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1
UNIVERSIDAD CENTRAL DEL ECUADOR
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA, CIENCIAS POLÍTICAS Y
SOCIALES
CARRERA DE DERECHO
El procedimiento administrativo sancionador y su aplicación en el Sistema
Ecuatoriano de la Calidad
Trabajo de Titulación Proyecto de Investigación previo a la obtención del Título
de Abogado de los Tribunales y Juzgados de la República
AUTOR: Silva Banderas Juan Andrés
TUTOR: MS.c Burneo Burneo José Antonio
Quito – 2018
ii
DERECHOS DE AUTOR
Yo, Juan Andrés Silva Banderas en calidad de autor y titular de los derechos
morales y patrimoniales del trabajo de titulación “El procedimiento
administrativo sancionador y su aplicación en el Sistema Ecuatoriano de la
Calidad”, de conformidad con el Art. 114 del CÓDIGO ORGÁNICO DE LA
ECONOMÍA SOCIAL DE LOS CONOCIMIENTOS, CREATIVIDAD E
INNOVACIÓN, concedo a favor de la Universidad Central del Ecuador una
licencia gratuita, intransferible y no exclusiva para el uso no comercial de la obra,
con fines estrictamente académicos. Conservo, a mi favor todos los derechos de
autor sobre la obra, establecidos en la normativa citada.
Asimismo, autorizo a la Universidad Central del Ecuador para que realice la
digitalización y publicación de este trabajo de investigación en el repositorio
virtual, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 144 de la Ley Orgánica de
Educación Superior.
El autor declara que la obra objeto de la presente autorización es original en su
forma de expresión y no infringe el derecho de autor de terceros, asumiendo la
responsabilidad por cualquier reclamación que pudiera presentarse por esta causa
y liberando a la Universidad de toda responsabilidad.
Juan Andrés Silva Banderas
C.C. No. 1720103959
iii
APROBACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN
iv
DEDICATORIA
El resultado de este Proyecto de Investigación lo dedico en primer lugar a Dios,
que ha sido fuente de mi inspiración, entrega y perseverancia a lo largo de toda mi
vida.
A mi padre que con su ejemplo y enseñanzas, ha hecho que comprenda la
importancia del proceder de un abogado, enfocado siempre en la probidad como
profesional del derecho.
A mi madre que con su dulzura ha hecho que comprenda el amor incondicional.
A mis hermanos que siempre han estado a mi lado contribuyendo en mi
crecimiento como persona y profesional.
A mi querida esposa Vanessa Rodríguez que ha sido mi apoyo incondicional y mi
incentivo para seguir adelante.
A mis seres amados que ya no están, pero que siempre me acompañan.
v
ÍNDICE DE CONTENIDOS
Contenido pág.
DERECHOS DE AUTOR ......................................................................................................... ii
APROBACIÓN DEL TUTOR DEL TRABAJO DE TITULACIÓN .................................................. iii
DEDICATORIA ..................................................................................................................... iv
ÍNDICE DE CONTENIDOS ..................................................................................................... v
LISTA DE GRÁFICOS ............................................................................................................ vii
LISTA DE TABLAS ............................................................................................................... viii
GLOSARIO DE TERMINOS .................................................................................................... ix
RESUMEN ............................................................................................................................ x
ABSTRACT ............................................................................................................................ xi
INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 1
CAPÍTULO I .......................................................................................................................... 3
1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA ....................................................................................... 3
1.1. Antecedentes del Problema ..................................................................................... 3
1.2. Planteamiento del Problema ................................................................................... 4
1.3. Formulación del Problema ....................................................................................... 6
1.4. Preguntas Directrices .............................................................................................. 6
1.5. Objetivos .................................................................................................................. 6
1.5.1. Objetivo General .............................................................................................. 6
1.5.2. Objetivos Específicos ......................................................................................... 6
1.6. Justificación .............................................................................................................. 7
CAPÍTULO II ......................................................................................................................... 8
2. MARCO GENERAL ............................................................................................................ 8
TITULO I ........................................................................................................................... 8
2.1. Antecedentes Históricos de la conformación del Estado y el Derecho Administrativo ................................................................................................................. 8
2.2 Del Acto Administrativo .......................................................................................... 11
2.2.1 Elementos del Acto Administrativo ................................................................. 14
2.2.1.1 Elementos Subjetivo. .................................................................................... 14
vi
2.2.1.2 Elementos Objetivos. .................................................................................... 15
2.2.1.3 Elementos Formales. ..................................................................................... 16
TITULO II: ....................................................................................................................... 19
2.3 De la Potestad Sancionadora .................................................................................. 19
2.4 Del Derecho Administrativo Sancionador ............................................................... 22
2.5 Del Procedimiento Administrativo Sancionador .................................................... 23
2.5.1 Proceso y Procedimiento ................................................................................. 24
2.6 Principios Generales del Procedimiento Administrativo Sancionador que Garantizan el Debido Procedimiento Administrativo. .................................................. 26
2.6.1 Principio del Debido Procedimiento Administrativo ....................................... 26
2.6.1.1 De la Motivación del Acto Administrativo. ................................................... 28
2.6.2 Principio de Legalidad Objetiva – Principio de Juridicidad .............................. 31
2.6.3 Principio de Tipicidad ...................................................................................... 33
2.6.4 Principio de Contradicción ............................................................................... 35
2.6.5 Principio In Dubio Pro Actione ......................................................................... 37
2.6.6 Principio de Confianza Legítima ....................................................................... 39
2.6.7 Principio Non bis in Idem ................................................................................. 40
2.6.8 Principio de Eficiencia y Eficacia ..................................................................... 41
2.7 Impugnación del Acto Administrativo .................................................................... 42
2.7.1 Recuso de Reposición ...................................................................................... 45
2.7.2 Recurso de Apelación o de Alzada ................................................................... 47
2.7.3 Recurso Extraordinario de Revisión ................................................................. 47
TITULO III ....................................................................................................................... 49
2.8 Aplicación del Derecho Administrativo Sancionador en el Sistema Ecuatoriano de la Calidad ....................................................................................................................... 49
2.8.1 Antecedentes ................................................................................................... 50
2.8.2 De la Calidad .................................................................................................... 54
2.8.3 De la Constitución del 2008 ............................................................................. 55
2.8.4 Sistema Ecuatoriano de la Calidad y la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad ...................................................................................................................... 57
2.8.5 Infracciones y Responsabilidad por inobservancia a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad ......................................................................................... 67
2.9 Del procedimiento Administrativo Sancionador en el Sistema Ecuatoriano de la Calidad .......................................................................................................................... 69
2.9.1 De la Resolución ............................................................................................... 73
CAPÍTULO III ...................................................................................................................... 76
vii
3. MARCO METODOLÓGICO ......................................................................................... 76
3.1 Determinación de los Métodos a Utilizar .............................................................. 76
3.2 Operacionalización de las Variables ........................................................................ 77
Tabla 1. Operacionalización de la Variable independiente y dependiente .................. 77
3.3 Población y Muestra ............................................................................................... 78
3.4 Técnicas e instrumentos de la investigación ........................................................... 79
3.5 Validez y confiabilidad de los instrumentos .......................................................... 79
3.6 Técnicas de procesamiento y análisis de datos ..................................................... 80
CAPÍTULO IV ...................................................................................................................... 81
4. PROCESAMIENTO Y ÁNALISIS DE LA INFORMACIÓN ................................................ 81
4.1 Análisis e interpretación de los resultados ............................................................. 81
4.1.1 Encuesta realizada a los funcionarios del Ministerio de Industrias y Productividad de la Subsecretaría del Sistema de la Calidad. .................................. 81
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................... 92
4.2. Conclusiones ..................................................................................................... 92
4.3. Recomendaciones ............................................................................................. 93
CAPÍTULO V ....................................................................................................................... 94
5. PROPUESTA ............................................................................................................... 94
Bibliografía ...................................................................................................................... 104
Textos .......................................................................................................................... 104
Cuerpos Legales: ......................................................................................................... 106
Jurisrpudencia ............................................................................................................. 106
Linkografía ................................................................................................................... 107
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico. pág.
Gráfico 1. Pregunta No. 1 ..................................................................................... 81
Gráfico 2. Pregunta No. 2 ..................................................................................... 82
Gráfico 3. Pregunta No. 3 ..................................................................................... 83
Gráfico 4. Pregunta No. 4 ..................................................................................... 84
Gráfico 5. Pregunta No. 5 ..................................................................................... 85
Gráfico 6. Pregunta No. 6 ..................................................................................... 86
viii
LISTA DE TABLAS
Tabla pág.
Tabla 1. Operacionalización de la Variable independiente y dependiente ........... 77
Tabla 2. Población y Muestra................................................................................ 78
Tabla 3. Pregunta No. 1 ........................................................................................ 81
Tabla 4. Pregunta No. 2 ........................................................................................ 82
Tabla 5. Pregunta No. 3 ........................................................................................ 83
Tabla 6. Pregunta No. 4 ........................................................................................ 84
Tabla 7. Pregunta No. 5 ........................................................................................ 85
Tabla 8. Pregunta No. 6 ........................................................................................ 86
Tabla 9. Formulario de la entrevista sobre el procedimiento adminitrativo
sancionador y su aplicación en el Sistema Ecuatoriano de la Calidad. ................. 87
LISTA DE ANEXOS
ANEXO 1 ...................................................................................................................... 108 ANEXO 2 ...................................................................................................................... 109
ix
GLOSARIO DE TERMINOS
Sistema Ecuatoriano de la Calidad: Es el conjunto de normas jurídicas,
procesos e instituciones públicas responsables por velar por la correcta ejecución
de principios y mecanismos de calidad y la evaluación de la conformidad. El
Sistema Ecuatoriano de la Calidad es de carácter técnico y está sujeto a los
principios de equivalencia, equidad, participación, información y excelencia.
Productos Reglamentados: Es todo producto que debe cumplir obligatoriamente
con parámetros técnicos de calidad establecidos un Reglamente Técnico
Ecuatoriano RTE INEN.
Potestad Sancionadora: Es el poder que tiene el Estado para imponer sanciones
a personas naturales o jurídicas que incurran en infracciones o delitos a la ley.
Derecho Administrativo Sancionador: Es el conjunto de normas jurídicas,
jurisprudencia y doctrina que enmarcan los principios y reglas para la correcta
aplicación de un procedimiento administrativo sancionador en contra del
administrado, en el que el Estado hace uso de su detestas punitiva.
Derecho de los Consumidores: Es el conjunto de normas jurídicas encabezadas
por la Constitución de la República que pretenden garantizar a las personas su
derecho a adquirir productos que cumplan con estándares de óptima calidad.
x
TITULO: El procedimiento administrativo sancionador y su aplicación en el
Sistema Ecuatoriano de la Calida.
Autor: Juan Andrés Silva Banderas
Tutor: Dr. José Antonio Burneo
RESUMEN
El Estado tiene como fin primordial proteger el Bienestar Común de quienes habitan en él. Bajo este precepto, fue promulgada en el año 2007 la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad; la cual, tiene como objeto regularizar los productos que se comercializan en el país con estándares de óptima calidad. Posteriormente con la Constitución de la República del Ecuador de 2008, cambia la concepción jurídica constitucional de Estado, siendo éste el promotor y protector de los derechos que en ella se consagran.
El artículo 52 de la Constitución de la República manifiesta los derechos que tienen los consumidores “(…) a disponer de bienes y servicios de óptima calidad y a elegirlos con libertad, así como a una información precisa y no engañosa sobre su contenido y características. (…)” (Constitución de la República del Ecuador, 2008). De esta manera el Estado debe hacer uso de su potestad sancionadora para quienes incumplan con las normas imperativas que regulan la calidad de un producto determinado. La Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad dispone que el Ministerio de Industrias y Productividad es el ente rector del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, investida del ius puniendi para hacer efectivo el derecho de los consumidores a través de un procedimiento administrativo sancionador, en contra de los fabricantes, importadores, distribuidores y/o comercializadores de productos sujetos a Reglamentación Técnica Ecuatoriana.
PALABRAS CLAVE:
SISTEMA ECUATORIANO DE LA CALIDAD, PRODUCTOS
REGLAMENTADOS, POTESTAD SANCIONADORA, DERECHO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, DERECHOS DE LOS
CONSUMIDORES, INFRAESTRUCTURA DE LA CALIDAD.
xi
TITLE: The Santioning Administrative Procedure and its administration in the
Ecuadorian Quality Managemente System.
Author: Juan Andrés Silva Banderas
Tutor: Dr. José Antonio Buerneo
ABSTRACT
The state holds the primary goal of protecting the common welfare of those
inhabiting its territory. With this premise, the Law of the Ecuadorian Quality
Management System was enacted in 2007; it holds the goal of monitoring the
good produced in Ecuador to ensure top quality standards. Subsequently, the
Ecuadorian Constitution of 2008 changed the constitutional, legal conception of
the State; it now becomes the promoter and protector of the rights therein
enshrined. Article 52 of the Constitution of the Republic declares the Consumers
Rights. “(…) to dispose of good and services of the highest quality and to choose
characteristics (…)”. Hence, the State must us its disciplinary power against those
violating the corresponding articles ruling the quality of a certain product. The
Law of the Ecuadorian Quality Managements System determines that the Ministry
of Industry and Production is the governing institution for the Ecuadorian Quality
Management System, holding ius puniendi to enforce the right of consumers
though a penalizing administrative procedure against the manufacturers,
distributors and/or marketers of products subject to Ecuadorian Technical
Regulation.
KEY WORDS:
ECUADORIAN SYSTEM OF QUALITY, REGULATED PRODUCTS, SANTIONING POWER, ADMINISTRATIVE SANTIONING RIGHT, CONSUMER RIGHTS.
1
INTRODUCCIÓN
A partir de la Constitución del 2008 nuestro país se constituye en un Estado
constitucional de derechos y justicia, que bajo este precepto se transforma en el
promotor y responsable del respeto de los derechos consagrados en su Carta
Magna. En este sentido, se puede apreciar en la presente investigación que (por
cuestiones de estudio) su análisis fue dividido en dos partes, la primera en la
conformación del Estado de Derecho como hoy lo conocemos, el ius puniendi
aplicado al derecho administrativo sancionador y los principios generales que
debe contener el procedimiento administrativo; y la segunda, se ha enfocado en el
Sistema Ecuatoriano de la Calidad, su infraestructura y como se origina un
procedimiento administrativo por un presunto incumplimiento, por acción u
omisión, a la Constitución de la República, la Ley del Sistema Ecuatoriano de la
Calidad, su Reglamento General de Aplicación y la reglamentación técnica
ecuatoriana en aras de garantizar el cumplimiento de los derechos ciudadanos
relacionados con la seguridad, la protección de la vida y la salud humana, animal
y vegetal, la preservación del medio ambiente, la protección del consumidor
contra prácticas engañosas y la corrección y sanción de estas prácticas.
Cuando se habla de las infracciones adminitrativas, se podría decir que una
persona, posiblemente, durante toda su vida no se vea involucrado en un delito
penal, pero categóricamente se puede asegurar, que todo individuo continuamente
comete infracciones administrativas, aunque no siempre reciba una sanción. De
manera muy sucinta, se explicará de forma axiológica la naturaleza y razón de
existir del derecho administrativo sancionar; más, es necesario puntualizar la
problemática y desconformidades que surgen de la aplicación de éste. Partiendo
de que dentro del universo normativo que comprenden las sanciones
administrativas, encontramos un sin número de infracciones que emite la función
legislativa y los diferentes órganos públicos - como los son las ordenanzas
municipales y reglamentos técnicos ecuatorianos - que para un profesional del
Derecho resulta difícil conocerlas, más aun para los particulares que no están
inmersos en la materia; de cierta forma, el Estado deja en incertidumbre haciendo
uso de la máxime en derecho que “el desconocimiento no exime de culpa”.
2
CAPÍTULO I: En este capítulo podremos ver cuál es la problemática de la
presente investigación, en primer lugar, de cómo la potestad sancionadora se
vuelve un instrumento necesario para la administración, para mantener el
bienestar común del país, y en segundo, los principios que deben desprenderse del
procedimiento administrativo para que lo actos emanados no atenten contra los
derechos de los administrados y garantice el debido procedimiento. Que luego del
respectivo analisis se enfoca su aplicación en el Sistema Ecuatoriano de la
Calidad.
CAPÍTULO II: En este capítulo se desarrolla el Marco Teórico, mismo que
contiene los antecedentes de la investigación, normativa, doctrina y el enfoque del
tema de estudio.
CAPÍTULO III: En este capítulo se desarrolla metodología investigativa que
permite desarrollar el Trabajo Especial de Grado. Se presentan aspectos como el
tipo de investigación, los métodos, las técnicas e instrumentos de recolección de la
información y procedimientos de la investigación jurídica.
CAPÍTULO IV: En este capítulo se interpreta la discusión, datos y resultados,
conclusiones y recomendaciones obtenidos de la investigación, además de los
diversos recursos utilizados para el éxito de esta investigación.
CAPÍTULO V: En este capítulo se plantea la propuesta como una solución al
problema.
3
CAPÍTULO I
1. DEFINICIÓN DEL PROBLEMA
1.1. Antecedentes del Problema
La visión y estructura que hoy se conoce como Estado ha sido producto de un
desarrollo filosófico, político, económico, doctrinario y social que se ha ido
articulando al paso del tiempo; creando mecanismos y otorgando potestades a la
administración pública para que de esta manera se garantice el Bienestar Común
de un país y salvaguarde los derechos fundamentales consagrados en la
Constitución de la República. Una de éstas es la denominada potestad
sancionadora, la cual consiste en la facultad que tiene el Estado de ejercer su
poder de imperio (poder público) y emitir sanciones a las personas que infrinjan
por acción u omisión las normas imperativas o prohibitivas que forman parte del
ordenamiento jurídico, ya sean éstas naturales o jurídicas. El ejercicio de esta
potestad punitiva tiene una dualidad dentro de nuestro sistema jurídico represivo,
ya que el ius puniendi puede manifestarse o materializarse en el derecho penal y
en el derecho administrativo sancionador, también llamado este último derecho
penal administrativo, en las que se debe “distinguir el delito penal del delito
administrativo por la diversa fisionomía que presentan ambos hechos ilícitos”;
con lo que podemos decir que mediante el derecho administrativo sancionador se
“pueden imponerse sanciones a quienes incurran en la inobservancia de las
acciones u omisiones que le son impuestas por el ordenamiento normativo
administrativo, o el que sea aplicable por la Administración Pública en cada
caso” (López, 2000) y en cuanto al derecho penal se reserva su campo de acción a
los casos más graves, a conductas que socialmente son intolerantes que se rigen
estrictamente a lo tipificado en el Código Integral Penal y tratados internacionales
concordantes en instancia judicial.
En virtud del tema que se plantea, es preciso referirse a esta potestad coercitiva
dentro del derecho administrativo sancionador, considerándose “ante todo, de
índole administrativa, siendo lo sancionador una rama de la misma” (López,
4
2000); que para su correcta aplicación es indispensable que el ordenamiento
jurídico prevea la instauración de un procedimiento administrativo que debe
regirse estrictamente a los principios de juridicidad, legalidad, proporcionalidad,
debido proceso, derecho a la defensa, pro actione, confianza legítima, eficiencia y
eficacia. Es conveniente señalar que este procedimiento es escrito, por lo que todo
lo actuado por la administración y el sujeto pasivo investigado, es necesario la
conformación de un expediente; en cual, se pueda comprobar de la existencia del
hecho atribuido y la responsabilidad a través de la emisión del acto
administrativo, que es la resolución de la causa. Además debe prever al
administrado la posibilidad de interponer recursos administrativos contra el acto
emanado, en el supuesto de que haya existido una vulneración a sus derechos.
En atención a lo antes mencionado, las normas que integran el ordenamiento
normativo del Ecuador encabezadas por la Constitución de la República, la Ley
del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, su Reglamento General de Aplicación, el
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE),
el Plan Nacional del Buen Vivir y en nuevo Código Orgánico Administrativo
(COA), constituyen el andamiaje y el sustento para instaurar un procedimiento
administrativo sancionador. Se debe comprender que este sistema represivo tiene
como objeto la regulación de productos que se comercializan a nivel nacional, con
la reglamentación técnica ecuatoriana vigente; para que de esta manera, se
fomente el incremento de la competitividad del sector industrial a través del
cambio de la matriz productiva y se garantice el derecho a los consumidores el
acceso a mercadería de óptima calidad “relacionados con la seguridad, la
protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal, la preservación al
medio ambiente, la protección del consumidor contra prácticas engañosas y la
corrección y sanción de estas prácticas”. (Ley del Sistema Ecuatoriano de la
Calidad, 2007).
1.2. Planteamiento del Problema
El tema que se propone plantear para el desarrollo de la presente investigación,
versa sobres los principios generales que se derivan al ejecutarse un
5
procedimiento administrativo sancionador, y como éstos se emplean en el Sistema
Ecuatoriano de la Calidad.
Al hacer referencia a este tema, es imperativo mencionar que el Ecuador es un
Estado constitucional de derechos y justicia, lo cual significa que es el encargado
de velar por el fiel cumplimiento y respeto a los derechos que en su Carta Magna
se consagran. De esta manera, se debe considerar que dentro del ordenamiento
jurídico ecuatoriano no existe uniformidad en la instauración de procedimientos
administrativos sancionadores, creando confusión para muchos profesionales del
Derecho, funcionarios públicos con la posible vulneración a los derechos de los
administrados. Por lo que la administración pública, como ejecutora de las leyes
emanadas y protectora de las garantías constitucionales, al momento de instaurar
un procedimiento administrativo y hacer uso de su potestad sancionadora (ius
puniendi), deben regirse obligatoriamente por los principios de juridicidad,
legalidad, debido proceso, proporcionalidad, derecho a la defensa, pro actione,
confianza legítima, eficiencia y eficacia.
El Sistema Ecuatoriano de la Calidad, se encuentra regulado por la Ley del
Sistema Ecuatoriano de la Calidad, promulgada en el Registro Oficial 26 el 22 de
febrero de 2007 y reformada el 22 de diciembre de 2010 y se rige bajo los
principios de equidad, equivalencia, participación, excelencia e información; la
misma que se aplica “a todos los bienes y servicios, nacionales o extranjeros que
se produzcan, importen y comercialicen en el país” (Ley del Sistema Ecuatoriano
de la Calidad, 2007). Esta ley otorga al Ministerio de Industrias y Productividad el
ius puniendi, a través de la Subsecretaría del Sistema de la Calidad, para que
mediante un procedimiento administrativo se determine la responsabilidad de
quienes fabriquen, importen, distribuyan y/o comercialicen bienes que por acción
u omisión infrinjan con la reglamentación técnica ecuatoriana establecida; y, por
otra parte hay que enfatizar en los principios inherentes al procedimiento
administrativo sancionador, para que la administración no atente contra las
garantías constitucionales emitiendo actos administrativos de forma arbitraria.
6
1.3. Formulación del Problema
¿Cómo se garantiza el derecho al debido proceso a los administrados incoados en
un procedimiento administrativo sancionador en el Sistema Ecuatoriano de la
Calidad, para que los actos administrativos emitidos por el órgano competente no
sean arbitrarios?
1.4. Preguntas Directrices
¿Cuáles son los derechos de los administrados incoados en un procedimiento
administrativo sancionador?
¿Cómo debe proceder la administración pública para no emitir actos arbitrarios?
¿Quién ejerce la potestad sancionadora y el control y vigilancia de mercado?
¿Qué políticas estructurales se deben implementar para obtener productos de
óptima calidad y cuál es su importancia?
1.5. Objetivos
1.5.1. Objetivo General
Analizar los principios generales del procedimiento administrativo sancionador y
las garantías que se derivan para que los actos administrativos emitidos por la
autoridad competente respeten el debido proceso al debido proceso de que tienen
los administrados.
1.5.2. Objetivos Específicos
Establecer los principios generales del procedimiento administrativo sancionador
incoados en función a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad.
Determinar garantías que tienen los consumidores de adquirir productos de óptima
calidad y la responsabilidad que tienen los fabricantes, importadores,
distribuidores y/o comercializadores de productos sujetos a la Reglamentación
Técnica Ecuatoriana.
7
Determinar la actividad de la administración pública al hacer uso de su potestad
sancionadora y la emisión de actos administrativos dentro de un procedimiento
administrativo sancionador.
1.6. Justificación
El presente tema investigativo es pertinente, útil, factible y novedoso, ya que el
mismo pretende puntualizar y aclarar los principios generales que se desprenden
en un procedimiento administrativo sancionador, encaminado a la autoridad
competente a emitir el acto administrativo correspondiente de manera adecuada al
ordenamiento jurídico, garantizando los derechos a los administrados en el
correcto proceder de la administración pública; y de este análisis, se deriva un
tema que para muchos resulta nuevo, como lo es el Sistema Ecuatoriano de la
Calidad; el mismo que determina los diferente procesos para determinar la
“conformidad” de un producto que se comercializa en nuestro país sometido a
reglamentación técnica, atendiendo las necesidades de óptima calidad en beneficio
de la industria y los derechos del consumidor.
Este tema investigativo guarda perfecta relación con la ejecución del Plan
Nacional del Buen Vivir, ya que el mismo establece en sus Políticas y
Lineamientos Estratégicos en “fortalecer el marco institucional y regulatorio que
permita una gestión de calidad en los procesos productivos y garantice los
derechos de consumidores y productores” (Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo, 2017).
En tal virtud, resulta este tema de vital importancia para nuestro estudio, ya que
un número elevado de consumidores y productores desconocen los lineamientos
para determinar si un producto cumple con los estándares de calidad; y de igual
manera, analiza los principios del procedimiento administrativo sancionador, ya
que la administración pública por desconocimiento a los mismos, se encuentra en
una potencial vulneración a los derechos de los administrados al emitir actos de
forma arbitraria.
8
CAPÍTULO II
2. MARCO GENERAL
TITULO I
2.1. Antecedentes Históricos de la conformación del Estado y el Derecho Administrativo
La concepción de Estado moderno ha sido el producto de un largo desarrollo en la
historia del saber humano. Partiendo desde el principio ubi societas, ibi ius, el
hombre siempre ha aspirado por la regularización de su convivencia social con
sujeción al Derecho, como por ejemplo se puede apreciar la polis griega, civita y
res publica romana o las denominadas Ciudades-Estado, que son claras
manifestaciones de la organización político-social de un pueblo.
El término Estado como forma de organización social fue planteado por primera
vez por Nicolás de Maquiavelo en su obra emblemática el Príncipe, que en su
primer capítulo afirma “Todos los estados, todos los dominios que han tenido y
tienen imperio sobre los hombres han sido y son repúblicas o principados.”
(Machiavelli, 2012). El fin de la Edad Media, fue el episodio de varias
transformaciones que afectaron la organización político-social de Europa, al
concentrarse en el monarca todos los privilegios de los señores feudales, de las
universidades y de los gremios; adquiriendo de esta manera un poder absoluto y
centralizado. Estas prerrogativas implantaron dentro de la conciencia colectiva, de
las personas de aquel entonces, una serie de ideas que proclamaban “La voluntad
de Rey es la ley”, “El Rey no se equivoca”, “El Rey no pude causar daño”
(Degadillo Gutiérrez & Espinosa, 2005). La manifestación más clara de este
Estado Absolutista lo vemos reflejado en la afirmación de Luis XIV al decir
categóricamente “El Estado soy Yo”.
Con estas consideraciones, se puede deducir que no existía un derecho
administrativo como tal, ya que el monarca no se encontraba sujeto a regulaciones
fijas en el ordenamiento jurídico y sus actuaciones estaban centradas en sus
9
“facultades ilimitadas para preservar su existencia, asegurando la defensa frente
al exterior, la paz interior y la justicia entre particulares.” (Degadillo Gutiérrez
& Espinosa, 2005, pág. 2). El rey tenía una soberanía absoluta sobre cualquier
persona e institución, a causa de esta soberanía no tenía responsabilidad de sus
actuaciones por los daños causados y al no existir institución o persona alguna que
regule sus actuaciones no podía ser demandado. Estos privilegios descomunales e
ilimitados que les fueron otorgadas a los monarcas, abrieron las puertas a una
serie de arbitrariedades e injusticias que afectaron y desvirtuaron claramente el
sentido propio de lo que conlleva la organización de un Estado, transformándolo
en una tiranía.
Estos acontecimientos desembocaron en la inconformidad con el régimen
establecido, provocando el levantamiento de las personas que prenden una lucha
por el Derecho, que ataque la arbitrariedad y la injusticia. La Revolución Inglesa
de 1688, la Independencia de los Estados Unidos de América en 1776 y la
Revolución Francesa de 1789, son claras expresiones de desacuerdo contra el
poder absolutista concentrado en el monarca.
La Revolución Francesa fue el acontecimiento que marco el fin del ancian régime
y por ende el deseo de erradicar la tiranía producto del Estado Absolutista, bajo el
grito de Libertad, Igualdad y Confraternidad. Aquí se plantearon dos ideas
fundamentales que son: el Principio de Legalidad expuesto por Juan Jacobo
Rousseau y la División de Poderes desarrolladas por Montesquieu tomando de las
ideas John Locke. Estos planteamientos atacan directa y profundamente a los
mecanismos organizacionales instaurados durante el antiguo régimen; ya que el
primero, parte de la expresión de la voluntad general, es decir, que la soberanía
del Estado radica en el pueblo y la misma debe ser expresada a través de la leyes,
atendiendo las necesidades colectivas sin que tienda a un objeto individual, ya que
de esta manera perdería su carácter de equidad siendo parcializada e injusta. El
segundo, sienta las bases para la democracia, el poder del Estado se divide en la
Función Legislativa, Ejecutiva y Judicial, dotadas cada una de ellas de
independencia y completa autonomía, al respecto Montesquieu dice que el poder,
por naturaleza, concentrado en una sola persona es propenso a transformarse en
tiránico, por lo que manifiesta:
10
Cuando el poder legislativo y el ejecutivo se reúnen en la misma persona ó el mismo cuerpo de magistrados, no hay libertad, porque puede temerse que el monarca ó el tirano haga leyes tiránicas para ejecutarlas tiránicamente (…) No hay tampoco libertad si el poder judicial no está separado del legislativo y del ejecutivo. Si está unido á la potestad legislativa, el poder de decidir de la vida y la libertad de los ciudadanos será arbitrario, (…) (Montesquieu, 1906, pág. 227)
Con el destronamiento y muerte de Luis XVI, los revolucionarios ponen en
marcha la ejecución de estas ideas para la conformación del nuevo Estado, el
Estado de Derecho. Con la división de funciones se asimilan los planteamientos
alemanes, al determinar que el Estado sería ante todo una persona jurídica, y de
esta manera “permite iniciar, justificar y sostener la magna construcción de su
comportamiento ante el derecho” (García de Enterría & Fernández , 2008, pág.
4). Al ser constituida y considerada como tal, se justifica la división del poder en
Funciones, que de forma imperativa tienen sujeción a las disposiciones del
ordenamiento jurídico establecido y su responsabilidad con los particulares. Aquí,
como lo expresa el ilustre tratadista español Eduardo García de Enterría, nace el
derecho administrativo, ya que a partir de nuevo régimen esta rama del Derecho
adquiere una estabilidad dentro del ordenamiento jurídico, permitiendo el
desarrollo de la misma hasta nuestros días.
Antes de hablar del derecho administrativo, es conveniente detenerse a analizar
los conflictos que surgieron entre revolucionarios franceses de 1789, en cuanto a
la aplicación de los principios de Legalidad y de División de Poderes, ya que
desde cierto punto de vista, ambas pueden ser incompatibles por la supremacía de
la ley que rompe el equilibro entre las Funciones, la Función Legislativa se
encontraría en un grado superior con respecto a las otras dos. En 1799 se pretende
crear mecanismos complementarios para armonizar las inconsistencias entre la
convivencia de estos principios. Se determinaron diferencias sobre el Legislativo
y Judicial, pero si este segundo es el encargado de juzgar ¿qué ocurría con las
actuaciones derivadas del Ejecutivo?, ya que por naturaleza la Función Judicial se
encarga de resolver los conflictos que surgen entre particulares, más no entre la
administración y los gobernados. Por lo que se decidió que el Ejecutivo fuera el
que se auto tutelara y la facultada de revisión de los actos impugnados, en
instancia diferente, se le fue otorgada al Consejo de Estado, quien era el tribunal
11
encargado de dictaminar si las actuaciones del Ejecutivo fueron emitidas acorde o
no a la ley. Posteriormente, a verificar la eficiencia del Consejo de Estado por su
ecuanimidad y rigor jurídico fue elevado a tribunal autónomo, lo que sería la
jurisdicción contencioso administrativa. Sobre esta etapa de la historia Agustín
Gordillo señala:
En este momento se da el germen del moderno derecho administrativo pues al tornarse conciencia de que existen derechos de los individuos frente al Estado, y que el primero es un sujeto que está frente a él, no un sujeto que éste pueda simplemente mandar, surge automáticamente la necesidad de analizar el contenido de esa relación entre sujetos, y de construir los principios con los cuales ella se rige. (Gordillo A. , 2017)
Como es de advertir, con la estructura del nuevo Estado de Derecho y la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, se podría
decir que el derecho administrativo se constituye como el derecho del Estado; ya
que, éste fija los lineamientos para la ejecución y cumplimiento de sus fines, que
se pueden resumir en el Bienestar Común.
2.2 Del Acto Administrativo
Abarcar la noción y antecedentes del acto administrativo, es de igual forma un
análisis histórico arduo, que es concomitante a la formación del Estado. Previo al
concepto de acto administrativo, se considera importante mencionar al acto
jurídico, ya que como se podrá ver el acto administrativo se deriva de éste.
Varios tratadistas han definido al acto jurídico, al decir que es “la manifestación
voluntaria encaminada a la producción de efectos jurídicos, tales como
modificación, creación o extinción de una relación jurídica” (Monroy Cabra,
2006, pág. 529), que en otras palabras, sería la conducta humana exteriorizada que
genera efectos en Derecho.
Con esto, el acto administrativo se constituye en el mecanismo por el cual la
administración pública en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales
se pronuncia sobre sus actuaciones, que tienen incidencia con los particulares. El
tratadista Bocanegra dice que “es todo acto jurídico dictado por la
Administración y sometido al Derecho Administrativo” (Bocanegra, 2006). Para
12
Roberto Dromi el acto administrativo “es toda declaración unilateral efectuada
en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos
individuales en forma directa” (Dromi, 2009, pág. 259), este concepto ha sido
acogido íntegramente en el Estatuto Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva en su artículo 65. Más con la promulgación del Código
Orgánico Administrativo (COA), el concepto de acto administrativo tiene otras
variantes al rezar:
Art. 98.- Acto administrativo. Acto administrativo es la declaración unilateral de voluntad, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su cumplimiento y de forma directa. Se expedirá por cualquier medio documental, físico o digital y quedará constancia en el expediente administrativo. (Código Orgánico Administrativo, 2017)
De esta manera, podemos puntualizar que ni las leyes, la doctrina o la
jurisprudencia han podido dar una definición unificada del acto administrativo. En
tal virtud, definimos al acto administrativo como un instrumento inherente a
administración pública, que en ejercicio de sus funciones se pronuncia mediante
una declaración unilateral que tiene completa sujeción a la Constitución y la Ley,
que genera efectos jurídicos a los particulares de forma directa y que al
encontrarse sustentado por una norma se presume su legitimidad y ejecutoriedad
de mismo.
Es importante resaltar la presunción de legitimidad con la que el acto
administrativo se reviste, ya que “se deriva la obligatoriedad o exigibilidad del
acto, lo que hace que los destinatarios del mismo tengan el deber jurídico de
cumplirlo.” (Silva Banderas, 2017, pág. 66)
Ahora bien, atendiendo a lo que manifiesta el artículo 98 del COA, al decir que
los efectos jurídicos del acto administrativo pueden ser generales, esto
posiblemente pueda acarrear una confusión al estudiante de Derecho, con lo que la
doctrina llama actos administrativos generales o abstractos, los cuales considero
importante señalar. Desde un punto de vista formal, podríamos decir, que toda
declaración administrativa que genera efectos jurídicos sería un acto
administrativo; pero si atendemos al sentido material, un sector doctrinal mantiene
13
que el acto administrativo tiene un contenido amplio. El profesor argentino
Marienhoff que defiende esta corriente nos dice:
Cuando se habla de actos administrativos “generales” o “abstractos” entendiéndose referir a los “reglamentos” cuya emisión sea atribución jurídica propia del Poder Ejecutivo, vale decir, entre nosotros entendiéndose referir a los reglamentos autónomos – independientes o constitucionales – y a los reglamentos de ejecución. Tales reglamentos son, indiscutiblemente, “actos administrativos”: los emite el órgano administrativo (Poder Ejecutivo) en ejercicio de potestades propias, expresando así su voluntad a través del medio y del instrumento jurídico a su alcance. (Marienhoff, 1966, pág. 223 y 224).
Otros juristas no consideran que los reglamentos, que generan efectos jurídicos
generales, sean considerados como actos administrativos. Sin lugar a dudas ambos
son instrumentos jurídicos que tiene la administración, pero entre uno y el otro
tiene diferencias substanciales. Una de ellas es que los reglamentos forma parte
del ordenamiento jurídico (Potestad Reglamentaria de la Administración), es por
así decirlo, un complemento en cuanto a la aplicación para hacer efectivos los
presupuestos legales. En cambio, siguiendo la teoría del acto administrativo, nace
como ejecución a la Constitución o la Ley en cuanto ordena a la administración
Pública a pronunciarse amparado en el ordenamiento jurídico. Al respecto los
tratadistas García de Enterría y Ramón Fernández indican que:
La distinción es normalmente visible por sí misma, especialmente porque la individualización de la norma que cumple el acto se traduce en que este suele presentarse con un destinatario concreto (la sanción administrativa se impone a una persona determinada, la licencia se otorga a un peticionario concreto, el nombramiento o la jubilación de un funcionario se discierne en favor de alguien con su nombre y apellido), en tanto que los reglamentos, como la normas por lo común, suelen hablar un lenguaje impersonal y abstracto. (García de Enterría & Fernández , 2008, pág. 161)
Con esta explicación, resulta más sencillo entender el espíritu de nuestro Código
Orgánico Administrativo, ya que los efectos jurídicos generales que se deprenden
del acto administrativo, no son los referentes a la Potestad Reglamentaria de la
administración que se denominan actos normativos. Lo que el artículo 68 hace
referencia es a los actos administrativos que tienen como destinatarios a una
pluralidad indeterminada de personas, como por ejemplo: el Control y Vigilancia
de Mercado dispuesto por la Subsecretaría del Sistema de la Calidad para verificar
el cumplimiento de un producto sujeto a reglamentación técnica que se
14
comercializa a nivel nacional; la convocatorias a exámenes para alumnos que
quienes ingresar a una universidad pública; convocatorias de concurso de mérito y
oposición para un cargo público; o, un concurso de licitación en materia de
contratación pública.
2.2.1 Elementos del Acto Administrativo
Es menester hacer referencia en este apartado los elementos que conforma el acto
administrativo para su validez, ya que su irregularidad en su formación puede ser
fuente de vicios que afecten al mismo; de lo antes mencionado estos elementos se
concretan en: subjetivos, objetivos y formales:
2.2.1.1 Elementos Subjetivo.
Este elemento hace referencia a los sujetos que intervienen en el acto
administrativo, que para efectos de la presente investigación, estos sujetos se
dividen en activo y pasivo. El sujeto activo es siempre el órgano de la
administración pública, quien emite el acto; el pasivo son aquellas personas a
quienes se dirige y se ejecuta el acto administrativo, que pueden ser particulares u
otro órgano administrativo. Para que el acto administrativo tenga validez, el ente
emisor debe constar con dos elemento substanciales, que son la competencia y la
voluntad.
La competencia hace alusión al conjunto de facultades que la Constitución o la
Ley confieren al órgano administrativo y que se constituye en razón de la materia,
grado, territorio y tiempo.
a) En razón de la materia: es la que mediante el derecho objetivo otorga una
serie de atribuciones y funciones para el cumplimiento de las tareas que se
encomienda a un órgano público, bajo el principio de especialidad; lo que
quiere decir, que su competencia se limita para la realización de todo
aquello que se vincula a sus fines de su creación (Cassagne, 2008, pág.
187).
b) Razón del lugar o territorio: esta se refiere a la división en que la
competencia de la autoridad administrativa tiene sobre espacio o
15
circunscripción determinada en la que se encuentra limitada su accionar.
Así se puede entender que diferentes funcionarios tengan competencia
idéntica en razón de la su materia pero que actúen en razón de su territorio.
(Cassagne, 2008, pág. 187)
c) Razón del grado o competencia vertical: esta se halla vinculada a la
jerarquía que una institución pública se encuentra estructurada de manera
piramidal.
d) Razón del tiempo: a esta se la puede entender que la competencia se
encuentra sujeta un plazo de duración en la que a la autoridad
administrativa le es posible actuar.
La voluntad por su parte, no se la debe entender con la concepción clásica que nos
da el derecho privado, ya que en éste se encuentra liderado por un deseo
individualista; en cambio, la voluntad administrativa persigue como finalidad el
interés común. El tratadista Juan Carlos Cassagne al respecto indica: “La voluntad
“constituye siempre la construcción real de una realidad psíquico-físico” la cual
existe tanto en los órganos cuyo titular es un individuo como en los órganos de
carácter colegiados, admitiéndose su configuración en forma implícita o por
silencio.” (Cassagne, 2008, pág. 182)
En nuestro ordenamiento jurídico, tanto como en el ERJAFE en sus literales b) y
e) del artículo 129, como en el COA en sus números 1 y 3 del artículo 99, señalan
que la inobservancia de este elemento reviste de invalidez al acto administrativo,
acarreando la nulidad de pleno derecho.
2.2.1.2 Elementos Objetivos.
Los elementos objetivos del acto administrativo se configuran con el objeto, el
motivo y el fin. En este sentido, el objeto se refiere al contenido del acto ya que
éste debe cumplir con ciertos requisitos como ser lícito, posible y determinado
o determinable. Esto quiere decir, que el acto administrativo tiene que ser real
y en su materia de actuación, que como se ha indicado anteriormente, debe
estar acorde al ordenamiento jurídico que le otorgue su potestad de obrar; de tal
forma, su realización y exposición deben estar dictados de manera clara y
16
precisa a fin de que el particular, a quien se dirige el acto administrativo, pueda
conocer plenamente su contenido. (Degadillo Gutiérrez & Espinosa, 2005, pág.
271).
El motivo, también llamado presupuesto de hecho y causa, se encuentra
constituido por los hechos o circunstancias reguladas por el derecho, que son
aquellos antecedentes que preceden y provocan el acto. Por tal razón, la
doctrina se ha referido que el motivo es la razón de ser del acto. (Degadillo
Gutiérrez & Espinosa, 2005, pág. 271)
El fin por su parte, es el propósito que la administración al momento de emitir el
acto administrativo, que siempre tiene que justificarse con la satisfacción del
interés público. Al respecto el tratadista José María Boquera señala:
Pero no es el interés público en abstracto, sino un fin u objeto concreto cuya satisfacción es el interés público. La denegación de una licencia de edificación, por ejemplo, tiene por fin evitar que se construya una determinada que se construya una determinada obra en un lugar determinado, o cual favorece el ordenado desarrollo de la ciudad, que es de interés público. (Boquera Oliver, 1988, pág. 82)
Cabe decir, que la doctrina ha establecido diferentes reglas para que la
administración pública pueda alcanzar el fin propuesto, en las siguientes:
a. El agente público no puede perseguir sino un fin de interés general; b. Con el acto no debe perseguirse una finalidad en oposición con la ley; c. No basta que el fin perseguido sea lícito y de interés general, sino que es
necesario, además, que sea que sea de la competencia del agente que realice el acto; y
d. Pero aun siendo lícito el fin de interés público y dentro de la competencia del órgano, no puede perseguirse sino por medio de los actos que la ley ha establecido al efecto. (Fraga, 2000, pág. 270)
2.2.1.3 Elementos Formales.
Los elementos formales del acto administrativo, se encuentran integrados por
observancia al procedimiento que se encuentra prescrito en el ordenamiento
jurídico, que sirvieron para la elaboración del acto para comunicar al sujeto pasivo
del mismo. Son estos medios que instrumentalizan o exteriorizan la voluntad
administrativa que se perfecciona con la publicidad o notificación del acto. El
17
cumplimiento al procedimiento es substancial y una garantía constitucional que
tienen los particulares, que de no ser emitido acorde a lo prescrito en la norma
puede conllevar a lo que la doctrina llama vicio de procedimiento o vulneración a
lo que nuestra Constitución de la República denomina garantía al debido proceso,
que acarrea la nulidad del acto.
Esta exteriorización del acto administrativo, como regla general, tiene que ser de
manera expresa y escrita aunque hay excepciones en que permite que el acto sea
dictado de forma verbal, signos o señales, tácitos y los presuntos. García de
Enterría identifica que el procedimiento sería un modo de producción de acto, en
el que se aplican las normas jurídicas superiores al mismo. El mismo autor
menciona la regulación simultánea de este procedimiento en las siguientes:
Primero, una actividad administrativa determinada para llegar a la fijación del supuesto de hecho del que hay que partir. (…); En segundo término, la participación de una pluralidad de sujetos o de órganos (…), cada uno con la función de iluminar un aspecto determinado, o todos ellos, de la cuestión a decidir; Tercero, la necesidad de adoptar unas ciertas formas de actuación (…); Cuarto, y con relevancia jurídica especial, la participación de las personas que tienen la condición formal de “partes” en el procedimiento distintas de la administración actuante (…) o de estar informado (…) o de recibir las notificaciones de los actos que les afectan (…). (García de Enterría & Fernández , 2008)
Un elemento importante es la publicidad o notificación del acto administrativo, ya
que de este se deriva el perfeccionamiento del acto. Sin la notificación el acto
carece de eficacia, a pesar de que pueda ser válido. Guillermo Cabanellas en su
Diccionario Jurídico señala que la notificación es el “acto de dar a conocer a los
interesados la resolución recaída en un trámite o en un asunto judicial.”
(Cabanella de la Torre, 2006, pág. 258); que se traduce en la acción de informar al
administrado sobre una decisión del órgano público. La ex Corte Suprema de
Justicia sobre la notificación ha realizado las siguientes puntualizaciones:
Notificación es el acto jurídico mediante el cual se comunica de una manera auténtica a una persona determinada o a un grupo de personas la resolución judicial o administrativa de una autoridad, con todas la formalidades presupuestada por la ley; (…) (Gaceta Judicial , 2000)
El artículo 66 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función
Ejecutiva (ERJAFE), con respecto a este tema dispone:
18
Art. 66.- VIGENCIA.- Los actos administrativos, para su plena validez deberán ser obligatoriamente notificados al administrado y mientras no lo sean no tendrán eficacia con respecto a quienes se haya omitido la notificación. La ejecución de actuaciones ordenadas en actos administrativos no notificados constituirán, para efectos de la responsabilidad de los funcionarios públicos, vías de hecho. (ERJAFE, 2002)
De igual manera el COA, trata sobre la eficacia del acto administrativo mediante
la notificación en su artículo 101. De esta forma podemos apreciar, que la
notificación del acto administrativo se constituye, de forma esencial, como un
requisito que viabiliza la ejecución del mismo. Desde un punto de vista personal,
se considera que si la autoridad pública que emite el acto lo hace efectivo sin
ponerlo en conocimiento del particular, se transformaría en una actuación
clandestina de la administración, que acarrearía vicios en el acto administrativo.
Por tal razón, el ERJAFE determina en su artículo 126 el plazo en que el acto
debe ser notificado y en su artículo siguiente contempla como se debe realizar la
notificación.
El Código Orgánico Administrativo de igual manera, dedica el Capítulo Cuarto a
la notificación, este cuerpo normativo en su artículo 164, señala que la
notificación “es el acto por el cual se comunica a la persona interesada o a un
conjunto indeterminado de personas, el contenido de un acto administrativo para
que las personas interesadas estén en condiciones de ejercer sus derechos. (…)”
(Código Orgánico Administrativo, 2017). Ahora bien, visto los avances
tecnológicos de nuestros últimos tiempos la notificación se la puede realizar de
manera física o digital.
Al habernos referidos a la eficacia del acto administrativo, se considera pertinente
agregar lo que el tratadista Bartolomé Fiorini dice al respecto:
La eficacia permite practicidad que se encuentra latente en el seno del acto, por eso puede expresarse que el acto administrativo existe pero no se ejecuta. La eficacia es una formalidad que permite su realización. Mientras ésta no aparece, como el acto no crea aún relaciones o vínculos jurídicos con el exterior, podrá retirado, desistiendo o anulando. La eficacia no se identifica con la condición de su exigibilidad, pues un acto puede ser eficaz, pero se difiere su ejecución porque no ha cumplido la que se refiere a su exigibilidad y podrá ser una fecha determinada o el vencimiento del plazo, o el cumplimiento de un acontecimiento. (Fiorini, 1968, pág. 447)
19
TITULO II:
2.3 De la Potestad Sancionadora
La configuración de las potestades que tiene un Estado, se la puede concebir como
propias en su calidad de Imperium, que a través del ordenamiento jurídico
(principio de legalidad) se delega a las diferentes funciones para que actúen en
beneficio del interés general. Dentro de nuestro sistema jurídico existe la Potestad
Sancionatoria, que actúa en contra de la conducta humana calificada como ilegal.
Esta potestad coercitiva se caracteriza por la bifurcación en su aplicación; que por
una parte, tenemos las penas que se encuentran sujetas al derecho penal reservada
para el conocimiento de tribunales jurisdiccionales con especialidad en la materia
y reguladas en el Código Integral Penal; y por otra, las infracciones que se
encuentran sometidas al derecho administrativo sancionador impulsadas por la
administración, y que la impugnación del acto emitido será conocida, mediante
recurso por la jurisdicción contenciosa administrativa. Esta dualidad en el
ejercicio de esta potestad punitiva dentro de nuestro sistema jurídico represivo
puede manifestarse o materializarse, como se ha dicho, en el derecho penal y en el
derecho administrativo sancionador, también llamado este último derecho penal
administrativo, en las que se debe “distinguir el delito penal del delito
administrativo por la diversa fisionomía que presentan ambos hechos ilícitos”
(Marienhoff, 1966); con lo que podemos decir que mediante el derecho
administrativo sancionador se “pueden imponerse sanciones a quienes incurran
en la inobservancia de las acciones u omisiones que le son impuestas por el
ordenamiento normativo administrativo, o el que sea aplicable por la
Administración Pública en cada caso.” (López, 2000) y en cuanto al derecho
penal se reserva su campo de acción a los casos más graves, a conductas que
20
socialmente son intolerantes que se rigen estrictamente a lo tipificado en el
Código Integral Penal y tratados internacionales concordantes en instancia
judicial.
Esta potestad del Estado para sancionar, surge del precepto constitucional que
implica el velar y garantizar los derechos de sus ciudadanos. Estos esfuerzos del
Ecuador han provocado un incremento de las funciones y actividades a su cargo
que necesariamente debe hacer uso de su facultad represiva. El tratadista
colombiano Omar Mejía Patiño, en su obra Fundamentos de Derecho
Administrativo Sancionador señala:
(…) el ius puniendi son las potestades reconocidas al Estado mediante la Constitución, las leyes, la comunidad y por los individuos pertenecientes a ella, para organizar la manera en que se debe actuar en la sociedad, así como el establecimiento de sanciones derivadas del incumplimiento de las normas destinadas a la protección de bienes jurídicos previamente considerados objeto tutela. (…) (Majía Patiño, 2013, pág. 27)
En el aspecto doctrinario sobre la dualidad que presenta esta potestad,
encontramos una larga y controversial polémica entre juristas del campo penal y
administrativo; ya que, los primeros, defienden que el juzgamiento por un ilícito
debe ser conocido y tramitado por los jueces competentes, que en teoría, resultan
ser quienes son conocedores especializados y pueden garantizar los derechos de
las personas dentro de un proceso. Esta postura, desde un punto de vista personal,
puede tener su lógica dentro del campo de la doctrina, pero su aplicación en el
desenvolvimiento de las actividades propias del Estado, resulta en gran medida
utópico. Al referirnos a esta utopía en un sencillo análisis, encontramos que la
función judicial no podría abarcar todos los procesos que se derivarían de un
presunto ilícito que señalen ley. Lo que conllevaría a un entorpecimiento en la
tramitación y no podría cumplirse a cabalidad el precepto de administrar justicia.
Por lo que, se puede concebir y justificar la represión por una infracción a la
administración, ya que este mecanismo es indispensable para el desempeño de sus
funciones en beneficio de su pueblo. En este tema y sobre la naturaleza de la
potestad sancionadora, el tratadista español Alejandro Nieto menciona:
Tradicionalmente venía siendo considerada como una emanación de Policía y desde allí ha venido evolucionando hasta llegar a la tesis que hoy es
21
absolutamente dominante, a saber: la potestad sancionadora, al igual que la potestad penal de Jueces y Tribunales, forman parte de un genérico “ius puniendi”, del Estado, que es único aunque luego se subdivide en estas dos manifestaciones. (Nieto , 2012)
Ahora bien, la Constitución de la República del Ecuador de 2008 no hace mención
literal a esta dualidad en la potestad sancionadora, más en el número 3 del artículo
76 que textualmente dispone:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: (…) 3. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por un acto u omisión que, al momento de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento. (…) (Constitución de la República del Ecuador, 2008).
Como se puede apreciar en lo citado de este artículo, se hace referencia a los
principios fundamentales del Derecho, que son el debido proceso y el que nadie
puede ser juzgado por un acto u omisión que no encuentre previamente
establecido en el ordenamiento jurídico, Nullum crimen, nulla poena sine praevia
lege. Si bien estos principios serán abordados en el título sobre el procedimiento
administrativo sancionador, este articulado ya determina que la represión por parte
del Estado se divide para su juzgamiento al campo penal y administrativo. De
igual manera el número 6 de este artículo establece: “6. La ley establecerá la
debida proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales,
administrativas o de otra naturaleza.” (Constitución de la República del Ecuador,
2008)
En cuanto a la distinción entre la infracción administrativa y penal, nuestro
ordenamiento jurídico no proporciona tal diferenciación, ya que su naturaleza
parte estrictamente a lo que la Constitución y la Ley determinen. Como es lógico,
por principio ni la Constitución ni la Ley, van a otorgar a la administración la
potestad de juzgar un delito, como por ejemplo el asesinato; puesto que estos, se
reservan al campo penal. Lo que si puede, es dictar infracciones mediante las
cuales se pueda evitar el cometimiento de un mal mayor; por ejemplo, el parquear
22
un vehículo en un espacio destinado exclusivamente para ambulancias o la venta
de un producto que potencialmente puede causar daño en la salud de las personas.
García de Enterría y Ramón Fernández señalan que a la infracción administrativa
se la puede catalogar, básicamente, en “un mal infringido por la Administración a
un administrado como consecuencia de una conducta ilegal” (García de Enterría
& Fernández , 2008, pág. 112) , que como vemos se integra de tres elementos:
órgano administrativo competente, el mal infringido y la conducta ilegal. A estos
elementos el tratadista Suay agrega dos más, que son indispensables para que se
configure la potestad punitiva: la instauración de un procedimiento y que a causa
de éste, tenga como fin la represión de la conducta ilegal. (Suay, 2013).
Con lo antes señalado, resulta lógico deducir que la determinación de la infracción
administrativa o penal, está en manos de lo que dicte el legislador al momento de
emitir un cuerpo normativo. Alejandro Nieto al respecto indica:
Las repercusiones directas que el Derecho Administrativo Sancionador ha de tener las modernas corrientes despenalizadoras. Porque cuando un ilícito se despenaliza no es, de ordinario, que deja de ser ilícito, sino que deja de ser ilícito penal para convertirse en ilícito administrativo. (Nieto , 2012, pág. 51)
Por lo tanto, esta potestad sancionadora de la administración se caracteriza por ser
un instrumento eficaz para la correcta ejecución de las funciones públicas y un
medio por el que se asegura la consecución de los fines estatales.
2.4 Del Derecho Administrativo Sancionador
De conformidad a lo expuesto anteriormente sobre el ius puniendi, se resalta que
de éste nace la ramificación del derecho administrativo sancionador, que en una
breve definición se refiere al conjunto de normas y principios que facultan a la
administración pública para conocer, actuar y sancionar sobre un hecho tipificado
en la Constitución o la Ley; para que de esta manera el Estado, cumpla a
cabalidad sus tareas estatales en beneficio del bien común. Omar Mejía muy
acertadamente indica que es: “(…) un conjunto de normas reguladoras de la
actividad Administrativa, que tiene como finalidad coadyuvar al cumplimiento de
las tareas estatales que establecen como consecuencia de una infracción, la
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imposición de una sanción administrativa con observancia de los principios
establecidos constitucionalmente. (…)” (Majía Patiño, 2013)
Esta rama del Derecho, justifica su existencia ya que se transforma en un
instrumento indispensable para mantener la armonía en la sociedad. Así, la
potestad punitiva de la administración se cataloga como un “(…) instrumento
eficaz para el ejercicio de las funciones públicas y un medio para asegurar la
consecución de los fines estatales. (…)” (Sentencia, 1994). De esta forma, el
derecho administrativo sancionador comprende las siguientes características que
justifiquen su capacidad punitiva:
• Persigue el cumplimiento y realización de las garantías constitucionales y
el beneficio de la colectividad, presente en el artículo 226 de la
Constitución de la República.
• La sanción administrativa se configura una vez comprobado el ilícito; en
el cual, el Estado castiga la inobservancia del administrado de una
obligación determinada, mediante un procedimiento.
• El acto administrativo en que contiene la sanción adoptada por la
administración, está sujeto a control judicial ante la jurisdicción
contencioso administrativo.
• “Se concreta en la facultad de las autoridades administrativas de imponer
sanciones (poder sancionador) de tipo correctivo”. (Lavede Álvarez,
2016, pág. 3)
En la última característica que hemos mencionado es de suma importancia y
observancia, ya que si la sanción persigue el castigo de quien comete una
infracción y cesar la vulneración; de igual manera, es indispensable que a raíz de
ésta, la administración tome las medidas necesaria para que el ilícito no vuelva a
ocurrir, haciendo uso de su potestad correctora.
2.5 Del Procedimiento Administrativo Sancionador
Del régimen sancionatorio se puede entender que una institución pública que se
encuentra envestida del ius puniendi, no puede bajo ningún precepto pronunciarse
sin el debido procedimiento al interesado; es decir, “a través de una serie de actos
24
orientados a la realización del control de legitimidad y de oportunidad, mérito o
conveniencia y que sirven, al propio tiempo, de garantía de los administrados.”
(Cassagne, 2008, pág. 653). Con lo que se pude acotar, que a nadie se le puede ser
impuesta una sanción sin que previo se le instaure un procedimiento
administrativo en el que se le garantice el legítimo derecho a la defensa mediante
normas al debido proceso. De tal manera al existir normas que determinen
infracciones administrativas, de igual forma tiene que existir un régimen jurídico
aplicable.
La aplicación de procedimientos administrativos hay en todos los Estados que
tienen una administración pública organizada. La problemática en su aplicación se
deriva de que estas normas se encuentran dispersas en diferentes cuerpos
normativos. En la actualidad diversos países, a lo largo de las últimas décadas,
han procurado en su desarrollo jurídico unificar este tipo de procedimientos; como
es el caso de España, que el 1 de octubre de 2016 emitió una única ley de
Procedimientos Administrativos Común de las Administraciones Públicas. En
nuestro país encontramos al Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la
Función Ejecutiva expedido en 1994 y que para el año 2002 se incorporó un libro
dedicado al procedimiento administrativo, que una opinión personal, resultó en un
avance jurídico para el desenvolvimiento de las atribuciones de la Administración
Central, pero que no que ha resultado suficiente. Siguiendo el ejemplo de España
y otros países de América Latina, se promulgó en el Ecuador en el Registro
Oficial Suplemento Nro. 31 el 07 de julio de 2017, el Código Orgánico
Administrativo (COA), que como objeto tiene regular el ejercicio de la función
administrativa, de los órganos que conforman el sector público.
2.5.1 Proceso y Procedimiento
De conformidad con la naturaleza jurídica y criterio material que se deriva de la
concepción de proceso y procedimiento, tienen una definición análoga que parte
de una substanciación real y lógica. Desde el punto de vista doctrinal Juan Carlos
Cassagne manifiesta:
Suele diferenciarse el proceso del procedimiento sosteniendo que mientras el primero es un concepto de naturaleza formal, el segundo eminentemente
25
teleológico. Dentro de esta corriente el proceso implica el hecho de que la satisfacción de las pretensiones sea dirigida por un órgano imparcial o independiente. El procedimiento sería, en cambio, una serie de actos que se desarrollan en forma progresiva que transmutan la instrumentación del proceso. (Cassagne, 2008, pág. 655)
Lo que nos conlleva a entender que dentro del proceso judicial se encuentra
caracterizado por el conjunto de formalidades sometidas las partes ante un juez,
por lo que proceso se encuentra integrado por una serie de procedimientos.
En el campo jurídico cobra importancia la distinción entre procedimiento
administrativo y proceso judicial, que para comprender de mejor manera se
distinguen de la siguiente manera:
• La preclusión es un principio inherente al proceso jurisdiccional, lo que
quiere decir, que una vez cumplidas las etapas no pueden ser reabiertas por
las partes ni el juez. En cambio, el procedimiento administrativo es por
esencia informalista, por lo que la autoridad puede considerar, por
ejemplo, una prueba fuera del término concedido previo a la emisión del
acto.
• Las sentencias dictas por el juez (que tienen el carácter de cosa juzgada),
se revisten de inmutabilidad. Por principio general, con el acto
administrativo no acontece la misma situación, ya que la decisión final
puede ser revocada a favor del administrado o en su contra (principio de
oportunidad).
• En un proceso jurisdiccional el juez o tribunal actúan como ajenos a las
partes en controversia, en cambio en el procedimiento administrativo está
dirigido y coordinado por la administración pública, ya que es la impulsora
del mismo (art. 139 COA).
Con estas puntualizaciones podemos decir, que la naturaleza del procedimiento
administrativo no se constituye en un acto complejo sino en un complejo de actos;
esto significa, que cada uno de los actos que integran el procedimiento poseen
individualidad jurídica, que se encuentran relacionados con los demás actos, los
mismos que tienen una vinculación común para la obtención de la resolución final
26
en cumplimiento de interés público que busca la administración. Cassagne al
respecto explica:
En síntesis, los distintos actos del procedimiento administrativo no integran un acto complejo sino un complejo de actos vinculados por una misma finalidad. Cada uno de ellos ostenta individualidad jurídica propia y es susceptible de impugnación en tanto el ordenamiento positivo no limite la procedencia del recurso a los casos en que exista una decisión definitiva o asimilable. (Cassagne, 2008, pág. 359)
2.6 Principios Generales del Procedimiento Administrativo Sancionador que Garantizan el Debido Procedimiento Administrativo.
Corresponde al presente apartado hacer un análisis de los principios que en
esencia se encuentran íntimamente conectados con el procedimiento
administrativo sancionador. Es de considerar que, si la administración pública
tiene esta potestad coercitiva frente a sus particulares, de igual forma tiene que
someterse a sus principios reguladores, garantizando al interesado todos sus
derechos reconocidos en la Constitución y la Ley.
2.6.1 Principio del Debido Procedimiento Administrativo
El principio al debido proceso (debido procedimiento en el ámbito administrativo)
corresponde, en primeros términos, a una garantía constitucional determinada en
el artículo 76, que limita el poder punitivo del Estado que se materializa con el
correcto “cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad
administrativa” (Laverde Álvarez, 2016, pág. 18). Como se puede verificar en
dicho artículo, esta garantía es un conjunto de principios que la administración
debe obligatoriamente observar durante la tramitación de procedimiento
administrativo, para emitir la respectiva resolución; ya que, la inobservancia del
mismo puede acarrear la nulidad o anulabilidad del acto. Como podemos
observar, este principio es inherente al principio de juridicidad y contiene una
serie de más principios que son parte del tema de investigación.
El desarrollo del principio al debido proceso se encuentra integrado por una serie
de garantías que la administración pública debe imperativamente aplicar, que se
27
constituyen como un eje orientador para la aplicación del procedimiento
administrativo sancionador. Este principio parte de la Norma Suprema al
manifestar en su artículo 76 que “En todo proceso en el que se tramiten derechos
y obligaciones de cualquier orden se asegurará el derecho al debido proceso que
incluirá las siguientes garantías (…)” (Constitución de la República del Ecuador,
2008). En atención a esta disposición, cabe aclarar que no hace uso exclusivo para
los procesos judiciales, ya que por el principio de unidad se entiende a la
Constitución como un cuerpo unitario y sistemático. Como medida de aclaración
podemos encontrar en el artículo 33 del COA que hace referencia al debido
procedimiento; con lo que es lógico deducir que el debido proceso es
completamente aplicable al procedimiento administrativo sancionador.
Como hemos expresado, el debido proceso se encuentra estructurado por una serie
de garantías que debe aplicar la administración; al respecto, nuestra Corte
Constitucional ha señalado lo siguiente:
De conformidad con la norma consagrada en el artículo 76 de la Constitución de la República, el debido proceso constituye un derecho de protección y un principio constitucional primordial, concebido como el conjunto de derechos y garantías propias de las personas, así como las condiciones de carácter sustantivo y procesal que deben cumplirse con la finalidad que quienes son sometidos a procesos en los cuales se determinen derechos y obligaciones, gocen de las garantías para ejercer su derecho de defensa y obtener de los órganos judiciales y administrativos un proceso exento de arbitrariedades. (042-17 SEP-CC, 2010)
Concordante a esta explicación la Sala de lo Contencioso Administrativo de la
Corte Nacional de Justicia del Ecuador con resolución Nro. 91-2010 de 18 de
marzo de 2010 ha expresado:
El debido proceso, desde una perspectiva doctrinaria es definido por el tratadista Orlando Alonso Rodríguez como “el conjunto de principios y garantías judiciales, de contenido filosófico y político, de carácter irrenunciable, aplicable a toda actuación estatal que dirime un conflicto de intereses; protege a la sociedad en general, como al procesado en particular, en aplicación de tratados y convenios internacionales (…) Tiene como cometido una recta, justa y cumplida administración de justicia.- Es una malla de contención contra la que choca la arbitrariedad y el abuso estatal… No es un fin en sí mismo, sino el compendio mínimo de garantías, que se deben observar para el desarrollo de una actuación oficial y de los sujetos procesales para desembocar en el estadio procesal y así proferir en el fallo definitivo.- El
28
debido proceso va consustancialmente unido al derecho a la defensa , caracterizado por los siguientes lineamientos que actúan como un escudo de protección: la prohibición de que prive a las personas de contar con el tiempo necesario y los medios adecuados para la preparación de los argumentos pertinentes para ejercerlo, la obligatoriedad de que la persona sea escuchada en momento oportuno y en igualdad de condiciones de la contraparte y asimismo la posibilidad de presentar pruebas y contradecir las que se presenten en su contra.- Así entendido el debido proceso, su violación implica la transgresión de las garantías o normas que deben observarse dentro de determinada actuación procesal, previamente a la expedición del fallo (…) (Debido Proceso, 2010)
Como podemos constatar, el debido proceso se encuentra integrado por garantías
aplicables completamente al procedimiento administrativo, que la autoridad
competente tiene la obligación de observarlas, en aras de garantizar a los
administrados el efectivo ejercicio de sus derechos. En la aplicación de este
principio se debe considerar como garantía a la presunción de inocencia, el in
dubio pro administratum y la proporcionalidad en la aplicación de la infracción.
En tal virtud, considero explicar en este apartado lo referente a la motivación del
acto administrativo, ya que la resolución emitida dentro de un procedimiento
administrativo sancionador contiene todas sus actuaciones y que reviste a la
misma de validez.
2.6.1.1 De la Motivación del Acto Administrativo.
En un sentido concreto nuestra Constitución consagra a la motivación como una
garantía que se encuentra integrada al debido proceso. La motivación del acto
administrativo consiste en la debida fundamentación de la razones de hecho y de
derecho que determinan y justifican la decisión de la administración pública,
entendiéndose que ésta fue dictada en resguardo de la seguridad jurídica y el
control de la arbitrariedad. La Corte Interamericana como la Corte Europea de
Derechos Humanos ha indicado, en varias ocasiones, que la motivación es la
exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión,
ya que “las decisiones que adopten los órganos internos que pueden afectar
derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas, pues de los contrario
serían decisiones arbitrarias”. (Caso Yatama vs. Nicaragua, 2005)
29
Doctrinariamente existen dos posiciones que pretenden ubicar a la motivación del
acto como un mecanismo de forma o de fondo; de esta manera para el ilustre
tratadista Marienhoff manifiesta:
No es otra cosa que un aspecto o ingrediente del elemento forma del acto administrativo, no es pues un elemento autónomo de dicho acto.- Tienen de a poner de manifiesto la “juridicidad” del acto emitido acreditando que, en el caso concurren las circunstancias de hecho o de derecho que justifican su emisión.- Alejase así todo atisbo de arbitrariedad. En suma trátese de una expresión de la forma que hace a la substancia del acto. (Marienhoff, 1966, pág. 326)
De igual manera el tratadista Juan Carlos Cassagne se refiere a la motivación del
acto en los siguientes términos;
En nuestro concepto, la motivación es un requisito que integra el elemento forma y consiste en la exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión del acto, que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho (causa) como en el interés público que se consigue con el dictado del acto (finalidad). (Cassagne, 2008, pág. 203)
Por el contrario, el tratadista García de Enterría sostiene que la motivación del
acto administrativo es un mecanismo técnico de control de la causa y un requisito
de fondo, exponiendo lo siguiente:
Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (más técnicamente. La motivación es interna corporis, no externa; hace referencia a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo). Quiere decirse que la motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional; por el contrario, la motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y jurídico que ha determinado la decisión. Por ejemplo: no bastaría jubilar a un funcionario invocando simplemente una razón de “incapacidad física”; habrá que concretar qué incapacidad física en particular y cómo se ha valorado y en qué sentido la misma justifica legalmente la resolución. No cabe sustituir un concepto jurídico indeterminado que esté en la base de la ley de cuya aplicación se trata por otro igualmente indeterminado; habrá que justificar la aplicación del concepto a las circunstancias de hecho singulares que se trata; otra cosa no es expresar un motivo, es, más bien, formular una conclusión. (García de Enterría & Fernández , 2008, pág. 548)
En tal virtud, podemos decir que la motivación del acto administrativo no se
constituye específicamente en un elemento de forma sino más bien de fondo.
Nuestro país ha reconocido a la motivación como una garantía constitucional
consagrada en el artículo 76 numeral 7 literal l) de la Carta Magna, al mandar:
30
l) Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.
De esta manera la motivación se torna en un elemento esencial del acto
administrativo para su emisión, puesto que aquí confluyen, como se ha dicho, la
valorización y exposición del hecho causal y la juridicidad invocando las normas
jurídicas pertinentes y los principios aplicables para su decisión. No puede
entenderse bajo ningún concepto que exista una motivación tacita en el acto por
parte de la autoridad emisora, por lo que sino confluye la debida fundamentación
corre el riesgo de dejar en la indefensión al administrado y el mismo puede ser
impugnado por su nulidad.
En lo pertinente a la motivación nuestra Corte Constitucional ha señalado:
La motivación debe entenderse como un derecho y una obligación.- Como derecho el que tiene todo litigante en un procedimiento a exigir que la autoridad judicial o administrativa emita una sentencia o resolución debidamente fundamentada.- Como obligación la que lleva sobre su facultad la autoridad encargada de dilucidar una contienda de cualquier naturaleza expresando razones para decidir en los términos que lo hace.- Con estos antecedentes, puede decirse que la motivación es una parte del debido proceso mediante la cual la autoridad pública judicial o administrativa para efectos de decidir un pleito, realiza la operación mental o argumentación jurídico racional que le permite confrontar los hechos puestos en su conocimiento - los antecedentes con las normas y principios jurídicos aplicables al caso, actividad de la cual obtendrá una conclusión o resolución final. (Voto Concurrente de los Doctores Alfonso Luz Sunez y Manuel Vietri, 2018)
Cabe aclarar la diferencia que radica entre el motivo y la motivación. El primero
consiste en la exposición de los antecedentes o presupuestos de hecho que
provocaron el acto, en cuanto la motivación conlleva el juicio que estructura la
autoridad competente que valora el motivo vinculándolo a las disposiciones
jurídicas aplicables al caso.
La Ley de Modernización en su artículo 31 manifiesta que “todos los actos
administrativos deberán ser motivados”; su parte, el ERJAFE en su artículo 122
sobre la motivación señala:
31
Art. 122.- Motivación. La motivación de los actos que pongan fin a los procedimientos se realizará de conformidad con lo que dispone la Constitución y la ley y la normativa aplicable. La falta de motivación entendida ésta como la enunciación de las normas y de los hechos particulares, así como la relación coherente entre éstas y aquellos produce la nulidad absoluta del acto administrativo o resolución. El acto deberá ajustarse a lo dispuesto en el Reglamento para el Control de la Discrecionalidad de los Actos de la Administración Pública. (ERJAFE, 2002)
Parte de la motivación del acto es que consideren todas las cuestiones que constan
en el expediente del procedimiento administrativo, como lo indica el artículo 203
del mismo cuerpo legal.
El Código Orgánico Administrativo considera, en su artículo 99, a la motivación
como un requisito de validez del acto, y en su artículo siguiente manifiesta:
Art. 100.- Motivación del acto administrativo. En la motivación del acto administrativo se observará:
1. El señalamiento de la norma jurídica o principios jurídicos aplicables y la determinación de su alcance.
2. La calificación de los hechos relevantes para la adopción de la decisión, sobre la base de la evidencia que conste en el expediente administrativo.
3. La explicación de la pertinencia del régimen jurídico invocado en relación con los hechos determinados.
Se puede hacer remisión a otros documentos, siempre que la referencia se incorpore al texto del acto administrativo y conste en el expediente al que haya tenido acceso la persona interesada.
Si la decisión que contiene el acto administrativo no se deriva del procedimiento o no se desprende lógicamente de los fundamentos expuestos, se entenderá que no ha sido motivado. (Codigo Oránico Administrativo, 2017)
2.6.2 Principio de Legalidad Objetiva – Principio de Juridicidad
Cuando hacemos referencia a la función administrativa, entendemos que su
actividad se desenvuelva dentro de la esfera del ordenamiento jurídico, que como
máxima general indica, que ningún órgano del Estado puede tomar decisiones de
manera individual que no se encuentren previamente establecidas en el marco
normativo. El principio de legalidad objetiva y de juridicidad, constituyen el pilar
fundamentad de los Estados de Derecho, éstos parten como el mecanismo de
protección para los particulares contra los abusos y arbitrariedades por parte de la
administración. La Constitución de la República del Ecuador en su artículo 226
32
(Constitución de la República del Ecuador, 2008) dispone que todo órgano
público puede actuar en razón de sus competencias y facultades que le sean
atribuidas por la Constitución y la Ley.
Ahora bien, con lo antes mencionado cabe aclarar que esta sumisión del actuar de
administración, no solo se restringe a las prescripciones de la función legislativa;
ya que, así mismo le debe observancia a la producción de normas que conforman
el ordenamiento jurídico, como lo establece el artículo 425 de la Constitución, al
referirse al orden jerárquico del ordenamiento jurídico. Dentro del campo
doctrinal, varios tratadistas han desarrollado las características del principio de
legalidad desde la revolución francesa, más sus raíces las encontramos desde la
filosofía aristotélica.
Al respecto de este principio, el profesor Marco Morales (Morales Tobar, 2010,
pág. 100) destaca que a más de que la administración actúe como promotora y
protectora de los derechos de los particulares ésta debe salvaguardar lo dispuesto
en el ordenamiento, con el fin de mantener el respeto de la legalidad y la justicia.
Haciendo referencia al artículo 226 de la Constitución determina que los órganos
del Estado que actúan en “virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las
competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley.”
(Constitución de la República del Ecuador, 2008). Citando al mismo autor señala
varios principios de la legalidad con sustento doctrinario:
La Actividad Administrativa debe observar la ley fundamental, vale decir, la Constitución; -La Actividad Administrativa no debe infringir las leyes; -Las Autoridades Administrativas no pueden dictar resoluciones concretas que desconozca lo que la misma autoridad haya dispuesto por vía general; -Las disposiciones y resoluciones administrativas no podrán vulnerar los preceptos contenidos las disposiciones dictadas por autoridades de un grado superior; - Las disposiciones concretas, no podrán vulnerar lo establecido en las dispersiones de carácter general dictadas por la autoridad inferior dentro del límite de la competencia. (Morales Tobar, 2010, pág. 101)
Hay que resaltar que el ERJFE en artículo 192 contempla el principio de
legalidad, dentro de la potestad sancionadora, principio que el COA ha sustituido
por el de juridicidad en su artículo 14. Que, desde un punto de vista personal, las
dos denominaciones persiguen el mismo fin, que es el que prevalezca la justicia
usando como herramientas las fuentes del Derecho. El Ab. Jorge Reyes Riveros
33
(Reyes Riveros, 1998) nos señala que el empleo del término de juridicidad es más
apropiado, ya que éste abarcaría todos los medios e instrumentos jurídicos al
servicio de las personas, reconocimientos los derechos inherentes y su protección
a éstos; y que el principio de legalidad limitaría su aplicación a la ley. En este
contexto cito el artículo 14 del COA: “Art. 14.- Principio de juridicidad. La
actuación administrativa se somete a la Constitución, a los instrumentos
internacionales, a la ley, a los principios, a la jurisprudencia aplicable y al
presente Código (…)”. (Codigo Oránico Administrativo, 2017). Desde un
análisis, podríamos apreciar, que en su contexto de aplicación, no difiere con lo
antes mencionado sobre el principio de legalidad. Ésta variación responde a que
un inicio, con la revolución francesa, se implanta el imperio de la ley y la
sumisión a la misma por parte de todos los componentes del Estado, pero con la
nueva corriente neo-constitucionalista, que es pro homine, el Estado
constitucional de derechos no puede limitarse únicamente lo que determine la ley,
sino que debe hacer uso de todos sus recursos jurídicos para hacer efectivo el
pleno goce de los derechos de las personas.
Hechas estas puntualizaciones, es necesario resaltar que dentro un procedimiento
administrativo sancionador, la autoridad competente debe hacer uso exclusivo de
lo que dicta el ordenamiento jurídico, en aras de garantizar plenamente los
derechos del administrado.
2.6.3 Principio de Tipicidad
De lo referido en el apartado anterior, encontramos que como complemento a la
garantía lex scripta (reserva de ley) tenemos al principio de tipicidad (lex certa);
con el cual, se entiende que en las disposiciones del ordenamiento jurídico que
contienen las conductas constitutivas de infracciones deben estar claramente
establecidas, así como las sanciones que por incumplimiento de éstas se prevé. La
Constitución de la República del Ecuador en su número 3 del artículo 76
incorpora el principio nullum crimen nulla poena sine lege, al manifestar:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: (…) 3. Nadie podrá ser juzgado ni sancionado por
34
un acto u omisión que, al momento de cometerse, no esté tipificado en la ley como infracción penal, administrativa o de otra naturaleza; ni se le aplicará una sanción no prevista por la Constitución o la ley. Sólo se podrá juzgar a una persona ante un juez o autoridad competente y con observancia del trámite propio de cada procedimiento. (Constitución de la República del Ecuador, 2008)
Claramente se hace referencia a la potestad sancionadora que tiene el Estado y al
principio de tipicidad, que se extiende a todo el ordenamiento jurídico
sancionador teniendo un alcance absoluto, lo que imperiosamente refleja la
predominación normativa de conductas ilícitas con sus sanciones
correspondientes.
En este contexto, el tratadista Omar Mejía Patiño (Majía Patiño, 2013, pág. 177)
explica que el principio de tipicidad (como principio del ius puniendi) se
constituye en una garantía de previsión, que debe explicar de manera precisa los
elementos a considerarse como conductas ilícitas y sus respectivas sanciones, para
que estas disposiciones tipificadas, no sean vagas ni ambiguas, a fin de que las
personas conozcan con toda claridad cuáles son las conductas hipotéticamente
prohibidas.
Tanto el ERJAFE en su artículo 194 como el COA en su artículo 29, establecen
este principio de tipicidad, que respectivamente manifiestan:
Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva:
Art. 194.- Principio de tipicidad.
1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una ley.
2. Únicamente por la Comisión de Infracciones Administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la ley.
3. Las normas definidoras de infracciones y sanciones no serán susceptibles de aplicación analógica.
Código Orgánico Administrativo:
Art. 29.- Principio de tipicidad. Son infracciones administrativas las acciones u omisiones previstas en la ley.
A cada infracción administrativa le corresponde una sanción administrativa.
35
Las normas que prevén infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica, tampoco de interpretación extensiva.
2.6.4 Principio de Contradicción
Este principio es el que garantiza a las personas incoadas en un procedimiento
administrativo sancionador la oportunidad de conocer y acceder al mismo en
debida forma; es decir, consiste en la participación activa del particular en el
desarrollo del procedimiento en que se ventilan sus derechos e intereses, en los
que pueda existir una infracción por un presunto incumplimiento. El profesor
Marco Morales al respecto nos indica que “El principio de contradicción se
apalanca con el principio de igualdad, en el sentido que resguarda que los
mecanismos de los cuales el ordenamiento jurídico inviste a los administrados
para hacer valer sus derechos, a fin de hacer que los mismos efectivamente se
cumplan sin ninguna restricción. (…)” (Morales Tobar, 2010, pág. 102)
Esto presupone que la administración previo a la emisión de la resolución, debe
realizar la práctica de pruebas, la formulación de alegaciones, ser oído, permitir el
acceso a informes, dictámenes antes de dictar el acto administrativo definitivo;
incluso, como parte de este principio, se considera al derecho a recurrir contra el
acto emanado. García de Enterría (García de Enterría & Fernández , 2008, pág.
475), muy acertadamente, enseña que ningún procedimiento puede ser
considerado como válido si no existe la igualdad de oportunidad entre las partes
interesadas durante toda la tramitación, que se resume en el debate de
contradicción sobre los hechos y normas aplicables.
Al respecto el artículo 152 del ERJAFE señala:
Art. 152.- Actuación de los interesados.
(…) En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento. (ERJAFE, 2002)
Es importante indicar, que en cuanto al principio de contradicción se persiguen
dos finalidades bajo la tutela abstracta como los son: “a) Salvaguardar el interés
público promoviendo una decisión justa en defensa del derecho objetivo; y b)
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tutela del derecho subjetivo, esto es el derecho de defensa.” (Devis Echeverria,
2012, pág. 206)
Nuestra Constitución en su número 7 del artículo 76 determina que el derecho a la
defensa debe incluir las siguientes garantías:
Art. 76.- En todo proceso en el que se determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas:
(…) El derecho de las personas a la defensa incluirá las siguientes garantías:
a. Nadie podrá ser privado del derecho a la defensa en ninguna etapa o grado del procedimiento.
b. Contar con el tiempo y con los medios adecuados para la preparación de su defensa.
c. Ser escuchado en el momento oportuno y en igualdad de condiciones. d. Los procedimientos serán públicos salvo las excepciones previstas por la
ley. Las partes podrán acceder a todos los documentos y actuaciones del procedimiento.
e. Nadie podrá ser interrogado, ni aún con fines de investigación, por la Fiscalía General del Estado, por una autoridad policial o por cualquier otra, sin la presencia de un abogado particular o un defensor público, ni fuera de los recintos autorizados para el efecto.
f. Ser asistido gratuitamente por una traductora o traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma en el que se sustancia el procedimiento.
g. En procedimientos judiciales, ser asistido por una abogada o abogado de su elección o por defensora o defensor público; no podrá restringirse el acceso ni la comunicación libre y privada con su defensora o defensor.
h. Presentar de forma verbal o escrita las razones o argumentos de los que se crea asistida y replicar los argumentos de las otras partes; presentar pruebas y contradecir las que se presenten en su contra.
i. Nadie podrá ser juzgado más de una vez por la misma causa y materia. Los casos resueltos por la jurisdicción indígena deberán ser considerados para este efecto.
j. Quienes actúen como testigos o peritos estarán obligados a comparecer ante la jueza, juez o autoridad, y a responder al interrogatorio respectivo.
k. Ser juzgado por una jueza o juez independiente, imparcial y competente. Nadie será juzgado por tribunales de excepción o por comisiones especiales creadas para el efecto.
l. Las resoluciones de los poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos, resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se considerarán nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.
37
m. Recurrir el fallo o resolución en todos los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos. (Constitución de la República del Ecuador, 2008)
En base a lo que se ha manifestado, como derecho comparado me permito citar la
Sentencia C025-2099 de la Corte Constitucional Colombiana que da una clara
definición sobre el derecho a la defensa, en los siguientes términos:
Una de las principales garantías del debido proceso, es precisamente el derecho a la defensa, entendido como la oportunidad reconocida a toda persona, en el ámbito de cualquier proceso o actuación judicial o administrativa, de ser oída, de hacer valer sus propias razones y argumentos, de controvertir, contradecir y objetar las pruebas en contra y de solicitar la práctica y evaluación de las que estiman favorables así como de ejercitar los recursos que la ley otorga.- Su importancia en el contexto de las garantías procesales, radica en que su ejercicio se busca impedir la arbitrariedad de los agentes estatales y evitar la condena injusta, mediante la búsqueda de la verdad con la activa participación o representación de quien puede ser afectado por las decisiones que se adopten sobre la base de lo anotado. (Derecho a la defensa, 2009)
Hay que enfatizar que, dentro del derecho a contradecir, convergen otras garantías
para hacer efectivo el goce de los derechos de los administrados, como lo son ser
escuchados en el momento oportuno y en igualdad de condiciones. Que en
definitiva hacen referencia a todas las actuaciones que integran el procedimiento
administrativo hasta que se emita su resolución, aquí el particular tiene que ser
puesto en conocimiento de estas actuaciones y que la administración
oportunamente para que el incoado comparezca, como sería el caso de la
audiencia para ser escuchado o la presentación de sus pruebas y alegaciones.
2.6.5 Principio In Dubio Pro Actione
Este principio tiene su raíz en la máxima general del procedimiento administrativo
que es por esencia es el informalismo – ya que siempre se concibe a favor del
administrado - (Cassagne, 2008, pág. 673), con esto la autoridad administrativa
tiene que considerar que la cuestiones procedimentales no son un impedimento
para la correspondiente sustanciación para resolver sobre el fondo del asunto.
Roberto Dromi al respecto menciona que “el procedimiento administrativo no
debe ser concebido como una carrera de obstáculos, sino como un cause
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ordenado capaz de garantizar la legalidad y el mérito del obrar administrativo
del respeto y salvaguarda de los derechos subjetivos.” (Dromi, 2009).
En este contexto el tratadista Eduardo García de Enterría al respecto se refiere en
los siguientes términos.
El procedimiento administrativo no ha sido ciertamente concebido por el legislador como una carrera de obstáculos cuya superación sea requisito necesario para a la adopción de la resolución final, sino como un cauce ordenado capaz de garantizar la legalidad y el acierto de aquella dentro del más absoluto respeto de los derechos de los particulares.- Pertenece pues a la esencia misma de la institución la tendencia a la prosecución del camino en el procedimiento consiste hasta llegar a esa decisión final, eficaz y justa que constituye el objetivo al que se ordena todos los requisitos y trámites intermedios.- Esto supuesto, no puede considerarse sorprendente sino por el contrario, ajustado a la propia naturaleza de la institución del procedimiento hasta su total cuestión. (García de Enterría & Fernández , 2008, pág. 477 y 476)
El principio in dubio pro actione hace que la administración no deje de atender el
pronunciamiento del administrado por la simple omisión de formalidad, ya que el
particular se puede equivocar en invocar un artículo, pero siendo la pretensión
clara, la autoridad en conocimiento no puede desecharla o dejar de responder
motivadamente. Con esto el artículo 138 del ERJAFE dispone:
Art. 138.- Subsanación y mejora de la solicitud.
1. Si la solicitud de iniciación del procedimiento no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos requeridos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos aquí previstos.
2. Siempre que no se trate de procedimientos pre contractuales, el plazo de hasta cinco días, a petición del interesado o iniciativa del órgano, cuando la aportación de los documentos requeridos presente dificultades especiales.
3. En los procedimientos iniciados a solicitud de los interesados, el órgano competente podrá recabar del solicitante la modificación o mejora voluntarias de los términos de aquélla. De ello se levantará acta sucinta, que se incorporará al procedimiento. (ERJAFE, 2002)
Con esto se entiende la vinculación que tiene la administración con el interesado,
incluso de facilitarle toda la información de manera oportuna e incluso su
39
respuesta debe está escrita de tal manera que el administrado pueda entenderla con
toda claridad.
2.6.6 Principio de Confianza Legítima
Este principio ampara a los administrados – enlazado con la teoría de los actos
propios - sobre la estabilidad de las actuaciones de las autoridades públicas, que
evita la repentina y arbitraria modificación de acto administrativo definitivo. Este
principio está íntimamente vinculado con la seguridad jurídica consagrada en el
artículo 82 de nuestra Constitución.
Una definición al respecto la encontramos en la sentencia T-85-2010 de la Corte
Constitución de la República Colombiana, que su parte pertinente indica:
La confianza legítima exige la aplicación de las garantías propias dentro del debido proceso cuando la autoridad persigue la revocatoria unilateral de actos que han creado una situación jurídica consolidada, o la previsión de mecanismos de transición cuando se realice una modificación en situaciones jurídicas que, si bien no dieron lugar a un derecho o posición jurídica consolidada, sí generaron en el ciudadano la confianza en su realización.- En este sentido cabe precisar que los cambios en las relaciones jurídicas son legítimas, siempre que no sean intempestivos y se garantice el debido proceso a las afectadas, o se establezca un mecanismo adecuado para mitigar el traumatismo generado por la transición. (La confianza legítia, 2010)
Con esto, cabe aclarar que el acto administrativo puede ser revocado bajo los
mecanismos que dicta nuestro ordenamiento, pero esta revocatoria no puede
afectar al administrado en sus derechos por los errores u omisiones atribuibles a
los Órganos Públicos. Cuando los actos son absolutamente nulos por vicios como
los dictados por una autoridad incompetente, así como los que tienen un contenido
imposible o que puedan configurar un delito, lo correcto es plantear la acción de
lesividad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
Hay que señalar que muchas autoridades públicas incurren en el error de revocar
sus actos, sin que se configuren las razones de oportunidad o de legitimidad,
misma que se establecen en los artículos 91 y 93 del ERJAFE, como lo señala la
sentencia dictada por la Corte Suprema de Justicia al decir:
40
Conforme establece la ley, la doctrina y la jurisprudencia el recurso de lesividad es el ejercicio de la acción atribuida a la Administración, para alcanzar mediante la jurisdicción contencioso administrativa, la revocatoria del acto administrativo, cuando aquella no pudiese anularlo o revocarlo por sí misma.- Este principio se recoge y concreta en el derecho positivo, (…).- Consiguientemente, el ejercicio de esta acción está reservada privativamente a la Administración y no al administrado, sin que se pueda alternar la naturaleza de la intrasmisibilidad. (Gaceta Judicial, 2000)
2.6.7 Principio Non bis in Idem
El non bis in ídem, es un limitante a la potestad punitiva del Estado, este principio
consiste en la garantía de que nadie puede ser sancionado dos veces por la misma
causa; es decir, la prohibición de duplicidad de un procedimiento e imponer una
sanción por un mismo comportamiento tipificado, por lo que éste se constituye en
un principio rector del ordenamiento sancionador.
El non bis in ídem se ha convertido en un derecho fundamental reconocido en el
literal i) del número 7 del artículo 76 de la Constitución de la República del
Ecuador al manifestar que “nadie podrá ser juzgado más de una vez por la misma
causa y materia. Los casos resueltos por la jurisdicción indígena deberán ser
considerados para este efecto”. Desde un punto de vista, por así decirlo, literario
este principio resulta muy sencillo de entender, razón por la cual, en su aplicación
jurídica ha sido fuente de desarrollo por varios doctrinarios, así como su mala
aplicación por muchos profesionales del Derecho.
Su problemática ha surgido por esta dualidad que tiene el derecho sancionador,
entre el derecho penal y el derecho administrativo sancionador. Por la naturaleza
propia de la presente investigación, no se considera ampliar estos postulados
doctrinales; más se puede decir que como regla si existe un proceso penal por un
presunto delito, del que se puede desprender una responsabilidad administrativa,
no se podrá seguir substanciado el procedimiento administrativo hasta que
culmine el proceso penal.
Al analizar este articulado de la Constitución, vemos que una persona puede tener
varias sanciones por un hecho en atención a la responsabilidad que se desprende
41
del mismo; así tenemos responsabilidad penal, civil y administrativa. De existir un
juzgamiento por cada una de ella, no se está violentando con este principio. El
error que cometen algunos profesionales del Derecho, es el no saber distinguir las
diferentes competencias que tiene la administración pública; en este sentido,
puede derivarse de un mismo hecho diferentes sanciones administrativas. Un
ejemplo sobre este argumento lo podemos encontrar entre las competencias que
tienen la Subsecretaria del Sistema de la Calidad y el Servicio Nacional de
Aduana del Ecuador (SENAE). Dicha Subsecretaría puede sancionar por el
etiquetado de un producto sujeto a un reglamente técnico ecuatoriano y poner en
conocimiento al SENAE para que haga sus investigaciones con respecto al
infractor por un presunto contrabando, ya que todo producto que se comercializa
en el país debe cumplir con los requisitos de etiquetado. Por lo tanto, de un mismo
hecho se desprendieron dos sanciones que son totalmente diferentes en cuento
causa y materia, sin configurarse una vulneración al non bis in ídem.
2.6.8 Principio de Eficiencia y Eficacia
El principio de eficiencia radica en cuanto al recurso humano, que son sus
funcionarios públicos, que debe cumplir con sus actividades de manera
organizada, planificada y haciendo buen uso de los recursos materiales y
económicos para la simplificación administrativa. Este principio se encuentra
consagrado en la Carta Fundamental en su artículo 227 al señalar que “La
administración pública constituye un servicio a la colectividad que se rige por los
principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración,
descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y
evaluación”.
La Abg. Verónica Jaramillo (JARAMILLO HUILCAPI, 2012, pág. 102) resalta la
importancia de este principio al decir que los ciudadanos son los beneficiarios
como resultado de la aplicación de éste o que en caso de no ser aplicado, causa un
perjuicio por la omisión, o mejor dicho, ineficacia de quienes integran la
administración pública. En estos términos Fernando Sánchez Albavera indica que
la “(…) Eficacia es sinónimo de rendimiento o productividad y viene, en latín de
la palabra “efficiere” que significa “hacer creando”. - La eficacia-que siempre
42
se mide frente a un tipo de comportamiento, resulta o meta espera –sólo la
pueden conseguir los recursos humanos, ya que los insumos o bienes constituyen
al rendimiento, pero no crean (…)”. (SÁNCHEZ Albavera, 2011, pág. 20)
En cuanto al principio de eficacia, se refiere al correcto cumplimiento y obtención
de los fines deseados por la administración. La eficacia dentro de un
procedimiento administrativo sancionador es considerada como una “(…)
expresión del Estado constitucional de derechos porque para hacer realidad la
eficacia el funcionario debe también coadyuvar a cumplir con los deberes del
Estado contemplados en el artículo 3 de la Constitución de la República, y, en
este caso implicaría también el hacer efectivos los derechos consagrados (…)”
(JARAMILLO HUILCAPI, 2012, pág. 103)
Por lo tanto, la eficacia se la puede entender como la emisión del acto
administrativo de forma correcta, respetando los derechos de los administrados, de
manera acertada; ya que, la administración pública busca el hacer efectivo el
Bienestar Común del Ecuador.
2.7 Impugnación del Acto Administrativo
De conformidad a lo que se ha analizado sobre los principios que contiene el
procedimiento administrativo sancionador, en el presente apartado se hace
referencia a los mecanismos que tiene el administrado para impugnar la resolución
definitiva en caso de existir vulneración a sus derechos jurídicamente
reconocidos. En este sentido, por regla, el acto administrativo es impugnable,
siendo un derecho reconocido por nuestra Constitución en la letra m) del número
7 del artículo 76 en la que se dispone: “(…) m) Recurrir el fallo o resolución en
todos los procedimientos en los que se decida sobre sus derechos”; de igual
manera, para impugnar el acto administrativo no es necesario agotar la vía
administrativa para interponerlo judicialmente, de conformidad a lo manifestado
en el artículo 173 iusdem, al indicar que “Los actos administrativos de cualquier
autoridad del Estado podrán ser impugnados, tanto en la vía administrativa como
ante los correspondientes órganos de la Función Judicial”.
43
Agustín Gordillo (Gordillo A. , 2017, pág. 179) indica que los recursos
administrativos son el remedio o medio de protección que tiene el particular para
impugnar los actos o hechos administrativos que le afectan y poder defender sus
derechos frente a la administración. Estas herramientas que tiene el administrado
para hacer valer sus derechos, explica García de Enterría que son “un segundo
círculo de garantías, puesto que permite a los administrados reaccionar a los
actos y disposiciones lesivos o a sus intereses y obtener, eventualmente, su
anulación, modificación o reforma.” (García de Enterría & Fernández , 2008, pág.
452)
Como hemos señalado anteriormente, uno de los puntos característicos del
procedimiento administrativo sancionador es la condición de juez y parte que
tiene la administración Pública, lo que conlleva a su auto-tutela de sus actuaciones
para subsanarlas en su propia sede cuando éstas no están acorde a Derecho. El
profesor Marco Morales sobre este tema indica que:
(…) resulta inobjetable la conveniencia de la aplicación de este sistema de control en beneficio de la Administración Público como de los administrados, pues por un lado se abre la posibilidad de la conflictividad contencioso administrativa y por el otro, se cuenta con la oportunidad de tutelar los derechos de los administrados de forma expedita. (Morales Tobar, 2010, pág. 443)
Por la naturaleza de la presente investigación, haremos referencia a los recursos
señalados en el ERJAFE y el COA.
El Estatuto del Régimen jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva, en su
artículo 173 manifiesta:
Art. 173.- Objeto y clases. Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio de difícil o imposible reparación a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de apelación y de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 129, 130 y 131 de esta norma.
La oposición a los restantes actos de trámite o de simple administración podrá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento. (…)
Por su parte el Código Orgánico Administrativo en su artículo 217 reza:
44
Art. 217.- Impugnación. En la impugnación se observarán las siguientes
reglas:
1. Solo el acto administrativo puede ser impugnado en vía administrativa por las personas interesadas, con independencia de que hayan comparecido o no en el procedimiento, mediante el recurso de apelación.
2. El recurso extraordinario de revisión cabe, exclusivamente, respecto del acto administrativo que ha causado estado en vía administrativa en los supuestos previstos en este Código. (…)
Cabe resaltar en este apartado, que la impugnación de un acto administrativo no
suspende, por regla general, la ejecución del mismo salvo en los casos
contemplados en el artículo 189 del ERJAFE y artículo 229 del COA, que
respectivamente señalan:
Art. 189.- Suspensión de la ejecución.
1. La interposición de cualquier recurso, excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del acto impugnado.
2. No obstante, lo dispuesto en el numeral anterior, el órgano a quien competa resolver el recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros dispondrá la suspensión y de oficio o a solicitud del recurrente suspenderá la ejecución del acto impugnado cuando la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
3. La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos quince días desde que la solicitud de suspensión haya sido presentada ante el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, éste no hubiese dictado resolución expresa al respecto.
4. La suspensión se prolongará después de agotada la vía administrativa y los efectos de ésta se extenderán a la vía contencioso - administrativa. Si el interesado interpusiera acción contencioso administrativa, la administración se abstendrá de ejecutar el acto impugnado hasta que se produzca el correspondiente pronunciamiento judicial sobre la solicitud. Para lo cual, una vez interpuesta la acción contencioso administrativa, el órgano de la Administración Central se abstendrá de ejecutar el acto sobre el cual dispuso su suspensión hasta la finalización de la vía judicial.
5. Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia beneficiará incluso a quienes no hubieren recurrido del acto. (ERJAFE, 2002)
Art. 229.- Suspensión del acto administrativo. Por regla general, los actos administrativos regulares se presumen legítimos y deben ser ejecutados luego de su notificación.
45
La interposición de cualquier recurso administrativo o judicial no suspenderá la ejecución del acto impugnado, salvo que la persona interesada lo solicite dentro del término de tres días, petición que será resuelta en un término igual.
La ejecución del acto impugnado podrá suspenderse, cuando concurran las siguientes circunstancias:
1. Que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación. 2. Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de
pleno derecho, previstas en este Código o las normas que rijan el respectivo procedimiento especial.
La administración resolverá sobre la suspensión del acto administrativo, previa ponderación motivada de los daños que su suspensión o ejecución causaría al administrado, al interés público o a terceros. La falta de resolución expresa al pedido de suspensión, se entenderá como negativa tácita. De la negativa expresa o tácita, no cabe recurso alguno.
Al resolver la suspensión, la administración podrá adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto impugnado. (Codigo Oránico Administrativo, 2017)
Como se puede apreciar, en el COA se ha suprimido al recurso de reposición por
los motivos que se explican a continuación y en el artículo 219 aclara que las
clases de recursos que se pueden interponer vía administrativo son el de apelación
y extraordinario de revisión.
2.7.1 Recuso de Reposición
En este recurso, su interposición se la realiza ante la misma autoridad que emitió
el acto administrativo que se impugna. En este sentido, entendemos que al
momento que se lo presenta, se repone la competencia de la autoridad emisora del
acto para que la revea el mismo, considerándose que puede haber errores que
lesionen los derechos del administrado, con el fin de que sean subsanados.
Garrido Falla explica que su naturaleza radica que:
Tanto la doctrina como la práctica jurídica subrayen el escaso valor que este recurso tiene (por la rigurosa coincidencia que el órgano decisor se da de la circunstancia de ser juez y parte) en el conjunto de garantías del administrado. (Garrido Falla, 2005, pág. 87)
En atención lo que dice este autor, su problemática doctrinal y en la praxis radica,
en primer lugar, en que la autoridad que emitió el acto administrativo debió haber
actuado con toda objetividad y observancia al ordenamiento jurídico; y en
46
segundo, puede resultar difícil que el funcionario público reconozca su error. Por
tal motivo, el profesor Marco Morales menciona que este recurso genera en el
administrado cierto escepticismo en su interposición, ya que en su sentir hay muy
poca posibilidad que la entidad emisora replantee la resolución.
El artículo 174 del ERJAFE referente a este recurso dispone:
Art. 174.- Recurso de reposición. Objeto y naturaleza.
1. Los actos administrativos que no ponen fin a la vía administrativa podrán ser recurridos potestativamente, a elección del recurrente, en reposición ante el mismo órgano de la administración que los hubiera dictado o ser impugnados directamente en apelación ante los ministros de Estado o ante el máximo órgano de dicha administración.
2. Son susceptibles de este recurso los actos administrativos que afecten derechos subjetivos directo del administrado.
Como se puede apreciar en este artículo queda claro que se interpone ante la
misma autoridad emisora del acto y un término de quince días. Sobre la naturaleza
y aplicación de este recurso el profesor Marco Morales manifiesta la inutilidad del
mismo, en los siguientes términos:
Resulta lógico inferir la inutilidad e ineptitud de la actuación de un mecanismo sucesivo y repetitivo sobre la misma causa ante la misma autoridad que la dictó, contra decisión cabe el recurso de apelación, extraordinario de revisión o la acción contencioso administrativa. (Morales Tobar, 2010, pág. 455)
En virtud a lo que menciona el autor y por un criterio similar se suprimió del COA
este recurso de reposición. Desde un punto de vista personal, considero un
absurdo que no se contemple en este nuevo código dicho recurso; ya que, si bien
es cierto el tratadista da su apreciación desde la perspectiva de la práctica
profesional, en que las autoridades públicas prefieren no aceptar el recurso y no
revocar el acto administrativo emitido, sin tener en su motivación un argumento
lógico. Esta cuestión práctica, no es atribuible a la naturaleza propia de este
recurso, ya que al encontrarnos en un Estado que vela por la protección de los
derechos, parte de esta garantía es que los administrados puedan recurrir cuando
se vulnere uno de sus derechos; es por esto, que el recurso de reposición se vuelve
indispensable para la administración y los particulares, por lo que no podemos
centrar el problema en funcionarios faltos de probidad y que prefieran lesionar a
47
un administrado antes de subsanar su error. Este recurso es una herramienta
necesaria para que prevalezcan los derechos de las personas; ya que, si la
administración comete un error en la emisión del acto administrativo, tiene la
oportunidad de subsanarlo antes de atentar directamente contra los derechos de la
persona recurrente.
2.7.2 Recurso de Apelación o de Alzada
Este recurso se caracteriza por que su interposición es conocida por el superior
jerárquico de la institución que emitió el acto administrativo, que revisa si el
mismo goza de legalidad y oportunidad con el que se emanó por los inferiores,
pudiendo sustituir, o mejor dicho, revocar lo decidido por ellos. En este contexto
el ilustre Garrido Falla lo denomina el recurso administrativo por excelencia,
puntualizando lo siguiente: “El medio normal de impugnación que el particular
posee contra las decisiones administrativas que no han causado estado y
responden a un patrón conocido por la casi totalidad del ordenamiento jurídico
de régimen continental europeo.” (Garrido Falla, 2005)
El ERJAFE en el artículo 176 establece que este recurso procede de los actos o
resoluciones administrativas que no pongan fin a la vía administrativa o contra las
que nieguen el recurso de reposición.
2.7.3 Recurso Extraordinario de Revisión
La denominación de este recurso ya nos da la pauta de su naturaleza, su
impugnación responde a una excepción o su extraordinaria interposición teniendo
que cumplir ciertas causales y extendiendo en un plazo mayor. Resulta de
acontecimientos muy puntuales, explicando Eduardo García de Enterría menciona
que esta herramienta procedimental en responder a un principio “más que un
recurso propiamente dicho, un remedio excepcional frente a ciertos actos que han
ganado firmeza, pero que cuya legalidad se duda frente a datos o acontecimientos
sobre venidos con posterioridad al momento que fueron dictados” (García de
Enterría & Fernández , 2008, pág. 552)
48
Este recurso resulta en gran medida trascendente ya que permite el control de
legalidad pudiendo corregir los errores de hecho o de derecho que produjeron la
emisión de un acto administrativo, con el fin de no lesionar los derechos de los
administrados; que como se ha señalado, estos errores aparecen con posterioridad
a su emisión. En tal sentido, el artículo 178 del ERJAFE y 232 del COA disponen
respectivamente:
Art. 178.- Recurso extraordinario de revisión. - Los administrados o los ministros de Estado o las máximas autoridades de la Administración Pública Central autónoma, en el caso de resoluciones expedidas por dichos órganos, por sus subordinados o por entidades adscritas, podrán interponer ante los ministros de Estado o las máximas autoridades de la Administración Pública Central autónoma la revisión de actos o resoluciones firmes cuando concurran alguna de las causas siguientes:
a. Que hubieren sido dictados con evidente error de hecho o de derecho que aparezca de los documentos que figuren en el mismo expediente o de disposiciones legales expresas;
b. Cuando con posterioridad aparecieren documentos de valor trascendental ignorados al expedirse el acto o resolución que se trate;
c. Cuando en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios falsos declarados en sentencia judicial, anterior o posterior a aquella resolución; y,
d. Cuando la resolución se hubiere expedido como consecuencia de uno o varios actos cometidos por funcionarios o empleados públicos tipificados como delito y así declarados en sentencia judicial firme.
El recurso de revisión se podrá interponer en el plazo de tres años a partir del inicio de su vigencia en los casos de los literales a) y b), y de tres meses a partir de la ejecutoria de la sentencia condenatoria, siempre que no hayan transcurrido cinco años desde el inicio de la vigencia del acto de que se trate en los otros casos.
El órgano competente para la resolución del recurso podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite, cuando el mismo no se funde en alguna de las causas previstas en este artículo.
El órgano competente para conocer el recurso de revisión deberá pronunciarse no sólo sobre la procedencia del recurso, sino también, en su caso, sobre el fondo de la cuestión resuelta por el acto recurrido.
Art. 232.- Causales. La persona interesada puede interponer un recurso extraordinario de revisión del acto administrativo que ha causado estado, cuando se verifique alguna de las siguientes circunstancias:
49
1. Que al dictarlos se ha incurrido en evidente y manifiesto error de hecho,
que afecte a la cuestión de fondo, siempre que el error de hecho resulte
de los propios documentos incorporados al expediente.
2. Que al dictarlos se haya incurrido en evidente y manifiesto error de
derecho, que afecte a la cuestión de fondo.
3. Que aparezcan nuevos documentos de valor esencial para la resolución
del asunto que evidencien el error de la resolución impugnada, siempre
que haya sido imposible para la persona interesada su aportación previa
al procedimiento.
4. Que en la resolución hayan influido esencialmente actos declarados
nulos o documentos o testimonios declarados falsos, antes o después de
aquella resolución, siempre que, en el primer caso, el interesado
desconociera la declaración de nulidad o falsedad cuando fueron
aportados al expediente dichos actos, documentos o testimonios.
5. Que la resolución se haya dictado como consecuencia de una conducta
punible y se ha declarado así, en sentencia judicial ejecutoriada.
El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa 1, dentro del plazo de un año siguiente a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás casos, el término es de veinte días contados desde la fecha en que se tiene conocimiento de los documentos de valor esencial o desde la fecha en que se ha ejecutoriado o quedado firme la declaración de nulidad o falsedad.
La persona interesada conservará su derecho a solicitar la rectificación de evidentes errores materiales, de hecho o aritméticos que se desprendan del mismo acto administrativo, independientemente de que la administración pública la realice de oficio.
No procede el recurso extraordinario de revisión cuando el asunto ha sido resuelto en vía judicial, sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los servidores públicos intervinientes en el ámbito administrativo.
TITULO III
2.8 Aplicación del Derecho Administrativo Sancionador en el Sistema Ecuatoriano de la Calidad
50
Al haber explicado los fundamentos que integran el ius puniendi en función en el
derecho administrativo sancionador de manera general, los siguientes apartados se
centran en el análisis y aplicación en nuestro Sistema Nacional de Calidad. Por lo
que en esta investigación abordaremos sus acontecimientos históricos y jurídicos,
con la pretensión de aclarar algunos puntos de ésta, relativamente, nueva
tendencia de salvaguardar los derechos de los consumidores y la promoción de
comercialización de productos y servicios que cumplan requisitos de calidad.
2.8.1 Antecedentes
Al hacer referencia a la concepción histórica del presente tema de investigación,
es preciso resaltar que la calidad en los productos se remota casi a los orígenes de
las primeras conformaciones sociales, ya que dentro de su necesidad e instinto de
innovación procuran la creación de instrumentos de buena calidad que facilite su
progreso y supervivencia. En la antigua Babilonia, en el año 1752 A.C.
aproximadamente, se puede constatar en el emblemático código de Hammurabi
existen regulaciones a la calidad al manifestar “(…) si un arquitecto hizo una casa
para otro, y no la hizo sólida, y si la casa que se hizo se derrumbó y ha hecho
morir al propietario de la casa, el arquitecto será muerto (…)” (Google Books,
2017) (Miranda, Chamorro & Rubio, 2007, p.2).
Posteriormente en la Edad Media en el siglo XI, se produce el abandono de los
campos y el crecimiento de las ciudades, centrando la actividad económica en la
venta de productos, ya que a consecuencia de las cruzadas se facilitaron las rutas
de comercio con Medio Oriente y las exigencias de la mercancía iba variando
según la necesidad del comprador.
Pero para el tema de investigación haremos un enfoque histórico desde la
Revolución Industrial, puesto que antes de esta etapa la producción de bienes
eran elaborados a mano y la calidad de los mismos eran garantizados por el
artesano que conocía todos los procesos que involucraban la obtención del
producto final. (Sandholm, Control Total de Calidad, 1995, pág. 13)
Con la industrialización y la producción masiva de bienes, se generó un redito
considerable para las compañías que implementaron nuevas tecnologías para su
Comentario [VSRCencuentro este en la
51
elaboración. Este crecimiento descomunal de las empresas de aquel entonces, se
ve gravemente perjudicado por la ambición lucrativa y expansionista de las
mismas, que inobservaron la visión global del proceso de producción, siendo
imposible confiar en los conocimientos y capacidad del empleado para evitar que
la mercancía defectuosa saliese al mercado.
Con estos acontecimientos y los reclamos producidos por los consumidores, se
configuran las primeras teorías de un sistema de gestión de calidad. A finales del
siglo XIX, el estadounidense F.W. Taylor estudió de forma sistemática la
organización del trabajo y sus diversos aspectos como los son: el sistema de
primas, la ralentización de la producción por los obreros y el cronometraje de las
tareas en la línea de producción. Para Juran la revolución taylorista produjo un
efecto no deseado, ya que la presión por la “productividad y la separación de
funciones condujo a una pérdida de interés por la calidad” (Griful Ponsati &
Canela Campos, 2005), por lo que se destaca que los departamentos destinados a
la calidad realizaban la inspección del producto entrando en conflicto con los
departamento de producción. Para facilitar y ampliar un poco más esta etapa, en
preciso mencionar que esta teoría estaba orientada en la inspección de producto
posterior a su elaboración teniendo como fases “la auditoría de producto
acabado, la resolución de problemas y la inspección por muestreo en la
recepción de materiales” (Griful Ponsati & Canela Campos, 2005, pág. 43).
Como resultado se identificó que esta teoría poco aportó a la calidad puesto que
jugaba un papel muy lejano en la fabricación, ya que si se identificaba un
problema era difícil que el departamento de producción de una solución adecuada
y rápida. A este periodo se lo suele llamar Calidad basada en la inspección, que
estuvo en uso de las empresas hasta la Segunda Guerra Mundial.
Como resultado de la Segunda Guerra Mundial, la demanda de la producción
masiva aumentó, pero a consecuencia de este acontecimiento disminuyó la fuerza
de trabajo, con lo que se optó a aplicar las técnicas de control estadístico de
procesos, desarrolladas por el estadounidense Walter Shewhart, empleado de Bell
Telephone Laboratories, iniciando la actual teoría de la gestión de la calidad para
mejorar en costos y beneficios las líneas de producción, intentando elevar la
productividad y la calidad de la mercadería. El sistema de Shewhart se basa en el
52
seguimiento continuo y metódico de proceso de producción siendo el primero en
plantear el ciclo PDCA (de sus siglas en inglés Plan, Do, Check, Act), el mismo
que consiste en:
• Planificar de qué manera se puede alcanzar una mejora en la empresa.
• Hacer, es decir, poner en práctica el plan.
• Comprobar los resultados obtenidos, usando los indicadores adecuados.
• Actuar, en el sentido de convertir en norma la solución propuesta.
(Griful Ponsati & Canela Campos, 2005, pág. 11)
El objeto principal que impuso esta teoría, era definir que con este sistema se
podía garantizar la óptima calidad de un bien, de tal manera, que se pudiera evitar
la pérdida de vidas humanas. Como se señaló anteriormente, a finales de los años
30´ el mundo estaba atravesando una de las guerras más cruentas de su historia;
por tal razón, el gobierno de los Estados Unidos fue de los primeros interesados
en aplicar este sistema con fines militares, ya que querían evitar que jóvenes
estadounidenses murieran a causa de un paracaídas que no se abriera. Como José
Cruz Ramírez señala que: “(…) En octubre de 1942 de cada mil paracaídas que
eran fabricados por lo menos un 3.45 no se abrieron, lo que significó una gran
cantidad de jóvenes soldados norteamericanos caídos como de los defectos que
traían los paracaídas; (…)” (Cruz Ramírez, s.f.)
Frente a estos acontecimientos y la necesidad de los Estados Unidos por
precautelar la seguridad de sus soldados y la eficacia de sus armamentos,
implementan las primeras normas de calidad para la industria militar denominadas
normas Z1, mismas que tuvieron un gran éxito con altos estándares de calidad
evitando así pérdidas humana a causa de productos defectuosos.
Gran Bretaña a ver tales avances aplicó estas normas a su industria militar y
posteriormente desarrollaron las suyas, llamadas normas 600, ya que era
imprescindible el mejoramiento de su material bélico y equipamiento. (Cruz
Ramírez, s.f.). Durante la post guerra los Estados Unidos se impusieron como el
país con mejores estándares de calidad de producción de bienes y servicios,
acaparando el mercado mundial. Un factor favorable para este crecimiento fue que
su infraestructura no había sido dañada durante la guerra. Durante los años 40 y
53
50, países como Alemania y Japón luchaban por ingresar al mercado sus
productos sin mucho éxito por sus infraestructuras deficientes y desfasadas, las
mismas que no podían ser comparadas con las estadounidenses.
El estadista estadounidense Edward Deming, personaje emblemático en este
tema, planteó el concepto de la satisfacción al cliente. En 1950 fue invitado al
Japón para dictar una serie de conferencias referente a los métodos estadísticos
y sobre la responsabilidad de la calidad de la producción. En su obra Out of the
Crisis, se sustenta su planteamiento en catorce puntos, en los que señala tres
importantes sobre la calidad, que son: mejora continua, propósito constante y
conocimiento profundo. (Gutarra Montalvo, 2002).
Para 1951 los japoneses implementaron en cuarenta y cinco plantas las
enseñanzas dictadas por Deming, teniendo un éxito rotundo en la elevación de la
calidad de la producción. Como un dato interesante, en noviembre de ese mismo
año, este mejoramiento conllevó a la creación al Premio Deming a la Calidad en
Japón, y se lo entrega a la compañía en función de su capacidad de organizar su
mejora de procesos administrativos o bien productivos. (Cruz Ramírez, s.f.)
En 1954 Jospeh Juran, fue de igual manera invitado al Japón para impartir su
conferencia sobre calidad, mencionando sobre el importante compromiso del
área gerencial, ya que consideraba que todo el personal empresarial debía estar
capacitado sobre la gestión para la calidad. Juran solía llamar al desarrollo de la
calidad en el Japón como la Revolución de la Calidad. Para él existen tres
principios fundamentales: programas masivos de capacitación en la calidad,
programas anuales de mejoramiento de la calidad y liderazgo de calidad por la
gerencia. (Sandholm, Control Total de Calidad, 1995, pág. 17)
Como se hizo referencia anteriormente, en los 50´ los Estados Unidos se
posesionaron en el mercado internacional sin tener prácticamente ninguna
competencia y se centraron en la producción cuantitativa, inobservando los
progresos que se estaban desarrollando en otros países. Más a finales de esta
década, su industria empezó a declinar y sus mejoras técnicas de calidad logradas
durante la guerra se descuidaron. Como consecuencia los consumidores
empezaron a exigir optimizar los bienes y las prestaciones que éstos daban como:
54
la facilidad de uso, fiabilidad y mayor calidad de los productos que compraban.
En tal virtud, países como Japón y Alemania, prácticamente en un corto tiempo,
empezaron a exportar bienes con una calidad superior a la de los estadounidenses
invadiendo el mercado; un ejemplo es el de la fotografía con marcas como Nikon,
Agfa, Pentax, Minolta y Canon. (Griful Ponsati & Canela Campos, 2005, pág. 46)
En Japón en el año 1962, con K. Ishikawa nacen los llamados círculos de la
calidad, en los que se involucra a todo el personal de la empresa para la mejora
continua, siendo aplicados siempre en pro de la calidad. Ishikawa destaca siete
características principales: control de la calidad en toda la compañía, seguimiento
por los directivos (gerentes), capacitación y educación, círculo de calidad,
métodos estadísticos y propaganda a nivel nacional. (Sandholm, Control Total de
Calidad, 1995, pág. 18)
Como es de resaltar, los Estados tienen como finalidad luchar por el Bienestar
Común de su nación. Con esto es imprescindible que se adopten reglas que
controlen y garanticen la comercialización de bienes; por una parte que los
productos cumplan con estándares de alta calidad y por otra, que sus exigencias
no generen obstáculos técnicos al comercio, lo que ha producido que cada país
emita su reglamentación técnica.
2.8.2 De la Calidad
En base de lo que se ha explicado anteriormente, se debe señalar que el andamiaje
histórico que ha conllevado el estudio de la calidad de los productos, ha generado
que la actual estructura de comercio mundial, los Estados elaboren nuevas
estrategias enfocadas en el aumento de la competitividad y productividad de sus
empresas, aspectos que son concomitantes con los derechos y garantías de los
consumidores.
Hablar de calidad en la actualidad, ha creado un mayor interés y demanda por
parte de los compradores, a consecuencia de su comodidad y necesidades en su
vida cuotidiana. Se puede decir, que la sociedad dependen de mejores productos
industrializados, ya sean en comunicación, vivienda, alimentos, entretenimiento,
salud, seguridad nacional, asistencia sanitaria, entre otros; ya que, por un error o
55
falla de un producto puede generar lesiones físicas, la muerte, pérdida económica
o una simple incomodidad, con lo que se exige también la estructura de un
ordenamiento jurídico que determine responsabilidades de quienes ponen en el
mercados bienes o servicios que no se ajusten a las exigencias de óptima calidad.
Un producto que adquiere el cliente, lógicamente, debe cumplir con ciertas
especificaciones técnicas de calidad. De esta manera, se señala que la calidad
depende de la aptitud del producto para su uso o con la capacidad para satisfacer
las expectativas en el mercado.
Ahora bien, al consumidor le interesa el resultado del producto final, ya que por lo
general, ignora todo el proceso que se emplea para la elaboración del bien. Según
Lennart Sandholm en su obra Control Total de Calidad, al respecto menciona:
“Cuando se define a la calidad de un producto como la aptitud para ser usado, se piensa sólo en el usuario final, que hace uso del producto final; sin embargo, el concepto de “uso” debe extenderse y aplicarse en las actividades que se encuentran antes del usuario final, por lo que cada etapa de la producción es en sí usuario del producto durante su fabricación. (…) No solamente se debe tomar en consideración a los usuarios externos, sino también a los usuarios internos cuando la compañía trabaja en pro de la calidad de los productos.” (Sandholm, Control Total de Calidad, 1995, págs. 9, 10)
En cuanto al concepto de calidad, de acuerdo con normas internacionales las
definen como: “Conjunto de propiedades y características de un producto o
servicio que le confieren la aptitud para satisfacer las necesidades explícitas o
implícitas preestablecidas.” (Sandholm, Control Total de Calidad, 1995, pág. 11)
En base a lo antes dicho, entenderíamos como concepto de calidad, a todo bien o
servicio que se introduce al mercado que debe estar dotado de características de
uso apropiado y requerido por el consumidor, el mismo que debe precautelar sus
derechos a la vida, salud, la seguridad, contra prácticas engañosas, protección al
medio ambiente, a la vida animal y vegetal.
2.8.3 De la Constitución del 2008
Habiendo analizado, de manera breve, los acontecimientos que derivaron en la
creación del Estado y en nacimiento del derecho administrativo, el presente
apartado trasciende a la esfera de la modernidad del Estado. Como es lógico
56
advertir, desde la Revolución Francesa, pasando por las guerras de independencia
de nuestro país, esta filosofía ha ido evolucionando, adaptándose constantemente
a las diferentes sociedades.
Como premisa podemos acotar, que toda Nación que se encuentre sujeta al
cumplimiento de un ordenamiento jurídico, se lo considera un Estado de Derecho.
Ahora bien, este Estado de Derecho, como se ha advertido, ha sufrido algunas
mutaciones en su concepción; en la actualidad, la Constitución de la República del
Ecuador promulgada en el Registro Oficial Nro. 449 el 20 de octubre de 2008,
destaca el respeto de los derechos fundamentales que en ella se consagran, por lo
que no solamente se limita el poder del Estado y de abstenerse de obrar contra
derecho, sino que deja de ser un mero garante y se transforma en un promotor de
los derechos fundamentales de toda persona, entendiéndose también, a la
naturaleza como sujeto de derechos. Si hablamos de un Estado constitucional de
derechos y justicia, entendiéndose a la Carta Magna como la máxima expresión de
la voluntad del pueblo soberano, ésta tiene sus fundamentos en la filosofía neo-
constitucionalista, que en breves términos, es el resultado del intento de
armonizar dos corrientes tradicionales constitucionalistas, en que la una concibe a
la “Constitución como documento jurídico, una norma, que asegura la autonomía
del individuo frente al poder del Estado (versión norte americana)” (Montaña
Pinto & Pazmiño Freire, 2013), y la otra considera a la “Constitución como un
mero documento o programa político de transformación social (versión
europea)” (Montaña Pinto & Pazmiño Freire, 2013).
Con este panorama, nuestra Constitución fija los parámetros en los que reconoce
los derechos de las personas y las limitaciones en las que debe obrar el Estado.
En ella se establece la supremacía de la Norma Suprema al señalar en su artículo
424 “La Constitución es la norma suprema y prevalece sobre cualquier otra del
ordenamiento jurídico. (…)” (Constitución de la República del Ecuador, 2008), y
en su artículo siguiente, a más de establecer el orden jerárquico de las normas,
destaca que “En caso de conflicto entre normas de distinta jerarquía, la Corte
Constitucional, las juezas y jueces, autoridades administrativas y servidoras y
servidores públicos, lo resolverán mediante la aplicación de la norma jerárquica
superior”. Por lo tanto, las decisiones de la administración pública que se
57
relacionen directa o indirectamente con los gobernados, siendo éstos actos
administrativos, deben ser emitidos acorde a las disposiciones constitucionales y
su inobservancia derivaría en falta de eficacia jurídica.
Con lo mencionado anteriormente, se podrá comprender de mejor manera los
acontecimientos que han encaminado a las naciones a que desarrollen y
perfeccionen sus bienes y servicios que se ofrecen a los consumidores, pudiéndose
entenderse, desde un punto de vista, el aporte al crecimiento industrial de un país.
Pero muy aparte del crecimiento industrial que se genera por la adopción de las
técnicas y teorías sobre el mejoramiento de los productos y servicios, es la
regulación y control que hace el Estado para efectivizar los derechos de sus
habitantes, sobre todo la salud y la seguridad. Partiendo desde el ámbito
internacional el artículo 25.1 de la Declaración Universal de los Humanos de 10
de diciembre de 1948 consagra que toda persona tiene el derecho “a un nivel de
vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar”
(Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948), así como la resolución
sobre Directrices para la Protección del Consumidor de Naciones Unidas en su
punto 3 señala como una de las necesidades legítimas es “la protección de los El
consumidores frente a los riesgos para la saludad y seguridad”.
¿Qué sucede cuando estos bienes y servicios atentan contra los derechos de los
consumidores? La respuesta a esta interrogante, nos direcciona a analizar de mejor
manera, ya desde el campo jurídico, la intervención del Estado a salvaguardas los
derechos de las personas.
2.8.4 Sistema Ecuatoriano de la Calidad y la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad
Como se ha hecho referencia en el apartado anterior, el Ecuador al ser un Estado
constitucional de derechos y justicia, tiene que mediante ley crear los mecanismos
que efectivice y viabilicen los derechos de las personas para acceder a bienes y
58
servicios de óptima calidad, visión garantista que también contemplaba la
Constitución de 1998. En tal virtud, con fecha 22 de febrero de 2007 se promulgó
en el Registro Oficial Nro. 26 la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad
(LSEC) siendo reformada el 29 de diciembre de 2010 y su Reglamento General a
la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad (RGLSEC) mediante decreto
ejecutivo 756 y publicado en el Registro Oficial Suplemento Nro. 450 de 06 de
mayo de 2011. Es menester mencionar, que esta ley en su artículo 61 deroga la
Ley de Pesas y Medidas, expedida mediante Decreto Supremo No. 1456,
publicada en Registro Oficial No. 468 de 9 de enero de 1974, el Decreto Ley No.
357, publicado en el Registro Oficial No. 54 de 7 de septiembre de 1970, el
artículo 30 de la Ley de Comercio Exterior e Inversiones "Lexi", publicada en el
Registro Oficial Suplemento No. 82 de 9 de junio de 1997, los artículos 42 al 51,
193 al 235 y 353 al 387 del Decreto Ejecutivo 3497 del 12 de Diciembre de 2002,
publicado en el Registro Oficial No. 744 de 14 de enero de 2003 y, la
Codificación de la Ley de Pesas y Medidas, publicada en el Registro Oficial No.
560 de 7 de abril del 2005. Estas normas, constituyen los primeros indicios para la
regulación de los productos y servicios que debían cumplir con estándares de
calidad, pero las mismas carecían de eficacia y no se acoplaba a la realidad
mundial de producción y comercialización al no constituir lo que hoy llamamos
una infraestructura de la calidad.
Como es de advertir, esta ley protege los derechos a los consumidores de una
manera diferente a los que determina la Ley Orgánica de Defensa al Consumidor,
si bien es cierto que son concordantes con el artículo 52 de la Constitución de la
República, pero su ámbito de aplicación sobre los mismos operan de diferente
forma.
En la parte considerativa a la esta ley, se puede apreciar dos claras pretensiones
que determina el legislador al destacar la obligatoriedad del Estado de impulsar el
crecimiento sustentable de la economía y el desarrollo equilibrado y equitativo en
beneficio de la colectividad, promoviendo la productividad y competitividad del
sector industrial; y, de igual manera se obliga a reconocer y garantizar a las
personas el derecho fundamental a disponer de bienes y servicios públicos y
59
privados, de óptima calidad armonizando con los tratados internacionales
pertinentes en la materia que han sido suscritos y ratificados por el Ecuador.
El artículo primero de la LSEC determina el marco jurídico del Sistema
Ecuatoriano de la Calidad al señalar:
Art. 1.- Esta Ley tiene como objetivo establecer el marco jurídico del sistema ecuatoriano de la calidad, destinado a: i) regular los principios, políticas y entidades relacionados con las actividades vinculadas con la evaluación de la conformidad, que facilite el cumplimiento de los compromisos internacionales en ésta materia; ii) garantizar el cumplimiento de los derechos ciudadanos relacionados con la seguridad, la protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal, la preservación del medio ambiente, la protección del consumidor contra prácticas engañosas y la corrección y sanción de estas prácticas; y, iii) Promover e incentivar la cultura de la calidad y el mejoramiento de la competitividad en la sociedad ecuatoriana.” (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
Y su ámbito de protección en su artículo 5 manifiesta:
Art. 5.- Las disposiciones de la presente Ley, se aplicarán a todos los bienes y servicios, nacionales o extranjeros que se produzcan, importen y comercialicen en el país, según corresponda, a las actividades de evaluación de la conformidad y a los mecanismos que aseguran la calidad así como su promoción y difusión.” (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
Como el propio nombre de esta ley indica, estamos frente a una estructura jurídica
que para sus efectos tiene que estar asistida por un verdadero sistema que
involucra o concatena una serie de principios e instituciones para que pueda
cumplir sus fines. Un Sistema Nacional de Calidad parte de la premisa de que los
productos que se comercializan a nivel nacional, sean éstos internos o externos,
deben cumplir con la “conformidad” de la mercadería, para garantizar los
derechos que se prescriben en su literal ii) de su artículo primero.
Esta conformidad del producto hace referencia a varios componentes que tienen
que estar consolidados en el país, con una infraestructura de la calidad adecuada.
El artículo 8 de la LSEC establece la estructura del Sistema Ecuatoriano de la
Calidad, que forman el andamiaje para su ejecución de la siguiente manera:
• Comité Interministerial de la Calidad.
• Ministerio de Industrias y Productividad.
• El Servicio Ecuatoriano de Normalización.
60
• El Servicio de Acreditación Ecuatoriano.
• Las entidades e instituciones públicas que en función de sus competencias,
tienen la capacidad de expedir normas, reglamentos técnicos y
procedimientos de evaluación de la conformidad.
El Comité Interministerial de la Calidad (CIC), es un cuerpo colegiado que se
encuentra integrado por las autoridades máximas o delegados de ocho Ministerios,
para la coordinación y articulación de la política de la Calidad, éstos son:
Ministerio de Industrias y Productividad, Ministerio Coordinador de Producción,
Empleo y Competitividad, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Turismo,
Misterio de Salud Pública, Ministerio de Agricultura, Acuacultura, Ganadería y
Pesca, Ministerio de Transporte y Obras Públicas y el Ministerio de Electricidad y
Energía Renovable. El Subsecretario del Sistema de la Calidad actuará como
secretario en este Comité, según lo manifestado en el artículo 9 de la LSEC.
Con la reforma a la LSEC se agregan las atribuciones de este cuerpo colegiado al
rezar:
Art. ...- El Comité Interministerial tendrá como atribuciones las siguientes:
1. Aprobar el Plan Nacional de Calidad; 2. Formular las políticas para la ejecución de la presente Ley y el
cumplimiento de los objetivos que en ella se plantean; 3. Formular las políticas en base a las cuales se definirán los bienes y
productos cuya importación deberá cumplir obligatoriamente con reglamentos técnicos y procedimientos de evaluación de la conformidad; Coordinar las actividades con las entidades que integran el sistema ecuatoriano de la calidad;
4. Conocer los resultados de gestión en las actividades del Instituto Ecuatoriano de Normalización - INEN, así como del Organismo de Acreditación Ecuatoriano/OAE, e impartir las recomendaciones del caso a los organismos públicos que conforman el sistema ecuatoriano de la calidad;
5. Resolver en última instancia los conflictos que en el ámbito de esta ley, se hayan originado por acciones u omisiones de las entidades que integran el sistema ecuatoriano de la calidad;
6. Emitir las directrices para los procedimientos de evaluación de la conformidad relacionados con la certificación obligatoria de productos, de sistemas y de personas que ejerzan labores especializadas;
7. Coordinar y facilitar la ejecución de manera integral de las políticas nacionales pertinentes a la calidad;
8. Promover y solicitar la preparación de investigaciones, estudios e insumos técnicos y legales para el desarrollo y ajuste de la política de calidad;
61
9. Solicitar la preparación y validación de parámetros para promover la concientización de una cultura de calidad tanto en bienes como en servicios;
10. Solicitar la participación, asesoría y la conformación de grupos de trabajo con instituciones y organismos que requiera para el cumplimiento de sus funciones;
11. Impulsar las actividades de formación, capacitación, asistencia técnica, especialización y difusión de temas de calidad en bienes y servicios;
12. Impulsar la consecución de recursos adicionales y complementarios de asistencia y cooperación interministerial para temas de cambio climático, a través de la institucionalidad establecida para el efecto; y,
13. Expedir las normas necesarias para su funcionamiento y para regular el ejercicio de sus atribuciones. En todo lo que no se encuentre normado sobre su funcionamiento se estará a lo dispuesto por lo contemplado en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva. (…) (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
Como podemos apreciar, en el número 5 de sus atribuciones se dispone que el
Comité Interministerial de la Calidad, conocerá y resolverá en última instancia los
conflictos, o mejor dicho, impugnaciones que surjan como producto de un acto
administrativo sancionatorio, al determinarse la responsabilidad por infracciones
tipificadas en la ley, mismo que será desarrollado más adelante en la presente
investigación. Por tal razón, se consideró imperativo citar estas atribuciones.
El Ministerio de Industrias y Productividad, se constituye en el ente rector del
Sistema Ecuatoriano de la Calidad, por lo que sus atribuciones están direccionadas
en velar por el cumplimiento a las disposiciones que contempla la Constitución de
la República del Ecuador, LSEC y su RGLSE, para la correcta ejecución de la
política de la calidad establecida por el Comité Interministerial de la Calidad. El
artículo 12 de la mencionada ley determina como atribuciones las siguientes:
Art. 12.- Para la ejecución de las políticas que dictamine el Comité Interministerial de la Calidad, el Ministerio de Industrias y Productividad tendrá las siguientes atribuciones:
a. Asesorar al Comité Interministerial de la Calidad en el estudio, diseño y factibilidad de los programas y proyectos con el fin de cumplir con los objetivos de esta ley;
b. Cumplir y hacer cumplir las disposiciones del Comité Interministerial de la Calidad;
c. Suscribir toda clase de actos, contratos, acuerdos de reconocimiento mutuo con instituciones internacionales y convenios de cooperación
62
asistencia técnica y/o financiera con la aprobación del Comité Interministerial de la Calidad;
d. Imponer las sanciones que correspondan, por las violaciones a las disposiciones de la presente ley, sobre la base del informe presentado por el INEN o por el OAE;
e. Designar temporalmente laboratorios, organismos evaluadores de la conformidad u otros órganos necesarios para temas específicos, siempre y cuando estos no existan en el país. Los organismos designados no podrán dar servicios como entes acreditados en temas diferentes a la designación;
f. Las demás que, para el cumplimiento de las políticas que dictamine el Comité, le sean encargadas por este organismo. (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
Al ser el MIPRO el ente rector del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, podríamos
entenderlo como el propulsor de que tal sistema cumpla sus objetivos; ya que
como se pude apreciar, en el literal d) de este artículo se encuentra envestida de la
potestad sancionadora, con el impulso de un procedimiento administrativo que
determine la existencia de una infracción tipificada contra quienes fabriquen,
importen, distribuyan, comercialicen productos y/o a los procedimientos
evaluadores de la conformidad que no se ajusten a las exigencias de los
reglamentos técnicos ecuatoriano. Pero a más del ius puniendi, esta institución
pública tiene la facultad de realizar el control y vigilancia de mercado de
conformidad al artículo 51 de esta ley.
El Servicio Ecuatoriano de Normalización, es una institución adscrita al
MIPRO, que se transforma en su organismo técnico para la formulación y
verificación de las normas técnicas ecuatorianas, reglamentación técnica
ecuatoriana, procedimientos evaluadores de la conformidad y de metrología. Las
funciones de INEN se encuentran establecidas en los en el Capítulo III de la
LSEC y del RGLSC.
El Servicio de Acreditación Ecuatoriano, es de igual manera una institución
pública adscrita al MIPRO, que tiene como atribuciones de acreditar a los
diferente organismos de evaluación de la conformidad; esta facultad otorgada al
SAE, la encontramos prescrita en el literal a) del artículo 21 de la LSEC.
63
Cada una estas instituciones que forman el Sistema Ecuatoriano de la Calidad, en
el ámbito de sus competencias, juegan un papel indispensable para el correcto
funcionamiento de sus propósitos. Esta mega estructura se compone de normas
técnicas, reglamentos técnicos, metrología y organismos evaluadores de la
conformidad.
Las Normas Técnicas, son documentos que dan los lineamientos o métodos para
la fabricación de un producto o servicio de calidad, que es de voluntario
cumplimiento. Es importante resaltar esta voluntariedad de cumplir con una
determinada norma técnica, ya que su inobservancia no acarrea una
responsabilidad legal; simplemente tiene como objeto facilitar la elaboración del
bien bajo ciertos parámetros de producción. Santiago Salguero al respecto señala
que una norma técnica es un
Documento aprobado por una institución reconocida, que prevé para su uso común y repetido, reglas, directrices o características para los productos o procesos y métodos de producción conexos, y cuya observancia no es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, mercado o etiquetado aplicables a un producto, proceso o métodos de producción, o tratar exclusivamente de ellas. (Salguero, Calidad y cadenas de valor, 2011)
El Reglamento Técnico, se constituye en un documento que forma parte del
ordenamiento jurídico, que en su contenido establece los requisitos que debe
cumplir un producto que se comercializa o se pretende comercializar en el
Ecuador. Al ser emitido por la autoridad competente es una norma imperativa de
Derecho Público, que es de obligatorio cumplimiento para quienes fabriquen,
importen, distribuyan o comercialicen un bien. La decisión Nro. 562 del Acuerdo
de Cartagena, indica los requisitos y procedimientos para la elaboración, adopción
y aplicación de reglamentos técnicos al interior de sus países miembros al decir en
su artículo 4:
Reglamento Técnico.- Documento en el que se establecen las características de un producto o los procesos y métodos de producción con ellas relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables cuya observancia es obligatoria. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado
64
aplicables a un producto, proceso o método de producción, o tratar exclusivamente de ellas. (Decisión 562, 2003)
De forma textual encontramos la misma disposición en el artículo 3 del “Marco
general ecuatoriano para la evaluación de la conformidad y el Manual de
procedimientos previos a la nacionalización, comercialización y vigilancia en el
mercado en todas sus etapas para bienes, producción, importación y
comercialización sujetos a reglamentación técnica ecuatoriana”, resolución Nro.
001-2013-CIMC emitida por el Comité Interministerial de la Calidad y publicada
en el Registro Oficial Nro. 4 el 30 de mayo de 2013. La aplicación de los
reglamentos técnicos ecuatorianos tienen que estar orientados a salvaguardar los
derechos a la seguridad, la vida, la salud, la preservación del medio ambiente y la
protección al consumidor contra prácticas engañosas, como también lo señala en
el Acuerdo de Barreas Técnicas de la Organización Mundial de Comercio.
Hay que aclarar que en algunos reglamentos técnicos ecuatorianos encontramos
incorporadas ciertas normas técnicas, que pueden ser como el requisito del
rotulado y/o etiquetado, evaluación de la conformidad, definiciones, etc. En este
caso, al estar una norma técnica dentro de un reglamento técnico ecuatoriano su
cumplimiento para un determinado producto se transforma en obligatorio. Al
respecto el Dr. Clemens Sanetra y Rocío Marbán explican que
(…) para, evitar la duplicación de esfuerzos, los reglamento técnicos deben hacer en lo posible referencia a las normas nacionales pertinentes. Cuando existen normas nacionales para el campo a ser reglamentado, el ente regulador debería alentar al Instituto Nacional de Normalización a que desarrolle una norma en ese campo en particular, norma a la cual hará referencia el ministerio respectivo cuando emita un reglamento técnico. Esto significa que parte de una norma voluntaria o la propia norma, pueden convertirse en un reglamento técnico. (…) (Sanetra & Marbán, 2010, pág. 53)
Para la emisión de la reglamentación técnica ecuatoriana, el Reglamento General
a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad en su artículo 19, delega al
Ministerio de Industria y Productividad a través de la Subsecretaria del Sistema de
la Calidad, como autoridad competente para expedir normas, reglamentos técnicos
y procedimientos evaluadores de la conformidad; con la finalidad que mediante
65
éstos exista el fortalecimiento y el cambio de la matriz productiva que incentive a
la producción y el respeto a los derechos de los consumidores.
Metrología: En términos generales, ésta se constituye en la ciencia que abarca las
mediciones correctas y confiables que se tendrán que aplicar en el país para los
productos. El Dr. Clemens Sanetra y Rocío Marbán dan las siguientes distinciones
sobre metrología:
(…) Para ciertos propósitos se hace una distinción entre metrología científica (desarrollo de patrones o métodos primarios), industrial (mantenimiento y control correctos de los equipos industriales de medición, que incluye la calibración de instrumentos y patrones de trabajo) y legal (verificación de instrumentos usados en transacciones comerciales según criterios definidos en reglamentos técnicos). (…) (Sanetra & Marbán, 2010, pág. 59)
El capítulo VI de la LSEC en su artículo 34 determina que la institución
responsable en materia de metrología es el Servicio Ecuatoriano de Normalización
(INEN), y su aseguramiento se
fundamentará en la trazabilidad de los patrones nacionales hacia patrones internacionales del Sistema Internacional de Unidades SI, de mayor jerarquía. Para asegurar la trazabilidad hacia los patrones nacionales, el INEN establecerá los métodos de comparación y calibración de patrones e instrumentos de medición y estructurará la cadena de referencia para cada unidad de los patrones secundarios, terciarios y de trabajo utilizados en el país. (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
Organismos Evaluadores de la Conformidad: En primeros términos, la
“evaluación de la conformidad” se refiere a cualquier actividad que tenga como
objeto determinar directa o indirectamente el cumplimiento con los requisitos
relativos a un producto sujeto a un reglamento técnico. La evaluación de la
conformidad comprende las actividades como lo son: ensayos, muestreo,
certificación, inspección y también la acreditación o designación de organismos
evaluadores de la conformidad.
Al identificar que existen organismos acreditados o designados para la evaluación
de la conformidad, es menester destacar la diferencia jurídica entre estas dos.
• Organismo Acreditado: se refiere al organismo (público o privado) que
han demostrado poseer la competencia técnica para ejecutar la evaluación
66
de la conformidad de un producto determinado a través del cumplimiento
de la normativa internacional y las exigidas por la entidad de acreditación.
El ente encargado de acreditar a estos organismo en nuestro país es el
Servicio de Acreditación Ecuatoriano (SAE), como institución adscrita al
MIPRO, al ser el ente oficial en materia de acreditación, esta facultad
otorgada al SAE, la encontramos prescrita en el literal a) del artículo 21 de
la LSEC. La acreditación puede ser renovada cuantas veces sea necesario
con la voluntad del organismo y que cumpla con los requerimientos
legales.
• Organismos Designados: El artículo 26 de la LSEC concede la potestad
al MIPRO, de designar organismos evaluadores de la conformidad, que
deberá mantener los mismos lineamientos de cumplimiento de la
normativa internacional sobre acreditación y que no exista en el país otro
ya acreditado. Esta designación es temporal y tendrá una duración de dos
años pudiéndose renovar por solo una vez por el mismo tiempo.
A manera de cometario, en materia de calidad podemos apreciar, que en nuestro
país aún no existe una cultura de consumo, seguimos demandando un menor
precio a exigir que los productos que compramos cumplan con los requisitos de
calidad que nos aseguren la salud, la seguridad y la vida. La reglamentación
técnica se transforma en un instrumento indispensable para la protección de los
derechos de los consumidores; partiendo de que éstos contienen requisitos de
rotulado o etiquetado hasta los métodos de ensayos para determinar la
conformidad del producto. El etiquetado del producto, por simple que parezca, es
un requisito medular para el bien, ya que éste es una primera alerta del contenido
y características de la mercadería y que nos da luces para saber si es apto para el
fin con el que estamos comprando. A manera de ejemplo de la importancia del
etiquetado, hago referencia al reglamento técnico ecuatoriano RTE INEN 089 que
trata sobre seguridad de juguetes; aquí estamos frente a un producto destinado a
un sector vulnerable que son los niños, en sus requisitos cito dos de ellos:
5.1.7 En caso que el producto contenga algún insumo o materia prima que
represente riesgo o peligro, debe declararse.
67
5.1.8 Advertencia del riesgo o peligro que pudieran derivarse de la
naturaleza del producto, así como de su empleo cuando estos sean
previsibles.
De esta manera podemos apreciar que la regularización técnica de los productos
es imprescindible y actualmente existen 291 reglamentos técnicos ecuatorianos
emitidos, que regulan un sin número de bienes que posiblemente un gran
porcentaje de la población no conozca de su existencia.
En el desarrollo de este apartado se ha explicado brevemente las funciones de
cada uno de los organismos que integran el Sistema Ecuatoriano de la Calidad, ya
que para el tema planteado se ha considerado la profundización de lo
correspondiente al procedimiento administrativo sancionador.
2.8.5 Infracciones y Responsabilidad por inobservancia a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad
Como se ha dicho la LSEC es el instrumento legal que regula la infraestructura de
la calidad y los productos que se comercializan en nuestro país, con el fin de que
tengamos bienes y servicios que cumplan estándares de calidad. Como se indicó
uno de los principios que componen el ius puniendi es la tipificación de la
infracción, su sanción y el responsable de su cometimiento. El artículo 53 de la
Ley reza:
Art. 53.- Las infracciones determinadas en la presente Ley, serán sancionadas conforme lo siguiente:
a. Sin perjuicio de la sanción penal correspondiente, la fabricación, importación, venta, transporte, instalación o utilización de productos, aparatos o elementos sujetos a reglamentación técnica sin cumplir la misma, cuando tal incumplimiento comporte peligro o daño grave a la seguridad, la protección de la vida o la salud humana, animal o vegetal, el medio ambiente o los derechos del consumidor, será sancionada con multa de cinco mil a diez mil dólares de los Estados Unidos de América. Los temas sanitarios, fitosanitarios, zoosanitarios e ictiosanitarios serán tratados por las instituciones correspondientes;
b. El no permitir el acceso o no facilitar la información requerida por el Ministerio de Industrias y Productividad o por el Comité Interministerial de la Calidad, tratándose de productos nacionales o importados sujetos a reglamentación técnica, será sancionado con multa de mil a dos mil dólares de los Estados Unidos de América;
68
c. La expedición de certificados relativos a la evaluación de la conformidad o informes cuyo contenido no se ajusten a la realidad de los hechos o se emitan de manera inexacta, incorrecta o fraudulenta, será sancionada con multa de cinco mil a diez mil dólares de los Estados Unidos de América;
d. Las inspecciones, pruebas o ensayos efectuados de forma incompleta o con resultados inexactos, ya por una insuficiente constatación de los hechos o por deficiente aplicación de reglamentos técnicos, por los organismos acreditados o designados, serán sancionadas de mil a dos mil dólares de los Estados Unidos de América;
e. La certificación que se efectúe sin verificar totalmente las condiciones y requisitos técnicos exigidos, será sancionada con multa de dos mil a cuatro mil dólares de los Estados Unidos de América;
f. La venta, ofrecimiento, exposición y/o compra de mercaderías expresadas en unidades diferentes a las del Sistema Internacional de Unidades -SI- así como de mercancías que no cumplan con las tolerancias de peso o medida que se establezcan en las Normas Técnicas Ecuatorianas o en las regulaciones pertinentes, serán sancionados con multa de quinientos a dos mil dólares de los Estados Unidos de América;
g. Realizar actos o suscribir contratos en los que se hagan constar unidades diferentes a las del Sistema Internacional de Unidades -SI, será sancionado con multa de quinientos a mil dólares de los Estados Unidos de América;
h. El uso de indicaciones o etiquetas que desorienten o engañen a los compradores de mercaderías que lleven indicación de peso, medida o expresión de número de unidades, inexactas, indebidas o inexistentes, será sancionado con multa de dos mil a cuatro mil dólares de los Estados Unidos de América; e,
i. El uso indebido de unidades de pesas o medidas o de aparatos o equipos no correctos, destinados al uso comercial e industrial, será sancionado con multa de mil a cinco mil dólares de los Estados Unidos de América. (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
En este articulado podemos apreciar, que de cierta forma las infracciones y la
sanciones que se imponen por el incumplimiento mantiene una proporcionalidad
que varía de un mínimo y un máximo, dependiendo del grado de afectación que
conlleve el incumplimiento a la reglamentación técnica ecuatoriana. Como se
aprecia, en este sentido la proporcionalidad de la sanción no toma en cuenta el
costo o número de productos sino el grado de incumplimiento y como éste pude
afectar a los consumidores.
En cuanto a la responsabilidad por el cometimiento de las infracciones en el
artículo 54 de la LSEC contempla en definitiva una cadena de responsabilidad
enfocada básicamente en los fabricantes, importadores, distribuidores,
69
comercializadores y quienes también integran la infraestructura de la calidad, este
artículo manifiesta:
Art. 54.- Serán responsables de las infracciones establecidas en la presente
Ley:
a. El propietario, director, gerente o administrador del establecimiento fabricante, importador o comercializador en donde se compruebe la infracción;
b. Las personas que participen en la instalación, reparación, mantenimiento o utilización de equipos y aparatos, cuando la infracción sea resultado directo de su participación;
c. Los fabricantes, vendedores o importadores de productos, aparatos, equipos o elementos que no se ajusten a las exigencias y requisitos de los reglamentos técnicos; y,
d. Los representantes o propietarios de los organismos, entidades y laboratorios especificados en esta Ley, respecto de las infracciones cometidas en el ejercicio de su actividad. (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
2.9 Del procedimiento Administrativo Sancionador en el Sistema Ecuatoriano de la Calidad
El inicio del procedimiento administrativo sancionador en nuestro Sistema
Ecuatoriano en la Calidad puede ser de oficio o por denuncia debidamente
reconocida, como lo señalan el artículo 58 de la LSEC y el artículo 78 del
RGLSEC. La apertura por oficio parte de la administración en el ámbito de su
competencia; por ejemplo, el artículo 57 de la LSEC nos habla del Control y
Vigilancia de Mercado de los productos por parte le Ministerio de Industrias y
Productividad limitándose a verificar el cumplimiento a la reglamentación técnica
y los procedimientos evaluadores de la conformidad; este control y vigilancia
tiene tres objetivos prevenir, capacitar y verificar el cumplimiento de la
reglamentación técnica, al momento de encontrar presuntas infracciones a la Ley
del Sistema Ecuatoriano de la Calidad la administración apertura de oficio el
procedimiento.
En cuanto a la denuncia nos referimos a la colaboración que presenta la
ciudadanía a la administración de poner en su conocimiento una presunta
vulneración a la LSEC y su RGLSEC. Por este medio, el denunciante tiene que
70
cumplir con los requisitos mencionados en los artículos 79 y 80 del Reglamento
General a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad que indican:
Art. 79.- La denuncia será dirigida a la Subsecretaría de la Calidad, en donde se peticionaría la resolución del caso. La denuncia deberá contener lo siguiente:
1. La designación de la autoridad administrativa ante quien se la formula; 2. Los datos de identidad del denunciante: nombres, apellidos, documento de
identificación, números de teléfono y telefax, dirección de correo electrónico;
3. Los fundamentos de hecho, que consistirán en una descripción detallada de la infracción denunciada, en que se aportarán los siguientes datos: detalle de la infracción; circunstancias en que se cometió; período aproximado de su cometimiento; relación y grado de intervención de las partes involucradas como autores, cómplices o encubridores y afectados u ofendidos, con indicación de los datos de identidad, o posibles involucrados o testigos que conozca el denunciante, incluyendo sus domicilios, números de teléfono y telefax, direcciones de correo electrónico, si las conociere y, de ser el caso, los datos de identidad del representante legal;
4. Los bienes o servicios objeto de la infracción denunciada, así como de los bienes o servicios posiblemente afectados;
5. Los fundamentos de derecho en los que se basa la denuncia; 6. Todas las pruebas que el denunciante tenga a su alcance o aquellas que
faciliten la investigación; 7. La firma del denunciante y, de ser el caso, la de su abogado patrocinador;
y, 8. El señalamiento del domicilio y/o del casillero judicial para notificaciones
a que tuviere derecho. (Reglamento General a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2011)
Art. 80.- Una vez recibida la denuncia o petitorio, en el término de cinco (5) días será calificada por el Subsecretario de la Calidad. Si la denuncia fuere clara y completa, se la admitirá a trámite y se dispondrá que el Director o la Directora General del INEN, OAE o de las Instituciones que conforman el Sistema Ecuatoriano de la Calidad, emitan un informe motivado sobre respecto a la solicitud, a fin que sirva de motivación para emitir el pronunciamiento correspondiente.
Si la denuncia o petitorio no reuniera los requisitos contemplados en el artículo precedente de este reglamento, el Subsecretario de la Calidad ordenará que esta sea completada en el término de cinco (5) días; y, de continuar con falencias en su contenido, se procederá con el respectivo archivo. (Reglamento General a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2011)
Sea de oficio o por denuncia debidamente reconocida, una vez incoado el
procedimiento administrativo sancionador, se conforma el expediente y comienza
la etapa de investigación, es necesario mencionar que el ERJAFE se constituye en
71
norma supletoria a lo correspondiente al procedimientos a lo que no contemple
dicho Reglamento. El artículo 81 del RGLSEC nos determina los términos en los
que se debe ejecutar el procedimiento administrativo:
Art. 81.- Admitida a trámite la denuncia, la Subsecretaría de la Calidad solicitará que, en el término de treinta (30) días, se realicen todas las investigaciones, ensayos, pruebas, inspecciones de productos o servicios, etc., por parte de las instituciones designadas para el efecto. En casos de especial complejidad, podrá considerarse una prórroga de hasta diez días término, para que se puedan practicar las pruebas o ensayos que sean del caso.
Concluidas estas diligencias, inmediatamente se levantará un acta con la firma de los funcionarios designados y responsables de las mismas.
Practicadas todas las diligencias descritas en este artículo, en el término máximo de cinco (5) días, el Director o la Directora del INEN, del OAE o de la institución designada, elaborará un informe que será sometido a resolución de la Subsecretaría de la Calidad.
Cumplida la diligencia detallada en el inciso anterior, en un término de tres (3) días, la Subsecretaría de la Calidad comunicará la notificación correspondiente a todas las personas a que hubiere lugar, respecto de los hechos por los cuales se inició el procedimiento, y para que expongan sus pruebas y aleguen sus razones, las cuales deberán ser presentadas dentro de los tres días término posteriores a la notificación.
La Subsecretaría de la Calidad contará con un término de diez (10) días para emitir su pronunciamiento.
Se mirará como norma supletoria al Estatuto Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva en todo aquello que este procedimiento administrativo no contemple. (Reglamento General a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2011)
Es importante señalar en este punto, que una vez emitido el acto de inicio del
procedimiento administrativo y notificado al interesado, éste deberá solicitar y
recabar toda la información y pruebas para su defensa previo a la apertura del
término de alegaciones, haciendo uso de los artículos 146, 147 y 148 del ERJAFE.
Ya que como podemos observar existe un término de treinta días para realizar las
diligencias correspondientes a la investigación y una vez concluidas debe la
administración poner en conocimiento de los interesados el informe técnico para
que en el término de tres días presente sus pruebas y formule sus alegaciones. El
error que cometen los administrados y algunos profesionales de los Derechos en
solicitar en este término de tres días las pruebas correspondientes para su defensa,
momentos que no corresponden a la etapa procedimental; ya que, el
72
procedimiento administrativo se rige por el cumplimiento de los términos
establecidos. En base a lo señalado en el número 2 del artículo147, cuando la
administración no tenga por ciertos los hechos alegados por el interesado; o sea,
que de la carga probatoria que se desprenda del procedimiento administrativo,
genere duda sobre los hechos podrá acordar la apertura de prueba (medios
probatorios) por un plazo no superior a veinte días ni inferior a diez, con la
finalidad de que puedan realizarse las pruebas pertinentes. El último párrafo del
artículo 194 del COA, faculta la apertura del término de prueba no más de treinta
días. Este término puede ser dispuesto de oficio o a petición del administrado.
Como hemos señalado en apartados anteriores, una de las características del
procedimiento administrativo sancionador es que la norma debe ser muy clara
para que la autoridad que emite el acto lo haga de manera inequívoca y
salvaguarde todo los derechos del interesado. El procedimiento que detalla la
LSEC y RGLSC en muchos puntos guardan obscuridad en su aplicación, y
atendiendo a la complejidad que se deriva de los componentes integradores del
Sistema Nacional de Calidad abre la puerta para que potencialmente se cometan
ciertas arbitrariedades.
En este punto hago referencia, en primer lugar, lo referente a la toma de la
muestra de un producto para someterlo a ensayo; si bien la LSEC en el párrafo
quinto de su artículo 58 manifiesta que:
(…) Siempre que deban realizarse pruebas o ensayos de laboratorio, el funcionario competente comunicará a los interesados, con antelación de al menos veinte y cuatro horas, con indicación de lugar, fecha y hora en que se realizarán las pruebas, con la advertencia de que los interesados podrán nombrar peritos que los asistan. (…)
Este articulado garantiza la comparecencia del interesado a que verifique el
correcto proceder del laboratorio acreditado o designado sobre los ensayos que se
realizarán sobre un producto determinado. Pero lo que no menciona es que el
laboratorio encargado de realizar los ensayos debe comunicar a la Subsecretaría
del Sistema de la Calidad el tiempo estimado para la realización de los ensayos
que se vayan a efectuar, para que de esta manera pueda encajar en el término
correspondiente al procedimiento administrativo. Ya que si los ensayos toman
73
más tiempo del establecido, la administración corre el riesgo de que su
procedimiento se caduque.
2.9.1 De la Resolución
La resolución dentro del procedimiento administrativo la entendemos como el
acto administrativo que valora todo lo actuado durante el procedimiento, que
consta en el expediente, para emitir su decisión. En este sentido, esta resolución
tiene que cumplir con la garantía constitucional de la motivación, en la que tiene
que valorar los que señala en artículo 52 de la Ley del Sistema Ecuatoriano de la
Calidad al manifestar:
Art. 52.- Constituyen infracciones sancionadas por la presente Ley, las acciones u omisiones que se tipifican y señalan en los siguientes artículos, sin perjuicio de que por su gravedad puedan acarrear, a sus infractores, responsabilidades de carácter civil o penal. Las infracciones deben ser determinadas previo el procedimiento administrativo respectivo y, si a juicio del Ministerio de Industrias y Productividad, las infracciones pudieren ser constitutivas de delito, éste denunciará el hecho al Ministerio Fiscal y se abstendrá de continuar con el procedimiento administrativo, hasta tanto la autoridad judicial se pronuncie.
Para determinar la sanción, el Ministerio de Industrias y Productividad deberá tener en cuenta las siguientes circunstancias:
a) La gravedad del daño causado;
b) El grado de participación y beneficio obtenido de ella;
c) La intencionalidad en la comisión de la infracción; y,
d) La reincidencia. (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
Es muy importante observar estos cuatro elementos que menciona el artículo que
tienen que ser considerados al momento de interponerse la sanción. Por otra parte
el artículo 156 del ERJAFE establece:
Art. 156.- Contenido de la resolución.
1. La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por los interesados, el órgano competente podrá pronunciarse sobre las mismas, poniéndolo antes de manifiesto por un plazo no superior a quince días, para que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los medios de prueba.
74
2. En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolución será congruente y coherente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la administración de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
3. Las resoluciones contendrán la decisión, que deberá ser motivada. Expresarán, además, los recursos y acciones que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.
4. En ningún caso podrá la administración abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, aunque podrá resolver la inadmisión de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o manifiestamente carente de fundamento, sin perjuicio del derecho de petición previsto en la Constitución.
5. La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen al texto de la misma. (ERJAFE, 2002)
Cabe señalar que por la naturaleza propia de este procedimiento administrativo y
por disposición legal, los informes técnicos emitidos por Servicio Ecuatoriano de
Normalización, el Servicio de Acreditación Ecuatoriano o por los Organismo
Evaluadores de la Conformidad, se constituyen en la base para imponer sanciones
por parte del MIPRO, de conformidad al literal d) del artículo 12 de la LSEC.
Bajo ningún precepto, se pueden considerar a estos informes técnicos como
facultativos y no vinculantes.
Es menester indicar que además de las sanciones que tipifica la LSEC, el artículo
86 del RGLSEC dispone:
Art. 86.- Cuando la Subsecretaría de la Calidad del MIPRO resuelva que se ha producido alguna violación de las disposiciones contenidas en la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, podrá establecer medidas alternativas para suspender dicha violación actual o inminente. (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
Esta disposición es demasiado amplia en su aplicación y deja a discrecionalidad
de la autoridad pública la posibilidad de imponer medidas alternativas a su antojo.
De las entrevistas realizadas a funcionarios del MIPRO, manifiestan que la única
medida alternativa que ha interpuesto, haciendo uso de este artículo, es la
prohibición de comercializar el producto por el cual el interesado ha sido sujeto de
sanción. Del análisis correspondiente, esta medida no resulta arbitraria y es el
correcto proceder al encontrarse frente a una violación; más jurídicamente
hablando, esta medida no encaja dentro de una medida alternativa ya que si el
75
incumplimiento a la reglamentación técnica deriva en una infracción tipificada, la
comercialización de ese bien o bienes ipso facto no se puede seguir vendiendo en
el país, hasta que el administrado demuestre que ha cesado la vulneración.
Cuando nos referimos a reincidencia en la una infracción el artículo 56 de la Ley
del Sistema Ecuatoriano de la Calidad menciona:
Art. 56.- La reincidencia a las infracciones que establece la presente Ley dará lugar al cobro del doble de la multa establecida en cada caso, además de la clausura temporal o definitiva del establecimiento. Será considerado reincidente el que sea sancionado, dos veces o más dentro del mismo año calendario, por la comisión de una misma infracción. (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
Emitida la resolución y en el caso de ser sancionatoria el administrado tiene el
derecho de recurrir. El artículo 90 del RGLSEC dispone que en el término de
cinco días de notificada la resolución podrá interponer recurso de apelación ante
el Comité Interministerial de la Calidad. Esta disposición desde un punto de vista
garantista, es atentatoria y contradictoria con la Disposición General Séptima de la
Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad que señala:
Séptima.- De las decisiones administrativas que adopten los órganos a los que se refiere esta Ley, se podrá plantear los recursos establecidos en el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva, independientemente de las acciones contenciosas administrativas, civiles o penales, que los afectados deseen plantear. (Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, 2007)
Como se indicó en el apartado referente a los recursos, vemos que el artículo 90
del RGLSEC no guarda relación con su disposición séptima de la Ley, y lo que se
busca con la interposición de un recurso es la subsanación del daño que puede
ocasionar el acto administrativo y además vemos que en el ERJAFE concede
quince días para su presentación.
En base a las entrevistas realizadas, otro problema que tiene la administración
cuando se plantea el recurso de apelación, es la conformación del Comité
Interministerial del Calidad, que para el año 2017 solo se reunieron dos veces,
habiendo recursos presentados tres o cuatro meses antes. Por esta razón, considero
un gran acierto lo dispuesto en el artículo 55 del COA en su último párrafo, al
hacer referencia a los cuerpos colegiados al manifestar: “En ningún caso serán
76
competentes para conocer y resolver recursos de impugnación, en vía
administrativa.” (Codigo Oránico Administrativo, 2017)
CAPÍTULO III
3. MARCO METODOLÓGICO
3.1 Determinación de los Métodos a Utilizar
En la presente investigación se hace uso de los siguientes métodos:
Método exegético. - como el estudio de las normas jurídicas artículo por artículo,
buscando el origen etimológico de la norma. Este método se basa en la
interpretación y análisis de las normas legales contempladas en el tema propuesto,
en la presente investigación se analizan las normas relativas al procedimiento
administrativo sancionador y su aplicación en el Sistema Ecuatoriano de la
Calidad constante en la Constitución de la República del Ecuador.
Método científico. – se estudian las normas en el ámbito civil, constitucional y
administrativo para establecer las relaciones existentes entre los hechos y las leyes
con la finalidad de obtener conocimientos útiles para la sociedad.
Método Inductivo-Deductivo. - Por medio del estudio y análisis jurídico de
principios Constitucionales y Legales que obligan al estado a garantizar el
derecho que tienen las personas a acceder a bienes y servicios de óptima calidad y
las garantías que tiene el administrado al iniciarse un procedimiento
administrativo sancionador en su contra.
3.1. Diseño de la Investigación
La investigación que se realizó para el desarrollo del presente trabajo es de tipo
exploratoria y descriptiva. La investigación exploratoria permitió ubicar y
caracterizar al procedimiento administrativo sancionador y su aplicación el
Sistema ecuatoriano de la Calidad, identificando las limitaciones jurídicas
existentes dentro del marco normativo vigente. En la presente investigación se
77
utiliza este nivel de exploración en razón de que se analizara la pertinencia
constitucional.
Consecuentemente, se describió cuáles es la función de la Potestad Sancionadora
y los principios generales del procedimiento administrativo sancionador y como
estos se deben emplear en el Sistema Ecuatoriano de la Calidad.
3.2 Operacionalización de las Variables
Tabla 1. Operacionalización de la Variable independiente y dependiente
Conceptualización de la variable independiente: Procedimiento Administrativo Sancionador
Dimensiones Indicadores Ítems Técnicas/Instrumentos
Derecho Público
Derecho Administrativo
Ejercicio de la función administrativa
Entrevistas y encuestas
Es una serie de actuaciones o diligencias sustanciadas o tramitadas según el orden y la forma prescritos en cada caso por el legislador y relacionadas y ligadas entre sí por la unidad del efecto jurídico y la correcta aplicación de un procedimiento administrativo sancionador en contra del administrado, en el que el Estado hace uso de su potestad punitiva.
Efectos jurídicos
Directos, indirectos, individuales, generales
Legitimidad y Ejecutoriedad
Procedimiento Función Pública
Responsabilidad de los órganos y entidades que integran la Administración Pública
Potestad Punitiva
Sanciones pecuniarias
Tipicidad
Conceptualización de la variable dependiente: Sistema Ecuatoriano de la Calidad
Dimensiones Indicadores Ítems Técnicas Instrumentos
Control de calidad
Inspecciones y pruebas de muestreo
Asegurar que los productos o servicios cumplan con los requisitos mínimos de calidad
Entrevistas y encuestas
Es el conjunto de normas jurídicas,
78
procesos e instituciones públicas responsables por velar por la correcta ejecución de principios y mecanismos de calidad y la evaluación de la conformidad. El Sistema Ecuatoriano de la Calidad es de carácter técnico y está sujeto a los principios de equivalencia, equidad, participación, información y excelencia.
Prestación de bienes y servicios
Conformidad Satisfacción
Derechos y obligaciones del consumidor.
Principios de equivalencia, equidad, participación, información y excelencia.
Protección del consumidor o usuario en el mercado de bienes y servicios.
Elaborado por: Juan Andrés Silva Banderas
3.3 Población y Muestra
En el presente diseño de proyecto de investigación se utilizará como universo al
Ministerio de Industrias y Productividad, en calidad de muestra se tomará de
manera la Subsecretaría del Sistema de la Calidad, la cual se encarga de regular,
coordinar, promocionar, vigilar, controlar y sancionar a los fabricantes,
importadores, distribuidores y/o comercializadores de productos sujetos a
cumplimiento de la Reglamentación Técnica Ecuatoriana.
Para la presente investigación se encuestará a:
Tabla 2. Población y Muestra
MUESTRA POBLACIÓN Subsecretaría del Sistema de la Calidad
1
Abogados de la Dirección de Evaluación y Control de la Calidad
3
Fundionario de la Dirección de evaluación y Control de la Calidad
4
Abogados de la Unidad de Defensa al Consumidor
2
Funcionarios de la Unidad de Defensa al Consumidor 2
79
TOTAL 12 Elaborado por: Juan Andrés Silva
3.4 Técnicas e instrumentos de la investigación
Para el desarrollo del presente trabajo como fuente primeria se emplearán las
técnicas de encuesta y entrevista. El instrumento mediante el cual se aplicará la
encuesta, será el cuestionario, constituyendo el conjunto de interrogantes que se
formularán para poder obtener las principales posturas de los profesionales del
derecho y servidores públicos en torno al procedimiento administrativo
sancionador y su aplicación en el Sistema Ecuatoriano de la Calidad.
Asimismo, las entrevistas permitirán que recopile la información necesaria sobre
el sustento legal de la política pública en materia del Sistema Ecuatoriano de la
Calidad, el ejercicio de derechos de los consumidores y de las personas incoadas
en un procedimiento administrativo, con el objetivo de contar con una perspectiva
práctica y profesional de la propuesta que se pretende exponer. Se utilizará la guía
de la encuesta que se adjunta como Anexo A y la guía de entrevista que se adjunta
como Anexo B.
Como fuente secundaria, para sustentar el estudio, se realizará mediante la
revisión documental, a través del análisis y consulta de libros, leyes, códigos,
folletos, artículos legales y referentes a calidad de productos; y demás documentos
de relevancia científica, que han sido publicados sobre el tema, y que servirán de
sustento para la obtención de información valiosa para el desarrollo del presente
tema.
3.5 Validez y confiabilidad de los instrumentos Para determinar la validez y confiabilidad de la encuesta y entrevista aplicadas
mediante la respuesta al cuestionario, el mismo será elaborado acorde a preguntas
que serán respondidas por profesionales del Derecho directamente vinculados con
80
la temática que se analiza, es decir, personas que forman parte del Sistema
Nacional de Calidad.
3.6 Técnicas de procesamiento y análisis de datos
El análisis y procesamiento de la información se realizará mediante la utilización
de fórmulas a través del programa de Windows Microsoft Excel 2016. Será el
resultado de un proceso de recolección, organización, delimitación y agrupación
de la información recopilada, de forma tal que, siguiendo determinadas pautas de
aporte al estudio, se logre configurar un patrón en base a los criterios planteados.
81
CAPÍTULO IV
4. PROCESAMIENTO Y ÁNALISIS DE LA INFORMACIÓN
4.1 Análisis e interpretación de los resultados
4.1.1 Encuesta realizada a los funcionarios del Ministerio de
Industrias y Productividad de la Subsecretaría del Sistema de la
Calidad.
Pregunta No. 1: ¿Cuánto conoce sobre los principios generales que se deben
aplicar en un procedimiento adminitrativo sancionador?
Tabla 3. Pregunta No. 1
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Elaborado por: Juan Andrés Silva Banderas
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:
El objetivo de esta pregunta es establecer si los funcionarios consideran la reforma
del procedimiento administrativo sancionador establecido en la LSEC y RGLSEC.
El 100% considera que se debe reformar y adaptándolo a la realidad de la materia
y acoplándolo a las disposiciones referentes al procedimiento administrado
contempladas en el COA.
4.1.1. Entrevista realizada a los funcionarios del Ministerio de Industrias y
Productividad.
La entrevista realizada a los funcionarios seleccionados como parte de la muestra
se realiza a partir del formulario detallado a continuación:
Tabla 9. Formulario de la entrevista sobre el procedimiento adminitrativo sancionador y su aplicación en el Sistema Ecuatoriano de la Calidad.
Formulario de la entrevista sobre el procedimiento adminitrativo sancionador y su aplicación en el Sistema Ecuatoriano de la Calidad. Pregunta No. 1: ¿Considera que el Sistema Ecuatoriano de la Calidad garantiza que los productos que se comercializan en el país cumplan con estándares de óptima calidad? Pregunta No. 2: ¿Cuáles es el fin que se persigue con el Control y Vigilancia de Mercado establecido en la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad? Pregunta No. 3: ¿Considera que el procedimiento administrativo sancionador establecido en la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad y su Reglamento General garantiza los derechos constitucionales de las personas presuntas infractoras? Pregunta No. 4: ¿Considera usted que impulsar políticas de educación sobre el Sistema Ecuatoriano de la Calidad disminuyan las sanciones? Pregunta No. 5: ¿Considera usted que la reforma al artículo 81 del Reglamento General a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad para que estén acordes a los principios y garantías constitucionales y a lo establecido en el COA? Elaborado Por: Juan Andrés Silva Banderas.
88
Entrevista al Director de Evaluación y Control de la Calidad.
Respuesta Pregunta No. 1:
Si considero que la implementación del Sistema Ecuatoriano de la Calidad
contribuye a mejorar, por una parte la productividad en el país; así como también
el salvaguardad los derechos de los consumidores que deben adquirir productos
que cumplan con estándares de calidad.
Respuesta Pregunta No. 2:
El Control y Vigilancia de Mercado que realiza esta Dirección está centrado en
educar, promocionar e identificar presuntos infractores a las disposiciones legales.
Un factor limitante para ejecutarlo correctamente es la falta de funcionarios para
realizar esta actividad más efectivamente, ya que actualmente contamos con
alrededor de 30 servidores a nivel nacional.
Respuesta Pregunta No. 3:
Considero que si garantiza los derechos a las personas iniciadas en un
procedimiento administrativo, pero en algunas cuestiones procedimentales
necesita mejorar la norma. Un problema que existe es la falta de funcionarios que
tramiten estos procedimientos ya que contamos con 5 servidores encargados a
nivel nacional.
Respuesta Pregunta No. 4:
Es obvio, que la educación de las personar es el factor primordial para que no se
cometan infracciones, o mejor dicho que disminuyan porque hay personas que las
conocen pero de igual manera las inobservan.
Respuesta Pregunta No. 5:
Considero necesario que se realice la reforma al artículo 81 de la Reglamento a la
Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, ya que el mismo esta de manera
general y no contempla muchas particularidades que se desprenden de la
naturaleza del tema.
89
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:
El Director de Evaluación y Control de la Calidad considera que la
implementación del Sistema Ecuatoriano de la Calidad es indispensable para el
crecimiento productivo del país y éste va de la mano con la educación a las
personas. Sobre el Control y Vigilancia de Mercado señala la falta de servidores
públicos destinados a esta actividad a nivel nacional, así como servidores que
tramiten los procedimientos administrativos. Además menciona, que debe existir
una reforma al artículo 81 de Reglamento General de Aplicación a la Ley del
Sistema Ecuatoriano de la Calidad ya que limita la investigación al culminarla con
el informe técnico que emite el INEN, ya que hay casos que se necesita realizar
más investigaciones en el procedimiento.
Entrevista al Analista de la Dirección de Evaluación y Control de la Calidad
Respuesta Pregunta No. 1:
Si considero transcendente la conformación de un Sistema Ecuatoriano de la
Calidad, el cual garantiza el derecho constitucional de que los productos que se
comercializan en el Ecuador no atenten contra la vida, la seguridad y la salud de
las personas. Este sistema está en desarrollo en nuestro país por lo aún falta
mucho para consolidarlo, ya que falta implementar más laboratorios y organismos
evaluadores de la conformidad.
Respuesta Pregunta No. 2:
El Control y Vigilancia de Mercado se constituye como la herramienta de ayuda a
proporcionar tanto a los consumidores como comercializadores de productos a
educarlos, prevenirlos de incumplimiento, regularizar el mercado y determinar
presunto responsables por incumplimiento a la reglamentación técnica
ecuatoriana. La falta de gente los limita en esta labor.
90
Respuesta Pregunta No. 3:
Considero que en la tramitación del procedimiento administrativo se garantiza a
los administrados todas sus garantías constitucionales, pero existe una carga
laboral muy grande a falta de más funcionarios que los tramiten.
Respuesta Pregunta No. 4:
La educación es un factor fundamental no solo en esta materia sino de forma
integral. La lucha que se persigue es de general una cultura de consumo, que la
persona busque la calidad del producto antes que el precio del mismo.
Respuesta Pregunta No. 5:
Es indispensable que se realice la reforma al artículo 81 de la Reglamento a la Ley
del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, ya que es el instrumento que viabiliza a la
administración en cómo proceder y tiene que estar acoplado a lo dispuesto en el
COA.
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:
El Analista de la Dirección de Evaluación y Control de la Calidad considera
trascendente la conformación del Sistema Ecuatoriano de la Calidad ya que el
mismo garantiza el derecho a las personas a acceder a bienes de buena calidad.
Resalta la falta de servidores para el ejercicio de las actividades como lo es el
Control y Vigilancia de Mercado, como la tramitación de los procedimientos
administrativos. De igual forma manifiesta que es necesario reformar el artículo
81 del Reglamento a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad.
Entrevista al Funcionario encarga de tramitar procedimientos
adminitrativos en la Dirección de Evaluación y Control de la Calidad.
Respuesta Pregunta No. 1:
Considero que el Sistema Nacional de Calidad es de suma importancia para
nuestro país, ya que su infraestructura es el andamiaje que viabiliza la protección
91
de los consumidores así como también aporta a que la industria nacional crezca y
compita en el mercado internacional.
Respuesta Pregunta No. 2:
El Control y Vigilancia de Mercado es realizado por esta dirección y se encuentra
integrado por los principios de difusión, capacitación y regularización de los
productos.
Respuesta Pregunta No. 3:
Durante la tramitación del procedimiento administrativo es obligación nuestra
velar por el respeto de los derechos de la persona incoada por un presunto
incumpliendo y que las sanciones sean acordes a los preceptos jurídicos
establecidos.
Respuesta Pregunta No. 4:
Educar a las personas es una de la obligaciones que tienen el Estado, con esta se
pretende la disminución de infracciones y la regularización de productos.
Respuesta Pregunta No. 5:
Es necesario reformar al artículo 81 de la Reglamento a la Ley del Sistema
Ecuatoriano de la Calidad, ya que sus disposiciones están dadas de mara muy
generalizada y tiene estar acorde a lo dispuesto en el COA.
ANÁLISIS E INTERPRETACIÓN:
El Analista de la Dirección de Evaluación y Control de la Calidad considera la
importancia que acarrea la conformación del Sistema Ecuatoriano de la Calidad ya
que el mismo no solamente pretende proteger solo derechos de los consumidores,
sino que también aspira al desarrollo productivo del país. De igual forma
manifiesta que es necesario reformar el artículo 81 del Reglamento a la Ley del
Sistema Ecuatoriano de la Calidad.
92
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
4.2.Conclusiones
El Ecuador se constituye como un Estado constitucional de derechos y justicia, lo
que significa que es el encargado de promover y velar los el fiel cumplimiento de
los derechos de la personas que consagra la Constitución de la República. Su
artículo 52 determina los derechos que tienen todas las personas a disponer de
bienes y servicios de óptima calidad, así como a una información precisa y no
engañosa sobre su contenido y características. Este a mismo artículo estable de
igual forma que el incumplimiento o vulneraciones a este derecho, se hará uso de
su potestad sancionadora en las condiciones que determine la Ley.
Esta potestad coercitiva del Estado es otorgada al Ministerio de Industrias y
Productividad como ente rector del Sistema Ecuatoriano de la Calidad mediante la
Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad.
El uso del ius puniendi en materia de Calidad tiene la finalidad de salvaguardas y
garantizar el cumplimiento de los derechos ciudadanos relacionados con la
seguridad, la protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal, la
preservación del medio ambiente, la protección del consumidor contra prácticas
engañosas y la corrección y sanción de estas prácticas. Pero hay que enfatizar, que
esta potestad sancionadora no es ilimitada, y para esto la Constitución, las normas
que integran el ordenamiento jurídico, la jurisprudencia y la doctrina, dan los
lineamiento que regulan esta potestad, para no caer en injusticias y
arbitrariedades. Para su aplicación es necesaria la instauración de un
procedimiento administrativo sancionador que respete los principios que se
derivan de éste, como lo son: el principio de juridicidad y legalidad, el debido
procedimiento, la tipicidad, el de contradicción, el in dubio pro actione, el non bis
in ídem, la motivación, la eficacia y la eficiencia.
Es necesario considerar que con la promulgación del COA, se incorpora la figura
de la instrucción dentro del procedimiento administrativo sancionador, en el que
93
se dispone la debida separación entre la función instructora y la sancionadora que
corresponde a servidores públicos distintos. Esta función instructora no se
encuentra recogida ni en la LSEC ni en su RGLSEC.
Como acotación podemos identificar a los actos de instrucción como aquellas
diligencias necesarias para la determinación y comprobación de los hechos de los
que se desprende la configuración de la infracción, para que sea sometida y
valorada en la resolución final del procedimiento por parte de la máxima
autoridad de la Subsecretaría del Sistema de la Calidad.
4.3.Recomendaciones
El Reglamento General a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad, encargada
de regular la ejecución del procedimiento administrativo sancionador, lo
contempla de una manera muy general y no se acopla a las exigencias que
establece el Código Orgánico Administrativo.
En tal virtud, como consecuencia de la investigación realizada a los principios
generales que se aplican en el procedimiento admirativo sancionador y los
resultados obtenidos de las entrevistas realizadas en el Ministerio de Industrias y
Productividad, en su Subsecretaría del Sistema de la Calidad considero
indispensable plantear una reformar al Capítulo II Reglamento General a la Ley
del Sistema Ecuatoriano de la Calidad que hace referencia al procedimiento
administrativo, mismo que se adecúe a los preceptos constitucionales y al COA.
94
CAPÍTULO V
5. PROPUESTA
5.1.Datos Informativos
5.1.1. Localización
Para la realización del presente trabajo de investigación, se recopiló información a
través de la encueta y entrevista aplicada a profesionales y funcionarios
perteneciente al Ministerio de Industrias y Productividad. Sin embargo, cabe
resaltar que el alcance del presente estudio tiene trascendencia nacional en virtud
de que la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad al ser una norma de carácter
general está enfocada a garantizar el cumplimiento de los derechos ciudadanos
relacionados con la seguridad, la protección de la vida y la salud humana, animal
y vegetal, la preservación del medio ambiente, la protección del consumidor
contra prácticas engañosas y la corrección y sanción de estas prácticas. Por ende,
la instauración de un procedimiento administrativo sancionador de contemplar
todos los principios generales que de éste se deprende; por lo que, la propuesta es
dirigida a reformar al Capítulo II Reglamento General a la Ley del Sistema
Ecuatoriano de la Calidad que hace referencia al procedimiento administrativo.
5.1.2. Beneficiarios
Existen varias partes beneficiadas con la propuesta que se plantea. En primer
lugar, el Sistema Nacional Ecuatoriano de la Calidad, se beneficiaría al cumplir
con sus objetivos de:
• Regular el funcionamiento del sistema ecuatoriano de la calidad;
• Coordinar la participación de la administración pública en las actividades
de evaluación de la conformidad;
• Establecer los mecanismos e incentivos para la promoción de la calidad en
la sociedad ecuatoriana;
95
• Establecer los requisitos y los procedimientos para la elaboración,
adopción y aplicación de normas, reglamentos técnicos y procedimientos
de evaluación de la conformidad;
• Garantizar que las normas, reglamentos técnicos y los procedimientos para
la evaluación de la conformidad se adecuen a los convenios y tratados
internacionales de los que el país es signatario;
• Garantizar seguridad, confianza y equidad en las relaciones de mercado en
la comercialización de bienes y servicios, nacionales o importados; y,
• Organizar y definir las responsabilidades institucionales que correspondan
para la correcta y oportuna notificación e información interna y externa de
las normas, los reglamentos técnicos y los procedimientos de evaluación
de la conformidad..
En segundo lugar, las personas que se encuentras incoadas en un procedimiento
administrativo sancionador por presuntos incumplimientos a la LSEC; para que de
esta se evite la arbitrariedad en la emisión del acto administrativo.
5.2. Antecedentes de la Propuesta
Con fecha 22 de febrero del 2007, se publica en el Suplemento del Registro
Oficial No. 26, Ley Del Sistema Ecuatoriano De La Calidad. De los considerando
establecidos para la promulgación de la Ley del Sistema Ecuatoriano de la
Calidad del año 2007, se desprende que, la norma legal se sustenta en la
obligación del Estado de preservar el crecimiento sustentable de la economía y el
desarrollo equilibrado y equitativo en beneficio de la colectividad. Así como la
obligación del Estado de reconocer y garantizar a las personas el derecho
fundamental a disponer de bienes y servicios, públicos y privados, de óptima
calidad; disponiendo además, que la ley establecerá mecanismos de control de
calidad y, determina como objetivo permanente de la economía la participación
competitiva y diversificada de la producción ecuatoriana en el mercado
internacional. Considerando indispensable armonizar el ordenamiento jurídico con
los convenios internacionales suscritos y aprobados por el estado ecuatoriano.
Con 20 de octubre de 2008, se publica en el Registro Oficial 449, la Constitución
de la República del Ecuador vigente, siguiendo las nuevas corrientes neo-
96
constitucionales se constituye en un Estado de constitucional de derechos y
justicia, el cual es el promotor y protector de los derechos que consagra a todas las
personas sin excepciones el ejercicio de sus derechos. El artículo 53 manifiesta
que toda persona tiene el derecho “a acceder a bienes y servicios públicos y
privados de calidad, con eficiencia, eficacia y buen trato, así como a recibir
información adecuada y veraz sobre su contenido y características.”
El Reglamento General a la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad
(RGLSEC) fue emitido mediante decreto ejecutivo 756 y publicado en el Registro
Oficial Suplemento Nro. 450 de 06 de mayo de 2011. El cual contempla el
procedimiento administrativo sancionador por infracciones a la Ley del Sistema
Ecuatoriano de la Calidad.
Con el fin de regular y unificar el ejercicio de la función administrativa de los
organismos que conforman el sector público, se emitió el Código Orgánico
Administrativo publicado en el Registro Oficial Suplemento Nro. 31 el 07 de
junio de 2017; en el cual, se unifican los principios y normas que se deben
observar para la ejecución del procedimiento administrativo sancionador.
5.3. Justificación
A partir de la promulgación de la Constitución en el 2008 y con la introducción de
la corriente neo-constitucionalista, surgió un reordenamiento jurídico en el
sistema legal ecuatoriano. En este sentido, el principio de la supremacía de la
Constitución y la fuerza normativa de la misma, instauro un modelo en el cual la
Carta Magna promueve y garantiza los derechos fundamentales, mismos que son
de obligatorio y directo cumplimiento.
Todas las normas que nacieron a partir de la promulgación de la Constitución
debían guardar deben ser armónicas con la norma constitucional, respetando y
garantizando los derechos fundamentales para todas las personas que los
conforman, visión que también tenía la Constitución de 1998. Consecuentemente,
en el 2007 se expide la LSEC y en el 2011 su RGLSEC, misma que contiene los
las etapas procedimentales en la instauración de un procedimiento administrativo
sancionador por presuntas infracciones a la esta ley.
97
En virtud, de que al Capítulo II Reglamento General a la Ley del Sistema
Ecuatoriano de la Calidad detalla de manera generalizada el procedimiento
administrativo y atención a la promulgación del Código Orgánico Administrativo,
este capítulo debe ser reformado en atención a la naturaleza que se prende del
Sistema Ecuatoriano de la Calidad y acoplarse a las exigencias del COA.
5.4. Objetivos:
5.4.1. General
Desarrollar una propuesta de reforma al Capítulo II Reglamento General a la Ley
del Sistema Ecuatoriano de la Calidad que hace referencia al procedimiento
administrativo
5.4.2. Específicos
• Acoplarlo a las disposiciones referentes al procedimiento administrativo
sancionador establecidas en el COA.
• Protege los derechos fundamentales de las personas incoadas en un
procedimiento administrativo sancionador.
5.5. Resultados Esperados
La propuesta plantea armonizar los principios y etapas procedimentales
contempladas en el Capítulo II Reglamento General a la Ley del Sistema
Ecuatoriano de la Calidad que hace referencia al procedimiento administrativo
con lo establecido en el COA. Como resultado se espera el mejoramiento de la
tramitación de los procedimientos administrativos y evitar arbitrariedades por
parte de la administración. Además, se espera fortalecer el Sistema Nacional de
Calidad con el fin de dar una respuesta oportuna a las necesidades de la población
ecuatoriana.
5.6. Desar
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vinculadas con la evaluación de la conformidad, que facilite el cumplimiento de
los compromisos internacionales en esta materia; II) garantizar el cumplimiento
de los derechos ciudadanos relacionados con la seguridad, la protección de la vida
y la salud humana, animal y vegetal, la preservación del medio ambiente, la
protección del consumidor contra prácticas engañosas y la corrección y sanción de
estas prácticas; y, III) Promover e incentivar la cultura de la calidad y el
mejoramiento de la competitividad en la sociedad ecuatoriana;
Que, la disposición transitoria octava de la Ley del Sistema Ecuatoriano de la
Calidad establece que el señor Presidente de la República expedirá el reglamento
general respectivo;
Que, el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, publicado en
el Registro Oficial Suplemento No. 351 del 29 de diciembre de 2010 (ver...), en su
disposición reformatoria novena plantea reformas a la Ley del Sistema
Ecuatoriano de la Calidad;
Que, es necesaria la expedición del Reglamento General a la Ley del Sistema
Ecuatoriano de la Calidad para su debida aplicación y cumplimiento de sus
objetivos, así como para el correcto funcionamiento del Sistema Ecuatoriano de la
Calidad;
Que, con fecha 07 de junio de 2017 se publicó en el Registro Oficial Suplemento
Nro. 31 el Código Orgánico Adminitrativo; el cual, unifica y regula el ejercicio de
la función administrativa de los organismos que conforman el sector público;
Que, la Constitución de la República en su artículo 147 numeral 13, establece
como atribución del Presidente el expedir reglamentos necesarios para la
aplicación de las Leyes, sin contravenirlas ni alterarlas, así como los que
convengan a la buena marcha de la administración; y,
En ejercicio de las atribuciones que le confiere el número 13 del artículo 147
de la Constitución de la República del Ecuador.
100
DECRETO
REFORMA AL REGLAMENTO GENERAL A LA LEY DEL SISTEMA
ECUATORIANO DE LA CALIDAD
Art. 1.- Sustitúyase el Capítulo II Reglamento General a la Ley del Sistema
Ecuatoriano de la Calidad que hace referencia al procedimiento administrativo por
el siguiente texto:
“CAPITULO II
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Art. 77. Complementariamente al procedimiento administrativo contemplado en
la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad por infracciones u omisiones hacia
ésta o su reglamento general de aplicación, deberá tomarse en cuenta el siguiente
procedimiento a seguir.
Art.78. La Subsecretaría de la Calidad podrá disponer de oficio o por denuncia el
inicio de un procedimiento administrativo sancionador por las acciones u
omisiones que conlleven una infracción tipificada en la Ley o demás normativa
relacionada con el Sistema Ecuatoriano de la Calidad.
Art. 79. Para la presentación de la denuncia, la persona podrá dirigirla a la
máxima autoridad del Ministerio de Industrias y Productividad o al Subsecretario
de la Calidad, la misma que deberá contener:
1. La designación de la autoridad administrativa ante quien se la formula;
2. Los datos de identidad del denunciante: nombres, apellidos, documento de
identificación, números de teléfono y telefax, dirección de correo electrónico;
3. Los fundamentos de hecho, que consistirán en una descripción detallada de la
infracción denunciada, en que se aportarán los siguientes datos: detalle de la
infracción; circunstancias en que se cometió; período aproximado de su
cometimiento; relación y grado de intervención de las partes involucradas como
autores y afectados u ofendidos, con indicación de los datos de identidad, o
posibles involucrados o testigos que conozca el denunciante, incluyendo sus
101
domicilios, números de teléfono y telefax, direcciones de correo electrónico, si las
conociere y, de ser el caso, los datos de identidad del representante legal;
4. Los bienes o servicios objeto de la infracción denunciada, así como de los
bienes o servicios posiblemente afectados;
5. Los fundamentos de derecho en los que se basa la denuncia;
6. Todas las pruebas que el denunciante tenga a su alcance o aquellas que faciliten
la investigación;
7. La firma del denunciante y, de ser el caso, la de su abogado patrocinador; y,
8. El señalamiento del domicilio y/o del casillero judicial para notificaciones a
que tuviere derecho.
Art. 80. Una vez recibida la denuncia o petitorio, en el término de cinco (5) días
será calificada por el Subsecretario de la Calidad. Si la denuncia fuere clara y
completa, se la admitirá a trámite y se dispondrá que la Dirección encargada del
control y evaluación de la calidad inicie la etapa de instrucción.
Si la denuncia o petitorio no reuniera los requisitos contemplados en el artículo
precedente de este reglamento, el Subsecretario de la Calidad ordenará que esta
sea completada en el término de cinco (5) días; y, de continuar con falencias en su
contenido, se procederá con el respectivo archivo.
Art. 81. La función instructora la ejercerá la Dirección encargada del control y
evaluación de la calidad, perteneciente a la Subsecretaría de la Calidad.
La autoridad instructora tendrá las atribuciones para realizar investigaciones,
inspecciones, toma de muestras, ensayos, recepción de pruebas y medios
necesarios para sus indagaciones y podrá solicitar el apoyo de instituciones que
conforman el Sistema Ecuatoriano de la Calidad u otras organizaciones públicas o
privadas; así como las demás establecidas en el artículo 58 de la Ley del Sistema
Ecuatoriano de la Calidad; con el fin de consolidar la información necesaria para
determinar el cumplimiento de la reglamentación técnica y legales o, de ser el
caso, las infracciones tipificadas en la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad
102
mediante el acto de instrucción que será puesto en conocimiento del Subsecretario
de la Calidad.
Art. 82. La realización de las diligencias que se desprendan de la instrucción se la
efectuará en del término de treinta y cinco (35) días contados a partir del inicio de
la instrucción.
La Dirección dispondrá al Servicio Ecuatoriano de Normalización, al Servicio de
Acreditación Ecuatoriano u otro organismo que conforma el Sistema Ecuatoriano
de la Calidad las diligencias necesarias, que como resultado deberán emitir el
informe técnico respectivo, el cual deberá estar debidamente motivado y remitido
en el término requerido por la Dirección.
En el caso de efectuar la toma de muestras, el laboratorio encargado de elaborar
los ensayos, deberá comunicar a la autoridad instructora el tiempo estimado que
por la naturaleza de los mismos, resulte para su ejecución, en el término de tres
(3) días contados a partir de que el laboratorio haya recibido las muestras.
Siempre que deban realizarse pruebas o ensayos de laboratorio, el funcionario
competente designado para esta actividad, comunicará a los interesados con
antelación de por lo menos un día, con indicación de lugar, fecha y hora en que se
realizarán las pruebas, con la advertencia de que los interesados podrán nombrar
peritos que los asistan.
En casos de especial complejidad que resulte de la investigación para la emisión
del informe técnico, podrá considerarse una prórroga de hasta diez días término,
para que se puedan practicar las pruebas o ensayos que sean del caso.
Practicadas todas las diligencias descritas en este artículo, en el término máximo
de diez (5) días, la autoridad instructora pondrá en conocimiento del interesado
con el fin de que en el término de diez (10) días presente sus alegaciones haciendo
uso de su derecho a la legítima defensa.
Concluido el término de alegaciones y luego de valorar las pruebas, la dirección
emitirá el acto de instrucción sobre los resultados de la investigación y pondrá en
conocimiento del Subsecretario de la Calidad. En el caso de verificarse el
cometimiento de infracciones a la Ley se efectuará la notificación
103
correspondiente a todas las personas a que hubiere lugar, para la respectiva
resolución por parte de la Subsecretaría de la Calidad, la cual contará con un
término de diez (10) días para emitir su pronunciamiento.
Las disposiciones procedimentales que no contemple este artículo se observarán
para su aplicación las dispuestas en el Código Orgánico Administrativo.
DISPOSICIÓN DEROGATORIA
Se deroga el artículo 90 del Reglamento General a la Ley del Sistema Ecuatoriano
de la Calidad y se observaran las interposición de rescursos establecidos en el
Códico Orgánico Adminitrativo.
DISPOSICIÓN FINAL
El presente Decreto entrará en vigencia a partir de la vigencia de aplicación del
Código Orgánico Adminitrativo
Dado y suscrito en el Palacio Presidencial, ubicado en el Distrito Metropolitano
de
Quito, provincia de Pichincha, a los _________ días del mes de __________ de
dos mil
_____.
104
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108
ANEXO 1
TEMA: El Procedimiento Administrativo Sancionador y su aplicación en el
Sistema Ecuatoriano de la Calidad.
INSTRUCCIONES: Estimado/a Sr./Sra./Srta; la presente encuesta tiene por
objeto determinar el conocimiento de la población sobre el tema, no existen
respuestas correctas ni incorrectas. Le solicitamos leer atentamente cada una de
las preguntas antes de contestarlas.
1. ¿Cuánto conoce sobre los principios generales que se deben aplicar en un
procedimiento adminitrativo sancionador?
NADA POCO MUCHO
2. ¿Cuánto conoce sobre el Sistema Ecuatoriano de la Calidad?
NADA POCO MUCHO
3. ¿Considera usted que la emisión de Reglamentos Técnicos garantiza la
comercialización de productos de calidad?
NADA POCO MUCHO
4. ¿Considera que se ha realizado una difusión apropiada sobre el Sistema
Ecuatoriano de la Calidad y de las sanciones a su inobservancia?
NADA POCO MUCHO
5. ¿Cree usted que una solución para evitar, en gran número, las sanciones
sea la educación a los consumidores y personas que comercializan
productos en el país sobre el Sistema Ecuatoriano de la Calidad?
NADA POCO MUCHO
6. ¿Considera usted que el procedimiento adminitrativo sancionador
contemplados en la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad y su
Reglamento General sebe ser reformado?
NADA POCO MUCHO
109
ANEXO 2
Estimado/a Sr./Sra./Srta.:
Se está ejecutando una investigación sobre la influencia de las limitaciones
jurídico- legales del Procedimiento Administrativo Sancionador y su aplicación en
el Sistema Ecuatoriano de la Calidad, por lo que resulta de vital importancia
conocer su opinión profesional sobre el tema y percibir directamente sus
experiencias al respecto, a fin de fortalecer dicho proceso desde el punto de vista
normativo.
Necesitamos para ello que exponga sus criterios con absoluta libertad y con la
amplitud que desee, apercibido de que se le garantizará el respeto íntegro a su
privacidad e identidad, pues la información que ofrezca será utilizada sin
referencias personales y con fines netamente investigativos.
Profesión o cargo: ______________________________
Fecha de la entrevista: ____/____/2017
1. ¿Considera que el Sistema Ecuatoriano de la Calidad garantiza que los
productos que se comercializan en el país cumplan con estándares de
óptima calidad?
2. ¿Cuáles es el fin que se persigue con el Control y Vigilancia de Mercado
establecido en la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad?
3. ¿Considera que el procedimiento administrativo sancionador establecido
en la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad y su Reglamento General
garantiza los derechos constitucionales de las personas presuntas
infractoras?
4. ¿Considera usted que impulsar políticas de educación sobre el Sistema
Ecuatoriano de la Calidad disminuyan las sanciones?
5. ¿Considera usted que la reforma al artículo 81 del Reglamento General a
la Ley del Sistema Ecuatoriano de la Calidad en atención los principios
constitucionales y lo establecido en el COA?
