ocasionadas porel manejo de cemento y otras sustanciasquímicas como resinas, ACPM, brea, creo-sata, soda cáustica, ácidos y solventes.La exposición se produce en procesos deimpermeabilización de madera, concretoy techos, y en procesos de pintado, lim-

Tabla 4 ARP – Protección Laboral, Seguro Social:Enfermedades profesionales diagnosticadas. Período 1985-1996

Enfermedades Diagnósticos en el período

Hipoacusia 1.696Intoxicación por plomo 339Enfermedades de la piel 315Neumoconiosis 160Intoxicación por plaguicidas 122Intoxicación por mercurio 103Lumbalgia 19Laringitis 11Asma 10Síndrome del túnel carpiano 7Bisinosis 7Conjuntivitis 4Tuberculosis 3Rinitis 3Enf. de Dupuytren 2Aplasia medular 2Tendinitis de Quervain 2Otras 14Total 2.819

62

pieza e instalación de pisos. El uso deelementos de protección personal comoguantes, mascarillas y lentes es muy defi-ciente: los trabajadores manipulan las sus-tancias sin ningún tipo de protección. Lasdermatitis son la tercera causa de enfer-medad profesional en el país, según elestudio mencionado.

En lo relativo a enfermedades producidaspor ruido y/o vibración, se encuentra que lamayor proporción de trabajadores expuestos aruido se localiza en las labores de preparaciónde mezclas de concreto y en el transporte verti-cal de materiales, actividades que se hacen conmaquinas mezcladoras (trompos o tolvas), vi-bradores, plumas, elevadores de brazo y malaca-tes. Una situación que impide la puesta en mar-cha de mecanismos de control efectivos es elhecho de que muchos de estos equipos sonutilizados bajo la modalidad de arriendo, y losdueños de los mismos no tienen interés en hacerinversiones para corregir los problemas en lafuente; al mismo tiempo, los dueños de las obrassólo buscan un interés de rendimiento en eltiempo de utilización de la maquinaria, y noemprenden actividades de mantenimiento pre-ventivo alguno.

En el sector de la construcción, la exposi-ción a polvo de asbesto se presenta en la mani-pulación de materiales de construcción comoparedes y techos fabricados con asbesto cemen-to. El problema existe no sólo en la construc-ción de las obras, sino también en los procesosde demolición, en los que no se siguen las nor-mas básicas de manejo seguro del asbesto, comoson la humidificación de superficies y el uso deprotección personal adecuada. El desconoci-miento de las prácticas seguras para el manejode asbesto obedece también a que, en nuestromedio, se ignora este factor de riesgo.

La exposición a temperaturas altas, supe-riores a las máximas tolerables y que producenen el trabajador síntomas tales como calambres,choques, hiperpirexia, insolación o síncope, pue-

den presentarse en trabajadores de la construc-ción, especialmente cuando se dan situacionesde baja aclimatación, al trasladarse la mano deobra de una región del país más fría a otra declima más cálido, donde el trabajo a intemperiepuede significar temperaturas ambientales supe-riores a los 35 grados centígrados.

Adicionalmente, también se desconoce lanecesidad de mejorar los ambientes de trabajo,en búsqueda de mayor productividad. Las insta-laciones provisionales, tanto las de los directi-vos de la obra como las de los obreros, no tienenen cuenta la adecuación de oficinas, almacenesy sitios confortables.

También se deben considerar los riesgossociales relacionados con la forma cómo lostrabajadores y sus familias solucionan las ne-cesidades básicas de vivienda, alimentación,educación y salud. A esto deben sumársele lascondiciones de violencia que se viven en elpaís y que generalmente se ven agravadas enlos barrios de bajos recursos, donde habita unagran proporción de los trabajadores de la cons-trucción. En el medio se tiene la concepción deque los trabajadores de la construcción presen-tan un alto índice de consumo de alcohol yotros sicofármacos; sin embargo, no hay unestudio que lo demuestre.

E. Gestión de la seguridad y salud en eltrabajo en las empresas constructoras

1. Organización, actividades y políticas deseguridad y salud en el trabajo en lasempresas constructoras

El tener un programa de salud ocupacio-nal escrito y funcionando es de obligado cum-plimiento para todas las empresas del país. Sinembargo, la baja capacidad de vigilancia y con-trol, por parte del Ministerio de Trabajo y suDirección Técnica de Riesgos Profesionales,hace que sólo algunas empresas del sector de laconstrucción lo tengan.

63

El contenido básico de un programa desalud ocupacional para cualquier empresa con-templa la formulación de objetivos, el diagnósti-co de las condiciones de seguridad en el trabajo,los programas de vigilancia y seguimiento delos factores de riesgo presentes, las medidas desaneamiento básico, las herramientas de inter-vención sobre las condiciones de trabajo, losprogramas de inducción y educación, y los sis-temas de evaluación y seguimiento.

El sector de la construcción, por su altaespecificidad, requiere un proceso de planea-ción cuidadoso. Sin embargo, no existen dife-rencias en el contenido de los programas desalud ocupacional frente a otros sectores. Lasempresas constructoras grandes han extendidoel Programa de Salud Ocupacional a sus contra-tistas y subcontratistas, e incluso han hecho queel programa y la intención de trabajar en él seincluya en las licitaciones públicas y privadas.

Sólo un número muy limitado de las em-presas constructoras del país cuenta con un pro-grama cuyos componentes sean los que se des-criben a continuación.

En Colombia, para tener un diagnósticode las situaciones de riesgo en las obras, segúnel tipo las mismas y sus fases, las empresasconstructoras utilizan como herramienta el Pa-norama de factores de riesgo, que sirve parareconocer y diagnosticar los factores de riesgopresentes en la obra, definir acciones según lapeligrosidad y consecuencias de los mismos, ytomar decisiones en el proceso de planeación dela obra. Incluye no sólo el diagnóstico, sinotambién una propuesta en la que se clasifican enorden de prioridad los factores de riesgo y setoman decisiones para su control.

Las actividades de un Programa de SaludOcupacional incluyen las de Higiene y Seguri-dad, que buscan fundamentalmente la evalua-ción y control de los factores de riesgos quepueden conducir a un accidente de trabajo oenfermedad profesional. Dentro de estas activi-dades están las mediciones ambientales y eldiseño de métodos de control orientados hacia

el medio ambiente de trabajo; también la inter-vención en las personas a través de la capacita-ción, la modificación del comportamiento y eluso de equipos de protección personal.

La conformación de brigadas de emer-gencia y primeros auxilios también forma parteimportante del Programa de Salud Ocupacio-nal, que incluye planes de evacuación y aten-ción de desastres. No todas las obras cuentancon una brigada de primeros auxilios, pues lareglamentación carece de especificidad para elsector, mientras debería ser obligatoria la con-formación de una brigada de primeros auxiliospor obra y no por empresa, con lo que se logra-ría una mayor cobertura.

Los exámenes médicos ocupacionales sonun requisito exigido por la ley. Sólo las empre-sas constructoras que cuentan con departamen-tos de salud ocupacional realizan exámenes mé-dicos ocupacionales, orientados hacia los facto-res de riesgo y los problemas de salud específi-cos del sector. Otras empresas simplemente cum-plen con la disposición legal, mientras que lossubcontratistas muy rara vez lo hacen.

La capacitación en el tema de la seguridady salud en el trabajo debe estar presente desde elproceso de inducción o entrenamiento. En lasinstalaciones de la obra, la empresa, por ley,debe dar a sus trabajadores dos horas semanalesde capacitación16 (aunque no necesariamente enriesgos profesionales). Esta norma ha impulsadola capacitación en seguridad y salud en el traba-jo, especialmente en aquellas empresas en lascuales el departamento de salud ocupacionaldepende del área de desarrollo humano.

Los departamentos de salud ocupacionalde las empresas constructoras por lo generaldependen del área de recursos humanos (direc-ción de personal) o del área administrativa. Estoha llevado a que el perfil de los jefes de saludocupacional de las empresas constructoras enColombia esté más orientado hacia el desarrollosocial que hacia el desarrollo técnico. Los depar-tamentos de salud ocupacional funcionan dentrode las empresas, y los responsables programan

64

actividades de capacitación e inspecciones deseguridad en las diferentes obras. Los departa-mentos, para su funcionamiento, cuentan con unpresupuesto propio, el cual se distribuye para lasactividades en las diferentes obras; sin embargo,dentro de cada una de éstas, por lo general no seincluye una partida presupuestal para el tema dela seguridad y salud en el trabajo.

Los jefes de salud ocupacional cuentancon la colaboración de tecnólogos en higiene yseguridad, que son personas con formación téc-nica general en prevención de riesgos ocupacio-nales, pero sin formación especializada en elsector de la construcción. Esta última la adquie-ren por medio de la experiencia. Su labor funda-mental es realizar las labores de campo y, encolaboración con el personal médico y paramé-dico (propio o contratado), ejecutan los progra-mas de seguimiento y control descritos.

Los Comités de Medicina, Higiene y Se-guridad son una de las herramientas funda-mentales para desarrollar la salud ocupacionalen las empresas. En la práctica, sólo las gran-des constructoras, que tienen una situación deestabilidad, mantienen en funcionamiento di-chos comités.

El análisis estadístico de la accidentalidadpermite disponer de una información ágil y opor-tuna. Con este fin, se utilizan las categoríasanalíticas ANSI Z 16,2. Las empresas debenllevar registros de diversos indicadores, comoson el Indice de Frecuencia y Severidad y elIndice de Lesión Incapacitante (ILI) que combi-na la frecuencia y la gravedad del evento. Al notener estadísticas confiables, tampoco existenregistros históricos de estos indicadores que per-mitan comparar unas empresas con otras, por loque los puntos de referencia se toman de datosestadísticos de otros países.

En el futuro, está previsto que el resultadode estos indicadores de las empresas pueda serutilizado por la Administradora de Riesgos Pro-fesionales a la que una empresa está afiliada,como parámetro para la variación del monto dela cotización. Aquellas que tengan mejores re-

sultados en sus indicadores de accidentalidad(entre otros) podrán modificar el aporte econó-mico que hacen al sistema. Pero esto dependeráde una nueva reglamentación que deberá serexpedida por el Ministerio de Trabajo. Muypocas empresas llevan registros de sus acciden-tes de trabajo y, en muchas ocasiones, las ARPtienen en general mejores registros de acciden-tes que las propias empresas.

Reglamentación para contratistas, sobrelas normas de higiene y seguridad quedeben cumplirse

Las compañías constructoras exigen a suscontratistas y subcontratistas que cumplan conalgunas normas básicas de higiene y seguridad,como son las normas de orden y limpieza, el usode elementos de protección personal requeridosen la obra, la afiliación al Sistema de SeguridadSocial, y la participación en un programa deinstrucción básica. Como se ha venido señalan-do, esto sólo se aplica en aquellas empresasconstructoras o contratistas de obras de infraes-tructura grandes, en las cuales, dentro del proce-so de licitación, se exigen algunos requisitos desalud ocupacional y saneamiento básico.

En el país existen 53 empresas de cons-trucción con más de 250 trabajadores, y el totalde trabajadores en ellas es de 30.000, aproxi-madamente. Se podría decir que, en el sector,sólo esta población (aproximadamente el 10%del total) se beneficia de programas de saludocupacional. Algunas de estas empresas loshacen extensivos a sus contratistas y subcon-tratistas y tienen unas exigencias de contrata-ción que consideran aspectos relativos a laprotección de los trabajadores.

Equipo de protección personal

La entrega de equipo de protección per-sonal normalmente es realizada por el coordina-dor o jefe de salud ocupacional y por el funcio-nario del almacén, o por quien haga sus veces.

65

En el procedimiento es normal que se exija altrabajador que firme una constancia de haberrecibido el equipo de protección personal e ins-trucciones sobre su uso. Algunas empresas exi-gen a sus contratistas y subcontratistas el uso deelementos de protección personal, mientras otras

incluso los suministran gratuitamente, como partede la promoción de la seguridad en la obra.

La tabla 5 describe cuál es el equipo deprotección personal suministrado regularmenteal personal de obra, en una determinada empre-sa constructora.

Tabla 5

Oficio Equipo de protección personal suministrado

Personal de taller Zapatos con puntera.

Machinero Uniforme, zapatos con puntera, protectores auditivos, monogafas,guantes de carnaza, delantal.

Mecánico Uniforme, zapatos con puntera, guantes, tapardi plástico.

Soldador Careta desechable, guantes, delantal, polainas.

Personal de obra Casco, uniforme, zapatos.

Pintor Mascarilla con filtro químico, uniforme.

Cerrajero Uniforme, botas con puntera, casco y guantes de carnaza.

Ingeniero Botas de caucho, guantes de vaqueta, casco.

Personal de oficina Descansa pies, sillas de condición ergonómica.

Fuente: Programa de Salud Ocupacional de una empresa constructora colombiana.

En los últimos cuatro años, ha aumentadoen el país la demanda de equipo de protecciónpersonal así como la exigencia por una altacalidad de los mismos. Esto ha llevado a que lascompañías productoras locales mejoren los es-tándares de sus productos.

Son cada vez más frecuentes los casos enlos que el tema de la seguridad y salud en eltrabajo se incluye en la gestión de las obras. Losingenieros residentes son las personas responsa-bles del cumplimiento de las diferentes activida-des y de las normas de seguridad y uso deimplementos de protección personal. El tema dela calidad y la certificación en ISO o cualquier

otra norma de calidad ha impulsado una mejororganización en seguridad y salud en las obras,circunstancia que en un futuro muy cercanopuede tener resultados positivos.

2. Encuesta sobre seguridad y saluden el trabajo

Para dar una mayor información sobre elsector de la construcción, se aplicó una encuestaen las ciudades de Santafé de Bogotá, Medellíny Cali, en la que se recogía la opinión de contra-tistas y subcontratistas sobre el tema. La encues-ta buscaba obtener información sobre las condi-

66

ciones de seguridad y salud en el trabajo en elsector de la construcción, gracias a los datosobtenidos en las obras.

Las unidades de información fueron obrasen curso, del tipo vivienda y edificaciones yobras civiles. Se diseñó un cuestionario único,para ser aplicado en todas ellas. Se encuestó untotal de 50 obras en Medellín, Cali y Santafé deBogotá. La selección de ellas se realizó de ma-nera aleatoria, con el objetivo de que en lamuestra se incluyera edificación de vivienda(38) y obra civil (13). El 71% de los encuesta-dos fueron contratistas de obra, el 14% maestrosde obra, y el resto residentes de obra o jefes depersonal. El total de encuestados fue de 368.

Los resultados mostraron que el 54% delas obras encuestadas contrata al personal deobreros en la modalidad de contrato por obra;el resto lo hace por contrato verbal o por servi-cios ocasionales. Las empresas generalmenteconsiguen el personal a través de referidos orecomendados de contratistas; una de ellas acu-día al SENA; otra, a una empresa de serviciostemporales.

En relación con la afiliación a la seguri-dad social, el 84% afirma tener sus trabajado-res afiliados al régimen de salud; el 52%, te-nerlos afiliados al régimen de pensiones; y el58%, al régimen de riesgos profesionales. Valela pena resaltar que, para expedir la licencia deconstrucción, se requiere la afiliación a los tressistemas de seguridad social (salud, pensionesy riesgos profesionales), pero, como esto sólose hace en el momento de la intención de cons-truir, el seguimiento para ver si se cumple o nocon este requisito es muy pobre. Al preguntarsi la empresa cumple con los requerimientos deafiliación a la seguridad social, el 30% sostienetener el requisito vigente, mientras que el 41%no lo tiene. En los casos positivos esto se debea un requerimiento especial de la empresa cons-tructora, que exige que los trabajadores esténafiliados al Sistema de Seguridad Social por lomenos 24 horas antes de empezar a desarrollarlas labores.

El 49% de las obras encuestadas sostienetener programas de salud ocupacional; el 47%,Comité Paritario de Salud Ocupacional; el 49%,Panorama de Factores de Riesgo; y el 49%,programa de capacitación inicial sobre riesgosrelacionados con el sector de la construcción yuso de implementos de protección personal. Laduración promedio de esta capacitación iniciales de 1 ½ horas. Las ARP han participadoactivamente en estos programas de capacita-ción. En el 36% de las obras se ofrece, ademásdel programa de capacitación inicial, capacita-ción básica sobre elementos de protección per-sonal. El 49% de las obras encuestadas llevaregistros de accidente de trabajo, y el 31% refie-re llevar registros de enfermedad profesional;sin embargo, estos últimos no aparecen registra-dos en el sistema.

Al preguntar sobre la causa principal deaccidentes de trabajo, el 53% de los encuesta-dos señala las caídas; seguida de golpes, el17,8%; y de pinchazos, el 15%; lo que coincidecon los datos enunciados anteriormente. La per-cepción del riesgo de altura es muy grande, auncuando no es la causa principal real de los acci-dentes; los golpes y pinchazos obedecen a pro-blemas de orden y limpieza en las obras.

Vale la pena resaltar los comentarios dealgunos encuestados que se refieren a la ausen-cia de afiliación al Sistema de Seguridad Social,al desconocimiento del sistema general de ries-gos profesionales y de los derechos que tienenlos trabajadores al estar afiliados al sistema, a laparticipación cada vez mayor del personal fe-menino en las labores finales de limpieza, y alproceso de búsqueda de obreros de la construc-ción en sitios específicos de la ciudad, donde seconcentran en espera de alguien que los contra-te. Este último parece ser un fenómeno que sepresenta en todas las ciudades del país.

Los resultados de la encuesta nos confir-man el panorama descrito en este documento:existe muy poca conciencia sobre seguridad ysalud en el trabajo en el sector de la construc-ción. Nuevamente, sólo las empresas grandes

67

organizadas cuentan con programas de saludocupacional, y sólo ellas hacen extensivos susprogramas a los contratistas y subcontratistas.Aún se entiende la seguridad y salud en eltrabajo como un requisito de ley, no como unmedio para el mejoramiento de la calidad y lacompetitividad.

Conclusiones y recomendaciones

El diagnóstico de la situación de la saludy seguridad en el sector de la construcción no esnuevo. Desde hace varios años los documentospublicados y los estudios realizados han repeti-do muchas de las situaciones y condiciones des-critas en este estudio. Incluso, se podría decirque el sector está sobrediagnosticado. Lo quefalta es la voluntad política para trabajar en eltema, reforzar la vigilancia y el control, y lograrun liderazgo que permita implementar muchasde las medidas que ya se han propuesto.

En este estudio se han descrito los aspec-tos más relevantes de la situación de la salud yseguridad en el trabajo en el sector de la cons-trucción en Colombia. Se han recogido expe-riencias de las diferentes empresas que reali-zan trabajos en el sector y de los distintosactores de como son el Sistema General deRiesgos Profesionales, las asociaciones, los em-presarios y los trabajadores.

Por presentar el sector características es-peciales de crecimiento y contracción, y debidoa la actividad que realiza, en la que participandiferentes grupos de trabajadores que de algunamanera se especializan en el trabajo, y asimismoa causa de la duración de las obras, las diferen-cias en los riesgos según las etapas de las mis-mas y la poca estabilidad de las empresas, lasalud y seguridad no alcanzan en el país elgrado de desarrollo deseado. Esto no se debe auna dificultad especial para reconocer los ries-gos o condiciones de trabajo, ni a una ausenciade personal capacitado para abordar el tema deseguridad; por el contrario, parece ser que, sal-

vo en algunas empresas bien conformadas, éstees un tema del cual nadie quisiera apropiarse.

El gobierno, con la problemática del des-empleo y, en especial, con la situación económi-ca que vive el país, tiene otras prioridades. ElMinisterio de Trabajo, a través de la DirecciónTécnica de Riesgos Profesionales, encargadade la vigilancia, el control y la dirección delsistema, ha destinado su esfuerzo y energía amadurar un sistema que apenas tiene cuatroaños. Aún existe una oportunidad grande, espe-cialmente en lo que se refiere a los programas devigilancia y control y al refuerzo al cumplimien-to de la ley.

La importante cantidad de recursos, tantotécnicos como económicos, derivados de la aten-ción de las ARP en el campo de la prevenciónde riesgos, ha tenido como resultado que tantolas empresas como el Estado, a través del Minis-terio de Trabajo, hayan delegado algunas de lasfunciones y responsabilidades que les corres-ponden. Esto ha desviado en algunas ocasionesla intención principal del SGRP. Adicionalmen-te, los trabajadores, por las mismas condicionesde inestabilidad, no han ejercido mecanismosde presión suficientes para mejorar las condicio-nes de seguridad y aumentar la cobertura.

A pesar del auge de la seguridad y salud enel trabajo que se ha vivido en los últimos cuatroaños a raíz de la reforma de la seguridad social,el país aún carece de especificidad sectorial en elcampo de los riesgos profesionales. No existeespecialización en el sector y no se ha promovi-do la creación de programas de formación espe-cíficos en seguridad y salud en el trabajo para elsector de la construcción. Y aun siendo éste unode los sectores de mayor riesgo, no ha recibidoun tratamiento especial en lo referente a la for-mulación de políticas, reglamentación, capaci-tación, vigilancia y seguimiento.

Una de las mayores limitaciones del SGRPen el sector de la construcción es el hecho de nodar cobertura a los trabajadores independientes,grupo muy importante en ese sector. Otra limita-ción importante del SGRP para el sector, y que

68

es compartida por todos los sectores, es el hechode que a las empresas constructoras que se afi-lian al sistema se les aplica la tasa de cotizaciónsegún sus características de riesgo, sin que toda-vía puedan variar el monto de la cotización deacuerdo con los resultados obtenidos de su ges-tión. Esto puede desestimular a la empresa paraasumir la responsabilidad que le corresponde enla prevención.

De acuerdo con las estimaciones realiza-das en el presente estudio, en las obras de cons-trucción de Colombia se producirían no menosde 66.000 accidentes de trabajo al año, de loscuales 180 serían mortales. Estos datos demues-tran la necesidad de abordar el tema de la segu-ridad y salud en el trabajo en todas sus dimen-siones y por todos sus actores (gobierno, gre-mios, instituciones de formación, empresarios,administradoras de riesgos, y trabajadores), paraasí formular una propuesta común que tengacomo objetivo disminuir los accidentes de tra-bajo y las enfermedades profesionales, y mejo-rar la calidad de vida de los trabajadores delsector de la construcción.

Las empresas, salvo aquellas con sufi-ciente infraestructura y capital, no han destina-do recursos suficientes para el tema de la salud yseguridad en el trabajo y se limitan al cumpli-miento mínimo de algunas disposiciones lega-les. Incluso las empresas que han destinado re-cursos y han realizado esfuerzos, ante la falta devigilancia han delegado sus responsabilidades alas Administradoras de Riesgos Profesionales,con lo que, en alguna medida, se desvirtúa larazón de ser del sistema, como se ha expresadoanteriormente en este estudio.

Finalmente, las asociaciones, la Cama-col y el SENA han realizado algunos esfuerzosaislados, mientras que se requiere de un traba-jo continuo, en el que estén definidos clara-mente los niveles de responsabilidad.

La internacionalización es un factor quebeneficia al sector, no sólo en el campo econó-mico, sino también en relación a la seguridad ysalud en el trabajo. La globalización de la eco-

nomía, la presencia de petróleo en el país y laposibilidad de desarrollos conjuntos en el cam-po de la construcción con empresas extranjerashacen que las empresas constructoras localestengan que competir en condiciones de calidady de seguridad y salud en el trabajo. Se hadetectado que cuando las empresas realizan con-tratos para firmas extranjeras tienen un mejorcomportamiento en materia de seguridad y sa-lud en el trabajo que cuando trabajan para clien-tes locales. Esto, a pesar de que genera un dobleestándar, está produciendo un cambio cultural yun aprendizaje local importante.

Cada vez con mayor frecuencia las licita-ciones incluyen entre sus condiciones de eva-luación el tema de la seguridad y salud en eltrabajo y el del medio ambiente. Las empresaslocales, para poder competir en este mercado,han tenido que iniciar actividades en estos cam-pos. Sin embargo, como hecho curioso, el moti-vo principal para hacerlo es cumplir con unasdisposiciones obligatorias en materia de seguri-dad. El empresario todavía no ha logrado ver lasalud y seguridad como variable de negocio.

Por lo anterior, es primordial concientizara los actores que se han mencionado (gobierno,empresarios, gremios, asociaciones y trabajado-res), destinar recursos, y valorar desde lo econó-mico y lo social el esfuerzo realizado en materiade seguridad y salud en el trabajo. Es tambiénnecesario disponer de registros y estadísticasconfiables, que permitan conocer la situaciónreal del sector. Para ello se requiere crear unsistema de información que genere las variablesnecesarias para un correcto diagnóstico. Otraacción importante es la de capacitar a los traba-jadores, mandos medios y empresarios en lostemas que les competen y con el nivel de com-plejidad que se requiere, de acuerdo con el niveljerárquico que corresponda.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad So-cial, a través de la Dirección Técnica de Ries-gos Profesionales, debe continuar con el esfuer-zo desplegado en el diseño de un sistema deinformación que permita que las Administrado-

69

ras de Riesgos Profesionales le remitan los da-tos sobre las variables previamente definidas.La capacitación podrá verse apoyada por lasAdministradoras de Riegos Profesionales, gre-mios y asociaciones. Los trabajadores deberánjugar un papel de liderazgo, en procura de me-jorar sus condiciones de trabajo. Las empresas,a través de sus programas de salud ocupacionalde empresa, que pueden ser exclusivos para unasola o pueden prestar servicios a un conjunto deellas, deberán fortalecer las actividades de pro-moción y prevención.

La gestión de la seguridad y salud en eltrabajo debería estar integrada a la gestión de laobra (en el presupuesto, en la planificación y enel seguimiento), y no ser una responsabilidadexclusiva del Jefe de Seguridad o del Jefe deSalud Ocupacional de la Empresa, o de la ARP.La unidad de actuación en materia de seguridady salud en el trabajo en la construcción es la obray no la empresa, como se observa en otros sec-tores. Esto requiere de mayor especificidad nosólo en la acción, sino también en la reglamen-tación, en la oferta formativa, y en las activida-des de promoción. De lo contrario, el sector dela construcción no podrá tener el desarrollo nilos resultados esperados frente a los accidentesde trabajo y las enfermedades profesionales.Llama la atención en Colombia el gran énfasisque se hace en el ámbito de los programas deSalud Ocupacional de Empresa, y la muy pocalabor de seguimiento y de control que se hace enel ámbito de la obra.

Con relación a los riesgos presentes en lasobras, es importante resaltar que el sector de laconstrucción se está moviendo desde una laborartesanal a una labor industrial. La reingenieríaen el sector, como lo manifestó el Ministro deDesarrollo, en entrevista concedida al diario LaRepública en septiembre de este año, requierede la industrialización y estandarización. Exis-ten acuerdos entre el sector constructor y elindustrial para la elaboración de productos deconsumo masivo como son puertas, ventanas,marcos, techos, paredes, etc. Las nuevas técni-

cas para la elaboración de algunas etapas deobra han permitido un mayor control de losriesgos ocupacionales, así como una mejor ins-trucción sobre los mismos.

Como recomendación se sugiere el esta-blecimiento de un grupo interdisciplinario detrabajo, que integre esfuerzos, retome las expe-riencias exitosas existentes en el medio y que hansido impulsadas por algunas grandes empresasconstructoras, y a su vez sirva de apoyo algobierno para lograr un verdadero desarrollo eneste campo. Es muy importante lograr demostrara los diferentes actores como son el gobierno, laempresa privada, las asociaciones y los sindica-tos, los beneficios económicos y sociales quebrinda el tener condiciones óptimas de salud yseguridad en las obras. En situaciones de auste-ridad como la que estamos pasando en el país araíz de la crisis económica, se torna aún másimportante demostrar el beneficio también eco-nómico que se obtiene de trabajar en este campo.

El Gobierno, a través del SGRP, deberíaestructurar un plan orientado específicamentehacia el sector, disponiendo de los medios paralograr un adecuado desarrollo técnico, el cualpodría obtenerse a través de la actualización dela reglamentación, la exigencia de que el temasea abordado por expertos en la materia y en elsector, lo que daría pie a la necesidad de unanueva oferta formativa, la ampliación de la co-bertura y la disponibilidad de un adecuado siste-ma de información que permita llevar la acciónallá donde se requiere.

Notas

1 Colombia, Departamento Nacional de Planea-ción, Unidad de Análisis Macroeconómico. Indicadoresde coyuntura económica mensual, junio de 1998. San-tafé de Bogotá.

2 Revista Portafolio, 13 de julio de 1998.3 OIT. Situación reciente en el sector de la cons-

trucción, la ingeniería civil y las obras públicas, 1992.4 Cámara Colombiana de la Construcción. Presi-

dencia Nacional. Segunda encuesta empresarial nacio-nal de empleo de la Construcción, 1996.

70

5 Reyes, A.; Farne, S.; Rodríguez, L.A.; Forero, A.;Carrasco, E. Empleo, productividad e ingresos: Colom-bia 1990 - 1996. Lima, OIT. Oficina de Area y EquipoTécnico Multidisciplinario para los Países Andinos.1998. Doc. de Trabajo, Nº 66.

6 Dane. Encuesta Nacional de Hogares, Cuartotrimestre de 1997.

7 Concejería Presidencial para Medellín y su ÁreaMetropolitana. Oferta y demanda de empleo en el sectorconstructor en Medellín, noviembre de 1995.

8 OIT. Programa IPEC. Niñas, niños y jóvenestrabajadores. Colombia, 1996.

9 Colombia. Código del Menor (ICBF, 1991),artículo 242, p. 68.

10 Camacol, Comfama, SENA, La seguridad so-cial del trabajador de la construcción.

11 Fasecolda. Informe de Accidentalidad 1996.12 Colombia. Seguro Social. Protección Laboral.

Construcción: costos de los accidentes de trabajo, 1997.13 Domínguez, Jorge Iván. Impacto económico

del accidente de trabajo. Suratep, 1997.14 Bird, Germain. Liderazgo práctico en el con-

trol total de pérdidas. 1985.15 Colombia. Seguro Social. Protección Laboral.

Manual para la prevención de accidentes y promocióndel trabajo seguro en la industria de la construcción.1995. p. 17.

16 Colombia. Leyes, Decretos, etc. Ley 50 de 1990,Artículo 21.

71

ANEXO 1

A) Accidentalidad del sector de la construcción1998-1999

Año Expuestos Accidentes de trabajo Tasa

’98 18.947 2.533 13,37%

’96 16.086 1.931 12,00%

Fuente: Sistema de Información SURATEP.

B) Tasas de accidentalidad comparativas,SURATEP 1997

Año Actividad Expuestos Accidentes de trabajo Tasa

‘ 97 Agricultura, ganadería, caza y pesca 11.562 1.073 9,28 %

Minería y otras actividades extractivas 727 135 18,00 %

Elaboración de productos alimenticios 33.648 4.193 12,50 %

Fabricación de sustancias químicas 10.430 778 7,45 %

Construcción 15.825 2.329 14,70 %

Textiles 13.694 1.346 9,82 %

Comercio 42.843 2.027 4,73 %

Fuente: Sistema de Información SURATEP.

C) Tasas de accidentalidad en la construcción,SURATEP (1995 - 1998)

Año Clase Expuestos Accidentes de trabajo Tasa

’95 V 2.561 507 19,80 %

’96 V 8.999 1.830 20,34 %

’97 V 15.825 2.329 14,72 %

’98 V 13.311 2.130 16,00 %

Fuente: Sistema de Información SURATEP.

72

ASOCOLBESTO. Boletín científico. Vol. 5,Agosto de 1998.

CAMARA COLOMBIANA DE LA CONSTRUC-CIÓN. PRESIDENCIA NACIONAL. Se-gunda Encuesta Empresarial Nacional deEmpleo en la Construcción. 1997.

COLOMBIA. CONSEJERIA PRESIDENCIALPARA MEDELLIN Y SU AREA METRO-POLITANA. CORPORACION PAISAJO-VEN. Oferta y demanda de empleo en elsector constructor en Medellín. Noviem-bre de 1995.

COLOMBIA. INSTITUTO DE LOS SEGUROSSOCIALES. VICEPRESIDENCIA DERIESGOS LABORALES. Trabajo segu-ro. Manual para la prevención de acci-dentes y promoción del trabajo seguro enla industria de la construcción. Diciem-bre de 1995.

COLOMBIA. MINISTERIO DE TRABAJO YSEGURIDAD SOCIAL. Código de SaludOcupacional, aplicable en el régimen delSeguro Social. 1990.

COLOMBIA. MINISTERIO DEL TRABAJO YSEGURIDAD SOCIAL. Sistema Generalde Riesgos Profesionales. 1997. (Libroelectrónico).

CONSORCIO CONVEL - CONINSA. Progra-ma de Salud Ocupacional. 1996.

CORPORACION CENTRO REGIONAL DE PO-BLACION. SEGURO SOCIAL. PROTEC-CIÓN LABORAL. Incentivos monetariosy accidentalidad laboral. 1997.

CORTES DIAZ, José María. Técnicas de pre-vención de riesgos laborales. Seguridad

Bibliografía

e higiene en el trabajo. Editorial TébarFlorez. Tercera edición.

DANE. Censo de obras en proceso de cons-trucción. Julio de 1997.

EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN. Sis-tema de vigilancia epidemiológica de losproblemas prioritarios de salud en el áreade influencia de la construcción del pro-yecto hidroeléctrico PORCE II. FNSP,abril de 1997.

GALLON R. Adolfo León; CARDONA T., Au-gusto. Estudio motivacional para el per-sonal de obra en la empresa ConConcre-to S.A. Medellín, Universidad Nacionalde Colombia, Facultad de Arquitectura,1997.

GIRALDO ISAZA, Fabio; SOLER BARBOSA,Yesid. El sector de la construcción y laseguridad e higiene. Camacol, 1986.

HAGAMOS EL CAMBIO. Publicación men-sual interna de ConConcreto. No. 1, feb.de 1997; No. 2, marzo de 1997.

LOPEZ VALCARCEL, Alberto. Seguridad ehigiene en los trabajos de construcciónen América Latina. OIT, 1986.

OIT. PIACT. Seminario Nacional Tripartitosobre Higiene, Seguridad Ocupacional yBienestar de los Trabajadores en Boli-via. OIT / Ministerio de Trabajo de Boli-via. Cochabamba, 27 - 30 de septiembrede 1983.

OIT. Situación reciente en el sector de laconstrucción, la ingeniería civil y lasobras públicas. Duodécima Reunión.Ginebra, 1992.

73

OIT. Niñas, niños y jóvenes trabajadores. Bo-gotá, 1996.

JIMENEZ, Enriqueta. Condiciones y medio am-biente de trabajo en la construcción civil.Seminario Nacional Tripartito sobre Con-diciones y Medio Ambiente de TrabajoOIT / Ministerio de Trabajo de Perú. Para-cas, 25 - 28 de abril de 1984.

OSORIO VILLEGAS, Jorge. La seguridad ehigiene en las obras de la construcción.Camacol, 1996.

PROGRAMA CENTROAMERICANO DE CIEN-CIAS DE LA SALUD. INSTITUTO NA-CIONAL DE SEGUROS. Estudio sobresalud ocupacional en el sector de la cons-trucción. San José de Costa Rica, 1978.

REYES, Alvaro; y otros. Empleo, productividade ingresos: Colombia, 1990 - 1996. Lima,OIT-ETM Países Andinos, 1998.

SENA, CAMACOL, COMFAMA. La seguridadsocial del trabajador de la construcción.1997.

SURATEP. Manual de inducción para el tra-bajador de la construcción. Cartilla yVideo. División Nacional de Capacita-ción. 1997.

UNIVERSIDAD DE ANTIOQUIA, FACULTADNACIONAL DE SALUD PUBLICA. SE-GURO SOCIAL. PROTECCIÓN LABO-RAL. Construcción: costos de los acci-dentes de trabajo. 1997.

VARGAS, Marco Antonio. Arquienergética.Hombre, energía, salud y arquitectura.Universidad Nacional de Colombia, Fa-cultad de Arquitectura. Tesis para optar altítulo de Arquitecto. 1996.

74

75

Contenido

Introducción

A. Características generales del sector construcción

B. Condiciones de seguridad y salud en el trabajo en las obras

C. Gestión de la seguridad y salud en el trabajo en las obras y

en las empresas constructoras

D. Sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo en el sector de la construcción

E. Conclusiones y recomendaciones

Anexos

Bibliografía

Capítulo IV

Seguridad y saluden el trabajo de construcción:

el caso de Ecuador

Bolívar Vera Paladines

76

77

Engel Dollfus, en 1867, expresó: “El em-pleador debe a sus trabajadores algo más quelos salarios. Tiene el deber de velar por su saludmoral y física, y esta obligación, puramentemoral, que no puede ser reemplazada por nin-gún tipo de salarios, debe prevalecer sobre lascondiciones de interés particular”.

El rápido crecimiento económico experi-mentado por Ecuador en la década de los se-tenta, al convertirse en país exportador de pe-tróleo, propició la inversión doméstica de losingresos obtenidos por estas exportaciones, loque dio como resultado un acelerado procesode Industrialización Sustitutiva de Importacio-nes (ISI) y de modernización agropecuaria.Esta bonanza del petróleo inyectó nuevos ymayores recursos a los diversos sectores de laeconomía, produciéndose un crecimiento im-portante del sector construcción, que llegó aalcanzar una producción equivalente al 5,7%del PIB del país; y consolidándose además,durante este período, las empresas constructo-ras más importantes de Ecuador.

Las crisis social, política y económica definal de la década llevó a Ecuador, en 1999, auna inflación del 60%, y a una disminución delPIB del 7%. El país estuvo al borde de unahiperinflación; y la depreciación del sucre conrespecto al dólar, entre el 30 de diciembre de1998 y el 6 de enero de 2000, llegó al 289%. Lasituación descrita colapsó el sistema productivo,y el año 1999 resultó ser un año especialmentecrítico: el 80% de las obras quedaron paraliza-das, 200.000 obreros se quedaron sin trabajo, yotros 200.000 puestos de trabajo quedaron indi-rectamente afectados.

Tampoco son alentadoras las cifras facili-tadas por la Cámara de la Construcción de Qui-to (CCQ). En 1999, el sector aportó apenas el2,5% del Producto Interno Bruto (PIB). El Aus-

tro (Azuay, Cañar) es la excepción, por las re-mesas de dinero enviadas por los emigrantes(residentes en EE.UU., España e Italia): segúnla Cámara de la Construcción del Azuay, de los400 millones de dólares que arribaron a la re-gión en 1999, el 65% se destinó a la edificacióny a compras de casas. Por el contrario, en Gua-yas, en 1999, se paralizó casi totalmente la ac-tividad de la edificación; sólo en la obra públicahubo inversión; y CORPECUADOR, el Muni-cipio de Guayaquil, el Consejo Provincial y elMOP realizaron proyectos en la reconstrucciónvial en la costa, de acuerdo con la informaciónfacilitada por la Cámara de la Construcción deGuayaquil.

Por otro lado, el Seguro de Riesgos delTrabajo del IESS, institución pionera en el paísen seguridad y salud en el trabajo, cumplió 37años, proporcionando a sus afiliados no sola-mente prestaciones económicas, sociales y desalud, sino también determinados servicios encuanto a prevención, capacitación, difusión yevaluación de los riesgos derivados de las acti-vidades productivas.

En general, son las empresas multinacio-nales de la construcción las que han incluido laseguridad y salud en el trabajo en la ejecuciónde las obras; y también, aunque en forma máslimitada, algunas instituciones del Estado, comoPetroecuador, INECEL, etc. Por lo demás, eltema de la seguridad y salud en el trabajo no hasido implementado por el sector de la construc-ción, como consecuencia de determinadas ca-racterísticas propias del sector y del país.

El propósito del presente estudio es anali-zar la seguridad y salud en el trabajo, en elsector de la construcción en el Ecuador, hacien-do una breve referencia a la situación socioeco-nómica en la cual se ha desarrollado este sectorde la economía.

Introducción

78

A. Características generales del sector

1. Obras y empresas constructoras

Para la economía del país, la construcciónsignifica inversión, trabajo, dinamismo y desa-rrollo. Sin embargo, la construcción es un sectormuy segmentado: existe un número no cuantifi-cado de pequeños constructores independientesde viviendas unifamiliares y sólo un númerolimitado de empresas con capacidad económi-ca, tecnológica y administrativa.

Para determinar el tamaño y volumen delas empresas del país, la Superintendencia de

Compañías analizó los estados financieros co-rrespondientes al ejercicio económico de 1998,presentados por las 23.761 compañías sujetas asu control. Esta clasificación se realizó sobre labase del peso total de tres variables financieras:activo total, patrimonio y ventas. De las 1.000compañías más importantes del país en todas lasramas productivas, 51 corresponden al sector dela construcción; es decir, el 5,1%.

La ubicación geográfica donde se asientanadministrativamente las 51 más importantes em-presas de la construcción es la siguiente: el 60.8%se encuentran en Pichincha, el 23,5% en Guayas,el 5,9% en Azuay, y el 9,8% en Tungurahua.

Localización geográfica de las 51 empresasconstructoras más importantes

0.0

20.030.0

10.0

40.050.060.070.0

Azuay Guayas Pichincha Tungurahua

Distribución por actividad económica delas 1000 empresas más importantes del país

0.0

10.0

20.0

30.0

40.0

Agric

ultur

aCo

mer

cioCo

nstru

cción

Elec

tricid

adIn

dustr

iasM

inas y

Ca

nter

asSe

rvici

os

a Em

pres

as

Tran

spor

te y

Com

unica

ción

Porc

enta

je

Porc

enta

je

Serv

icios

Pe

rson

ales

5.9

23.5

60.8

9.8

11.2

2.2

29.5

5.1

32.0

3.49.8

2.2 4.6

Fuente: Superintendendia de Compañías, Año de 1998.

El organismo que integra al sector de laconstrucción en el país es la Cámara de la Cons-trucción, conformada por varias sedes regiona-les; destacando la Cámara de la Construcciónde Quito (CCQ), que cuenta con 38 años demantener una intensa actividad en pro del desa-rrollo del sector constructor nacional. El 70% delos afiliados a la CCQ son personas naturales;el 15%, pequeñas empresas; y el 15%, media-nas y grandes empresas1.

Las Fuerzas Armadas del Ecuador hanincursionado en diversas actividades económi-cas. En la construcción, con el Cuerpo de Inge-nieros del Ejército (CIE), entidad creada en 1902para la ejecución de obras públicas de enverga-dura, por lo que se ha convertido en una de las

grandes constructoras del país, pues su patrimo-nio asciende a $30.550.000 USD. Los ingresosnetos para 1997 alcanzaron los $15.270.000USD y el superávit fue de $3.130.000 USD.Cuenta además con 2.000 trabajadores. Por vo-lumen de construcción, el CIE, desde 1994, seadjudicó 45 proyectos para obras viales y 28proyectos para obras civiles2. Como muestra dela capacidad alcanzada por el CIE para compe-tir en el sector construcción, se puede mencio-nar su interés por dirigir la construcción delOleoducto de Crudos Pesados (OCP), obra devital importancia para el desarrollo de la indus-tria hidrocarburífera y la economía nacional3.

La inversión del Estado en obra públicase realiza a través de recursos presupuestarios

79

asignados al Ministerio de Obras Públicas(MOP). En el ANEXO 1 se muestra la evolu-ción de estas inversiones a lo largo del período1990-1998: como se observa, estos recursoshan venido disminuyendo a partir del año de1995, y se encuentran actualmente estancados,lo que ha incidido negativamente en el compor-tamiento del sector construcción en su conjunto.

En la actualidad, la Ley de Moderniza-ción del Estado permite la participación del sec-tor privado en la construcción y mantenimientode la infraestructura, a través de mecanismos decoinversión, concesión, ejecución y administra-ción de obras. Entre las obras que son objeto delos mecanismos mencionados figuran la amplia-

ción del oleoducto transecuatoriano, los aero-puertos, las obras de riego, las vías y puentes,los terminales terrestres, los estacionamientos, ylas centrales hidroeléctricas.

En el transcurso de los últimos años, lacontribución de la construcción al PIB alcanzósu máximo a finales de la década de los 80, conel 3,56%, para posteriormente ir disminuyendohasta situarse en el 2,56% como promedio en ladécada de los 90. En todo caso, en 1999 se obser-va un cierto crecimiento de dicha participación,alcanzando el 2,52% del PIB, debido a la inver-sión que el Estado realizó en la reconstrucción dela infraestructura vial destruida por los efectosdel fenómeno climatológico de El Niño.

Aporte de la construcción al PIB

3.43

3.56

2.94

2.772.66

2.50

2.52

2.43

2.44

2.43

2.48

2.52

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Años

En

porc

enta

jes

Fuente: Información Estadística Mensual BCE, Enero 31 de 2000, N˚ 1775.

En la Encuesta Anual de Edificaciones de1996, del Instituto Nacional de Estadísticas yCensos (INEC), se señala que el mayor númerode permisos de edificaciones corresponde a lacategoría de Vivienda Residencial, con el 82.93%del total de permisos de edificación concedidospor los municipios del país.

La población que migra a las grandesciudades es presa fácil de los traficantes de

tierras que los inducen a participar en la inva-sión de predios; problema éste que se agudizóen 1997 y 1998 como consecuencia de lasinundaciones causadas por el fenómeno mete-reológico de “El Niño”. Este tipo de asenta-mientos espontáneos, mal llamados urbaniza-ciones clandestinas, supera las 400 unidadesen Quito, según lo señala el Presidente delColegio de Ingenieros Civiles de Pichincha; y

80

lo mismo ocurre en Guayaquil y otras ciuda-des. En estas invasiones de tierras se construyeel 70% de la vivienda informal del país. Lasautoridades han iniciado jornadas de desalojosen un intento por frenar este fenómeno social.En Guayaquil, cerca de 1.800 viviendas fue-ron demolidas en el mes de agosto y septiem-bre de 19984. Para solucionar el problema ha-bitacional se han implementado programas deconstrucción de vivienda popular a través de laautogestión como, por ejemplo, en la sierra en

Cayambe, en 1.979; en Pujilí, en 1995, a con-secuencia de los efectos sísmicos; en Cuenca,en 1993, por el deslave de la Josefina; y en lacosta en general, luego de los efectos del fenó-meno climático de “El Niño”, 1997-1998.

En el gráfico que sigue se muestra comola producción y el consumo de cemento hanvenido creciendo de forma continua durante losúltimos 20 años; coincidiendo los períodos demayor desarrollo económico con el incrementode su producción y consumo.

Producción y demanda de cemento en el Ecuador

0.00

500.00

1,000.00

1,500.00

2,000.00

2,500.00

3,000.00

3,500.00

4,000.00

4,500.00

1980 1981 1982 1983 1984 19861985 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Mile

s de

TM

Producción Demanda

Fuente: Cámara de la Construcción de Quito, 1999.

El mayor consumidor de cemento es elsector privado, que absorbe el 80% de su pro-ducción, correspondiéndole el 20% restante alas obras públicas5.

2. Población trabajadora

De acuerdo con el Instituto Nacional deEstadísticas y Censos (INEC), la PoblaciónEconómicamente Activa (PEA) en Ecuador

era, en 1999, de 4.773.150 personas; de lasque el 70% eran hombres, y el 30% mujeres; ycorrespondiendo el 73% al área urbana, y el27% al área rural. El sector de la construcciónabsorbió el 5,91 de la PEA, es decir 282.337personas, de las cuales el 97,2% eran hombres,y el 2,8% mujeres. En el gráfico que sigue semuestra la evolución de la participación delsector en la PEA del país, a lo largo de losúltimos años.

81

Una encuesta realizada a los 100 partici-pantes de dos cursos realizados por la EscuelaTaller de la Construcción, de la CEOSL, en1996, dio los siguientes resultados, en cuanto asus niveles de instrucción: el 2,40% no teníaningún nivel de instrucción; el 32,57% teníanivel de educación primaria; el 43,27%, nivelde educación secundaria; y el 21,76%, nivel deeducación superior.

El Código de Trabajo contempla diversasposibilidades de contratación de los trabajado-res por parte de la empresa: contrato a prueba;contrato por obra cierta, por tarea y a destajo;contrato eventual, ocasional y de temporada;contrato de grupo y contrato de equipo6.

La subcontratación es una modalidad decontratación típica del sector de la construc-ción para enrolar trabajadores a través de ter-ceras personas y, de esta manera, evitar lasrelaciones laborales directas entre el construc-tor o dueño de la obra y el trabajador. Estamodalidad de contratación atenta contra losintereses del trabajador respecto de los benefi-cios laborales que legalmente le corresponden,tales como la seguridad social, la estabilidaden el empleo, los salarios de acuerdo a ley y lasnecesarias condiciones de seguridad y salud ensus puestos de trabajo.

Los habitantes de las provincias centralesdel área andina del país, como Chimborazo,Tungurahua y Cotopaxi, tienen el prestigio deser buenos trabajadores de la construcción. Estacaracterística de la población es demandada porlas grandes empresas constructoras que acudena estas provincias a reclutar trabajadores para laejecución de obras civiles. Por otra parte, lasciudades de Quito, Guayaquil, Cuenca y Ma-chala son los centros de mayor desarrollo eco-nómico, y atraen a gran cantidad de migrantesrurales y de otras ciudades en busca de trabajo.Esto ha motivado que en determinados lugaresde dichas ciudades hayan surgido zonas dondese dan cita desempleados en busca de trabajo, ydonde acuden también las empresas constructo-ras para reclutar trabajadores para sus obras.

Una de las características del trabajo en laconstrucción es el de ser una actividad tempo-ral, por lo que no resulta fácil la organizaciónsindical, en el sector. En Ecuador existe la Fede-ración de Trabajadores Libres de la Construc-ción y de la Madera (FETRALCOMA), quepertenece a la Confederación Ecuatoriana deOrganizaciones Sindicales Libres (CEOSL) yque cuenta con filiales en Quito, Cañar, Manabíy Esmeraldas y tiene un porcentaje de alrededordel 0,07% de afiliados del total de la PEA del

Porcentajes de la población ocupadaen la construcción

6.30

5.916.10

5.90 5.90

6.10

5.93

5.60

5.80

6.00

6.20

6.40

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Años

Por

cent

ajes

Fuente: Encuesta de empleo, subempleo y desempleo (INEC).

82

sector construcción. La Federación se estructu-ró con los participantes en el primer curso de laEscuela Taller de la Construcción que organizóla CEOSL en 1996, y entre sus principalesobjetivos figura el de promover la seguridad ysalud en el trabajo.

Existen, por otra parte, los Gremios deMaestros Albañiles, como el “13 de Abril” dePichincha, que es afiliado a la Junta de Defensadel Artesano. Estos gremios dictan ocasional-mente cursos para titulación de Maestro Mayor,con la duración promedio de dos semestres.

3. Capacitación en el sector

Las instituciones que ofertan capacitaciónal sector laboral de la construcción son el Servi-cio Ecuatoriano de Capacitación Profesional(SECAP); la Junta de Defensa del Artesano; losGremios de Albañiles; los Colegios Profesiona-les; las Cámaras de la Construcción, que en elcaso de la de Quito implementó el CEDECON;la Escuela Taller del Municipio y la AgenciaEspañola de Cooperación Internacional para larestauración del Centro Histórico de Quito; lasUniversidades; las ONGs; y la Escuela Tallerde la Construcción, de la CEOSL.

El SECAP es la institución encargada dela capacitación de los trabajadores de los dife-rentes sectores económicos, a través de las Re-gionales Norte, Centro, Sur y Litoral. La forma-ción que imparte es la formación de adultos,formación de mandos medios, formación de téc-nicos, y capacitación. Las estadísticas de 1997señalan que para el sector de la construcción serealizaron en el país 34 cursos, en los que sematricularon 513 alumnos, de los cuales el 94%fueron hombres y el 6% mujeres, con una deser-ción promedio del 13%. En todos los programasacadémicos se integró el módulo de “Seguridady Salud Ocupacional”, con una duración de 74horas. La participación en estos cursos posibili-ta la obtención de certificados profesionales enlas respectivas ramas de la construcción7.

La Confederación Ecuatoriana de Organi-zaciones Sindicales Libres (CEOSL) organizó,en 1996, la Escuela Taller de Construcciones,donde el tema de la seguridad y salud en eltrabajo fue abordado como materia del pensumde estudios, con una duración de cuatro meses,participando en los dos talleres un total de 100trabajadores de la construcción. Asimismo, laCEOSL cuenta, desde 1991, con el Centro deEstudios de Seguridad e Higiene Industrial (CES-SHI), que es el único organismo técnico enmateria de seguridad y salud laboral de quedisponen los trabajadores.

La Junta Nacional de Defensa del Artesa-no es un organismo creado legalmente mediantela Ley de Defensa del Artesano, publicada en elRegistro Oficial N° 356 de noviembre 5 de1953, para proteger al sector artesanal del país.De conformidad con dicha ley, la Junta es laentidad que otorga títulos de Maestros de Talleren las diversas ramas artesanales, - entre ellas lade la construcción -, refrendados por los Minis-terios de Trabajo y de Educación y Cultura.

La formación de profesionales de laconstrucción en el nivel universitario (Ingenie-ría Civil y Arquitectura) no incluye en los pla-nes de estudio ningún contenido sobre seguri-dad y salud en el trabajo, dificultándoles así alos directivos y técnicos de las empresas cons-tructoras el cumplimiento de la función que lescorresponde en materia de prevención de losriesgos del trabajo.

La Universidad Central del Ecuador, através de la Facultad de Medicina, cuenta conla Maestría en Salud Laboral, que hasta la fechaha graduado a una sola promoción; y cuentatambién con la Universidad Popular, que es laencargada de formar a obreros en las diferentesramas de la construcción.

Por otro lado, la Cámara de la Construc-ción de Quito (CCQ) organizó, en 1996, elPrimer Encuentro “Construcción y Medio Am-biente”, reconociendo así la importancia de larelación hombre-naturaleza y la necesidad deintroducir, en el desarrollo de proyectos de la

83

construcción, la variable medio ambiente. Asi-mismo, creó el Centro de Estudios y Desarro-llo de la Construcción (CEDECON), comonúcleo de contactos, investigación y perfeccio-namiento profesional. Y también estableció unconvenio con la Cámara de Industriales de Pi-chincha para el funcionamiento de la Escuelade Tecnología de la Construcción, que cuentacon el apoyo financiero de la Fundación Suizade Cooperación para el Desarrollo Técnico(SWISSCONTACT).

En lo que se refiere a la difusión del temade la construcción, hay en el país diversas publi-caciones especializadas en la construcción, comoDomo, Trama, Escala, Diseños y la revistaConstrucción de la CCQ. Interesa señalar, eneste sentido, que la revista de la CCQ ha venidoocupándose, ocasionalmente, de difundir infor-mación sobre el tema de la seguridad y salud enel trabajo en la construcción.

4. Marco institucional para el sectorde la construcción

Los créditos otorgados por el sistema fi-nanciero en 1997 fueron de 51.3 billones desucres. La construcción se benefició con el 9%de este monto, financiándose principalmente através de los bancos del Pichincha, del Progresoy el ABN Amor. El Banco Ecuatoriano de laVivienda (BEV) destinó cerca 26.3 mil millonesde sucres al sector de la construcción, repartidosen más de 1.700 operaciones crediticias8.

De acuerdo con los datos de la EncuestaAnual de Edificaciones (1996), del INEC, el84.4% del total de los permisos de edificaciónse autofinanció, mientras que el 15,6% restantese efectuó con recursos provenientes del Segu-ro Social, el Banco de la Vivienda, Mutualistas,otros Bancos y otras fuentes de financiamiento.

El Programa de Incentivos Habitaciona-les, implementado por el Ministerio de Desarro-llo Urbano y Vivienda (MIDUVI), la estrategiade ampliación de plazos de la Corporación Fi-nanciera Nacional (CFN) y la Banca Privada,

se apoya en tres elementos: ahorro particular,crédito bancario y subsidio gubernamental. Ba-sándose en el nivel de ahorro de cada persona,propone subsidiar el valor que le falte para lacompra o construcción de vivienda. Se confíaque a mediano plazo el programa tenga un im-pacto positivo en el sector de la construcción.Para la ejecución de este programa, el MIDUVIdispone de recursos otorgados por el BancoInteramericano de Desarrollo (BID).

Para promover el desarrollo científico ytecnológico del Ecuador, se creó, a nivel guber-namental, la Secretaría Nacional de la Ciencia yla Tecnología; asimismo, como institución pri-vada, fue creada la Fundación para la Ciencia yla Tecnología (FUNDACYT). La FUNDA-CYT contempla el financiamiento de proyectosque llevan a cabo entidades públicas y privadassin fines de lucro y con reconocida trayectoria enla investigación científica. En lo que se refiere alsector construcción, existen, entre otros, los si-guientes proyectos: Centro de Investigación dela Vivienda; Centro de Investigaciones en Inge-niería Estructural y Sismoresistente; y, Vulnera-bilidad Sísmica de Viviendas de Interés Social.En todo caso interesa señalar que la seguridad ysalud en la construcción todavía no ha sidoconsiderada como materia de investigación.

5. Internacionalización del sector

La inversión extranjera total en el país, en1996, fue de185.000 millones de sucres (USD52.000.000), de los cuales el sector de la cons-trucción recibió aproximadamente 440 millonesde sucres (USD 121.000). En 1997, la inversiónextranjera total fue de 314.696 millones de su-cres (USD 73.000.000) correspondiéndole alsector de la construcción 7.624 millones de su-cres (USD 1.765.000), lo que significó un au-mento sustancial con respecto al año anterior9.

El sector emplea, en gran medida, mate-riales de construcción nacionales, pero necesitatambién importar otros, siendo una línea rele-vante de importaciones la de los acabados, como

84

cerámicas, sanitarios y grifería. En el gráficosiguiente se muestra la evolución de las impor-taciones de materiales de construcción, duranteel período 1990 – 1999: en él puede observarse

cómo, debido a la crisis económica del país engeneral y a la del sector de la construcción enparticular, las importaciones de materiales deconstrucción se han estancado.

Importación de materiales para la construcción (porcentajes)

4.91

3.022.733.08

3.19

2.98

2.78

4.17

3.65

3.52

2.00

2.50

3.00

3.50

4.00

4.50

5.00

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999

Años

Por

cent

ajes

Fuente: Información Estadística Mensual (Banco Central del Ecuador), N˚ 1775, 31 de enero de 2000.

Adquisiciones Supervisión

Desbroce de terreno y

movimiento de tierras

Excavacióny

cimentaciónEstructuras

Instalacioneseléctricas,sanitarias

e hidráulicas

MamposteríaRevestimiento

yenlucidos

Mobiliariode

empotramiento

Pinturay

acabados

EJECUCION DE LA OBRA

FASES DEL PROCESO DE LA CONSTRUCCIONDiagrama de bloques

En el informe “Crisis del sector de laconstrucción”, de enero de 1998, elaborado parala Cámara de la Construcción de Quito, se señalaque el 88.6% de la producción de materiales parala construcción se destina al mercado nacional,mientras que el 11,4% se exporta. Entre estosproductos se pueden citar: perfiles de aluminio,que se exportan a Colombia y Perú; sanitarios, aEE.UU.; material eléctrico, a EE.UU. y Brasil;pisos de madera, a Colombia, Chile, Japón,España, Corea y Yugoslavia; y semielaboradosde pintura, a Colombia y Venezuela.

B. Condiciones de seguridad y saluden el trabajo en las obras

1. Condiciones generales de trabajoen las obras

Para analizar las condiciones de seguri-dad y salud en el trabajo de la construcción esconveniente observar el proceso de construc-ción de una obra, tal como se muestra en elgráfico siguiente:

85

Las características del trabajo de la cons-trucción limitan la estabilidad y la permanenciadel personal en las empresas. A ello debemosagregar que, en la mayoría de los casos, larelación contractual se realiza a través de terce-ras personas (subcontratistas), por lo cual laresponsabilidad patronal se diluye dificultandola demanda, organización y ejecución de losprogramas de seguridad y salud en el trabajo.

La remuneración de los trabajadores de laconstrucción se basa en el salario mínimo esta-blecido por las Comisiones Sectoriales y/o elConsejo Nacional de Salarios (CONADES),más los beneficios sociales y remuneracionesadicionales que establece la ley. Pero la verda-dera remuneración que este sector recibe enrealidad tiene como referencia única el salariomínimo, desconociéndose los demás beneficios.El pago se realiza por semana de cinco días ypor días laborados, a través del maestro mayor;y se establece de acuerdo a la edad, sexo yhabilidades en el trabajo. Así, a finales de 1998cuando se inició este estudio, se observó que losmenores de edad recibían entre 80.000 y160.000 sucres (de 12 a 23 USD) a la semana;de igual manera, las mujeres recibían un máxi-mo de 150.000 sucres (23 USD) semanales; sinembargo, en el caso de los hombres se observóque el margen de sus salarios era mucho másamplio, y que variaba entre 150.000 y 500.000sucres (de 22 a 73 USD) semanales10.

El estudio sobre las condiciones de vida delos alumnos de la Escuela Taller de Construccio-nes (CEOSL), al que ya se hizo referencia,señala que la alimentación del trabajador de laconstrucción está determinada por las condicio-nes de trabajo en las que se desenvuelve. Eldesayuno lo realiza entre las 5:00 y 6:00 horas, yen ocasiones mucho más temprano, dependien-do de la distancia al trabajo. Al medio día, el56,36% de los trabajadores encuestados dijotomar un almuerzo completo; el 25,45% lleva

fiambre; y para el 18,18% el almuerzo consisteen una bebida gaseosa, pan y ocasionalmenteuna fruta (banano). La merienda de estos traba-jadores se realiza entre las 18:00 y las 20:00horas, dependiendo de la distancia a su hogar yde las demás actividades que ellos pudieranrealizar luego de la jornada laboral. Como eltrabajador de la construcción está sometido a unacarga física considerable, la irregularidad delhorario de la alimentación y la mala calidad de losalimentos pueden afectar su salud e integridad11.

El Código del Trabajo, en el caso delsector de la construcción, establece que, por lascaracterísticas en que se desarrolla esta activi-dad, se debe proporcionar a sus trabajadoresinstalaciones provisionales de comedor, vestua-rio, servicios higiénicos, duchas y suministro deagua potable en proporción al número de traba-jadores. En general, en las obras pequeñas ymedianas se incumplen estas disposiciones le-gales. Sólo se observan algunas de ellas en lasgrandes obras de edificios e infraestructura.

Contratos y conflictos colectivosen la construcción

El Ministerio de Trabajo y Recursos Hu-manos (MTRH) proporciona periódicamenteinformación estadística sobre los contratos yconflictos laborales, a los actores sociales deltrabajo y usuarios en general que la requierenpara estudios, toma de decisiones y otras activi-dades dentro del contexto sociolaboral. Los con-flictos laborales en el sector de la construcciónrepresentaron, durante 1995, el 7,52% de losconflictos laborales totales, mientras que en 1996alcanzaron el 8,33% de los mismos.

Las demandas laborales que se recogenen el siguiente gráfico corresponden geográfi-camente a los principales centros de gestióneconómica y política del país, registrándose enPichincha el mayor índice de conflictividad.

86

Los puntos demandados por los trabaja-dores de la construcción en los pliegos de peti-ciones sobre Salud y Seguridad en el Trabajopara 1995 fueron: comité de seguridad e higie-ne; póliza de seguro; ropa de trabajo; condicio-nes de seguridad y salud laboral; indemnizaciónpor accidente, enfermedad y muerte; y afilia-ción al IESS. Estas demandas de seguridad ysalud en el trabajo representaron el 14,46% deltotal de las demandas planteadas por los trabaja-dores de la construcción en los conflictos colec-tivos. Sin embargo, en 1996 las demandas deseguridad y salud en el trabajo presentadas en elsector representaron tan sólo el 11,83% respec-to del total de las demandas planteadas por lostrabajadores de la construcción. La mayor canti-dad de demandas recayó sobre salarios, bonifi-caciones y subsidios. Parecería que ni los traba-jadores ni sus dirigentes le han dado todavía a la

seguridad y salud en el trabajo la importanciaque ésta requiere; en parte por desconocimientodel tema, pero en parte también porque la segu-ridad y salud en el trabajo no ha sido todavíaincorporada a las políticas del Estado.

Las estadísticas del MTRH referentes acontratos colectivos nos muestran que, de un to-tal de 197 contratos colectivos suscritos en 1995para el conjunto de las actividades económicas,el 6,09% correspondió al sector de la construc-ción; y que, de un total de 206 contratos colecti-vos suscritos en 1996, el 7,28% correspondió a laconstrucción. Las características de la construc-ción (trabajo por fase de obra, diferentes gruposhumanos y eventualidad), dificultan la organiza-ción de los trabajadores y, por lo tanto, la contra-tación colectiva. En el gráfico que se muestra acontinuación, se analizan los diferentes benefi-cios obtenidos en los contratos colectivos.

Puntos planteados en los conflictos colectivospresentados por sector económico

(1995 - 1996)

Puntos planteados 1995 1996

Sectores en general Sector construcción Sectores en general Sector construcción

Total % Total % Total % Total %

Salarios, bonificaciones y subsidios 297 37,74 28 33,73 466 49,52 40 43,01Sociolaborales 407 51,72 43 51,81 371 39,43 42 45,16Seguridad y salud en el trabajo 83 10,55 12 14,46 104 11,05 11 11,83

Total 787 100,00 83 100,00 941 100,00 93 100,00

Fuente: MRTH, Boletín Estadístico, No. 82, Años 1995-1996.

Beneficios obtenidos en los contratos colectivos por sector económico(1995 - 1996)

Beneficios obtenidos 1995 1996

Sectores en general Sector construcción Sectores en general Sector construcción

Total % Total % Total % Total %

Estabilidad, salarios y bonificaciones 3.337 45,35 210 48,28 3.556 42,18 272 40,48Beneficios, licencias y servicios 3.307 44,41 182 41,84 3.975 47,15 320 47,62Seguridad y salud en el trabajo 762 10,23 43 9,89 900 10,67 80 11,90

Total 7.446 100,00 435 100,00 8.431 100,00 672 100,00

Fuente: MRTH, Boletín Estadístico, No. 81, Años 1995-1996.

87

La proporción de las cláusulas de seguri-dad y salud en el trabajo en los contratos colec-tivos del sector de la construcción fue, en 1995,del 9,89%; y en 1996, del 11,90%. Los benefi-cios de seguridad y salud en el trabajo obtenidosen estos contratos colectivos son, entre otros,los siguientes: comité de seguridad y salud en eltrabajo; reglamento de los comités de seguridady salud en el trabajo; licencias por enfermedad oaccidente; ropa de trabajo; botiquín; dispensariomédico; equipos de protección personal; y ser-vicios básicos de higiene y bienestar en el lugarde trabajo.

La información estadística sobre los con-flictos y contratos colectivos difundida por elMTRH nos muestra que el tema de la seguridady salud en el trabajo en el sector de la construc-ción requiere de una mayor información por par-te de empresarios y de trabajadores, y necesitatambién que el Estado, a través de los organismosrespectivos, ejecute y haga cumplir las normaslegales vigentes en el país.

2. Accidentes de trabajo

En el Ecuador, la principal fuente de in-formación respecto de los accidentes laboraleses la División Nacional de Riesgos del Trabajo,del IESS; otras instituciones, como los serviciosde emergencia de hospitales, la Cruz Roja y laBrigada de Homicidios de la Policía Judicialrealizan registros de accidentalidad con limita-ciones estadísticas y de coordinación, lo cualdetermina que el subregistro de accidentes detrabajo sea importante.

De acuerdo con el Boletín Estadístico deAccidentes de Trabajo publicado por el IESS(Quito, 1998), la accidentalidad total acumula-da en el período comprendido entre 1988 y1992 fue de 22.818 accidentes de trabajadoresafiliados al IESS, pertenecientes al conjunto delas actividades económicas del país. De éstos, elsector de la construcción absorbió 1.408 acci-dentes, que corresponden al 6,2% del total; y deéstos el 7,3% fueron accidentes mortales.

Las principales causas que el IESS atribu-ye a los accidentes de trabajo son: condiciónmaterial insegura (21,2%), acto inseguro (64,2%)y condición y acto inseguro (14,6%). En elsector de la construcción se confirma la tenden-cia al señalar al acto inseguro con el 58,7% deincidencia como causa de los accidentes. Estodetermina que la culpabilidad recaiga en el tra-bajador. En todo caso, interesa mencionar quees problemático culpar sólo al trabajador, y notambién a la empresa, pues todos los estudiosdemuestran que existen siempre múltiples cau-sas en la ocurrencia de los accidentes.

Las lesiones provocadas por los acciden-tes de trabajo en todas las actividades económi-cas se concentran principalmente en los miem-bros superiores con el 46,5% de los casos, y, enlos miembros inferiores, con el 27,6%. La cons-trucción presenta una distribución similar.

Siempre de acuerdo al Boletín Estadísticodel IESS antes citado, los lugares donde se origi-na la mayor cantidad de accidentes de trabajo enel conjunto de actividades económicas son lossiguientes: en el puesto de trabajo, el 84,0%; encomisión de servicio, el 6,2%; y en el trayecto (initinere), el 9,8%. En el caso del sector de laconstrucción, se presenta la misma tendencia,con el 82,7%, 8,1% y 9,2% respectivamente12.

El diario El Comercio, de la ciudad deQuito, de fecha 2 de diciembre de 1998, en elartículo “En Quito se construye sin seguridad”,señala que en el registro de levantamientos decadáveres, realizado por la Brigada de Homici-dios de la Policía Judicial (PJ), ocurrieron, des-de enero de 1998 hasta la fecha del artículo, 44casos de muerte por caídas. De este total, 14trabajadores fallecieron por caídas de altura cuan-do laboraban en la construcción de edificios,conforme lo señalan los respectivos partes poli-ciales; en otros 10 casos, los partes no especifi-can las circunstancias en las que se produjeronlas muertes, ni el tipo de construcción en la queestaban trabajando cuando ocurrió el percance;y los 20 fallecidos restantes no tenían relaciónalguna con labores de la construcción.

88

En el “Plan de actuación para el sectorconstrucción” llevado a cabo por la División deRiesgos del IESS, en el período comprendidoentre 1990 y 1996, se realizó un total de 848inspecciones a obras de construcción. Un estudiode los registros de estas inspecciones suministró la

información siguiente: las medidas de protecciónpersonal observadas en las construcciones inspec-cionadas fueron las siguientes: utilización de cas-co (21,8%), cinturón de seguridad (22,4%), pro-tección de manos (42,2%) y protección de pies(13,3%), según se muestra en el gráfico siguiente:

La incidencia de los diferentes tipos deriesgos de accidentes depende del tipo de obra,de la fase de obra, de los materiales emplea-dos, y del equipo y la maquinaria utilizados.Las inspecciones realizadas por la División deRiesgos del IESS fueron efectuadas en dife-rentes etapas de la construcción: así tenemosque el mayor número de inspecciones se reali-zó en la etapa de estructura, con el 33,84% delas visitas; siguen la etapa de acabados, con el20,87%, y la de mampostería, con el 13,44%.

El mayor índice de riesgos de accidentespor etapas de construcción se produce en lafase de estructuras (35,14%), seguida de lasetapas de mampostería (13,97%) y de acaba-dos (20,73%). En cuanto al riesgo con másfrecuencia detectado, tenemos que el riesgo decaída a distinto nivel se encontró en el 38,19%

de las visitas; el de caída de objetos, en el33,88% de las visitas; el de caída al mismonivel y punzonamiento, en el 17,31%; y el deelectrocución, en el 6,98% de las visitas.

Para la ejecución de una obra, es necesa-ria la participación de operadores de maquina-ria (tractor, motoniveladora, volquete, torregrúa, etc.), y de operadores de equipo (solda-dura eléctrica, soldadura autógena, etc.): elpersonal que participa en estas labores no dis-pone, en general, de ningún certificado queacredite su idoneidad para dicho puesto detrabajo. La licencia de manejo es el documentoque obtienen los operadores de maquinaria contracción a las cuatro ruedas; en cuanto a losoperadores de equipos, pocos cuentan con ca-pacitación técnica, pues la mayoría se ha for-mado empíricamente.

Medidas de protección personal en obrasinspeccionadas (1990-1996)

78.2

77.6

57.8

86.7

21.8

22.4

42.2

13.3

0.0 20.0 40.0 60.0 80.0 100.0

Casco

Cinturón de seguridad

Protección de manos

Protección de pies

%

sí no

Fuente: IESS. Encuesta de inspección de prevención de accidentes en la construcción, 1998 (Quito).

89

Al ocurrir un accidente, el empleador, enla mayoría de los casos, procede a dar atenciónmédica básica y a entregarle al trabajador unbono económico; cualquier consecuencia pos-terior no es considerada. En caso de que el acci-dente sea de consecuencias fatales, el emplea-dor entrega, previo acuerdo, un bono económi-co a los familiares del obrero. Esta es la formacómo muchos de los empresarios de la construc-ción resuelven, generalmente, estos problemas.

Los accidentes laborales son investiga-dos por el Ministerio del Trabajo a través de sudepartamento de Seguridad e Higiene del Tra-bajo, en coordinación con la División de Ries-gos del IESS.

3. Enfermedades profesionales

En el país se carece de información epide-miológica relacionada con las enfermedades de-rivadas del trabajo. Las fichas de historia clínicaadoptadas por las instituciones que ofertan ser-vicios de salud, tanto públicas como privadas,no relacionan las variables salud/ enfermedad ytrabajo; por esta razón, la información estadísti-ca no revela datos que permitan obtener diag-nósticos de enfermedades profesionales.

Para determinar la incidencia de enfer-medades derivadas del trabajo en la construc-ción, fue necesario recurrir a los archivos delos afiliados del IESS, en la División de Ries-gos, de los años de 1995, 1996 y 1997. Enellos se encontraron 49 casos calificados comoenfermedades profesionales, correspondiéndo-le al sector de la construcción cuatro de estasenfermedades, es decir, el 8,2% del total: tresde los casos fueron de silicosis y uno de lum-balgia (el promedio de tiempo de afiliación deestos trabajadores era de 19 años). La califica-ción como enfermedad profesional se funda-menta únicamente en los criterios clínicos y enla relación laboral, señalándose solamente laactividad que el trabajador desempeñó.

La denuncia y calificación de sólo cuatrocasos de enfermedades profesionales en tres años

responde a varias causas, y entre ellas puedeseñalarse la no-afiliación al IESS de muchos delos trabajadores de la construcción, que en ge-neral no son trabajadores permanentes, sinosólo contratados por obra. En 1996, el númerode afiliados al “Seguro General” fue de1.213.514 personas; y, al “Seguro Campesi-no”, de 897.009; totalizando entre ambos2.110.416 de afiliados al IESS. El sector cons-trucción participa únicamente con 10.990 afilia-dos, cifra que corresponden al 0,91% del totalde afiliados (cotizantes) al “Seguro General”,tal como se muestra en el ANEXO 2.

C. Gestión de la seguridad y saluden el trabajo en las obras y las

empresas constructoras

Al analizar las actividades que desarrolla,en el sector de la construcción, la División deRiesgos del IESS, tomamos como referencia el“Plan de actuación para el sector construc-ción” que fue llevado a cabo en la ciudad deQuito, en base a una propuesta preparada por lacooperación técnica de la OIT, en octubre de1983. Los resultados esperados de esta pro-puesta fueron los siguientes:• A los cuatro años de la puesta en marcha

del Plan, se reducirían en un 20% los acci-dentes con baja (accidentes cuyas conse-cuencias impiden al trabajador reincorpo-rarse durante un cierto tiempo a su trabajo)y en un 25% los accidentes mortales.

• Al final del período anterior, las empresasconstructoras (ingenieros residentes, jefesde personal y maestros de obra) y los repre-sentantes de los trabajadores debían cono-cer lo más destacado de las reglamentacio-nes de seguridad y salud en el trabajo apli-cables al sector.

• Al finalizar el primer año de funcionamien-to, el personal de la División habría acu-mulado experiencia suficiente para que, deacuerdo con los recursos disponibles, elPlan pudiera extenderse a otras provincias.

90

La parte operativa de este Plan consistía envisitar cada obra, en función de su tamaño, almenos una vez al año. Esta visita generaba uninforme de asesoramiento dirigido a la empresaprincipal, con unas pocas recomendaciones ele-mentales de seguridad. Esto permitió un inter-cambio de experiencias entre la División de Ries-gos y las empresas constructoras sobre el tema dela seguridad y salud en el trabajo en la construc-ción, que se complementó con dos cursos, impar-tidos por dos expertos internacionales, sobre lagestión de la seguridad y salud en el trabajo en laobra y en la empresa. Desconocemos si este únicoprograma de seguridad y salud en el trabajo,especialmente dirigido y diseñado para el sectorconstrucción, alcanzó los objetivos y metas pre-vistos; pero, en todo caso, sabemos que significóuna mayor sensibilización y una promoción deltema de la seguridad y salud en el trabajo entre lossectores sociales involucrados en la construcción.

Las principales constructoras dedicadas aobras de infraestructura, construcción vial y degrandes edificios en el país han incorporado ensus actividades laborales programas de seguri-dad y salud en el trabajo, para cumplir, aunquelimitadamente, las exigencias legales nacionalesy las demandas internacionales para el financia-miento de sus obras. En la ejecución de lasobras, los programas que principalmente se lle-van a cabo son los siguientes: dotación de servi-cio médico (que se limita a realizar accionescurativas); creación de departamentos de segu-ridad, sin planificación, ni asignación de losrecursos económicos necesarios para hacerlosoperativos; y, dotación de algunos elementos deprotección personal, sin un diagnóstico previode los posibles riesgos a prevenir y sin el entre-namiento necesario para su correcta utilización.Dichos programas no responden a una planifi-cación integral, siendo únicamente accionescoyunturales, y no han contribuido mucho apromover el tema de la seguridad y salud en eltrabajo en el sector de la construcción.

La construcción de obras públicas se rea-liza a través del Ministerio de Obras Públicas

(MOP), Municipios, Consejos Provinciales yOrganismos de Desarrollo Regional (FONSAL,CEDEGE, CREA, PREDESUR, CRM y otros).Los programas de seguridad y salud en el trabajoson similares a los adoptados por las grandesconstructoras, pero tampoco incluyen los elemen-tos de control necesarios para su total aplicación.

Como se observa, la gestión de la seguridady salud en el trabajo en las obras y en las empresases en general muy limitada, arbitraria y sin obje-tivos ni referencias claras; lo que dificulta sudesarrollo en beneficio tanto de los empresarioscomo de los trabajadores, y por ende del país.

D. El sistema nacional de seguridad y saluden el trabajo en el sector de la construcción

Constitución Política de 1998

El establecimiento de políticas nacionalesen materia de seguridad y salud en el trabajo seintensifica a partir de 1986, y culmina con laaprobación de la Nueva Constitución Política,en junio de 1998, que contiene las bases legalesde la seguridad y salud en el trabajo en el país,tal como muestran los artículos de la Constitu-ción (Título III, Cap. IV, Secciones IV y VI,relativas a los derechos, a la salud y a la seguri-dad social, respectivamente) que se transcribena continuación:

“Art. 42.- El Estado garantizará el derechoa la salud, su promoción y protección, pormedio del desarrollo de la seguridad alimen-taria, la provisión de agua potable y sanea-miento básico, el fomento de ambientessaludables, en lo familiar, laboral y comu-nitario, y la posibilidad de acceso perma-nente e ininterrumpido a servicios de salud,conforme a los principios de equidad, uni-versalidad, solidaridad, calidad y eficacia.

Art. 56.- Se establece el sistema nacionalde seguridad social. La seguridad social se

91

regirá por los principios de solidaridad,obligatoriedad, universalidad, equidad, efi-ciencia, subsidiaridad y suficiencia, parala atención de las necesidades individualesy colectivas, en procura del bien común.

Art. 57.- El seguro general obligatoriocubrirá las contingencias de enfermedad,maternidad, riesgos del trabajo, cesantía,vejez, invalidez, discapacidad y muerte”.

Reglamento de seguridad y salud de lostrabajadores y mejoramiento del medioambiente de trabajo

Aprobado el 17 de noviembre de 1986,este reglamento crea el Comité Interinstitucio-nal de Seguridad e Higiene en el Trabajo,encargado de coordinar las acciones de todoslos organismos del sector público con atribu-ciones en materia de prevención de riesgos deltrabajo. Asimismo, especifica las facultades queen materia de seguridad y salud en el trabajoincumben al Ministerio de Trabajo, al Ministe-rio de Salud Pública, al Instituto Ecuatorianode Seguridad Social, y al Servicio Ecuatorianode Capacitación Profesional, el cual deberáintroducir en sus programas de formación (anivel de aprendizaje, formación de adultos ycapacitación de trabajadores) materias de se-guridad e higiene ocupacionales.

El reglamento determina también las obli-gaciones de los empleadores (Art. 11), de losintermediarios y de los trabajadores (Art. 13).Prevé que en todo centro de trabajo en que labo-ren más de quince trabajadores deberá organizar-se un comité de seguridad y salud en el trabajo,integrado de forma paritaria (Art. 14). El título IItrata de las condiciones generales de los centrosde trabajo; y el título VII se refiere a los incenti-vos, responsabilidades y sanciones, establecien-do ciertas prohibiciones para los empleadores(Art. 187) y para los trabajadores (Art. 188).

Durante los 14 años en que ha estadovigente este reglamento, su impacto en el desa-

rrollo de la seguridad y salud en el trabajo en elpaís ha sido bastante limitado, entre otras razo-nes, por la escasa decisión política de los sucesi-vos gobiernos del país por hacerlo cumplir.

Ministerio de Trabajo y RecursosHumanos (MTRH)

El Código de Trabajo establece como unade las funciones de los Inspectores de Trabajodel MTRH (Art. 553) la de cuidar que en todoslos centros de trabajo se observen las disposi-ciones sobre seguridad y salud en el trabajocontenidas en el propio Código de Trabajo, y enlos respectivos reglamentos.

El Código de Trabajo establece, asimis-mo, como una de las funciones del Departa-mento de Seguridad e Higiene de Trabajo delMTRH (Art. 563), la vigilancia de las fábricas,talleres y demás locales de trabajo, para exigir elcumplimiento de las prescripciones sobre pre-vención de riesgos y de las medidas de seguri-dad e higiene en el trabajo.

Reglamento de seguridad para laconstrucción y obras públicas

Aprobado primero por el Comité Interins-titucional de Seguridad y Salud en el Trabajo, el14 de febrero de 1996, y posteriormente por elMinisterio de Trabajo, el 9 de febrero de 1998,este reglamento aborda, en sus diferentes capí-tulos y en forma pormenorizada, la prevenciónde los riesgos profesionales específicos en lostrabajos de construcción: trabajos en altura(Cap.II); excavaciones (Cap.III); cimentaciones(Cap. IV); maquinaria pesada de obra (Cap. V);aparatos de elevación (Cap. VI); instalacioneseléctricas temporales de obra (Cap. VII); señali-zación de seguridad en obra (Cap. VIII); etc. Ensu artículo final, este reglamento establece queel control de la aplicación del mismo queda acargo del Comité Interinstitucional de Seguridade Higiene en el Trabajo; de la Dirección Gene-ral, Subdirecciones de Trabajo, y Departamen-

92

to de Seguridad e Higiene del Trabajo del Mi-nisterio de Trabajo y Recursos Humanos; y delas dependencias de Riesgos del Trabajo del Ins-tituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS).El reglamento no se ocupa, en todo caso, deltema de la organización de la seguridad y saluden el trabajo en las obras de construcción.

Es importante señalar que este reglamentoha sido bien acogido por la Cámara de la Cons-trucción de Quito, que lo ha publicado en el nu-mero 163 (octubre de 1998) de su revista Cons-trucción, promoviendo así su difusión y conoci-miento entre las empresas afiliadas. Sin embar-go, el impacto que pueda tener el reglamento enel desarrollo de la seguridad y salud en los traba-jos de construcción será probablemente muy li-mitado mientras el Estado no instrumente losprocedimientos necesarios para hacerlo cumplir.

Instituto Ecuatoriano de la SeguridadSocial (IESS)

El Instituto Ecuatoriano de la SeguridadSocial (IESS), institución pionera en materiade seguridad social en Ecuador, inicia sus acti-vidades como Caja de Pensiones, el 1° de mayode 1928. En octubre de 1935, se expide la Leydel Seguro Social Obligatorio, cuyo campo deaplicación está dirigido al sector público y pri-vado, que establece la contribución bipartita(laboral y patronal) para la cobertura de ries-gos, y crea el Instituto Nacional de Previsióncomo organismo conductor y ejecutor de laseguridad social en el país. En 1937 se estable-cen las indemnizaciones por accidentes de tra-bajo, lo que viene a ser el programa inicial enmateria de seguridad y salud en el trabajo en elpaís. En 1942, se moderniza la Ley del SeguroObligatorio y se establece el Departamento deRiesgos del Trabajo, encargado de administrarel Seguro de Accidentes y Enfermedades Pro-fesionales. En 1964, se amplían y complemen-tan las prestaciones del Seguro Social y seincluye el Seguro de Riesgos del Trabajo en elrégimen social ecuatoriano. Si bien la Ley de

1937 mencionaba esta prestación, y la Ley de1942 la ordenaba, es el Decreto Nº 878 el quele da cumplimiento.

El actual IESS surge en 1970 del disuel-to Instituto Nacional de Previsión. Es recién en1972 que se inician las prestaciones de riesgosdel trabajo, ofertadas por el Instituto, las mis-mas que se financian con el aporte del 1,5%sobre los sueldos y salarios de los trabajadores.

El programa de seguridad y salud en eltrabajo, de la División de Riesgos de Trabajo(DRT) del IESS, fue creado en 1975 con elapoyo técnico de la OIT, a través de un ambi-cioso proyecto de cooperación técnica (el IESS-OIT-PNUD-1975/1980), por medio del cual seformaron en el exterior 23 profesionales, endistintas especialidades de la seguridad y saluden el trabajo. Paralelamente, el 29 de septiembrede 1975, mediante la Resolución 172 se aprue-ba el Reglamento de seguridad y salud en eltrabajo, del IESS.

Por lo que se refiere al sector de la cons-trucción, el IESS ha desarrollado un Plan deactuación para el sector de la construcción, ini-ciado con el apoyo técnico de la OIT en 1983,que ya se ha comentado (Véase Apartado C).

Ministerio de Salud Pública

El Ministerio de Salud Pública, organis-mo encargado de velar por la salud de todos losecuatorianos, creó en 1992 la División de SaludAmbiental, con el objetivo de llenar un vacío enlas prestaciones médicas, al relacionar la salud/enfermedad con el medio ambiente. En el mar-co de este proceso, la División lleva a caboprogramas de Salud Laboral.

E. Conclusiones y recomendaciones

Siendo la construcción un sector estraté-gico para el desarrollo económico del país, tieneal mismo tiempo la particularidad de ser muysensible a cualquier variación que sufra la eco-

93

nomía. Esto explica que, como resultado de lagrave crisis económica que atraviesa el país, elsector se encuentre actualmente estancado, yque su aporte a la economía nacional se manten-ga por debajo del 3% del PIB.

En los últimos años, el acceso de la cons-trucción al sistema financiero ha sido muy limi-tado, debido a la crisis económica y social queha soportado el país. El Estado, por las mismasrazones, ha detenido la construcción de la obrapública, lo que ha repercutido en el desarrollodel sector.

Pero la construcción es, en todo caso, unade las principales fuentes generadoras de em-pleo, requiere en general de mano de obra pococalificada, y contribuye con cerca del 6% a laPEA total del país.

En general, la contratación en el sector serealiza a través de intermediarios, con el objeti-vo de eludir las responsabilidades laborales; ylos salarios no se ajustan a los mínimos queestablece la legislación. En las obras la contrata-ción de migrantes internos es alta, representan-do el 19% de la PEA; y, aunque en porcentajereducido, mujeres y en ocasiones también niñosparticipan como mano de obra en el sector.

La temporalidad del trabajo de construc-ción dificulta la organización sindical en el sec-tor. El país cuenta con la Federación de Trabaja-dores de la Construcción, que enfrenta actual-mente algunos problemas de organización. Exis-ten otras organizaciones, como es el caso de losgremios de maestros albañiles y de operadoresde equipo y de maquinaria para la construcción,en algunas ciudades importantes del país; perosu organización es limitada, siendo por tantolimitada también su representatividad e influen-cia en el sector.

El programa de seguridad y salud en eltrabajo, de la División de Riesgos de Trabajo(DRT) del Instituto Ecuatoriano del Seguro So-cial (IESS), fue creado en 1975 con el apoyotécnico de la OIT, a través de un ambiciosoproyecto de cooperación. Sin embargo, actual-mente la DRT del IESS tiene serias limitaciones

para implementar sus programas y actividadesen el campo de la prevención.

Por lo que se refiere al sector de construc-ción, el IESS ha desarrollado un Plan de actua-ción para el sector de la construcción, iniciadoen 1983, también con el apoyo y la asesoría de laOIT. Los estudios llevados a cabo en el marco deesta actuación mostraron que sólo el 25% de lasobras contaba con medidas de prevención paralos trabajadores. Dicho plan significó, en su día,una mayor sensibilización y una promoción deltema de la seguridad y salud en el trabajo en elsector; de ahí la conveniencia de que la OIT for-mule un nuevo proyecto de intervención en laconstrucción, comprometiendo a otras institucio-nes, vinculadas a la construcción, que han veni-do mostrando interés por el tema, como es el casode la Cámara de la Construcción de Quito.

La información estadística facilitada porel Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos,respecto de los conflictos y contratos colectivoslaborales, muestra que existe un número limita-do de éstos en el sector de la construcción, y queel pedido sobre temas de seguridad y salud en eltrabajo es inferior al 12% del conjunto de lasdemandas planteadas en los conflictos colecti-vos, o de los beneficios obtenidos en los contra-tos colectivos. Esto indica que la importanciaque los trabajadores le asignan a la seguridad ysalud en el trabajo continúa siendo baja, sobretodo si se la compara con otros temas laboralescomo la estabilidad en el empleo, los salarios,las bonificaciones, y las licencias.

El subregistro de accidentes y enfermeda-des profesionales que afectan a los trabajadoresdel sector, la carencia de programas integralessobre el tema de seguridad y salud en el trabajopor parte de las empresas, y la falta de decisiónpolítica por parte del Estado para hacer cumplirtanto el Reglamento de seguridad y salud de lostrabajadores y medio ambiente de trabajo, comoel Reglamento de seguridad para la construc-ción y obras públicas, han agravado la situaciónde quienes trabajan en la construcción, margi-nándolos de los beneficios que se desprenden de

94

la implementación de programas de seguridad ysalud en el trabajo en las obras de construcción.

La estructura, los objetivos, y las funcio-nes que la ley confiriere al Comité Interinstitu-cional de Seguridad y Salud en el Trabajo sonde tal naturaleza que lo han vuelto en ciertamedida disfuncional, y han generado una con-flictividad interna que ha sido una de las causasde su inactividad, y de que dejase de funcionarcomo el único organismo del país encargado decoordinar las acciones ejecutivas de los organis-mos del sector público con atribuciones en ma-teria de prevención de riesgos del trabajo.

La situación de estancamiento en que seencuentra la seguridad y salud en el trabajo en elpaís hace que sea necesario implementar unprograma de modernización de la estructura delSistema Nacional de Seguridad y Salud en elTrabajo, para mejorar la calidad de las condicio-nes de trabajo de los trabajadores y de las traba-jadoras en general, y del sector de la construc-ción en particular.

Notas

1 Datos tomados del documento de la CCQ: “Cri-sis del sector de la construcción (Enero de 1998)”.

2 Información obtenida del “Semanario de econo-mía y negocios líderes”, Nº 52, del 19 de octubre de 1998.

3 Tomado del semanario “Tiempos del mundo”,Año 5, Nº 7, del 17 al 23 de febrero de 2000.

4 Según el diario Hoy (Quito), del 20 de septiem-bre de 1998.

5 Información tomada del estudio de la CCQ “Laevolución de la industria del cemento en el Ecuador y

la construcción”, julio de 1997. Estudio “Mercado delcemento, Ecuador”, 1999.

6 Contrato a prueba: tiene una duración de no-venta días, y puede terminar en cualquier momento pordecisión unilateral. Contrato por obra cierta: el traba-jador debe ejecutar una obra determinada, sin conside-rar el tiempo transcurrido. Contrato por tarea: el traba-jador se compromete a ejecutar una determinada canti-dad de trabajo en un período establecido con anteriori-dad por el empleador. Contrato a destajo: el trabajo serealiza por piezas o unidades, estableciendo el pago porcada una de ellas. Contrato eventual: se efectúa parasatisfacer necesidades temporales de una empresa. Con-trato de grupo: el empleador puede pactar una remune-ración única para el grupo, que la dividirá entre susmiembros. Contrato en equipo: el empleador no puededespedir a ningún trabajador y, en caso de hacerlo, debe-rá indemnizar a todo el equipo.

7 Datos tomados del Informe Estadístico de 1997,publicado por el SECAP en febrero de 1998.

8 Revista Gestión, Nº 46, abril de 1998.9 Datos publicados en “Las mil compañías más

importantes del Ecuador”, de la Superintendencia deCompañías, 1997, informe Nº 3; y 1998, informe Nº 4.

10 Para la correspondencia entre sucres y US dóla-res se ha seguido la cotización del mes de noviembre de1998, a razón S/ 6.590,00 por 1 USD.

11 La Escuela Taller de Construcción de la CEOSLaplicó a los estudiantes-obreros un cuestionario paradeterminar su perfil socioeconómico. En total fueronencuestados 100 estudiantes-obreros.

12 Los accidentes en comisión de servicio son losque se producen fuera del lugar de trabajo, cuando elafiliado debe viajar, bajo órdenes del patrono, a cumpliractividades relacionadas con su labor. Los accidentes“in itinere” son los que se producen en el trayectodirecto del domicilio al lugar del trabajo o viceversa.

95

ANEXO 1

Presupuesto asignado al Ministerio de Obras Públicas (MOP) (1990 - 1996)

Años PresupuestoGeneral del Estado Presupuesto del Ministerio de Obras Públicas

Total Porcentaje Inversión Porcentaje

1990 1.167.075.000.000 87.923.000.000 7,53 71.673.000.000 81,521991 1.706.322.000.000 118.505.640.000 6,95 96.469.640.000 81,411992 2.560.256-804.000 220.587.883.000 8,62 187.216.312.000 84,871993 3.950.000.000.000 332.330.911.000 8,41 287.395.693.000 86,481994 5.985.588.077.000 516.306.811.000 8,63 463.296.622.000 89,731995 8.114.600.000.000 658.981.169.000 8,12 639.197.551.000 97,001996 11.374.567.383.000 681.783.730.000 5,99 603.325.000.000 88,491997 19.179.960.115.000 749.490.893.000 3,91 648.788.439.000 86,561998 23.500.892.000.000 963.747.587.000 4,10 849.142.915.000 88,11

Fuente: Registros Oficiales - Presupuesto Nacional.

ANEXO 2

Población afiliada al Instituto Ecuatoriano de la Seguridad Social (1978 - 1996)

Años Seguro general Seguro campesino Total Sector construcción

Número % Número % Número %

1978 498.137 87,2 72.963 12,8 571.100 31.897 6,41979 526.248 87,0 78.694 13,0 604.942 20.204 3,81980 555.335 83,7 107.900 16,3 663.235 20.012 3,61981 585.397 84,0 111.522 16,0 696.919 19.838 3,41982 598.986 83,3 120.516 16,7 719.502 19.665 3,31983 587.740 75,7 189.039 24,3 776.779 22.846 3,91984 617.642 66,9 305.822 33,1 923.464 24.987 4,01985 648.460 62,5 389.806 37,5 1.038.266 20.105 3,11986 680.092 61,2 431.911 38,8 1.112.003 21.086 3,11987 712.640 60,1 472.305 39,9 1.184.945 22.093 3,11988 746.076 59,0 517.463 41,0 1.263.539 23.097 3,11989 780.393 58,7 548.851 41,3 1.329.244 24.197 3,11990 815.736 57,0 614.921 43,0 1.430.657 25.359 3,11991 866.018 54,9 712.366 45,1 1.578.384 25.229 2,91992 984.596 55,6 786.410 44,4 1.771.006 18.021 1,81993 1.056.198 56,7 806.853 43,3 1.863.051 17.864 1,71994 1.107.308 56,1 868.216 43,9 1.975.524 14.766 1,31995 1.160.105 57,1 873.382 42,9 2.033.487 11.315 1,01996 1.213.407 57,5 897.009 42,5 2.110.416 10.990 0,9

Fuente: IESS.

96

CAAP. Respuesta andina al sismo. Cayambe(Ecuador), 1987.

CCQ (Cámara de la Construcción de Quito).Boletín Técnico Informativo Construcción,N° 152. Quito, junio-julio de 1996.

CCQ. Boletín Técnico Informativo Construcción,Quito, N° 162, mayo-junio de 1998.

CCQ. Revista Construcción, Quito, Nº 163, agos-to-septiembre de 1998.

Centro de Investigaciones Ciudad. Las ciudadesdel neoliberalismo latinoamericano. En:Revista Ciudad Alternativa, No. 13, Qui-to, 1998.

CEPAR. Correo poblacional y de la salud. Vol.6, N° 2, Quito, junio de1998.

CIS (Consejo Interamericano de Seguridad).Manual de prevención de accidentes en laconstrucción (CIS, New Jersey – USA),1980.

Cuesta, M. Angustia por desempleo y bajossalarios. En: Revista Gestión, Quito, N°49, julio de 1998.

Domus. La década perdida. En: Domus, (Gua-yaquil), No 39, 1993.

ECUADOR. Banco Central del Ecuador. Infor-mación Estadística Mensual, N° 1.758,Quito agosto de 1998, Nº 1.775, enerode 2000.

ECUADOR. Banco Central del Ecuador. Pro-grama de Encuestas de Coyuntura: In-dustria de la Construcción. N° 92, Qui-to, julio de 1998.

ECUADOR. IESS. División Nacional de Ries-gos del Trabajo. Boletín Estadístico deAccidentes de Trabajo. Quito, octubre de1998.

ECUADOR. INEC (Instituto Nacional de Esta-dísticas y Censos). Análisis de los resulta-dos definitivos del V Censo de Población yIV de Vivienda 1990: Resumen Nacional.Quito, mayo de 1992.

ECUADOR. INEC. Encuesta anual de edifica-ciones (Permisos de Construcción), 1996.Quito, febrero de 1998.

ECUADOR. INEC. Encuesta de empleo, su-bempleo y desempleo (noviembre 1997).Quito, enero de 1998.

ECUADOR. INEC. Indice de empleo y remune-raciones (IV trimestre de1997). Quito,1998.

ECUADOR. INEN. Revista Calidad. Quito,agosto de 1998.

ECUADOR. MOP. Estadísticas de transporteen el Ecuador. Quito, 1997.

ECUADOR. MTRH (Ministerio de Trabajo yRecursos Humanos). Conflictos colecti-vos, huelgas, paros y liquidación de ne-gocios. Boletín Estadístico, No. 82, Años1995-1996.

ECUADOR. MTRH. Contratos colectivos, or-ganizaciones laborales y artesanales. Bo-letín Estadístico, No. 81, Años 1995-1996.

ECUADOR. Municipio del Distrito Metropoli-tano de Quito. Ciudad y pobreza. Quito,1995.

Bibliografía

97

Fundación José Peralta. Ecuador: su realidad.Quito, 1998.

FUNDACYT, Exerta 1997: Reporte de activida-des. Quito, 1997.

GRIJALVA, J.A., Datos básicos de la realidadnacional. Quito, Corporación EditoraNacional, 1997.

JIMENEZ, R.E. El control de la planificación yconstrucción en Loja: problemas y solu-ciones. Universidad Técnica Particu-lar,1996.

JIMENEZ DE TARRES, M. Condiciones y me-dio ambiente de trabajo en la construc-ción civil. Lima, Ministerio de Trabajo -OIT, 1984.

LOPEZ ROMERO, T. La construcción se des-pierta. En: Revista Gestión, Quito, N° 2,agosto de1994.

LOPEZ-VALCARCEL, A. Seguridad e higieneen los trabajos de construcción en lospaíses de América Latina. Sâo Paulo,CLASET-OIT, 1986.

LOPEZ-VALCARCEL, A. Seguridad y salud enel trabajo en el marco de la globalizaciónde la economía. Lima, OIT, 1996.

OIT. Seguridad y salud en la construcción. Re-pertorio de recomendaciones prácticas.Ginebra, 1992.

OIT. Manual de seguridad, salud y bienestar enlas obras en construcción. Ginebra, 1997.

Revista EKOS. Construcción: dos ases bajo lamanga alientan el panorama. Quito, N°55, agosto de 1998.

Revista Gestión, Los 50 de Gestión. Quito, N°48, junio de 1998.

ROJAS, Mónica. Bancos: dime a quién prestas.En: Revista Gestión. Quito, N° 46, abrilde 1998.

SECAP. Informe estadístico 1997: Acciones deformación profesional. Quito, 1998.

VIERA, Jonathan. 1000 Empresas accionan elmotor de la economía. En: Revista Ges-tión. Quito, N° 50, agosto de 1998.

98

99

Capítulo V

Seguridad y saluden el trabajo de construcción:

el caso de Perú

José Carlos Bartra Asmat

Contenido

Introducción

A. Características generales del sector construcción

B. Sistema nacional de seguridad y salud en el trabajo en el sector construcción

C. Condiciones de seguridad y salud en las obras

D. Gestión de la seguridad y salud en el trabajo en la empresa constructora

E. Conclusiones y recomendaciones

Anexos

Bibliografía

100

101

El actual proceso de globalización ha traí-do consigo la “internacionalización” de la ma-yoría de los sectores productivos del país, entreellos el sector construcción. Esta coyuntura, ca-racterizada por la inversión de capitales extran-jeros en obras de infraestructura pública y priva-da, ha motivado a las empresas constructoras adesarrollar reformas integrales en sus sistemastradicionales de gestión y a establecer políticasinternas orientadas a elevar su nivel de competi-tividad, requiriendo para ello aumentar la cali-dad y reducir el costo de sus ofertas, viéndoseobligadas a incrementar la productividad y amejorar las condiciones de seguridad y salud delos trabajadores durante el desarrollo de la obra.

En este contexto, la Organización Inter-nacional del Trabajo (OIT) ha desarrollado elpresente estudio, con la finalidad de analizar elmarco normativo e institucional de la seguridady salud en los trabajos de la construcción, diag-nosticar las condiciones de seguridad y salud enlas obras y evaluar el nivel de gestión de lasempresas constructoras en lo que respecta aseguridad y salud en el trabajo. Asimismo, pre-tende proponer mejoras que permitan coadyu-

Introducción

var al desarrollo de la seguridad y salud en lostrabajos de construcción en el Perú.

Se desea agradecer a todas aquellas perso-nas que colaboraron con el desarrollo de esteestudio: a la Comisión de Productividad y Segu-ridad de la Cámara Peruana de la Construcción,en especial al Ing. Luis Vinatea, Presidente de laComisión, por su permanente apoyo durante laejecución de la “Encuesta Empresarial”; al Pro-grama de Salud Ocupacional del Instituto Perua-no de Seguridad Social, en especial al Dr. JesúsLuna y a su excelente equipo de profesionales:Gerardo Arias, Luz Izarra y Arturo Palacios,quienes facilitaron el desarrollo de la “Encuestaa Trabajadores”; al Sr. Fernando Velasco, Sub-Director de la Oficina de Inspección, Higiene ySeguridad Ocupacional del Ministerio de Traba-jo y Promoción Social; a la Arq. Teresa Barba,Directora General del Sub-Sector Vivienda yConstrucción, del Ministerio de Transportes,Comunicación, Vivienda y Construcción; al Sr.Fredy Jara, de la Federación de Trabajadores deConstrucción Civil del Perú; y a la Dra. EstelaOspina, Directora Ejecutiva del Instituto Salud yTrabajo, por sus valiosos aportes.

102

A. Características generales delsector construcción

1. El sector construcción en laeconomía nacional

El Perú, dentro del contexto de la econo-mía mundial, es un país que se encuentra enpleno desarrollo. Durante los primeros años delquinquenio actual, se han emprendido una seriede cambios en las políticas de Gobierno, en prode reactivar la economía nacional. La creaciónde la Comisión de Promoción de la InversiónPrivada (COPRI) desde 1991, con la finalidadde promover la inversión extranjera en proyec-tos de infraestructura y servicios públicos; losprogramas de concesión de carreteras, puertos yaeropuertos, y la privatización de la mayoría delas empresas públicas, con la finalidad de elimi-nar los monopolios estatales, son una clara mues-tra de la apertura del mercado peruano a capita-les extranjeros.

La construcción, considerada como unaactividad estratégica tanto por su efecto multi-plicador como por su gran capacidad de gene-rar trabajo, demanda por cada puesto en elsector construcción no menos de dos puestosadicionales en actividades conexas de la eco-nomía peruana. Asimismo, cada Dólar de in-versión en el sector construcción genera US$2.00 de valor agregado y US$ 4.00 de valorbruto de producción.

El sector construcción genera remunera-ciones competitivamente más altas con respectoa otros sectores de la economía nacional: así lorefleja la “Encuesta de sueldos y salarios 1996”,realizada por el Ministerio de Trabajo y Promo-ción Social1, la cual muestra que la remunera-ción de los obreros del sector construcción es un25% más alta que el promedio de remuneracio-nes de los demás sectores productivos del país2.

La participación de la PEA de construc-ción en la PEA nacional constituye un indica-dor de la importancia del sector en la economíaperuana: mientras en 1991 el sector construc-

ción aportaba a la PEA Nacional Urbana Ocu-pada3 el 4,2%4, en 1997 este aporte se elevó a5,5%5. Es importante señalar que cerca del 90%6

de estas cifras corresponde a obreros del sector.

2. Evolución del sector construcción

El sector construcción, durante los prime-ros años del período ‘90 -‘94, mostró una leverecuperación, logrando finalmente expandirse apartir de 1993, año en que tuvo un crecimientodel 14,3%7. Para 1994 la expansión fue de granmagnitud, llegando al orden del 31,1%, ubicán-dose a la vanguardia de otros sectores económi-cos del país. El dinamismo de 1994 se vio refle-jado por el volumen de obras de infraestructuraeducativa y de vivienda licitadas por el Estado.

Para 1995, la participación del sector cons-trucción en la formación del PIB superó la ba-rrera del 8,0% situándose entre los sectores demayor aporte a la economía nacional. El creci-miento del sector construcción durante ese año(17,2%) se vio sustentado por la ejecución deproyectos de infraestructura a cargo del Estado(vivienda, educación, carreteras e irrigaciones)y la participación del sector privado en la ejecu-ción de obras de infraestructura turística.

En 1996, el sector construcción registróuna contracción del 4,5%; a pesar de ello, sucontribución a la formación del PIB fue del7,9%. Durante ese año la restricción de lainversión pública disminuyó el dinamismo deesta importante actividad.

Durante 1997, la participación del sectorconstrucción en la economía nacional fue rele-vante, pues su contribución en la formación delPIB alcanzó el 9,0%, y su crecimiento con rela-ción al año precedente fue del 21,3%. El dina-mismo de ese año se vio reflejado básicamenteen el mayor gasto gubernamental destinado a laconstrucción de caminos rurales y el volumende obras de edificación ejecutadas principal-mente por el sector privado.

Finalmente, durante 1998 el sector cons-trucción mantuvo una participación del 8,9% en

103

la formación del PIB nacional, a pesar de haberregistrado un crecimiento de sólo el 3,3% conrespecto al año anterior.

3. Marco institucional del sectorconstrucción

El marco institucional del sector cons-trucción puede describirse a través de la actua-ción de los organismos de gobierno y las diver-sas organizaciones privadas vinculadas a laconstrucción.

El Ministerio de Transportes, Comunica-ción, Vivienda y Construcción, como organis-mo gubernamental, cumple la función de regla-mentar aspectos técnico-administrativos y con-trolar su cumplimiento durante la ejecución deobras del Estado. Asimismo, a través del Conse-jo Superior de Licitaciones y Contrataciones deObras Públicas, tiene registradas cerca de 2,000compañías constructoras en el ámbito nacional8.

La Cámara Peruana de la Construcción(CAPECO), institución gremial privada que re-úne alrededor de 700 empresas constructoras, alo largo de sus cuarenta años de vida institucio-nal ha logrado establecer el nexo entre empresasconstructoras y Gobierno. Ello le ha permitidoelaborar y hacer llegar a los diferentes organis-mos del Estado una serie de propuestas técnico-normativas orientadas a dinamizar la actividaddel sector construcción y promover la participa-ción de la empresa constructora privada en eldesarrollo de proyectos que impulsen el creci-miento del país.

El Colegio de Ingenieros del Perú, insti-tución que agremia a cerca de 55,000 profesio-nales vinculados al sector de la construcción,cumple con registrar y acreditar la competen-cia de dichos profesionales, a través de la cole-giatura. Es preciso señalar que un profesionalsin colegiatura no podría asumir la direccióntécnica de un proyecto del Estado, ni ejecutaruna obra pública.

La Federación de Trabajadores de Cons-trucción Civil del Perú (FTCCP), institución

sindical que agremia alrededor de 110.000 obre-ros9 de construcción (cerca del 48% de la PEAurbana ocupada, obrera de construcción), hatratado siempre de mantener abierto el diálogoentre trabajadores, empresas y Gobierno, en sal-vaguarda de los derechos de los trabajadores delsector construcción.

4. Construcción y autoconstrucción

La actividad de construcción en el Perú seencuentra dividida en dos sectores bien defini-dos: el de obras públicas y el de obras privadas.Las obras de infraestructura pública, como vi-viendas de interés social, hospitales, colegios,carreteras, puentes, saneamiento, electrificacióne irrigación, entre otras, son contratadas por elEstado, a través de procesos de licitación públi-ca o adjudicación directa, a empresas construc-toras privadas locales (nacionales o extranje-ras), las que ejecutarán la obra bajo el controltécnico-administrativo de entidades del Gobier-no o de consultores privados contratados por elEstado. Por el contrario, las obras de infraes-tructura privada, como viviendas, centros fabri-les, centros comerciales, hoteles, obras de tele-comunicación, etc., son contratadas, ejecutadasy supervisadas bajo parámetros distintos: en estecaso el cliente (inversionista nacional o extran-jero) contratará, a través de concursos privadoso adjudicaciones directas, los servicios de con-sultores y constructores locales (nacionales oextranjeros), para desarrollar el proyecto y eje-cutar la obra, quedando en algunos casos enmanos del proyectista el control técnico-econó-mico de la obra.

Sin embargo, cerca del 60%10 de la activi-dad constructora nacional se desarrolla de ma-nera informal (autoconstrucción); datos referi-dos a la producción de cemento indican quecerca del 70% de la producción de este material,en la ciudad de Lima, es empleado para auto-construcción11. Esta informalidad, caracterizadapor la ausencia de control técnico durante laejecución de los trabajos, se aprecia tanto en la

104

fabricación de productos para la construcción,como en la edificación de viviendas, viviendas-taller o locales comerciales, en zonas margina-les. La ausencia de asistencia profesional duran-te la construcción de dichas edificaciones nopermite verificar la calidad de los materiales ylos procedimientos de construcción empleados.

Buena parte de esta modalidad de cons-trucción está asentada en los alrededores deLima, ciudad que concentra el 46% de la activi-dad constructora nacional, donde el desarrollode las edificaciones autoconstruidas dependeexclusivamente de la economía de los propiosusuarios, pertenecientes por lo general a secto-res socioeconómicos de escasos recursos, queno cumplen las condiciones para acceder al mer-cado financiero local, manteniéndose indepen-dientes de las condiciones de crédito otorgadaspor entidades bancarias.

5. Modalidades de empleo en construcción

La modalidad de empleo determina la re-lación entre el empleador y el trabajador, asícomo el grado de responsabilidad y compromi-so que existe entre ellos.

Las empresas constructoras grandes con-tratan a la mayoría de su personal bajo la moda-lidad de planilla, asumiendo el empleador elpago de aportaciones correspondientes al segu-ro social (IPSS) o entidades aseguradoras priva-das, además de los beneficios que por ley lecorresponden al trabajador. En el caso de activi-dades específicas de carácter temporal, es usualla modalidad de honorarios profesionales, lacual exime al empleador del pago de aportacio-nes al seguro y demás beneficios, debiendo elempleado asumir el pago de estas aportacionese impuestos al Estado (cerca del 15%), los mis-mos que la mayoría de las veces traslada, comosobrecosto, al empleador.

Otra modalidad de contratación frecuen-temente usada en el sector construcción es elsubcontrato de obra: en este caso el contratistaprincipal (empleador) subcontrata parte de la

obra a otro contratista. Esta modalidad contem-pla el pago de un monto determinado por laprestación de un servicio o la ejecución de al-gún trabajo específico.

En el caso de la actividad informal, eltrabajador recibe una remuneración, sin que exis-ta ningún documento (boleta de pago o recibode carácter oficial) que acredite la relación labo-ral entre las partes.

6. Internacionalización de la actividadconstructora

Los cambios actuales en la política eco-nómica de gobierno, con la finalidad de abrirpaso a capitales extranjeros en busca de acele-rar el crecimiento del país, han hecho que lasempresas de los diferentes sectores de la eco-nomía nacional, entre ellas las del sector cons-trucción, se vean obligadas a elevar sus están-dares de productividad, calidad, e imagen em-presarial, convirtiéndose en empresas muchomás competitivas.

Este nuevo reto que las empresas cons-tructoras se han impuesto, de estar cada vez máscerca de las expectativas de clientes extranjeros,ha marcado el comienzo de una nueva etapa enel desarrollo del país. Asimismo, la posibilidadde competir en licitaciones internacionales re-presenta, para el constructor nacional, una opor-tunidad de elevar sus estándares de seguridad,calidad y productividad, así como de transferirdicha tecnología hacia empresas constructoraslocales medianas y pequeñas.

Esta dinámica ha originado que normas yreglamentos extranjeros sean considerados comomodelo básico, tratando de adecuarlos a nuestrarealidad, en muchos casos, y adoptándolos ínte-gramente, en otros.

Esta nueva etapa en el desarrollo del paísha generado tendencias distintas en las empre-sas formales del sector construcción: aquellasque tienen la posibilidad de participar en elámbito internacional están viéndose obligadasa elevar y mantener los estándares de calidad y

105

seguridad exigidos por clientes extranjeros; porel contrario, aquellas que no tienen la posibili-dad de competir internacionalmente se quedancon las exigencias de clientes locales (públicosy privados).

B. Sistema nacional de seguridad y saluden el trabajo en el sector construcción

1. Sistema normativo de la seguridad ysalud en el trabajo

La Constitución Política de 1979 (Artícu-lo Nro. 47) daba al Estado la responsabilidad delegislar sobre seguridad e higiene en el trabajo,a fin de prevenir los riesgos profesionales yasegurar la salud y la integridad física y mentalde los trabajadores. La actual Constitución Polí-tica (1993) no establece en forma explícita estaresponsabilidad. Sin embargo, tal como lo ma-nifiesta Jorge Santisteban de Noriega12, existenelementos en la Constitución vigente que obli-gan al Estado a asumir responsabilidades enmateria de seguridad y salud en el trabajo, asícomo a los empleadores y trabajadores a preve-nir y resolver los problemas que de ahí se deri-ven. Asimismo, existen convenios internaciona-les del trabajo que refuerzan la legislación na-cional, los mismos que, al haber sido ratificadospor el Gobierno peruano, constituyen parte delderecho interno y por tanto son de obligadocumplimiento por parte del Estado y los ciuda-danos del país. Como referencia, se puede seña-lar que de los aproximadamente treinta conve-nios adoptados por la OIT en materia de seguri-dad y salud en el trabajo, el Perú ha ratificadosiete13, uno de los cuales es el Convenio No. 62,sobre prescripciones de seguridad en la edifica-ción, del año de 1937.

La actual legislación en materia de segu-ridad y salud en el trabajo se basa en leyessectoriales, debido a que no existe en nuestropaís una reglamentación que siga una línea deprincipios común a todos los sectores; así, los

esfuerzos que se han hecho en un determinadosector no se han complementado con los reali-zados en otros sectores. Es conveniente queexista una ley general que sirva de referenciaal sistema nacional de seguridad y salud en eltrabajo, así como reglamentos especiales quecomplementen lo establecido en el reglamentogeneral, para sectores que por su especificidadlo requieran.

La publicación de la Ley Nro. 26790, deModernización de la Seguridad Social en Salud(17.05.97), que sustituyó en todos sus efectos elDecreto Ley Nro. 18846, de Accidentes de Tra-bajo y Enfermedades Profesionales, introdujoun nuevo concepto en materia de seguridad ysalud en el trabajo: el seguro complementariode trabajo de riesgo. Dicho seguro cubre a losafiliados regulares que laboran en actividadesde “alto riesgo”14, entre las que está consideradala construcción. Dicha cobertura incluye presta-ciones de salud, pensión de invalidez temporal opermanente, pensión de sobrevivencia y gastosde sepelio, por accidentes de trabajo y enferme-dades profesionales.

La citada ley precisa la obligación de laentidad empleadora de declarar su condición dealto riesgo ante el Ministerio de Trabajo y Pro-moción Social, y de inscribirse en el Registroque dicho organismo administrará. Asimismo,deberá contratar ese seguro para la totalidad desus trabajadores que realicen actividades de altoriesgo o estén expuestos a ellas. El incumpli-miento de estas obligaciones por parte de laempresa empleadora dará lugar a sanciones ad-ministrativas, haciéndola responsable ante lasentidades pertinentes15 por el costo de las pres-taciones que dichas entidades otorgarán al tra-bajador, en caso de producirse un accidente detrabajo; ello sin perjuicio de las acciones legalesque podrán iniciar el trabajador y sus beneficia-rios por los daños y perjuicios que les hayansido ocasionados.

Las Normas técnicas del seguro comple-mentario de trabajo de riesgo16 precisan que lasentidades empleadoras que contraten obras, ser-

106

vicios o mano de obra proveniente de cooperati-vas de trabajadores, empresas de servicios espe-ciales temporales o complementarios, contratis-tas, subcontratistas o de instituciones de inter-mediación o provisión de mano de obra estaránobligadas a verificar que todos los trabajadoresdestacados a centros de trabajo donde se reali-cen actividades de alto riesgo estén debidamen-te asegurados conforme a lo reglamentado; casocontrario, contratarán el seguro complementariopor cuenta propia, a fin de garantizar la cobertu-ra de dichos trabajadores, bajo responsabilidadde responder solidariamente con dichas empre-sas proveedoras frente al trabajador afectado ylos organismos pertinentes17.

Las citadas normas técnicas prescribencomo deberes del empleador el diseño y ejecu-ción de programas de seguridad y salud ocupa-cional, la capacitación de sus trabajadores enesa materia y el reporte a las instituciones perti-nentes de los accidentes de trabajo ocurridos yenfermedades profesionales detectadas en sucentro de trabajo. Asimismo, responsabilizan altrabajador por el cumplimiento de reglamentos,normas e instrucciones de los programas deseguridad y salud ocupacionales desarrolladospor el empleador, motivándolo a participar en laprevención de riesgos profesionales promovidapor las instituciones autorizadas18 y la propiaentidad empleadora.

En cuanto a normas específicas para elsector construcción en materia de seguridad ysalud en el trabajo, las Normas básicas deseguridad e higiene en obras de edificación19,elaboradas por la Dirección General de Higie-ne y Seguridad Ocupacional del Ministerio deTrabajo y Promoción Social, en concordanciacon el convenio Nro. 6220 de la OIT, tienen lafinalidad de precisar las condiciones mínimasde seguridad e higiene en obras de edificación,con el objeto de prevenir los riesgos ocupacio-nales y proteger la salud e integridad física ymental de los trabajadores, obligando tanto alempleador como al trabajador a cumplir sucontenido.

Luego de transcurridos dieciocho años deaprobadas las Normas básicas de higiene y se-guridad en obras de edificación, aún vigentes,la Dirección General de Vivienda y Construc-ción del MTC21 ha propuesto la Norma E-100“Seguridad durante la Construcción”, inclu-yéndola en el nuevo Reglamento Nacional deEdificaciones, aún en proceso de aprobación,con la finalidad de ampliar los alcances de lanorma vigente. La referida norma fue elaboradapor el Comité Técnico Especializado de Seguri-dad del SENCICO (Servicio Nacional de Ca-pacitación para la Industria de la Construcción),conformado por profesionales representantes delColegio de Ingenieros del Perú, Pontificia Uni-versidad Católica del Perú, Cámara Peruana dela Construcción (CAPECO), Sociedad Nacio-nal de Industrias (SNI), Municipalidad de LimaMetropolitana, Cuerpo General de BomberosVoluntarios del Perú, y la Federación de Traba-jadores de Construcción Civil del Perú.

Un aspecto cuestionable de la norma pro-puesta es el haber considerado necesaria la crea-ción de un Organismo de Control, cuando yaexiste el Ministerio de Trabajo y PromociónSocial, que es el organismo competente en ma-teria de inspección de las condiciones de seguri-dad y salud en los centros de trabajo. Esto de-muestra la falta de coordinación entre las entida-des del Gobierno, para realizar acciones queconlleven a desarrollar una política integral enmateria de seguridad y salud en el trabajo.

2. Instituciones vinculadas a la seguridady salud en el trabajo

El marco institucional de la seguridad ysalud en el trabajo en el sector construcción estádefinido por la actuación del Estado como entenormativo y de control, y las organizacionesgremiales como nexo entre los trabajadores, losprofesionales, los empresarios y el Gobierno.

El Ministerio de Trabajo y PromociónSocial (MTPS), además de establecer los regla-mentos necesarios, tiene la función de vigilar y

107

coordinar con los demás sectores el cumpli-miento de las medidas de higiene y seguridadocupacionales. Es así que, a fines de 1996,luego de haber dejado de lado por mucho tiem-po el tema de la seguridad e higiene, creó laSub-Dirección de Inspección, Higiene y Seguri-dad Ocupacional, con la finalidad de reactivarlas funciones de la Dirección General de Higie-ne y Seguridad Ocupacional desactivada en1992. Las funciones específicas de la Sub-Di-rección de Inspección, Higiene y SeguridadOcupacional, para el sector construcción, estánorientadas hacia el control de las condiciones deseguridad en las obras de edificación22, la inves-tigación de los accidentes reportados y la capa-citación de los trabajadores a través de charlassolicitadas por el empleador. Cabe señalar que,de enero a agosto de 1998, la Sub-Dirección deInspección, Higiene y Seguridad Ocupacional,conformada por profesionales de diversas espe-cialidades (ingenieros químicos, industriales,mecánicos y médicos), había realizando cercade 570 inspecciones en obras de edificación enLima Metropolitana.

Asimismo, de acuerdo a la legislación vi-gente (Ley Nro. 26790), el MTPS tiene a sucargo la administración del registro de empresasde alto riesgo, la supervisión del cumplimientode lo reglamentado por el Seguro complementa-rio de alto riesgo, y la aplicación de las sancio-nes correspondientes a las empresas que incum-plan lo dispuesto en la norma vigente.

El Ministerio de Salud (MINSA) tiene a sucargo, a través de la Dirección General de Sa-lud Ambiental (DIGESA), la gestión de aspec-tos de saneamiento básico, salud ocupacional,higiene alimentaria y protección del medio am-biente. Cabe señalar que el Instituto Nacionalde Salud Ocupacional (INSO), reactivado en1992, fue desactivado en 1994, para transferirtodos sus recursos a la DIGESA.

El Instituto Peruano de Seguridad Social(IPSS)23, a través de la Sub-Gerencia de SaludOcupacional, ha implementado, a partir de di-ciembre de 1992, el Programa Nacional de Sa-

lud Ocupacional, con la finalidad de cubrir lasnecesidades de los diferentes sectores producti-vos del país en materia de seguridad y salud enel trabajo. Dentro de los alcances del Programa,se han creado los Centros de Prevención deRiesgos de Trabajo (CEPRIT)24, entidades es-pecializadas en asistencia y asesoramiento téc-nico para el diseño e implementación de progra-mas de control de factores de riesgo. Los CE-PRIT cuentan con un equipo de 230 profesio-nales, entre médicos, ingenieros25, psicólogos,asistentes sociales y enfermeras, que analizan,evalúan y proponen alternativas de solución parael control de los riesgos presentes en el ambien-te laboral. Asimismo, las Normas técnicas delseguro complementario de trabajo de riesgoasignan al IPSS la responsabilidad de registrarlos accidentes de trabajo y enfermedades profe-sionales que declaren las empresas afiliadas,responsabilidad que comparte con la Oficina deNormalización Previsional (ONP).

El Ministerio de Transportes, Comunica-ción, Vivienda y Construcción (MTC), a travésde la Dirección General de Vivienda y Cons-trucción, ha propuesto recientemente la NormaE-100 - Seguridad durante la construcción, conla finalidad de ampliar los alcances de las Nor-mas básicas de seguridad e higiene en obras deedificación, aún vigentes.

La Comisión de Reglamentos Técnicosdel INDECOPI ha implementado desde 1997el Sistema Peruano de Normalización; sin em-bargo, aún queda mucho por hacer en cuanto ala adopción y establecimiento de normas técni-cas de seguridad y salud en el trabajo.

La actuación de las instituciones gremia-les también ha tenido significación en lo referen-te al tema de la seguridad y salud en el trabajo.

La Cámara Peruana de la Construcción(CAPECO), en su afán de impulsar la preven-ción de accidentes durante la ejecución de obras,ha creado la Comisión de Productividad y Segu-ridad, conformada por representantes de lasempresas constructoras más destacadas en se-guridad y prevención de accidentes. Es así que,

108

a partir de 1997, con la finalidad de dar cumpli-miento a sus objetivos, la Comisión ha realizadouna serie de cursos y conferencias, - con laparticipación de organismos internacionales,como la OIT, y especialistas extranjeros - orien-tados a capacitar a constructores y profesionalesindependientes en temas de seguridad y preven-ción de accidentes. Asimismo, ha emitido opi-nión favorable con relación a la ratificación delConvenio Nro. 167 de la OIT, sobre seguridady salud en la construcción.

La Federación de Trabajadores de Cons-trucción Civil del Perú (FTCCP), aunándose alinterés del resto de instituciones, ha venido de-sarrollando una serie de acciones encaminadasa orientar a los trabajadores en aspectos relacio-nados con la seguridad y salud en el trabajo. Enoctubre de 1997, en coordinación con la Sub-Gerencia de Salud Ocupacional del InstitutoPeruano de Seguridad Social (IPSS), organizóen su sede institucional el primer Curso de for-madores en prevención de accidentes, en el cualcuarenta trabajadores fueron capacitados y cer-tificados por el IPSS en técnicas de preven-ción, con la finalidad de transmitir estos conoci-mientos a través de los Comités de Seguridad.Asimismo, la FTCCP, como parte de su labor,viene registrando desde 1995 los accidentes fa-tales ocurridos en obras de construcción a nivelnacional. Es importante resaltar que ningunainstitución en el Perú, sea pública o privada, haconseguido recopilar, al respecto, informaciónde carácter tan relevante.

3. El seguro complementario de trabajode riesgo

La creación del Seguro complementariode trabajo de riesgo, a partir del 15 de abril de1998, abrió el mercado a las AseguradorasPrivadas. Esta situación favorece sin duda eldesarrollo de la seguridad y salud en el trabajoen el país, motivando además al seguro estatal(IPSS), a mejorar y ampliar los servicios ofre-cidos a sus afiliados.

El progresivo interés de las empresas delsector construcción por acceder al Seguro com-plementario de trabajo de riesgo no ha tardadoen reflejarse: según datos proporcionados porEl Sol Nacional26, en 1998 el 56% del primajemensual procedente de las pólizas contratadaspor concepto de Seguro complementario de tra-bajo de riesgo correspondía al sector construc-ción, convirtiéndose en la actividad con mayorparticipación, seguida por las actividades de fa-bricación de productos metálicos, y extracciónde minerales, con un 11% y 8% respectivamen-te. Según los resultados de la encuesta empresa-rial realizada por la Comisión de Productividady Seguridad de CAPECO en el marco del pre-sente estudio, el 63% de las empresas construc-toras encuestadas tiene más del 75 % de sustrabajadores asegurados por el Seguro comple-mentario de trabajo de riesgo (Gráfico 1).

4. Formación y capacitación en seguridady salud en el trabajo

La coyuntura actual que vive el sectorconstrucción, con relación al tema de la seguri-dad y salud en el trabajo, ha logrado revalorarlos cursos y carreras profesionales referidos altema, que existen desde hace ya algunos añosen diversas universidades del país. Esta situa-ción representa un incentivo para que las uni-versidades que aún no tienen programas acadé-micos orientados a capacitar profesionales enesta especialidad los implementen, y aquellasque ya los tienen busquen repotenciarlos, intro-duciendo conceptos y técnicas concordantes conlas exigencias actuales.

Las instituciones de formación técnica,como es el caso del Instituto Superior de laConstrucción, de CAPECO, y del Servicio Na-cional de Capacitación para la Industria de laConstrucción (SENCICO), este último del sec-tor estatal, ofrecen, dentro de la estructura desus programas académicos orientados a la for-mación de técnicos en construcción, cursos de“Seguridad e Higiene en Obra”, los que abar-

109

can sólo aspectos normativos (revisión de regla-mentos), dejando de lado aspectos de gestión.

La predominante orientación de los cur-sos de seguridad hacia carreras técnicas de cons-trucción, más que hacia carreras universitarias,demuestra que aún no se ha tomado concienciade la importancia de gestionar a nivel profesio-nal la seguridad y salud en el trabajo, reflejandola escasa tendencia a involucrar en el liderazgode tal responsabilidad a profesionales que ocu-pen cargos gerenciales o directivos.

La capacitación de profesionales en Se-guridad y Salud en el Trabajo, como comple-mento en cada especialidad profesional, se veplenamente justificada por las exigencias de al-gunas de ellas, como la minería y la construc-ción, en las que se prefiere delegar la gestión dela seguridad a un ingeniero de minas o ingenie-ro civil, respectivamente. El creciente interés delos profesionales de dichos sectores por cursos

y seminarios referidos a gestión de la seguridad,control de pérdidas y prevención de riesgos,refleja claramente dicha demanda. Asimismo,los resultados de la “Encuesta Empresarial” in-dican que el 95% de las empresas constructorasencuestadas echa de menos los cursos de segu-ridad y prevención de riesgos, en la carrera deingeniería civil (Gráfico 2).

El creciente interés del sector construc-tor por mantener, en obras públicas y privadas,estándares de seguridad acordes con las exi-gencias actuales, y la presión ejercida por lanormatividad vigente evidencian la futura de-manda de ingenieros civiles y técnicos de cons-trucción especializados en seguridad y preven-ción de riesgos. A pesar de ello, la mayoría deuniversidades del país aún no ha implementa-do cursos orientados a esta materia en las ca-rreras profesionales vinculadas con la activi-dad constructora27.

75%

61%63%

0%

13%

0% 0%

12%

22% 21%

7%

0%

(a) 75% - 100%

(b) 50% - 75%

(c) 25% - 50%

(d) 0% - 25%

(e) Ninguno.

POBLACION ENCUESTADA: 240 EMPRESAS

Fuente: Encuesta empresarialJCBA - OIT 1998

14%Más de 100trabajadores

86%Menos de 100trabajadores

100%Total

11%6%

9%

Gráfico No. 1Afiliación de las empresas constructoras al seguro complementario de trabajo

de riesgo, de acuerdo con el porcentaje de trabajadores asegurados

110

5. Publicaciones sobre seguridad ysalud en el trabajo

Un indicador del creciente interés que exis-te en el Perú por el tema de la seguridad y saluden el trabajo es la reciente aparición de dospublicaciones relacionadas con el tema: una deellas de carácter general, orientada a todos lossectores, y la otra de carácter especifico, orien-tada al sector minero.

“Seguridad & Gestión”28, revista de ad-ministración moderna de la seguridad y el me-dio ambiente, permite conocer cómo va evolu-cionado el tema de la seguridad y salud en eltrabajo en los diferentes sectores productivosdel país. Asimismo, brinda conceptos modernosy nuevas técnicas de gestión de riesgos, con lafinalidad de motivar a las empresas a elevar susestándares de seguridad.

“Seguridad Minera”29, revista editada porel Instituto de Seguridad Minera (ISEM), estáorientada a brindar información sobre los objeti-

vos y logros de la institución, así como a desa-rrollar temas técnicos vinculados con la seguri-dad y prevención de accidentes en los trabajosde minería.

Existen, además, publicaciones y revistasque, a pesar de no estar especializadas en temasde seguridad y salud en el trabajo, han dedicadoa este tema más de una edición, como es el casode “Análisis Laboral”, “Construcción e Indus-tria” 30, “Perú Laboral”, y “La revista del Minis-terio de Trabajo y Promoción Social”, entre otras.

6. Servicios de consultoría en seguridad ysalud en el trabajo

Otro aspecto importante es la crecientedemanda por servicios de consultoría especiali-zada en Seguridad y Salud en el Trabajo, de-manda motivada por la necesidad que tienen lasempresas de asesorarse respecto de normas ydispositivos legales vigentes vinculados al tema,así como en la elaboración de programas de

POBLACION ENCUESTADA: 240 EMPRESAS

Grafico No. 2Importancia de cursos de gestión de seguridad en las carreras

profesionales vinculadas a la construcción

Fuente: Encuesta empresarialJCBA - OIT 1998

PocoImportantes

1%

Innecesarios4%

MuyImportantes

58%

Importantes37%

111

seguridad, prevención de riesgos y capacitaciónde sus trabajadores. Los resultados de la “En-cuesta Empresarial” reflejan que el 90% de las

empresas constructoras está interesado en con-tar con servicios de consultoría especializada enSST (Gráficos 3 y 4).

POBLACION ENCUESTADA: 240 EMPRESAS

Fuente: Encuesta empresarialJCBA - OIT 1998

NO10%

SI90%

Gráfico No. 3¿Considera necesario contar con servicios de consultoría en

seguridad y salud ocupacional en el sector construcción?

POBLACION ENCUESTADA: 240 EMPRESAS

Gráfico No. 4Oferta de servicios de consultoría

de seguridad y salud ocupacional en construcción

Fuente: Encuesta empresarialJCBA - OIT 1998

No sabe9%

Suficiente7%

Insuficiente84%

112

C. Condiciones de seguridad ysalud en las obras

1. Evolución de las condiciones deseguridad y salud en las obras

No existen, a la fecha, datos que permitanevaluar la evolución de las condiciones de segu-ridad y salud en los trabajos de construcción enel Perú. La información disponible para tal efec-to es mínima, y ha sido registrada en formadiscontinua, debido a la falta de una políticasostenida de parte de las instituciones involucra-das, por un lado, y al desinterés que hasta hacealgunos años mostraban las empresas construc-toras por el tema de la seguridad y salud en eltrabajo, por el otro.

Esta carencia de información ha motiva-do, en el marco del presente estudio, la realiza-ción de una encuesta31 a nivel de trabajadoresde construcción civil (obreros) en Lima Metro-politana, con la finalidad de evaluar, a través deuna muestra significativa32, las condiciones ynivel de seguridad en que se desarrollan lasactividades de construcción.

La muestra estuvo conformada por traba-jadores de diferentes categorías y especialida-des: 53% fueron operarios, 12% oficiales, 26%peones y 9% maestros de obra. Del grupo deoperarios, el 50% laboraba en albañilería, y elresto en las diferentes especialidades de cons-trucción (carpinteros, 20%; fierreros, 9%; ope-radores de maquinaria, 8%; y electricistas, 7%).En cuanto al nivel de instrucción de los trabaja-dores encuestados, el 40% tenía educación se-cundaria completa y el 12% contaba con educa-ción superior33. El 36% de la población encues-tada tenía menos de 5 años de experiencia entrabajos de construcción; el 44%, entre 5 y 20; yel 20%, más de 20 años de experiencia.

2. Servicios de higiene y bienestar

La falta de servicios de higiene y bienes-tar o su existencia parcial es un problema fre-

cuente en la mayoría de obras de construcción,sobre todo en las ejecutadas por empresas cons-tructoras medianas y pequeñas34, más aún enaquellas ejecutadas por autoconstrucción. Sinembargo, en la mayoría de obras ejecutadas porempresas constructoras grandes, los trabajado-res cuentan, por lo general, con servicios dehigiene y bienestar adecuados.

Según la encuesta realizada, el 52% de lasobras visitadas tenía servicios higiénicos (ino-doro, lavamanos y duchas), el 63 % disponía devestuarios, y el 58%, de comedores. Sólo el71% de las obras visitadas contaba con aguapotable (Gráfico 5).

3. Prendas de protección personal

En la mayoría de las obras ejecutadas porempresas constructoras medianas y pequeñas yen las ejecutadas por autoconstrucción, el traba-jador carece de prendas de protección. En algu-nas de las empresas constructoras grandes, queaún no han logrado entender la importancia dela seguridad y salud de los trabajadores, éstosno están adecuadamente protegidos35. Los da-tos obtenidos en la encuesta reflejaron que el71% de los trabajadores encuestados tenía cas-co, el 45% contaba con botas, y el 27% conguantes. Del Gráfico 6 se puede inferir que el27% de los trabajadores encuestados contabacon las tres prendas básicas de protección (cas-co, botas y guantes), mientras que el 21% nocontaba con ninguna prenda de protección.

Los datos proporcionados por 3M PERU,con relación al volumen de ventas de protecto-res respiratorios y auditivos, describen cómo seha comportado la demanda de dichos productosdurante el período 1995-1998. Del Gráfico 7 sedesprende que en cuatro años, el consumo deprotectores respiratorios y auditivos se ha incre-mentado en 425%. De los tres sectores evalua-dos, el incremento del consumo de dichas pren-das ha sido mayor en la minería (800%), segui-da del sector construcción (400%) y luego delsector industrial (280%).

113

52%

63%

58%

71%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

SS. HH.

VESTUARIOS

COMEDORES

AGUA POTABLE

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

Fuente: Encuesta a trabajadoresJCBA - OIT 1998

Gráfico No. 5Disponibilidad de servicios de higiene y bienestar

en obras de construcción

71%

45%

27%29%

CASCO BOTAS GUANTES NADA

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

Fuente: Encuesta a trabajadoresJCBA - OIT 1998

Gráfico No. 6Dotación de prendas de protección personal

en obras de construcción

114

Es importante resaltar que la participa-ción de cada sector en el consumo anual deprotectores auditivos y respiratorios ha sidovariable (Gráfico 8), pudiendo tomarse en cier-ta medida esta variación como un indicador delinterés de cada sector por el tema de la seguri-dad y salud en el trabajo. Al respecto, se obser-va que, mientras en 1995 la participación delsector minero en el consumo de dichas prendasera del 25% (100/400), en 1998 se incrementóa 47% (800/1.700). Por el contrario, en el sec-tor industrial, mientras en 1995 su participa-ción en dicho consumo era del 63% (250/400),en 1998 disminuyó a 41% (700/1.700). Asi-mismo, el sector construcción ha mantenidouna participación constante en el consumo dedichos productos (12%).

4. Accidentes de trabajo y enfermedadesoccupacionales

A pesar de la tendencia de algunas em-presas constructoras, orientada a mejorar las con-diciones de trabajo en las obras de construcción,la frecuencia de accidentes y enfermedades ocu-pacionales en el sector es todavía motivo deconstante preocupación. La ausencia de un con-trol adecuado por parte de las autoridades perti-nentes36, así como la falta de programas de pre-vención en la mayoría de empresas constructo-ras no permiten aún reducir los índices de acci-dentalidad en el sector construcción.

La ausencia de un “Registro Oficial deAccidentes” a nivel nacional no permite preci-sar la cantidad de accidentes ocurridos en los

50

250

100

70

350

180

120

530

450

200

700

800

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

Mile

s de

dól

ares

1995 1996 1997 1998

MINERIA

INDUSTRIA

CONSTRUCCION

Fuente: 3M PERUJCBA - OIT 1998

Gráfico No. 7Consumo de protectores respiratorios y auditivos

(1995 - 1998)

115

últimos años en el sector construcción. Asimis-mo, los datos registrados internamente por algu-nas empresas constructoras, con la finalidad decontrolar sus índices de accidentalidad, no sonrepresentativos.

Estadísticas internas proporcionadas poruna de las empresas constructoras de mayortradición preventiva en el Perú muestran que, delos 65 accidentes con tiempo perdido registra-dos durante el primer semestre de 1998 (ocurri-dos en las diferentes obras que viene ejecutandoa nivel nacional): el 40% fue ocasionado porgolpes con objetos (en cabeza, pies y manos), el15% por cortes con objetos punzocortantes,otro15% por caídas de altura, un 12% por des-carga eléctrica, un 6% por proyección de partí-culas, otro 6% por maniobras inadecuadas delequipo y un último 6% por derrumbes. Estoindica que, si todas las empresas constructorasdotaran a sus trabajadores de por lo menos cas-cos, botas y guantes (requerimientos mínimosexigidos por la norma vigente), se estarían evi-tando lesiones en el 55% de accidentes, general-

mente ocasionados por golpes y cortes con ob-jetos (Gráfico 9).

Según el reporte de las últimas inspeccio-nes37 realizadas por la Sub-Dirección de Inspec-ción, Higiene y Seguridad Ocupacional delMTPS, las causas principales de accidentes detrabajo en obras de construcción tienen relacióndirecta con las infracciones a la norma vigen-te38, frecuentemente encontradas en la mayoríade obras ejecutadas en Lima Metropolitana: do-tación irregular e insuficiente de prendas deprotección personal; falta de barandas en cajasde ascensores, bordes de losa y rampas provi-sionales de acceso; falta de interruptores dife-renciales de alta y baja sensibilidad en los table-ros eléctricos de la obra; y uso de escaleras yandamios mal armados39.

Los resultados de la encuesta reflejaronque el 31% de los trabajadores había sufridoaccidentes de trabajo durante su vida laboral yque el 12% había tenido por lo menos un acci-dente de trabajo en los últimos doce meses (Grá-ficos 10 y 11). Asumiendo ese 12% como un

12% 12% 11% 12%

41%

63%58%

48%

41%

47%

25%30%

1995 1996 1997 1998

CONSTRUCCION INDUSTRIA MINERIA

Fuente: 3M PERUJCBA - OIT 1998

Gráfico No. 8Participación de cada sector en el consumo anual

de protectores respiratorios y auditivos(1995 - 1998)

116

40%

15% 15%

12%

6% 6% 6%

A B C D E F G

A) Golpes con objetosB) Cortes con objetosC) Caídas de alturaD) Quemaduras por descarga eléctricaE) Proyección de partículasF) Maniobra inadecuada de maquinariaG) Derrumbes

TOTAL DE ACCIDENTES REGISTRADOS: 65

Fuente: Empresa constructora localJCBA - OIT 1998

Gráfico No. 9Accidentes registrados por constructora local

durante el primer semestre de 1998

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

Fuente: Encuesta a trabajadoresJCBA - OIT 1998

SI31%

NO69%

Gráfico No. 10Trabajadores encuestados que afirman

haber tenido accidentes en su vida laboral

117

índice anual, y considerando que la PEA ocu-pada del sector construcción es de aproximada-mente 255.000 trabajadores, estarían producién-dose anualmente en el Perú cerca de 30.000accidentes de trabajo en el sector construcción.

Durante el período 1996-199840, la Fe-deración de Trabajadores de Construcción Ci-vil del Perú registró 52 accidentes fatales ocu-rridos en obras civiles a nivel nacional, de loscuales: el 38% fue causado por derrumbes, el37% por caídas de altura, el 12% por electro-cución, el 10% por aplastamiento y el 3% porcausas menos frecuentes. Si bien el número deaccidentes fatales registrados por la Federa-ción no representa el total de accidentes fatalesocurridos durante ese período en el sector cons-trucción, hasta el momento es la FTCCP, laúnica institución en el Perú que ha logradorecopilar información de tan relevante impor-tancia (Gráfico 12).

Con relación a las enfermedades ocupa-cionales en el sector construcción, el IPSS con-sidera entre las principales causas: la exposiciónexcesiva al ruido, los sobreesfuerzos, y la expo-sición a determinadas sustancias tóxicas. Es im-portante resaltar que la falta de conocimiento einformación, acerca de enfermedades ocupacio-nales, hace que la mayoría de las empresas cons-tructoras centren su atención sólo hacia los acci-dentes de trabajo. Asimismo, el efecto a media-no o largo plazo que éstas producen en el traba-jador disipa la atención del empleador con rela-ción a las acciones preventivas que pudierantomarse al respecto.

5. Capacitación del trabajadordurante la obra

La capacitación del trabajador, en temasde seguridad y salud ocupacional, durante su

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

Fuente: Encuesta a trabajadoresJCBA - OIT 1998

SI12%

NO88%

Gráfico No. 11Trabajadores encuestados que afirman

haber tenido accidentes en los últimos doce meses

118

permanencia en la obra, es característica de lasempresas que tienen cierta tradición preventi-va. Sólo el 18% de los trabajadores encuesta-dos indicó haber tenido capacitación perma-nente en temas de seguridad durante su perma-nencia en la obra (Gráfico 13). Asimismo, elconocimiento de las Normas básicas de segu-ridad e higiene en obras de edificación (normavigente) por parte del trabajador es mínimo:sólo el 16% de los obreros encuestados afirmóconocerlas (Gráfico 14).

La capacitación y el conocimiento de lasnormas de seguridad influyen de manera direc-ta en la prevención de accidentes. De los traba-jadores encuestados que afirmaron haber reci-bido capacitación durante su permanencia enla obra, sólo el 3% declaró haber sufrido acci-dentes en los últimos doce meses; por el con-trario, en aquellos que no recibieron capacita-ción, el porcentaje fue del 13% (Gráfico 15).

Asimismo, de los trabajadores encuestados queindicaron conocer las normas de seguridad,sólo el 25% declaró haber tenido accidentesdurante su vida laboral, mientras que en aque-llos que indicaron no conocerlas, el porcentajefue del 32% (Gráfico 16).

Los resultados anteriores evidencian elefecto de la capacitación y el conocimiento delas normas de seguridad en la reducción deaccidentes. Es preciso que las empresas cons-tructoras reflexionen al respecto, e implementenjornadas de capacitación a nivel de obra, con lafinalidad de ir desarrollando en los trabajadoresuna sólida cultura preventiva.

6. Influencia del Comité de Seguridad

El Comité de Seguridad es uno de losmedios tradicionales de participación de los tra-bajadores en actividades de prevención. Tiene

3%

10%

12%

37%

38%

0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%

DERRUMBES

CAIDAS DEALTURA

APLASTAMIENTO

OTROS

TOTAL DE ACCIDENTES REGISTRADOS: 52

ELECTROCUCION

Fuente: Federación de Trabajadores de Construcción Civil del PerúJCBA - OIT 1998

Gráfico No. 12Accidentes fatales clasificados por causa

(1996 - 1998)

119

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

Fuente: Encuesta a trabajadores JCBA - OIT 1998

NO ESPECIFICA2%

UNA VEZ24%

PERMANENTES18%

NUNCA56%

Gráfico No. 13Charlas de seguridad durante la obra

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

Fuente: Encuesta a trabajadores JCBA - OIT 1998

NO ESPECIFICA4% MUCHO

16%

POCO42%

NADA38%

Gráfico No. 14Conocimiento de las normas básicas de

seguridad e higiene en la edificación

120

25%

32%

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

ACCIDENTES ( % )

Fuente: Encuesta a trabajadores JCBA - OIT 1998

NO CONOCE84%

CONOCE16%

Gráfico No. 16Porcentaje de accidentes durante la vida laboral

en función del conocimiento de normas

3%

13%

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

Fuente: Encuesta a trabajadores JCBA - OIT 1998

CON CAPACITACION18%

SIN CAPACITACION82%

Gráfico No. 15Porcentaje de accidentes en los últimos 12 meses

en función de la capacitación

121

la función de vigilar el cumplimiento de lasnormas de seguridad durante el proceso de cons-trucción. Si bien su presencia en la obra nosoluciona totalmente las deficiencias que éstapueda tener en cuanto a la seguridad y salud delos trabajadores, debería brindar al ingenieroresidente el apoyo necesario para realizar unaefectiva labor de control.

Los resultados de la encuesta reflejaronuna clara correspondencia entre la existenciadel Comité de Seguridad y la dotación de pren-das de protección personal. De los trabajado-res que confirmaron la existencia del Comitéde Seguridad en la obra, el 99% tenía casco, el80% tenía botas y el 68% contaba con guantesal momento de la entrevista. Por el contrario,en aquellas obras que manifestaron no tenerComité de Seguridad, sólo el 71% tenía casco,

el 36% botas y el 23% guantes (Gráfico 17).La influencia del Comité de Seguridad en elconocimiento de las normas vigentes pareceser aún mayor. Del grupo de trabajadores queconfirmaron la existencia del Comité de Segu-ridad en la obra, el 36% conocía las normas deseguridad vigentes, mientras que del grupo detrabajadores que manifestaron no tener comitéconstituido sólo el 9% tenía conocimiento delas normas (Gráfico 18). Asimismo, en lasobras que tenían Comité de Seguridad, sólo el11% de trabajadores tuvo accidentes durantelos últimos doce meses, mientras que, en aque-llas en las que no existía Comité, el porcentajefue del 13% (Gráfico 19).

A pesar de la comprobada influencia delComité de Seguridad en el mejoramiento delas condiciones de seguridad de las obras, del

1%

99%

20%

80%

32%

68%

29%

71%

64%

36%

77%

23%

CASCO BOTAS GUANTES CASCO BOTAS GUANTES

SI TIENE

NO TIENE

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

Fuente: Encuesta a trabajadores JCBA - OIT 1998

EXISTE COMITÉ DE SEGURIDAD (23%)

NO EXISTE COMITÉ DE SEGURIDAD (77%)

Gráfico No. 17Influencia del comité de seguridad

en la dotación de prendas de protección personal

122

36%

9%

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

Fuente: Encuesta a trabajadores JCBA - OIT 1998

NO EXISTE COMITÉ77 %

EXISTE COMITÉ23 %

Gráfico No. 18Conocimiento de las normas de seguridad

en función de la existencia del comité de seguridad

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

11%

13%

Fuente: Encuesta a trabajadores JCBA - OIT 1998

EXISTE COMITÉ23 %

NO EXISTE COMITÉ77 %

Gráfico No. 19Trabajadores que afirman haberse accidentado durante los últimos meses,

de acuerdo con la existencia o no de comité de seguridad en la obra

Tra

baja

dore

s ac

cide

ntad

os%

123

total de trabajadores encuestados sólo el 23%confirmó la existencia de dicho Comité (Grá-fico 20). Este bajo porcentaje debería ser moti-vo de reflexión para la mayoría de empresasconstructoras locales.

En general, los resultados de la “Encuestaa los Trabajadores” deberían constituir una refe-rencia válida para aquellas empresas construc-toras que están interesadas en tomar alguna ac-ción inmediata con respecto al tema de la segu-ridad y salud en el trabajo.

C. Gestión de la seguridad y salud en eltrabajo en la empresa constructora

1. Importancia de la seguridad y saluden el trabajo en la empresa

En la medida en que el constructor descu-bra que las condiciones de seguridad y salud desus trabajadores influyen notablemente en laproductividad y en la calidad de las obras que

ejecuta y, por ende, en la competitividad de suempresa, entenderá la importancia de prevenir,a través de una adecuada gestión, los riesgosimplícitos en todo proceso de construcción.

En este contexto y dentro de los alcancesdel presente estudio, se diseñó una encuestadirigida a las empresas constructoras más re-presentativas del país (240 empresas)41, con lafinalidad de evaluar la gestión de la seguridady el nivel de importancia que ésta tiene dentrode la empresa. Los diferentes aspectos evalua-dos se analizarán durante el desarrollo del pre-sente capítulo.

La influencia que ejerce el nivel de segu-ridad de los ambientes de trabajo (obras deconstrucción) en la competitividad de la em-presa es determinante; tan es así que el 59% delas empresas constructoras evaluadas se en-cuentra motivado a elevar el estándar de segu-ridad en sus obras, por considerarlo una estra-tegia para aumentar el nivel de competitividadde su empresa; es decir, tiene una convicciónauténtica por la seguridad. Es importante seña-

POBLACION ENCUESTADA: 476 TRABAJADORES

Fuente: Encuesta a trabajadores JCBA - OIT 1998

NO EXISTE72%

NO ESPECIFICA5%

EXISTE23%

Gráfico No. 20Trabajadores que afirman que existe comité de seguridad en su obra

124

lar que, en las empresas encuestadas de más de100 trabajadores, este porcentaje se incrementóal 81% (Gráfico 21).

Con respecto a la posibilidad de obtenercontratos de obra, sólo el 45% de las empresasconstructoras consideró que el nivel de seguri-dad de la empresa no influía en la obtención decontratos de obra (Gráfico 22). Esto, debido aque, en los procesos de licitación pública, aúnno se incluye como parámetro de evaluación lacalificación de las empresas en dicha materia.Sin embargo, cabe señalar que en la mayoría delos proyectos financiados por organismos inter-nacionales42, sí se la toma en cuenta.

2. Políticas y nivel de gestión de laseguridad y salud en el trabajoen la empresa

El establecimiento de políticas aplicablesal interior de la organización tiene un efecto insu-perable en cuanto a la creación de una atmósferapositiva en torno al tema de la seguridad y saluden el trabajo. Evidentemente, toda política, sea

cual fuere su contenido, deberá estar respaldadapor los más altos directivos de la organización,para que tenga el efecto esperado. En el Perú sonmuy pocas las empresas que tienen políticas deseguridad y salud en el trabajo establecidas, yaque, sobre todo en organizaciones grandes, esmuy difícil conseguir un consenso en cuanto alos criterios de responsabilidad y gestión que ta-les políticas deberían contener.

En cuanto al nivel de gestión, existen dosmarcadas tendencias en las empresas construc-toras locales: una, orientada exclusivamente acontrolar el cumplimiento estricto de las normastécnicas y reglamentos internos de la empresa; yotra, orientada exclusivamente a la motivacióndel trabajador en cuanto a la importancia deseguir una línea de comportamiento preventivo.Es importante señalar, al respecto, que el equili-brio entre ambas tendencias garantizará un re-sultado adecuado. Ni el exceso de control quetermine abrumando al trabajador, ni la insisten-cia excesiva en la motivación, sin verificar elacatamiento de normas, conseguirán ambientesde trabajo seguros y saludables.

38%

28% 29%

11% 12%

19%

81%

56%59%

Imp. Reglamentaria

Exig. Cliente

Competitividad

POBLACION ENCUESTADA: 240 EMPRESAS

Fuente: Encuesta empresarialJCBA - OIT 1998

Gráfico No. 21Factores que motivan a la empresa constructora

a practicar la seguridad y salud en el trabajo

14%Más de 100 trabajadores

86%Menos de 100 trabajadores

100%Total

125

38%

17%20%

50%

33%35%

50%

45%

13%

Decisiva

Moderada

No influye

POBLACION ENCUESTADA: 240 EMPRESAS

Fuente: Encuesta empresarialJCBA - OIT 1998

14%Más de 100 trabajadores

86%Menos de 100 trabajadores

100%Total

Gráfico No. 22¿Cómo influye el nivel de seguridad de la empresa

en la obtención de contratos de obra?

Las empresas constructoras peruanas demayor tradición preventiva lideran la gestión dela seguridad, a través de los cargos directivosmás altos de la organización43. Los resultadosde la encuesta realizada reflejan la tendencia delas empresas constructoras a liderar la seguridaddesde los cargos de gerencia o jefatura de área;sin embargo, el 25% de las empresas construc-toras de más de 100 trabajadores la lidera a nivelde cargos directivos.

El 41% de las empresas constructoras en-cuestadas gestiona la seguridad a través de unprofesional44 en obra; y el 3% de ellas lo hace através de un departamento de seguridad en laempresa (Gráfico 23). En ambos casos dichagestión es canalizada a través de la implementa-ción de programas de seguridad en cada obra.El 18% de las empresas encuestadas tiene im-plementado un programa de seguridad y saludocupacionales, elevándose el porcentaje a 63%

si nos referimos sólo a empresas constructorasde más de 100 trabajadores (Gráfico 24).

El tipo de actuación es decisivo para laobtención de resultados. Al respecto, existendos tendencias: la reactiva (espera la ocurrenciade “accidentes con lesión” para aplicar medidascorrectivas) y la proactiva (analiza accidentesseñalados por la experiencia y aplica medidascorrectivas para evitarlos). Los resultados de laencuesta muestran que el 59% de las empresasevaluadas actúa en forma reactiva; sin embargo,si centramos nuestra atención sólo en el grupode empresas grandes45, el 56% actúa en formaproactiva (Gráfico 25).

Establecer las responsabilidades de cadanivel de la organización, con relación al tema dela seguridad y salud en el trabajo, es de funda-mental importancia para el cumplimiento de po-líticas y normas. El 75% de las empresas cons-tructoras encuestadas manifestó que la respon-

126

0%3%

19%22% 22%

56%

39%41%

19%

39%

19%

36% Departamentode seguridad

Profesionalencargado

Encargado anivel de obra

No cuenta connada

POBLACION ENCUESTADA: 240 EMPRESAS

Fuente: Encuesta empresarialJCBA - OIT 1998

14%Más de 100 trabajadores

86%Menos de 100trabajadores

100%Total

Gráfico No. 23Nivel de gestión de la seguridad en las empresas constructoras

63%

11%

18%

38%

89%82%

SI

NO

POBLACION ENCUESTADA: 240 EMPRESAS

Fuente: Encuesta empresarialJCBA - OIT 1998

14%Más de 100 trabajadores

86%Menos de 100trabajadores

100%Total

Gráfico No. 24Existencia de programas de seguridad a nivel de empresas constructoras

127

sabilidad de la seguridad y salud de los trabaja-dores de la obra recaía sobre el ingeniero resi-dente (jefe de la obra); sin embargo, un 16%manifestó que le correspondía a cada miembrode la organización (Gráfico 26).

El proceso de internacionalización de laactividad constructora, aunado a la insuficienciade normas técnicas y reglamentos nacionales,ha motivado a las empresas constructoras loca-les a adecuar normas extranjeras como regla-mentos internos. Esta tendencia se está presen-tando en empresas constructoras locales quetienen la posibilidad de celebrar contratos deobra con entidades privadas46, construir obraspúblicas financiadas por organismos internacio-nales y ejecutar obras en el extranjero.

44%

61% 59%56%

39%41%

PROACTIVAREACTIVA

POBLACION ENCUESTADA: 240 EMPRESAS

Fuente: Encuesta empresarialJCBA - OIT 1998

14%Más de 100 trabajadores

86%Menos de 100 trabajadores

100%Total

Gráfico No. 25Tipo de actuación de la empresa constructoraen materia de seguridad y salud en el trabajo

3. Certificación en seguridad y saluden el trabajo

La escasa oferta de capacitación y certifi-cación en temas de seguridad y salud en eltrabajo para el sector construcción47, aunada a laexigencia de cumplir estándares de seguridadadecuados que garanticen la calidad en los pro-cedimientos de construcción, hace necesario ca-pacitar en esta materia a los trabajadores de losdiferentes niveles de la organización.

A diferencia de los empleados que perte-necen al equipo permanente de profesionales dela empresa, en el caso de los obreros de construc-ción, por el carácter temporal de su actividad ydebido al costo que implica su capacitación,

128

surge la necesidad de certificar al trabajador, aefectos de identificarlo posteriormente como aptopara ser contratado en una nueva obra.

El sistema adoptado por una de las em-presas constructoras locales para la cual es im-portante capacitar a sus trabajadores48 consideraincluir, en la boleta de pago49 del trabajador, lacalificación obtenida en seguridad durante supermanencia en la obra. Esto representa unaventaja para el trabajador y una garantía para laempresa al momento de contratarlo. Este mismosistema de calificación se aplica a nivel de em-presas subcontratistas, a las que se les entregaun certificado, en el caso de que hayan cumpli-do los estándares de seguridad exigidos y nohayan ocasionado accidentes durante el desa-rrollo de su trabajo.

6%10%

56%

78%75%

11% 11%16%

44% El mismotrabajador

El ingenieroresidente

Todos

POBLACIÓN ENCUESTADA: 240 EMPRESAS

Fuente: Encuesta empresarialJCBA - OIT 1998

14%Más de 100 trabajadores

86%Menos de 100trabajadores

100%Total

Gráfico No. 26¿Quién es el responsable de la seguridad de los trabajadores

durante la construcción de obras?

Este sistema de certificación constituyeuna referencia válida para aquellas empresasconstructoras que se encuentran en proceso deimplementación de políticas de seguridad y sa-lud en el trabajo.

4. Presupuesto de seguridad en obrasde construcción

El costo que implica “construir con segu-ridad” en el Perú es mínimo, comparado con losbeneficios que ello representa para la empresa yel trabajador. Luego de continuos análisis y ex-periencias en obras similares, una de las empre-sas constructoras locales ha determinado ciertosparámetros para calcular el presupuesto de se-guridad, en función del costo directo de la obra.

129

E. Conclusiones y recomendaciones

El sector construcción es uno de los pila-res de la economía peruana, “creador de lainfraestructura necesaria para el crecimientodel país”. Por ende, todos los esfuerzos que serealicen para mejorar las condiciones en las quese desarrolla dicha actividad estarán plenamentejustificados.

Hasta hace pocos años, la seguridad ysalud en el trabajo estaba ausente durante lasoperaciones de construcción, debido a la faltade control de las instituciones responsables delmismo. Sin embargo, la necesidad de ser cadavez más competitivo ha despertado el interés delas empresas constructoras en mejorar las condi-ciones de seguridad y salud de sus trabajadores.

Este interés se ha extendido hacia institu-ciones gremiales del sector construcción, moti-vándolas a promover mecanismos que mejorenlos niveles de seguridad y salud en los trabaja-dores. Asimismo, el Gobierno se ha visto moti-vado a promulgar leyes y reglamentos que ga-ranticen la estabilidad y permanencia de estanueva tendencia.

Costo de la seguridaden función del costo directo de la obra

Tipo de Obra Incidencia50

Obras de edificación 0,40%Obras electromecánicas y de montaje 0,60%Obras hidroeléctricas 0,95%Obras de centrales térmicas 0,30%Obras de líneas de transmisión 0,40%Obras de saneamiento (entibado de zanjas) 0,60%Obras civiles en minas 0,27%Obras civiles en petróleo 0,56%Obras de montos menores a US$ 200.000 2,00%

Sin embargo, la falta de una política na-cional coherente en materia de seguridad y sa-lud en el trabajo no permite el esfuerzo conjuntode todos los sectores económicos del país, im-pulsándolos a actuar en forma independiente,imposibilitando así el desarrollo de acciones co-ordinadas entre los diferentes organismos delEstado. Ello hace necesaria la promulgación deuna “Ley General” en materia de seguridad ysalud en el trabajo, que sirva de marco normati-vo básico para el desarrollo de reglamentacio-nes específicas en cada sector.

La actual demanda de profesionales espe-cializados en seguridad y salud en el trabajoconfirma el interés de las empresas constructo-ras por elevar sus estándares de seguridad ysalud en las obras que ejecutan. Este hecho debesin duda impulsar a las universidades a imple-mentar cursos de seguridad, salud ocupacionaly prevención de riesgos en los programas aca-démicos y carreras profesionales vinculados conel sector construcción. Asimismo, es preciso quelas empresas constructoras entiendan la necesi-dad de capacitar a sus trabajadores en esta mate-ria, puesto que ellos constituyen parte importan-

130

te en el proceso de aplicación y adaptación delos nuevos sistemas de seguridad y salud que seimplementen en la empresa.

La promulgación de la Ley de moderniza-ción de la seguridad social en salud y el Segurocomplementario de trabajo de riesgo han abier-to el mercado del seguro de riesgos de trabajo alas aseguradoras privadas, motivándolas en al-gunos casos a asociarse con aseguradoras ex-tranjeras, para mejorar el nivel de servicios queofrecen. Esto, sin duda, representa una oportu-nidad para que el “Seguro estatal” mejore laatención y amplíe los alcances de cobertura quebrinda a sus afiliados. Asimismo, la demanda deservicios de consultoría en seguridad y saludocupacionales, especializada en construcción,debería motivar la apertura de empresas consul-toras que desarrollen este nuevo mercado.

Las condiciones actuales, sin duda, sonpropicias para el establecimiento definitivo de laseguridad y salud en el trabajo en el Perú, parti-cularmente en el sector construcción, en esperade que se llegue a un consenso en cuanto a laelaboración de una ley general de seguridad.

Notas

1 Es importante referir que la “Encuesta de suel-dos y salarios 1996” fue realizada posteriormente a ladación de la R.M. 051-96-TR de 04.06.96, a partir de lacual los salarios serían pactados entre el empleador y lostrabajadores.

2 Este porcentaje corresponde a empresas de másde 100 trabajadores.

3 PEA nacional urbana ocupada en 1991:5.034.926 trabajadores.

4 Fuente: SAAVEDRA, J., Empleo, productividade ingresos: Perú, 1990 - 1996. Lima, OIT, 1997, Doc. deTrabajo, Nro. 67.

5 Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, 1997.Convenio INEI-MTPS.

6 Fuente: INEI, PEA activa en Lima Metropolita-na por rama de actividad económica, 1996.

7 Cifras elaboradas por CAPECO sobre la base deinformación proporcionada por el INEI.

8 Fuente: Consejo Superior de Licitaciones yContrataciones de Obras Públicas (julio de 1998).

9 Fuente: Federación de Trabajadores de Cons-trucción Civil del Perú.

10 Cifra elaborada sobre la base de datos presenta-dos en: Empleo, productividad e ingresos: Perú, 1990 -1996". Ob.cit.

11 Cifra elaborada por COMEX FINANCIERO.12 Revista Análisis Laboral, nov. ´97.13 Convenios internacionales del trabajo sobre

seguridad y salud en el trabajo adoptados por el Perú:números 27, 32, 62, 77, 78, 139, 152.

14 Clasificadas de acuerdo al Anexo 5 del D.S.Nro. 009-97-SA.

15 IPSS y Oficina de Normalización Previsional(ONP).

16 Puestas en vigencia a partir del 15 de abril de1998 por D.S. Nro. 003-98-SA.

17 IPSS o Entidades Prestadoras de Salud (EPS) yOficina de Normalización Previsional (ONP) o Asegura-dora Privada.

18 IPSS, EPS, Aseguradoras Privadas.19 Vigentes a partir del 23 de marzo de 1983, por

R.S. Nro. 021-83-TR.20 Ratificado por el Perú mediante la Resolución

Legislativa Nro. 14033, de 24.02.1962.21 Ministerio de Transportes, Comunicación, Vi-

vienda y Construcción.22 En cumplimiento de lo prescrito por la R.S.

Nro. 021-83-TR.23 El IPSS depende del MTPS; antes dependía del

MINSA.24 Ubicados en las 10 ciudades de mayor activi-

dad constructora del país.25 60 ingenieros de diferentes especialidades.26 Aseguradora privada que lidera el mercado

peruano.27 Ingeniería civil, ingeniería eléctrica, ingenie-

ría mecánica, ingeniería electromecánica, arquitectura.28 Publicada a partir de junio de 1997.29 Publicada a partir de julio de 1998.30 Revista de la Cámara Peruana de la Construcción.31 El IPSS, a través de la Sub-Gerencia de Salud

Ocupacional, colaboró activamente con el desarrollo deesta encuesta, que se llevó a cabo en 1998.

32 Se visitaron 100 obras de edificación en LimaMetropolitana, ejecutadas por empresas locales bienconstituidas, de las que se entrevistó a un promedio decinco (05) trabajadores por obra, alcanzando un total de476 trabajadores encuestados.

131

33 Este caso se presentó generalmente en maes-tros de obra, que habían estudiado la carrera técnica deconstrucción civil.

34 Para efectos del desarrollo del presente estu-dio, se ha considerado dos grupos de empresas: grandes= más de 100 trabajadores; y medianas y pequeñas =menos de 100 trabajadores.

35 Cuentan con protección parcial o con prendasde mala calidad.

36 El MTPS, entidad encargada de controlar elcumplimiento de las normas vigentes (R.S. Nro. 021-83-TR), cuenta a la fecha con 10 inspectores dedicados alsector construcción, para realizar el control de aproxi-madamente 255.000 trabajadores y 3.000 empresas cons-tructoras a nivel nacional.

37 El MTPS, a través de la Sub-Dirección de Ins-pección, Higiene y Seguridad Ocupacional, ha realiza-do 570 inspecciones en obras de edificación ejecutadasen Lima Metropolitana, durante el primer semestre de1998.

38 Normas básicas de seguridad e higiene enobras de edificación.

39 El INDECOPI tiene una serie de normas técni-cas para la confección de andamios y escaleras.

40 Accidentes fatales registrados en 1996, 1997 yprimer semestre de 1998.

41 Empresas constructoras afiliadas a CAPECO:Sectores I y II, conformados por empresas de más de 100trabajadores, y Sector III, conformado por empresas demenos de 100 trabajadores.

42 BID, BIRF, CAF.43 Presidentes o Vicepresidentes de empresa.44 No necesariamente le corresponde esta labor al

ingeniero residente.45 Empresas de más de 100 trabajadores.46 Empresas extranjeras establecidas en el país.47 Así lo considera el 94% de las empresas cons-

tructoras encuestadas.48 En la encuesta realizada, el 71% de las empre-

sas constructoras encuestadas consideró muy importan-te capacitar a los trabajadores en seguridad y preven-ción de accidentes.

49 La boleta de pago constituye un documentofrecuentemente solicitado por las empresas del sector, almomento de contratar personal para la obra, a efectos deverificar su categoría ocupacional y la última remunera-ción percibida.

50 Información proporcionada por G y M S.A.

132

JIMENEZ, Enriqueta. Condiciones y medio am-biente de trabajo en construcción civil.Seminario Nacional Tripartito sobre Con-diciones y Medio Ambiente de Trabajo,Paracas, OIT- MTPS, 1984. Lima, OIT-MTPS, 1984.

LOPEZ-VALCARCEL, Alberto. Seguridad e hi-giene en los trabajos de construcción enlos países de América Latina. São Paulo,CLASET – OIT, 1986.

OIT. Comisión de Construcción, Ingeniería Civily Obras Públicas. Situación reciente en elsector de la construcción, la ingeniería civily la obras públicas. Ginebra, OIT, 1996.

OIT. Seguridad, salud y bienestar en la obrasde construcción: Manual de capacitación.Montevideo, CINTERFOR – OIT, 1997.

OSPINA S., Estela. Recopilación de normas ydispositivos legales referidos a seguridady salud en el trabajo (Documento inédi-to). (Lima, ISAT, 1996).

PERU. IPSS. Programa Central de Servicios Es-peciales. Informe empresarial de inspec-ción de obras. Lima, IPSS, 1998.

PERU. MINSA. Ley de modernización de laseguridad social en salud (Ley Nro. 26790del 17 de mayo de 1997).

Bibliografía

PERU. MINSA. Normas técnicas del segurocomplementario de trabajo de riesgo (De-creto Supremo Nro. 003-98-SA, del 14 deabril de 1997).

PERU. MINSA. Reglamento de la ley de moder-nización de la seguridad social en salud(Decreto Supremo Nro. 009-97-SA, del 9de setiembre de 1997).

PERU. MTC. Seguridad durante la construc-ción: Proyecto de Norma Técnica E-100,del 26 de enero de 1998. (Lima, MTC).

PERU. MTPS. Normas básicas de seguridad ehigiene en obras de edificación. (Resolu-ción Suprema Nro. 021-83-TR, del 23 demarzo de 1983).

Revista Análisis Laboral, 1997. Publicación es-pecializada en temas laborales. Lima, Gru-po AELE.

Revista Seguridad y Gestión, 1997–1998. Pu-blicación bimestral especializada en segu-ridad y medio ambiente. Lima, Comuni-cación Sinérgica, Eirl.

SAAVEDRA, Jaime. Empleo, productividad eingresos: Perú, 1990-1996. Lima, OIT,1997, Documento de Trabajo, No. 67.

133

1. Panorama de la seguridad y saluden el trabajo en la construcciónen los países andinos

A lo largo de los capítulos precedentes, seha visto cómo la industria de la construcción esuno de los más importantes sectores de activi-dad económica, tanto por su contribución a lariqueza de los países, como por los puestos detrabajo que genera; y cómo la construcción estambién uno de los sectores donde el riesgo deaccidentes de trabajo es mayor.

El sector construcción del conjunto de lospaíses de la Subregión Andina (Bolivia, Colom-bia, Ecuador, Perú y Venezuela) cuenta con unaPEA cercana a 1.200.000 trabajadores; y conun volumen de producción próximo a los15.000.000.000 US $ anuales (en torno al 7%del PIB total).

Por lo que se refiere a la siniestralidadlaboral, se estima que en las obras de construc-ción de dichos países se producen, cada año,

Epílogo

Hacia un programa de acciónen materia de seguridad y salud en el trabajoen la construcción, para la Subregión Andina

Alberto López-Valcárcel

alrededor de 220.000 accidentes de trabajo, delos cuales 700 serían mortales; y que el costo dedicha siniestralidad para las empresas construc-toras de la Subregión estaría en torno a los 450millones US $ anuales, es decir, cerca del mediobillón de dólares.

La información anterior nos da una ideade la magnitud del problema al que tienen quehacer frente las políticas y los programas deseguridad y salud en los trabajos de construc-ción, en los países andinos.

La apertura económica de los países y lainternacionalización del sector han propiciadoque muchas de las grandes empresas construc-toras (especialmente las que trabajan para clien-tes extranjeros) traten de mejorar y de poner aldía la gestión de la seguridad y salud en eltrabajo en sus obras. Sin embargo, la demandacreada por el creciente interés de algunas em-presas constructoras por el tema no está siendosuficientemente atendida, y no ha ido en todocaso acompañada por una oferta paralela de

134

servicios de seguridad y salud en el trabajo-formación, información, publicaciones, aseso-ramiento, consultoría- dirigidos específicamen-te al sector de la construcción.

Las reformas recientes del seguro de ries-gos profesionales, en Colombia en 1993 y enPerú en 1998, han contribuido al desarrollo dela seguridad y salud en el trabajo en ambospaíses, pero han tenido un impacto más limita-do en lo que se refiere al sector construcción. Elprincipal problema parece ser el de la falta deespecificidad sectorial en la oferta de serviciosde seguridad y salud en el trabajo, en los paísesandinos. Así por ejemplo, Colombia, que cuen-ta con una oferta masiva de formación universi-taria en materia de seguridad y salud en el traba-jo1, no dispone de oferta formativa especializa-da en el tema de la seguridad y salud en eltrabajo de construcción.

Ecuador adoptó recientemente (en 1998)un reglamento específico sobre seguridad y sa-lud en el trabajo en la construcción; Colombia yPerú, por su parte, disponen también de regla-mentos específicos sobre el tema, que fueronadoptados, respectivamente, en 1979 y 1983;sin embargo, ninguno de estos reglamentos sec-toriales aborda un tema fundamental para laseguridad y salud en el trabajo en la construc-ción, como es el de la organización de la seguri-dad y salud en el trabajo en la obra.

La falta de estadísticas de accidentes detrabajo es un problema generalizado en los paí-ses de la subregión. Esto hace que sea difícilvisualizar el verdadero peso específico del sec-tor construcción en el conjunto de la siniestrali-dad de los países y que, por lo tanto, sea tam-bién difícil asignarle al sector la prioridad quepor su accidentalidad le corresponde, en laspolíticas y programas nacionales de seguridad ysalud en el trabajo. La no disponibilidad deregistros y de estadísticas de accidentes dificultatambién la aplicación de tasas variables en losseguros de riesgos profesionales, de acuerdocon la experiencia de siniestralidad acreditadapor cada empresa; lo que significa la pérdida de

un estímulo económico importante para que lasempresas constructoras inviertan en seguridad ysalud en el trabajo.2

La falta de inspección en materia de segu-ridad y salud en el trabajo en el sector construc-ción aparece también como un problema comúnen los países de la subregión. Y, en este sentido,interesa señalar que, si bien es importante elhecho de que algunas empresas del sector ha-yan venido adoptando e implementando, poriniciativa propia, programas en materia de segu-ridad y salud en el trabajo, el Estado nuncapodrá prescindir de la principal función que lecorresponde en este campo, que es la de garanti-zar un nivel mínimo de seguridad y salud en eltrabajo en las obras de construcción.

Posiblemente, uno de los aspectos máspositivos de la situación de la seguridad y sa-lud en el trabajo de la construcción en lospaíses andinos sea el de las constantes mues-tras de interés que por este tema han venidomostrando tanto las cámaras nacionales de em-presarios de la construcción, como las organi-zaciones sindicales de trabajadores de la cons-trucción. Lo anterior representa un activo muyimportante, por cuanto ambas organizacionesestán llamadas a desempeñar un papel funda-mental en los programas de acción en materiade seguridad y salud en el trabajo en la cons-trucción, que pudieran llevarse a cabo en di-chos países.

2. Elementos para un programa de acciónen materia de seguridad y salud en eltrabajo en el sector construcción

I. Promover la consideración de la indus-tria de la construcción como una de las priorida-des de las políticas nacionales en materia deseguridad y salud en el trabajo, propiciando:

• Un mejor conocimiento de la siniestrali-dad laboral, de modo que se evidencie elpeso real del sector construcción en el con-junto de la siniestralidad laboral del país.

135

• La creación, o en su caso el fortalecimien-to, de los consejos nacionales de seguri-dad y salud en el trabajo específicos parala industria de la construcción.

• El análisis y el fortalecimiento de los siste-mas nacionales de seguridad y salud en eltrabajo, en relación al sector construcción.

II. Promover la incorporación del tema dela seguridad y salud en el trabajo en las políti-cas nacionales de desarrollo de la industria de laconstrucción, propiciando:

• El mejor conocimiento de las sinergiasexistentes entre seguridad y salud en el tra-bajo y competitividad.

• El enfoque empresarial pro-activo (y noreactivo) hacia la seguridad y salud en eltrabajo.

• La actuación en materia de seguridad y sa-lud en el trabajo de los colegios profesiona-les de ingenieros civiles, y de arquitectos.

• La incorporación del tema de la seguridady salud en el trabajo en los centros de for-mación profesional técnica de la industriade la construcción.

• La incorporación del tema de la seguridady salud en el trabajo en las facultades dearquitectura y de ingeniería civil.

• La incorporación de la seguridad y saluden el trabajo en el diseño, el presupuesto, elproyecto y la planificación de la obra deconstrucción.

III. Promover la especificidad de la ac-ción sectorial en materia de seguridad y saluden el trabajo en la construcción, impulsando:

• La reglamentación y las normas técnicas deseguridad y salud en el trabajo específicaspara el sector construcción.

• La inspección en materia de seguridad ysalud en el trabajo, especializada para elsector construcción.

• Los programas institucionales en materiade seguridad y salud en el trabajo (Ministe-rio de Trabajo y entidades aseguradoras deriesgos de trabajo) específicamente dise-ñados para el sector construcción y a éldirigidos.

• La oferta de cursos especializados de se-guridad y salud en el trabajo en el sectorconstrucción.

• El desarrollo de manuales especializadosen materia de seguridad y salud en el trabajoen la construcción.

IV. Promover la participación de los traba-jadores y de los empresarios de la construcciónen el campo de la seguridad y salud en el traba-jo, tanto a nivel nacional como a nivel de empre-sa y de obra, propiciando:

• La incorporación del tema de la seguridady salud en el trabajo en los programas deactuación de las cámaras empresariales dela construcción.

• La incorporación del tema de la seguridady salud en el trabajo en la acción sindical delas organizaciones de trabajadores de laconstrucción.

• La incorporación de la seguridad y salud enel trabajo en los procesos nacionales dediálogo social.

• La incorporación de la seguridad y salud enel trabajo en la negociación colectiva secto-rial o de empresa.

• La promoción de los comités paritarios deseguridad y salud en el trabajo, tanto a nivelde empresas constructoras como a nivel delas obras.

V. Promover la sustentabilidad del pro-grama de acción, propiciando:

• La institucionalización del sistema nacio-nal de seguridad y salud en el trabajo, y lade su especificidad para la industria de laconstrucción.

136

3. La OIT y la seguridad y salud en eltrabajo en la construcción

Una de las funciones encomendadas a laOIT en el Preámbulo mismo de su Constituciónes la de la protección de los trabajadores contralos accidentes de trabajo y las enfermedadesprofesionales.

La construcción es uno de los sectores deactividad económica más importantes, y es tam-bién uno de los más peligrosos. De los cerca de350.000 accidentes mortales que se estima seproducen cada año en los centros de trabajo detodo el mundo, aproximadamente 55.000 ocu-rrirían en las obras de construcción; lo que hacede la construcción uno de los sectores priorita-rios de acción en materia de seguridad y salud enel trabajo.

No es por tanto de extrañar que la OITcuente actualmente con una larga tradición decooperación técnica en el campo de la seguridady salud en el trabajo en la construcción, dispo-niendo asimismo de un conjunto importante depublicaciones técnicas sobre el tema (Reperto-rios de recomendaciones prácticas, estudios, li-bros de referencia, manuales de formación, etc.)que han sido siempre objeto de especial aten-ción por parte de los gobiernos y de las organi-zaciones de trabajadores y de empleadores.

Debido a la especificidad de la construc-ción, la administración de la seguridad y salud enel trabajo en el sector construcción requiere tam-bién un enfoque específico. La OIT ha reconoci-do siempre dicha especificidad y, de hecho, elprimer convenio OIT de seguridad y salud en eltrabajo específico para una determinada rama deactividad económica fue el Convenio sobre pres-cripciones de seguridad (Edificación) (No. 62),del año de 1937, que sería posteriormente puestoal día mediante el Convenio sobre seguridad ysalud en la construcción (No. 167), del año de

1988. Interesa mencionar que se trata de las úni-cas normas internacionales disponibles, en rela-ción a la administración de la seguridad y saluden los trabajos de construcción, tanto a nivelnacional como a nivel de empresa y de obra.

Por otra parte, a las organizaciones deempresarios, y de trabajadores, de la construc-ción les corresponde un papel determinante en lapromoción de la seguridad y salud en el trabajoen la industria de la construcción; y el hecho deser la OIT una organización internacional tripar-tita supone un activo muy importante para laimplementación de un programa internacionalOIT para la promoción de la seguridad y salud enel trabajo en el sector.

La OIT acaba de poner en marcha unprograma mundial en materia de seguridad, sa-lud y medio ambiente, denominado ProgramaInFocus SafeWork; y dentro de las estrategiasde este programa se contempla priorizar la pro-tección de los trabajadores en los sectores máspeligrosos, como es el caso del sector construc-ción. SafeWork contempla asimismo, como unade sus formas de actuación, la cooperación conlos países en la puesta en marcha de programasnacionales de acción. Por tanto, todo hace pre-ver la intensificación de la cooperación de laOIT en materia de seguridad y salud en el trabajoen la construcción y, en particular, en programasnacionales de acción para la promoción de laseguridad y salud en el trabajo en el sector.

Notas

1 Existen actualmente 40 programas de seguridady salud en el trabajo en las universidades colombianas:10 de pre-grado, 29 de especialización y 1 de maestría.

2 En los seguros de riesgos de trabajo, a las em-presas constructoras se les aplica generalmente las tasasmás altas del sistema, indistintamente de cuál sea laexperiencia de siniestralidad real de la empresa.

137

Acerca de los autores

José Carlos Bartra AsmatIngeniero Civil, por la Universidad Nacional Federico Villarreal, Lima, Perú. Ha sido Secretario de laComisión de Seguridad y Productividad de CAPECO (Cámara Peruana de la Construcción) y asesortécnico de esta organización. Actualmente trabaja como Jefe de Prevención de Riesgos en la empresaconstructora GML del Perú.

Patricia CanneyMédico del Trabajo. Docente en materia de salud ocupacional del CES, de la Escuela de Ingeniería deAntioquia, y de la Escuela de Administración de Finanzas, Colombia. Ha sido Gerente Nacional dePrevención de la ARP (Administradora de Riesgos Profesionales) SURATEP y ha realizado numerosasinvestigaciones en el área de la seguridad y salud en el trabajo.

Benjamín GrossmanIngeniero Químico. Master en planificación económica y doctor en química por la Universidad deAmberes, Bélgica. Ha realizado numerosos estudios para la OIT y otros organismos internacionales, enel área laboral y de desarrollo tecnológico. Es presidente del Directorio de LABOR, Bolivia.

Bolívar Vera PaladinesDoctor en Medicina, por la Universidad Central de Ecuador. Ex-director del Centro de Estudios deSalud Ocupacional de la CEOSL (Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres); hasido consultor de la OIT en materia de seguridad y salud en el trabajo, y ha publicado diversos trabajossobre el tema.

Alberto López–ValcárcelIngeniero Industrial, por la Universidad Politécnica de Madrid. Ha trabajado como especialista enmateria de seguridad y salud en el trabajo, en el Equipo Técnico de la OIT para los países andinos.Actualmente forma parte del equipo técnico del Programa InFocus SafeWork de la OIT, en Ginebra.