SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRATION PUBLICA

Renate Mayntz

FUENTE ORIGINAL

Mayntz, R., Soziologie der offentlinchen Verwaltung, Heidelberg: Muter Juristischer Verlag GmbH, 1978.

FUENTE REPRODUCIDA

Mayntz, R., Sociologa de la Administracin Pblica, Madrid: Alianza Universidad, 1985, pp. 121-146.

SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PBLICARenate Mauntz

ORGANIZACION DE LOS ORGANOS .ADMINISTRATIVOS Los principios de la organizacin burocrtica administrativa

Tras habernos ocupado de las caractersticas y problemas del macrosistema organizativo de la Administracin Pblica, consideraremos ahora cuestiones organizativas relativas a los elementos de tal macrosistema, los departamentos administrativos. Su forma de organizacin, a pesar de una cierta modificacin, puede calificarse todava hoy de predominantemente burocrtica. Siguiendo a Max Weber, el cientfico social habla de organizacin burocrtica, cuando se dan unas caractersticas estructurales muy concretas. Tales caractersticas pueden resumirse en cinco puntos:

1. Una jerarqua de autoridad establecida con exactitud.

2. Un slido sistema de lneas verticales de comunicacin (conductos reglamentarios), que han de ser observadas.3. Una divisin reglamentada del trabajo, basada en la especializacin.

4. Un sistema de reglas y principios, que establezca los derechos y deberes de todos los miembros de la organizacin.

5. Un sistema de formas de procedimiento, exactamente definidas, para la realizacin de las tareas (1).

La jerarqua de autoridad y las lneas verticales de comunicacin pueden relacionar entre si tanto a individuos como a subunidades organizativas. La figura 1 muestra esquemticamente la constitucin burocrtica de la Administracin Publica. Los puntos 3 y 4 de la anterior definicin significan que cada puesto de este esquema de organizacin es competente en tareas muy determinadas. Estas atribuciones de tareas se establecen en forma de planes

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FIG. l.-Organizacin burocrtica de los rganos administrativos

de distribucin de asuntos. Ellos fijan la distribucin nter orgnica del trabajo y regulan la atribucin casi automtica de las tareas surgidas a lo largo del trabajo a determinados puestos o personas. Este principio de las competencias establecidas es de gran relevancia para la actuacin de los rganos administrativos. El ltimo punto de la definicin se refiere al alto grado de normalizacin de las actividades de la Administracin. Y ello se debe no slo al principio del Estado de Derecho, segn el cual toda accin administrativa necesita un fundamento jurdico, sino que a su concrecin contribuyen tambin variadas reglas de procedimiento, disposiciones para su realizacin, prescripciones para la aplicacin de los medios, etc., que surgen, en parte, de la necesidad de control en el interior de la organizacin.Aparte de las caractersticas estructurales mencionadas, para la organizacin burocrtica es tpica la forma especial de relacionarse con sus miembros. El funcionario es seleccionado para ingresar en la organizacin basndose en su calificacin, acreditada, por ejemplo, mediante un certificado de formacin. Tiene una relacin contractual con su patrono estatal, percibe una remuneracin monetaria por su actividad v es ascendido segn los criterios del rendimiento y de la antigedad. Los medios de trabajo que utiliza no son de su propiedad personal.

Tal Como supuso Max Weber, una Administracin organizada segn estos principios goza de una adecuacin funcional ptima. En primer lugar, se debe esto a la competencia especializada de la plantilla administrativa; los especialistas estn en mejores condiciones que otros de elegir los medios adecuados para la consecucin de los objetivos fijados y de hallar respectivamente las soluciones correctas a los problemas. En segundo lugar, la adecuacin a

SOCIOLOCIA DE LA ADMINISIRACION PBLICAObjetivos. Propia de la Administracin burocrtica, se basa en su calculabilidad, unida a su vez a la sujecin a las normas y tambin a la disponibilidad de un aparato de poder para el que rige el principio de la obediencia. Por lo dems, la forma burocrtica de organizacin no es una caracterstica exclusiva de la Administracin Publica, sino que se desarrolla ms o menos marcadamente en todas las grandes organizaciones orientadas racionalmente a la consecucin de determinados objetivos ('). La burocratizacin se ve favorecida, entre otras cosas, por la magnitud de la organizacin, por su diferenciacin interna y por el imperativo constante a realizar sus objetivos. Pero junto a todo esto, el egosmo de los miembros juega tambin su papel, pues estos estn interesados en alcanzar sus objetivos personales y deben ser empujados al rendimiento y a la obediencia.

Las caractersticas estructurales burocrticas referidas no describen, naturalmente, la realidad organizativa de los rganos administrativos. En primer Lugar, no rara vez esta modificado el esquema jerrquico por elementos de otras formas de organizacin. As, por ejemplo, existen en algunos rganos unidades de plantilla que estn fuera de la lnea vertical de orden, estando directamente subordinados al nivel directivo. Junto a esto hay que citar tambin los elementos de la organizacin-matriz, mencionados en el apartado anterior, es decir, dependencias horizontales entre, por ejemplo, la seccin de presupuesto a la de personal y las secciones especializadas; estos elementos tambin se dan en los niveles de Los rganos administrativos. Finalmente, se han multiplicado en los ltimos tiempos, como veremos en el captulo sobre la Administracin ministerial, formaciones tales como grupos de proyectos o departamentos de planificacin, que tampoco corresponden al esquema jerrquico de la organizacin burocrtica.Puede verse tambin una segunda modificacin del principio burocrtico en el hecho de que en la realidad las relaciones jerrquicas de dependencia suelen ser con frecuencia mucho menos marcadas de lo que muestra el esquema. El superior no posee frecuentemente ni el conocimiento especializado ni las informaciones actuales requeridas para dirigir en detalle, mediante instrucciones, la actuacin de sus subordinados. Por otro lado, tampoco es necesaria en modo alguno una direccin detallada tal mediante instrucciones, puesto que los subordinados actan fundamentalmente segn los programas y la reglas de procedimiento establecidas. En efecto, se peso de relieve en el apartado anterior que, incluso en casos de un alto grado de normalizacin legal de la accin administrativa, quedan lagunas de regulacin y, por tanto, mrgenes de decisin, especialmente en las tareas programadas por objetivos. Pero el conocimiento limitado de los superiores reduce sus posibilidades de enjuiciar crticamente la actuacin de sus subordinados y de intervenir con

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Conocimiento de causa en las situaciones concretas. Por consiguiente, el superior depende, en buena parte, de la buena voluntad y diligencia de sus subordinados, en orden a que la unidad organizativa, regida por el, alcance sus objetivos sin que se produzcan mayores anomalas. Tal dependencia es tanto mas marcada, cuando un superior necesita a sus subordinados como fuentes de informacin y como consejeros en tareas especializadas encomendadas personalmente a el. Estas limitaciones reales de la dependencia jerrquica se traducen, entre otras cosas, en que los superiores no suelen usar plenamente de su facultad formal de impartir rdenes, intentando normalmente dar a conocer su voluntad en forma de ruegos, invitaciones, estmulos o consejos (3).Finalmente, el esquema burocrtico de organizacin se modifica y completa en la actividad cotidiana administrativa por medio de relaciones informales de diverso tipo (4) Se trata fundamentalmente aqu de relaciones y formaciones grupales no previstas en el esquema organizativo de un rgano y en las que en parte se transmiten orientaciones y se desarrollan practicas que contravienen las normas oficiales. Tales fenmenos informales, detectados inicialmente en las empresas industriales por los cientficos sociales, tienen su origen en las necesidades y objetivos personales de los miembros individuales de la organizacin, los cuales no son inanimados cumplidores de funciones, sino personas que intentan tambin en su respectiva situacin de trabajo satisfacer sus necesidades de seguridad y prestigio y sus deseos de ascender, apartar de si cualquier perjuicio y evitar sobreesfuerzos. Ejemplos de tales fenmenos informales son los contactos horizontales que sortean la va reglamentaria, la formacin de clan cuyos miembros se apoyan mutuamente en orden a conseguir posiciones superiores, grupos informales basados en la afinidad ideolgica y tambin muchos hbitos de conducta en la realizacin de las tareas.Pero no solo satisfacen tales fenmenos informales las necesidades individuales, sino que incluso pueden ser tiles a la organizacin. Tal como lo atestiguan las consecuencias de un servicio atenindose estrictamente a la letra>>, las reglas formales de conducta y de procedimiento son frecuentemente insuficientes y. en parte, inadecuadas, de suerte que su cumplimiento estricto y exclusivo puede paralizar la capacidad de accin de un rgano. En inters de tal capacidad de accin es con frecuencia necesario rellenar las lagunas de las reglas formales, adaptar las reglas deficientes a los requisitos de la situacin respectiva, hacer algo que nadie puede pedir oficialmente, ignorar prescripciones secundarias que cuestan tiempo o, en el trato de clientes u otros rganos oficiales, emplear estrategias de negociacin, de intercambio y de intimidacin que desde el punto de vista oficial ni estn previstas ni sonSOC1OLUGIA DE LA ADNIINISTRACION PUI3LICA

Justificables. Niklas Luhmann ha acunado para semejantes modos de conducta el termino de >, desestatalizacin>> y privatizacin se mencionan diversas formas de transferencia de tareas publicas a sujetos mas o menos autnomos fuera del mbito inmediato de la Administracin Publica (4'). A este propsito se dispone de una variedad de posibles formas jurdicas, desde los rganos especiales y las empresas concesionarias y particulares, hasta instituciones con plena capacidad jurdica, sociedades limitadas, etc. Menos en los casos de total privatizacin, las unidades autnomas de servicios siguen dentro del campo de influencia de la Administracin Publica, existiendo diversas posibilidades de asegurar tal influencia.

La desvinculacin de las organizaciones de servicios respecto del sistema jerrquico de la Administracin tiene como objetivo aumentar la capacidad de accin de la organizacin, eliminando las restricciones propias de su pertenencia a la Administracin Publica, y lograr, al mismo tiempo, una motivacin ms fuerte hacia la eficiencia. Autonomizacin significa que las unidades de funcionamiento ganan libertad de disposicin en el campo financiero y en los aspectos econmicos del personal, en la medida en que ya no estn vinculadas a las normas legales sobre el funcionariado, ni a las presupuestarias, sino pueden decidir segn criterios econmico-empresariales. Pero significa tambin que las unidades funcionales se descargan, por un lado, de tareas accesorias no rentables, dejando de ofrecer servicios por debajo de su precio, mientras que, por otro, tiene que autofinanciarse y actuar segn las reglas del mercado (44). De todo ello se espera especialmente una mayor rentabilidad de las prestaciones puestas en cuestin Por ejemplo, algunos municipios de la Republica Federal, que en los ltimos anos han transferido un buen numero de tareas a organizaciones privadas, mixtas, de inters publico, o autnomas en cualquier otra forma, fundamentan su decisin en razones econmicas, tales como prestacin de servicios ms racional v adaptada a los costes>> y de (46).SOCIOLOGIA DE LA ADMINISTRACION PBLICALa privatizacin de tareas publicas suscita la pregunta de si su Asuncin originaria por parte del Estado fue una decisin equivocada, debida a una excesiva necesidad de poder y control polticos. Pues, no siendo as, se malograra ahora con la privatizacin aquello que se pretenda con el desempeo pblico de las tareas. Por consiguiente, en todas las discusiones acerca de la autonoma se suele insistir en que esta no debe menoscabar la satisfaccin de las necesidades y que las prestaciones no deben disminuir en calidad, ni en asequibilidad para todos los ciudadanos. Pero precisamente esto se vuelve tanto ms difcil cuanto que a una tarea concreta van unidos, por ejemplo, efectos redistribuidores u objetivos de bienestar colectivo, es decir, en la medida en que no son nicamente criterios econmicos los que concurren en ella. Como soluciones ,, en Wagner (ed.), Verselbstandi,,ung, 1976. pp. 51-71: veanse en el mismo volumen otras colaboraciones. Otra variante de la crtica. muy comprometida, pero no demasiado empeada en la enumeracin analtica de las causas se encuentra en Menke-Gluckert. Biirgeranwalte, 1975.

(27) Vease para una aclaraci6n del concepto de eficiencia en el plano de la Administracin, Derlien, >, en Wagener (comp.). Regierbarkeit?, 1976, especialmente las pp. 190-199.

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