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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIN TERCERA
SUBSECCION C
Consejera Ponente: OLGA MLIDA VALLE DE DE LA HOZ
Bogot, D. C, diecisis (16) de marzo de dos mil quince (2015)
Radicacin Nro: 25000-23-26-000-2000-01635-01 (27.269)
Actor: Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., en Liquidacin.
Demandado: E.P.S. Convida
Referencia: Accin Contractual.
Procede la Sala a decidir el recurso de apelacin interpuesto por
la parte demandada,
contra la sentencia de 10 de febrero de 2004, proferida por el
Tribunal Administrativo de
Cundinamarca, Seccin Tercera, Sala de Descongestin en la cual
accedi a las
pretensiones de la demanda as:
PRIMERO: Declrase la nulidad de la Resolucin No. 000599 del 12
de noviembre
de 1999, proferida por la E.P.S. Convida, y de la que la confirm
No. 0010 del 24 de
enero de 2000.
SEGUNDO: Declrase la nulidad de la Resolucin No. 000600 del 12
de noviembre
de 1999, proferida por la E.P.S. Convida, y de la que la confirm
No. 0011, del 24 de
enero de 2000.
TERCERO: Declrase que carecen de fundamento las disposiciones
sancionatorias
como la inhabilidad para contratar por cinco aos y no se deber
aplicar, que se
dictaron en contra de la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A. en
Liquidacin.
CUARTO: No se declara que la Compaa de Seguros Atlas de Vida
S.A. no
present ningn hecho consecutivo de incumplimiento de ninguna de
las
obligaciones a su cargo, por las razones dichas en la parte
considerativa.
QUINTO: Sin condena en costas.
I. ANTECEDENTES.
1. La demanda.
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En ejercicio de la accin contractual consagrada en el artculo 87
del C.C.A., la
Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., en Liquidacin, actuando
por conducto de
apoderado judicial en escrito del 14 de julio del 20001, present
demanda en contra de
la Entidad Promotora de Salud E.P.S. Convida, elevando las
siguientes declaraciones
y condenas:
1. Que se declare la NULIDAD de la Resolucin No. 00599, del 12
de Noviembre de
1.999, proferida por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S.
CONVIDA, mediante
la cual se declar la caducidad administrativa del Contrato No.
0318, suscrito el 11 de
mayo de 1.998, entre la E.P.S. CONVIDA y la COMPAA DE SEGUROS
ATLAS DE
VIDA S.A., para expedir las plizas de seguros que se requieran,
para garantizar la
cobertura del riesgo econmico, derivado de la atencin a los
afiliados del rgimen
contributivo, que resulten afectados por enfermedades
catastrficas, a que se hace
referencia (sic) el artculo 38 del Decreto 1.938 de 1.994 del
Consejo Nacional de
Seguridad Social en Salud y las dems normas que se sustituyeron
y se encuentran
vigentes para el rgimen contributivo.
2. Que se declare la NULIDAD de la Resolucin No. 0010, del 24 de
Enero del 2.000,
proferida por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. CONVIDA, por
medio de la
cual se resolvi desfavorablemente para la sociedad COMPAA DE
SEGUROS ATLAS
DE VIDA S.A. EN LIQUIDACION, el recurso de Reposicin interpuesto
contra la
Resolucin No. 000599, del 12 de Noviembre de 1.999, por la
COMPAA
LATINOAMERICANA DE SEGUROS S.A. hoy LIBERTY SEGUROS S.A. y por
LA
COMPAA DE SEGUROS ATLAS DE VIDA S.A. EN INTERVENCIN hoy
COMPAA
DE SEGUROS ATLAS DE VIDA S.A. EN LIQUIDACION.
3. Que de (sic) declare la NULIDAD de la Resolucin No. 000600,
del 12 de noviembre de
1.999, proferida por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S.
CONVIDA, mediante
la cual se declar la caducidad administrativa del Contrato No.
0319, suscrito el 11 de
Mayo de 1.998, entre la E.P.S. CONVIDA y la COMPAA DE SEGUROS
ATLAS DE
VIDA S.A., para expedir las plizas de seguros que se requieran,
para garantizar la
cobertura del riesgo econmico, derivado de la atencin a los
afiliados del rgimen
subsidiado, que resulten afectados por enfermedades
catastrficas, a que hace
referencia el artculo 38 del Decreto 1938 del Consejo Nacional
de Seguridad Social en
Salud y las dems normas que lo sustituyeron y se encuentran
vigentes para el rgimen
subsidiado.
1 Folios 1 a 22 C. 1.
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4. Que se declare la NULIDAD de la Resolucin No. 0011, del 24 de
Enero del 2.000,
proferida por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S. CONVIDA,
mediante la cual
se resolvi desfavorablemente para la sociedad COMPAA DE SEGUROS
ATLAS DE
VIDA S.A. EN LIQUIDACION, el recurso de reposicin interpuesto
contra la Resolucin
No. 000600 del 12 de Noviembre de 1.999, por la COMPAA
LATINOAMERICANA DE
SEGUROS S.A. hoy LIBERTY SEGUROS S.A. y por LA COMPAA DE
SEGUROS
ATLAS DE VIDA S.A. EN INTERVENCIN hoy COMPAA DE SEGUROS ATLAS
DE
VIDA S.A. EN LIQUIDACION.
5. Que como consecuencia de las anteriores declaraciones de
NULIDAD, tambin se
declare que la COMPAA DE SEGUROS ATLAS DE VIDA S.A. EN
LIQUIDACION, no
present ningn hecho constitutivo de incumplimiento de ninguna de
las obligaciones a
su cargo y que al carecer de fundamento la caducidad decretada
por E.P.S. CONVIDA,
carecen de fundamento las dems disposiciones sancionatorias como
la inhabilidad para
contratar por cinco (5) aos, la cual tambin deber declararse
expresamente infundada
y por ende no se deber aplicar. As mismo, tambin se debe
declarar expresamente,
como consecuencia lgica de lo anterior, que las plizas expedidas
por LIBERTY
SEGUROS S.A. (antes LATINOAMERICA DE SEGUROS S.A.) no se pueden
hacer
efectivas, por cuanto no existe resolucin que haya declarado la
caducidad, como
constitutivo de siniestro de incumplimiento y en el evento de
haber sido pagados por la
compaa garante, se ordene el reembolso de su valor reajustado a
valor presente, en la
fecha del pago.
6. Que se tenga presente, adicionalmente, de la garanta nica las
siguientes
consideraciones, amparo por amparo:
-Cumplimiento, teniendo en cuenta que los contratos carecen de
clusulas penal, (sic)
solo se podra hacer efectivo el amparo por el real perjuicio
sufrido por la entidad
contratante.
- Correcta Inversin del Anticipo, como el mismo fue
adecuadamente invertido, no hay
lugar a presentar condena alguna por tal evento.
- Prestaciones Sociales. No existe en las resoluciones
demandadas, ni en otro
documento, reclamacin hasta la fecha para tal evento. Por lo
tanto tampoco se podr
hacer efectiva esta cobertura.
2. Hechos.
La parte actora soport su demanda en los hechos que a
continuacin se sintetizan:
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2.1. El 11 de mayo de 1998, la E.P.S. Convida y la Compaa de
Seguros Atlas de Vida S.A.,
suscribieron los contratos Nros. 0318 y 0319 cuyos objetos eran
la expedicin de la pliza de
seguro o reaseguro para amparar los riesgos correspondientes a
las enfermedades ruinosas o
catastrficas y de altos costos para el plan obligatorio de salud
POS en el rgimen contributivo y
subsidiado respectivamente.
2.2. En cumplimiento de los contratos Nros. 0318 y 0319, la
Compaa de Seguros Atlas de
Vida S.A. expidi el 13 de mayo de 1998, las plizas de
enfermedades de alto costo Nros. 091 y
092 con una vigencia inicial del 13 de mayo de 1998 hasta el 3
de mayo de 1999, plizas que
fueron renovadas el 14 de mayo de 1999, con vigencia hasta el 13
de mayo de 2000.
2.3. El 25 de agosto de 1999, mediante comunicacin Nro.
SJ-862-99 la Compaa de Seguros
Atlas de Vida S.A. solicit al asegurado la base de datos de
afiliados activos en los dos
regmenes, con el fin de conocer si las reclamaciones
correspondan a los afiliados del
asegurado y si los mismos no se encontraban suspendidos de la
E.P.S., por falta de pago. Sin
embargo, el intermediario de las plizas argument que esa
solicitud era considerada como una
modificacin unilateral al contrato por lo que se abstenan de
entregar dicha informacin.
2.4. Durante el periodo comprendido entre el 1 de mayo y 25 de
octubre de 1999, la E.P.S.
Convida envi los avisos de siniestros correspondientes a las
cuentas radicadas con
posterioridad en la Compaa Seguros Atlas de Vida S.A.
2.5. La Compaa Seguros Atlas de Vida S.A., mediante
comunicaciones Nros. AM-094-99, AM-
095-99 del 18 de octubre de 1999 y AM-097-99 del 20 de octubre
de 1999 le envi al asegurado
las observaciones, liquidaciones y glosas de los avisos de
siniestros presentados durante el
periodo comprendido entre el 1 de mayo y el 25 de octubre de
1999.
2.6. Mediante Comunicacin G.G. 18661-99, del 22 de octubre de
1999, el intermediario
contest a la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., reiterando la
solicitud de pago.
2.7. Mediante Resolucin Nro. 1492 del 23 de septiembre de 1999,
la Superintendencia
Bancaria someti a la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., a
vigilancia especial.
2.8. Mediante resolucin Nro. 01613 del 26 de octubre de 1999, la
Superintendencia Bancaria
tom posesin inmediata de los bienes y negocios de la Compaa de
Seguros Atlas de Vida
S.A., establecindose la suspensin de pagos de las obligaciones
causadas hasta el momento
de la toma de posesin.
2.9. El 12 de noviembre de 1999 a travs de Resolucin Nro.
000599, la E.P.S. Convida declar
la caducidad administrativa del contrato Nro. 0318 suscrito con
la Compaa de Seguros Atlas
de Vida S.A.
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2.10. El 23 de noviembre de 1999, la Compaa de Seguros Atlas de
Vida S.A. interpuso
recurso de reposicin contra las Resoluciones Nros. 000599 y
000600 proferidas por la E.S.P.
Convida.
2.11. El 24 de enero del 2000, E.P.S. Convida expidi las
resoluciones Nros. 0010 y 0011,
mediante las cuales neg los recursos de reposicin interpuestos
contra las Resoluciones Nros.
000599 y 000600, decidiendo confirmar ntegramente estas.
2.12. Consider la parte demandante, que los actos
administrativos atacados son violatorios de
los artculos 35 y 84 del Cdigo Contencioso Administrativo; el
artculo 14 de la ley 80 de 1993 y
los artculos 1054, 1072, 1077 y 1080 del Cdigo Civil, adems
solicit la suspensin
provisional de las Resoluciones 599 y 600 del 12 de noviembre de
1999 y sus confirmatorias
Nros. 010 y 011 del 24 de enero de 2000.
3. Actuacin Procesal.
3.1. Mediante decisin del 29 de agosto del 20002, el Tribunal
Administrativo de
Cundinamarca, Seccin Tercera, Subseccin B admiti la demanda y
dispuso la
notificacin personal al representante legal de la E.P.S. Convida
y al agente del
Ministerio Pblico. Adicionalmente, y por tener inters directo en
el proceso, cit a la
Sociedad Seguros Liberty S.A., adems neg la suspensin
provisional de las
resoluciones.
3.2. Mediante escrito radicado el 26 de septiembre del 20003, la
parte demandante
corrigi la demanda de la referencia, correccin que fue admitida
por auto de fecha 1
de noviembre de 20004.
3.3. La parte demandada E.P.S. Convida contest la demanda
oponindose a la
prosperidad de las pretensiones,5 propuso a su vez las
excepciones de inexistencia de
desviacin de poder y falsa motivacin, inexistencia de la
violacin de las normas
aludidas y buena fe.
2 Folios 25 a 28 Ibdem. 3 Folios 33 a 60 Ibdem. 4 Folio 98
Ibdem. 5 Folios 105 a 110 Ibdem.
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3.4. Por su parte, Liberty Seguros S.A. descorri el traslado
ordenado en auto del 29 de agosto
del 2000, acudiendo en calidad de litisconsorte de la Compaa de
Seguros Atlas de Vida S.A.,
apoyando las pretensiones formuladas en la demanda.6
3.5. A travs de provedo del 25 de abril de 20017, el a quo abri
a pruebas el proceso de la
referencia. Fenecida la etapa probatoria, se corri traslado para
alegar de conclusin mediante
auto del 30 de octubre del 2002.8
3.6. La parte demandada, E.P.S. Convida en escrito de alegatos
de conclusin reiter lo
expuesto en la contestacin de la demanda. Manifest que en el
transcurso del proceso
se evidenci que la entidad tena suficientes argumentos para
declarar la caducidad del
contrato Nro. 0319 de 1998, pues el incumplimiento por parte de
la Compaa de
Seguros Atlas S.A., qued evidenciado al negarse al pago de los
siniestros, la
temporalidad de las objeciones, adems que pretendi cambiar
unilateralmente las
condiciones del contrato al solicitar la base de datos como
requisito para el pago de los
siniestros.9
3.7. Liberty Seguros S.A., igualmente descorri el traslado para
alegar. En su escrito
manifest que debe accederse a la solicitud de nulidad de los
actos administrativos
demandados, toda vez que los mismos fueron motivados falsamente,
ya que se
pretenda una indemnizacin, sin la plena demostracin del
siniestro, as como su
cuanta desconociendo el artculo 1077 del Cdigo de
Comercio.10
4. La sentencia apelada.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Seccin Tercera, Sala
de Descongestin
en sentencia proferida el 10 de febrero de 200411, accedi a las
pretensiones de la
demanda.
El a quo, luego de relatar los antecedentes del proceso y de
analizar el material
probatorio concluy que la entidad demandada actu sin
competencia, puesto que la
inclusin de las clusulas que pactaban la declaratoria de
caducidad contrarian lo
dispuesto en el artculo 14 de la Ley 80 de 1993, normatividad
que prohbe
expresamente la utilizacin de clusulas exorbitantes en los
contratos de seguros. 6 Folios 114 a 131 Ibdem. 7 Folios 141 y 142
Ibdem. 8 Folio 172 Ibdem. 9 Folios 173 a 186 Ibdem. 10 Folios 197 a
211 Ibdem. 11 Folios 240 a 251 cuaderno 2.
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Consider entonces que la parte demandada, en la expedicin de los
actos
administrativos obr con desviacin de sus atribuciones, por lo
que procedi a declarar
la nulidad de las resoluciones impugnadas.
5. El recurso de apelacin.
Los das 24 y 25 de febrero de 200412, la parte demandada
interpuso y sustent el
recurso de apelacin contra la anterior providencia, a fin de que
se revoque la sentencia
de primera instancia y que en su lugar, se nieguen las splicas
de la demanda.
El apoderado de E.P.S. Convida manifest que la ley impide pactar
las clusulas
exorbitantes en los contratos de seguro, mas no en los de
reaseguro. Adems resalt
que en los trminos de referencia de la contratacin se anex copia
del modelo de
contrato a celebrar, sin que la Compaa de Seguros Atlas de Vida
S.A. hubiese
presentado objecin alguna.
Manifest que la Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., adems de
negarse a pagar
los siniestros, pretendi unilateralmente cambiar las condiciones
del contrato estatal,
pues nunca se pact el envo de la base de datos como requisito
para el pago de los
siniestros.
As las cosas, y dado que la caducidad se estipula a favor de las
entidades estatales, y
que la clusula que la establece fue pactada en el contrato Nro.
0319 por voluntad
reciproca de las partes, y siendo el contrato ley para las
mismas (art. 1602 C.C.) no
existi falsa motivacin en las resoluciones que declararon la
caducidad, por lo que
solicit la revocatoria del fallo de primera instancia.
6. Actuacin en segunda instancia.
El recurso fue admitido el 23 de julio de 200413; posteriormente
por auto de 20 de
agosto del mismo ao, se orden el traslado para alegar de
conclusin14, trmino dentro
del cual la parte demandada- E.P.S. Convida aleg de conclusin15
reiterando lo
manifestado en la sustentacin del recurso de apelacin.
12 Folios 259 a 264 Ibdem. 13 Folio 270, ib. 14 Folio 272, ib.
15 Folio 275 a 287, ib.
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A su vez la parte demandante y Liberty Seguros S.A., presentaron
alegatos de
conclusin16, solicitando la confirmacin de la sentencia de
primera instancia.
El Ministerio Pblico el 29 de octubre de 2004, emiti concepto
Nro. 04-16117. En ste,
se solicit la confirmacin del fallo impugnado toda vez que
encontr demostrada la
falsa motivacin e incompetencia de la E.P.S. Convida para
decretar la caducidad de
los contratos Nros. 0318 y 0319, pues segn el artculo 14 de la
ley 80 de 1993, las
potestades exorbitantes no puede pactarse en los contratos de
seguros.
CONSIDERACIONES
Cumplidos los trmites de segunda instancia, sin que exista
causal alguna de nulidad que
invalide lo actuado ni caducidad18, procede la Sala a resolver
el asunto sometido a su
consideracin a travs del siguiente esquema: 1. competencia; 2.
hechos probados; 3.
problema jurdico y caso concreto.
1. Competencia
El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de
apelacin interpuesto
por la parte demandada en contra de la sentencia de primera
instancia, toda vez que la
cuanta se estim en la suma de $ 1.660.802,106. y la que se
requera para la poca de
presentacin de la demanda -14 de julio de 2000 para que el
asunto fuera susceptible
de doble instancia, era de $ 26.390.000.oo.
2. Medios de prueba
Regular y oportunamente se allegaron al plenario las siguientes
pruebas:
1. Copia autntica del contrato Nro. 0319 del 11 de mayo de 1998,
celebrado entre
la E.P.S. Convida y la Compaa de Seguros Atlas S.A., cuyo objeto
era la
expedicin de la pliza de seguro o reaseguro para amparar los
riesgos
correspondientes a las enfermedades ruinosas o catastrficas y de
altos costos
para el plan obligatorio de salud POS en el rgimen
subsidiado.19
16 288 a 302, ib. 17 Folios 303 a 315 Ibdem. 18 La demanda fue
presentada el 14 de julio de 2000 y las resoluciones confirmatorias
Nros. 010 y 011 son del 24 de enero de la misma anualidad, razn por
la cual, se entiende que fue presentada en tiempo. 19 Folios 2 a 6
cuaderno 2.
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2. Copia autntica del contrato Nro. 0318 del 11 de mayo de 1998,
celebrado entre
la E.P.S. Convida y la Compaa de Seguros Atlas S.A., cuyo objeto
era la
expedicin de la pliza de seguro o reaseguro para amparar los
riesgos
correspondientes a las enfermedades ruinosas o catastrficas y de
altos costos
para el plan obligatorio de salud POS en el rgimen
contributivo.20
3. Copia simple de la pliza Nro. 091 del 13 de mayo de 1998 como
seguro de
enfermedades de alto costo, el tomador es la E.P.S. Convida y el
asegurado los
afiliados a la E.P.S. Convida del rgimen contributivo con
vigencia hasta el 13 de
mayo de 1999. Como anexo se tiene la renovacin a dicha pliza con
vigencia
del 13 de mayo de 1999 hasta el 12 de mayo del 2000.21
4. Copia simple de la pliza de seguro enfermedades de Alto
Costo- Rgimen
Contributivo expedida por la Compaa Seguros Atlas de Vida
S.A.22
5. Copia del anexo Nro. 018 de la Pliza Nro. 091 por medio de la
cual se
modificaron ciertos amparos, exclusiones y modificaciones a la
pliza en
general.23
6. Copia simple de la pliza Nro. 092 del 13 de mayo de 1998 como
seguro de
enfermedades de alto costo, el tomador es la E.P.S. Convida y el
asegurado los
afiliados a la E.P.S. Convida del rgimen subsidiado con vigencia
hasta el 13 de
mayo de 1999. Como anexo se tiene la renovacin a dicha pliza con
vigencia
del 13 de mayo de 1999 hasta el 13 de mayo del 2000.24
7. Copia autntica de la Resolucin Nro. 000599 del 12 de
noviembre de 1999,
mediante la cual la E.P.S. Convida declar la caducidad del
contrato Nro. 0318.25
8. Copia autntica de la Resolucin Nro. 000600 del 12 de
noviembre de 1999,
mediante la cual la E.P.S. Convida declar la caducidad del
contrato Nro. 0319.26
9. Copias simples del recurso de reposicin y en subsidio de
apelacin interpuestos
por el comisionado de la Superintendencia Bancaria en toma de
posesin de la
Compaa de Seguros Atlas de Vida S.A., en contra de las
Resoluciones Nros.
000599 y 000600.27
10. Copia simple de la Resolucin Nro. 0010 del 24 de enero de
2000, mediante la
cual E.P.S. Convida confirm la Resolucin Nro. 000599 del 12 de
noviembre de
1999, adems de negar por improcedente el recurso de
apelacin.28
20 Folios 8 a 11 Ibdem. 21 Folios 13 a 16 Ibdem. 22 Folios 17 a
29 Ibdem. 23 Folios 30 -34 Ibdem. 24 Folios 50 a 54 Ibdem. 25
Folios 78 a 84 Ibdem. 26 Folios 85 a 91 Ibdem, 27 Folios 94 a 109
Ibdem. 28 Folios 110 a 127 Ibdem.
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11. Copia simple de la Resolucin Nro. 0011 del 24 de enero de
2000, mediante la
cual E.P.S. Convida confirm la Resolucin Nro. 000600 del 12 de
noviembre de
1999, adems de negar por improcedente el recurso de
apelacin.29
3. Problema Jurdico y caso concreto
Si se analizan los contratos Nro. 0318 y 0319 de 1998 suscritos
entre la E.P.S. Convida y la
Compaa Seguros Atlas de Vida S.A., los cuales se relacionaron en
el acpite anterior, en la
clusula decima octava se pact lo siguiente: CADUCIDAD En caso de
que EL
CONTRATISTA incurra en alguna de las causales previstas en el
artculo 18 de la ley 80 de
1993, la E.P.S. CONVIDA mediante acto administrativo debidamente
motivado podr declarar la
caducidad del contrato. y en la clusula dcimo novena se pact
TERMINACIN,
MODIFICACIN E INTERPRETACIN UNILATERAL DEL CONTRATO- Para el
cumplimiento
del objeto contractual la E.P.S. CONVIDA podr modificar,
interpretar y terminar unilateralmente
el contrato de conformidad con lo establecido en los artculos
14, 15, 16 y 17 de la ley 80 de
1993. 30
A partir de esta formulacin, surgen los siguientes
interrogantes: (i) Tienen algn efecto
jurdico las clusulas excepcionales en especial la de caducidad
pactada en el referido
contrato? (ii) Se pueden pactar tales estipulaciones bajo la
egida de la Ley 80 de 1993?, y iii)
O Si por el contrario carecen de todo efecto?
Para resolver los problemas jurdicos planteados, la Sala
estudiar en primera medida el
alcance y lmites del principio de autonoma privada. Sobre el
particular, mediante sentencia C-
186 de 2011 la jurisprudencia Constitucional realiz un estudio
sobre este principio, en sta se
expres:
En primer lugar la jurisprudencia se ha referido al origen de la
figura y ha sealado se
trata de un postulado formulado por la doctrina civilista
francesa a mediados de los Siglos
XVIII y XIX, que ha sido definido como [El] poder otorgado por
el Estado a los
particulares para crear, dentro de los limites legales, normas
jurdicas para la
autorregulacin de sus intereses31. Igualmente ha indicado que
esta institucin tiene
claros fundamentos filosficos pues se trata de una expresin del
pensamiento liberal de
la segunda mitad del siglo XVIII y comienzos del siglo XIX32,
cuyo punto de partida era la
teora de los derechos naturales del individuo, es decir, la idea
de unas libertades previas
29 Folios 128 a 148 Ibdem. 30 Folios 5 y 11 Ibdem. 31 Luigi
Ferri. La autonoma privada. Revista de Derecho Privado. Madrid.
1957. Pg. 8. (Cita de la sentencia T-668 de 2003 f. j. 12.). 32 El
tratado de La thorie des obligations de Jean Pineau atribuye
completamente esta teora a Kant, mientras que el Tratado en derecho
de las obligaciones de Jean-Louis Baudouin ve en los
enciclopedistas, especficamente en Diderot y Rousseau, sus
creadores, a los cuales posteriormente agregara Hobbes, Voltaire y
Grocio. Veronique Ranouil (Lautonomie de la volont: naissance et
volution dun concept, Paris, Presses Universitaires de France, 1980
p. 13), hace remontar la aparicin de este concepto al siglo XVI con
Surez y su desarrollo a al siglo XVII con Grocio, Hobbes,
Pufendorf, Locke y Thomassius.
-
a la existencia del Estado. Desde la perspectiva liberal se
consider que la autonoma de
la voluntad privada era el mejor medio para establecer
relaciones tiles y justas entre los
individuos. En efecto se consideraba que los individuos libres e
iguales estn en plena
capacidad de velar por sus propios intereses, en consecuencia
las reglas consentidas por
ellos seran las mejores para asegurar su propio bienestar.
()
Como ha sealado esta Corporacin esta concepcin racionalista de
la autonoma de la
voluntad privada, edificada alrededor de los postulados del
Estado liberal, se manifestaba
en las siguientes caractersticas: (i) El reconocimiento de una
plena libertad para
contratar o no, en principio en virtud del solo consentimiento;
(ii) la libertad de los
individuos de determinar el contenido de sus obligaciones y de
los derechos correlativos,
con el lmite del orden pblico, entendido de manera general como
la seguridad, la
salubridad y la moralidad pblicas, y de las buenas costumbres;
(iii) la actividad negocial
se diriga exclusivamente a la regulacin de los intereses
particulares, es decir, a la
consecucin de un estado de felicidad individual; (iv) en caso de
duda, en la
interpretacin de una manifestacin de voluntad, siempre deba
estarse a la voluntad de
los contratantes, sin que el juez pudiese proceder a determinar
otro tipo de efectos
jurdicos33.
Desde esta perspectiva el rol estatal se limitaba a: (i) la
consagracin de una clusula
general que permitiera a los particulares ejercer su libertad
contractual; (ii) la
interpretacin de la voluntad de los agentes en caso de duda o
ambigedad en los
acuerdos de voluntades celebrados por los particulares y; (iii)
la sancin coercitiva en
caso de su incumplimiento.
Es decir, en sus inicios la autonoma privada se entendi como una
libertad irrestricta propia de
la filosofa de la cual surgi, esto es como la defensa del
individualismo y rechazo al
intervencionismo34, concepcin que con el cambio de estado fue
modificndose:
Empero desde la segunda mitad del siglo XIX, con la paulatina
evolucin del modelo de
Estado liberal de derecho al Estado social de derecho, y el
reconocimiento de un
creciente poder de intervencin estatal en la economa para
proteger el inters general y
los derechos de los sectores ms necesitados de la poblacin, se
ha ido limitando de
manera creciente el principio de autonoma de la voluntad y de
contera la libertad
contractual de los particulares. Por tanto, segn ha dicho la
Corte Constitucional se
puede afirmar que en la actualidad el principio de la autonoma
de la voluntad privada
mantiene su vigencia pero con restricciones o, visto de otro
modo, se conserva como
regla general pero tiene excepciones.35
Surge entonces lo que se ha denominado la concepcin moderna de
la autonoma de la
voluntad privada36, que supone la existencia de un poder
dispositivo de regulacin, pero
sometido a la intervencin normativa del Estado, de suerte que
lejos de entraar un
poder absoluto e ilimitado de regulacin de los intereses de los
particulares, como era lo
33 Cfr. Sentencias C-341 de 2006 f. j. 14 y T-668 de 2003 f. j.
14. 34 Osorio Moreno, Nestor David (2013). Las Clausulas
excepcionales en la actividad contractual de la administracin
pblica: autonomia de la voluntad o imposicin del legislador? en
Revista Digital de Derecho Administrativo n 10. Bogot: Universidad
Externado de Colombia, pp. 95-108 35 Cfr. Sentencias C-341 de 2006
f. j. 14 y T-668 de 2003 f. j. 14. 36 Sentencia T-668 de 2003.
-
propio del liberalismo individualista, se encuentra sometido a
la realizacin de la funcin
social de la propiedad privada y de las libertades bsicas de la
economa de mercado.37
As, segn ha reconocido esta Corporacin actualmente la autonoma
de la voluntad
privada se manifiesta de la siguiente manera: (i) En la
existencia de libertad contractual
sujeta a especiales restricciones cuando por ejemplo estn en
juego derechos
fundamentales38, se trata de servicios pblicos39, una de las
partes ocupe una posicin
dominante o los acuerdos versen sobre prcticas restrictivas de
la competencia; (ii) se
entiende que el ejercicio de la autonoma de la voluntad y la
libertad contractual persigue
no slo el inters particular sino tambin el inters pblico o
bienestar comn; (iii)
corresponde al Estado intervenir para controlar la produccin de
efectos jurdicos o
econmicos, con el propsito de evitar el abuso de los derechos;
(iv) el papel del juez
consiste en velar por la efectiva proteccin de los derechos de
las partes, sin atender
exclusivamente la intencin de los contratantes40.
El ordenamiento jurdico colombiano no ha sido ajeno a esta
evolucin, inicialmente la
autonoma de la voluntad privada no apareca reconocida en las
constituciones del siglo
XIX, no obstante se entenda que se derivaba del conjunto de
libertades reconocidas en
dichos cuerpos normativos. As por ejemplo, la Constitucin de
1886 en su texto original
reconoca en el artculo 31 los derechos adquiridos con justo
ttulo con arreglo a las leyes
civiles, el artculo 37 estableca que no habra en el territorio
nacional bienes races que
no sean de libre enajenacin ni obligaciones irredimibles y el
artculo 44 consagraba la
libertad de ocupacin u oficio pero otorgaba a las autoridades la
facultad de inspeccin en
lo relativo a la moralidad, la seguridad y la salubridad
pblicas.
El reconocimiento ms claro de la autonoma de la voluntad, al
menos en su
manifestacin como libertad contractual, aparece en el artculo
1602 del Cdigo Civil,
cuyo tenor literal es el siguiente: todo contrato legalmente
celebrado es una ley para los
contratantes, y no puede ser invalidado sino por su
consentimiento mutuo o por causas
legales, el mismo ordenamiento seala lmites para su ejercicio
pues su artculo 16 indica
que no podrn derogarse por convenios particulares las leyes en
cuya observancia estn
interesados el orden y las buenas costumbres.
()
Ahora bien, bajo el marco normativo de la Constitucin de 1991,
la autonoma de la
voluntad privada no se concibe como un simple poder subjetivo de
autorregulacin de los
intereses privados, sino como el medio efectivo para realizar
los fines correctores del
Estado Social, a travs del mejoramiento de la dinmica propia del
mercado41 de manera
tal que debe entenderse limitada y conformada por el principio
de dignidad humana, los
derechos fundamentales de las personas, la prevalencia del
inters general, la funcin
social de la propiedad (Art. 58), el bien comn como lmite a la
libre iniciativa privada, la
funcin social de la empresa (Art. 333), la direccin general de
la economa a cargo del
Estado y los poderes estatales de intervencin econmica (Art.
334).
37 Ibidem. 38 Existe una reiterada jurisprudencia de esta
Corporacin sobre la restriccin de la autonoma de la voluntad
privada en contratos de medicina prepagada, al respecto cabe
menciona la sentencia C-1158 de 2008. 39 Ver sentencias T-668 de
2003 y C-341 y C-993 de 2006. 40 Ver la sentencia T-668 de 2003. 41
Ibidem.
-
Sobre este tpico la Corte Constitucional en la sentencia SU-157
de 1999 sostuvo que:
La autonoma de la voluntad privada y, como consecuencia de ella,
la libertad
contractual gozan entonces de garanta constitucional. Sin
embargo, como en
mltiples providencias esta Corporacin lo ha sealado, aquellas
libertades estn
sometidas a condiciones y limites que le son impuestos,
tambin
constitucionalmente, por las exigencias propias del Estado
social, el inters pblico
y por el respeto de los derechos fundamentales de otras personas
(...)
Por lo tanto en el ordenamiento jurdico colombiano la autonoma
de la voluntad privada
debe entenderse como un principio que puede ser limitado por
causa del inters social o
pblico y el respeto de los derechos fundamentales derivados de
la dignidad humana.
Bajo el anterior planteamiento, actualmente no puede
considerarse que las partes dentro del
ejercicio de la autonoma de la voluntad puedan de forma absoluta
determinar el contenido
contractual, pues dicho principio encuentra limitaciones, entre
estas el orden pblico y las
buenas costumbres.
Al respecto, es importante mencionar que el ordenamiento jurdico
se encuentra conformado
por distintos tipos de normas jurdicas, entre estas; las
imperativas, y las dispositivas. Las
primeras, son normas de orden pblico por lo que su cumplimiento
es obligatorio, limitando el
ejercicio de la autonoma privada de las partes, pues cualquier
estipulacin en contra de una
norma imperativa deviene en nula; las segundas por el contrario,
no son de obligatorio
cumplimiento por lo que las partes pueden apartarse libremente
de estas, y en caso de no
hacerlo colmarn los vacos dejados por las partes.
As las cosas, la autonoma privada, principio que no solo tiene
relevancia dentro de las
relaciones negciales privadas, sino que en virtud de lo
dispuesto en los artculos 32 y
40 de la ley 80 de 1993 rige igualmente la actividad contractual
de la administracin
pblica no puede contradecir normas imperativas so pena de la
nulidad de tales
disposiciones.
Ahora bien, con el fin de resolver los problemas jurdicos
planteados, igualmente debemos
acudir a lo que establece la ley 80 de 1993, sobre las clusulas
exorbitantes. En efecto dispone
el artculo 14 de la citada ley lo siguiente:
Artculo 14.- De los Medios que pueden utilizar las Entidades
Estatales para el
Cumplimiento del Objeto Contractual. Para el cumplimiento de los
fines de la contratacin,
las entidades estatales al celebrar un contrato:
1o. Tendrn la direccin general y la responsabilidad de ejercer
el control y vigilancia de la
ejecucin del contrato. En consecuencia, con el exclusivo objeto
de evitar la paralizacin o
la afectacin grave de los servicios pblicos a su cargo y
asegurar la inmediata, continua
y adecuada prestacin, podrn en los casos previstos en el numeral
2 de este artculo,
interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en
ellos convenidas,
-
introducir modificaciones a lo contratado y, cuando las
condiciones particulares de la
prestacin as lo exijan, terminar unilateralmente el contrato
celebrado.
En los actos en que se ejerciten algunas de estas potestades
excepcionales deber
procederse al reconocimiento y orden de pago de las
compensaciones e indemnizaciones
a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas y se
aplicarn los
mecanismos de ajuste de las condiciones y trminos contractuales
a que haya lugar, todo
ello con el fin de mantener la ecuacin o equilibrio inicial.
Contra los actos administrativos que ordenen la interpretacin,
modificacin y terminacin
unilaterales, proceder el recurso de reposicin, sin perjuicio de
la accin contractual que
puede intentar el contratista, segn lo previsto en el artculo 77
de esta Ley.
2o. Pactarn las clusulas excepcionales al derecho comn de
terminacin, interpretacin
y modificacin unilaterales, de sometimiento a las leyes
nacionales y de caducidad en los
contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad
que constituya monopolio
estatal, la prestacin de servicios pblicos o la explotacin y
concesin de bienes del
Estado, as como en los contratos de obra. En los contratos de
explotacin y concesin de
bienes del Estado se incluir la clusula de reversin.
Las entidades estatales podrn pactar estas clusulas en los
contratos de suministro y de
prestacin de servicios.
En los casos previstos en este numeral, las clusulas
excepcionales se entienden
pactadas aun cuando no se consignen expresamente.
Pargrafo.- En los contratos que se celebren con personas pblicas
internacionales, o de
cooperacin, ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en
los de emprstito,
donacin y arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto
actividades
comerciales o industriales de las entidades estatales que no
correspondan a las
sealadas en el numeral 2o. de este artculo, o que tengan por
objeto el desarrollo directo
de actividades cientficas o tecnolgicas, as como en los
contratos de seguro
tomados por las entidades estatales, se prescindir de la
utilizacin de las
clusulas o estipulaciones excepcionales. (Negrita fuera de
texto)
De la disposicin transcrita se concluye que las clusulas
excepcionales o el uso de las
mismas, solo es posible pactarlas o ejercerlas, cuando existan
normas legales consagradas en
el Estatuto General de Contratacin de la Administracin Pblica,
que expresamente las
autoricen.
Conforme a lo anterior, la regla general es que las potestades
excepcionales caducidad - no se
pueden pactar dentro de un contrato, salvo cuando la ley lo
autorice o presuma que ellas hacen
parte integral del contrato. Como en este caso, el pargrafo del
artculo 14 de la Ley 80 de 1993
prohbe la utilizacin de las clusulas o estipulaciones
excepcionales en los contratos de
seguros, siendo esta una norma imperativa, no era posible
jurdicamente ni en ejercicio de la
autonoma de la voluntad de las partes pactar dichas clusulas,
por ser clusulas prohibidas y
por tanto viciadas de nulidad absoluta.
Sobre el alcance e interpretacin de las clusulas exorbitantes,
la Sala se pronunci en los
siguientes trminos:
-
Advierte la Sala que, en vigencia de la ley 80 de 1993, norma
bajo la cual se suscribi el
presente contrato, existen tres grupos de contratos en torno a
los cuales el rgimen
de dichos poderes exorbitantes es diferente.
En el primer grupo se encuentran los contratos en los cuales las
clusulas excepcionales
se tienen que pactar, es decir que son legalmente obligatorias,
razn por la cual, si no se
incluyen, se entienden pactadas; -son las denominadas clusulas
virtuales-. Los
contratos que pertenecen a este grupo son: el de obra, los que
tienen por objeto la
explotacin y concesin de bienes del Estado, la prestacin de
servicios pblicos y las
actividades que constituyan monopolio estatal42.
Al segundo grupo pertenecen los contratos en los cuales se
encuentra prohibido
pactar dichas clusulas, de manera que, si se incluyen habr
nulidad absoluta de la
clusula. A este grupo pertenecen, segn el pargrafo del art. 14
de la ley 80 ... los
contratos que se celebren con personas pblicas internacionales,
o de cooperacin,
ayuda o asistencia; en los interadministrativos; en los de
emprstito, donacin y
arrendamiento y en los contratos que tengan por objeto
actividades comerciales o
industriales de las entidades estatales que no correspondan a
las sealadas en el numeral
2o. de este artculo, o que tengan por objeto el desarrollo
directo de actividades cientficas
o tecnolgicas, as como en los contratos de seguro tomados por
las entidades
estatales...
El tercer grupo lo integran los contratos en los cuales la ley
autoriza, pero no impone, que
las partes del negocio jurdico acuerden su inclusin; el pacto de
tales clusulas, en estos
casos, es opcional, de manera que la falta de estipulacin
significa que los poderes
exorbitantes no existen. Este grupo est integrado por los
contratos de prestacin de
servicios y suministro43.44 (Negrilla fuera de texto)
Aplicando los postulados anteriores al caso sub lite, aparece
demostrado que el 11 de mayo de
1998, la E.P.S. Convida y la Compaa Seguros Atlas de Vida. S.A.,
suscribieron los contratos
Nros. 0318 y 0319 cuyo objeto era la expedicin de la pliza de
seguro o reaseguro para
amparar los riesgos correspondientes a las enfermedades ruinosas
o catastrficas y de altos
costos para el plan obligatorio de salud POS en el rgimen
contributivo y subsidiado
respectivamente.
Posteriormente mediante las Resoluciones Nros. 00599 y 00600,
cuya nulidad se incoa en el
presente asunto, la E.P.S. Convida declar la caducidad de los
contratos Nros. 0318 y 0319
respectivamente, basndose en la clusula dcimo octava de ambos
contratos la cual conforme
al pargrafo del artculo 14 de la ley 80 de 1993, es una clusula
exorbitante que se encuentra
42 Al respecto dice el numeral 2 del artculo 14 de la ley 80: 2.
Pactarn las clusulas excepcionales al derecho comn de terminacin,
interpretacin y modificacin unilaterales, de sometimiento a las
leyes nacionales y de caducidad en los contratos que tengan por
objeto el ejercicio de una actividad que constituya monopolio
estatal, la prestacin de servicios pblicos o la explotacin y
concesin de bienes del Estado, as como en los contratos de obra. En
los contratos de explotacin y concesin de bienes del Estado se
incluir la clusula de reversin. (Negrillas fuera de texto) 43 Dice
el numeral 2 del artculo 14 que Las entidades estatales podrn
pactar estas clusulas en los contratos de suministro y de prestacin
de servicios. 44 Consejo de Estado, Seccin Tercera. Sentencia 30 de
noviembre de 2006. C.P. Alier Hernndez Enrquez Radicacin nmero:
25000-23-26-000-2001-01008-01(30832)
-
expresamente prohibida en los contratos de seguros; en ese orden
de ideas procede la
declaratoria de nulidad de las citadas resoluciones, lo que
equivale a la confirmacin de la
sentencia de instancia.
Por otra parte, el apelante manifiesta que la prohibicin de
estipulacin de clusulas
exorbitantes consagrada en el artculo 14 de la ley 80 de 1993,
nicamente abarca los contratos
de seguros, y dado que lo que celebraron la E.P.S. Convida y la
Compaa de Seguros Atlas de
Vida S.A., fue un contrato de reaseguro no puede hacerse
extensiva tal prohibicin.
Al respecto, considera la Sala que ms all del nombre dado por
las partes al acuerdo de
voluntades, pues el objeto de ambos contratos era la expedicin
de la pliza de seguro o
reaseguro, se tiene que lo celebrado fue un tpico contrato de
seguro, toda vez que en el
reaseguro, es la entidad aseguradora la que con el fin de cubrir
los riesgos propios de su
actividad y de reducir el monto de su prdida posible cede a los
reaseguradores parte de esos
riesgos, situacin que no se presenta en el sub lite.
En suma, los actos administrativos atacados, es decir las
Resoluciones Nros. 00599 y 00600
del 12 de noviembre de 1999 se encuentran viciados de legalidad
toda vez que en estas la
E.P.S. Convida declar la caducidad de los contratos Nros. 0318 y
0319 basndose en la
clusula dcimo octava de los mismos que autorizaba la caducidad
de los contratos, caducidad
que es una de las clusulas exorbitantes de derecho pblico
expresamente prohibida en los
contratos de seguros conforme al articulo14 de la ley 80 de 1993
y que constituye una norma
imperativa de obligatorio cumplimiento limitativa de la autonoma
en la configuracin
contractual.
4. La condena en costas
Teniendo en cuenta la actitud asumida por las partes, de acuerdo
con lo establecido en el
artculo 55 de la Ley 446 de 1998 que modifica el artculo 171 del
C.C.A., y dado que no se
evidencia temeridad ni mala fe de las partes, la Sub-Seccin se
abstendr de condenar en
costas.
En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo
Contencioso Administrativo, Seccin
Tercera, Subseccin C administrando justicia en nombre de la
Repblica y por autoridad de la
ley,
FALLA:
-
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, esto es, la proferida
por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Seccin Tercera, Sala de
Descongestin, el 10 de febrero de
2004.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVULVASE el expediente
al tribunal de origen.
Cpiese, notifquese y cmplase
OLGA MLIDA VALLE DE DE LA HOZ
Presidente de la Sala
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
