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Escuela de Economía Facultad de Economía y Negocios
Universidad de Chile
Tesis Magíster Políticas Públicas
Análisis de la propuesta de implementación de una Prueba de Conocimientos obligatoria para egresados
de Carreras de Educación
Gabriel Gutiérrez Cofré Profesor Guía: Cristián Bellei
2
ÍNDICE
RESUMEN: 4 I ANTECEDENTES 5
El problema de la calidad 5
El foco en los docentes: 8
Desafíos para la Formación Inicial Docente en Chile 12
Propuesta de Prueba de Conocimientos Obligatoria para egresados de Pedagogía en Chile 18
II. PRUEBA DE CONOCIMIENTOS OBLIGATORIA: ARGUMENTOS QUE SUSTENTAN LA PROPUESTA 25 III. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN EVALUACIÓN DE EGRESADOS DE CARRERAS DE EDUCACIÓN 33
COREA DEL SUR: 36
a) Aspectos generales del sistema educativo: 36
b) Formación inicial docente: Instituciones, carreras y selección de candidatos. 38
c) Formación Inicial Docente: dificultades y regulaciones 40
d) Sistema de Evaluación de Egresados de carreras de Educación: 41
ALEMANIA: 44
a) Aspectos generales del sistema educativo: 44
b) Formación inicial Docente: Instituciones, carreras y selección de candidatos 45
c) Formación Inicial Docente: Dificultades y regulaciones 46
d) Sistema de Evaluación de Egresados de carreras de Educación 47
FINLANDIA: 49
a) Aspectos generales del sistema educativo: 49
b) Formación inicial Docente: Instituciones, carreras y selección de candidatos. 51
c) Formación Inicial Docente: dificultades y regulaciones 52
d) Sistema de Evaluación de Egresados de carreras de Educación 53
QUEBEC: 54
a) Aspectos generales del sistema educativo: 54
b) Formación inicial Docente: Instituciones, carreras y selección de candidatos 55
c) Formación Inicial Docente: Dificultades y regulaciones 58
d) Sistema de Evaluación de Egresados de carreras de Educación 59
Aprendizajes a partir de la experiencia internacional 60
3
IV. ANALISIS DE LA PROPUESTA DE IMPLEMENTAR UNA PRUEBA OBLIGATORIA PARA EGRESADOS DE CARRERAS DE EDUCACIÓN EN EL CONTEXTO CHILENO 63
Herramienta desenfocada para alcanzar calidad 67
La alternativa pragmática: Características de una Prueba de conocimientos obligatoria adecuada para el actual contexto chileno 72
Riesgos de un examen obligatorio para egresados de carreras de educación 76
V. CONCLUSIONES 80 VI. BIBLIOGRAFÍA 82
4
RESUMEN:
En las siguientes páginas se analiza una medida largamente discutida en Chile como
alternativa para mejorar la calidad de los profesores: la aplicación de una prueba de
conocimientos obligatoria para egresados de carreras de educación como una herramienta
para alcanzar calidad docente.
Para esto, se revisan los principales antecedentes en la discusión nacional e internacional
acerca de efectividad docente; se organizan los principales argumentos y supuestos
asociados al uso de este tipo de dispositivos; se caracterizan las diferentes variantes de
esta política; se describen las principales estrategias de países de alto desempeño para
dotar de calidad a los egresados de carreras de educación y; se analiza la conveniencia
de aplicar un examen de esta naturaleza en el contexto chileno.
Se concluye que una herramienta de este tipo resulta desenfocada de los principales
problemas que afectan al sistema de formación de profesores, es decir, el bajo estatus
social y profesional de la pedagogía y las pobres regulaciones que afectan a las
instituciones formadoras. Asimismo, se le considera una medida ineficiente, por cuanto
interviene en una fase tardía respecto al origen del problema.
Finalmente, en consideración a un escenario en el cual resulte poco factible implementar las
reformas estructurales que podrían intervenir en las principales causas del problema de la
calidad docente, se establecen las características que debería considerar una prueba para
egresados de carreras de educación para afectar positivamente el sistema.
5
I ANTECEDENTES
El problema de la calidad
Desde hace algunos años en Chile se ha instalado la preocupación por la insuficiente
calidad que exhibe el país en los distintos niveles de educación escolar. Esta inquietud, que
se tomó la agenda de política educativa a partir de las movilizaciones estudiantiles del año
2006, se expresa principalmente frente a los resultados en pruebas estandarizadas de
aprendizajes tanto nacionales como internacionales.
El Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE), por ejemplo, muestra que
los niveles de logro de los alumnos de cuarto básico son bajos tanto en el área de Lectura
como de Matemáticas. En la tabla N° 1 se observa la distribución de los alumnos que
rindieron el examen en tres categorías: “Avanzado”, “Intermedio” e “Inicial”. Sólo aquellos
alumnos calificados como “Avanzados” corresponden a estudiantes que han logrado
consolidar los aprendizajes hasta el nivel en que se aplicó la evaluación. Se observa,
además, que los estudiantes de nivel socioeconómico alto son calificados, en mayor
proporción en la categoría “avanzado” respecto de aquellos que pertenecen a niveles
socioeconómicos más bajos (MINEDUC, 2010).
Tabla N° 1: Distribución de estudiantes de 4° Básico 2010 en niveles de logro según Grupo Socioeconómico
en prueba SIMCE (Lectura y Matemáticas)
Grupo Socioeconómico
Lectura Matemáticas
Avanzado Intermedio Inicial Avanzado Intermedio Inicial
Bajo 28% 30% 42% 12% 30% 58% Medio Bajo 33% 30% 37% 17% 34% 49% Medio 46% 29% 25% 27% 39% 34% Medio Alto 62% 25% 13% 43% 39% 18% Alto 76% 17% 7% 65% 28% 7%
Fuente: “Resultados Nacionales SIMCE 2010”, MINEDUC.
Las percepciones negativas acerca de la calidad de la enseñanza en el país también se
sustentan en los resultados en la prueba TIMSS 20031, que centró su evaluación en
matemáticas. Esta medición da cuenta que Chile obtuvo peores resultados (387 puntos) que
38 de los países evaluados y mostró un desempeño equivalente al de Marruecos, Filipinas y
Palestina (IEA, 2003). Finalmente, sólo superó el desempeño de Botswana, Gana, Arabia
Saudita y Sudáfrica. En el cuadro general, los resultados son poco alentadores, por cuanto
los puntajes de los sistemas educativos de mayor logro fueron ampliamente superiores
1 Se considera la prueba del año 2003, por ser la última versión de este examen en que Chile participó. La próxima medición en que Chile participará corresponde a TIMSS 2011.
6
respecto de los nacionales: Singapur (605 puntos), Corea del Sur (589 puntos) y Hong Kong
(586 puntos). El promedio internacional de los países participantes en la prueba (467
puntos) fue también muy superior a la performance de Chile. De esta manera los
estudiantes chilenos fueron capaces de contestar correctamente un promedio de 29% de
preguntas del test, mientras que los países de mejor desempeño obtuvieron resultados
ampliamente superiores (Singapur 74%; Corea del Sur 72%; Hong-Kong 70%)
Otra prueba que se considera habitualmente para dar cuenta de los pobres resultados
educativos del país en el contexto internacional es PISA (OCDE, 2006). En la versión 2006
de esta evaluación, si bien el foco estuvo centrado en ciencias, se midió el área de
“lectura”. Aunque los resultados chilenos (442 puntos) lo situaron como el líder
latinoamericano entre los países que rindieron el test, aún se encuentra bajo el promedio de
los países de la OCDE (492 puntos) y muy lejos de los países de mejor desempeño: Corea
del Sur (556 puntos), Finlandia (547 puntos) y Hong-Kong (536 puntos). El rendimiento de
los estudiantes chilenos es preocupante en la medida en que más del 60% de los evaluados
fue calificado en alguno de los tres niveles inferiores de desempeño (de un total de seis) en
competencias de lectura. Además, cerca de un 10% no logró siquiera alcanzar el nivel
mínimo de desarrollo de competencias considerado en el examen.
Por otra parte, los resultados en la prueba PISA vuelven a destacar un alto nivel de
desigualdad en la educación chilena. A partir de la prueba de 2006, cuyo foco fue
ciencias, se concluyó que “un 23.3% de la varianza del desempeño de los alumnos en el test
podía explicarse sólo por factores socioeconómicos” (OCDE, 2006). Esta cifra sitúa a Chile
entre los 55 países que rindieron el examen como el segundo en que más afectaban los
antecedentes socioeconómicos de los estudiantes, sólo superado por Bulgaria. Asimismo, este
indicador coloca a Chile a bastante distancia del promedio de la OCDE (14,4%) y de los
países líderes en esta prueba, tales como Finlandia (8,3%) y Hong Kong (8,1%).
Todas estos antecedentes han generado el surgimiento de una serie de instancias de
diagnóstico y propuesta (tanto a nivel gubernamental como en la sociedad civil) que buscan
generar políticas que reviertan tales resultados. Tal vez la más conocida de estas iniciativas
fue el “Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación” (CAP), constituido en el
año 2006. Este equipo, incluyó la participación de 81 representantes de múltiples
disciplinas, sensibilidades y sectores. Durante meses debatieron, escucharon a diversos
actores y elaboraron propuestas. A partir de esta instancia surgió un diagnóstico que se
pronunció sobre una serie de materias de primera importancia en el sistema educativo
7
chileno y elaboró un acuerdo acerca de nuevas políticas y medidas, a la vez que propuso
ajustes a acciones ya en curso. Si bien el Consejo no logró consenso en muchas áreas, se
pronunció acerca de una serie de temas que se encontraban presentes en el debate
nacional, tales como el Marco regulatorio de la Educación, los desafío de Calidad del
sistema, la administración de la Educación Pública, el sistema de financiamiento y la
situación de los docentes, entre otros.
Acogiendo algunos de los desafíos planteados en el CAP, se generó un “Acuerdo por la
Calidad de la Educación” (MINEDUC, 2007-2), en que las dos principales coaliciones
políticas del país suscribieron un pacto para establecer la Nueva Ley General de Educación
que remplazó a la criticada Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza. En este acuerdo se
abordaron cinco materias principales: a) Deberes y Derechos en el sistema educativo; b)
Currículum; c) Aseguramiento de la Calidad; d) Gestión Escolar y; e) Consejo Nacional de
Educación. Estos temas correspondieron a aquellos sobre los cuales los representantes de
ambas coaliciones alcanzaron consenso. A partir de este punto de partida, se tramitó y
promulgó la Ley General de Educación y se comenzó a debatir otros proyectos, como el
referido a un Sistema de aseguramiento de la calidad.
Sin embargo, la búsqueda por una mayor calidad en el sistema educativo no sólo se
restringió al campo político partidista. La ciudadanía comenzó a asignar importancia a la
materia. En la encuesta de percepción del Centro de Estudios Públicos (CEP) aplicada en los
meses de Octubre y Noviembre de 2005 (antes de las manifestaciones estudiantiles), “la
Educación” era considerada en quinto lugar entre los problemas a los que “el Gobierno
debería dedicar más esfuerzo en solucionar” (CEP 2005, p.21). En la aplicación de la
encuesta de Junio-Julio de 2006, esta materia se situaba en segundo lugar de las
preferencias (CEP 2006, p.21). A partir de ese momento la serie de encuestas anuales
registran permanentemente este tema como uno de los más mencionados, manteniéndose
entre las tres primeras preferencias hasta su última aplicación en Junio-Julio de 2010 (CEP
2010, p.21).
En la búsqueda de la calidad surgieron también voces desde Organizaciones de la
Sociedad Civil que comenzaron a demandar mejoras en el sistema y el cumplimiento del
espíritu inicial que tenía el CAP en sus propuestas. Se puede destacar por su nivel de
convocatoria, además de la ya mencionada movilización de estudiantes secundarios, el
surgimiento en el año 2008 de “Educación 2020” como un ejemplo de cómo la ciudadanía
ha comenzado a asumir los desafíos en educación como una materia relevante.
8
En estos espacios, uno de los temas que alcanzó mayor nivel consenso como medio para
lograr mejores resultados de aprendizaje fue la importancia de formar y retener buenos
profesores.
El foco en los docentes:
El frecuentemente citado informe McKinsey enunciaba en el año 2008 que “El techo de un
sistema educativo es la calidad de sus profesores” (Barber y Mourshed 2008, p.14). Esta
afirmación refleja la importancia que ha tomado el “factor docente” en el debate acerca
de los caminos para alcanzar mayor calidad en la educación. El mismo informe reflejaba el
impacto de un profesor de alto desempeño en comparación a uno que no lo era. El gráfico
1, extraído del mencionado informe, muestra que un alumno de ocho años ubicado en el
percentil 50 de desempeño, cuando es tratado por un profesor efectivo, eleva su
rendimiento hasta alcanzar el percentil 90 de desempeño a los 11 años de edad. Por el
contrario, un alumno del percentil de desempeño 50 a los 8 años, cuando es tratado por un
profesor inefectivo, disminuye su rendimiento hasta alcanzar el percentil 37 a los 11 años
(Sanders y Rivers, 1996).
La evidencia en función del impacto de los maestros en el desempeño de los alumnos es
sólida. Darling-Hammond determinó, por ejemplo, que “la eficacia diferencial del maestro
es un factor determinante en las diferencias en el aprendizaje de los estudiantes, muy
Fuente: Sanders & Rivers (1996)
Gráfico 1: Efecto de la Calidad del Docente
9
superiores a los efectos de las diferencias en el tamaño y heterogeneidad de la clase”
(Darling-Hammond 2000, p.9).
Por su parte, otros autores (Rivkin, Hanushek y Kain, 2005) al estudiar los resultados de
alumnos de escuelas en Texas concluyeron que los maestros son capaces de modificar los
resultados de alumnos tanto en matemáticas como en lenguaje. No obstante, afirman que
tales variaciones no estaban asociadas a factores observables (grados académicos,
experiencia, etc.).
Sin embargo, hay quienes advierten que la diversidad de políticas y prácticas entre
estados y países tiende a generar inconsistencia entre los estudios que miden la eficacia de
los profesores. Un título académico, por ejemplo, puede resultar importante para mejorar
los resultados de aprendizaje en un sistema educativo pero no en otro. En esta perspectiva,
algunos autores (Palardy, 2008; Dunkin, 2007) han buscado no sólo observar
características del background de los profesores, sino también sus actitudes y prácticas.
A la luz de estos antecedentes, conviene considerar qué implica el concepto de
“efectividad” aplicado al desempeño de profesores. Anderson (2004, p.22) planteó en
1991 que “un docente efectivo es aquel que con bastante consistencia logra objetivos
enfocados sobre el aprendizaje de sus estudiantes, sea de forma directa o indirecta”. Sin
embargo, es necesario aclarar que la visión de aprendizajes no sólo refiere a aspectos
cognitivos, medibles en pruebas estandarizadas. Desde esta perspectiva, la efectividad del
maestro no sólo puede ser juzgada a partir de los desafíos nacionales de conocimiento y
habilidades que imponen los test, sino también conociendo cuáles son las metas que se
proponen los propios profesores. En este sentido, se incluye un amplio abanico de
posibilidades: “aprendizajes específicos, capacidad de resolver problemas, pensar
críticamente, trabajar colaborativamente, formación ciudadana” (Hunt 2008, p.5), entre
otros.
Siguiendo estos razonamientos, se han elaborado “listas de características” que enumeran
cuales serían los factores asociados a tal efectividad. Hay McBer (McBer, 2000), por
ejemplo, consideró que las dimensiones presentes en un docente efectivo son: a)
Profesionalismo; b) Pensamiento; c) Planificación y Fijación de Expectativas; d) Liderazgo y;
e) Relaciones con los demás. Por otra parte, el informe de la OCDE “Docentes para las
Escuelas de Mañana” (OCDE/UNESCO, 2001), recomendaba como características de un
profesor efectivo: a) Conocimiento del contenido; b) Conocimiento del Aprendiz; c)
Motivación de los estudiantes; d) Conocimiento del aprendizaje; e) Conocimiento sobre los
10
recursos y tecnologías del currículo; f) Conocimientos sobre la colaboración y; g) Capacidad
de reflexionar.
Como puede observarse, existe una gran variedad de características que podrían asociarse
a la efectividad docente. Éstas pueden medirse desde varias perspectivas. Una primera
forma corresponde a la realización de evaluaciones de desempeño, que generalmente usan
los sistemas educativos para observar las prácticas de los profesores en el aula y las
competencias que poseen, asociadas a estándares predefinidos. Una segunda alternativa
corresponde a test de conocimientos disciplinarios y/o de habilidades, entendidos como la
evaluación del grado de dominio sobre las materias a enseñar, asociadas generalmente al
curriculum establecido por la autoridad educacional. Finalmente, hay autores que
establecen la efectividad del docente en función del logro que los estudiantes tienen en
pruebas estandarizadas (Hunt, 2009). Así, por ejemplo, Vegas declara que “para medir la
eficacia de un docente, en primer lugar nos basamos en los indicadores de aprendizaje de
los alumnos disponibles a partir de las evaluaciones nacionales de los conocimientos de las
asignaturas (usualmente lenguaje y matemáticas)” (Vegas 2008, p.49).
Como se ha mencionado, la preocupación por la calidad de los sistemas educativos ha
hecho que surja un creciente interés por el rol de los docentes y su influencia en los
aprendizajes de los estudiantes. Aunque la investigación ha demostrado que los profesores
pueden impactar significativamente en los resultados de los alumnos, aún resulta muy
complejo determinar cuáles son los atributos que componen la llamada “efectividad
docente”. Dada esta situación, el concepto “calidad docente” se ha construido desde una
aproximación multidimensional, considerando las complejidades de los contextos en que los
profesores se desempeñan, así como las funciones que desarrollan y los estudiantes con que
estos trabajan. Esta consideración resulta muy importante al momento de diseñar políticas y
programas destinados a desarrollar “docentes efectivos”.
El rol de los profesores ha sido motivo de preocupación para diversas organizaciones
internacionales. En el año 2001, la OCDE y UNESCO publicaron el ya mencionado informe
“Docentes para las Escuelas de mañana” (OCDE/UNESCO, 2001). En éste, analizaban las
principales tendencias de cambios en la demanda por educación en el mundo, cuestionando
si las políticas de los gobiernos estaban respondiendo de forma efectiva a tales
orientaciones. El texto pone acento en los docentes, sus condiciones laborales y de
incentivos, así como el nivel de formación que ellos presentan y analizaba los desafíos que
11
enfrentaba la profesión docente en el mundo. En el estudio participaron 18 países, entre los
que se contaba Chile. Los otros sistemas educativos analizados correspondían a países de
Latinoamérica, Asía y África, además de Rusia.
Un segundo informe internacional que centró su atención en los profesores se desarrolló en
el año 2004. El texto llamado “Maestros en América Latina: Nuevas Perspectivas sobre su
Formación y Desempeño” que corresponde trabajos originalmente expuestos en dos
seminarios internacionales desarrollados en los años 1999 y 2002, fue patrocinado por el
Banco Interamericano del Desarrollo, el Banco Mundial y el Programa de Promoción para la
Reforma Educativa en América Latina (PREAL). El texto explora caracterizaciones de
docentes de países latinoamericanos e incorpora análisis de diversas experiencias de
formación, políticas de incentivos y prácticas.
En tercer lugar, puede mencionarse el texto de la OCDE “Los docentes son importantes:
atraer, formar y conservar a los docentes eficientes”, publicado en el 2009. El estudio se
desarrolló entre los años 2002 y 2004 en base a reportes que los 25 países participantes
elaboraron como base para la Investigación de la OCDE. El informe, declara que “los
asuntos magisteriales ocupan actualmente un sitio prioritario en las agendas de política
debido a las inquietudes expresadas por los propios docentes acerca del futuro de su
profesión, y en particular, si es lo bastante atractiva para nuevos docentes talentosos y si
los profesores reciben una compensación adecuada y apoyo por su trabajo” (OCDE 2009-
2, p.12). Asimismo, agrega que “si la docencia no se percibe como una profesión atractiva
y la enseñanza no cambia de manera substancial, se corre el riesgo de que la calidad de
los centros educativos baje y sería difícil revertir una espiral de deterioro”. En el texto se
declara que el interés por enfocarse en los profesores se fundamenta en “que la mejora de
la calidad docente es tal vez la intervención más eficaz para acrecentar la efectividad de
los establecimientos escolares”.
Un último informe que debe ser mencionado en esta fase es el anteriormente citado Informe
McKinsey. Este estudio, que ha tenido gran impacto sobre los hacedores de políticas,
destaca tres elementos principales como desafíos de políticas en esta materia: atraer,
formar y retener a buenos profesores al interior del sistema educativo. Esta conclusión se
obtiene al analizar cómo han hecho los mejores sistemas educativos del mundo para
alcanzar altos estándares de desempeño. El informe concluye que tales países2 se
2 El Informe McKinsey calificó estos sistemas según resultados en la Prueba PISA 2003.
12
caracterizan por seleccionar a quienes ingresarán a la educación entre los mejores
candidatos disponibles en cada promoción.
Desafíos para la Formación Inicial Docente en Chile
Rescatando la inquietud existente por la calidad del sistema educativo chileno, se han
elaborado una serie de informes, tanto nacionales como extranjeros, que abordan la
situación de la formación inicial de docentes en Chile3. Estos constituyen, en gran medida, el
mayor referente para abordar algunas de las políticas y medidas que actualmente ocupan
el debate acerca de educación.
Los principales aspectos referidos a Formación Inicial Docente que han preocupado desde
el retorno de la democracia hasta la actualidad podrían resumirse en cuatro puntos
principales4: a) Escasez de postulantes de buen rendimiento académico motivados por la
docencia; b) Insuficiente calidad de los programas de Formación de nuevos educadores; c)
Débil proceso para acreditar los programas e instituciones formadoras de profesores y; d)
Debilidad en la inducción al trabajo de nuevos profesores. A pesar de que en los últimos
años se han desarrollado ciertas iniciativas tendientes a enfrentar algunas de estas
materias, actualmente ellas siguen constituyendo un desafío de primera importancia para
mejorar los procesos de formación de nuevos profesores.
Respecto de la escasez de postulantes de buen rendimiento, esta situación se manifestaba
con mucha gravedad en los años noventas. Las reformas ejercidas sobre los profesores
durante la dictadura afectaron gravemente el estatus social y profesional de la carrera,
provocando una baja en la cantidad de postulantes, así como en el nivel de preparación de
los mismos (Ávalos, 2003). Por otra parte, los puntajes de corte de las diferentes
instituciones formadoras eran inusualmente bajos, en comparación a los de otras carreras
profesionales (Ávalos, 2010). En base a estos elementos de diagnóstico, en 1997 comenzó
a operar el programa de “Fortalecimiento de la Formación Inicial Docente (FFID)”. Esta
iniciativa gubernamental, destinó fondos a apoyar a 17 instituciones, que presentaron
planes de mejoramiento en áreas críticas, lo que equivalía a afectar el 78% de la matrícula
en carreras de educación (OCDE, 2004).
3 En este texto, se entiende por Formación Inicial Docente la preparación que reciben los estudiantes de carreras de educación en los diversos programas de pregrado que habilitan para desempeñarse en establecimientos educativos, tanto en sistemas diurnos como vespertinos. Estos programas pueden dictarse tantos por Universidades como por Institutos Profesionales. 4 Aunque en la literatura se mencionan otros aspectos (con el envejecimiento del cuerpo docente, la feminización de la profesión, el insuficiente uso de tecnologías, entre otros), se optó de excluirlos de esta descripción porque no están directamente relacionados con el foco de este trabajo.
13
Hay quienes atribuyen a este programa (OCDE, 2004), en conjunto con una serie de
políticas salariales de incentivos y formación, que se revirtiera la disminución en el número
de matriculados y que aumentaran los puntajes de corte (Ávalos, 2003). Si bien hubo un
incremento de estos puntajes en las instituciones participantes en el FFID, en paralelo se
generaron nuevas carreras, por lo que el efecto general en el sistema se diluyó. A
diferencia de lo que ocurría en los primeros años del retorno de la democracia, en la última
década la matrícula ha crecido exponencialmente. Sin embargo, ésta no se ha alineado
completamente con las necesidades del mercado laboral docente, por cuanto aún existen
importantes déficits de profesores de educación media con especialidad (particularmente
en matemáticas y ciencias).
La información más reciente acerca del número de matriculados en carreras de pedagogía
y la calidad de tales estudiantes, se encuentra sistematizada en el informe elaborado por
el “Panel de Expertos para una educación de calidad” (PE), del año 2010. El gráfico 2,
muestra la evolución de la matrícula en carreras de educación entre los años 1983 y 2009.
A partir del año 2000, se observa un explosivo aumento de la matrícula, especialmente en
Educación Media (llegando a cerca de 50.000 alumnos en el año 2009) y Educación
General Básica. Ésta última, alcanza cerca de 20.000 inscritos en 2009. Otras carreras,
como Educación Parvularia y Educación Diferencial experimentan aumentos en el número de
estudiantes, pero su magnitud es menor a las ya mencionadas.
Gráfico 2: Evolución de la matrícula de Carreras de Educación (1983-2009)
Fuente: Panel de Expertos (2010)
14
Este significativo incremento de matrícula ha sido mayor entre las universidades privadas
que en las instituciones pertenecientes al Consejo de Rectores de Universidades Chilenas
(CRUCH).
La calidad de los postulantes en la actualidad también debe ser observada, dado que el
aumento de la matrícula (combinada con la alta desregulación del mercado que se
mencionará posteriormente) vino aparejada de un descenso en la calidad de la misma
(Bellei y Valenzuela, 2010). En el cuestionamiento acerca de la calidad de los postulantes
se considera como principal proxy de calidad el resultado de la Prueba de Selección
Universitaria (PSU). En este sentido, es necesario aclarar que los puntajes de corte, es decir,
del último seleccionado en las carreras de educación son inusualmente bajos para el sistema
de educación superior. Asimismo, tal como muestra el gráfico 3 (Panel de Expertos, 2010),
en el año 2009 el último matriculado de educación (ya sea básica, media, especial o
parvularia) obtuvo menos de 500 puntos en las universidades pertenecientes al CRUCH y
menos de 440 puntos en las universidades privadas. Es importante considerar además que
cerca de la mitad de los actuales programas de pedagogía ni siquiera exige haber
rendido la PSU (Bellei y Valenzuela, 2010).
La preocupación por la calidad de los programas de formación de educadores, en tanto, se
sustenta principalmente en ciertas mediciones referidas al nivel de conocimientos que tienen
los egresados de diversas escuelas de educación en el país. El más conocido de estos
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Panel de Expertos (2010)
Gráfico 3: Comparación de Puntajes de corte (PSU) entre carreras de educación de
Universidades pertenecientes al CRUCH y Universidades privadas (año 2009)
380
400
420
440
460
480
500
Puntaje PSU
EducaciónBásica
EducaciónEspecial
EducaciónMedia
EducaciónParvularia
CRUCH
UPRIV
15
indicadores es el resultado de la prueba INICIA5, que evalúa los conocimientos y
habilidades de egresados de diversas carreras de educación antes de ingresar al mercado
laboral. Medir en esta etapa reviste gran trascendencia, por cuanto, si bien los candidatos
podrían cargar con una débil formación desde sus establecimientos educacionales de
origen, si la Universidad o Instituto lograra revertir tales falencias no existiría problema en
que ingresaran a estudiar pedagogía.
En esta perspectiva, los resultados de la prueba INICIA no son alentadores. En la Medición
2009, el promedio de respuestas correctas en la prueba de conocimientos disciplinarios6
varió desde un 53% en los estudiantes de Educación General Básica hasta un 33% de
respuestas correctas en los estudiantes de Educación básica mención matemáticas. Los
puntajes se distribuyeron según indica la tabla N° 2. Es necesario aclarar, en cualquier caso,
que los resultados de las pruebas no son comparables entre estudiantes de diversas
carreras, puesto que podrían tener niveles de dificultad diferentes.
Tabla N° 2: Porcentaje de respuestas correctas en Sección de conocimientos disciplinarios de Prueba Inicia
para egresados de diferentes carreras de educación (año 2009)
Prueba N° de Evaluados Promedio Porcentaje
de Respuestas Correctas
Educación Parvularia 1075 49% Educación Básica, Generalista 1708 53% Educación Básica, Lenguaje 153 43% Educación Básica, Matemáticas 177 33% Educación Básica, Naturaleza 48 47% Educación Básica, Sociedad 38 43%
Fuente: MINEDUC, 2010-2
Por otra parte, los resultados de INICIA muestran una fuerte correlación entre el resultado y
el desempeño en PSU. De esta forma, es probable que las universidades no estén logrando
revertir con su formación la débil preparación que tienen algunos estudiantes que acceden
a las escuelas de pedagogía7. El Gráfico N° 4 (MINEDUC, 2010-2) muestra como, en la
medida que aumenta el puntaje PSU del estudiante, se obtiene un mejor desempeño en la
5 Esta prueba es parte del Programa de Fomento de la Calidad de la Formación Docente y es aplicada, desde 2008, por el Centro de Mediciones de la Pontificia Universidad Católica de Chile. MIDE-UC. 6 Esta prueba evalúa los conocimientos de los egresados de las carreras en la disciplina que enseña. Se aplica tanto a Educadores General, como con menciones. 7 Existe en Chile alguna evidencia en este sentido. Parte de ella está contenida en el estudio de Tito Larrondo “Desarrollo de habilidades básicas en lenguaje y matemáticas en egresados de pedagogía”. Sin embargo, dado que el estudio usa muestras no representativas de los diversos programas e instituciones formadoras, sus resultados no pueden generalizarse a toda la formación de profesores.
16
prueba (medido como respuestas correctas) en la prueba de conocimientos disciplinarios
(generalista).
Sin embargo, la Prueba INICIA no establece un estándar mínimo de desempeño que
permita clasificar cuántos de los evaluados poseen el nivel necesario para desempeñarse
como docentes. En este escenario, la prueba internacional TEDS-M8 entrega valiosa
información, por cuanto establece un parámetro de comparación con otros países en función
de los contenidos que se consideran en pruebas internacionales. Si bien la muestra de países
participantes en el estudio es bastante reducida, sus conclusiones dan cuenta de la
debilidad de Chile en el contexto internacional en cuanto a la calidad de formación de sus
profesores del subsector de matemáticas (Center for Research in Mathematics and Science
Education, 2010). En este examen, los estudiantes de pedagogía en matemáticas obtienen
un promedio inferior al 25% de respuestas correctas en cada una de las secciones
evaluadas (Álgebra, Geometría y Números). Así, los resultados indican que el desempeño
de los estudiantes chilenos se ubica entre los más bajos entre los países evaluados (sólo
superando a Georgia).
Como tercer nudo crítico en la Formación Inicial Docente en Chile, se debe mencionar la
existencia de un sistema de baja exigencia para acreditar a las instituciones y programas
en que se forma profesores. Como se ha consignado anteriormente, el número de
programas ofrecidos por las instituciones de educación superior se ha incrementado en el
8 Esta prueba corresponde a una comparación del nivel de preparación de los profesores de matemática estadounidenses con los de otros países. En la evaluación participaron Alemania, Noruega, Polonia, Rusia, España, Suiza, Taiwán, Singapur, Tailandia, Malasia, Botswana, Filipinas, Georgia y Chile.
Gráfico N° 4: Desempeño en la sección de conocimientos disciplinarios de Prueba Inicia para egresados
de Educación General Básica según tramo de puntaje de PSU (año 2009)
0
10
20
30
40
50
60
70
80
250-400 401-450 451-500 5001-550 551-600 601-762
Puntaje PSU
Po
rcen
taje
Res
pu
esta
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orr
ecta
s
Fuente: Panel de Expertos (2010)
17
tiempo. Mientras en el año 2000 el número de programas de pedagogía existentes en el
país se aproximaba a 250, en el año 2009 la cifra se eleva a más de 900. La mayor
parte de ellos son relativamente jóvenes, pertenecientes a universidades privadas. De estas
carreras, 308 se han sometido voluntariamente al proceso de acreditación. De ellas, el 95%
(es decir, 294 carreras) han recibido tal reconocimiento. Sin embargo, cerca de un 55% de
éstas, han obtenido una acreditación por un periodo breve de tiempo y sólo un 7% tienen
seis o más años de acreditación (Panel de Expertos, 2010).
En palabras de Bellei y Valenzuela (2010, p.5), la apertura de un nuevo programa de
pedagogía corresponde a “una decisión discrecional de cada universidad, donde los únicos
requisitos operan ex -post, por medio de una acreditación de consistencia de la oferta de
los programas respecto de los planes que las mismas universidades definieron”. Asimismo,
las actividades de acreditación, si bien tienen la ventaja “de estimular la auto-evaluación
periódica de las instituciones, no están diseñadas para verificar los resultados de la
formación expresados en los conocimientos y habilidades de los futuros profesores” (Ávalos,
2010). Estos elementos han sido sistemáticamente recogidas en diversos informes, pero es la
materia sobre la cual menos avances se mencionan. En coherencia con estos antecedentes,
en el año 2006 el CAP, propuso establecer una nueva entidad reguladora “que contribuya
a conectar de manera coherente y efectiva la institucionalidad formadora de profesores
con los requerimientos docentes del sistema escolar y sentar las bases adecuadas para el
desarrollo futuro de la formación de docentes del país” (MINEDUC 2006, p.175). El consejo,
estableció importantes desafíos asociados para la instauración de una nueva entidad
reguladora. Entre sus funciones se contaría la facultad de autorizar la apertura de nuevas
carreras según exigentes estándares, y la acreditación de carreras vinculadas con la
estructura del sistema escolar y sus requerimientos curriculares.
Un último nudo crítico en materia de Formación Inicial Docente refiere a la debilidad en la
inducción al trabajo de nuevos profesores. El informe del año 2010 de la OCDE “Chile:
Climbing on Giant´s shoulders: Betters schools for all chilean children” (Brandt, 2010),
estableció como desafío para Chile el desarrollo de un programa de inducción de docentes.
El texto asegura que la evidencia internacional indica que estos programas reducen la
deserción en los primeros años de ejercicio profesional y ayudan a los profesores a vincular
de mejor manera los conocimientos adquiridos durante la formación con la complejidad de
la sala de clases. En este sentido propone que el sistema de inducción se vincule a dos
herramientas principales: formación tutorial y examen de habilitación para nuevos docentes.
18
Estas materias ya habían sido recogidas anteriormente en el país. El CAP (2006, p.179)
establecía que “existe suficiente evidencia que los profesores que ingresan a la docencia
enfrentan dificultades que no son atribuibles enteramente a la calidad de su formación
inicial, sino a su condición de neófitos y a la diversidad de contextos y presiones con que se
encuentran al comenzar a enseñar”. Recogiendo la iniciativa de la política de inducción de
profesores nuevos generada por MINEDUC (2005), el consejo propuso una medida:
Establecer un sistema de inducción previo a la primera evaluación docente.
Finalmente, resulta importante destacar que, si bien el PE (2010) dedicó algunas líneas de
su diagnóstico a establecer la conveniencia de un sistema de inducción como utilizan otros
países de la OCDE, en la sección de propuestas sólo abordó la implementación de una
prueba de conocimientos obligatoria para egresados de carreras de educación, pero no
mencionó medidas referidas a periodos probatorios o trabajo tutorial.
Propuesta de Prueba de Conocimientos Obligatoria para egresados de Pedagogía en Chile La aplicación de una prueba obligatoria de conocimientos para egresados de carreras de
educación, ha estado presente por varios años en el debate de políticas educativas como
una herramienta que podría ayudar a mejorar la calidad tanto de los programas de
formación inicial docente como de los nuevos profesores9.
Esta medida se traduce, en términos concretos, en la aplicación de algún sistema de
medición que permita conocer el nivel de conocimientos y/o competencias de quienes han
cursado carreras de educación antes de que ejerza profesionalmente. Esta política, sin
embargo, puede presentar diversas variantes tanto en sus usos como implementación. A
continuación se detallan algunas de sus características, que podrían presentarse de manera
conjunta o independiente entre sí.
Un primer elemento que distingue este tipo de pruebas es su alcance. Mientras algunas
modalidades consideran que los resultados deben ser nacionales, otras permiten que las
9 El referente más cercano a una prueba de este tipo en el medio nacional es el “Examen Único Nacional de Conocimientos Clínicos” (regulado por la Ley 20.261). Esta prueba, que mide conocimientos y habilidades clínicas, es exigida para acceder a cargos médicos y programas de especialización financiados por el Estado. Además, es el instrumento utilizado en Chile para revalidar los títulos profesionales de médicos extranjeros. El examen se rinde individualmente en diferentes momentos del año. Es importante destacar que el esta prueba no es habilitante para quienes hayan estudiado en Universidades Nacionales, sino sólo para quienes lo hayan hecho en el extranjero.
19
regiones o provincias ponderen de manera diferenciada los ítems del instrumento de
acuerdo a sus propias necesidades.
En segundo lugar, estas pruebas pueden diferenciarse en relación a los contenidos que
pretenden medir. Mientras algunas intentan evaluar una gran variedad de conocimientos y
habilidades, otras se focalizan en el dominio acerca de la asignatura a enseñar.
En tercer lugar, se debe mencionar que este tipo de evaluaciones consideran el uso de
diversas metodologías. Así, algunas constituyen sistemas de evaluación en que las pruebas
son sólo una parte del proceso de examinación, mientras que otras se encuentran
circunscritas al uso de exámenes escritos.
Finalmente, la mayor diferencia entre los distintos tipos de pruebas es si ellas tienen un
carácter habilitante o no. En el primer caso, quienes reprueban el test se ven impedidos de
ejercer como profesores. Las pruebas no habilitantes, en cambio, son asumidas como un
diagnóstico de calidad, pero sus resultados no son vinculantes. Incluso, en ciertas versiones,
no consideran categorías de aprobación o reprobación.
A continuación se presenta un análisis de las propuestas de pruebas obligatorias para
egresados de carreras de educación que se han formulado en Chile (Tabla N° 3).
La primera de ellas, es la Comisión de Formación Inicial Docente que entregó su informe en
el año 2005. Esta instancia, convocada por el Ministro de Educación de la época, Sergio
Bitar, entregó orientaciones consensuadas acerca de las bases para realizar modificaciones
de política para perfeccionar la Formación Inicial Docente en el país. Entre las propuestas
mencionadas figura la prueba de conocimientos obligatoria para egresados de
pedagogía. Sin embargo, dado las características del texto, que profundiza más en las
bases necesarias para los cambios que en propuestas concretas, las referencias son más
bien generales.
Un segundo documento analizado es el informe del CAP, convocado en el año 2006 por la
Presidenta Michelle Bachelet. Éste es tal vez el documento que explicita de manera más
completa una propuesta respecto del uso de un examen de habilitación. En ella se proponen
varios de los elementos considerados en las Reformas Basadas en Estándares: Áreas a
evaluar, sistema de evaluación, consecuencias de la evaluación, entre otros.
En tercer lugar, se analiza los elementos señalados por el PE del año 2010, que constituye
la instancia colegiada más reciente que ha abordado la factibilidad de implementar una
política de esta naturaleza. Si bien el Panel analizó varias alternativas de políticas
(acreditación, institucionalidad, elevar parámetros de selección de alumnos) el examen fue
20
uno de los aspectos en que concentró su atención al elaborar propuestas. Lamentablemente,
muchas de los aspectos específicos de la propuesta no están suficientemente descritos en el
documento, sino sólo enunciados.
Finalmente, se sistematizan anuncios recientes realizados por el Presidente Sebastián Piñera
(MINEDUC, 2010). Aunque aún hay bastante ambigüedad acerca de la implementación de
la política, predomina una mirada centrada en las consecuencias de la prueba. Éstas se
manifiestan principalmente sobre los estudiantes y no sobre las instituciones. Asimismo,
establece una propuesta que no habla de obligatoriedad en la aprobación de la prueba
sino de su rendición (para quienes aspiren a incorporarse a establecimientos con subvención
estatal). De esta forma, la Teoría de la Elección Racional aparece en la medida en que
existen incentivos económicos precisos para que los individuos e instituciones compitan por
calidad.
Para el resumen de las propuestas contenidas en estas cuatro instancias se utilizan ocho
categorías: a) Contexto; b) Obligatoriedad, alcance y tipo de evaluación; c) Áreas de
evaluación; d) Obligatoriedad de presentar resultados de la evaluación; e) Efectos del
examen sobre los alumnos; g) Efectos del examen sobre la institución y; h) Medidas
complementarias y de contexto.
Las categorías de análisis utilizadas han sido diseñadas con un doble propósito. Por una
parte, para facilitar la identificación de similitudes y diferencias entre las propuestas y, por
otra parte, para destacar características que resultan relevantes para una posterior
comparación con iniciativas similares a nivel internacional.
La tabla N° 3 muestra cuatro vertientes de exámenes obligatorios para egresados de
carreras de educación. Es necesario precisar que mientras algunas propuestas consideran
una prueba es obligatoria para todos los egresados (Consejo Asesor Presidencia, 2006),
otras recurren a mecanismos más indirectos como plantearla de carácter obligatoria para
quienes quieran desempeñarse en establecimientos con subvención estatal (que en la
práctica corresponde a más del 90% de los establecimientos).
Por otra parte, las propuestas tienden a destacar el potencial transformador del examen,
asociándolo a un impacto concreto sobre la formación de los estudiantes. La única
propuesta que reconoce los límites de este dispositivo es la elaborada por el CAP en el
2006, que estima que una herramienta de este tipo sólo puede concentrarse en evaluar un
núcleo mínimo de lo que implica la profesión docente. En este sentido, esta propuesta
21
considera como supuesto una aproximación multidimensional al concepto de “calidad
docente”.
Finalmente, cabe destacar que desde el CAP (2006) hasta el proyecto de Ley enviado por
el gobierno del Presidente Piñera (2011), las propuestas han tendido a debilitarse en el
tiempo en cuanto los efectos que consideran sobre las instituciones formadoras. Así, las
últimas (Panel de Expertos 2010; Proyecto de Ley, 2011) se plantean como herramientas
que intentan provocar un cambio en el sistema de formación de profesores sin que sea la
autoridad educativa quien sancione a las instituciones que logren resultados insuficientes. En
consecuencia, en estos últimos modelos se tiende a confiar en que la publicación de los
resultados provocará cambios en el mercado por medio de una dinámica de competencia
por calidad, incluso asociando incentivos salariales a quienes obtengan un desempeño
destacado en la evaluación.
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Tabla N° 3: Descripción de propuestas de Pruebas Obligatorias para egresados de carreras de Educación en Chile
Dimensión Comisión Formación Inicial Docente (2005)
Consejo Asesor Presidencial (2006)
Panel de Expertos (2010)
Proyecto de Ley Examen de Excelencia Profesional Docente
(2010)
Contexto
Alude como contexto a estándares ya definidos: “Estándares para la Formación Inicial Docente” y “marco para la Buena Enseñanza”. A partir de ellos debería diseñarse sistemas de fortalecimiento de la formación.
Describe el examen como un instrumento con capacidad de “transformar instituciones, programas y conductas en la formación inicial y con mayor probabilidad de producir los resultados que se ambicionan”
Releva antecedentes acerca de la debilidad del sistema de acreditación de programas y la baja calidad de los postulantes a carreras de pedagogía. Estima que el Examen es una acción que puede producir “un impacto concreto” en la calidad de la formación.
Se presenta como complementario a la Ley de Calidad y Equidad en Educación, aprobada en Enero de 2011. Menciona como fuente los resultados del Informe del Panel de Expertos (2010)
Obligatoriedad, Alcance y tipo de
Evaluación
Propone abrir discusión “sobre un examen obligatorio como requisito de contratación en la educación subvencionada”. Pone énfasis en egresados de programas especiales y personas que quieran ingresar a la docencia.
Se aplicaría al final de los estudios de formación (no detalla cuándo).
Se aplicaría a todos los egresados de programas de pedagogía como requisito para enseñar en la educación con subvención estatal. Resultados públicos de cada alumno. Debería ser pertinente para cada nivel de educación y para cada especialidad.
Establece obligatoriedad de rendición de prueba al estilo de INICIA a partir de 2011 para todos los nuevos profesionales de la educación del país que deseen ejercer en la Educación de financiamiento público.
Áreas a Evaluar
No especifica Explícito en declarar que no evaluará todas las competencias necesarias para un buen profesor, sino un núcleo mínimo indispensable.
Núcleo mínimo tendrá foco en “conocimientos disciplinarios”, “conocimientos didáctico general”,
Establece que el examen debería ser auditado por algún organismo internacional, ser comparable en el tiempo y comparable con los mejores estándares de exámenes de esta naturaleza a nivel internacional.
Evaluará conocimientos disciplinarios en conformidad a las bases curriculares del país.
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“conocimiento del currículo” y “conocimiento pedagógico del contenido”
Formato Evaluación
No específica Propone trabajo in-situ, combinando pruebas escritas e instancias orales. Puede rendirse más de una vez al año, previo al último semestre de estudios.
No Especifica No especifica. Será responsabilidad de MINEDUC el diseño y fijación de contenidos a Evaluar. Refiere a la aplicación de una prueba “al estilo de INICIA”
Resultados Públicos
No Especifica Propone “rendición de cuenta pública” acerca de la función formadora por las universidades
Resultados públicos de cada alumno y por institución.
Resultados públicos que deberán informarse a nivel agregado por institución, carrera y/o programa. Los resultados de cada alumno le serán informados directamente, pero no serán de conocimiento público.
Efectos sobre el alumnos
No Especifica Aprobación del examen será requisito para obtener título profesional y, por lo tanto, para ejercer la docencia en establecimientos reconocidos por el Estado. Será condición para inscripción en el Registro Nacional de Docentes.
Aprobación del examen sería requisito para trabajar en establecimientos con subvención estatal.
No considera un mínimo puntaje para aprobar la prueba. Entrega premios salariales a los estudiantes del 30% de mejor desempeño.
Efecto sobre la Institución
No especifica Debe corresponsabilizarse de los resultados del alumno mediante estrategias de reforzamiento y preparación de una nueva rendición. Cierre de programas especiales y regulares que no califiquen a sus alumnos para los exámenes nacionales.
Los resultados de sus alumnos serán públicos y deberían afectar la acreditación del programa. Las instituciones deberán hacerse cargo, a su costo, de la nivelación de sus egresados que, habiendo reprobado el examen de habilitación, aspiren a
No establece efectos directos sobre instituciones.
24
rendirlo por segunda vez.
Medidas Complementarias o
de contexto
No Especifica La implementación de este sistema (instrumentos, evaluación, procedimientos) fue asignada a una nueva institucionalidad propuesta por los consejeros, dedicada al aseguramiento de la calidad de la Educación Superior (Sistema Nacional de aseguramiento de la calidad)
La prueba debería estar a Cargo de un Consejo que entregue garantías de imparcialidad y calidad.
Establece asignación especial para alumnos de resultados destacados en la examinación que ingresen como profesores a la educación de financiamiento público. Alumnos en el 10% de mejor rendimiento recibirán bono de $150.000 mensuales. Aquellos del siguiente 10% de mejor rendimiento recibirán bono de $100.000 mensuales. Los del tercer 10% de rendimiento, recibirán $50.000 mensuales.
Fuente: Elaboración Propia a partir de los informes de Comisión sobre Formación Inicial Docente (2005), Consejo Asesor Presidencial (2006), Panel de Expertos (2010) y Proyecto de Ley que crea examen de excelencia (MINEDUC, 2010).
25
II. PRUEBA DE CONOCIMIENTOS OBLIGATORIA: ARGUMENTOS QUE SUSTENTAN LA PROPUESTA
A pesar de las múltiples instancias en las que se ha discutido acerca de la implementación de
una prueba de conocimientos para egresados de carreras de educación, no existe un
ordenamiento claro acerca de cuáles serían los fundamentos de una medida de esta
naturaleza y qué se podría esperar de ella. A continuación se identifican los supuestos y
fundamentos asociados a este tipo de dispositivos para hacer explícitos los argumentos que
sustentarían una política de este tipo.
Para entender las razones que respaldan la propuesta de una prueba de conocimientos
obligatoria para egresados de pedagogía, como las antes mencionadas (Tabla N° 3), se
debe analizar cuatro supuestos inherentes a la política: a) Esta herramienta se enmarca en el
uso de estándares que estarían asociados a la efectividad docente; b) En el uso de esta
herramienta se asume que, en la medida en que se evalúe a los egresados de las carreras de
educación, se provocarán cambios positivos en el sistema de formación de profesores; c) El uso
de este dispositivo supone que por su intermedio se puede perfeccionar el funcionamiento del
mercado de trabajo de los profesores y; d) La política considera este tipo de pruebas como
herramientas de corto plazo que permiten abordar el tema de calidad sin necesariamente
enfrentar otras materias que concitan poco acuerdo o que requieren profundos procesos de
reforma. Estos elementos corresponden, en gran medida, a un ordenamiento en los argumentos
presentados en la literatura referida a este tipo de evaluaciones y a los debates públicos que
se han generado en ambientes académicos a partir de las propuestas de establecer un
examen obligatorio para egresados de carreras de educación.
Un primer elemento que sustenta este tipo de propuestas es la validación de estándares como
mecanismo destinado a mejorar la calidad. Una prueba de este tipo, tiene en su base la idea
de que la calidad de un docente puede ser capturada por un instrumento particular y que sus
resultados serán lo suficientemente concluyentes como para tomar decisiones a partir de estos.
La literatura, sin embargo, muestra que muchos autores consideran compleja tal definición. El
informe emanado por OCDE en el año 2009 acerca de los profesores (OCDE, 2009) se
refiere a la evolución que han tenido las funciones docentes en el tiempo y destaca las
diferencias entre países. Así, entre los desafíos de los educadores enumera: a) Iniciar y
gestionar procesos de aprendizajes; b) Integrar Evaluación formativa y aditiva; c) Integrar
26
alumnos con necesidades educativas especiales; d) Trabajo y Planificación en equipos; e) Uso
de las tecnologías de información y comunicación en la Enseñanza y; f) Responder con eficacia
a las necesidades de aprendizaje particulares de cada uno de sus educandos. Dadas la
diversidad de funciones descritas, cabe preguntarse si es factible evaluar el campo de
competencias de un profesor mediante un examen de conocimientos y habilidades como los
propuestos en las diversas instancias mencionadas (Tabla N° 3).
Quienes priorizan este tipo de instrumentos, reconocen que tales evaluaciones son limitadas y
las justifican argumentando que sólo pretenden abordar aspectos que son fundamentales e
imprescindibles para que el profesor pueda desempeñarse en el aula de manera competente.
Usualmente, estos argumentos recurren al concepto de efectividad o eficacia docente que se
asocia al éxito en pruebas estandarizadas de aprendizajes, típicamente en las áreas de
matemáticas y lenguaje.
Las conclusiones de los estudios de efectividad docente son diversas. Mientras Leu destaca
que “una característica importante es que la calidad sea definida localmente, a nivel de
escuela y comunidad y no sólo nivel de distrito o nacional” (Leu 2005, p.18), Goldhaber
concluye que la posesión de mayores grados académicos no influye en el aprendizaje de los
alumnos. Asimismo, considera dos características de los profesores como las que mayormente
influyen en los resultados de aprendizaje de los alumnos: el desempeño de los docentes en
pruebas de aptitud verbal y, en el caso particular de ciencias y matemáticas, el conocimiento
de la disciplina (Goldhaber, 2000)”.
Dadas estas limitaciones, quienes defienden el uso del examen de habilitación tienden a
argumentar que se trata de una herramienta más, entre muchos incentivos y dispositivos que
deberían utilizarse para garantizar calidad. En efecto, el PE y otras instancias anteriores no
limitan sus propuestas a esta medida sino que consideran otras complementarias o
alternativas: becas para que alumnos destacados en PSU estudien pedagogía, modificaciones
al sistema de acreditación, mejoramiento de salarios y condiciones laborales, evaluación a los
docentes, etc.
La prueba INICIA, que mide el nivel de conocimientos y competencias de egresados de
carreras de educación, en su fase de prueba diagnóstica considera la evaluación de los
siguientes aspectos (Manzi, 2010): a) Conocimientos de las disciplinas asociadas al título
profesional; b) Conocimientos pedagógicos; c) Competencias pedagógicas y; d) Competencias
generales de comunicación escrita y computación. Si se le compara con la descripción del
27
campo de funciones para los docentes mencionada anteriormente (descrita por OCDE) el
examen mide sólo una fracción reducida de las tareas y labores que corresponde al profesor.
Sin embargo, su objeto es cubrir aquellas áreas que parecieran tener mayor vinculación con
mejores resultados de aprendizaje en los alumnos. El propio CAP recomendaba el uso de este
tipo de instrumentos y declaraba que no se “orientarían a evaluar todas las dimensiones de
las capacidades requeridas por la docencia escolar, sino sólo un núcleo mínimo considerado
necesario para el desempeño de una docencia de calidad suficiente para merecer el respaldo
de la fe pública” (MINEDUC 2006, p.177).
Existen múltiples referencias al desarrollo de estándares de formación docente en los textos
que presentan este tipo de iniciativas. Esto resulta razonable en la medida en que se quiera
generar una evaluación vinculante al ejercicio profesional. Resultaría poco adecuado plantear
una prueba de las características analizadas, si no se cuenta con parámetros previamente
definidos y conocidos por quienes serán evaluados y las instituciones formadoras. Por el
momento tales estándares no han sido formulados, aunque están en desarrollo como parte del
programa INICIA10.
A pesar de que algunos autores advierten de potenciales riesgos (Casassus, 2009) la idea de
establecer estándares está bastante arraigada. En su informe acerca de los profesores en
2009, la OCDE destina un apartado a esta materia y establece la importancia de esta
herramienta como estrategia para alcanzar la eficacia.
El CAP, en tanto, propuso la creación de una institucionalidad reguladora que contribuyera a
conectar la institucionalidad formadora de profesores con los “requerimientos docentes del
sistema escolar”. Asimismo, orientó su acción a marcos de estándares ya existentes: “Criterios
de Acreditación de las carreras de Pedagogía” y el “Marco para la Buena Enseñanza”.
Un segundo supuesto subyacente a este tipo de mediciones es que en la medida en que se
evalúe a los egresados de las carreras de educación, se producirán cambios positivos en el
sistema de formación de profesores. Tales modificaciones se derivarían, de la competencia
entre las universidades por exhibir mejores resultados en el test. De esta forma, las
instituciones tratarían de mejorar la formación que ofrecen y capturar los mejores candidatos.
Para que esta dinámica se produzca, resulta necesario que existan adecuadas cuotas de
10 La coordinación de esta tarea se encuentra a cargo del Centro de investigación Avanzada en Educación de la Universidad de Chile y el Centro de Estudio de Políticas y Prácticas en Educación de la Universidad Católica.
28
información que dinamicen el actuar de las Instituciones. Así, bajo esta lógica, las pruebas
funcionan como diagnóstico de la calidad de las instituciones formadoras y de los alumnos.
Sin embargo, uno de los problemas que existe a nivel mundial, es la escasa investigación
abocada a medir la relación entre formación docente y desempeño escolar (Ávalos, 2010).
Este escenario supone que, desde una perspectiva de efectividad escolar, resulta complejo
evaluar el desempeño que están teniendo las escuelas de pedagogía en la formación de sus
docentes y, por consecuencia, en los resultados de aprendizaje de los alumnos. Bellei y
Valenzuela, argumentan en la misma dirección al declarar que “a pesar de la extendida
opinión de que la formación inicial docente es de baja calidad, existe poca evidencia directa
para fundamentar esta conclusión” (Bellei y Valenzuela 2010, p.6). Con todo, argumentan que
la evidencia indirecta apunta en esa dirección.
En este escenario, una prueba obligatoria podría, además de su rol principal (evaluar y/o
habilitar) entregar insumos importantes para el país en una fase en que aún no se cuenta con
suficiente información respecto del nivel de su Formación Inicial Docente.
En este sentido, la generación de instrumentos validados y obligatorios constituiría un avance,
puesto que permitiría generar conocimiento en un campo en el que existen muchas opiniones
pero poca evidencia disponible.
Asimismo, desde esta perspectiva, la publicación de sus resultados puede ayudar a orientar la
demanda de los eventuales alumnos y actuar como incentivo para que las instituciones
compitan por calidad. Esta idea, basada en la Teoría de la Acción Racional, supone que los
individuos tratarán de maximizar su utilidad, en este caso representada por programas de
formación de calidad. Asimismo, las instituciones tendrán incentivos para mejorar su
desempeño puesto que, de esta forma, se atraerá a un mayor número de postulantes
(matrícula).
Esta idea aparece principalmente representada en el debate en la noción de que los
resultados del examen de habilitación obligatorio deben ser públicos. El informe del CAP
introducía el uso de este tipo de mediciones declarando que se necesitan “instrumentos con
mayor capacidad de transformar instituciones, programas y conductas de formación inicial, y
mayor probabilidad de producir los resultados que se ambicionan” (MINEDUC 2006, p.176).
En este sentido, se confía que la información emanada de tales evaluaciones será
comprendida por los postulantes y ellos decidirán racionalmente según la valoración que de
ella hagan.
29
Profundizando en esta línea, el PE expresó explícitamente su intención de que los resultados
del examen fueran públicos. Esta estrategia ha sido crecientemente utilizada como forma de
enfrentar las evidentes asimetrías de información que, en la teoría, provocan el fracaso de los
mecanismos de elección exitosa en el mercado. Este aspecto ha sido frecuentemente descrito
en diversos diagnósticos acerca del estado del mercado de Educación Superior en Chile. En
uno de ellos se establece, por ejemplo, que “los alumnos están obligados a elegir en la
penumbra; no pueden conocer exactamente qué ofrece cada una de las instituciones y hasta
dónde el marketing refleja la realidad o genera espejismos” (Brunner et al 2005, p.131).
Ante este escenario, los resultados públicos del eventual examen de habilitación podrían
ayudar a clarificar cuál es el nivel de conocimiento de sus egresados en áreas críticas y
obligar a las universidades e institutos a esforzarse por conseguir mejores desempeños.
Un tercer elemento a considerar es que la aplicación de examen de esta naturaleza, también
debería influir sobre el mercado del trabajo de los profesores, facilitando la contratación de
docentes efectivos por parte de los sostenedores.
La aplicación de una prueba obligatoria contribuiría a proveer información objetiva tanto
acerca de la calidad de las instituciones formadoras como de sus egresados.
Esto significaría, por una parte, que los sostenedores tendrían mayores antecedentes acerca
de la calidad de los postulantes y, por lo tanto, optarían por aquellos que muestren mejores
credenciales. Asimismo, constituiría una oportunidad para que se desarrollen los incentivos
necesarios para que aquellos egresados más talentosos sean atraídos por el sistema de
financiamiento público, estableciendo premios salariales y/o condiciones diferenciadoras
frente a otros egresados de “menor calidad”.
Esta mirada tiene implícito que los sueldos de los docentes podrían cambiar de acuerdo a su
nivel de preparación y no ser uniformes en el sistema. Así, se generaría una competencia por
capturar a los mejores candidatos, porque se contaría con antecedentes que, sin una prueba
de esta naturaleza, resultarían improbables.
Un cuarto elemento que conviene considerar para el análisis de la propuesta de examen de
habilitación obligatorio se relaciona directamente con el uso de este tipo de instrumentos como
mecanismo de regulación del mercado de educación superior. Entre quienes promueven esta
iniciativa se cree que una herramienta de estas características podría ayudar a mejorar la
calidad de los programas de formación de educadores de forma rápida, sin necesariamente
30
entramparse en la lógica de modificación de la acreditación de programas e instituciones u
otros mecanismos que requieren transformaciones más profundas.
Este sentido de urgencia ha aparecido en las reflexiones de numerosos grupos e instancias de
trabajo que han abordado la formación inicial docente. En comparación, el uso de exámenes
de habilitación podría considerarse una medida rápida mientras paralelamente se abordan
reformas de mayor profundidad cuyo debate e implementación podría tomar más tiempo.
Asimismo, se plantea que el examen de habilitación podría considerarse transitorio a la
espera que el país desarrolle una estrategia articulada e integral que permita captar los
mejores postulantes para la docencia, sobre las bases de una alta valoración social y
profesional de la carrera.
El examen de habilitación se fundamenta, desde esta perspectiva, como una acción remedial y
estratégica en un contexto particularmente adverso para las modificaciones profundas.
En términos prácticos, existe un debate abierto en cuanto a lo que se refiere a una eventual
mayor regulación de las Instituciones de Educación Superior. En este sentido, algunos valoran
especialmente la autonomía de las Instituciones de Educación Superior para abrir carreras y
definir modalidades, pues esto potenciaría su innovación en la creación de programas y su
flexibilidad a los requerimientos del mercado y a los perfiles de los potenciales estudiantes
(Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad, 2007). Quienes critican este modelo,
sostienen que permite la existencia de un mercado absolutamente desregulado en que hay
disponibles pocos dispositivos que condicionen la calidad y cantidad de programas que se
ofrece.
Esta última visión quedó reflejada en el Informe del CAP (MINEDUC, 2006) que destacaba
tres puntos centrales asociados a esta materia: a) Falencias en la estructura, gestión y oferta
curricular de la formación inicial de las instituciones formadoras; b) Falta de regulación sobre
la apertura y funcionamiento de las carreras de pedagogía y; c) Imprecisión acerca de las
condiciones de funcionamiento de las carreras de pedagogía.
Dado que los esfuerzos que se pueden realizar para mejorar la Formación Inicial Docente
estarían limitados por la voluntariedad de las instituciones de someterse a ellos, resultaría
complejo alcanzar modificaciones profundas en el corto plazo. En este contexto, Mario
Waissbluth, líder del movimiento Educación 2020 argumentó a favor de un examen de
habilitación obligatorio en consideración al contexto chileno. En su carta de respuesta a una
columna publicada por Harald Beyer, expresaba que “en los países con alta exigencia a la
31
entrada y durante la formación inicial, un examen de habilitación al egreso es difícil de
justificar, y seguramente hace poca diferencia. Pero en un país donde la regulación e
intervención de la educación superior es tabú, donde hay universidades que literalmente están
vendiendo cartones de pedagogía, hay que entender que el examen de habilitación es más
que un medio para identificar profesores de calidad para la enseñanza11”. Asimismo,
finalizaba indicando que esta medida podía ser perfectamente transitoria a la espera de
mayores y mejores regulaciones.
De esta forma, los resultados del examen podrían significar una herramienta poderosa para
“intervenir” un mercado difícil de abordar, dados sus actores e historia. En esta dirección, se
ha buscado que este instrumento tenga consecuencias concretas y severas sobre las
instituciones. El informe (Panel de Expertos, 2010) entregado en Julio de 2010 recomienda
que el resultado del examen de habilitación a implementar se encuentre vinculado con la
acreditación de los programas y que los costos asociados a aquellos alumnos que deben
rendirlo en una segunda oportunidad (reprobación) sean asumidos por la institución
formadora. El CAP iba más lejos en esta línea, proponiendo además, que su aprobación
habilitara para trabajar en todos los colegios reconocidos por el Estado (y no sólo los
subvencionados).
En resumen, en función de los supuestos inherentes a la aplicación de una prueba obligatoria
para egresados de carreras de educación, se observa que ésta es, en la mayor parte de sus
versiones, una política indirecta para influir en la calidad de las instituciones. Esto, por cuanto
no interviene sobre los actores (regulando la oferta de programas o estableciendo
limitaciones en la matrícula). Por el contrario, espera que los actores reaccionen a los
resultados en una lógica de competencia por calidad. La única excepción a este modo
indirecto es cuando la prueba posee un marcado carácter habilitante para el docente que la
rinde.
Asimismo, a pesar de las limitaciones que se le reconocen a este instrumento como medio para
detectar la calidad docente, éste podría aportar antecedentes que actualmente no se
encuentran disponibles acerca del desempeño de los egresados de carreras de educación y
de sus instituciones formadoras. A la vez, representaría una “salida rápida” en un escenario
11 Mario Waissbluth. El Mercurio. Jueves 28 de Mayo de 2009
32
adverso a cambios radicales en la forma de regulación de las instituciones de educación
superior.
33
III. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN EVALUACIÓN DE EGRESADOS DE CARRERAS DE EDUCACIÓN
Si bien la idea de implementar una prueba nacional de conocimientos para egresados de
pedagogía ha sido un elemento de debate en Chile por más de una década, la experiencia
internacional sobre el uso de estas herramientas es diversa. Según el Informe “Los profesores
Importan” (OCDE, 2009) sólo 8 de los 30 países analizados utilizaban un examen nacional
para evaluar a los candidatos a ejercer como docentes. Más aún, el uso de este tipo de
instrumentos se da tanto en sistemas educativos de altos resultados como en países de bajo
desempeño. Así, por ejemplo, Alemania, Corea, Francia y Japón se cuentan entre las naciones
que utilizan este tipo de herramientas. Por otra parte, referentes de sistemas educativos como
Canadá (Quebec), Finlandia, Países Bajos y Bélgica prescinden de este tipo de pruebas.
Como mencionamos anteriormente, los exámenes nacionales de conocimientos para egresados
de pedagogía buscan dos tipos de objetivos no siempre complementarios. El primero es filtrar
el ingreso de nuevos profesores, permitiendo que sólo aquellos que logran un determinado
estándar de calidad ejerzan la profesión. El segundo es proveer de información relevante a
los diferentes actores del sistema de formación (instituciones, alumnos) y del “mercado escolar”
(sostenedores, directores), con miras a generar competencia por calidad.
En este contexto, la clasificación realizada por el Informe McKinsey para definir el momento
en que los sistemas educativos intentan capturar a los mejores profesores es particularmente
relevante. Según muestra el diagrama N° 1, la mayor parte de los sistemas educativos de alto
desempeño intenta seleccionar a quienes ejercerán la pedagogía en fases tempranas,
principalmente al egresar de la secundaria o de una licenciatura. Es decir, son altamente
selectivas antes de la Formación Inicial Docente. Por el contrario, el común de los sistemas
educativos centra sus esfuerzos en seleccionar a candidatos a ejercer la docencia una vez
terminados los programas de formación inicial. La prueba de conocimiento para egresados de
carreras de educación es una herramienta asociada al segundo enfoque.
Resulta relevante destacar que, aunque existen países de alto desempeño que utilizan
sistemas de selección al finalizar los periodos de formación, ninguno de ellos renuncia a ser
altamente selectivo en fases iniciales. Por el contrario, no se conoce sistemas que sólo enfaticen
los filtros en etapas finales y que obtengan elevados resultados educativos.
34
Dado que los formuladores de políticas en Chile han considerado implementar este tipo de
instrumento, conviene observar detalladamente el rol que estos dispositivos cumplen en los
sistemas educativos de desempeño destacado, como parte del desafío de atraer, formar y
retener a profesores efectivos.
Lamentablemente, no hay suficiente evidencia empírica respecto de los efectos de los
exámenes a egresados de carreras de pedagogía. Aún así, los estudios existentes dan cuenta
de efectos dispares y no concluyentes (Hunt, 2009).
En este escenario, a continuación se analiza la experiencia de cuatro países de alto
desempeño, enfocándose en describir sus contextos educativos y, en particular, sus sistemas de
formación inicial docente, con especial énfasis en el uso de herramientas para evaluar
egresados de carreras de educación antes de comenzar su ejercicio profesional. Esta revisión
servirá para profundizar en la comprensión de este tipo de medidas y para obtener
parámetros que posteriormente ayuden a un análisis de la conveniencia del uso de esta
herramienta en el contexto nacional.
Para seleccionar los casos que se analizarán en este capítulo, se revisaron los resultados de los
países que han rendido las pruebas PISA y TIMSS en los últimos años. De esta forma, se
escogieron dos sistemas educativos que consistentemente obtienen elevados logros en estas
mediciones y que no aplican pruebas de conocimientos para egresados de carreras de
Diagrama N° 1 Alternativas de Evaluación de Postulantes a la profesión docente en Diferentes
Sistemas Educativos
35
educación (Finlandia y Canadá). Por otra parte, se observó entre los países que cuentan con
examen de habilitación para profesores cuáles obtenían un alto desempeño. Entre ellos se
seleccionó a Corea del Sur. Lamentablemente, entre estas naciones sólo países orientales
figuran entre los puestos más destacados, por lo que se optó por incluir un sistema educativo
que, si bien no aparece usualmente en los primeros lugares de los rankings, tiene una
performance en las pruebas internacionales muy superior al caso chileno. De esta forma, se
incorporó el caso de Alemania.
Para el análisis, se consideró cinco elementos principales: a) Características Generales del
sistema educativo; b) Descripción de las instituciones de Formación Inicial docente y las
carreras que ofrecen; c) Regulaciones sobre las carreras; d) Métodos de Selección de
candidatos a la docencia y; e) Sistemas de Evaluación de egresados de carreras de
educación antes de comenzar su ejercicio laboral. Por medio de estas dimensiones, se buscó
dar cuenta de las estrategias que estos sistemas utilizan para conseguir nuevos profesores de
elevado desempeño.
La mayor parte de la información para generar las descripciones de cada uno de estos
sistemas educativos se basa en la información provista por medio de los reportes nacionales
que diferentes países elaboraron en colaboración con la OCDE como parte del proyecto “Los
profesores importan: Atraer, formar y retener a profesores efectivos”12. Para complementar la
información de carácter oficial que entregan estos insumos, se consideran las recomendaciones
que hizo el organismo internacional a cada uno de los países (en los casos de Alemania y
Corea del Sur), así como algunos estudios de académicos de cada uno de los países.
Finalmente, se rescatan los principales aspectos a considerar a partir de la experiencia
internacional en el uso de los exámenes de habilitación y los contextos de funcionamiento de
los sistemas de formación inicial docente.
12 Este proyecto, que se desarrolló entre los años 2002 y 2004, contó con la participación de 25 países de todos los continentes. Cada uno elaboró un completo informe reportando los principales aspectos relevantes en la formación de docentes de sus países. Excepcionalmente, OCDE realizó visitas a 10 de estos sistemas educativos y elaboró informes con recomendaciones. Chile fue parte de este proceso.
36
COREA DEL SUR: Regulaciones para un sistema de formación inicial docente de alta provisión privada
a) Aspectos generales del sistema educativo:
La República de Corea, que cuenta con cerca de 47 millones de habitantes, se ha destacado
en los años recientes por figurar como un país de alto desempeño en pruebas de aprendizaje.
En PISA 2009 (focalizada en Ciencias), ocupó el lugar 6 entre los países que rindieron el
examen, mientras que en la versión de este test que evaluaba lectura se ubicó en el segundo
puesto. Por otra parte, en la prueba TIMSS 2003 (matemáticas) figuró en el segundo sitio del
ranking. Estos resultados han llevado a observarlo como un líder en términos de desarrollo
educativo.
En las décadas posteriores a la segunda guerra mundial, este país comenzó un rápido proceso
de masificación de la educación, elevando las tasas de escolarización en todos los niveles de
enseñanza. Así es como hoy, el 95% de la población entre 25 y 34 años ha completado la
educación secundaria. Esta cifra es ampliamente superior al promedio de los países de la
OCDE. Asimismo, también ha habido múltiples reformas educativas en los años pasados que
han situado el tema como uno de los más importantes para el desarrollo del país.
Gran parte de la explicación de la destacada performance de Corea en las pruebas
educativas puede deberse a la opción de las autoridades del país a mediados de los años
noventa, cuando como parte de un proceso de planificación estratégica para desarrollar al
máximo el potencial de Corea en el contexto de la Sociedad del Conocimiento, se identificó la
Educación como una herramienta fundamental para el logro de los desafíos futuros. A partir
de esta opción, se han desarrollado una serie de reformas a diferentes áreas del sistema
educativo, así como del currículum y formas de enseñanza.
Por otra parte, la ciudadanía ha seguido con interés las reformas en la materia, observando
cómo los logros educativos pueden convertir en una poderosa herramienta de movilidad
social. A tal punto ha llegado la preocupación de los Coreanos por el logro educativo que ya
han comenzado a escucharse voces que critican la excesiva importancia que se asigna a las
mediciones” (Lee, 2002) y el desproporcionado interés por alcanzar puntajes elevados en el
Test que mide conocimientos para el ingreso a la Universidad. En particular, la OCDE cree que
37
esta aproximación ha traído graves consecuencias sobre la promoción de una educación
“balanceada, armoniosa y holística (OCDE 2004-2, p.10)”13.
El sistema educativo coreano considera nueve años de educación obligatoria. La estructura de
sus ciclos educativos incluye seis años de escuela elemental, tres años de nivel medio y tres
años de grado avanzado (que pueden corresponder a enseñanza técnica o de educación
general). Si eventualmente se continúa estudios superiores, las carreras habitualmente duran
cuatro años en un sistema de college o universidad.
En Corea, el sistema de provisión de educación es mixto. Mientras en la educación elemental
los alumnos asisten mayoritariamente a la escuela de su unidad territorial, en la educación
media son asignados aleatoriamente tanto a establecimientos públicos como privados de su
barrio. Este último modelo también se utiliza en la escuela avanzada (con la excepción de las
zonas rurales o aisladas en que las escuelas tienen la potestad de seleccionar alumnos). Para
administrar este sistema, existe el Ministerio de Educación y Desarrollo de Recursos Humanos
(nivel central), 16 oficinas provinciales de educación y 180 oficinas distritales. En los primeros
seis años de enseñanza el sistema de educación coreano es casi absolutamente público,
mientras que en los cursos avanzados cerca del 50% de los establecimientos son privados.
Es necesario destacar que al importante número de estudiantes en edad de participar de la
educación obligatoria, se suma el gran número alumnos que optan por continuar su formación
en las escuelas avanzadas. Esto hace que el sistema educativo sólo para los primeros 12 años
de escolaridad atienda al 16% del total de la población del país y contrate a más de
cuatrocientos mil profesores. En la tabla N° 4 se muestran algunas cifras que dan cuenta de la
magnitud del sistema educativo coreano.
13 Corea, al igual que otros 9 países que participaron del proceso encabezado por la OCDE en el contexto del programa “Teachers Matters”, recibió una visita de un grupo de observadores que se entrevistaron con autoridades educativas, estudiantes, profesores y diferentes actores del sistema educativo. En su informe, enfatizan en la preocupación por las consecuencias de un sistema tan competitivo sobre la salud mental de los adolescentes coreanos y los efectos que esto tenga sobre la convivencia social.
38
Tabla N° 4: Número de Escuelas, profesores y alumnos (según nivel de enseñanza. (2002)
CATEGORÍA TIPOLOGÍA
Escuelas Estudiantes Profesores
Escuelas Elementales 5.814 3.672.267 172.193 Escuelas Medias 3.089 2.043.204 108.918 Escuelas Avanzadas 2.250 1925.986 123.252
TOTAL 11.153 7.641.457 404.363 Fuente: Elaboración propia en base a Información del Instituto Coreano de Desarrollo Educativo, año 2008.
Corea ha resuelto una serie de temas que gran parte de los países, incluidos aquellos de
mayores logros educativos, aún arrastran. Los profesores coreanos, a pesar de no tener un
salario inicial elevado, tienen la mejor perspectiva de mejoramiento salarial durante su
carrera (llegando a cerca de 75.000 dólares anuales). Por otra parte, en Corea no existen los
habituales problemas de envejecimiento la fuerza laboral del profesorado. Por el contrario,
sus profesores de primaria y secundaria son, en promedio, los más jóvenes de los países de la
OCDE. Otro índice que destaca a Corea en el contexto internacional es la baja proporción de
maestros que abandona la profesión.
Con todo, este país mantiene algunos desafíos importantes: disminuir la proporción de
estudiantes por profesor (que en ciertos casos de secundaria llega a cerca de 60 alumnos por
sala) y atraer a los estudiantes más talentosos para que se preparen como profesores de
secundaria, entre otros.
b) Formación inicial docente: Instituciones, carreras y selección de candidatos.
La formación de profesores de escuelas elementales se entrega casi exclusivamente en 12
universidades estatales, que tienen por objetivo único preparar este tipo de profesionales. En
la tabla N°5 se observa el pequeño número de instituciones formadoras de profesores de
primaria y la reducida cuota que les asigna el gobierno.
39
Tabla N° 514: Número y tipo de Instituciones proveedoras de Formación Inicial Docente
para escuelas elementales/cuota de admisión para carreras de educación según tipo de institución formadora
Clasificación N° de Instituciones Cuota de Admisión (Personas)
Públicas Privadas Total Públicas Privadas Total
Universidades Nac. de Educación 11 - 11 6015 - 6015 Universidad Nacional de Corea 1 - 1 160 - 160 Ehwa (Universidad femenina) - 1 1 - 50 50
TOTAL 12 1 13 6175 50 6225 Fuente: Elaboración propia en base a Información del Instituto Coreano de Desarrollo Educativo, año 2008.
En la formación de profesores para secundaria, en cambio, interviene una mayor diversidad
de centros educativos: 394 instituciones tanto públicas como privadas. Al contrario de la
formación para profesores de escuela elemental, el nivel de empleabilidad de los profesores
de secundaria es preocupantemente bajo, llegando sólo al 20% de los egresados (de los
31.000 que se registran anualmente). La tabla N°6 muestra la gran diversidad de instituciones
formadoras de profesores de nivel secundario y las cuotas que el gobierno les asigna.
Tabla N° 6: Número y tipo de Instituciones proveedoras de Formación Inicial Docente para escuelas secundarias/cuota de admisión para carreras de educación
Clasificación N° de Instituciones Cuota de Admisión (Personas)
Públicas Privadas Total Públicas Privadas Total
Escuelas Formación de profesores
14 29 43 4.257 6.892 11.082
Dpto. de Educación en Universidades de Formación diversa
3 52 55 126 3.290 3.146
Cursos de Formación de profesores en Universidades de Formación Diversa.
33 127 160 6.471 16.269 22.740
Escuelas Educación para Graduados
35 101 136 7.406 13.022 20.428
TOTAL 85 309 394 18.409 39.465 57.874 Fuente: Elaboración propia en base a Información del Instituto Coreano de Desarrollo Educativo, año 2008.
14 Instituto Coreano de desarrollo Educativo, en base a informaciones del año 2008.
40
Las instituciones formadoras de maestros de escuelas elementales, lo hacen casi exclusivamente
por medio de sistemas simultáneos, es decir, los postulantes ingresan directamente el estudio
de la carrera de pedagogía que dura, por regla, cuatro años. Excepcionalmente existen
programas para egresados de otras carreras, cuya duración oscila entre dos y tres años,
entregando una certificación similar a la que reciben los estudiantes del sistema simultáneo
que se preparan para ejercer como maestros de escuelas medias y avanzadas.
El sistema de formación inicial docente de Corea prepara a diversos perfiles profesionales:
Educadores de Kindergarten, profesor de escuela elemental, profesor de escuela secundaria
(media y avanzada), profesor de educación especial, profesor de salud y bibliotecario.
Asimismo, durante los años de ejercicio hay múltiples oportunidades de formación que
permiten especialización en áreas de interés o asumir labores directivas que conforman un
sofisticado sistema de certificaciones sucesivas.
c) Formación Inicial Docente: dificultades y regulaciones
Uno de los elementos que distingue a Corea en el contexto educativo mundial es la alta
valoración social y profesional que tienen sus profesores. La larga tradición educativa de este
país ha reforzado una mirada positiva acerca del rol que cumplen los maestros en la
sociedad.
Sin embargo, mientras la valoración social y profesional de los docentes de escuelas primarias
es alta en Corea, no ocurre lo mismo con aquellos que ejercen en el sistema secundario. Esto
puede deberse, en gran medida, al sistema de formación inicial docente que ha adoptado
esta nación. Esto se resume en que los cupos para estudiar carreras de educación para ejercer
en la educación elemental son controlados por el Estado (a quien pertenece casi la totalidad
de las instituciones formadoras) y, por lo tanto, son altamente selectivas (Tabla N° 5). Por el
contrario, en la formación de docentes de escuelas secundarias (medias y avanzadas) existe
una gran participación de privados (equivalente al 80% de la matrícula) que se encuentran
sometidos a una regulación (cuotas) que resultan todavía inefectivas para controlar la gran
cantidad de nuevos profesores que ingresa cada año al mercado laboral. Esto hace que la
valoración de aquellos docentes sea baja y haya problemas en la calidad de los candidatos.
Las instituciones formadoras de profesores de escuela elemental han experimentado en los
últimos años una serie de problemas que el Gobierno ha tenido dificultades en solucionar.
Estos centros de estudios son relativamente recientes, por lo que no cuentan con todos los
41
recursos necesarios para entregar una buena instrucción. Las clases acogen en promedio a 40
alumnos por curso de estudiantes de educación, lo que facilita que exista una metodología
expositiva y centrada en el profesor más que en el alumno.
Las instituciones formadoras de profesores de secundaria tienen aún más dificultades, puesto
que la gran diversidad de organismos entregando títulos de educación ha traído una baja en
la calidad de los mismos. Dado que estas instituciones son menos selectivas que las formadoras
de profesores básicos el problema es aún más grave. Para resolver estos problemas el
Gobierno ha dispuesto algunas medidas regulatorias: reorganizar el curriculum de educación
de las instituciones, implementación de un sistema de acreditación de instituciones, elevando
algunos programas de grado y cerrando otros.
Este mecanismo es obligatorio para las 394 instituciones de formación inicial docente para el
nivel secundario. Las instituciones son evaluadas bajo criterios de calidad de los programas en
cinco categorías: excelente, bueno, suficiente, básico e insatisfactorio.
En caso de obtener una baja calificación en el sistema, el Gobierno dispone de importantes
sanciones sobre las instituciones y programas, tales como la disminución de la cuota de
alumnos a matricular, restricciones en la entrega de recursos estatales e, incluso, la prohibición
de seguir formando profesores.
d) Sistema de Evaluación de Egresados de carreras de Educación:
Desde el año 1991 que Corea usa masivamente un Examen de Habilitación como mecanismo
para seleccionar los docentes que utilizarán las plazas de maestros disponibles en la
educación pública.
El origen de esta prueba de habilitación está dado por la pérdida de control del Estado
sobre la calidad de los egresados de diferentes carreras, al surgir un gran número de
proveedores privados de educación. En efecto, dado el explosivo aumento de la matrícula de
estudiantes en la educación secundaria durante los años sesentas y setentas, hubo una gran
escasez de profesores de este nivel. Una vez que las tradicionales escuelas de formación de
profesores no dieron abasto, se permitió un masivo ingreso de otras instituciones como
formadoras de profesores lo que provocó que rápidamente la tendencia se revirtiera
pasando al extremo del exceso en la oferta.
En este contexto, surge el examen de habilitación docente como una forma de regular la
calidad de quienes actuarán como profesores. Es importante destacar que el test sólo es
42
obligatorio para ejercer en la educación pública. Las escuelas privadas usan sus propios
sistemas de evaluación de candidatos. Para rendir esta prueba se debe haber egresado de
alguno de los programas regulares de estudio de los institutos o universidades y ser menor de
41 años. Este último requisito, en la práctica, se flexibiliza de acuerdo a las necesidades de
contratación de cada localidad.
Este test es administrado de forma independiente a las instituciones formadores de
educadores por cada una de las 16 oficinas provinciales, pero su aplicación se realiza
simultáneamente en todas las regiones. La metodología del examen es determinada por la
autoridad central (Ministerio) y las preguntas desarrolladas por el Instituto Coreano de
Curriculum y Evaluación. Los postulantes deben rendir la prueba en la zona en la que desean
postular a un empleo. Dado esto último, se acepta que las provincias ponderen de forma
diferentes algunos ítemes del instrumento según las necesidades de su región.
En un inicio el Examen de Habilitación Docente sólo consideraba una prueba de conocimientos
escrita, pero tras una serie de críticas se incorporaron métodos complementarios de
evaluación, tales como entrevistas individuales y observaciones de habilidades de instrucción.
Las principales objeciones indicaban que este sistema generaba consecuencias negativas
sobre la gestión de planes de estudio de las instituciones formadoras, puesto que los
estudiantes sólo tenían como foco aprobar el examen.
El sistema de habilitación docente empleado por Corea se ha complejizado. El proceso de
evaluación comienza cuando a mediados de Noviembre el Superintendente de educación
define una cuota estimada de nuevas plazas de trabajo en la región. Quienes deseen ocupar
uno de esos puestos deberán participar de una primera etapa de selección compuesta por
dos exámenes. El primero de ellos, que se desarrolla en el mes de Diciembre, corresponde a
un test escrito que mide conocimientos generales de educación (30 puntos). La segunda prueba
de este proceso (Enero) mide conocimientos acerca del curriculum de enseñanza en escuelas
elementales o el nivel de dominio de la materia de su especialidad o mención, según sea el
caso (70 puntos). Luego de estas etapas, continúan en el proceso más candidatos que las
plazas disponibles (120% respecto de los cupos).
Posteriormente, los candidatos preseleccionados deben escribir un ensayo y asistir a una
entrevista individual (Febrero). Además, el sistema considera observaciones de habilidades de
enseñanza y uso de tecnología de acuerdo a la plaza a la que se está postulando (elemental
43
o secundaria). Sólo quienes aprueban estas etapas recibirán su autorización para ejercer la
docencia.
Tabla N° 7: Áreas evaluadas en cada fase del examen de Habilitación Docente
Etapa Escuela Elemental Escuela Secundaria
Primera Etapa
-Conocimientos de educación (30 puntos, Alternativas Múltiples) - Conocimientos del Curriculum de escuelas Elementales (70 puntos, respuestas escritas breves)
- Conocimientos de educación (30 puntos, Alternativas Múltiples) - Conocimientos del contenido de su especialidad o mención (70 puntos, respuestas escritas breves)
Segunda Etapa
- Ensayo (20 a 25 puntos) - Entrevista (10 a 25 puntos)
- Ensayo (20 a 25 puntos) - Entrevista (10 a 25 puntos)
Tercera Etapa
- Evaluación de Desempeño- Habilidades (10 a 70 puntos)
- Evaluación de Enseñanza de clases (10 a 20 puntos) - Competencias computacionales (5 a 10 puntos)
Fuente: OCDE (2002)
Para supervisar el proceso, cada oficina provincial conforma un “comité de observación”. La
corrección de los test y análisis de los resultados se encuentra a cargo del Instituto Coreano de
Curriculum y Evaluación.
El examen tiene tal centralidad en la política de calidad docente de Corea que en caso de
tener que contratar a un profesor como reemplazante (durante periodos de permiso prenatal-
postnatal, licencias médicas, etc.) se puede prescindir del examen, pero sólo hasta finalizado
este permiso, bajo la modalidad de contrato a plazo fijo. Asimismo, si un profesor renuncia a
la docencia por un periodo equivalente a un año (sea cual sea la razón), sólo podrá ser
contratado indefinidamente si vuelve a repetir el proceso de selección.
La literatura acerca del sistema Coreano de certificación de profesores no registra otras
alternativas de acceso diferentes al examen descrito que funcionen obligatoriamente. Lo que
sí se menciona es la existencia de un periodo de inducción de hasta tres años con el que se
pretende acompañar durante el primer tiempo de ejercicio profesional a los profesores que
ejercen tanto a nivel primario como secundario.
44
ALEMANIA: Fuertes regulaciones estatales para alcanzar calidad docente
a) Aspectos generales del sistema educativo:
La educación en Alemania, si es juzgada desde los resultados en pruebas estandarizadas
internacionales, es sólo regular en comparación a la de otros países desarrollados. En los
parámetros utilizados para este análisis, en la prueba PISA 2009 de lectura logra ubicarse
como el vigésimo país de mejor desempeño, mientras que en las secciones del mismo
instrumento sólo supera levemente el promedio de los países de OCDE (16 en matemáticas y
13 en ciencias). Los resultados de estas pruebas internacionales han significado un gran golpe
para la sociedad alemana, al punto que han marcado un hito en la discusión educacional del
país, refiriéndose a ellas como “PISA-Shock” y “TIMSS-Shock”, dado los decepcionantes
resultados obtenidos. Sin embargo, las cifras alemanas son muy superiores a las chilenas o las
de cualquier otro país latinoamericano que participe en estas mediciones.
Los reportes internacionales destacaron desde el año 2000 la enorme oportunidad que se
estaba generando para realizar reformas educativas en Alemania: la envejecida masa
laboral docente comenzaría a jubilar y se requerirían maestros de forma masiva en todo el
país. En efecto, los docentes alemanes ostentaban hasta mediados de esa década un
preocupante record: un 47% de sus profesores de primaria tenía más de 50 años.
En términos administrativos, el sistema alemán de educación obedece a la estructura federal
del país. El Estado se encuentra dividido en 16 lands, que concentran la mayor parte de la
política educativa. Estas unidades, similares a regiones, tienen un gran poder regulatorio
sobre los actores de la educación. El país en su conjunto ha priorizado medidas asociados a
las reglamentaciones, cuerpos legales y exigencias, por sobre modelos de competencia e
incentivos para propiciar procesos de mejoramiento.
Como unidad más pequeña que los Lands existen 445 distritos que, a su vez, contienen cerca
de 13.000 municipalidades. Mientras en los Lands se definen los contenidos curriculares, se
contrata y despide a docentes, se definen políticas de desarrollo de los profesores y metas
para el aprendizaje de los alumnos, en las unidades territoriales más pequeñas las
autoridades están limitadas a administrar los edificios y mantener la infraestructura. Con todo,
en ciertos sectores de Alemania, se han producido agrupaciones de municipios que han
tomado un rol activo en proponer reformas educativas.
45
A pesar del modelo altamente centralizado en la toma de decisiones, Alemania se distingue
por el enorme nivel de participación que tienen los docentes en las decisiones de políticas,
contando con representación incluso en las instancias máximas de la administración.
En el sistema educativo alemán, asistir a la escuela es obligatorio hasta los 18 años. Aunque
no existe un sistema unificado en el país para entregar educación, hay una estructura
mayoritariamente utilizada para organizar los ciclos de educación en el país. Sin embargo, se
trata de un modelo complejo y diverso que contempla gran variedad de subniveles y
orientaciones, tal como se describen en la Tabla N° 8.
Tabla N° 8: Organización de los ciclos de enseñanza en el sistema educativo alemán.
Nivel Alternativas por Nivel
Primaria Corresponde cuatro años de educación general. La edad habitual de ingreso es a los seis años.
Secundaria (Menor)
Hauptschule: Cubre desde el nivel 5 al 9. Es conducente a educación vocacional. Realschule: Corresponde a educación de nivel intermedio que cubre desde el grado 5 al 10. Es conducente a educación secundaria superior. Gymnasium: Corresponde a escuelas que integran la educación secundaria menor y superior. Se realiza en 8 años. Alternative schools: Escuelas con metodologías especiales. Integrated schools: Escuelas comprensivas que complementan el programa educativo tradicional con intervenciones sociales destinadas a poblaciones vulnerables.
Secundaria (Superior)
Berufsschule: Educación dual que integra jornadas de estudio y de práctica. General: Prepara para el ingreso a la educación superior.
Fuente: OCDE, 2003.
b) Formación inicial Docente: Instituciones, carreras y selección de candidatos
La formación que reciben los profesores en Alemania es más larga que en cualquier otro país
europeo. Dura cinco años para profesores de escuelas primarias y de seis a siete años para
educación secundaria.
Se trata de una educación muy regulada por el Estado. Cuenta con dos fases principales: la
primera, que usualmente dura entre tres y cuatro años, es provista por las universidades y se
concentra en el estudio de dos asignaturas más los conocimientos de educación. La segunda
46
parte se desarrolla de manera dual. En este caso se trata de una especie de inducción
realizada por las escuelas y un entrenamiento “no universitario” de habilidades que provee
directamente el Land. Luego de cada una de las etapas se realiza un examen externo de
certificación.
Dado que el sistema educativo privilegia la formación de profesores especialistas en
asignaturas, tiende a predominar un modelo consecutivo de formación15, que es provisto
exclusivamente por instituciones universitarias. Además, el sistema de formación de docentes
considera que estos deben prepararse para ejercer en un de los ciclos de enseñanza (Tabla
N° 8), lo que agrega mayor complejidad al mercado laboral de los maestros, así como a su
sistema de formación.
c) Formación Inicial Docente: Dificultades y regulaciones
En este país existen cerca de 800.000 profesores. La mayor parte de ellos corresponden a
maestros de primaria y secundaria menor. De ellos, más de la mitad son mayores de 50 años.
Este envejecimiento de la masa de docentes se explica por la baja valoración que existe en el
país por la profesión y por una serie de ciclos de sobreoferta (lo que provoca que luego el
interés por la carrera disminuya). Actualmente el sistema de formación de profesores egresa a
cerca de 30.000 nuevos maestros cada año. Ellos han recibido formación universitaria en
establecimientos mayoritariamente públicos.
Alemania presenta ciertos problemas asociados a la formación inicial que el sistema de
regulaciones no ha sido capaz de subsanar. El primero de ellos es que en este país la
profesión docente no goza de gran popularidad en la sociedad. Al contrario de otros sistemas
consignados en este informe, no se puede afirmar que las universidades sean altamente
selectivas respecto de los alumnos que ingresan. Por el contrario, existen incluso problemas
para atraer candidatos a diversas áreas de la profesión. Alemania es uno de los países
europeos que en los últimos años ha bajado sistemáticamente las postulaciones para estudiar
pedagogía. Asimismo, la profesión se ha ido feminizando con el tiempo. Las autoridades
atribuyen estos problemas una inadecuada planificación del crecimiento de la oferta de
15 El modelo consecutivo refiere a formación de profesionales otras áreas o licenciaturas como profesores. En este tipo de formación, el acento está puesto en las competencias pedagógicas, puesto que se asume un conocimiento profundo de alguna materia específica dado por la primera licenciatura. El Modelo simultaneo, en cambio, refiere a la formación tradicional de pedagogía en que no se requiere una licenciatura previa y en cuyo desarrollo se combinan aspectos pedagógicos y disciplinares.
47
formación en determinados periodos del pasado reciente y la baja integración en el trabajo
de los lands (lo que habría provocado que no existiera un diagnóstico conjunto de la situación
de los egresados).
A partir de las primeras aplicaciones de PISA y TIMSS, Alemania optó por plantearse la
necesidad de una reforma profunda a su sistema educativo. Gran parte de las modificaciones
intentan abordar materias que los observadores de OCDE hicieron ver a las autoridades
educativas en el contexto de la iniciativa “Teachers Matter”. Para el caso alemán se elaboró
un documento complementario al informe oficial (Background Report) habitual de los países
que participaron en el proceso. En éste (OCDE, 2003) se proponía fortalecer las políticas
federales de educación, los incentivos para atraer mejores candidatos al estudio de la
pedagogía, trabajar integradamente para definir las necesidades federales de docentes y
regular su número (de manera de no repetir los ciclos de superávit y déficit producto de la
falta de planificación en la política de profesores).
d) Sistema de Evaluación de Egresados de carreras de Educación
El Informe McKinsey establecía que una característica compartida entre los países de alto
desempeño es su elevado nivel de selectividad en el ingreso de postulantes a la formación en
educación. Por el contrario, mencionaba que lo que el común de los sistemas educativos toma
como medida para seleccionar buenos profesores es evaluarlos al momento de ingresar al
mercado laboral. Alemania parece ser el mejor ejemplo de este último escenario, pues ha
optado por establecer mecanismos de habilitación docente externos a las instituciones
formadoras que preparan para ejercer como docente en cualquiera de los niveles de las
escuelas (salvo preescolar). El sistema alemán utiliza este tipo de dispositivos para diferentes
profesiones: médicos, abogados, farmacéuticos, etc.
Los exámenes para evaluar las competencias docentes son aplicados por el Land en dos
momentos. El primero se realiza cuando se termina de cursar asignaturas regulares en la
universidad (cuatro años). En esta primera prueba se exige la presentación de una tesis, se
aplican pruebas escritas y se evalúa desempeño en aula. Como parte de los contenidos se
evalúan los conocimientos acerca de teoría educativa, las asignaturas estudiadas y sus
respectivas metodologías de enseñanza. Asimismo, se incluye conocimientos de didáctica y
psicología.
48
Una vez que el profesor ha superado esta fase, participa del modelo ya descrito de inducción
y entrenamiento (previo al ingreso al mundo laboral). Cuando ha finalizado esta fase, el Land
administra un segundo examen que vuelve a repetir la primera fórmula de evaluación: tesis,
examen oral y observación en aula.
Sin embargo, la segunda aplicación del examen de habilitación tiene mayor complejidad. En
esta fase cada candidato debe entregar un ensayo sobre temas asociados a la instrucción y
en el cuál debe combinar aspectos teóricos con los aprendizajes de su propia práctica. En esta
fase los evaluados se someten a un test estandarizado de conocimientos acerca de educación
y psicología. En tercer término deben rendir un examen oral acerca de didáctica y
conocimiento de asignaturas, además de política educativa. En cuarto lugar se les supervisa
una clase de la materia en que se especializan. Finalmente, se considera el informe del lugar
en que realizaron su práctica. En este último instrumento se evalúa su acción pedagógica, la
forma en que dictaba clases y su adecuación a las normas y procedimientos escolares
(Wenzel, 2003). Aún con todas las áreas evaluadas, existe en Alemania la preocupación por
que el sistema sigue poniendo especial énfasis en el conocimiento y aún no captura
suficientemente otras habilidades de los candidatos: expresión oral, capacidad de
adaptación, entre otras.
La utilización de esta herramienta, sin embargo, no es aislada. Luego de aprobar este
examen, los profesores aún no pueden integrarse a la fuerza de trabajo de manera regular.
Sólo luego de cumplir un periodo probatorio en el cual se encuentran bajo observación
podrán considerarse funcionarios docentes y acceder a la estabilidad y beneficios que esto
conlleva. De esta forma, por lo general los profesores alemanes comienzan su trabajo regular
cuando tienen cerca de 30 años.
A partir de este momento, los profesores gozan de gran libertad en la forma en que ejercen
la profesión, puesto que se considera que han recibido una prolongada formación y han
aprobado las barreras necesarias establecidas en los exámenes. Durante la carrera docente
los salarios de los profesores no suben según desempeño y los docentes no son nuevamente
evaluados (a menos que sean promovidos). El desarrollo de nuevas habilidades durante el
periodo de ejercicio dependerá del interés del profesional, pero éste no tiene obligación de
continuar capacitándose.
49
FINLANDIA: Elevado estatus social y profesional de la docencia como estrategia para alcanzar calidad docente
a) Aspectos generales del sistema educativo:
El éxito de este país en las pruebas internacionales le ha dado gran visibilidad. Las
autoridades educativas chilenas han declarado explícitamente su admiración por el modelo
Finlandés, especialmente por la calidad de sus profesores, y han prometido imitar su camino
(SEGPRES, 2011).
Efectivamente, este país exhibe potentes credenciales en las mediciones internacionales: en la
prueba PISA 2009 obtuvo el segundo rendimiento en la sección de ciencias y el tercer puesto
en la de lectura-
Sin embargo, más allá de estas credenciales, el sistema finlandés ha ganado notoriedad por
tratarse de un sistema exigente consigo mismo en el nivel de logro que se propone alcanzar,
pero cuyo camino elegido no son las habituales herramientas de presión hacia las
comunidades educativas.
Finlandia es un país con un poco más de 5 millones de habitantes que se ha visto tensionado
por la creciente migración hacia sus fronteras desde otros países europeos (principalmente
Suecia) y desde otros continentes. Esto ha establecido el desafío de complejizar la concepción
de escuela y el rol del profesor, así como adaptarse para brindar educación de calidad en un
contexto multicultural.
El sistema educativo Finlandés tiene bases en un modelo de desarrollo de país en que el
Estado actúa como proveedor de servicios (salud, educación, seguridad social), aunque ejecuta
estas acciones localmente. Los principales objetivos de políticas educativas obedecen a los
programas de gobiernos y a un “Plan de Desarrollo de Investigación y Educación” que se
elabora cada cuatro años, pero que considera un periodo de acción de seis. Esta
metodología da continuidad a las políticas y permite que un nuevo gobierno asuma la
ejecución de un plan ya en marcha.
La estructura de los ciclos de educación utilizada por Finlandia es bastante inusual respecto de
los otros países de la OCDE, distinguiéndose por su flexibilidad. La educación preescolar es
voluntaria y la educación básica contempla nueve cursos de enseñanza. La edad de ingreso al
primer curso de básica es de siete años. Eventualmente los estudiantes pueden asistir a un
50
décimo año de enseñanza básica para complementar los conocimientos del currículum
elemental.
Una vez finalizado el ciclo básico existen dos caminos principales: la educación general y la
de tipo vocacional. La primera está diseñada para durar tres años, pero los estudiantes
pueden demorar más o menos tiempo en finalizarla (con un máximo de cuatro años). La
educación vocacional, en cambio, considera una formación técnica de tres años. Sólo quienes
hayan completado la educación general o la vocacional podrán postular al nivel superior,
caracterizado por oferta universitaria y de institutos politécnicos.
Dado que Finlandia utiliza un sistema parlamentarista, es esta institución quien define tanto la
legislación como las principales orientaciones para el desarrollo de la política educativa. Del
Ministerio de Educación y la Junta Nacional de Educación se espera que ejecuten la política
desde el nivel central.
Para administrar la educación, el país se encuentra dividido en seis provincias. Asimismo, los
municipios constituyen la célula básica de ejecución de las políticas de educación. Actualmente
existen 446 de estas unidades en Finlandia. Sin embargo, los proveedores de educación
pueden ser federaciones de municipios, fundaciones, asociaciones o autoridades locales.
Finlandia muestra un especial interés por definir acuciosamente los objetivos de cada uno de
los niveles de enseñanza. Asimismo, garantiza en la ley que exista equidad en el acceso y en
la calidad de la educación. Estos principios se encuentran ampliamente difundidos en el
sistema escolar. Es así como a los buenos resultados educativos, se suma que existen bajas
tasas de segmentación en el sistema y una parte muy menor de los resultados de sus
estudiantes se explica por su condición socioeconómica.
Finlandia pone además énfasis en los procesos de evaluación de aprendizajes con el fin de
proveer apoyo a quienes no estén alcanzando los niveles de aprendizaje deseados en las
materias que establece el curriculum nacional, elaborado por la Junta Nacional de Educación.
Sin embargo, aparte de algunas pocas pruebas nacionales, se entiende que el proveedor de
educación tiene el deber de evaluar permanentemente su acción y gestionar que evaluadores
externos analicen su trabajo y resultado.
51
b) Formación inicial Docente: Instituciones, carreras y selección de candidatos.
Existen en Finlandia once universidades formadoras de profesores. Todo el sistema
universitario de este país (que incluye otros 9 centros de estudios) tiene administración estatal,
aunque no se maneja de forma centralizada (Center for International Mobility, 2003). Aunque
originalmente existía establecimientos de tipo privado, los Gobiernos finlandeses han
compartido la idea de que la provisión de Educación Superior es un bien público que debe ser
administrado directamente por el Estado. De esta forma se garantizaría su calidad y
distribución equitativa en el territorio (UNESCO, 2003).
Estas universidades preparan a sus estudiantes para cinco títulos diferentes: educador
preescolar, profesor de primaria (seis primeros años de básica), Profesor de asignatura
(séptimo a noveno nivel básico o educación general o vocacional), Profesor de educación
especial y orientador vocacional. Este tipo de formación de profesores varía desde cuatro a
seis años. Se debe considerar que tanto para el caso de los maestros de asignatura como de
primaria, se exige para el ejercicio de la profesión contar además con un título de magíster
en educación.
Dado que en Finlandia la docencia goza de un alto estatus social y profesional, las
universidades son altamente selectivas respecto de sus postulantes. Esto se da a tal punto que
el país escoge a sus profesores dentro del 20% de mejor rendimiento en el examen nacional
de conocimientos y habilidades que se rinde como postulación a la educación superior. Sólo en
las áreas de ciencias y matemáticas ha habido algunos problemas de escasez de postulantes.
El procedimiento de postulación para convertirse en profesor de primaria, al que sólo pueden
acceder personas que hayan completado la educación secundaria o la educación vocacional,
contempla dos fases. La primera de ellas es de carácter nacional y se basa en la asignación
de puntajes a partir del examen nacional, los certificados de estudios, la experiencia de
trabajo en el área y estudios previos en la materia. La segunda etapa del proceso está en
manos de las universidades y son ellas quienes establecen los criterios para realizar la
selección. Generalmente, en esta etapa se utiliza la presentación de ensayos y entrevistas
grupales, entre otras metodologías.
En el caso de los postulantes a formarse como profesores secundarios (o de asignatura), deben
cumplir los mismos requisitos que quienes postular a educación primaria, pero el proceso se
encuentra directamente en manos de las universidades y en la evaluación consideran aspectos
específicos a la asignatura en la que se quiere formar.
52
c) Formación Inicial Docente: dificultades y regulaciones
El sistema de formación de profesores descansa en las universidades y el gobierno establece
regulaciones muy pequeñas u ocasionales respecto de la materia. El ministerio puede distribuir
recomendaciones o realizar campañas, pero aquellos no resultan vinculantes para las
universidades. Asimismo, el curriculum de formación no está definido previamente por la
autoridad central. Para la contratación de docentes existe un perfil de competencias
obligatorio que actúa como parámetro de evaluación del postulante.
Si bien pareciera haber una casi completa autonomía de las instituciones formadoras de
profesores, la definición de perfiles de profesores para ejercer en el sistema educativo es una
poderosa herramienta del sistema finlandés para asegurar calidad. En efecto, la ley federal
establece cuáles son las características que deben tener los egresados de cada uno de las
carreras de educación, impulsando elevados estándares de formación. Asimismo, dado que las
universidades son estatales, existe una relación casi fusionada con los policy makers, en la cual
el énfasis no está puesto en la regulación de las instituciones de educación superior, sino en los
procesos colaborativos para la definición y desarrollo de nuevas acciones en la formación de
profesores (OCDE, 2009). Este sistema considera “negociaciones” periódicas en que se toman
acuerdos para los siguientes tres años. Esta colaboración opera bajo el supuesto de que, dado
que es el Estado quien provee gran parte del financiamiento de las instituciones formadoras,
está en posición de establecer requerimientos y demandas a quienes forman áreas
estratégicas del capital humano. Tanto las autoridades universitarias como gubernamentales
destacan este sistema de trabajo como una forma de alcanzar objetivos comunes, pero
respetando las diversas posiciones (Niemi y Jakku-Sihvonen, 2005). Esta cercanía entre las
instituciones formadoras y los entes gubernamentales reguladores, así como la visión
compartida de los objetivos a desarrollar, son frecuentemente mencionadas como una de las
explicaciones para que este sistema no cuente con mecanismos formales y permanentes de
supervisión de la calidad de los egresados de la Formación Inicial Docente (Darling-Hammond,
2009).
Sólo de forma ocasional el Gobierno ha impulsado la fijación de cuotas de alumnos para las
universidades con el fin de evitar escasez de candidatos en áreas específicas. A pesar de
estos intentos, las autoridades de educación finlandesas declaran tener serios problemas para
reclutar candidatos para pedagogías en matemáticas y ciencias naturales. Ahora bien, este
problema es bastante generalizado en Europa.
53
Si bien la valoración social ha hecho que en Finlandia no existan graves problemas para
atraer a buenos candidatos a la docencia, desde hace cerca de una década que las
autoridades han comenzado a observar un leve pero constante declive en el interés por entrar
a la profesión docente. Esta merma está en gran parte explicada por la disminución de
hombres interesados en postular a las carreras de pedagogía.
d) Sistema de Evaluación de Egresados de carreras de Educación
En Finlandia no existe un Examen de habilitación docente ni ningún otro sistema alternativo de
certificación de competencias fuera de las universidades. Según el informe de la OCDE,
“Teachers Matters”, esto suele ocurrir en países en que existe cercanía entre las instituciones
formadoras y los formuladores de política educativa.
Asimismo, es necesario destacar que en Finlandia los profesores no son sometidos a nuevas
evaluaciones luego de comenzar el ejercicio de la profesión, sino que sólo de manera
excepcional si es que van a ser promovidos o se ha recibido quejas respecto de ellos.
54
QUEBEC: Las ventajas de las alianzas entre la autoridad educativa y las instituciones formadoras de profesores.
a) Aspectos generales del sistema educativo:
Canadá es otra nación que permanentemente es citada como referente en políticas
educativas. Mientras en el informe McKinsey se incluyó las provincias de Ontario y Alberta
para analizar como hicieron los sistemas educativos de alto desempeño para alcanzar sus
logros (Barber y Mourshed, 2007), en la serie de visitas enmarcadas en el programa
“Teachers Matters” de la OCDE se analizó el caso de Quebec.
En la prueba PISA 2009 de lectura, Canadá se ubicó sexto entre los países que rindieron el
test, mientras que en la versión de ciencias ocupó el octavo lugar. Si bien el país en su conjunto
obtiene buenos resultados en pruebas de conocimientos y habilidades, las políticas de algunas
provincias resultan particularmente atractivas de analizar por el tipo de opciones que han
asumido.
Canadá está organizado como una Federación de diez provincias gobernadas por un sistema
democrático parlamentario. Cada una de ellas goza de una elevada autonomía y define
gran parte de las políticas sociales en sus territorios. Es por esta razón que en los estudios que
analizan los logros educativos de países es frecuente encontrar para el caso de este país, una
mirada centrada en alguna de las provincias, puesto que las políticas educativas entre ellas
no son necesariamente comunes. En este caso, se describirá la situación de la provincia de
Quebec.
Esta provincia es la segunda más poblada del país, con cerca de siete millones de habitantes
(2008). Su sistema educativo cuenta con tres niveles: educación preescolar y primaria,
educación secundaria y educación superior. La educación preescolar no está incluida como
parte del periodo de instrucción obligatorio, que llega hasta que los alumnos tienen 16 años.
La educación primaria dura seis años y está organizada en tres ciclos de dos años. La
educación secundaria, en cambio, contempla cinco años de enseñanza divididos en dos ciclos.
Mientras el primero dura tres años y corresponde a educación general, el siguiente considera
dos años y puede corresponder a educación vocacional o a más años de educación general.
Este sistema es manejado con gran autonomía por la máxima autoridad provincial: el
Ministerio de Educación de la provincia. Existe también un estamento intermedio conformado
por consejos escolares y una administración local que radica en las escuelas. La provisión de
55
educación puede ser pública o privada. En el caso de las últimas no cuentan con la instancia
intermedia, es decir, los consejos escolares.
El Ministerio de educación está encargado de proveer los servicios educativos destinados a
que “cada ciudadano pueda jugar un rol en la sociedad y desarrolle su potencial personal”.
En concreto, establece orientaciones respecto del servicio educativo que se debe entregar,
evalúa el logro de los objetivos educacionales, provee a la población la información acerca
del desempeño del mismo y distribuye los recursos a los niveles locales. Dado que el Gobierno
Federal no tiene una instancia unificada para políticas de educación, el Ministerio de la
materia de la provincia se encarga de dar insumos para la implementación de políticas
nacionales (especialmente asociadas al financiamiento) a la autoridad federal.
Es también el Ministerio de Educación de la provincia quien financia casi por completo la
educación en sus niveles preescolar, primario y secundario. Aporta además con cerca del 45%
del presupuesto de las escuelas privadas.
Las juntas escolares son parte del aparato público y entre sus funciones se cuenta la
participación financiera y la contratación de profesores.
Las escuelas, finalmente, poseen la misión de entregar herramientas y conocimientos que
ayuden al desarrollo de las personas y a la equidad entre los habitantes de la provincia.
Éstas ejecutan los planes definidos a nivel ministerial y que contemplan en ciertas asignaturas
un aproximación muy local (por ejemplo los contenidos de la asignatura de Historia varían
entre provincias). Existen actualmente cerca de 3.000 escuelas públicas en Quebec,
representando el 89% del total de la matrícula de la provincia. Ellas atienden a cerca de un
millón de estudiantes en los niveles primario y secundario. Es importante destacar que las
escuelas de Quebec (y las de Canadá en general) acogen a un gran número de inmigrantes:
cerca del 10% de alumnos de la provincia de Quebec habla una lengua diferente del inglés o
francés, por lo que las escuelas se han visto tensionadas por el desafío que representa la
multiculturalidad. Gran parte de esta tarea ha debido ser asumida por los 71.000 profesores
que ejercen en la provincia.
b) Formación inicial Docente: Instituciones, carreras y selección de candidatos
Las autoridades educativas de Quebec han mantenido consistentemente durante los últimos
cincuenta años la decisión de atraer a personas muy capaces para que se formen como
profesores en los diferentes niveles. Esta provincia ha sido consistente en asignar la
56
responsabilidad de formar docentes sólo a universidades, aumentar con el tiempo el periodo
de preparación necesario e incluir el aprendizaje práctico en los planes de formación de
profesores. Asimismo, también se han tomado medidas para restringir el número de vacantes
que ofrecen las universidades para formar docentes16, aumentos considerables en los salarios
y facilidades para jubilaciones anticipadas. Estas medidas han contribuido a que en este
lugar, la docencia sea una profesión de alto estatus y exista una gran cantidad de postulantes
para un número reducido de plazas. De esta forma, mientras en el año 1991 ingresaron
7.670 alumnos de pedagogía, esta cifra bajó a 4.716 en el año 2000. La cifra de ingresos se
estabilizó en cerca de 4.000 plazas desde el año 2005. Aún a pesar de estas disminuciones,
persiste el desafío de acotar aún más el número de cupos disponibles.
La formación de docentes en Quebec se entrega a nivel universitario. Si bien las 10
universidades formadoras son privadas, reciben gran parte de su financiamiento desde la
autoridad educativa provincial, por lo que existe una estrecha relación entre los proveedores
de formación y quienes establecen el marco normativo. Con todo, el sistema destaca la
autonomía de estas instituciones (Ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport, 2006).
Recientemente en Quebec se han comenzado a asumir desafíos asociados a la acreditación de
Carreras de pedagogía. Si bien hace más de una década que existe este tipo de regulación,
ésta se encontraba muy centrada en los atributos de los programas e instituciones, poniendo
énfasis en aspectos administrativos y formales. En los últimos años, Quebec ha optado por
imitar la experiencia de las provincias de Ontario y Alberta, introduciendo indicadores de
acreditación asociados a outputs tales como la Empleabilidad de los egresados, nivel de
conocimientos de sus egresados, grado de competencias consideradas en la formación
(Crocker y Dibbon, 2008).
Los procesos de acreditación están a cargo de cada provincia. En ellos las otras instituciones
formadoras juegan un rol fundamental tanto en la evaluación como en el acompañamiento en
las áreas en que debe haber mejorías.
Quebec ha sido muy activa en realizar reformas educativas que abordan la definición misma
de la enseñanza y el rol que el maestro cumple en ella. Desde el año 2001 opera una nueva
política resumida en el Programa “Teacher training: Orientations, Professional competencies”.
16 En el año 1994 el Ministerio de Educación de Quebec acordó con las universidades un sistema de cuotas para la carrera de educación con el fin de evitar un eventual superávit y mantener una adecuada calidad en los candidatos.
57
Esta mirada se opone a la centralidad de los contenidos específicos y a la tecnificación de la
labor de enseñanza. Esta concepción entiende a los profesores como profesionales que deben
movilizar los diferentes recursos propios y del entorno para resolver problemas complejos en
el aula.
Este desafío ha provocado que las universidades proveedoras de formación para profesores
deban adaptar sus contenidos de forma tal que la dimensión práctica del aprendizaje (en que
se ejercitan las habilidades) acapara gran parte de las horas de formación (al menos 700).
Por otra parte, esta nueva concepción de enseñanza garantiza que los profesores tengan un
elevado acervo cultural (y no sólo centrado en la asignatura), que constituye una materia
fundamental para el ejercicio de la enseñanza. La Tabla N° 9 señala el resumen de la nueva
formación de profesores en esta provincia Canadiense.
Tabla N° 9: Competencias centrales para profesores en Quebec
Fundamentos: � Actuar como un heredero, crítico e intérprete profesional del conocimiento o la cultura al enseñar a los alumnos
� Comunicarse con claridad en el lenguaje de la instrucción
Acto de Enseñar: � Desarrollar las situaciones de enseñanza -aprendizaje � Orientar las situaciones de enseñanza -aprendizaje � Evaluar las situaciones de enseñanza - aprendizaje � Gestionar las clases de manera apropiada
Contexto Social y Educativo: � Adaptar técnicas de enseñanza a necesidades específicas de los estudiantes � Integrar las tecnologías de información y comunicaciones a las actividades de enseñanza/ aprendizaje
� Cooperar con los pares educadores � Trabajar como equipo docente
Identidad profesional: � Participar en la formación profesional � Demostrar conducta ética
Fuente: Ministère de l’Éducation, du Loisir et du Sport.2006.
Formalmente, la educación de profesorado en Quebec depende de las facultades de
educación de las diferentes universidades. Sin embargo, como se privilegia un enfoque
integrado con otras disciplinas, son muchas las áreas de formación dentro de la carrera que se
dictan en otras facultades.
58
Con el tiempo han aumentado el número de años de instrucción considerados en las carreras
de formación de profesores. Actualmente, casi toda la formación de profesores dura cuatro
años, que habilitan como bachiller en educación. Es común que los profesores cuenten además
con un grado de magíster en educación. Dado que ciertos egresados de otras carreras desean
formarse como profesores se han establecido programas especiales, pero tienen una duración
similar a la del método simultáneo o concurrente. Uno de los problemas que enfrenta Quebec
es que sus parámetros de formación de profesores no son comunes con los de otras provincias,
lo que a veces perjudica la calidad de sus profesores. Por ejemplo, algunos estudiantes
egresados de otras carreras optan por ir a realizar estudios de pedagogía a la provincia de
Ontario, donde se ofrece un menos exigente sistema de habilitación de un año. Dado que
existe libre ejercicio de los docentes entre las diversas provincias, logran burlar el sistema y
volver a ejercer a Quebec.
c) Formación Inicial Docente: Dificultades y regulaciones
Las reformas a la modalidad de formación docente han traído ciertas dificultades que han
tensionado el sistema educativo. Aunque aún es pronto para realizar una evaluación profunda
del impacto del nuevo sistema de enseñanza, existen ciertas aprehensiones acerca del nivel de
coherencia que están logrando los programas de formación, por cuanto ponen mucho énfasis
en el desarrollo de habilidades y existe poca experiencia en formar desde esta perspectiva y
su evaluación resulta particularmente compleja. Asimismo, las instrucciones emitidas por la
autoridad central de la provincia, tendientes a integrar en la formación de los educadores la
acción de otras facultades (diferentes a educación) eventualmente han debilitado la
percepción de responsabilidad que tienen los propios centros de formación respecto de los
alumnos.
Por otra parte, tanto la migración como la reciente jubilación masiva de profesores han hecho
que se deban relajar las barreras de entrada para nuevos profesores, bajando el nivel de los
candidatos sobre los cuales se realiza la selección. Al contrario de otros países que establecen
un requisito de ingreso asociado a un muy alto desempeño en las pruebas de ingreso a la
universidad, en esta provincia aún falta para lograr un nivel de selectividad tan elevado como
sería deseable. Esta situación se agrava en la medida en que las universidades no elevan sus
parámetros de exigencias durante la carrera (actuando como filtro) y las escuelas necesitan
maestros en algunos grados específicos.
59
d) Sistema de Evaluación de Egresados de carreras de Educación
La provincia de Quebec no utiliza un sistema de evaluación de egresados de egresados de
carreras de educación equivalente a un examen de habilitación. Sin embargo, se propicia que
el profesor deba participar de un primer año de periodo de inducción. Este proceso no tiene
el poder de inhabilitar al candidato para ingresar a la profesión, sino que se entiende como
un momento más de formación de habilidades en un sistema centrado en la práctica docente.
A pesar de que existen buenas experiencias de sistemas de inducción en el mundo, el caso de
Quebec evidencia aún importantes problemas. En gran parte estas dificultades se pueden
deber a que no existe un procedimiento estructurado y compartido entre escuelas para
desarrollar esta fase de la formación de profesores. Asimismo, durante esta etapa se diluye
el vínculo con las instituciones formadoras de origen, por lo que carece de un sentido de
formación académica.
El sistema de inducción en Quebec se caracteriza por ser bastante flexible. Su implementación
y formato queda a cargo de cada establecimiento educativo. Este periodo dura entre uno y
dos años, de acuerdo a los requerimientos de la escuela y las necesidades de cada
postulante. Durante esta etapa el nuevo docente recibe apoyo y asesoría tanto de un docente
más experimentado que actúa como tutor, como de los directivos del establecimiento. Sin
embargo, dado que no existen mayores regulaciones al respecto, se ha encontrado que, en
ocasiones, los profesores novatos son asignados a cursos complejos o a tareas rutinarias, sin
que el establecimiento ponga especial dedicación en su formación (Crocker y Dibbon, 2008).
60
Aprendizajes a partir de la experiencia internacional La experiencia de los países descritos en este capítulo entrega algunas lecciones relevantes al
momento de analizar la conveniencia de implementar una prueba nacional de conocimientos
para egresados de pedagogía como la que se ha discutido por más de una década en Chile.
El primer aspecto que se debe observar es que los sistemas educativos analizados que
cuentan con este tipo de herramientas comenzaron su utilización en periodos de exceso de
oferta de profesores en comparación a las plazas disponibles. En el caso de Corea, este
proceso se dio por la aceleración en el acceso a la educación secundaria y en Alemania, por
el descenso de la natalidad y la baja tasa de retiro de los docentes en ejercicio a principios
de los años noventas. La utilización de esta herramienta tiene su génesis en la preocupación
acerca de la cantidad de docentes disponibles y su consiguiente pérdida de calidad. En estos
casos, además, la herramienta se caracteriza por su carácter obligatorio y por ser habilitante,
es decir, un filtro que determina si el candidato puede ejercer como profesional de la
educación o no cuenta con las competencias suficientes para hacerlo.
En segundo lugar, la revisión de casos da cuenta que los sistemas educativos que utilizan
exámenes de habilitación para egresados de carreras de educación cuentan con sofisticados
metodologías de evaluación que observan diversas áreas del saber y actuar docente. La
experiencia destaca que estos países han abandonado el uso de pruebas centradas en los
conocimientos disciplinarios y las han complementado con observación de candidatos y
evaluación de “competencias blandas”. Este proceso se ha dado luego de tensiones en sus
sistemas educativos asociadas al estrechamiento del curriculum de las instituciones formadoras
y la falta de legitimidad de los instrumentos entre los candidatos (puesto que se les
consideraba reduccionistas) e incapaces de distinguir a un profesor efectivo.
Si bien los países que emplean exámenes de habilitación utilizan sus resultados para rankear
a los candidatos para asignar las plazas disponibles (Corea y Alemania), es necesario
constatar que no asocian sus resultados a ningún tipo de beneficio particular para quienes
obtienen mejores resultados ni hacen públicos sus resultados para que las escuelas tomen
decisiones a partir de estos antecedentes. Es más, en ambos casos, no son los establecimientos
los encargados de la selección de los docentes, sino que esa responsabilidad recae en una
estructura de rango superior.
61
Asimismo, conviene destacar que los países que utilizan estos sistemas desarrollan, de manera
simultánea, estrategias para que los mejores candidatos estudien pedagogía. En Corea existe
preocupación por la formación de sus profesores de secundaria y Alemania ha comenzado a
implementar estrategias nacionales para revalorizar la profesión y garantizar una carrera
docente más atractiva. A la vez, los países que prescinden de estos instrumentos han logrado
resolver en gran medida el problema de la calidad de los candidatos y, como los cupos
ofrecidos son regulados, no tienen problemas de sobreoferta de egresados. En esos contextos,
no existen razones para el uso de exámenes de habilitación.
Sin embargo, existen otros procedimientos de habilitación que ocasionalmente usan tanto los
países de alto desempeño como los que aún no logran performances destacadas. Entre estas
acciones destaca el uso de sistemas de inducción a la docencia. Estos mecanismos, que
constituyen una alternativa a los exámenes de evaluación para egresados de carreras de
educación, se plantean como un espacio de formación y evaluación que permite discriminar en
un periodo mucho mayor de tiempo el desempeño del estudiante en el contexto escolar.
Otra característica relevante que se observa en los casos descritos radica en la injerencia que
el Estado mantiene, mediante diversos mecanismos, sobre las instituciones formadoras. Uno de
los caminos que se repite en la mayor parte de los sistemas es concentrar esfuerzos en regular
el número de plazas disponibles para formarse como educador (incluso cuando existen
universidades privadas proveedoras de Formación Inicial). Otros sistemas optan por
suministrar directamente la formación, asegurándose de establecer estándares elevados. Más
indirectamente el caso de Quebec permite la participación de privados, pero operando bajo
un cuerpo legal que define de forma muy específica perfiles de egreso por carreras,
competencias requeridas, características de la formación, entre otros. En varios sistemas
(Alemania, Corea y Quebec) ha comenzado a desarrollarse con fuerza proyectos de
Acreditación de Instituciones formadoras basadas en sus resultados. En todos estos casos, los
sistemas intentan incluir exigentes parámetros y establecen importantes consecuencias para
quienes no obtengan los resultados deseados (tanto individuos como instituciones).
Por otra parte, cabe destacar que todos los sistemas estudiados han tomado desde hace
décadas la opción explícita de reservar la formación de educadores al nivel universitario de
la educación superior (salvo para la formación de profesores de institutos técnicos que
generalmente asisten a establecimientos politécnicos). Esta opción se ha tomado en
62
consideración a la relevancia de la carrera, potenciando así su vinculación con el desarrollo
de investigación y con otras disciplinas científicas.
Finalmente, las experiencias más exitosas de sistemas de formación de profesores (Finlandia y
Corea, en la educación primaria) se distinguen por presentar un número reducido de
universidades habilitadas para preparar profesores. Asimismo, estas instituciones se
especializan en la formación de maestros y no ofrecen carreras de otras áreas del
conocimiento.
En la siguiente sección se analizará el caso chileno, observando las características de su
sistema de formación inicial docente y evaluando, a la luz de los antecedentes obtenidos, la
conveniencia de aplicar un examen de habilitación obligatorio para profesores.
63
IV. ANALISIS DE LA PROPUESTA DE IMPLEMENTAR UNA PRUEBA OBLIGATORIA PARA EGRESADOS DE CARRERAS DE EDUCACIÓN EN EL CONTEXTO CHILENO
A partir de la abundante evidencia internacional acerca del impacto de los profesores de alto
desempeño sobre los resultados académicos de sus alumnos (Hunt, 2009), los policy makers en
Chile han centrado su interés en definir medidas que ayuden a maximizar el potencial
transformador de los docentes y, de esta forma, elevar los resultados de aprendizaje.
Como se ha mencionado anteriormente, una de las medidas largamente discutidas como
camino para alcanzar mayor calidad en los nuevos profesores ha sido la instauración de un
sistema de evaluación de maestros por medio de una prueba para egresados de carreras de
educación, previo al inicio de su ejercicio profesional.
En las siguientes páginas se describe, a partir de la experiencia internacional y nacional, las
diferentes modalidades que puede asumir esta propuesta de política, en función de los
objetivos que a través de ella se intenta alcanzar. Asimismo, se analiza en qué medida estas
pruebas podrían contribuir al objetivo de mejorar la calidad de los docentes que ingresan al
mercado laboral, considerando los principales problemas que afectan la formación de
profesionales de la educación en el país. Además, se analiza, en consideración a la
experiencia internacional, la eficiencia de una política de esta naturaleza para alcanzar
calidad en la formación de profesores.
Posteriormente, reconociendo las dificultades para superar en el corto plazo las deficiencias
que presenta el sistema de educación superior chileno, se propone un modelo de aplicación de
prueba obligatoria para egresados de carreras de educación y se explica las condiciones y
supuestos que deberían cumplirse para que éste resultara un aporte. Es importante puntualizar
que esta propuesta se formula reconociendo que no se trata de una política óptima para
enfrentar las necesidades del sistema para atraer mayor “calidad docente”, si no como una
alternativa pragmática en un escenario caracterizado por la dificultad de desarrollar
reformas profundas.
Finalmente, se examinan los riesgos de una política de esta naturaleza, ejemplificándolos
mediante el análisis crítico de la propuesta gubernamental elaborada en el año 2011.
64
Modalidades de pruebas para egresados de carreras de educación
Aunque las propuestas de aplicación de exámenes obligatorios para los egresados de
carreras de educación han sido frecuentes durante los últimos años en Chile, no todas ellas
refieren al mismo tipo de instrumento ni obedecen a las mismas estrategias.
Si bien todas ellas tienen como objetivo mejorar la calidad de los profesores que ingresan al
sistema educativo, difieren en las estrategias que las inspiran para alcanzar ese fin. Así,
puede distinguirse principalmente dos grupos. El primero de ellos, utiliza esta herramienta
asociándola a una estrategia de provisión de información acerca de la calidad de la
formación que los recién egresados recibieron en sus instituciones de origen. El segundo grupo,
en tanto, utiliza la herramienta como parte de una estrategia de clasificación de los
candidatos, definiendo quienes presentan suficientes competencias para desempeñarse como
profesores y quiénes no. Este segundo grupo corresponde a los llamados “exámenes de
habilitación”.
Asimismo, las pruebas o exámenes que se aplican bajo cualquiera de estas estrategias,
presentan diferentes características, asociadas a los contenidos evaluados, las metodologías
utilizadas y las consecuencias de su aplicación tanto sobre las instituciones formadoras como
sobre los candidatos a la docencia.
El Diagrama N° 2, resume las principales modalidades de pruebas e identifica a cuál de ellas
corresponde cada una de las propuestas elaboradas en Chile17, así como las experiencias
revisadas de Alemania y Corea del Sur.
El diagrama se estructura como una transición entre dos extremos: la ausencia de sistemas de
evaluación para egresados de carreras de educación (caso de Finlandia y Quebec) y la
aplicación de complejos procesos de evaluación (al estilo de Alemania y Corea del Sur) que
exceden la lógica de una prueba obligatoria para egresados de pedagogía como la que se
ha discutido en el país.
En el diagrama, las diferentes variantes del examen, crecen en complejidad en la medida en
que se acercan a los sistemas utilizados por Alemania y Corea del Sur. Las primeras cinco
modalidades (marcadas en color rojo), refieren aquellas en que la examinación sólo tiene por
objeto proveer de información a los diferentes actores del mercado educativo acerca la
17 En el diagrama no se incluyó la propuesta consignada por la Comisión de Formación Inicial Docente (2005) puesto que su informe era de carácter general y no da cuenta de una opción definida de aplicación de esta herramienta. Asimismo, no se incluye la Prueba Inicia, por tratarse de un test no obligatorio.
65
calidad de los egresados de las carreras de educación y sus instituciones formadoras. Bajo
estos modelos, los cambios en el sistema se provocarían porque, a partir de los resultados de
la evaluación, los diferentes actores (sostenedores, potenciales estudiantes, instituciones
formadoras) competirían buscando calidad.
Las cuatro siguientes categorías (marcadas en color verde) corresponden a modalidades de
evaluación en que la examinación es utilizada como una estrategia de habilitación de
profesores.
66
Solo Información, Evalúa conocimientos disciplinarios; Examen teórico; Sin efectos directos sobre instituciones o candidatos.
Solo Información, Evalúa conocimientos disciplinarios;
Examen teórico; Sin efectos directos sobre instituciones; Con efectos directos sobre los candidatos.
Solo Información, Evalúa conocimientos disciplinarios; Examen teórico y práctico ; Con efectos directos sobre instituciones; Con efectos directos
sobre los candidatos.
Solo Información, Evaluación
Multidimensional; Examen teórico y práctico ; Con efectos directos sobre instituciones; Con efectos directos
sobre los candidatos.
Examen Habilitante; Evalúa conocimientos disciplinarios; Examen teórico; Sin efectos directos sobre
instituciones; Con efectos directos sobre candidatos
Examen Habilitante, Evalúa conocimientos disciplinarios; Examen teórico; Con efectos directos sobre instituciones y candidatos
Examen Habilitante, Evalúa conocimientos disciplinarios; Examen teórico y práctico; Con efectos directos sobre instituciones y candidatos
Examen Habilitante, Evaluación
Multidimensional; Examen teórico y práctico; Con efectos directos
sobre instituciones y candidatos
SISTEMAS COMPLEJOS PARA
EVALUAR A EGRESADOS DE CARRERAS DE EDUCACIÓN
PROPUESTA CONSEJO ASESOR
PRESIDENCIAL (2006)
PANEL DE EXPERTOS (2010)
PROYECTO DE LEY (2010)
COREA DEL SUR Y
ALEMANIA
AUSENCIA DE PROCESOS DE
EVALUACIÓN PARA EGRESADOS DE CARRERAS DE EDUCACIÓN
FINLANDIA Y QUEBEC
Solo Información, Evalúa
conocimientos disciplinarios; Examen teórico;
Con efectos directos sobre las
instituciones y los candidatos.
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Diagrama N° 2: Modalidades de pruebas obligatorias para egresados de Carreras de Educación
67
Bajo esta clasificación, de acuerdo a la caracterización hecha anteriormente (Tabla N° 3) el
proyecto de ley de un “Examen de Excelencia Docente (2010)”, corresponde a una prueba
destinada a generar información para los diferentes actores del sistema, centrada en la
medición de conocimientos disciplinarios, con un carácter teórico, sin efectos directos sobre las
instituciones, pero con consecuencias directas sobre quienes la rinden.
El “Panel de Expertos 2010”, en cambio, utiliza una estrategia de Habilitación. En ésta, el
examen define qué candidatos pueden ejercer como profesores por medio de la evaluación
de conocimientos disciplinarios en un examen teórico (escrito) y considera consecuencias tanto
sobre los candidatos como sobre las instituciones formadoras.
La propuesta que elaboró el Consejo Asesor Presidencial (2006), en tanto, corresponde a la
más compleja, puesto que considera un rol habilitante, la aplicación de un examen tanto
teórico como práctico que evalúa múltiples dimensiones del saber docente y establece
consecuencias a partir de sus resultados tanto para los candidatos a la docencia como para
las instituciones formadoras.
Finalmente, las experiencias de países como Corea del Sur y Alemania corresponden a
procesos complejos para evaluar a egresados de carreras de educación, puesto que no
refieren a un “evento”, sino a acciones prolongadas en el tiempo, vinculadas a otras políticas
de desarrollo y evaluación docente. En ellos, las pruebas para egresados de carreras de
educación constituyen sólo un área entre un conjunto de procedimientos destinados a
garantizar la calidad de los egresados de los programas de formación pedagógica.
Herramienta desenfocada para alcanzar calidad
La principal razón para afirmar que la aplicación de una prueba de conocimientos para
egresados de carreras de educación (en cualquiera de las estrategias descritas) sería
desenfocada para alcanzar calidad docente, obedece a la complejidad de los problemas
que afectan al sistema de formación inicial de profesores.
Las dificultades que ignora esta medida refieren a dos nudos centrales del sistema de
formación de educadores en el país: a) El bajo estatus social y profesional de los docentes y;
b) La casi inexistente regulación del mercado de educación superior tanto en la selección de
candidatos como en la calidad de la formación que las instituciones ofrecen.
68
La implementación de una prueba de conocimientos para egresados de carreras de
educación, desde esta mirada, resulta desenfocada puesto que no aborda los problemas de
fondo que presenta el sistema.
Respecto al primer desafío, es decir, fomentar un alto estatus social y profesional de las
carreras de educación, se pueden distinguir (a partir de la experiencia internacional) tres
acciones: a) Propiciar condiciones laborales que hagan atractiva la profesión; b) Establecer un
estatus especial para los profesores por medio de la generación de una carrera laboral
protectora y al mismo tiempo exigente y; c) Reservar la formación de profesionales de la
educación a universidades.
En cualquiera de las tres áreas mencionadas, Chile presenta importantes debilidades. En
cuanto a las condiciones laborales, el país se distingue por un doble problema. Por una parte,
existen muy bajos salarios iniciales, ubicándose como el segundo país de menores
remuneraciones anuales en la OCDE (OCDE, 2009). Asimismo, en el plano nacional los cálculos
indican que el salario que reciben los maestros es el más bajo entre los profesionales y es sólo
equivalente al que obtienen egresados de carreras técnicas (Bellei y Valenzuela, 2010). Por
otra parte, cabe mencionar que tampoco existen proyecciones de aumento salarial
considerable en el tiempo, siendo éste el menor entre los países de la OCDE. Esta situación es
muy relevante, por cuanto la evidencia indica que tanto el salario inicial como sus
proyecciones de crecimiento, son fundamentales para atraer buenos candidatos a la docencia
(Springer et al., 2010).
Además de lo anterior, se debe mencionar que si bien los profesores tienen un nivel de
estabilidad laboral alto, los recientes anuncios de política dan cuenta de un interés por
remover algunas de las aparentes rigideces que presentaría el estatuto docente, debilitando
tal estabilidad.
Respecto del desafío de establecer un estatus especial para la carrera docente, se han
generado múltiples diagnósticos que han consignado el tema. Sin embargo, estos acuerdos no
se han traducido en la creación de un proyecto ordenado y coherente que aborde las
perspectivas y necesidades de desarrollo de los profesores. Aún a pesar de que instancias
como el Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación (2006) y el Panel de
Expertos (2010) han consignado la necesidad de impulsar este tipo de reformas, tales
intenciones no han sido abordadas en ningún proyecto de ley acerca de la materia.
69
Finalmente, a diferencia de los países de alto desempeño educativo en que las carreras de
pedagogía sólo se imparten por universidades, en Chile los programas se ofrecen además en
institutos profesionales no universitarios. La oferta de carreras de educación en este tipo de
casas de estudio, debilita la imagen de estos programas en comparación a otras disciplinas
exclusivamente universitarias y aleja a sus alumnos del contacto con carreras afines, así como
de la investigación científica.
Además del bajo estatus social y profesional de la docencia, una segunda debilidad que
afecta al sistema de formación inicial de profesores del país es la casi inexistente regulación
en que se desarrollan las instituciones proveedoras de formación y los programas que
imparten. La experiencia internacional indica que en los sistemas educativos que logran mejor
desempeño existen fuertes regulaciones estatales. Estas medidas son quizá, el mejor aporte de
la experiencia de sistemas como los de Finlandia, Corea del Sur, Alemania y la canadiense
provincia de Quebec.
En ellos, como parte de las regulaciones, es habitual que la autoridad educativa sea quién
autoriza la apertura de nuevos programas de formación pedagógica y determina cuáles son
las instituciones que pueden impartir carreras de educación. Asimismo, en estos sistemas
educativos se regula periódicamente las plazas disponibles para nuevos estudiantes de
pedagogía. Las universidades reciben una cuota de alumnos a formar y tienen por misión
captar a los mejores candidatos para llenar esos reducidos cupos. La estimación de las plazas
disponibles se formula en consideración a la proyección de las necesidades en cada una de
las áreas de pedagogía, según planes de mediano plazo.
En términos de regulación de mercado de educación superior, la situación chilena es muy
precaria. Esto se ve reflejado, en primer lugar, en el creciente número de programas de
formación en pedagogía e instituciones que los proveen. Así, mientras en el año 2000 se
contaban 250 programas, en el año 2009 estos eran cerca de 900 (Panel de Expertos,
2010). Por otra parte, ha existido un enorme incremento en la cantidad de alumnos en las
carreras de educación. Por ejemplo, la formación de profesores de educación media ha
aumentado desde cerca de 15.000 en el año 1999 a más de 50.000 en el año 2009 (Panel
de Expertos, 2010). Este crecimiento se ha dado según las definiciones de mercado (en un
periodo en que se ha producido un masivo acceso de la población a la educación superior),
pero sin una planificación acorde a las necesidades del país. Dado que no existen una fijación
de cupos, ni potestad para autorizar la apertura de nuevos programas ni para definir qué
70
tipo de institución de educación superior puede impartir las carreras, resulta difícil que los
candidatos alcancen el alto nivel requerido.
Finalmente, como parte de las regulaciones, los países de alto desempeño han avanzado a
establecer mecanismos de acreditación sólidos que incluyen importantes consecuencias sobre el
financiamiento de las carreras y la continuidad de los programas. Estas normativas rigen tanto
a instituciones públicas como privadas y buscan el mejoramiento continuo de la formación que
se entrega.
Así, el problema que enfrenta el sistema chileno no sólo se relaciona con la capacidad de
captar buenos postulantes, sino también con la falta de herramientas para estimular que los
programas ofrecidos tengan la calidad suficiente. En este sentido la acreditación de carreras
se ha mostrado débil, por cuanto pareciera no ser capaz de penetrar en los principales nudos
de la formación, centrándose en aspectos formales de los programas y las instituciones. Este
problema, ha sido abordado en muchos paneles y comisiones expertos que han denunciado
las falencias del sistema. La situación es particularmente difícil porque, a diferencia de los
países que tienen elevadores indicadores educativos, existe una gran variedad de instituciones
y programas, tanto de administración estatal como privada.
Como se ha mencionado, la implementación de una prueba obligatoria (en cualquiera de sus
modalidades) resulta ser un instrumento desenfocado respecto de los principales problemas
que afectan el sistema de educación terciaria de Chile. En este sentido, mientras tales
condiciones no se aborden debidamente, un dispositivo de esta naturaleza no será suficiente
para generar los cambios requeridos.
Una medida Ineficiente para buscar calidad
Como hemos mencionado, además de su incapacidad para abordar las principales causas que
explican la deficiente calidad de los profesores en Chile, un segundo defecto importante de la
aplicación de pruebas de conocimiento a egresados de carreras de educación, es que
constituye una estrategia altamente ineficiente, puesto que centra sus esfuerzos en aplicar
filtros de ingresos a la profesión sólo una vez finalizado el proceso formativo en las diversas
Instituciones de Educación superior que entregan estos títulos. Esta estrategia resulta
incoherente con la experiencia de todos los sistemas educativos de alto desempeño, que se
esfuerzan por seleccionar candidatos de alto potencial al momento de comenzar los estudios
universitarios.
71
En los sistemas educativos exitosos, la noción de calidad que manejan las universidades es
compleja, por lo que se invierte tiempo y recursos en encontrar a quienes presentan un mayor
potencial para el estudio de la carrera, más allá de las credenciales expresadas como
puntajes en pruebas nacionales de selección universitaria. En tales sistemas, los elevados
resultados académicos constituyen una condición necesaria, pero no suficiente. Por esto, se
desarrollan sofisticados sistemas de selección que incluyen revisión de currículum, entrevistas
para evaluar motivación, conocimiento de la carrera, interés por la educación, habilidades
comunicacionales, test psicológicos y capacidad de trabajo en equipo.
La situación en Chile respecto de la atracción de alumnos talentosos a las carreras de
pedagogía es radicalmente diferente a la de los países de alto desempeño en pruebas
estandarizadas. La calidad de los postulantes a carreras de pedagogía es baja en
comparación a la de otras alternativas universitarias, siendo muy pocos los estudiantes
destacados en la Prueba de Selección Universitaria (PSU) que optan por este tipo de
formación. Así es como, para el año 2011, sólo un 1,6% de los 8.365 postulantes a
universidades del Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH) obtuvo sobre 700
puntos (elaboración propia según Datos, MINEDUC).
Esta baja calidad de los postulantes encuentra explicación tanto en las casi nulas regulaciones
en el mercado de educación superior como en las pobres condiciones laborales del
profesorado en Chile anteriormente mencionadas.
Las recientes medidas para reclutar candidatos de credenciales destacadas para la docencia,
en tanto, se basan en la noción de implementar incentivos que hagan atractivo el estudio de la
carrera. En este sentido, se han ofrecido becas para financiar aranceles a cambio de ciertos
años de servicio en establecimientos subvencionados. Esta medida, que según informaciones
oficiales (SEGPRES, 2011) logró atraer a cerca de 3.000 estudiantes con más de 600 puntos
en PSU, tiene una doble dificultad. Por una parte, su alcance es muy limitado. Se necesitarían
60 años de asignaciones de becas para renovar toda la actual masa de docentes. Por otra
parte, esta estrategia no impide que muchos estudiantes de bajas calificaciones comiencen a
formarse como profesores.
Ninguna de estas situaciones sería problemática en la medida en que quienes egresaran de
las instituciones fueran profesionales con las competencias suficientes para ejercer como
profesores. Lamentablemente, además de los indicadores referidos a la pobre selección que
realizan las instituciones formadoras, existen antecedentes que indican que, al egresar de la
72
carrera, muchos estudiantes no cuentan con los conocimientos disciplinarios mínimos para
desempeñarse como profesores. Esto queda evidenciado especialmente en los resultados de la
prueba TEDS-M, que en su versión 2008 da cuenta de los pobres resultados de los estudiantes
que se preparan para ser profesores de matemáticas de educación media. El grupo
evaluado, por ejemplo, obtuvo menos de un 25% de respuestas correctas en las pruebas de
álgebra, geometría y números
La inexistencia de un marco regulatorio fuerte, así como los insuficientes parámetros de
selectividad de candidatos provoca un problema importante de eficiencia. Esto se da porque
una gran cantidad de alumnos obtienen el título de profesor, aún sin tener las competencias
necesarias para convertirse en un docente efectivo.
La alternativa pragmática: Características de una Prueba de conocimientos obligatoria
adecuada para el actual contexto chileno
Como se ha visto, existen numerosos problemas que afectan al sistema de formación inicial de
profesores. Sin embargo, medidas de selección en etapas avanzadas del sistema de
formación de profesores (como una prueba obligatoria que aquí se discute) resultan
ineficientes en comparación a estrategias de selección previas al inicio de la formación.
Sin embargo, implementar las regulaciones que permitirían una selección de candidatos en
fases tempranas (como las existentes en los países analizados) implica reformas importantes al
modo de funcionamiento del sistema educacional en el nivel terciario. Dado el camino que ha
asumido Chile para expandir la matrícula de educación superior (caracterizado por una gran
autonomía de las instituciones formadoras para abrir programas), no es claro que sea
políticamente factible realizar tales cambios en el corto plazo. En este contexto, hay quienes
han considerado que la implementación de una prueba de conocimientos para egresados de
carreras de educación constituye un camino rápido para acercarse a una mayor calidad
docente, sin la necesidad de abordar áreas que podrían resultar difíciles de consensuar.
En efecto, un instrumento de esta naturaleza podría ayudar a señalar la calidad de un
profesor recién egresado y, de esta manera, constituir un insumo para que las escuelas elijan,
en el proceso de contratación de profesores, de acuerdo a criterios de calidad. Asimismo,
podría actuar como filtro de quienes no posean las características requeridas para
desempeñarse como docente. Sin embargo, no cualquier versión de estos instrumentos ayudará
a conseguir los fines asociados a calidad que se persiguen.
73
A continuación se describe cómo, bajo ciertas características, una prueba de este tipo podría
tener efectos positivos en el sistema y se consigna qué supuestos se deben cumplir para que
esto ocurra. Resulta importante insistir en que esta propuesta no pretende dar solución cabal a
los graves problemas de regulación en que se desarrolla la formación de profesores en Chile.
Asimismo, no aborda las debilitadas condiciones laborales de los profesores del país (lo que
afecta el atractivo de estas carreras).
Esta propuesta, entonces, considera el uso de un examen obligatorio para egresados de
carreras de educación como una herramienta que podría afectar el sistema en una doble
dimensión. Por una parte, permitiría excluir del ejercicio de la profesión a egresados que no
logren demostrar un mínimo de conocimientos considerados imprescindibles para comenzar el
ejercicio profesional. Por otra parte, posibilitaría establecer exigencias adicionales sobre las
instituciones formadoras, provocando cambios que apunten a mayores garantías de calidad.
Dadas las características anteriormente descritas acerca del sistema de educación terciaria en
el país, el modelo de evaluación más conveniente corresponde a un examen de carácter
habilitante, que evalúe diversas dimensiones del saber y hacer docente, tanto desde una
perspectiva teórica como práctica y que tenga consecuencias sobre los candidatos evaluados
y, especialmente, sobre las instituciones formadoras. La modalidad descrita, equivale a la
clasificada con el número 9 en el diagrama N° 3 expuesto al inicio de esta sección. A
continuación se argumenta porqué se considera que este modelo podría significar un aporte
en el contexto nacional.
Como se ha mencionado, una primera característica deseable para una prueba para
egresados de carreras de educación es que ésta tenga un carácter habilitante. Esta
característica busca impedir que aquellas personas que no logran demostrar un núcleo mínimo
de conocimientos básicos para desempeñarse como docente comiencen a ejercer como tales.
En la medida en que los resultados sean vinculantes, el examen adquiere mayor relevancia
dado que sus resultados tendrán graves consecuencias. Esto, inevitablemente, afectará las
estrategias y acciones que desarrollen las instituciones para conseguir mayores estándares de
calidad. Por el contrario, un examen no habilitante corre el riesgo de que, a falta de efectos
directos relevantes, tanto las instituciones como estudiantes no asuman la información como un
“riesgo” que, de alguna manera, oriente sus acciones y opciones.
Naturalmente, en el inicio de la política el carácter habilitante sólo podría operar en la
medida en que las personas optan por la carrera conociendo este requisito y alguna
74
referencia del desempeño logrado por los estudiantes de cada institución en alguna medición
anterior. De esta forma se evita una injusta sanción a personas que optaron por un camino sin
conocer la real calidad de la formación ofrecida.
Adicionalmente, el nivel para determinar la exclusión de candidatos para ejercer la docencia
debería partir desde base de menor exigencia e ir aumentando paulatinamente en el tiempo.
De esta forma, sólo se estaría excluyendo del sistema a quienes no tengan las credenciales
suficientes para ingresar al ejercicio de la docencia, pero entendiendo que actualmente existe
un sistema de formación debilitado y que su mejoramiento exigirá tiempo y recursos
adicionales. En esta línea, es importante considerar que los candidatos que resulten
rechazados en la examinación, deberían contar con nuevas oportunidades para someterse a
evaluación.
Una segunda característica a considerar para la aplicación de un examen obligatorio para
egresados de carreras de educación en el contexto chileno, es que éste conlleve importantes
consecuencias para las instituciones formadoras. Para lograr que el examen tenga efectos
generales sobre el sistema, es necesario que sus resultados sean públicos. En efecto, resultaría
una medida de presión adecuada para las instituciones que los resultados, a nivel agregado,
sean de dominio público. De esta forma, para mantener o aumentar su matrícula,
universidades e institutos tendrían que intentar mejorar sus resultados en el examen mediante
tres estrategias principales: a) Esfuerzos por seleccionar mejores candidatos; b) Mejoramiento
de sus planes de formación y; c) Mayor exigencia del programa con el fin de evitar la
graduación de estudiantes con rendimiento deficitario. Cualquiera de las tres estrategias
resulta adecuada en miras de que no accedan a la profesión candidatos con débiles
credenciales.
Asimismo, resultaría necesario que los resultados en la prueba de habilitación estuviesen
vinculados a la acreditación de los programas de pedagogía. En este sentido, las
universidades estarían obligadas a cumplir ciertas metas de mejoramiento, incluso a riesgo del
cierre de los programas. Adicionalmente, sería conveniente suspender o restringir aportes
económicos del Estado a aquellas instituciones que obtengan reiteradamente resultados
deficientes en el proceso. Así, estas limitaciones harían menos atractivas a aquellas instituciones
de bajo desempeño frente a los potenciales estudiantes.
Una tercera característica necesaria para una prueba de habilitación es que ésta se base en
una aproximación multidimensional al concepto calidad. En este sentido, se debe mencionar
75
que existe una complejidad inicial en este tipo de pruebas. Ésta es que asumen que se puede
medir la calidad de un profesor (o candidato a maestro). Esta situación, que ha sido motivo de
debate en el mundo (UNESCO, 2004) reviste gran importancia, especialmente en función de
los efectos que el examen pudiera tener. Existe consenso acerca de que la calidad docente es
un concepto complejo, difícil de capturar en instrumentos de evaluación.
Una herramienta de este tipo sólo tendrá sentido en la medida en que fuera lo
suficientemente amplia como para medir diferentes áreas del saber de los profesores y de sus
prácticas. En la evaluación, por lo tanto, debería considerarse además del imprescindible
dominio disciplinario, el conocimiento y práctica de la pedagogía, el conocimiento del
currículum, las habilidades comunicacionales y de didáctica, ente otras. Una evaluación
focalizada en cualquiera de estos aspectos en desmedro de los otros significará un
reduccionismo del concepto de calidad docente usado en la práctica del sistema educacional.
La experiencia de los países que han utilizado estos dispositivos demuestra la importancia de
la elaboración de un proceso que evalúe múltiples dimensiones del saber y hacer docente. En
el caso de Corea del Sur, por ejemplo, cuando se implementó el examen para certificar
egresados de carreras de educación, sólo se consideró la aplicación de una prueba de
conocimientos sobre la asignatura a enseñar. Al poco tiempo el instrumento estaba
deslegitimado tanto por los estudiantes como por las universidades y las comunidades
educativas. De esta forma, se avanzó a un sistema multidimensional de medición que
involucraba diversas áreas del saber y actuar docente.
Finalmente, es necesario que un eventual examen a egresados de carreras de educación
considere una metodología de evaluación acorde a la complejidad de lo que se quiere medir.
La experiencia internacional indica que los países que utilizan este tipo de dispositivos lo
hacen como parte de sofisticados mecanismos de evaluación y no sólo como eventos puntuales.
Por ejemplo, tanto Alemania como Corea del Sur han avanzado hacia evaluar a sus maestros
no sólo con pruebas de conocimiento sino que además con entrevistas personales, revisión de
ensayos, supervisión de clases, exámenes orales, presentación de proyectos de investigación,
entre otras. Así, la evaluación no es asumida en esos sistemas como un evento, sino como un
proceso. De esta forma, se dedica un periodo importante (cerca de dos meses en el caso
alemán) a estos procedimientos.
Aparte de los problemas de calidad que supone para el sistema de evaluación una mirada
poco integradora de las diferentes áreas, existe un riesgo importante respecto de los efectos
76
que podría tener el examen sobre las instituciones formadoras. En la medida en que los
resultados sean públicos, las instituciones intentarán obtener los mejores resultados en el test.
De esta forma, mientras la prueba privilegie sólo un área de las competencias necesarias en
la preparación de un profesor, las instituciones tendrán un fuerte incentivo para centrar su
currículum formativo en ese aspecto, reduciendo la calidad de la preparación ofrecida. Este
fenómeno, asociado a las reformas basadas en estándares, ha sucedido en diversos contextos
escolares en la medida en que se han establecido premios o castigos a las escuelas en
relación a sus resultados en pruebas estandarizadas (Casassus, 2009). De esta manera podría
darse un estrechamiento en los currículums de formación de las instituciones, aunque bajo el
sesgado parámetro de calidad escogido se vieran fortalecidas.
Adicionalmente, resultaría necesario que, a la par de una política de evaluación de
estudiantes se propiciará un mecanismo de fortalecimiento de las instituciones y mejoramiento
de los programas. Usualmente las evaluaciones de este tipo tienden a entenderse sólo desde
su dimensión sancionadora, sin considerar que pueden constituir un espacio importante de
retroalimentación y aprendizajes. En este sentido, el desarrollo de planes de fortalecimiento
de programas es una oportunidad para aquellos que logren ciertos niveles que permitan
suponer que en la medida que reciban ciertos apoyos especializados podrían lograr una
mayor productividad en términos de calidad.
Riesgos de un examen obligatorio para egresados de carreras de educación
Aparte de los factores mencionados como necesarios para que una política de esta naturaleza
tenga mayores probabilidades de éxito, existen ciertos riesgos asociados al uso de esta clase
de dispositivos que resulta necesario considerar. A continuación se revisan tales potenciales
efectos no deseados. Éstas pueden estar presentes en más de una de las modalidades de
prueba obligatoria descritas anteriormente (Diagrama N° 3). Para este análisis, sin embargo,
se utiliza como referencia el proyecto acerca de la materia que actualmente se discute en el
congreso.
Tal como se describió anteriormente, el proyecto de “Examen de Excelencia profesional
docente” (MINEDUC, 2010) corresponde a una versión de este dispositivo que tiene por
objetivo proveer de información a los diferentes actores del mercado educativo y de
formación de profesores para la toma de decisiones. La propuesta considera la aplicación de
un examen obligatorio para todos los profesionales que deseen ejercer en la educación con
77
financiamiento estatal, sin carácter habilitante, basado en la medición de conocimientos
disciplinarios y con resultados públicos a nivel de institución formadora. A partir de estas
características (descritas detalladamente en la Tabla N° 3) se estructuran el análisis acerca de
los riesgos de este tipo de dispositivos. Adicionalmente se considera un riesgo adicional en el
caso que la misma fórmula se aprobara en un formato habilitante.
El primero de ellos refiere a la supuesta competencia que se relacionaría al uso de esta
herramienta. Esta característica se encuentra presente especialmente en las modalidades de
pruebas asociadas a estrategias de provisión de información, de la cual el proyecto
actualmente en discusión es representante. En el debate acerca de las diferentes alternativas
de implementación del examen se menciona con frecuencia la conveniencia de que, a partir
de sus resultados, las escuelas compitan por capturar a los mejores docentes. Esta dinámica, sin
embargo, no necesariamente se dará. Existe evidencia de que las escuelas no compiten
necesariamente por calidad (entendida como logros en aprendizajes), sino por una serie de
otros atributos que son valorados por las familias (Elaqcua, 2004). De esta forma, no resulta
evidente que éste sea un factor que inevitablemente afectará las decisiones de los
sostenedores. En cualquier caso, convendría analizar con cuidado los efectos que esta señal
podría tener en un mercado caracterizado por la asimetría entre los establecimientos de
diferente tipo de administración. En consideración a que los establecimientos particulares y
particulares subvencionados tienen mayor flexibilidad para el uso de sus recursos y para
reaccionar a los movimientos del mercado, esto podría resultar perjudicial para los
establecimientos municipales, en que se atiende a gran parte del alumnado más vulnerable
del país, lo cual derivaría en una mayor segregación de los profesores de calidad en el
sistema escolar.
Otro de los principales riesgos se deriva de la implementación de una prueba sin
consecuencias sobre la habilitación. En tal caso, se permitiría a estudiantes de calificaciones
insuficientes ejercer como profesores. El supuesto que hay detrás de este enfoque es que el
mercado laboral docente se regulará en función de la calidad y quienes tengan una débil
carta de presentación (a partir de los resultados del examen) quedarán en la práctica
excluidos de enseñar. Sin embargo, no existe evidencia de esto. En primer lugar, tal situación
sólo podría darse en asignaturas que presentan una elevada cantidad de candidatos
disponibles. En cambio, en áreas de escasez las escuelas tenderían a seleccionar sobre los
candidatos disponibles, independiente de su calidad. Aún en aquellas asignaturas para las
78
cuales hay una mayor cantidad de candidatos, no es claro cuántos de ellos cumplirían con los
requisitos necesarios para ejercer y cuántos serían los cupos disponibles.
Un tercer riesgo que se observa en la propuesta de examen diseñada por el Gobierno se
deriva de una eventual asignación de premios monetarios a profesores que obtengan altas
calificaciones en estas pruebas (situación que no se da en los países de alto desempeño
analizados). En tal caso, se debe calcular bien los montos asociados y la modalidad de sus
pagos. Esto debido a que no existe evidencia de que el pago por mérito constituya un
instrumento efectivo en la política educativa y muchos de ellos terminan funcionando como
premios más que como incentivos para mejorar el desempeño (Springer et al, 2010).
Finalmente, aunque el proyecto del Gobierno no lo considera, resulta necesario mencionar un
riesgo de carácter político asociado a los modelos de pruebas de carácter habilitante. En la
medida en que el Estado permite la existencia de programas que podrían tener un número
importante de egresados que obtengan insuficientes resultados en el examen de habilitación,
se generará una situación de tensión importante. Esto, porque la autoridad habrá permitido el
funcionamiento de estos centros y tendrá fuertes presiones desde los estudiantes para
flexibilizar el proceso en miras de obtener una modificación en los criterios de habilitación.
Por otra parte, existe el riesgo de que la autoridad, previendo esta situación, defina
estándares incluso menores a los razonables para que la reprobación del examen fuese baja.
En tal caso, el examen estaría perdiendo su propósito.
Como se ha señalado en el anterior análisis, existen diversas modalidades asociadas a
pruebas destinadas a evaluar a egresados de carreras de pedagogía. Las propuestas que
las sustentan, sin embargo, no se enfocan en resolver los principales nudos del sistema de
formación de profesores en el país: el bajo estatus social y profesional de las carreras de
educación y la casi inexistente regulación sobre las instituciones formadoras. Medidas
destinadas a enfrentar directamente estos problemas constituirían un gran aporte en la
búsqueda de dotar de mayor calidad a las nuevas generaciones de profesores.
Sin embargo, en un contexto como el chileno, caracterizado por un explosivo aumento en la
matrícula en las carreras de educación, un creciente número de programas de formación y
dudas respecto de la calidad de la formación ofrecida, una prueba de habilitación podría
contribuir a detener el ingreso de nuevos profesores que no cuentan con las competencias
mínimas para ejercer en el aula.
79
Con todo, la alternativa de implementación de esta medida debe ser seleccionada
cuidadosamente puesto que varias de sus modalidades podrían acarrear efectos negativos al
propio sistema de formación de profesores.
80
V. CONCLUSIONES
Los exámenes obligatorios para egresados de carreras de educación son una estrategia
utilizada en diversos sistemas educativos del mundo para garantizar que quienes ingresen al
ejercicio de la docencia cuenten con las calificaciones necesarias para desempeñarse
efectivamente. El uso de este dispositivo ha sido, a la vez, largamente discutido en Chile
durante la última década.
Sin embargo, tanto la experiencia internacional como las propuestas de diversas comisiones
de expertos en el país dan cuenta de la gran variedad de formatos que puede asumir esta
política, así como la diversidad de efectos que a partir de ella se espera obtener. De esta
forma, resulta necesario distinguir entre las distintas variantes de este instrumento y
diferenciar los potenciales beneficios y riesgos asociados a cada uno de ellas.
A partir de lo expuesto en las páginas anteriores es posible determinar, a modo de conclusión,
cinco elementos centrales.
El primero de ellos corresponde a la dificultad asociada a definir la calidad docente. La
literatura internacional ha logrado acreditar que los profesores son sumamente importantes
para producir mejores resultados educativos en los alumnos. Sin embargo, ha sido incapaz de
definir cuáles atributos de los profesores son los que explican ese potencial transformador.
Dada esta dificultad, los sistemas educativos que utilizan exámenes para egresados de
carreras de educación, intentan generar sofisticados sistemas para capturar la multi-
dimensionalidad de este concepto. Así, este tipo de herramienta no constituye, en la
experiencia internacional, un instrumento aislado en el contexto de las políticas destinadas a
generar calidad docente.
El segundo elemento que debe considerarse es que los países que obtienen resultados
destacados en las pruebas internacionales de medición de aprendizajes ponen énfasis en la
selección de los mejores candidatos a la docencia, lo cual en muchos casos (y según algunos
reportes internacionales, la mayoría) no incluye el uso de estas pruebas de conocimientos a los
docentes como mecanismo de control de calidad. De esta forma, tales sistemas educativos no
descansan en el uso de pruebas obligatorias de conocimientos para garantizar que sólo
estudiantes destacados comiencen a formarse como profesores, sino que éstas constituyen sólo
una herramienta más en un set variado de políticas y dispositivos que buscan generar
condiciones para que la docencia cuente con un alto estatus social y profesional.
81
Un tercer elemento a considerar es que, en el caso chileno, existen problemas estructurales
muy importantes que disminuyen las posibilidades de obtener nuevos profesores que cumplan
con altos estándares de calidad. Tales dificultades se resumen en dos elementos. Por una
parte, el bajo estatus social y profesional de la pedagogía y, por otra parte, la casi total
desregulación del mercado de instituciones formadoras de profesores en el país. Un examen
obligatorio para egresados de carreras de educación, si bien en algunas de sus versiones
podría resultar un aporte para lograr mayor calidad, resulta desenfocado respecto de estos
problemas e incapaz de solucionarlos. Por otra parte, el uso de este dispositivo es ineficiente
porque interviene en fases tardías del proceso de formación que podrían ser abordadas con
menor costo mediante regulaciones estatales que actúen directamente sobre la cantidad y
calidad de programas ofrecidos.
En cuarto lugar, cabe mencionar que una de las ventajas de este tipo de dispositivos es que
permite cierto grado de mejoramiento sin la necesidad de generar las complejas reformas
que usualmente se asocian a sistemas de mayor regulación de instituciones. En este sentido, la
utilización de una prueba de conocimientos obligatoria para egresados de carreras de
educación tiene como mayor virtud que permite incentivar cambios (cuya profundidad estará
asociada a las consecuencias que el examen tenga sobre las instituciones) en un sistema de
formación como el chileno que pareciera muy poco permeable a modificaciones y reformas.
En este sentido, considerando las limitaciones y debilidades del sistema chileno de formación
de profesores, la eventual utilización de un dispositivo de este tipo, debería contemplar una
prueba de carácter habilitante, que aborde diferentes áreas del saber y hacer docente, que
evalúe a los candidatos mediante diversas metodologías y cuyos resultados se traduzcan en
fuertes consecuencias para las instituciones formadoras.
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