Sentencia 03-4708 Tribunal Administrativo de Cundinamarca · normas consagradas en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso ... el Estado Social de Derecho y los principios

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “C”

Bogotá, D.C., ocho (08) de octubre de dos mil cuatro (2004)

Magistrada Ponente: Dra. AMPARO OVIEDO PINTO

R E F E R E N C I A S:

Expediente: No. 03-4708 Actor: JAHEL ÁVILA LEGRO Demandado: INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU- Controversia: Pago de Prestaciones

Naturaleza: Ordinario

Procede la Sala de Decisión Subsección “C”, de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca a proferir sentencia que en derecho corresponda, dentro del proceso iniciado por el señor JAHEL ÁVILA LEGRO identificado con la cédula de ciudadanía No. 41.386.818 de Bogotá, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del Derecho en contra del INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU-, no encontrando causal de nulidad que invalide lo actuado y cumplidos los presupuestos y las ritualidades procesales.

I. A N T E C E D E N T E S 1.- PRETENSIONES:

“1. Que se declare nulo el acto administrativo vertido en el oficio IDU-031428, STRH-2200, de 10 de marzo de 2003, en virtud de la ( sic) cual se negó por improcedente la solicitud elevada por mi representado señor Jahel Ávila Legro, en donde le solicitó a la autoridad demandada, se le continuara reconociendo y pagando su salario y prestaciones económicas de la manera como el Instituto lo venía realizando hasta el 30 de agosto de 2002 y con sus respectivos reajustes.

2 . Como consecuencia de la anterior declaración y con el fin de restablecer el

derecho a mi mandante señor Jahel Ávila Legro, se condene al Instituto de Desarrollo Urbano a pagar la diferencia que resulte de todos los valores dejados de percibir, por concepto de prestaciones y salarios desde el 1 de septiembre de 2002 hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia y de ahí en adelante durante todo el tiempo en que dure la relación laboral que existe en la actualidad entre mi representado y la autoridad demandada, de conformidad con lo establecido en las normas consagradas en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.

3. Que se ordene a la autoridad demandada a reconocer y pagar las prestaciones

sociales a las que tiene derecho por convención colectiva.

EXPEDIENTE Nro. 03-4708 JAHELÁVILA LEGRO

Magistrada Ponente : Dra. AMPARO OVIEDO PINTO

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4. Que se ordene pagar la suma total de los dineros reconocidos por esta demanda junto con los intereses corrientes y moratorios, así como también su correspondiente indexación en los términos del I.P.C.

5. Que se condene a la autoridad demandada al pago de las costas, incluyendo

dentro de las mismas, las correspondientes agencias en derecho.

6º. Que se me reconozca personería para actuar en los términos de este proceso.

2. HECHOS.

La Sala los resume así:

El Instituto de Desarrollo Urbano – IDU, fue creado mediante Acuerdo No. 19 de 1972

como un establecimiento público de orden Distrital, cuyos empleados eran trabajadores oficiales a excepción de los Jefes de División, los Subdirectores y el Secretario General.

El Decreto 1421 de 1993, señaló en su artículo 125 que los servidores vinculados a la

administración Distrital tenían el carácter de empleados públicos; posteriormente, el 1 de junio de 1994 se profirió el Decreto Presidencial No. 1133, en el que se dispuso que las personas vinculadas al Distrito y a sus entidades descentralizadas antes de la vigencia de ese Decreto, que tuvieran el carácter de empleados públicos, continuarían gozando de las prestaciones que se les venía reconociendo y pagando. Lo anterior fue reiterado mediante Decreto No. 1808 del 3 de agosto de 1994.

El demandante devengó hasta el 1 de septiembre de 2002 como salario y

prestaciones sociales, la suma que el IDU venía reconociendo a los trabajadores que se habían vinculado antes del 1ºde enero de 1994, y que se encontraban amparados en la convención colectiva suscrita para la vigencia 1992-1993. Así lo había interpretado la demandada como se consignó en el Acta No. 3 de 1994.

La asignación básica que recibió el demandante fue la establecida en la Resolución

No. 011 del 01 de agosto de 2002, para el cargo de Técnico Código 401, Grado 01; por concepto de prima técnica recibió el porcentaje sobre la asignación básica señalado en la Resolución No. 02 del 24 de marzo de 1995; percibió como factores salariales la prima de navidad, prima semestral, prima de vacaciones, prima de servicios, pago de horas extras, dominicales y festivos, quinquenio, subsidio de transporte y gastos de representación. Estos factores eran los determinados en la convención colectiva de trabajo.

Mediante Decreto No. 1919 del 17 de agosto de 2002, el Gobierno Nacional fijó el

régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y reguló el mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial.

La Junta Directiva del IDU expidió las Resoluciones 14 y 15 del 6 de septiembre de

2002, en las que fijó un nuevo régimen salarial para los servidores de dicho organismo. En la primera de ellas dispuso que el régimen salarial estaría constituido por la asignación básica, gastos de representación, prima técnica, auxilio de transporte, subsidio de alimentación, viáticos percibidos por los funcionarios en comisión cuando excedan mas de 180 días, horas



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extras, dominicales y festivos, prima de servicios, bonificación por servicios prestados y reconocimiento por coordinación.

A partir del 1º de septiembre de 2002 el demandante recibió por concepto de

asignación básica $981.453.oo; le fueron disminuidos factores integrantes del salario tales como la prima de servicios, la prima de navidad y el quinquenio entre otros. Motivos por los cuales el 27 de febrero de 2003 presentó derecho de petición ante la entidad, solicitando el pago de la asignación básica y demás derechos prestacionales que disfrutaba antes del 31 de agosto de 2002.

El IDU mediante oficio IDU-031428, STRH – 2200, del 10 de marzo de 2003 negó el

derecho de petición, considerando que por tratarse de actos de contenido general era improcedente cualquier tipo de recurso de la vía gubernativa.

3. LAS NORMAS VIOLADAS y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN.

Artículos 1, 4, 25, 53, 58, 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución

Nacional; artículos 2, 4, y 12 de la Ley 4ª de 1992; Convenios 87 y 98 de la OIT. Como causales de nulidad invoca la violación de las normas legales y constitucionales; falsa motivación; desviación y abuso de poder. El oficio demandado IDU-031428,STRH-2200, fue motivado con fundamento en el Decreto 1919 del 27 de agosto de 2002 y las Resoluciones 14 y 15 proferidas por la Junta Directiva del IDU, esos argumentos violan las normas legales y constitucionales atrás citadas. Luego de transcribir las normas violadas; de realizar un análisis de la República Unitaria, el Estado Social de Derecho y los principios de coordinación y colaboración como postulados de la unidad nacional, concluyó que el Decreto Presidencial 1919 del 17 de agosto de 2002 había sido proferido sin tener en cuenta la concurrencia de las demás autoridades que debían intervenir en la fijación de las escalas de remuneración de los empleos de la planta de personal del IDU y desconociendo los factores de coordinación y colaboración. A folio 17 del expediente, el apoderado del demandante cita un aparte de la sentencia C-510 de 1999 de la Corte Constitucional para señalar que fue hasta el 30 de agosto de 2002 cuando se concretó el régimen salarial aplicable a los servidores del Instituto, en este proceso concurrieron diferentes autoridades así: El Congreso de la República, expidió la Ley 4ª de 1992; el Ejecutivo dictó los Decretos 1133 y 1808 de 1994; El Concejo Distrital profirió los Acuerdos 44 de 1961, 86 de 1967, 08 de 1987 y la Junta Directiva del IDU dictó el Acuerdo 007 de 1998. El Acuerdo Distrital que creó al IDU, determinó que sus empleados serían trabajadores oficiales excepto los Subdirectores, el Secretario General y los Jefes de División, quienes serían empleados públicos. Durante la vigencia de ese Acuerdo, se suscribieron convenciones colectivas entre el Instituto y los trabajadores oficiales sindicalizados, con el fin de mejorar la situación de dicho personal; cambios que fueron



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respetados incluso después de cambiar las categorías del personal. Sin embargo, el Presidente de la República al expedir el Decreto 1919 de 2002 actuó autocráticamente, no tuvo en cuenta la situación preexistente y desconoció los pronunciamientos del H. Consejo de Estado que dan prioridad a las convenciones colectivas que reconocen prestaciones sociales superiores al mínimo establecido en la ley.

En el Decreto 1919 de 2002 se dispuso que el régimen salarial de las personas vinculadas a las entidades de orden territorial sería el mismo aplicable a los empleados de orden nacional, esto resulta contrario a lo dispuesto en el artículo 3° de la Ley 4ª de 1992, del cual se colige que la determinación de la escala de remuneración es un asunto que compete a las autoridades territoriales. Así la entidad demandada, al proferir las Resoluciones 14 y 15 de 2002 se limitó a aplicar el régimen establecido por el Gobierno Nacional, sin estructurar su propio régimen, desconociendo el principio de autonomía consagrado en el artículo 1° de la Constitución Nacional, circunstancias que convergen en la falsa motivación del oficio demandado.

El Decreto 1919 fue expedido el 27 de agosto de 2002 por el Presidente con

usurpación de las facultades conferidas al Congreso por la Constitución Política; en este Decreto se definió el concepto de derecho adquirido sin tener en cuenta el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 4ª de 1992; adicionalmente, si bien es cierto el aparte del artículo 4 de la Ley 4ª de 1992 que establecía los diez primeros días del mes de enero de cada año como término para que el Gobierno Nacional expidiera las normas que fijan el régimen salarial y prestacional fue declarado inexequible por la Corte Constitucional, esa misma Corporación precisó que el ejecutivo no podía esperarse al final del año para proferir el Decreto correspondiente y que una vez lo expidiera, se agotaba su competencia administrativa. En el caso concreto, el Gobierno modificó el régimen salarial y prestacional faltando tan solo tres meses para culminar el año, lo cual ocasionó una disminución en el salario percibido por el actor a partir del 1º de septiembre de 2002, reducción que no resulta razonable a la luz del artículo 4 de la Ley 4ª de 1992, ya que ésta solo faculta al Presidente para aumentar anualmente las remuneraciones a los servidores públicos.

Por otro lado, la decisión contenida en el oficio acusado, al avalar la disminución del

salario y la eliminación de algunas prestaciones sociales, desconoció la protección especial e integral al trabajo dispuesta en el artículo 25 de la Constitución Política, toda vez que se incumplió el deber institucional del Estado de conservar el valor real del salario.

El artículo 55 de la Constitución Política garantiza el derecho a la negociación colectiva;

la Convención suscrita entre el Instituto y la Organización Sindical se encuentra vigente y fue avalada por el Presidente de la República, quien dispuso mediante Decreto 1133 de 1994 que los empleados públicos o trabajadores oficiales continuarían gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando antes de la vigencia de ese decreto. Así mismo, las Convenciones Colectivas están respaldadas por el Convenio 98 de la OIT de 1949, que fue aprobado mediante Ley 27 de 1996 y por el artículo 53 de la Constitución Política, lo que significa que al desconocer los derechos reconocidos en la Convención Colectiva, que según lo ha manifestado la H. Corte Constitucional se constituyen en derechos adquiridos, se quebranta el llamado bloque de constitucionalidad, y se desconoce el principio del pacta sunt servando consagrado en el artículo 26 de la Convención de Viena.



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Con la expedición del oficio demandado IDU- 031428, STRH-2200, se desconocieron los derechos adquiridos por el actor derivados de situaciones consolidadas desde el año de 1982; además, el artículo 2° literal a) de la Ley 4ª de 1992 señala que “en ningún caso se podrán desmejorar su salario y prestaciones sociales”.

Como argumento integrante de la motivación del acto acusado, la administración utilizó

el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, radicado 1393 del 18 de julio de 2002. Al respecto el demandante precisó que ese concepto carecía de naturaleza jurisdiccional, por consiguiente no produce efectos jurídicos; no hace tránsito a cosa juzgada; y carece de un análisis de las situaciones jurídicas consolidadas en virtud de las convenciones colectivas celebradas entre el Instituto y la Organización Sindical.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado también ha precisado

como improcedente que las entidades territoriales continúen reconociendo y pagando factores salariales y prestacionales por fuera de los establecidos en la ley, como en el caso de los quinquenios. Al respecto el actor manifestó que venía disfrutando de ese subsidio debido a normas convencionales que lo cobijaban por ser a esa fecha trabajador oficial y en dicha condición era claro destinatario del régimen convencional que existió hasta 1989; la inaplicación hecha por el Consejo de Estado no es extensiva a este caso en concreto, toda vez que no es competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado decidir sobre la legalidad o no de un acto o norma jurídica; si en gracia de discusión se aceptara ese concepto, es claro que de su lectura se colige que en ningún momento se pretenden desconocer las situaciones consolidadas como derechos adquiridos.

Finalmente, a folios 43 a 44 el demandante realiza un cuadro comparativo tendiente

a demostrar la disminución salarial que alega, indicando el salario devengado antes del 30 de agosto de 2002, mas no indica el recibido a partir del 1 de septiembre de 2002, y termina mostrando en el cuadro la eliminación de factores salariales con la nota “DESAPARECE” en las casillas: prima semestral, prima de vacaciones, prima de navidad y quinquenio. No muestra claramente tal disminución e n valores.

II. TRAMITE PROCESAL.

La demanda fue presentada el 20 de mayo de 2003; fue admitida mediante auto del 17 de junio de 2003 (fl.50 a 51); el 02 de septiembre de 2003 se notificó personalmente al señor Director General del Instituto de Desarrollo Urbano - IDU- (fl.65). Enterada la entidad demandada, la contestó en forma oportuna por intermedio de apoderado judicial (fls.73 a 103).

1. POSICIÓN DE LA ENTIDAD DEMANDADA:

Se opuso a todas las pretensiones de la demanda y solicitó denegarlas. Aceptó algunos de los hechos narrados en la demanda, negó el segundo e hizo las siguientes aclaraciones:

Entre 1978 y 1993 fueron suscritas sucesivas convenciones entre el IDU y Sintraidu

(sindicato de trabajadores de esa entidad), debido al carácter de trabajadores oficiales que ostentaban los empleados al servicio del IDU en virtud de lo previsto en el Acuerdo Distrital



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No. 7 de 1977, posición ratificada en los Acuerdos 6 y 12 de 1987. Sin embargo, mediante sentencias de mayo 14 de 1984 y 12 de febrero de 1993 del Consejo de Estado y del Tribunal Administrativo de Cundinamarca respectivamente anularon dichos acuerdos, motivo por el cual, a partir de 1994 no volvieron a celebrarse convenciones colectivas, mismas que no podían suscribirse por empleados públicos, como son los servidores del IDU.

El Presidente de la República en desarrollo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992

expidió el Decreto 1133 de 1993, el cual dispuso en su artículo 2° que los empleados vinculados al Distrito antes de su vigencia seguirían gozando de las prestaciones que se les venían reconociendo y pagando; bajo el entendido que ese régimen prestacional aplicable debía estar conforme a la Constitución y a la Ley. Esta norma fue modificada por el Decreto 1808 del 3 de agosto de 1994, que condicionó o limitó la aplicación del régimen anterior , solo para los empleados públicos que continuaran ocupando el mismo cargo que desempeñaban a la vigencia del Decreto en mención u otro empleo si a éste se hubiere accedido por incorporación o ascenso mediante proceso de selección, y a los trabajadores oficiales que conservaran esa calidad.

El demandante se vinculó a la entidad el 10 de diciembre de 1982, mediante contrato

de trabajo a término indefinido; el régimen salarial y prestacional que se le aplicó fue el contenido en la convención colectiva vigente, pero una vez anulados los Acuerdos Distritales que clasificaban a los empleados del IDU como trabajadores oficiales; el señor Ávila Legro pasó a ser empleado público y en consecuencia se le dejó de aplicar el régimen convencional.

Luego de la anulación de los Acuerdos Distritales citados, el IDU pretendió

equivocadamente conservar el régimen salarial y prestacional pactado en las convenciones, según consta en el Acta de la Junta Directiva No. 03 del 24 de marzo de 1994. La convención colectiva establecía como factores salariales el quinquenio, la prima de navidad y la prima de vacaciones, valores que son prestaciones sociales.

La Junta Directiva de la Entidad procedió erradamente al dar tratamiento de derechos

adquiridos a derechos salariales y prestacionales obtenidos en contravía de la Ley y la Constitución. Así lo consideró la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto No. 1.393 del 18 de julio de 2002.

Como consecuencia de ese equívoco, el demandante percibió como salario promedio

al 30 de agosto de 2002 la suma de $1’751.173; y después del 1° de septiembre del mismo año, fecha de efectividad de las Resoluciones 14 y 15 de 2002 que establecieron el nuevo régimen aplicable, excluyeron los factores que no constituyen salario, y acogieron los emolumentos salariales fijados con anterioridad por la entidad, en consecuencia pasó a devengar un salario promedio equivalente a $1’333.740. La diferencia entre esos valores corresponde a las sumas recibidas por concepto de subsidio de alimentación y subsidio de transporte, elementos pactados en la convención a favor de todos los trabajadores; y a la prima semestral convencional, que según el concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado ya referido, no podía seguirse pagando. Sin embargo, se estableció un nuevo emolumento salarial denominado bonificación por servicios prestados, con el cual se pretendió compensar la modificación.



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Por otro lado, la variación del régimen de vacaciones, prima de vacaciones, prima de navidad, prima semestral y quinquenio fue consecuencia de la expedición del Decreto 1919 de 2002, mediante el cual se determinó el régimen prestacional aplicable a los empleados territoriales a partir del 1° de septiembre de 2002; además, el referido Decreto es más favorable a los empleados en comparación al régimen previsto en la Ley 6ª de 1945 (f. 77 C.1), norma que debía ser aplicada si no se hubiese expedido el D. 1919 de 2002. La diferencia estriba en el pago previsto en el decreto de la Prima de vacaciones no prevista en la Ley 6ª de 1945.

RAZONES DE LA DEFENSA: Fácticas : Después de resumir los hechos que antes se han aclarado y determinar que

después de las sentencias de nulidad referidas, estaba a la mesa de discusión la determinación de la situación jurídica de los servidores del IDU, señala que la Junta Directiva de la época determinó en sesión del 24 de marzo de 1994 que la convención colectiva se consideraba vigente hasta el 31 de diciembre de 1993 , pero que se mantendrían los derechos adquiridos a la luz de la Ley 4ª de 1992 y, de otra parte dispuso que a partir de enero de 1994 quienes se vinculen a la entidad se consideraban empleados públicos y su régimen salarial y prestacional sería el de la ley. El IDU siguió aplicando a los empleados vinculados con anterioridad al fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la convención colectiva celebrada para los años 1992 - 1993, bajo el entendido erróneo de existencia de derechos adquiridos. De allí que en el IDU rigieron dos regímenes distintos salariales, derivados de esta directriz de la Junta Directiva.

Reitera que a partir de la expedición del D. 1919 de 2002, el régimen salarial y

prestacional de los empleados del IDU y del Distrito es igual al de la Rama Ejecutiva del orden nacional y que los beneficios convencionales solo son aplicables para los trabajadores oficiales , como ha señalado el Consejo de Estado en su Sala de consulta y servicio Civil.

Jurídicas: Se pretende la nulidad del oficio IDU 017664 STRH 2200, mediante el cual la entidad

demandada negó la petición incoada por el actor en la que solicitaba se le continuara reconociendo y pagando los factores salariales conforme al régimen convencional; sin embargo, los cargos de nulidad se esbozaron contra el Decreto 1919 de 2002, norma de carácter general que no es objeto de enjuiciamiento en este proceso. La Jurisdicción es rogada, motivo por el cual el Juez administrativo no puede declarar de oficio la nulidad del Decreto referido.

La demanda parte de error de interpretación puesto que confunde el régimen

salarial con el régimen prestacional. Analiza el alcance de los artículos 150, 300 y 313 de la Carta, con apoyo de lo señalado por la Corte Constitucional para concluir afirmando que al expedir el Presidente de la República el Decreto 1919 de 2002, reguló el régimen prestacional en desarrollo de la Ley marco dictada por el Congreso de la República y no refiere nada sobre el régimen salarial, para cuya reglamentación la competencia es compartida entre el Congreso, el Presidente y las autoridades



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territoriales. De allí que el cargo sobre desconocimiento de las competencias de las autoridades territoriales no tiene fundamento. (fl. 86 a 87).

La negativa a continuar reconociendo el régimen prestacional convencional, fue

motivado en que el régimen prestacional de los empleados públicos es el determinado en la ley, y la Administración no puede reconocer prestaciones sociales distintas a las previstas en el D. 1919 de 2002 que rige a partir del 1º de septiembre de 2002, y, por ello, no puede el IDU continuar reconociendo un régimen convencional abiertamente inconstitucional.

Y de otra parte, la negativa a seguir aplicando el régimen salarial se motivó en la

expedición de las Resoluciones 014 y 015 de 2002, proferidas por la Junta Directiva del IDU, conforme a sus competencias constitucionales y legales, contra las cuales no se ha formulado ningún cargo.

En cuanto al presunto abuso de poder en el ejercicio de la función que la Ley 4° de

1992 encomendó al Presidente, éste es un cargo que no puede edilgarse al acto acusado, toda vez que el oficio demandado no fue proferido por el Presidente de la República, y al dictar el D. 1919 de 2002, el Presidente no usurpado competencia alguna del legislador.

Sobre los Convenios 87 y 98 de la OIT y de las normas constitucionales concordantes,

señaló que esos convenios no obligaban a los Estados a introducir en su legislación procedimientos de negociación colectiva para los empleados públicos.

Luego de realizar un extenso análisis doctrinal y jurisprudencial sobre los derechos

adquiridos y la teoría de la irreversibilidad, concluyó que el hecho de modificar el régimen general hacia el futuro no implica el desmejoramiento de salarios y prestaciones sociales del actor, esas normas no tocan los derechos adquiridos del demandante, solo fijan el régimen salarial y prestacional aplicable a partir de su vigencia, advirtiendo que el derecho adquirido debe fundamentarse en justo título, y en este caso el demandante pretende que la aplicación inconstitucional e ilegal de la convención colectiva, cree a su favor el “derecho adquirido” de percibir el salario y demás prestaciones de conformidad a lo establecido en el régimen convencional, que como empleado público no le es aplicable.

Finalmente afirmó que el oficio demandado no se fundamentó en el concepto No.

1393 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la denegación del derecho de petición se fundamentó en las normas que regulan el régimen salarial y prestacional de los servidores del IDU.

Como única excepción propuso la de inepta demanda por indebida acumulación

de acciones, toda vez que se pretende con la nulidad del oficio, que el Tribunal se pronuncie sobre la nulidad de un acto de contenido general que solo se puede demandar a través de la acción de simple nulidad. Pide proferir sentencia inhibitoria.

2. PERIODO PROBATORIO Y ALEGATOS.

Mediante auto del cinco (5) de febrero, se abrió el proceso a pruebas (fls. 110 a 111), dentro del cual se decretaron las pedidas por las partes.



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No habiendo manifestación de las partes para citar a audiencia de conciliación, se llamó a alegar de conclusión mediante auto del 27 de julio de 2004, oportunidad en la cual intervino la apoderada de la Entidad. El apoderado de la parte actora y el señor Agente del Ministerio Público guardaron silencio.

La apoderada de la entidad demandada insistió en que los cargos formulados por el

demandante recaen contra el Decreto 1919 de 2002, acto administrativo no demandado, motivo por el cual la Jurisdicción Administrativa siendo rogada no puede pronunciarse sobre su legalidad; además la petición del actor es infundada y jurídicamente imposible, toda vez que los servidores del IDU son empleados públicos, y su régimen salarial y prestacional es el que determinen en forma compartida el Congreso, el Gobierno Nacional y las asambleas de la Entidades. En conclusión, reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

III. C O N S I D E R A C I O N E S D E L A S A L A:

Se pretende en este caso se declare la nulidad del oficio No. IDU 031428 STRH

2200 del 10 de marzo de 2003, suscrito por la Directora Técnica de Apoyo Corporativo del Instituto de Desarrollo Urbano -IDU-, mediante el cual se negó la petición incoada por el señor Jahel Ávila Legro que pretendía el reconociendo y pago de salarios y prestaciones sociales en las condiciones reconocidas hasta antes del 30 de agosto de 2002, bajo los beneficios convencionales.

1. Excepciones:

La demandada propuso como única excepción la de inepta demanda por indebida acumulación de acciones, bajo los argumentos antes expuestos, que de prosperar impedirá a la Sala realizar el estudio de fondo, razón por la cual la resolverá ab initio.

Como se lee en las pretensiones el actor únicamente pretende la declaratoria de

nulidad del oficio No. IDU 031428 STRH 2200 del 10 de marzo de 2003, visto a folio 2 a 4 del expediente, el cual es un acto administrativo que define un asunto de carácter particular y concreto desatendiendo las pretensiones del demandante, en respuesta a su derecho de petición. Como consecuencia de la nulidad pretende unas condenas consecuenciales.

Por su parte el oficio expresa los motivos de la improcedencia de las peticiones

elevadas en sede gubernativa, y ellos tienen que ver con la expedición del Decreto 1919 de 2002 y las resoluciones 014 y 015 del IDU, que consagran conforme a sus competencias el régimen prestacional y salarial aplicable a los empleados públicos del IDU, actos de contenido general que pueden ser impugnados directamente ante la jurisdicción contencioso administrativa.

Si bien es cierto, la demanda centra su impugnación en el fundamento legal

(Decreto 1919 de 2002) invocado en el oficio, no se ha solicitado en este proceso la nulidad del citado decreto o de las resoluciones 14 y 15 del IDU, para que pueda hablarse de indebida acumulación de acciones, por considerar que esos actos son



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contenido general. Cree la Sala que al haber demandado solamente el oficio citado, acto que es de contenido particular y concreto, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se ha presentado en debida forma, independientemente del análisis que se deberá abordar sobre los fundamentos legales y reglamentarios invocados en el acto. Esta sola consideración es suficiente para desechar la excepción.

2. Los hechos demostrados en el proceso:

Se encuentra demostrado en el proceso con los medios de prueba documentales

solicitados, cuyas copias son auténticas, decretadas y oportunamente allegadas al proceso, los siguientes hechos:

El Instituto de Desarrollo Urbano - IDU- fue creado mediante Acuerdo No. 19 de

1972 expedido por el Concejo Distrital, como un establecimiento público del orden Distrital, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, con domicilio en la ciudad de Bogotá. (Fol. 2 a 5 Cuaderno No. 2). Este acuerdo. no hace referencia a clasificación alguna de los servidores que prestan el servicio en el citado Instituto.

Mediante los Acuerdos Nos. 6 y 21 de mayo 19 y diciembre 21 de 1987

respectivamente, el Concejo Distrital de Bogotá, ratificó una clasificación laboral y se autorizó a las entidades distritales del sector central y descentralizado continuar celebrando Convenciones Colectivas, así mismo se definió la naturaleza jurídica de algunas entidades descentralizadas. (Fol. 51 a 54 C32).

Por medio de la Resolución No. 084 de 1989, la Junta Directiva del Instituto de

Desarrollo Urbano de Bogotá, determinó incluir como pago a todos los empleados del IDU las primas de vacaciones , se servicios y de Navidad, definidas en la Convención colectiva de Trabajo celebrada entre el IDU y el Sindicato de Trabajadores de esa entidad. (Fol. 52 a 55 C#2).

Mediante Sentencia del 12 de febrero de 1993, el Tribunal administrativo de Cundinamarca, declaró la nulidad de los Acuerdos 06 y 21 de 1987. (fols. 119 a 143 C#2) A fols. 144 a 165 se aportó copia de una convención colectiva de trabajo celebrada entre el Instituto de Desarrollo Urbano y el Sindicato de Trabajadores de la misma entidad, el 10 de marzo de 1992. (fols. 144 a 165 C2) , con el correspondiente depósito de la misma en el Ministerio de Trabajo, como se lee en el folio 165 C#2. Se demostró así la exigencia legal del depósito de la misma en los términos del artículo 469 del C.S. del T., para la validez de la prueba. En efecto, señala el citado artículo:

“ART. 469.—Forma. La convención colectiva debe celebrarse por escrito y se extenderá en tantos ejemplares cuantas sean las partes y uno más, que se depositará necesariamente en el departamento nacional de trabajo, a más tardar dentro de los quince (15) días siguientes al de su firma. Sin el cumplimiento de todos estos requisitos la convención no produce ningún efecto.”



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Según se dice en la contestación de la demanda, hecho no controvertido, esta fue la última convención colectiva de trabajo, en la cual por disposición del ARTICULO CUADRAGESIMO SEGUNDO, tendría vigencia para dos años contados a partir del primero de enero de 1992, y hasta el treinta y uno de diciembre de 1993. Con posterioridad como se ha demostrado fueron anulados los acuerdos que autorizaban en el Distrito la celebración de tales convenciones.

En Acta que obra a folio 166 a 172 del C#2 de fecha 24 de marzo de 1994,

la Junta Directiva del IDU, deja en claro que la convención colectiva se consideraba vigente únicamente hasta el 31 de diciembre de 1993 y que se mantendrían los derechos adquiridos a la luz de la Ley 4ª de 1992 , así mismo expresó que a partir de enero de 1994 los empleados que se vinculen al IDU son empleados públicos y su régimen salarial y prestacional sería el legal .

Informa el Instituto a través de su apoderada, la Dra. Dolly Pedraza de Arenas,

coincidente con las afirmaciones que se hacen en la demanda , que bajo el criterio leído en el Acta citada, continuó reconociendo los derechos convencionales bajo el criterio de corresponder a derechos adquiridos. Criterio que la señora apoderada señala como equívoco y sobre le cual se pronunciará la Sala adelante.

La Sala de Consulta y Servicio Civil en concepto del 18 de julio de 2002, absolvió

una consulta del Ministro del Interior, en los términos que ampliamente ha explicado la señora apoderada en la contestación de la demanda.

Mediante Resolución No. 14 del 16 de septiembre de 2001, la Junta Directiva del

Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá D.C. fijó el régimen salarial aplicable a los empleados públicos de la entidad (fls. 210 a 213 C.2), motivado en que el IDU es un establecimiento público del orden Distrital creado mediante Acuerdo del Concejo Distrital No. 19 de 1972, y bajo las facultades derivadas del citado acuerdo, del artículo 71 de la Ley 489 de 1998 y los artículos 56, 59 y 129 del Decreto 1421 de 1993.

En la misma fecha la Junta Directiva del IDU profirió la Resolución No. 15, mediante

la cual estableció las distintas categorías salariales de los empleos del Instituto, con fundamento en el anterior acto administrativo y bajo el amparo de las disposiciones legales antes citadas. (fls. 214 a 217 C.2). Se aportó en el cuaderno 4 anexo de pruebas la copia auténtica de la hoja de vida de la actora, remitida por la entidad demandada. A folio 124 se halla un certificado expedido por la Subdirectora Técnica de Recursos Humanos del IDU, en el cual se hace constar que el señor Ávila Legro “se encuentra vinculado (a) a este Instituto desde el 10 de diciembre de 1982; actualmente desempeña el cargo de TECNICO Código 401 Grado 01 de la Planta Semiglobal de este Instituto, con una asignación básica mensual de $981.453.oo.” De esta certificación se deduce que el demandante era empleado público.

En constancia igualmente suscrita por la Subdirectora Técnica de Recursos Humanos

del IDU, calendada el 30 de agosto de 2002, se certificó los valores devengados por el



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demandante en el periodo comprendido entre el 1° de septiembre de 2001 y el 30 de agosto de 2002, los cuales arrojan un promedio mensual equivalente a 2’051.363.oo (fl.573 C.4). Estos valores son:

Sueldo $ 981.453.oo Prima técnica $ 0.oo Gastos de representación $ 0.oo Subsidio de transporte $ 359.133.oo Subsidio de almuerzo $ 87.200.oo Horas extras $ 0.oo Dominicales y festivos $ 0.oo Prima semestral $ 2.722.793.oo Prima de vacaciones $ 3.362.504.oo Prima de servicios de junio $ 2.057.192.oo Prima de servicios de diciembre $ 1.850.316.oo Prima de navidad $ 2.399.785.oo Quinquenio $ 0.oo

A folios 11 a 114 del cuaderno 4 de pruebas se conoce un certificado

expedido el 08 de abril de 2003 por la Subdirectora Técnica de Recursos Humanos del IDU, en el que se realiza un recuento de los valores devengados por la actora desde el mes de julio de 1995, hasta el mes de marzo de 2003. En este reporte, se observa que durante los años 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000 y 2001, la demandante percibió además de su salario, subsidio de transporte, subsidio de alimentación, prima de navidad, prima semestral, prima de servicios, y prima de vacaciones; durante todo el año 2002 devengó las prestaciones anteriormente enunciadas excepto la prima de vacaciones, pero adicionalmente en el mes de diciembre recibió la suma de $343.509.oo por concepto de bonificación de servicios. Finalmente, durante los tres primeros meses del año 2003 se advierte que al señor Ávila Legro se le dejaron de pagar los subsidios de transporte y alimentación; sobre las primas y la bonificación por servicios nada se lee en el cuadro, seguramente porque a la fecha de expedición del certificado no se han realizado los pagos correspondientes, ya que estos se realizan en los meses de junio y diciembre.

El 27 de febrero de 2003 el señor Jahel Ávila Legro presentó un derecho de petición en interés general ante la Dirección General del IDU, explicó que laboraba en el Instituto desde 1982; hasta el 31 de agosto de 2002 se le pagó su remuneración de conformidad con lo ordenado por la Junta Directiva. Mediante Resoluciones 14 y 15 del 16 de septiembre de 2002 se fijó un nuevo régimen salarial, motivo por el cual a partir del 1 de septiembre de 2002 se disminuyó su salario y demás factores. Con fundamento en los hechos precedentes solicitó a la Directora del Instituto ordenar a quien correspondiera que le fueran reconocidos y pagados los salarios y demás factores de la misma forma en que se le pagaron hasta el 31 de agosto de 2002 (fls. 125 a 126 C. 4).

El 24 de noviembre de 2003, mediante oficio No. IDU 031428 STRH - 2200 suscrito

por la Directora Técnica de Apoyo Corporativo del Instituto de Desarrollo Urbano, la entidad demandada rechazó por improcedente el derecho de petición incoado por la aquí demandante, por cuanto el IDU debe aplicar las normas a las cuales se refirió en el oficio, como el Decreto 1919 de 2002 que niveló el régimen de prestaciones sociales de los empleados territoriales al de los servidores nacionales, y con fundamento en las resoluciones Nos. 14 y 15 de 2002, mediante las cuales la Junta Directiva del IDU señaló el régimen



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salarial de sus empleados; e hizo referencia al concepto No. 1.393 de 2002 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que analiza la autonomía de las Juntas Directivas de las entidades territoriales para fijar el régimen salarial de los empleados públicos sin desconocer los límites fijados por el Gobierno Nacional.

Finalmente, señalo que el Decreto 1919 de 2002 como las Resoluciones referidas en

las cuales fundamenta el rechazo de la petición, eran actos de carácter general contra los cuales no procedía ningún recurso ante la vía gubernativa, por lo tanto debían ser impugnados directamente ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa (fls. 106 a 108 C. 1).

Es pertinente señalar que el 25 de julio de 1977, el Concejo del Distrito Especial de Bogotá profirió el Acuerdo No. 07, por el cual se dictaron normas generales para la organización y funcionamiento de la administración Distrital y se clasificaron los trabajadores de la misma, sobre el particular, el artículo 46 señaló:

“De los empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en la Alcaldía Mayor, en las Secretarías y en los Departamento Administrativos, son empleados públicos; sin embargo los trabajadores de la construcción y mantenimiento de obras que prestan sus servicios públicos en cualquiera de las dependencias nombradas, son trabajadores oficiales. Los servidores de las entidades descentralizadas y lo Fondos Rotatorios del Distrito son trabajadores oficiales. Los Gerentes, Subgerentes, Directores, Subdirectores, Secretarios Generales, Secretarios Privados, Asesores, Asistentes, Jefes de Personal y Jefes de División, son empleados públicos. Parágrafo. No obstante lo anterior en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá los Jefes de División son trabajadores oficiales.”

EL artículo trascrito fue declarado nulo en su integridad por el Consejo de Estado en sentencia del 14 de mayo de 1984, expediente No. 3708, Consejero Ponente: Dr. Mario Enrique Pérez. En esa oportunidad, la H. Corporación conoció en segunda instancia la acción de nulidad incoada por el señor Gustavo Samper, quien para el tema que nos atañe en el cargo 8° de la demanda acusó de nulidad el artículo 46 del Acuerdo Distrital No. 7 de 1977, por considerar que con su expedición se había violado el artículo 197 de la Constitución Nacional y el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968. Así discurrió al respecto el H. Consejo de Estado:

“(...) Respecto a la violación del artículo 5° del Decreto 3135, no le asiste razón al actor por cuanto dicho articulo solo es aplicable en el orden nacional, según lo antes expuesto. Pero en relación con el numeral 3 del artículo 197 de la Carta sí le asiste razón. En efecto:

1. La facultad que tienen los Concejos, en general y el del Distrito Especial de Bogotá, en virtud del artículo 13 del Decreto-Ley 3133 de 1968, de determinar la estructura de la Nación, no implica la atribución de hacer la clasificación entre empleados públicos y trabajadores oficiales, en el caso de estudio de los



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servidores del Distrito, porque el concepto de la citada estructura no comprende la última atribución, en atención a que se trata de cuestiones que tienen alcances distintos, tal como se desprende de la jurisprudencia sentada sobre el particular por la Corte Suprema y por el Consejo de Estado. (...) 2. Es función del legislador (y éste ha hecho uso de ella) definir quiénes son empleados públicos. Así lo hizo al expedir el artículo 5° de la Ley 4° de 1913, el cual fue modificado por el artículo 1° del Decreto 3074 de 1968 únicamente en cuanto a los servidores públicos de la Nación , quedando vigente en lo concerniente a los empleados departamentales y municipales. Además, ha hecho referencia a la clasificación entre empleados públicos y trabajadores oficiales, para fines laborales, en la Ley 6° de 1945 y en el Decreto Reglamentario 2127 del mismo año , en su artículo 4°. 3. Si bien es cierto que se debe decretar la nulidad del artículo 46 en estudio, por la falta de competencia que antes se aludió, también lo es que para la clasificación de los servidores del Estado, son aplicables en términos generales, los artículos 5° de la Ley 4° de 1913 y del Decreto 2127 de 1945, de conformidad con lo anteriormente explicado. En consonancia con lo que se acaba de exponer, corresponde reformar la sentencia en el sentido de decretar la nulidad de todo el artículo 46 del Acuerdo aquí cuestionado.”

Posteriormente, mediante Acuerdo No. 6 del 19 de mayo de 1987, el Concejo Distrital haciendo uso de las facultades conferidas por el Decreto 1333 de 1968 dispuso, como antes se refirió:

“ARTÍCULO 1°. Las entidades del sector central y descentralizado del Distrito Especial de Bogotá continuarán celebrando Convenciones Colectivas que tienen carácter contractual de obligatorio cumplimiento con sus trabajadores quienes conservan el carácter de trabajadores oficiales. PARÁGRAFO. Lo dispuesto en este Acuerdo se incluirá en los Estatuto de las respectivas Entidades y Empresas Distritales.”

El 09 de diciembre de 1987, nuevamente el Concejo Distrital mediante Acuerdo No. 21 estableció:

“ARTÍCULO 1. Las entidades del sector central y descentralizado del Distrito Especial de Bogotá continuarán aplicando y celebrando Convenciones Colectivas que tienen carácter contractual de obligatorio cumplimiento con sus trabajadores quienes conservan el carácter de trabajadores oficiales”.



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El H. Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 12 de febrero de 1993, ya antes mencionada, con ponencia del Magistrado Antonio José Arciniegas, anuló los Acuerdos Distritales Nos. 6 y 21 de 1987, con fundamento en la providencia del H. Consejo de Estado citada precedentemente, esto es, debido a la falta de competencia del Concejo Distrital para realizar la clasificación de los servidores del Distrito.

Si bien el concepto 1393 del 18 de julio de 2002, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con ponencia del Dr. Flavio Augusto Rodríguez Arce, en donde se resolvió el interrogante formulado por el Gobierno Distrital, por conducto del Ministro del Interior, sobre “¿Cuál sería el mecanismo jurídico para que las diferentes entidades del Distrito Capital suspendan el pago a sus empleados públicos de los factores salariales y prestaciones sociales creados o modificados por acuerdos convencionales?”, no es vinculante para los jueces, ni para los administradores del Estado, no puede la Sala desconocer que el estudio que esa Sala hizo en forma extensa sobre el régimen salarial de los empleados del Distrito y los alcances de la Convención colectiva es ilustrativo y puede orientar las decisiones y eventualmente la decisión judicial puede coincidir con el análisis que en dicho concepto se haya expresado, sin que ello signifique que la decisión tiene como fundamento dicho concepto.

En ese concepto, el Consejo de Estado analizó el artículo 55 de la Carta Política que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales con las excepciones que señale la Ley; señaló que el Código Sustantivo del Trabajo establece en su artículo 416 que los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero que los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los demás sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en esos términos, aun cuando no puedan declarar o hacer huelga. Además dijo que estimar y fomentar los procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, no significa desconocer la facultad unilateral que tiene el Estado para determinar el régimen prestacional de los empleados públicos, sometidos a una situación legal y reglamentaria, cuyas condiciones laborales, en lo fundamental, están predeterminadas en el ordenamiento jurídico.

El concepto referido concluye que las Actas Convenio suscritas durante los años 1976 a 1992 entre el Sindicato de Empleados Distritales de Bogotá y la Administración, por expresa prohibición legal no son aplicables a los empleados públicos, sus normas resultan ineficaces en tanto hacen extensivos a éstos beneficios reconocidos a los trabajadores oficiales, sin que la autoridad competente haya expedido el acto administrativo que corresponde conforme a la Constitución y la Ley que materialice este convenio, por cuanto la Ley no está a merced de las partes, y por tanto éstas no pueden derogarla; tampoco es viable que estas Actas Convenio produzcan válidamente efectos jurídicos con relación a servidores públicos que tienen una relación legal y reglamentaria con la Administración, de lo que se infiere que es improcedente que a ellos se les continúe reconociendo y pagando factores salariales y las prestaciones sociales allí creadas – o reguladas por fuera de los límites establecidos por el Congreso y el Gobierno Nacional – tales como el quinquenio y el auxilio educativo; sin embargo, las situaciones jurídicas laborales consolidadas ya no pueden resultar afectadas, como tampoco los derechos de los trabajadores oficiales, quienes cuentan con su régimen convencional.



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En conclusión, al Administración Pública Distrital sólo debe reconocer y pagar a los empleados públicos las prestaciones sociales establecidas por las autoridades competentes conforme a la Constitución Política, liquidadas con base en los factores salariales establecidos en la ley, aplicando los respectivos regímenes en la forma señalada en los decretos 1133 y 1808 de 1994.

El Gobierno Nacional el 27 de agosto de 2002 expidió el Decreto 1919, “Por el cual se fija el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y se regula el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales de nivel territorial”; éste Decreto comenzó a regir a partir del 1° de septiembre de 2002 y derogó las disposiciones que le eran contrarias; entre otras cosas allí dispuso:

“Artículo 1.- A partir de la vigencia del presente Decreto todos los empleados públicos vinculados o que se vinculen a las entidades del sector central y descentralizado de la Rama Ejecutiva de los niveles Departamental, Distrital y Municipal, a las Asambleas Departamentales, a los Concejos Distritales y Municipales, a las Contralorías territoriales, a las Personerías Distritales y Municipales, a las Veedurías, así como el personal administrativo de empleados públicos de las Juntas Administrativas Locales, de las Instituciones de Educación Superior, de las Instituciones de Educación Primaria, Secundaría y media vocacional, gozarán del régimen de prestaciones sociales señalado para los empleados públicos de la Rama Ejecutiva del Poder Públicos del Orden Nacional. Las prestaciones sociales contempladas en dicho régimen serán liquidadas con base en los factores para ellas establecidas. (...) Artículo 5.- Los derechos adquiridos, considerados como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, que para efectos del presente decreto se entienden como aquellas prestaciones sociales causadas así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, no podrán ser afectados. Parágrafo: En concordancia con lo previsto en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992, todo régimen de prestaciones sociales que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en el presente Decreto carecerá de efecto y no creará derechos adquiridos.”

El 16 de septiembre de 2002, la Junta Directiva expidió la resolución No. 14 donde fijó el régimen salarial aplicable a los empleados públicos del IDU; allí determinó como factores constitutivos del salario la asignación básica, los gastos de representación, prima técnica, auxilio de transporte, subsidio de alimentación, viáticos percibidos por funcionarios en comisión superior a 180 días, horas extras, dominicales y festivos, prima de servicios, bonificación por servicios prestados y reconocimiento por coordinación; se dispuso que el



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auxilio de transporte se pagaría en los mismo términos , cuantías y condiciones establecidas para los trabajadores particulares y el subsidio de alimentación se reconocería a los empleados públicos, en ambos de conformidad con lo establecido por el Gobierno nacional; y, entre otras cosas se estableció que la prima técnica solo se reconocería al personal directivo, asesor y profesional. En la misma fecha se profirió la Resolución No. 15 en la cual se fijaron las escalas salariales de las diferentes categorías de empleos del instituto, para el nivel Técnico, grado 01 se fijó una asignación salarial equivalente a novecientos ochenta y un mil cuatrocientos cincuenta y tres pesos ($981.453.oo).

3. Las causales de nulidad alegadas contra el acto administrativo demandado:

Sea lo primero señalar que el acto demandado, cuya lectura se ha hecho en esta providencia, tiene como fundamento legal el Decreto 1919 de 2002 y las Resoluciones antes citadas Nos. 14 y 15 de 2002. Estos actos, están asistidos de la presunción de legalidad que les es propia y en este proceso no se ha pedido su nulidad por los efectos particulares que ellos originen para el demandante o su inaplicación por ilegalidad o inconstitucionalidad, que permita un pronunciamiento al respecto, para dejarlos sin los efectos particulares al caso concreto. Pretende el demandante que se examine la legalidad del Decreto 1919 de 2002 y las resoluciones 14 y 15 de la Junta directiva conjuntamente con el acto impugnado, lo que resulta improcedente pues son actos distintos, cada uno surte efectos en forma autónoma y para examinar su legalidad deben ser expresamente impugnados. De allí que le asiste razón suficiente a la señora apoderada del Instituto demandado en las afirmaciones que en este sentido se han expresado tanto en la contestación de la demanda como en los alegatos de conclusión. Se dice en el concepto de la violación sí, que tales fundamentos legales y reglamentarios son violatorios de los artículos 1, 25, 53, 58 y 150 numeral 19, literales e) y f) de la Carta, así como los artículos 2, 3, 4, y 12 de la Ley 4ª de 1992, sin embargo al no examinarse la legalidad de tales actos en este proceso, resulta impertinente el examen de las acusaciones de nulidad contra ellos, sobre los cuales no puede pronunciarse la Sala sin exceder su competencia de fallar sobre las pretensiones y no ultra petita. Si bien hemos señalado que no existe inepta demanda por cuanto formalmente no se han acumulado varias acciones como se dijo en la excepción, en aras de desatar la controversia esencial atendiendo las previsiones del artículo 228 de la Carta, la Sala se pronunciará sobre el oficio demandado conforme a las causales que expresamente se han señalado sobre él: Violación de las normas constitucionales citadas en el concepto de violación, falsa motivación y desviación de poder . El oficio demandado, niega las peticiones del demandante de restituir su salario que venía siendo pagado hasta agosto de 2002, atendiendo a los fundamentos legales ampliamente explicados.



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1.- Competencia para determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos de conformidad con la Constitución y la Ley: Nuestra Constitución en su artículo 150, numeral 19, dispuso que corresponde al Congreso hacer las leyes y por medio de ellas ejerce la función de dictar las normas generales, y, señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para efecto de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza Pública; así mismo corresponde al Congreso regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales, las cuales no podrá delegar en las corporaciones públicas territoriales, ni éstas podrán arrogárselas. ( literales e) y f)). En ejercicio de esta atribución, el Congreso expidió la Ley 4ª de 1992, Ley marco que regula en forma general las materias relacionadas con el régimen de las remuneraciones oficiales, y el de prestaciones de trabajadores oficiales, dejando, por disposición constitucional, al gobierno la facultad reglamentaria mas amplia de la común, tal como dispone el artículo 12, declarado exequible1, en el entendido que tales facultades se refieren en forma exclusiva a la fijación del régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, al régimen prestacional mínimo de los trabajadores oficiales territoriales y al límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales. Por su parte el artículo 313 de la Carta dispone en el numeral 6, que corresponde a los concejos: “ Determinar …… las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.” (subrayado extratexto). Según la Carta, artículo 315, corresponde a los Alcaldes: “(…)”

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado.”

Con fundamento en el artículo 322 de la Carta y artículo transitorio 41 de la Constitución Nacional, se expidió el Decreto Ley 1421 de 1993 que contiene el Estatuto Orgánico de Bogotá, el cual en sus artículos 128 y 129 señaló :

“Articulo 12 .- Corresponde al concejo distrital, de conformidad con la Constitución y la ley: (“…”) “Determinar la estructura general de la administración central , las funciones básicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos;” ( negrillas extratexto)

1 Corte Constitucional C-315 de 1995.



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ARTICULO 129. SALARIOS Y PRESTACIONES. Regirán en el Distrito y sus entidades descentralizadas las disposiciones que se dicten en desarrollo del artículo 12 de la Ley 4ª de 1992.”

Mediante decreto 1919 de 2002, el Gobierno en uso de sus facultades y en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, expidió las normas que regulan el régimen prestacional de los empleados públicos territoriales, para lo cual tenía y tiene competencia, pues ha de fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de todos los órdenes: nacional, seccional o local, del sector central y descentralizado, sin que corporaciones públicas territoriales puedan hacerlo por expresa prohibición constitucional. No estableció este decreto el régimen salarial de los empleados territoriales, tal como lo precisa la señora apoderada del IDU. Así mismo es competente el Gobierno Nacional para establecer el régimen salarial de los empleados públicos de la administración central nacional . En cuanto a la determinación del límite máximo salarial de los empleados públicos de las entidades territoriales, la Corte Constitucional2, ha señalado:

“Esta atribución que radicó la ley general de salarios y prestaciones en cabeza del Gobierno Nacional, fue declarada exequible por esta corporación en sentencia C-315 de 1995. En esa oportunidad, la Corte consideró que la competencia del Gobierno para fijar el límite máximo salarial de la remuneración de los empleados de los entes territoriales, armonizaba con los principios de economía, eficacia y eficiencia que rigen el gasto público, y no desconocía ni la competencia que la Constitución expresamente otorgó a las autoridades de estos entes para fijar por una parte, las escalas de remuneración correspondiente a las distintas categorías de empleos dentro de su jurisdicción (artículos 300, numeral 7 y 313, numeral 6 de la Constitución) y, por otra, para determinar los emolumentos de los empleos de sus dependencias (artículos 305, numeral 7 y 315, numeral 7 de la Constitución), como tampoco cercenaba el principio de autonomía de que trata el artículo 287 de la Constitución (…) Dentro de este contexto, ha de colegirse que la competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales en el marco de la Constitución de 1991, requiere una interpretación sistemática y coherente de sus mandatos, a efectos de hacer compatible la autonomía que se reconoce a las entes territoriales , en especial, el que hace referencia a la facultad de gobernarse por autoridades propias (artículo 287, numeral 1), con el esquema del Estado colombiano definido como una República unitaria , para lograr que las atribuciones de los distintos órganos a nivel central y territorial no resulte anulada. En otros términos que la forma como llegue a ejercer uno cualesquiera de estos órganos su función, no niegue o invalide la de los otros.

2 Corte Constitucional, C- 510 de 1999.



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“En estos términos, para la Corte es claro que existe una competencia concurrente para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales, así: Primero, el Congreso de la República, facultado única y exclusivamente, para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen . Segundo, el Gobierno Nacional, a quien corresponde señalar sólo los límites máximos en los salarios de estos servidores, teniendo en cuenta los principios establecidos por el legislador. Tercero, las asambleas departamentales y concejos municipales a quienes corresponde determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus gobernadores y alcaldes, que deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto dicten las asambleas departamentales y concejos municipales, en las ordenanzas y acuerdos correspondientes. Emolumentos que, en ningún caso, pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional. “ ( sublíneas extratexto)

Recogiendo las orientaciones de esta sentencia, el Honorable Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil3, emitió el concepto referido por la señora apoderada del IDU, sobre la interpretación de las normas constitucionales y legales que hemos antes leído y que definen las competencias que venimos analizando (folios 173 a 209 Cuaderno No. 2). El demandante controvierte este concepto por no ser de naturaleza jurisdiccional. Mas la Sala lo refiere por cuanto, como hemos dicho, el concepto se fundamentó en el análisis de las disposiciones legales y constitucionales y la sentencia de constitucionalidad antes anotada. Señaló el H. Consejo de Estado:

“El régimen salarial de los empleados públicos de la administración central del Distrito se fija de manera concurrente , con la intervención del Congreso, el gobierno Nacional, el concejo distrital y el alcalde mayor….”

(“…”) “ El régimen salarial de los empleados públicos de las entidades descentralizadas del Distrito también se fija de manera concurrente, con la intervención del Congreso, el gobierno nacional, y las juntas directivas de tales entes, ….”

Ahora bien, el Consejo de Estado para sustentar la conclusión señalada en el último párrafo citado, se refirió a las disposiciones de la ley 489 de 1998, analizadas en concepto anterior4; disposiciones legales que la Sala pasa a examinar y conjuntamente con las disposiciones constitucionales y legales antes referidas, serán el fundamento de nuestra decisión, con apoyo en los criterios de orientación de la sentencia de constitucionalidad antes citada.

3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio civil. Rad.1.393, 18 de julio de 2002. 4 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 1220 de 1999, citado por el anterior concepto.



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En efecto, la Ley 489 de 1998, por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, determina en su artículo 68, parágrafo primero que el régimen previsto para las entidades descentralizadas del orden nacional “… es aplicable a las de las entidades territoriales sin perjuicio de las competencias asignadas por la Constitución y la ley a las autoridades del orden territorial.”. En el caso de los establecimientos públicos como es el IDU , el artículo 71 dispone que la autonomía administrativa y financiera de los establecimientos públicos se ejercerá conforme a los actos que los rigen; y, en el cumplimiento de sus funciones, se ceñirán a la ley o norma que los creó o autorizó y a sus estatutos internos; así mismo a sus juntas o Consejos directivos les corresponde por disposición de la misma ley ( art. 76 literales e) y f) aprobar el proyecto de presupuesto anual del respectivo organismo y ejercer las funciones que les señale la ley, el acto de creación y los estatutos internos. En el IDU, sus estatutos internos contenidos en la Resolución No. 19 de 1974 (fols. 6 a 50), señalan en su artículo 105:

“ Corresponde a la Junta Directiva previa solicitud del Director fijar la remuneración para todos los empleos del Instituto.”

Esta norma, conforme a las disposiciones de la ley 489 de 1998 y la Carta, continúa vigente y aplicable en toda su extensión. No así otras disposiciones de los mismos estatutos sobre prestaciones sociales, que como hemos referido por disposición constitucional no continúan vigentes. Clarificada la competencia para la fijación del régimen prestacional y salarial de los empleados públicos del nivel territorial, y la específica en materia salarial de los empleados del sector descentralizado de las mismas entidades, se impone concluir que, cuando el acto demandado, señaló que las Juntas directivas de las entidades descentralizadas del orden distrital tienen autonomía para fijar el régimen salarial de sus empleados públicos con sujeción al límite máximo señalado por el Gobierno Nacional, y que la fijación del régimen prestacional de los servidores públicos de las entidades territoriales sería el fijado por el Gobierno Nacional, independientemente de que para llegar a tal conclusión, se haya soportado la demandada, en el Concepto del Consejo de Estado, la Sala encuentra el citado acto, conforme a las disposiciones constitucionales, y legales analizadas; y, en el caso del régimen salarial, también conforme a los estatutos internos, obligantes por remisión legal como se ha explicado, razón por la cual, no encuentra que la motivación del acto en las normas que citó, mismas que concluyeron con la negativa de la pretensión en sede gubernativa, sea contraria a la Constitución o a la Ley. Reiteramos además, lo dicho al comienzo de este análisis, y es que no hemos de olvidar que tanto el Decreto 1919 de 2002 como las Resoluciones 014 y 015 del mismo año, no han sido demandadas y están asistidas de la presunción de legalidad, normas citadas en la motivación del acto. Se ha demostrado así, en el curso del proceso, con el acto demandado y los actos de fijación de salarios del IDU –Resoluciones No. 014 y 015 de 2002 , que a partir de septiembre de 2002, el régimen salarial fijado para el IDU es el señalado en dichas resoluciones, regulación que expidió con plena competencia la autoridad local



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competente, en este caso la Junta Directiva del IDU conforme a las disposiciones que se vienen de examinar, contenidas en los artículos 150 numeral 19, literal e, y 313 de la Constitución Política , el artículo 12 de la ley 4ª de 1992, el artículo 129 del Decreto Ley 1421 de 1993 y el artículo 105 de la Resolución 19 de 1974 de la Junta Directiva del IDU, que ejerció su función de fijación de los Estatutos, por disposición del numeral 10 y 27 del artículo 16 del Acuerdo No. 19 de 1972. 2.- Los derechos laborales derivados de la Convención Colectiva de Trabajo que rige para los trabajadores oficiales, y los Derechos Adquiridos Sea pertinente señalar que el acto demandado no hizo pronunciamiento alguno sobre los derechos convencionales y adquiridos en vigencia de esos acuerdos. El acto solo señaló el régimen salarial aplicable a partir de septiembre de 2002, para cuya fijación la Junta Directiva tenía plena competencia, razón por la cual niega las pretensiones de continuar pagando el régimen salarial anterior, régimen que el demandante reclama proveniente de algunos beneficios convencionales que se reconocieron hasta el 30 de agosto de 2002 a favor del demandante. Bien traída es por la defensa, la sentencia de la Corte C-201 de 2002, en la que afirma que negociación colectiva no es un derecho de los sindicatos de empleados públicos, pues la norma constitucional contenida en el artículo 55 de la Carta, debe armonizarse con la disposición del artículo 416 del C. S. del T., declarado exequible5, la que prohíbe a los sindicatos presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones colectivas. En efecto, el artículo 416 del C. Procesal del Trabajo, dispone:

“Art. 416.—Limitación de las funciones. Los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas, pero los sindicatos de los demás trabajadores oficiales tienen todas las atribuciones de los otros sindicatos de trabajadores, y sus pliegos de peticiones se tramitarán en los mismos términos que los demás, aun cuando no pueden declarar o hacer huelga”

A ella se refiere también la Corte Suprema de Justicia cuando señala:

“De ahí que la Constitución Política de Colombia en su artículo 55 garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, pero eso sí, dejando a la ley la posibilidad de consagrar excepciones al respecto. Pues bien, una de las excepciones que señala la ley al derecho de negociación colectiva protegido por la Carta Política es la contenida en el artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, referente a los empleados públicos. En efecto, se dispone en la norma antes citada que: "los sindicatos de empleados públicos no pueden presentar pliegos de peticiones ni celebrar convenciones colectivas...".

(...) 5 Corte Constitucional, C-110 de 1994.



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En este orden de ideas, es claro que los sindicatos de empleados públicos no tienen la posibilidad legal de generar un conflicto colectivo para entrar a discutir a través de un proceso de negociación colectiva incrementos salariales o cualesquiera otros beneficios relativos a la situación laboral de sus afiliados, toda vez que la fijación del régimen salarial y prestacional de éstos a nivel nacional se encuentra atribuida expresamente por la Constitución al Congreso de la República (art. 150, num. 19, ord. e) y al Presidente de la República en el evento del numeral 14 del artículo 189 ibídem; y, en el ámbito territorial, a las asambleas departamentales y a los concejos municipales (C.P., art. 300, num. 7º y art. 313, num. 6º), ora a los gobernadores y alcaldes en las precisas circunstancias previstas en los artículos 305 (num. 7º) y 315 (num. 7º) de la misma Carta. Lo anterior no se contrapone a los convenios 151 y 154 de la OIT, aprobados por las leyes 411 del 5 de noviembre de 1997 y 524 del 12 de (ago./99 respectivamente, porque en tales instrumentos internacionales se consagra la negociación colectiva para los empleados públicos como una de las opciones que puede adoptar la autoridad nacional competente o también como una medida deseable para que las organizaciones que representan a aquéllos participen con las autoridades públicas competentes en el establecimiento de las condiciones de trabajo, así como en la solución de sus diferencias laborales. Por ello, se hace en éstos una invitación a los Estados para que, de acuerdo con las situaciones propias de cada Nación, se adelanten campañas de estímulo y fomento de tal mecanismo de concertación en el sector público. Lo que, además, por mandato constitucional —inciso dos del artículo 55 de la C.P.— constituye un deber para el Estado Colombiano. Aún más, el numeral 3º del artículo 1º del Convenio Nº 154 deja abierta la posibilidad de que, en lo referente a la administración pública, la, legislación o la práctica nacionales puedan fijar modalidades particulares de aplicación de dicho convenio.

(...) Por tanto y no obstante que desde la Ley 50 de 1990 (art. 58) es posible la constitución de sindicatos mixtos, que agrupen empleados públicos y trabajadores oficiales, aún la ley no ha establecido un mecanismo para que se lleve a efecto la negociación del pliego de peticiones de los trabajadores oficiales, al unísono con las "solicitudes respetuosas" que hasta ahora pueden presentar los empleados públicos que no solamente por norma general son empleados de carrera y por lo tanto sujetos a regímenes especiales en distintos aspectos, sino que además tienen expresa prohibición legal de presentar pliegos de peticiones y de firmar convenciones colectivas de trabajo (CST, art. 416). Es sabido que con la presentación del pliego de peticiones se inicia un conflicto colectivo que puede terminarse con la firma de la convención colectiva de trabajo o llegar hasta el tribunal de arbitramento obligatorio para su solución, mediante el laudo arbitral; mientras que los aludidos memoriales de solicitudes no tienen el mérito de generar conflicto colectivo de trabajo que pueda definirse mediante convención o laudo. De suerte que, si bien el artículo 39 de la Carta Fundamental consagra el derecho de sindicalización para todos los trabajadores con la única salvedad de los



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miembros de la fuerza pública; en artículo 55 la misma Constitución se remite a las excepciones previstas en la ley con relación al derecho de negociación colectiva. Es innegable que el estatuto superior no excluyó del derecho de asociación a los empleados públicos sino que, por el contrario, le dio consagración constitucional a la prerrogativa que ya le había reconocido la ley, a más de que amplió sus garantías al establecer en favor de sus representantes sindicales el fuero y las demás previsiones importantes para el cumplimiento de su gestión. Pero también, es indiscutible que en materia de negociación colectiva les dejó sujetos a lo ya previsto legalmente y a lo que el legislador determine en el futuro, buscando siempre conciliar el derecho de que se trata con el buen funcionamiento de la administración pública, en forma tal que se garantice el interés general, a la vez que se establezcan el procedimiento y la competencia; pues la normas del Código de Procedimiento Laboral, resuelven los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente, en el contrato de trabajo, y no en la relación legal o reglamentaria, que es la que vincula a los empleados públicos con el Estado y que corresponde al campo del derecho administrativo, con excepción del fuero sindical de los empleados públicos (L. 369/97)". (CSJ, Cas. Laboral, Sent. 16788, jun. 5/2001, M.P. Germán G. Valdés Sánchez).

Bajo estas consideraciones, que orientan el análisis de la norma, le asiste razón, a la entidad demandada en la motivación legal del acto, como hemos dicho, que trae como consecuencia la inaplicación del régimen convencional que no puede cobijarla por ser empleada pública, y en la obligación legal de cumplir las Resoluciones 014 y 015 de 2002 de la Junta Directiva que permanecen incólumes en el ordenamiento; así, como también a los argumentos expuestos en forma extensa por la defensora del Instituto demandado cuando señala con acierto que el régimen convencional anterior que venía aplicándose a los empleados públicos, no está autorizado en la Constitución ni en la Ley. Luego entonces, no es posible el reclamo de derechos adquiridos contra la Constitución. La sentencia de exequibilidad sobre el artículo 416 del C. P. del T., antes referida dice:

“La disposición legal parte de la distinción, introducida de tiempo atrás en el Derecho Laboral colombiano, entre empleados públicos y trabajadores oficiales. Mientras los primeros tienen establecida con el Estado una relación legal y reglamentaria, los segundos están vinculados al servicio público mediante contrato que se rige por normas especiales”.

Así entonces, entonces, es el propio artículo 55 constitucional el que da vigor a la distinción antes señalada, cuando dispone que se garantiza el derecho a la negociación colectiva con el fin de regular relaciones laborales, con las excepciones legales, excepción que consagra el artículo 416 del C.S. del T., que examina en la sentencia. Los convenios internacionales 87 y 98 de la OIT, no consagran la protección reclamada, como acertadamente lo afirma la defensa del Instituto y los citados por la Corte Suprema de Justicia, tienen el alcance que allí se analiza.



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Si los derechos anteriores reclamados por el demandante, no tuvieron como fundamento la Constitución y la ley, sino convenios celebrados sin autorización constitucional ni legal, se impone concluir que tampoco se encuentra vulnerado el artículo 58 de la Carta pues no se trata de derechos adquiridos bajo el imperio de la ley o de la Carta, que serían los únicos derechos protegidos como ha reiterado el Consejo de Estado y la Corte Constitucional. Tal como dijimos en el capítulo anterior donde referimos las normas locales, el Acuerdo No. 7 de 1977 fue anulado por esta jurisdicción dejando sin efecto la clasificación que este Acuerdo hacía en favor de la demandante, y no queda duda que la demandante es empleada pública, razón que impone concluir que no es beneficiaria de derechos convencionales, solo vigentes para los trabajadores oficiales. 4.- Falsa motivación, vías de hecho, abuso y desviación de poder. Fundamenta el cargo en la disminución del valor real del salario del demandante y desconocimiento del régimen de prestaciones a que tenía derecho por normas constitucionales, legales y reglamentarias. La Sala ha señalado anteriormente que la motivación del acto se ajusta a los supuestos fácticos y jurídicos analizados, y habiendo encontrado el acto, ajustado a la Constitución y la Ley, no puede hablarse de falsa motivación, ni menos de vías de hecho. Ahora bien, en cuanto al vicio de desviación de poder, este, hemos dicho en múltiples sentencias que se configura cuando el administrador del Estado, busca con el acto un fin distinto al autorizado por la Constitución y la Ley. Mas en este caso, no encuentra la Sala, medio de prueba alguno que muestre la utilización de las atribuciones legales ejercidas al expedir el acto, que permitan inferir de ellas el uso indebido o con fines distintos contrarios al ordenamiento, al interés general o al buen servicio. Razón por la cual, los cargos en este sentido tampoco están llamados a prosperar. Por las razones que preceden, no demostrada la vulneración alegada por el demandante, no se ha destruido la presunción de legalidad que cobija el acto, el cual permanecerá incólume en el ordenamiento.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del C.C.A. no encuentra la Sala en la conducta de la accionante en este proceso mérito para imponerle condena en costas, recurriendo al principio de la buena fe de la discusión planteada.

Sin mas consideraciones y en mérito de lo expuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda subsección “C” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A :



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PRIMERO: Declarar no probada la excepción de INEPTA demanda por indebida acumulacion de acciones conforme a lo señalado en la parte motiva . SEGUNDO: NEGAR las súplicas de la demanda. TERCERO : Ejecutoriada la presente providencia, por secretaría DEVUELVASE al interesado el remanente de la suma que se ordenó para gastos del proceso si la hubiere, déjese constancia de dicha entrega y ARCHIVESE el expediente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE. APROBADO EN SESION DE LA FECHA.

AMPARO OVIEDO PINTO ANTONIO JOSE ARCINIEGAS A.

ILVAR NELSON AREVALO PERICO

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Sentencia 03-4708 Tribunal Administrativo de Cundinamarca · normas consagradas en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso ... el Estado Social de Derecho y los principios