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UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL
LOS ADMINISTRADORES DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA:
COMPETENCIAS NECESARIAS PARA SU DESEMPEÑO
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN GESTION Y POLITICAS PÚBLICAS
PAULA ALEJANDRA LIZARRAGA GUERRERO
PROFESOR GUIA: MARIA ANGELICA PAVEZ GARCIA
MIEMBROS DE LA COMISION:
MARIA IGNACIA FERNANDEZ GATICA MARIA FERNANDA MELIS JACOB
SANTIAGO DE CHILE JULIO 2010.
UNIVERSIDAD DE CHILE FACULTAD DE CIENCIAS FISICAS Y MATEMATICAS DEPARTAMENTO DE INGENIERIA INDUSTRIAL
LOS ADMINISTRADORES DE LA EDUCACIÓN PÚBLICA DESCENTRALIZADA:
COMPETENCIAS NECESARIAS PARA SU DESEMPEÑO
TESIS PARA OPTAR AL GRADO DE MAGISTER EN GESTION Y POLITICAS PÚBLICAS
PAULA ALEJANDRA LIZARRAGA GUERRERO
PROFESOR GUIA: MARIA ANGELICA PAVEZ GARCIA
MIEMBROS DE LA COMISION:
MARIA IGNACIA FERNANDEZ GATICA MARIA FERNANDA MELIS JACOB
SANTIAGO DE CHILE JULIO 2010.
Resumen
La educación pública en Chile ha sido foco de múltiples investigaciones tendientes a mejorar la efectividad y eficiencia del sistema educacional. Es un tema de alta preocupación en la agenda de los gobiernos y sus resultados son discutidos y analizados por los ciudadanos y de la comunidad académica del país. En este ámbito no se ha evidenciado el mismo nivel de preocupación respecto a los administradores del sistema educativo en el nivel local. El proceso de municipalización de la educación les entregó la responsabilidad sobre aspectos administrativo-financieros del sistema y la reciente Ley de Subvención Preferencial, los hace responsables de los resultados de los aprendizajes de los alumnos inscritos en los establecimientos que administran. Este estudio pretende contribuir a la discusión respecto del tipo de competencias que debiesen tener los responsables de la gestión del sistema a nivel municipal, sean éstos Corporaciones y Departamentos de Educación Municipal a fin de potenciar una educación descentralizada que impacte territorialmente y que mejore la calidad de los aprendizajes de la población que educa. Para el logro de este objetivo, se realizó un estudio cualitativo que recoge la importancia que estos funcionarios entregan a algunas competencias funcionales y conductuales que la literatura ha identificado como relevantes para su gestión. Se realizaron entrevistas a encargados de educación municipal, tanto de Departamentos de Administración de Educación Municipal (DAEM) como de Corporaciones Educacionales y, a actores claves que trabajan con el sistema educacional municipal. La complejidad del sistema educativo y la existencia de ciertas “maneras de hacer las cosas” entre los actores del sistema llevó a relevar 3 competencias esenciales para el logro de una gestión exitosa en la administración de la educación municipalizada: i) liderazgo, ii) análisis y uso del conocimiento técnico y la información y iii) planificación y gestión. El sistema educativo busca potenciar la generación de aprendizajes de calidad en contextos descentralizados como propiedad emergente, para lo cual, nuestra propuesta es que las competencias identificadas nos permitan intervenir exitosamente en los juegos de identidad, poder e intercambio que se observan en los municipios. Si el administrador municipal potencia estas competencias podría contribuir a que el sistema educativo desarrolle aprendizajes de calidad en los niños y jóvenes que se educan en el sistema municipalizado.
Agradecimientos
La realización de este estudio constituye la última etapa de un proceso de formación académica y
personal que se inició con mi ingreso al Magíster en Gestión y Políticas Públicas de la
Universidad de Chile, gracias a la Beca que me otorgó el Gobierno de Chile el año 2006.
Han sido años de profundos cambios biográficos, en un sinnúmero de ámbitos relevantes de mi
vida: familiares, afectivos, laborales y políticos.
En este proceso, ha habido muchos y muchas que han estado incondicionalmente, de manera
silenciosa y a veces no tanto, apoyándome en este desafío que acaba de concluir. A todos ellos
muchas gracias por la paciencia, la confianza y el cariño incondicional.
Agradezco especialmente a aquellos que compartieron conmigo su experiencia en el trabajo con y
para el sistema educacional en las entrevistas que realicé: Cecilia, Carlos, Mónica, Isolda, María
Luisa, Reynaldo, César y Abraham gracias por esa experiencia que pretendió recoger este
estudio.
Especialmente, quiero agradecer a María Angélica, la profesora guía de este estudio, ya que sin
su apoyo quizá nunca hubiera terminado este estudio.
Por último, quiero agradecer a mi familia y especialmente a mi papá, quien no alcanzó a ver este
trabajo concluido, pero que estoy segura se siente orgulloso y feliz.
Índice
Introducción 1
I. Descentralización y Desarrollo 4
1.1 El concepto de desarrollo 4
1.2. Una aproximación conceptual a la descentralización 5
1.3. El desarrollo endógeno descentralizado 7
1.4. La descentralización chilena 9
II. El Sistema educacional chileno: Transformaciones en la últimas décadas y su
Impacto en la descentralización y gestión del sistema 11
2.1. La construcción de un nuevo modelo: Cambios en la institucionalidad
y el sistema de financiamiento 12
- El nuevo modelo: estructura, funciones y actores del sistema 13
- Consecuencias del modelo en la gestión del sistema 15
- Consecuencias en la descentralización: ¿Es efectivamente un
Sistema descentralizado? 17
- Consecuencias en la cobertura del sistema 22
2.2. La reforma política y la reforma pedagógica 25
- Consecuencias en los resultados pedagógicos 27
2.3. El tiempo de lo institucional 29
III. La Gestión de la Complejidad: Competencias necesarias de un Director
De Educación Municipal 33
3.1. Las prácticas y los juegos: Herramientas para enfrentar la
Complejidad 34
3.2. Competencias en la complejidad: El rol del director de educación
Municipal 36
Competencias 37
IV. Principales Hallazgos 42
- Antecedentes de los casos seleccionados y las entrevistas realizadas 42
- Competencias conductuales y funcionales vistas desde los actores 44
a) Planificación y Administración de Recursos 44
Diseño y Planificación de Políticas Educacionales
Municipales 44
Gestión de Recursos Humanos 49
Gestión de Recursos Administrativos y Financieros 52
Gestión de Recursos de Infraestructura y Equipamiento 53
b) Gestión Técnico Pedagógica 54
Gestión de Programas de Acción Educativa Municipales 54
Gestión de apoyo técnico a los establecimientos
Educacionales 56
Gestión de la Implementación Curricular 59
c) Gestión de Proyectos 60
Gestión del Plan de Mejora 63
Gestión de la Asistencia Técnica Educativa 66
d) Redes de Aprendizaje 68
Construir redes de cooperación 68
Distribuir la expertise 72
Competencias Conductuales 73
Liderazgo 73
Trabajo en equipo 78
Comunicación 79
Compromiso socio comunitario 80
V. Un nuevo mapa de competencias 82
La descentralización y la educación: la evidencia desde los municipios 83
Los juegos prácticos presentes en la gestión de los municipios 84
El mapa de competencias 88
VI. Bibliografía 94
1
Introducción
La incorporación de Chile a la OECD1 el año 2009, ha implicado una ventana de oportunidad
para relevar discusiones de política pública en materia de desarrollo territorial (Boisier, Sergio,
1999, 2004), descentralización (CIEPLAN, Asesorías para el Desarrollo 2003; Escobar-Sánchez,
Manuel 2003) y educación (Informes OECD 2008 y 2009) como ejes para aumentar la
competitividad regional y el desarrollo de nuestro país.
El gobierno de la Presidenta Bachelet (2006-2009) será recordado por la conflictividad social de
los secundarios al inicio de su mandato, los que lograron alta legitimidad a nivel de la ciudadanía
y de un número importante de decisores en materia educativa, lo que permitió, cambios
sustanciales a nivel de arquitectura institucional del sistema: Se promulga la Ley SEP y la Ley
General de Educación que redefine y democratiza la “cancha normativa” en la cual se desarrolla
el sistema educacional chileno.
Sin embargo, aún no existe consenso respecto a la institucionalidad que debiera generarse a fin de
administrar y conducir pedagógicamente la administración de la Educación en Chile (Consejo
Asesor Presidencial para la Calidad de la Educación, 2006).
Los niveles de discusión política aún son incipientes y el mundo académico ha generado un
profundo conocimiento respecto a la evaluación del actual sistema (Larrañaga Osvaldo, 1995;
Serrano, Fernández, Pavez, 2000), pero aún no ha logrado generar propuestas concretas y viables
de administración que ordenen el debate público.
En este contexto, el presente estudio de caso plantea la discusión respecto del tipo de
competencias que debiesen tener los responsables de la gestión del sistema educativo a nivel
local a fin de potenciar una educación descentralizada que impacte territorialmente y que mejore
la calidad de los aprendizajes de la población que educa.
1 Foro exclusivo donde los gobiernos de 30 países democráticos trabajan juntos para enfrentar los desafíos económicos, sociales y medioambientales de la globalización. También lidera los esfuerzos por comprender y ayudar a los gobiernos a responder ante nuevos escenarios y preocupaciones emergentes, como el gobierno corporativo, la economía de la información y los desafíos del envejecimiento población. Representa un espacio donde los gobiernos pueden compartir sus experiencias en diseño y aplicación de políticas, busca problemas a problemas comunes, identificar buenas prácticas y generar políticas nacionales e internacionales de manera integrada.
2
La hipótesis de trabajo que se plantea, es que a pesar de que el proceso de descentralización de la
educación se inició hace 27 años, el trabajo de educación a nivel local no opera
descentralizadamente. La doble dependencia de los equipos municipales de educación: técnica
del MINEDUC, y administrativa de los municipios, ha obstaculizado la inserción de la
administración educacional en la estructura de poder local y ha implicado que los equipos
municipales operen prioritariamente aún desde una lógica sectorial, siendo su principal mandante
el Ministerio de Educación y no la administración municipal, lo que les impide conceptualizar la
gestión educativa desde una lógica territorial.
El municipio debiese constituirse en un espacio de construcción de desarrollo territorial relevante,
ya que es el espacio donde las personas desarrollan la mayor parte de sus acciones cotidianas, es
donde las relaciones inter-personales, los contactos “cara a cara” y las tradiciones familiares y
sociales tienen más importancia que las relaciones impersonales mediatizadas por instituciones y
es dónde las tradiciones son a lo menos tan importantes como el marco legal.
Administrar un sistema educativo con énfasis en lo local requiere cierto tipo de competencias en
los responsables del sistema cuye identificación y caracterización constituye el objetivo central
de este estudio.
Para el logro de este objetivo, metodológicamente realizamos un estudio de carácter analítico que
contempló la ejecución de las siguientes fases:
1. Análisis de información secundaria disponible respecto a desarrollo, descentralización y
características y consecuencias de las trasformaciones realizadas en el sistema educacional desde
los años ochenta.
2. Elaboración de un marco conceptual respecto al análisis de sistemas complejos como es el
caso del sistema educacional que identifique las competencias funcionales y conductuales
requeridas por los administradores del sistema en el territorio.
3. Entrevistas en profundidad a “expertos” vinculados a la gestión del sistema educativo
respecto a las competencias necesarias en los actores locales para fortalecer la educación pública
descentralizada.
3
4. Entrevistas de corte semiestructurado a un grupo de responsables de la gestión del sistema
educativo a nivel local, con el propósito de identificar su percepción respecto de las competencias
que se han considerado como necesarias y cómo estas se implementan en su espacio de decisión.
5. Análisis de la información bibliográfica y de las entrevistas realizadas, combinando la
percepción que tienen los responsables del sistema (Directores de Educación Municipal) con la
que expresan los expertos que trabajan en educación pero que no tienen responsabilidad directa
respecto de la gestión del sistema, a fin de identificar brechas de competencias en el sistema
educacional municipalizado y redefinir el modelo utilizado en caso de ser pertinente.
En términos formales, la información se ordena como sigue: En el capítulo 1 realizaremos una
revisión analítica de conceptos tales como desarrollo, desarrollo endógeno y descentralización a
fin de identificar la orientación que debe tener el sistema educacional en un territorio para
contribuir al fortalecimiento de estos espacios de construcción de identidad y de desarrollo.
El capítulo 2 caracterizará el modelo educacional chileno vigente en términos de las
transformaciones realizadas a partir de la década del 70 y las consecuencias de éstas en materias
financieras, de gestión, descentralización y en la cobertura y calidad del sistema.
En el capítulo 3, utilizaremos el Informe de Desarrollo Humano 2009 como marco analítico
respecto de la complejidad de los sistemas, que permitirá identificar las competencias dobles que
requiere el sostenedor municipal: desde la lógica sectorial, relativas a la política educativa y
desde la lógica local, relativas a las competencias requeridas para la generación de desarrollo
endógeno.
En el capítulo 4 se dan a conocer los principales resultados de este estudio de caso y en el
capítulo 5 se exponen las conclusiones del presente estudio.
4
I. Descentralización y Desarrollo.
A comienzos de la década de los ochenta se produce la mayor transformación del sistema
educativo chileno, en términos de traspasar la administración de las escuelas y liceos públicos del
país desde el Gobierno central a las municipalidades, con el propósito de mejorar su gestión y
aumentar los niveles de descentralización del país.
Las consecuencias de esta decisión de política pública, se observan hasta hoy y, han tenido,
consecuencias a nivel de resultados de aprendizaje de los alumnos, financieras y administrativas
para el conjunto del sistema.
En este capítulo, buscaremos comprender conceptualmente la interrelación entre
descentralización y desarrollo, analizar las características del proceso de descentralización
chileno y su impacto a nivel del sistema educacional, a fin de identificar su contribución al
proceso de desarrollo del país, lo cual debiese ser el objetivo último de las políticas públicas que
se diseñan, implementan, monitorean y evalúan.
1.1 El concepto de desarrollo
La generación de políticas públicas tiene como objetivo último mejorar los niveles de desarrollo
de un territorio y de los habitantes que lo componen. Esta definición común y genérica asume una
serie de calificativos dependiendo de los modelos imperantes y en última instancia de las
posiciones ideológicas asociadas a él.
En este trabajo utilizaremos el concepto de desarrollo endógeno, definido por Garofoli (1995)
“como la capacidad para transformar el sistema socio-económico; la habilidad para reaccionar a
los desafíos externos; la remoción de aprendizaje social; y la habilidad para introducir formas
específicas de regulación social a nivel local que favorecen el desarrollo de las características
anteriores. Desarrollo endógeno es, en otras palabras, la habilidad para innovar en lo local”.
Boisier (1993), identifica 4 planos en los cuales es posible observar la endogeneidad del
territorio, los cuales deberían constituirse en un criterio de evaluación o al menos de análisis de
5
las estructuras locales a fin de evaluar su posibilidad de generar políticas locales que potencien e
incentiven este tipo de desarrollo:
a. Político: se identifica una creciente capacidad para tomar las decisiones relevantes en
relación a diferentes opciones y estilos de desarrollo y, en relación al uso de los
instrumentos correspondientes, o sea, la capacidad de diseñar y ejecutar políticas de
desarrollo, y sobretodo, la capacidad de negociar.
b. Económico: se refiere a la apropiación y reinversión de parte del excedente a fin de
diversificar la economía, dándole una base de sustentación al largo plazo.
c. Científico y tecnológico: capacidad interna de un territorio organizado2 para generar
sus propios impulsos tecnológicos de cambio, capaces de provocar modificaciones en
el sistema
d. Cultural: entendida como una matriz generadora de identidad socioterritorial.
Estas potencialidades endógenas de un territorio deben ser complementadas con la atracción de
recursos exógenos, lo que requiere de una eficiente articulación entre los niveles comunales,
provinciales, regionales y nacionales del aparato público, para lo cual es indispensable una
simetría de poder entre los distintos actores involucrados.
1.2. Una aproximación conceptual a la Descentralización
La descentralización no es el opuesto a la centralización; sino que más bien constituye uno de los
polos del eje centralización/descentralización; por lo que, que un país o una política sean más o
menos descentralizadas va a depender del pacto social que exista entre el Estado y la sociedad
civil.
La descentralización es un concepto de alta ambigüedad, utilizándose indistintamente,
deslocalización, desconcentración y descentralización.
2 Definido como un recorte de territorio en el cual existen actividades humanas complejas, una comunidad que se reconoce y que tiene como autorreferencia primaria el propio territorio y que está regulada mediante un dispositivo político-administrativo que define las competencias de ese territorio y su ubicación y papel en el ordenamiento jurídico nacional, es decir, un territorio organizado tiene una estructura de administración, y, en algunos caso también gobierno.
6
La deslocalización alude simplemente a un cambio de lugar, mientras que la desconcentración se
refiere a la cesión de una capacidad de decisión desde un nivel jerárquico dado a otro inferior
dentro del propio organismo.
Por su parte, la descentralización da cuenta de la creación de un ente distinto de aquel del cual se
va a trasferir capacidad decisoria, y ello a su vez supone la concesión de personalidad jurídica
propia, de recursos y de normas propias de funcionamiento. En términos analíticos es posible
distinguir 3 modalidades puras de descentralización: la funcional (que implica el traspaso de
competencias restringidas a una determinada actividad o sector); la territorial (que implica la
creación o reconocimiento de entidades con múltiples competencias restringidas a un ámbito
geográfico determinado) y la política (que además de lo anterior, las autoridades son electas
democráticamente).
Para Wok (2001), la descentralización es mucho más que una reforma del sector público, de la
administración o del funcionalismo. “Envuelve el papel y las relaciones de todos los actores
sociales, sean gubernamentales o del sector privado o de la sociedad civil”. Por ende, la
descentralización tiene un carácter eminentemente político ya que se trata de una modificación en
el patrón de distribución del poder, por lo que la descentralización, bien entendida, es
incompatible con regímenes autoritarios, porque significa competir por espacios políticos.
Frei Ruiz-Tagle (1998) en este mismo sentido, señala que el destino del proyecto
descentralizador en América Latina está condicionado al reconocimiento del carácter cultural de
la centralización y, por tanto, al carácter cultural de su contrapartida: la descentralización. Esto
presupone un cambio cultural, una modificación del patrón de alteridad tan propio de nuestra
población y ello significa asumir un modelo de comportamiento individual y social basado en la
autorresponsabilidad y en la subsidiariedad. Pero no se cambia una cultura por decreto, sino por
enseñanza y vivencia desde la infancia. Desde la escuela primaria hay que enseñar a vivir
descentralizadamente porque ello es desconocido en América Latina.
Boisier (2004), identificó 5 fuerzas primarias de la descentralización: la Revolución Científica y
Tecnológica, la Reforma del Estado, las demandas autonómicas de la sociedad civil, las
tendencias privatizadoras vigentes y la globalización, las cuales reconfiguran el escenario actual y
7
por ende la acción de la política pública debe considerarlas a fin de provocar los resultados que
busca.
1.3 El desarrollo endógeno descentralizado
A partir de los conceptos vistos anteriormente es posible conceptualizar el desarrollo
descentralizado, siguiendo a Boisier (1993), como la configuración del territorio como un sujeto
colectivo con capacidad para construir su propio futuro y, el desarrollo endógeno descentralizado
es el poder transferido y también creado a partir de la descentralización el que permite tomar
decisiones en relación a opciones de desarrollo y el que permite la apropiación parcial de
excedente a fin de realimentar el proceso de crecimiento in situ.
En este marco, la gestión territorial conducente a provocar un mejoramiento en la calidad de vida
de la gente, a una disminución de las diferencias en esa misma calidad de vida entre grupos
poblacionales localizados en distintas partes del país, a intentar colocar al territorio en cuestión en
una posición “ganadora” –lo que presupone una descentralización efectiva- exige crear realmente
un marco cognitivo nuevo, ya que el conocimiento que sobre estas cuestiones pudiese haberse
creado en el pasado no sirve en el presente, ni menos en el futuro por obsolescencia. El nuevo
conocimiento requerido tiene componentes estructurales y funcionales.
Cuadro N°1: Tipos de conocimiento para la acción territorial
Conocimiento Estructural Conocimiento Funcional
Debemos entender que toda región es un sistema, que es además un sistema abierto y que añadidura es un sistema complejo. Se requieren cambios mentales para analizar e intervenir en una región Se requiere aprender análisis de sistemas en el paradigma de la complejidad.
Entender la estructura actual de los procesos de cambio en el territorio. Conocer el nuevo entorno (cómo se inserta un región en el medio externo) y el nuevo interno (cuales son las causales del crecimiento económico y del desarrollo societal). Siendo el primero exógeno y el segundo endógeno, hay que tomar nota de los cambios requeridos para hacer buen gobierno
Fuente: Boisier, Sergio. Desarrollo Territorial y descentralización. El desarrollo en el lugar y en las manos de la gente, 2004
8
En este mismo sentido, Serrano y Fernández (2003) señalan que la descentralización supone
relevar de manera significativa el territorio como espacio geográfico, social y económico,
depósito tanto de las oportunidades como de las restricciones y carencias (recursos naturales,
aislamiento, conectividad, infraestructura y equipamiento, capital social, cultural, pobreza, etc.).
Si las autoridades regionales abordan el desafío de mirar el territorio como un espacio estratégico
de gestión para el territorio casi de manera natural deberían asociarse con los municipios para
llevar adelante planes y proyectos con mirada territorial. A la vez, si los municipios visualizan las
oportunidades de la mirada estratégica, el territorio, no sólo comunal, sino intercomunal y
regional, también verán la conveniencia de la asociación.
A estos tópicos, se agrega la posibilidad de generar accoutability de las políticas públicas y la
descentralización fiscal, en términos de mayor eficiencia en el uso de los recursos, de donde se
desprende que los gobiernos locales serían más eficientes que le gobierno central en lo que se
refiere a provisión de bienes públicos
9
1.4 La Descentralización Chilena
La descentralización del estado chileno se inicia en 1974 con medidas que impactan el ámbito
regional (creación de 13 regiones en el país) y local (ampliación de las funciones de los
municipios). Estas medidas dan cuenta del sello administrativo que le dio el Gobierno de
Pinochet a este proceso, sin considerar los aspectos políticos vinculados a la delegación del
poder, constitutivos de una descentralización real, como se señaló en la sección anterior. Boisier
(2004) caracteriza este proceso con una frase del mismo General: La administración se
descentraliza, el poder jamás.
Este proceso es clasificado por Serrano y Fernández (2003) en tres períodos que se describen a
continuación:
1. Reorganización administrativa del Estado (1974-1976): En términos funcionales este
período se caracteriza por la desconcentración administrativa con centralización política y
además con claro acento en lo local, definiéndose los municipios como órganos territorialmente
descentralizados. Además se inicia la desconcentración administrativa del Estado, creándose las
Secretarías Regionales Ministeriales, la SUBDERE y el FNDR.
2. Fortalecimiento de los municipios. Descentralización funcional (1976-1989): Se amplía el
rango de competencias de los municipios, multiplicando sus responsabilidades y recursos. Estas
se institucionalizan en la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, en la cual se define
que “las municipalidades son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y
asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas”.
Así, el municipio se transforma en una clave del desarrollo local
3. Democratización comunal y descentralización regional (1990 en adelante): En 1992 se
establece la elección de alcaldes y concejales, en 1994 se modifica la ley de rentas municipales y
el impuesto territorial a los bienes raíces, lo que aumenta la recaudación de los municipios por
recursos propios y por aportes del Fondo Común Municipal. En el año 2000 se dicta la Ley de
Rentas Municipales I, en que se modifica la composición del Fondo Común Municipal y el año
2005, la Ley de Rentas Municipales II, incorpora nuevos recursos a los municipios provenientes
10
del reavalúo de bienes raíces y terrenos, contribuciones de inmuebles, patentes profesionales,
acuícolas y mineras, multas de los juzgados de policía local y aumento del aporte fiscal directo a
los municipios.
En este período se modificaron los criterios para el traspaso de recursos en educación (1991
nueva ley de subvención escolar, que reconoce diferencias de costo de acuerdo a la localización
geográfica de los establecimientos, otorgando algunas asignaciones específicas) y salud (en 1994
se sustituyen las subvenciones por prestación entregada por el Per-cápita).
Además, se limitó la autonomía municipal en la gestión del personal que trabaja en los servicios
de educación y salud traspasados, dictándose en 1991 el Estatuto Docente y en 1994 se aprueba la
Ley sobre estatuto del personal de la salud municipalizada.
En materia de gestión municipal, en 1995 se instala el Programa de Fortalecimiento Municipal
(PROFIM), en 1998 se entrega autonomía a los municipios en la fijación de plantas y
remuneraciones (reforma constitucional) y en 1999 se realiza la reforma de la Ley Orgánica
Constitucional de Municipalidades que amplía las capacidades de asociativismo municipal,
establece la obligatoriedad de coordinación de los servicios públicos en el territorio, otorga
mayor capacidad de fiscalización al Consejo Municipal, amplía competencias municipales y
establece mecanismos de planificación municipal.
11
II. El Sistema Educacional Chileno: Transformaciones en las últimas décadas y su
impacto en la descentralización y gestión del sistema
El actual sistema educacional chileno se “descentralizó” a comienzos de la década de los ochenta,
generándose cambios estructurales en términos institucionales y de los mecanismos de
financiamiento del sistema que impactan directamente en la gestión y en las características que
asume la descentralización.
Por esta razón, en este capítulo, se realizará un análisis crítico de los principales cambios
realizados. En el análisis se dividirá, sólo por fines analíticos, los ocurridos en la década de los
80, identificando los efectos de las políticas implementadas, en términos de consecuencias en la
gestión la descentralización y la cobertura del sistema, los cambios ocurridos a partir de la década
del 90 y las consecuencias en los resultados de aprendizaje de los alumnos y, el escenario que se
configura con la revolución pingüina, cuyo destino aún no es claro en términos de las
consecuencias que tendrá en la configuración final del sistema educativo.
2006-Cambios
Institucionales
1990-2003: Reforma Política y
Pedagógica
1973-1989:Cambios en la Institucionalidad y Financiamiento
Del Sistema
•2008: Ley SEP
•Revolución Pingüina
•Informe OECD
•Retorno de la democracia e inicio de la reforma pedagógica
•Promulgación LOCE
•Municipalización: Inicio reforma institucional
•Golpe de Estado
FIGURA 1:
CRONOGRAMA DE LOS CAMBIOS DEL SISTEMA EDUCACIONAL CHILENO 1973-2010
Fuente: Elaboración propia
12
2.1. La construcción de un nuevo modelo: cambios en la institucionalidad y el sistema de
financiamiento.
El año 1982 se descentraliza el sistema y la administración de la educación pública es traspasada
a los municipios del país, con lo que cambia la función pública en materia educativa, desde
proveedor universal del servicio educacional o Estado Docente a la subsidiaridad en educación,
en el cual el Estado asume un rol de garante y de responsable de generar las condiciones de
mercado que aseguren la libre competencia entre los distintos proveedores del servicio educativo,
lo cual, en aplicación, debería generar condiciones de eficiencia de mercado que maximizaran la
cobertura y la calidad educativa.
Elacqua, González, y otros (2006), caracterizan el proceso de reforma de los ochenta en el marco
de un profundo programa de cambios estructurales, descentralizando la administración de los
establecimientos educacionales - desde el Ministerio de Educación hacia las municipalidades- y
modificando el sistema de financiamiento de las escuelas públicas y de la mayoría de las
particulares. Con ello, se introdujo en todo el país la libre elección de escuelas, entregando una
subvención (vouchers) a todos los estudiantes que desearan asistir a un colegio privado, y
vinculando directamente el presupuesto de los establecimientos públicos a su matrícula y
asistencia de los estudiantes. Bajo esta concepción, la pérdida en matrícula y/o inasistencia de los
alumnos a clases se traduce en una caída significativa del presupuesto educativo sea de las
municipalidades o de los sostenedores privados.
Los vouchers constituyen un subsidio a la demanda (Marcel, 2004) que puede asumir distintas
modalidades: vouchers físicos (Suecia), simbólicos (subsidios por matrícula como en Chile),
descuentos impositivos (los padres descargan de su renta el pago de la educación de sus hijos,
como ocurre en alguna legislación norteamericana), etc.
Este esquema de financiamiento permite la creación de “cuasi mercados” (González, 2006), ya
que el Estado tiene un rol fundamental en el financiamiento del servicio y asume que el equilibrio
paretiano3 se logrará utilizando las ventajas del mercado para la asignación correcta de los
3 Se entiende como óptimo paretiano o equilibrio de pareto a aquella situación de eficiencia máxima en que los actores se encuentran en la mejor situación posible dada la frontera de posibilidades de producción, por lo que cualquier mejoría en términos de bienestar de uno implicará la pérdida de bienestar de otro.
13
recursos, por lo que cualquier intervención estatal hace ineficiente la provisión y la calidad del
servicio educativo.
En este modelo, se supone que las personas tomarán decisiones costo-efectivas, las preferencias
de las familias serán consideradas prioritariamente, se potenciará la participación y rendición de
cuentas y, a nivel del sistema, las malas escuelas cerrarán y las buenas crecerán atrayendo más
matrícula.
El nuevo modelo: estructura, funciones y actores del sistema
El sistema escolar chileno contempla la existencia de cuatro tipos de sostenedores: municipales,
particulares subvencionados, de corporaciones delegadas y particulares pagados. Los tres
primeros corresponden al sector subvencionado y el último al privado.
Dentro de los establecimientos del sector subvencionado, en el sector municipal existen 6.160
establecimientos que reciben una subvención del Ministerio de Educación -dependiendo del
número de alumnos atendidos para cada nivel y modalidad de enseñanza- que están bajo la
administración de este tipo de sostenedores. La mayoría (5.078 casos) se encuentra bajo la
dirección de Departamentos de Administración de la Educación Municipal (DAEM), los cuales
son parte de la estructura organizacional comunal. El resto (1.082 casos), está bajo la
administración de una Corporación Municipal.
En el estudio de Zamorano (2006) se identifican las siguientes funciones que realizan los DAEM
y Corporaciones Municipales de Educación:
Coordinación y apoyo administrativo respecto de todas las unidades educativas
municipales
Planificación del desarrollo educacional en la comuna en coordinación con el Plan de
Desarrollo Comunal respectivo, con vistas a extender la cobertura escolar y aprovechar
las potencialidades comunales en beneficio de la calidad de la educación.
Contribuir al mejoramiento de los niveles educativos y culturales de la población
comunal.
14
Movilización de los recursos humanos, físicos y financieros asociados a la educación, con
el propósito de maximizar los resultados de la acción educativa y apoyar a la población
escolar, así como representar a la educación municipal ante diversas instancias públicas y
privadas
Atención a los requerimientos y necesidades de las escuelas municipalizadas y del
personal de enseñanza, a fin de eliminar o reducir los problemas que puedan entorpecer la
claridad educativa.
Además de estas funciones, los administradores locales de la educación cumplen una serie de
tareas que dan cuenta de su rutina y, además cuentan con una serie de stakeholders, los cuales
demandan un sinnúmero de funciones, para lo cual los equipos municipales muchas veces no
cuentan ni con las competencias ni las atribuciones para resolver de buena manera estos
requerimientos.
En términos genéricos, es posible identificar que los DEM, DAEM o Corporaciones
Educacionales poseen stakeholders al interior del municipio, en la comuna y fuera de la
estructura local.
En el municipio, reciben demandas permanentes del Consejo Municipal, del Consejo Económico
y Social, de la Secretaría Comunal de Planificación, Finanzas, Informática, Dirección de
Desarrollo Comunitario, entre otras.
En la comuna, se encuentran vinculados a las Juntas de Vecinos, empresas locales y la oferta
educativa particular subvencionada existente.
Por su parte, fuera de la comuna, son stakeholders relevantes el Ministerio de Educación y sus
estructuras regionales (Seremi), provinciales (Deprovs) y desconcentradas (JUNJI y JUNAEB),
la Subsecretaría de Desarrollo Regional (SUBDERE), CONACE, CHILEDEPORTES y variados
organismos nacionales e internacionales.
15
Consecuencias del modelo en la gestión del sistema
Un primer impacto de los cambios introducidos se vincula directamente con la gobernabilidad
del sistema, configurándose el sistema educativo posiblemente como la organización más extensa
existente en la actualidad, pero a la vez la más atomizada debido a que su base son las miles de
escuelas existentes. En este sentido, Marcel (2004) señala “la dificultad para conciliar políticas
que responden a mandatos políticos complejos y aún contradictorios en acciones efectivas en
escuelas que se encuentran institucionalmente distantes del centro”
En segundo lugar, encontramos los problemas de agencia, ya que en el sistema es posible
identificar un sinnúmero de principales (Ministerio, sostenedores y directores) y muchos agentes,
lo cual tiene una complejidad adicional, ya que dependiendo del punto de análisis que se utilice
un actor puede ser principal o agente. Un caso típico de esta complejidad es la situación de los
directores de los colegios que son principales para los docentes del establecimiento en que se
desempeñan, pero a la vez, son agentes para los sostenedores y el Ministerio de Educación.
En tercer lugar, existen fallas de mercado, las que pueden ser vistas de manera más amplia como
fallas de información, donde el principio de que los padres “elegirían con los pies” al cambiarse
de escuelas hacia las que tuvieran mejores resultados no opera mecánicamente en la práctica: La
calidad de la educación no es directamente observable y la información no está disponible a los
padres de manera expedita para que puedan tomar decisiones con ella. Existe asimetría de
información entre las escuelas y las familias respecto a la calidad de la enseñanza que se imparte
en los establecimientos y aún no se encuentra probado de que los aprendizajes de los niños sean
el principal móvil para los padres al momento de elegir un colegio4.
Además, cambiarse de colegio no es lo mismo que dejar de consumir un producto, la educación
en este sentido no son sólo aprendizajes, sino que es un espacio de socialización y de interacción
entre pares y de creación de lazos de complicidad y amistad que dificultan el cambio de
establecimiento educacional. 4 En esta línea recientemente el Ministro Lavín envió a cada uno de los padres y apoderados del sistema público (Municipales y Particular Subvencionado) una carta con los resultados SIMCE 2009 de los establecimientos donde estudian sus hijos y además georreferenció dichas escuelas indicando en el mapa cercano al establecimiento del alumno la oferta educativa pública que tuvo malos, aceptables y destacados resultados en dicha medición. El impacto de esta medida ha sido cuestionado públicamente, indicándose los resultados adversos que pudiera tener en términos de discriminación y segmentación del sistema, pero aún es muy pronto para arribar a conclusiones al respecto.
16
Por otro lado, existen un sinnúmero de localidades rurales en el país donde no existe la oferta
suficiente de establecimientos educacionales públicos o privados en los cuales se pueda dar
efectivamente la competencia que requiere el modelo para atraer a los alumnos, ni los padres
tienen las alternativas reales para optar.
En cuarto lugar, el sistema instalado no asume el Rol de las instituciones, quedando el rol
ministerial reducido a su mínima expresión, haciéndose predominantes modelos de "public
choice"5, donde el Estado sólo debe generar las condiciones de competitividad necesarias entre
agentes (sean estos públicos o privados) a través de la definición de los mecanismos de incentivos
correctos, asumiendo éste funciones casi exclusivamente financieras.
Un quinto elemento a considerar dice relación con la indiferenciación entre sostenedores
públicos y privados, y aún más, las diferencias al interior de cada uno de ellos (se supone que el
agente sólo busca la maximización de la renta), no es posible comprender los éxitos y fracasos
desiguales existentes. ¿Es lo mismo un sostenedor individual donde el colegio es una empresa
familiar, o una congregación religiosa, o un grupo empresarial dedicado a la educación o un
municipio con recursos o uno pobre? Son temas en que un subsidio a la demanda no discrimina y
frente a los cuales ni la antigua LOCE ni la actual LEGE han generado respuestas.
En otro término, el sistema implementado no asume el acceso desigual a la información y al
conocimiento existente, ya que se presupone que existirá una elección informada de los padres
respecto de características y desempeño de los establecimientos educacionales, aquí los padres,
como ya se señaló, “elegirían con los pies” al cambiarse de escuelas hacia las que tuvieran
mejores resultados, lo cual no opera en la práctica: La calidad de la educación no es directamente
observable y la información no está disponible de manera expedita para que puedan tomar
decisiones con ella.
5 El Public Choice trata con los procesos de escogencia que realizan personas cuando no seleccionan alternativas sólo para sí, para su consumo o producción privados, sino para la comunidad a la que representan tanto como para sí mismos. Asume que los individuos que realizan elecciones entre alternativas se comportan guiados por la misma racionalidad cuando lo hacen en la función pública que cuando escogen para sí: ellos tienden a maximizar sus beneficios y minimizar sus costos.
17
Por otra parte, el sistema de subsidio a la demanda omite consideraciones relevantes en materia
socioeconómica de la población escolar6, y también aspectos tales como esfuerzo, tiempo y
costos asociados al proceso educativo que se incurren, según el grado de vulnerabilidad de la
población atendida para alcanzar logros escolares y se apoya sustancialmente en la variable de
asistencia diaria a clases del estudiante, la que para su operación demanda al Estado un aparato de
control burocrático de envergadura, pues debe movilizar diariamente un conjunto de agentes
fiscalizadores para supervisar el registro de asistencia escolar.
En este sentido, el modelo supone que el financiamiento sigue a la calidad, lo que implicaría que
los establecimientos de mejor calidad tendrían mayor demanda por vacantes, alumnos de mejor
calidad (selección), y por tanto asistirán más a clases.
En este sentido, se pueden dar procesos de Competencia S7 (Glennerster, 1993), ya que las
escuelas pueden mostrar mejores resultados alterando su composición de alumnos, discriminando
por nivel socioeconómico y excluyendo a aquellos que presentan dificultades de aprendizaje.
Consecuencias en la descentralización. ¿Es efectivamente un sistema descentralizado?
Las municipalidades administran territorios de diversa extensión, tamaño y densidad poblacional,
con composiciones disímiles de actividad económica, niveles de ingreso propio y dotación de
recursos profesionales. A su vez, las prioridades de los municipios también son diferentes.
Varios aportan de sus recursos propios a la educación, mientras otros no lo hacen porque este
ámbito no es prioritario o porque la escasez de recursos no lo permite. En general, la mayoría de
los municipios se limita a administrar los establecimientos directamente a su cargo, y sólo unos
pocos buscan alianzas con sostenedores y establecimientos educacionales particulares o
desarrollan planes de educación que incorporen al conjunto de los establecimientos de la comuna.
De acuerdo a Raczynski (2003), existen restricciones para la toma de decisiones relativas a la
educación que se imparte en las comunas ya que las autoridades locales controlan sólo una parte
6 Este tema, lo aborda correctamente la actual Subvención Escolar preferencial que describiremos más adelante. 7 La competencia S, se refiere a las acciones que emprenden las escuelas para mejorar sus resultados, cambiando la composición de sus estudiantes en lugar de mejorar sus propios procesos. Como el resultado de los estudiantes depende de sus capacidades iniciales y de las de su entorno, los colegios tendrán incentivos para seleccionar alumnos “más fáciles de educar”
18
del proceso – el que tiene que ver con la administración del sistema- pero se ven excluidas de las
decisiones relativas a los contenidos pedagógicos que se imparten en las escuelas, lo que, según
la autora, se explica por la forma en que se ha conducido el proceso de descentralización de la
educación, el cual enfatizó los procesos administrativos por sobre los pedagógicos, alcanzando
los municipios de manera progresiva capacidades de gestión, planificación y financiamiento, lo
que no implica necesariamente involucramiento en materias técnico-pedagógicas.
La autora cuestiona, además, las ventajas teóricas de la descentralización fiscal, ya que no se
aplicaría en el caso de la educación pública chilena, debido a que los municipios no poseen
atribuciones para generar ingresos propios, debido a que el modelo adoptado proviene de la teoría
de las finanzas públicas –principal/agente- donde las transferencias financian las tareas que el
principal quiere que el agente cumpla.
Las principales debilidades del sistema de financiamiento de la educación pública descentralizada
se relacionan con: a) predominio de las transferencias por sobre los ingresos locales autónomos,
b) incentivo a cierta pereza fiscal al debilitar los esfuerzos tributarios locales debido a que las
trasferencias desde el principal se encuentran garantizadas.
Además, en términos de gestión, no se han fortalecido adecuadamente las capacidades de los
administradores municipales de educación en materias técnico-pedagógicas, sino que se ha
optado por el desarrollo de esas capacidades en los equipos directivos de los propios
establecimientos, dejando a los primeros con pocas y difusas atribuciones en materia educacional.
Serrano y otros autores (2003) identifican 4 ámbitos críticos que impactan negativamente sobre la
posibilidad de desarrollar una educación de calidad a nivel local:
a) Equidad del sistema: la posibilidad de expulsión de alumnos y la existencia del
financiamiento compartido8 en los establecimientos particulares subvencionados ha
segmentado la matrícula en el sistema, lo que implica que los alumnos de más bajo
8 A fines del año 1993 fue aprobada la ley de Financiamiento Compartido, cuyo objetivo era complementar los recursos de la subvención escolar con los aportes financieros que los padres pudieran realizar para financiar la educación de sus hijos. El acceso, por parte del sostenedor, es voluntario, y está sujeto a la aprobación de los apoderados de establecimientos subvencionados de enseñanza media. Las escuelas municipales quedaron excluidas de este sistema.
19
rendimientos y mayores condiciones de vulnerabilidad social están incorporados a la
educación municipal, obteniendo más bajos resultados sistemáticamente que los
establecimientos de otra dependencia. Esto ha implicado, en palabras de la autora,
procesos de segregación, desintegración social y segmentación estructural en el sistema
escolar, con repercusiones de mediano y largo plazo indeseadas y de difícil solución.
b) Heterogeneidad de las capacidades municipales: las desigualdades presentes en los
municipios del país en términos económicos, capacidades de gestión, liderazgo, falta de
coordinación e insularidad, falta de conocimientos en materias organizacionales, misión y
visión claras, etc., también repercuten en la capacidad de estos órganos descentralizados
para impartir una educación de calidad, con lo que, es posible sostener que la
descentralización más que mejorar la calidad, eficiencia y equidad de la oferta local de
educación pública ha profundizado las diferencias de origen de los municipios, existiendo
una educación de mejor calidad en las comunas que poseen más recursos y capacidades
organizaciones y de peor calidad en las que no disponen de estos activos.
c) Transferencias intergubernamentales: en estricto rigor el sistema de financiamiento
existente reconoce un principal: El Ministerio de Educación, y dos agentes: el municipio,
responsable de los aspectos administrativo-financieros y la escuela, a cargo de los
aspectos técnico-pedagógicos. Lamentablemente, la subvención escolar tampoco junta
estos aspectos, lo que puede implicar problemas de riesgo moral al no existir incentivos
claros para que ambos agentes cumplan con las demandas del principal.
d) Rol de los establecimientos educacionales: El problema de agencia identificado se repite
en la relación municipio (principal) y escuela (agente), en términos de la escasa
autonomía de éstas últimas en materia administrativas, financieras y de manejo de
personal, dónde a pesar de los esfuerzos de política por corregir esta situación, los
municipios son reacios a delegar este espacio de autonomía a los establecimientos y
muchas establecimientos a asumir la consecuente responsabilidad.
Hasta ahora, el énfasis ha estado puesto en aumentar la autonomía en materia técnico-
pedagógica, en materia curricular, lo que se ha visto diminuido por las deficiencias
técnicas de los equipos docentes y, la escasa capacidad económica de las escuelas. En esta
20
línea, la subvención preferencial puede tener un impacto positivo, que los estudios que se
realicen tendrán que confirmar o no.
En el informe de la OECD 2003 se señala que las acciones de mejoramiento de la calidad de la
enseñanza, diseñadas y ejecutadas desde el gobierno central, tienen como fundamento fortalecer
las capacidades autónomas de las escuelas, indicando que la acción del gobierno no ha sido
desarrollada en un marco de colaboración con los municipios.
El tema de la heterogeneidad municipal también es relevado en el estudio, acotando las variables
relevantes a tamaño de la población y nivel de ingresos de la comuna, ya que son las que
determinan el número de alumnos y el monto de la subvención que se percibe.
Estas variables inciden a su vez en aspectos de gestión y el aprovechamiento que se realiza de los
PADEM como herramienta de planificación educativa comunal, ya que según el informe, varían
desde verdaderos planes comunales de educación hasta simples instrumentos de distribución de
la dotación docente.
Los problemas que identifica el informe en la estructura descentralizada del sistema escolar son
los siguientes.
1. Efecto descreme: selección de alumnos que impacta en la inequidad del sistema
2. Disociación entre sostenedores, directores y profesores en la conducción de los
procesos educativos y,
3. La falta de coherencia en las políticas educativas entre las competencias
administrativas y de carácter técnico pedagógico.
Sin embargo, Larrañaga (1995), plantea la coherencia de la descentralización con la democracia,
puesto que acerca las personas a los niveles de decisión. Sin embargo, como hemos visto, en el
caso chileno ha sido más administrativa que política, ya que el poder no ha sido descentralizado.
El autor evalúa el trade off eficiencia-equidad de la educación municipal descentralizada,
concluyendo que el sistema no ha permitido elevar los niveles de eficiencia, en términos de
resultados en pruebas estandarizadas (SIMCE, PSU) de sus estudiantes. Entre las razones de
21
esto, destaca que la administración que realizan los municipios se realiza a través de
departamentos o corporaciones que monopolizan las decisiones económicas financieras, lo que
dicho en otras palabras, implica que la descentralización del sistema educacional conlleva un
manejo centralizado a nivel local.
Lo anterior es coherente con las conclusiones de Serrano (2003) en términos de la falta de
autonomía de los establecimientos educacionales en materia administrativo-financiera.
Otro problema identificado es la falta de holgura financiera de los municipios para implementar
políticas de elección local en respuesta a las necesidades y/o preferencias de las respectivas
comunidades.
Desde esta perspectiva, los problemas de eficiencia de la descentralización se deberían a
insuficiencias y restricciones en los propios mecanismos con los que se implementó la
descentralización, por lo que la tarea es mejorar estos mecanismos más que pensar en alternativas
centralizadoras.
Llama la atención la mirada sobre la equidad del sistema que plantea Larrañaga. Este autor
sostiene que existe igualdad de recursos (a través de la subvención) para todos los alumnos del
país, la cual favorece levemente a las comunas con menor capacidad fiscal.
El tema de la heterogeneidad local es minimizado por el autor, al señalar que del financiamiento
global del sistema educativo descentralizado sólo el 15% se financia con recursos propios,
impactando este aporte sólo al nivel de decil de las comunas con mayor capacidad fiscal.
En términos de análisis de las consecuencias del modelo existente, Marcel (2008), reconoce los
problemas de heterogeneidad local, las cuales se expresan en áreas disímiles tales como el
financiamiento que disponen y el manejo que se realiza de los recursos; la importancia entregada
a las áreas de diseño de sistemas de rendición de cuentas, las disparidades en las dotaciones de
recursos humanos en los DAEM y Corporaciones, la importancia que le dan a la gestión técnico-
pedagógica, el uso eficiente de instrumentos de planificación y de TICs para la utilización de la
gran cantidad de información educacional disponible.
22
Marcel, apunta además a la importancia de la realidad socio-económico-cultural de las comunas,
la cual impacta y debe ser considerada a la hora de definir políticas locales, ya que el entorno
impone problemáticas particulares a la gestión municipal de la educación en aspectos tales como
niveles de ruralidad, tamaño de los municipios y diferencias entre comunas expulsoras o
receptoras de matrícula.
Consecuencias en la cobertura del sistema.
En materia de cobertura, los resultados de la reforma del 80 se encuentran claramente descritos
por Elaqcua, González y otros (2006) quienes señalan que “La reforma provocó una masiva
redistribución de las matrículas. Se produjo un importante aumento de la participación del sector
privado, a costa del sector municipal, con la consiguiente creación de numerosos
establecimientos privados nuevos”
Como se observa en la siguiente tabla, entre 1981 y 1990 la matrícula en los establecimientos
particulares subvencionados creció en un 123.9% y la matrícula municipal disminuyó en casi
quinientos mil alumnos en el mismo período.
Esta situación fue agudizándose en los años siguientes, donde si bien la matrícula total del
sistema educacional aumentó en estos 27 años en 732.693 alumnos, lo que da cuenta del impacto
efectivo del modelo en materia de cobertura, no es menos cierto que el crecimiento es absorbido
completamente por el sistema particular y, específicamente por el particular subvencionado.
Como vemos en la tabla, la matrícula particular subvencionada aumentó en 1.287.406 alumnos en
el período analizado y, la matrícula municipal, disminuye en 667.143, lo que implica que la
totalidad de los alumnos nuevos y de los que migran de la educación municipalizada ingresan a la
particular subvencionada.
23
TABLA N°1 N° de alumnos matriculados por dependencia 1981-2008
Año Municipal Particular Subvencionada
Particular Pagada Corporaciones Total
1981 2.215.973 430.232 195.521 - 2.841.726 1990 1.717.928 963.212 235.342 57.270 2.973.752 1995 1.788.447 1.023.423 288.583 50.176 3.150.629 2000 1.884.320 1.256.116 312.808 55.265 3.508.509 2005 1.766.116 1.577.452 251.803 56.856 3.652.227 2008 1.548.830 1.717.638 252.680 55.271 3.574.419
Fuente: Elaboración propia en base a información estadística MINEDUC, PUC, INE, CENDA.
La situación descrita se observa en el siguiente gráfico. El aumento sostenido de la matrícula
particular subvencionada y la disminución sistemática de la matrícula municipalizada en la última
década nos lleva a que en el año 2007 se iguale la matrícula subvencionada a la municipal y que
el 2008 la primera supere a la segunda en casi 170.000 alumnos.
GRAFICO N° 1 Evolución de la matrícula según dependencia 1990-2008
-
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
1981 1990 1995 2000 2005 2008
años
N° d
e al
umno
s Municipal
ParticularSubvencionadaParticular Pagada
Fuente: Elaboración propia en base a información estadística MINEDUC, PUC, INE, CENDA.
Estos datos son coherentes con el número de establecimientos educacionales existentes en el país,
los cuales, aumentaron en 2.965 establecimientos entre 1980-2007
24
GRAFICO N° 2 Número de establecimientos educacionales a nivel nacional. 1980-2007
8.7999.811 9.814
10.372 10.61011.661 11.764
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
N°
de E
stab
lec.
ed
ucac
iona
les
1980 1985 1990 1995 2000 2005 2007
Años
Fuente: Elaboración propia en base a publicación estadística de Libertad y Desarrollo
Sin embargo, al igual que en el caso de la distribución de la matrícula, el aumento de
establecimientos entre 1990 y 2007 se observa exclusivamente en el sector particular
subvencionado. En el período se abrieron casi el doble de los establecimientos que existían el año
1990 (2.097), disminuyendo el número de establecimientos municipalizados y particulares
pagados.
TABLA N°2 N° de establecimientos educacionales por dependencia 1990-2008
año Municipal Particular Subvencionada
Particular Pagada
1990 6.286 2.694 758 2000 6.255 3.217 1.058 2005 6.098 4.630 763 2007 5.909 5.054 730 2008 5.847 5.262 726
Fuente: Elaboración propia en base a datos MINEDUC, 2010
25
GRAFICO N° 3 Proporción de establecimientos educacionales por dependencia.
1990-2008
0%
20%
40%
60%
80%
100%
1990 2000 2005 2007 2008
Particular Pagada
ParticularSubvencionadaMunicipal
Fuente: Elaboración propia en base a datos MINEDUC, 2010
2.2 La Reforma Política y la Reforma Pedagógica
La democratización política vivida en el país a comienzos de la década de los 90, trajo como
consecuencia en materia educacional el diseño e implementación de una segunda reforma
educacional, de carácter eminentemente pedagógico, la cual, debido a razones de orden
económico, político e institucional no cuestionó las bases estructurantes del modelo y, por ende,
su preocupación fue mejorar la calidad y equidad del sistema educativo, disminuyendo las
brechas existentes, según el nivel socioeconómico del cual provienen los estudiantes.
Con este propósito, se generan múltiples políticas orientadas fundamentalmente a los sectores
más pobres del país, básicamente entregando insumos orientados hacia este propósito: Programa
de Mejoramiento de la Calidad y Equidad de la Educación (MECE), Sistema Nacional de
Evaluación de Desempeño de los Establecimientos Educacionales (SNED), Jornada Escolar
Completa (JEC), Aumento de la subvención escolar y de remuneraciones de los profesores,
Programa de las 900 escuelas (P-900), Liceo para Todos (LPT), Becas pro-retención entre otros.
En suma, es posible caracterizar esta década por el esfuerzo desplegado en el aumento y la
mejora de la calidad de los insumos educativos, a través de programas ministeriales focalizados
26
y de una inversión relevante en infraestructura educacional, textos escolares e informática
educativa9.
Esta inversión tuvo dos ejes orientadores: la mejora de la calidad de la educación y una mayor
equidad en su distribución (Cox, 2003).
De acuerdo a Mizala (2005) estos principios se materializan en tres tipos de estrategias
impulsadas por los primeros tres gobiernos concertacionistas:
La definición e implementación de programas de Mejoramiento Educativo.
La definición de políticas orientadas a alterar las condiciones políticas, financieras y
laborales y,
La implementación de políticas orientadas a entregar incentivos monetarios ligados a la
evaluación del desempeño docente.
Raczynski y Muñoz (2006), identifican elementos de continuidad y ruptura entre las políticas de
los 80 y los 90 en dos niveles: el nivel macro de las políticas y a nivel de las políticas, programas
y líneas de acción.
En el primer nivel, se identifican elementos de ruptura con los 80 en el cambio del rol subsidiario
del Estado al de promotor y responsable de la educación nacional y el cambio de énfasis desde la
cobertura a la calidad y equidad.
En este marco, el Ministerio de Educación inicia un proceso gradual pero consistente de
fortalecimiento de la supervisión educacional, aumentando el número y la calidad de los
supervisores contratados, fortaleciendo su función asesora y co-responsable con el docente y la
dirección de los establecimientos educacionales en el mejoramiento de los resultados de
aprendizaje de los niños y jóvenes. Para ello se elaboran múltiples estrategias de capacitación y
perfeccionamiento y en la siguiente década (2000) y se desarrolla el Sistema de Aseguramiento
de la Calidad de la Gestión educativa (SACGE).
9 Una descripción del tipo de programas y políticas definidos e implementados se encuentra en Calidad de la Educación Chilena: El desafío de la próxima década de Mizala y Romaguera 2005 y Reforma Educacional Chilena: El difícil equilibrio entre la macro y la micro política de Raczinsky y Muñoz 2006.
27
Por otra parte, siguiendo a Raczynski (2006), a nivel de políticas, programas y líneas de acción,
los elementos de continuidad identificados se relacionan con el sistema de financiamiento y la
administración del sistema y los de ruptura se observan en la promulgación del estatuto docente,
la implementación de programas de mejoramiento educativo (generales y focalizados) y la
elaboración de un nuevo currículo para la enseñanza pre-básica, básica y media.
Consecuencias en los resultados pedagógicos
En términos de resultados de aprendizaje, el indicador más relevante en el sistema educacional es
el SIMCE, cuyos resultados para cuarto básico, octavo básico y segundo medio se observan en el
siguiente cuadro:
TABLA N°3 RESULTADOS SIMCE 1996-2009
Pruebas 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 20094° mat 248 250 246 248 248 246 247 2524° leng 251 250 250 255 253 252 260 262
8° mat 250 250 253 2568° leng 253 250 251 253
2° mat 250 247 247 252 251 2592° leng 250 252 254 254 256 252
Fuente: Elaboración propia en base a información disponible en www.simce.cl/index.php?id=262
Hasta el año 2005 dicha prueba se aplicaba cada 4 años a los cursos que se examinaban, pero a
contar del 2006 el SIMCE lo rinden todos los años los cuartos básicos y año por medio, los
octavos y los segundos medios.
Con esto se busca mejorar los niveles de medición en enseñanza básica a fin de generar políticas
y programas con mayor oportunidad para corregir los problemas de aprendizaje que se observen
en los estudiantes.
28
A pesar de los cambios, no es posible afirmar que existe una tendencia positiva en estos
resultados en los últimos 14 años, sino que más bien es posible observar cierto estancamiento,
cuyas posibles causas exceden con creces los objetivos de este estudio.
Esta situación de estancamiento, se observa también al desagregar los datos por dependencia
administrativa. Al mirar el período 1999-2006 vemos que la situación es prácticamente la misma
en los 4 años en que se aplicó el SIMCE a los cuartos básicos: La educación municipal es la que
presenta los más bajos resultados y la particular pagada, los más altos. La educación
municipalizada obtiene alrededor de 15 puntos menos que la particular subvencionada y 60
puntos que la particular pagada.
GRAFICO N° 4 EVOLUCION RESULTADOS 4° BASICO POR DEPENDENCIA ADMINISTRATIVA
1999-2006
Fuente: http://www.lyd.com/lyd/controls/neochannels/neo_ch3777/deploy/simce.pdf
Si el análisis lo realizamos por nivel socio-económico (considerando sólo el nivel alto y bajo por
razones gráficas) vemos que la situación de estancamiento también es nítida. El nivel
socioeconómico bajo se encuentra bajo los 250 puntos en el período y el nivel socioeconómico
alto desde el año 1999 se encuentra en los 300 puntos.
29
GRAFICO N° 5
RESULTADOS SIMCE 4° BASICO POR NIVEL SOCIOECONOMICO 1999-2006
Fuente: http://www.lyd.com/lyd/controls/neochannels/neo_ch3777/deploy/simce.pdf
2.3. El tiempo de lo institucional
Con el siglo XXI los cambios ocurridos en la década de los 80 cumplen su mayoría de edad,
encontrándose bastante consolidado un sistema híbrido que mantiene las bases estructurales de la
reforma de los 80 con modificaciones en los 90, que si bien han sido sustantivas, han apuntado a
paliar déficit más que a generar modificaciones sistémicas.
A partir del año 2006, es posible identificar el inicio de un tercer momento de reforma en el
sistema educacional chileno, el cual se sustenta en los principales avances observados en la
década anterior: programas de fortalecimiento educativo, reforma curricular en enseñanza básica
y media y, la instalación casi universal de la Jornada Escolar Completa en las escuelas y liceos
del país, y una demanda ciudadana de mejorar la calidad de los aprendizajes de los estudiantes
del país, lo cual en última instancia constituye una demanda de mayor democracia y
participación.
El tercer momento, aún en construcción, marca como hito de inicio las movilizaciones
estudiantiles del año 2006 (La Revolución Pingüina), tras el cual y, teniendo a la vista el Informe
de la OECD del año 200410 sobre educación, el actual gobierno instala el Consejo Asesor
10 Este informe se constituyó en uno de los referentes principales de las investigaciones realizadas en los últimos tiempos y reconoce 3 problemas claves en el sistema educacional chileno: la inadecuada formación de los profesores, la existencia de un sistema educacional débilmente desconectado debido a la existencia de provisión pública y privada del servicio educativo, sin que existan los incentivos correctos hacia los profesores para mejorar la calidad de los aprendizajes y, por último los altos niveles de inequidad que se expresan en el sistema.
30
Presidencial en materia educacional y, como producto del debate ocurrido allí, la autoridad define
el envío al Parlamento de proyectos de ley que buscan modificar la institucionalidad del sistema
educacional chileno.
CUADRO N° 2: Los componentes del cambio institucional propuesto.
Ley General de Educación: El año 2007, el Parlamento de la República, aprueba esta ley y la consecuente derogación de Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, en la que se definen nuevos principios, fines, deberes del Estado, derechos y obligaciones de los actores del proceso educativo y las disposiciones generales sobre los tipos, niveles y modalidades del sistema educativo, así como las normas que fijan el ordenamiento de un curriculum nacional flexible, moderno, democrático y orientados a las necesidades del siglo XXI11 Superintendencia de Educación: La creación de este organismo se encuentra en debate parlamentario y su propósito fundamental es generar una agencia complementaria al Ministerio de Educación, encargada del aseguramiento de la calidad en función de la fiscalización del cumplimiento de normas de operación en los establecimientos, la exigencia de rendición de cuentas de los recursos y la auditoría en los casos que se determine, mediación para la resolución de reclamos y denuncias de los usuarios del sistema, y la aplicación de sanciones en caso de incumplimiento de normas. Agencia de la Calidad: Actualmente también en debate parlamentario, su objetivo es evaluar la calidad de los aprendizajes de los alumnos, el desempeño de los establecimientos educacionales y sus sostenedores, validar las evaluaciones docentes y entrega de información a las familias en los ámbitos de su competencia.
Producido este cambio institucional, el Ministerio de Educación, asumiría las funciones asociadas
a proponer el currículum y los estándares de aprendizaje e indicadores de desempeño al Consejo
Nacional de Educación, apoyar a los establecimientos y sus sostenedores, administrar diversos
registros de información y elaborar una ficha escolar por establecimiento a la cual tendrán acceso
las familias.
Por su parte, el Consejo Nacional de Educación, aprobaría el curriculum y sancionaría los
estándares nacionales de aprendizaje e indicativos de desempeño.
11 Ver mensaje presidencial 55-355 del 9 de abril de 2007, con el que inicia un proyecto de Ley que establece la Ley General de Educación.
31
La interrelación entre las actuales y las nuevas instituciones propuestas, se observan gráficamente
en el siguiente cuadro:
Cuadro N° 3: Relaciones de Instituciones del Sistema de Aseguramiento
Fuente: Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Escolar y Parvularia (ppt). La Agencia de la Calidad de la Educación. Pedro Montt Leiva. Agosto 2008.
Existen otros 2 ámbitos que en esta etapa se han identificado, la necesidad de realizar cambios en
el sistema, vinculados al financiamiento y la gestión del financiamiento de la educación pública y
municipal, pero a la fecha no han existido los consensos necesarios para su materialización:
a. En materia de financiamiento, el propósito es velar por el acceso de los niños y jóvenes a
una educación de calidad, compensando las desventajas socioeconómicas y promoviendo
el perfeccionamiento continuo y progresivo del sistema educativo, poniendo especial
énfasis en la educación pública.
32
b. En materia de financiamiento y gestión se dio un paso importante con la aprobación de la
Ley de Subvención Preferencial (SEP), la cual aumenta considerablemente los recursos
disponibles para los establecimientos que atienden población vulnerable y estimula una
gestión eficiente que eleve los resultados de aprendizaje de los establecimientos
educacionales.
El último componente y el menos desarrollado de todos, dice relación con un conjunto de
medidas destinadas a hacerse cargo de las dificultades que presenta la administración
descentralizada de la educación pública. Estas iniciativas buscarán fortalecer la administración
territorial de la educación pública y potenciar la administración y gestión de los establecimientos
educacionales en un marco descentralizado.
33
III. La Gestión de la Complejidad:
Competencias necesarias de un Director de Educación Municipal.
Un elemento central a considerar previo al análisis de las competencias que los equipos directivos
en materia educacional, es la complejidad del sistema educacional chileno y, en particular del
sistema municipalizado, entendiendo la complejidad de un sistema no sólo por su amplitud, sino
como lo señala Waissbluth (2006) respecto a los sistemas complejos, en los cuales “las distintas
partes muestran una porfiada tendencia a auto organizarse, y a actuar independientemente, de
acuerdo a sus propias reglas, y ya está llegando la hora de concebir la arquitectura de las
organizaciones, tanto públicas como privadas, como una aglomeración de entes socioculturales
con sus propios propósitos, que buscan optimizar su propio micro-entorno. Entender las
interdependencias entre estas partes requiere mucho más que la capacidad analítica, la cual
despieza un problema en sus partes, las analiza separadamente, y luego busca una explicación
global. El pensamiento sistémico pone a la organización y sus partes en el contexto de su entorno
y estudia el rol de ella respecto a este entorno y a lo largo del tiempo”.
En este marco, se inscriben las propiedades emergentes, las cuales, según el mismo autor,
“surgen de la interacción de muchos de sus componentes entre sí y con el entorno….son
propiedades del todo, no de las partes, no pueden ser deducidas de las propiedades de las partes,
no pueden ser manipuladas por herramientas analíticas”.
En esta línea, Boisier (1999) señala que el desarrollo endógeno también puede ser entendido
como una propiedad emergente de un sistema territorial que posee un elevado stock de capitales
intangibles y sinergético. Es decir, el desarrollo local se produce como resultado de un proceso de
articulación de actores locales y de variadas formas de capital intangible.
En este escenario, de acuerdo al autor se requiere un re-entrenamiento mental para poder
intervenir con alguna posibilidad de éxito en el fomento del desarrollo, no sólo del crecimiento al
asumir su complejidad.
Comprender la educación pública como un sistema complejo que posee propiedades emergentes,
implica identificar problemas sistémicos que constituyen elementos estratégicos a la hora de
diseñar políticas y programas de mejoramiento de la calidad de los aprendizajes de los alumnos.
34
En esta línea, es posible observar a lo menos estos 3 problemas que se presentan en la mayoría de
los administradores educacionales municipalizados:
• Pérdida progresiva de matrícula, lo que impacta directamente en los recursos disponibles
y por ende en los problemas de financiamiento que se observan.
• Ausencia de una estrategia de desarrollo y de fortalecimiento, constitutivos de una marca
de calidad, alineada con el mejoramiento de los aprendizajes y de la calidad del sistema, sino que
centrada fundamentalmente en aspectos administrativo-financieros alineados con la cobertura.
• Precariedad institucional y un proceso de transición del marco normativo que sustenta el
modelo educacional chileno que refuerza la poca claridad de roles y funciones dentro del sistema
dificultando los sistemas de control y la existencia de mecanismos de control ciudadano.
3.1. Las prácticas y los juegos: Herramientas para enfrentar la complejidad
Los problemas identificados del sistema educacional municipalizado, requieren herramientas de
la misma complejidad para enfrentarlos e identificar soluciones posibles que permitan avanzar en
el mejoramiento del sistema educacional chileno. En esta línea González (2009) en el Informe
Nacional de Desarrollo Humano, señala que construir desarrollo hoy en Chile, significa tener la
capacidad de manejar entornos inciertos y complejos que resultan de la mayor independencia que
han adquirido las prácticas cotidianas, cuyos efectos se observan a nivel de las personas y de la
organización de la vida social.
Las primeras tienden cada vez más a organizar su vida de acuerdo a opciones personales, por lo
que es más difícil crear un mundo en común que organice culturalmente a la sociedad12. La
organización de la vida social por su parte, opera cada vez más en ámbitos más descentralizados,
cobrando mayor importancia la articulación de procesos independientes y el manejo de la
incertidumbre.
12 Es importante recordar que este era uno de los requisitos básicos del desarrollo endógeno descentralizado planteado por Boisier.
35
Este escenario de complejidad otorga centralidad a la integración y coordinación de los actores y
las relaciones sociales, las negociaciones, los conflictos y los intercambios que se dan en las
organizaciones adquieren importancia a la hora de definir, implementar o analizar instituciones y
políticas públicas.
Surgen además problemas de alta complejidad, para los cuales no existen diagnósticos suficientes
y los actores tienen relativa autonomía entre sí. Estos problemas son llamados por el autor
problemas de lógicas de acción.
Estas lógicas de acción, se materializan en las prácticas de los actores en las relaciones sociales
que establecen, las que el Informe de Desarrollo Humano 2009, define como “los modos de
actuar y de relacionarse que las personas despliegan en espacios concretos de acción”.
La potencia del concepto está dada por su capacidad para articular lo superestructural
(orientaciones, normas e instituciones existentes a nivel social) con lo cotidiano, conformado por
las motivaciones y aspiraciones propias de los individuos.
Dicho de otra manera, una práctica se conforma a partir de las instituciones existentes en una
sociedad, la subjetividad de los sujetos de formar parte de esa comunidad y el conocimiento
práctico, definido en el informe como “los mapas que guían los cursos de acción individuales”.
La interacción de estos tres componentes de una práctica es lo que define sus características y
esos procesos son denominados, “juegos prácticos”.
El informe identifica 4 juegos prácticos: de identidad13, de poder14, de intercambio15 y de
información16, los cuales le dan autonomía a las prácticas y definen modos de hacer las cosas que
13 Son las interacciones a través de las cuales los actores negocian, adecuan o resisten desde sus identidades subjetivas los roles que las instituciones les imponen o que los otros esperan de ellos. En la práctica las personas no actúan como dicta el organigrama formal de una organización o exactamente como los demás esperan, pero tampoco lo hacen sólo en función de cómo ellas quisieran ser o comportarse. El modo en que los actores se perciben a sí mismos y a su entorno, y definen cómo actuar en cada ámbito de prácticas, emerge de los juegos de identidad (Informe de Desarrollo Humano 2009) 14 Los juegos de poder son las interacciones a través de las cuales los actores movilizan sus recursos institucionales y sus soportes subjetivos para influir en el comportamiento de los demás actores inmersos en la práctica, o para resistir dicha influencia. El poder, tanto en su vertiente institucional como subjetiva, está desigualmente distribuido entre los actores de una práctica, lo que repercute en que la capacidad de influir o de resistir sea diferenciada y asimétrica.
36
no se ajustan, necesariamente, a los cambios institucionales y las nuevas orientaciones culturales,
por lo tanto, la autonomía de las prácticas, da cuenta de las dificultades de generar cambios
organizacionales y del carácter eminentemente conservador de cómo se hacen las cosas.
3.2. Competencias en la complejidad. El Rol del Director de Educación Municipal.
Este nuevo marco conceptual para abordar la complejidad de los sistemas sociales, y en particular
los que se configuran para la educación pública descentralizada territorialmente, instala como un
actor clave del proceso educativo al director de educación del municipio, tenga éste la estructura
de DEM, DAEM o Corporación Municipal.
Si el análisis lo realizamos desde la teoría de la agencia, este actor es el principal de un número
de directores de establecimientos educacionales que se constituyen en sus agentes; sin embargo,
dada la naturaleza del sistema educacional chileno a la vez es agente de dos principales: el
Alcalde respectivo y el Ministerio de Educación (en sus niveles nacional, regional y provincial).
Desde en enfoque del Informe de Desarrollo Humano, el sostenedor municipal, asume
centralidad en su función de dirección y liderazgo del sistema educacional local y por ende se
ubica en una posición privilegiada para intervenir en los “juegos prácticos” que se dan en el
sistema educacional local, posición que aparece como estratégica para mejorar los procesos
organizacionales existentes y por ende, la gestión y la calidad de la educación pública
descentralizada en Chile, que se constituyen desde este enfoque como problemas de lógicas de
acción en el marco de la complejidad.
Para intervenir en dichos “juegos prácticos” este actor requiere disponer de ciertas competencias
que le permitirán intervenir a nivel institucional, subjetivo y en la modificación del conocimiento
práctico disponible.
15 Los Juegos de Intercambio son las interacciones a través de las cuales los actores transan bienes reales o simbólicos que implican un beneficio mutuo en el contexto de una práctica específica. 16 Los Juegos de Información son las interacciones a través de las cuales se canaliza la información necesaria para desenvolverse en un ámbito de prácticas.
37
Competencias
El concepto de competencias se utiliza frecuentemente como sinónimo de idoneidad, suficiencia,
capacidad, habilidad, maestría o excelencia.
En términos académicos, se define que “la competencia profesional no es la simple suma
inorgánica de saberes, habilidades y valores, sino la maestría con que el profesional articula,
compone, dosifica y pondera constantemente estos recursos y es el resultado de su integración”
(Comisión Nacional para la Modernización de la Educación, 1999).
Por su parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE 2003), ha
propuesto definir competencias como la “capacidad para responder exitosamente una demanda
compleja o llevar a cabo una actividad o tarea, incluyendo las actitudes, valores, conocimientos y
destrezas que hacen posible la acción efectiva”.
Moller & Rapopart (2003), operacionalizan el concepto, incorporando 4 ámbitos que están
presentes en las competencias: a) identificar por qué ocurren las cosas (know why), b) Describir
adecuadamente las características de las cosas o los fenómenos (el know what), c) el saber hacer
(know how) y las habilidades personales para saber identificar los actores relevantes en
determinadas situaciones, generando trabajo en red (know who).
En otros términos, es posible señalar que las competencias indican un desempeño, por lo tanto
son observables empíricamente en el comportamiento y que incluyen un saber (conceptual), una
saber hacer (procedimientos) y un saber ser (actitudinal).
En términos de Irigoin (2002) la competencia siempre se relaciona con una capacidad movilizada
para responder a situaciones cambiantes.
Fundación Chile (2007), identifica dos tipos de competencias: las funcionales y las conductuales.
Una competencia funcional (CF) es el conocimiento, destreza, actitud y comprensión que debe
ser movilizada para lograr los objetivos que la ocupación persigue; por consiguiente, se relaciona
directamente con los aspectos técnicos de la tarea que se desempeña.
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Una competencia conductual (CC), por su parte, es aquello que las personas de alto desempeño
están más dispuestas a hacer de manera continua y que les permite producir resultados superiores.
Se relacionan con comportamientos y actitudes laborales.
La interrelación de competencias funcionales y conductuales define los perfiles de competencias
de un cargo; es decir, las competencias necesarias para cumplir las funciones que le son propias.
Con este marco conceptual, Fundación Chile definió las competencias directivas, docentes y de
los profesionales de apoyo de la educación. En su estudio se identifican 68 competencias
funcionales y 12 competencias conductuales con las cuales se construyeron estándares de
competencias para cada uno de los roles identificados, los que en última instancia permitieron
construir perfiles de cargo e identificar brechas de competencia para generar programas de
capacitación pertinentes.
Un segundo modelo analizado fue el presentado por Espínola y Silva en un documento de trabajo
publicado por Expansiva. UDP (2009), en el cual se identifican 11 competencias funcionales y 5
competencias conductuales que definirían los estándares de competencia de los sostenedores en
el sistema educacional local. El siguiente cuadro nos muestra el modelo elaborado por las
autoras:
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Fuente: Espínola y Silva en EXPANSIVA-UDP: Competencias del sostenedor para una efectiva gestión del mejoramiento educativo en el nivel local. Una Propuesta. Junio 2009
Las cuatro dimensiones que identifica este modelo, a nivel de competencias funcionales, son la
base para definir niveles crecientes de gestión de los sostenedores, los cuales representan un nivel
de efectividad ascendente. De esta manera, un sostenedor tendrá un nivel de gestión básico y, por
ende, su efectividad será administrativa, si sólo se observan competencias en la dimensión
vinculada a la planificación y administración de recursos. En aquellas escuelas que existe este
40
nivel de gestión, los procesos se desarrollan satisfactoriamente, se cumplen las normas y la
escuela cumple su función básica.
Un nivel de gestión competente, optimizará los recursos disponibles a partir de las dimensiones
de Planificación y Administración de Recursos, Gestión Técnica y Pedagógica y Gestión de
Proyectos. En este tipo de establecimientos se optimizan las condiciones para la implementación
de estrategias de gestión y mejoramiento de procesos.
Un nivel de gestión transformadora, será la de aquel sostenedor que desarrolla óptimamente las
cuatro dimensiones y, por ende, en estos establecimientos la orientación es transformar el espacio
educativo abriendo las escuelas a la comunidad, utilizando eficientemente los instrumentos de
planificación educativa.
La identificación del tipo de gestión de un sostenedor y el nivel de desarrollo de cada
competencia, permite identificar las brechas existentes en la gestión y, por lo mismo, identificar
los ámbitos de capacitación que se deben desarrollar en un plan de acción que impacte
adecuadamente en la estrategia pedagógica de la comuna.
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El modelo definido por las autoras es el siguiente:
Figura N° 2 Modelo de Evaluación y desarrollo de Competencias
Fuente: Espínola y Silva en EXPANSIVA-UDP: Competencias del sostenedor para una efectiva gestión del mejoramiento educativo en el nivel local. Una Propuesta. Junio 2009.
A partir del análisis de las propuestas de la Fundación Chile (2007) y la de Espínola y Silva
(2009), se decidió utilizar en este estudio la de éstas últimas, debido a que el foco del análisis que
ellas presentan está en el sostenedor municipal a diferencia de la Fundación Chile, cuyo mapa de
competencias se orienta a directivos, docentes y profesionales de apoyo a la educación, actores
relevantes del sistema escolar, pero que no constituyen el eje de este estudio.
Sin embargo, la propuesta de Espínola y Silva si bien es una aproximación a la definición de
competencias y estándares de la gestión de los sostenedores educacionales, considera
tangencialmente las dimensiones locales de las funciones de un sostenedor que funcional-política
y administrativamente depende de este nivel, por lo que un primer desafío será complejizar la
propuesta, incorporando este elemento en la definición de competencias realizadas.
Un segundo elemento es que si bien las autoras identifican 5 competencias conductuales, no las
desarrollan acabadamente ni tampoco las incorporan a la tipología de modelos de gestión
elaborada, por lo que en este estudio se intentará incorporar esta segunda capa al análisis
propuesto.
42
IV. Principales Hallazgos del Estudio
Antecedentes de los casos seleccionados y las entrevistas realizadas
La propuesta elaborada por Espínola y Silva, se operacionalizó en una pauta de entrevista semi
estructurada que buscaba indagar respecto a la percepción de las autoridades comunales de las
competencias allí priorizadas y su ajuste a sus prácticas cotidianas en el ejercicio de su gestión.
Dichas entrevistas se realizaron a 4 encargados de educación municipal – Dos jefes de
Departamento de Educación Municipal y dos Directores de Educación de Corporaciones de
Educación Municipal – y además se entrevistó a un gerente Corporación de Educación
Municipal17.
Los criterios de selección de los entrevistados fueron los siguientes:
a. Resultados SIMCE: Debido a que el SIMCE fue rendido el año 2008 por los cuartos
básicos y los segundos medios, tomamos los resultados promedio de cuarto básico y
seleccionamos 2 municipios que tuvieran menos de 230 puntos promedio y 2 que
tuvieran más de ese puntaje.
b. Debido a que la dicotomía Urbano/Rural, implica el desarrollo de competencias
diferenciadas, en este estudio sólo nos restringiremos a municipios urbanos de la
Región Metropolitana de Santiago, excluyendo por tanto a los 9 municipios que
forman parte de la Deprov Talagante-Melipilla.
c. Suponemos que el tipo de gestión dice relación con el tamaño de los municipios y por
ende la cantidad de matrícula que atiende, por esta razón, en el presente estudio
seleccionaremos 2 municipios grandes (sobre 800 alumnos en el primer ciclo básico) y
pequeños (menos de 800 alumnos en el primer ciclo básico)
d. Otro supuesto asociado es que existen diferencias en el tipo de gestión que realizan los
DAEM y las Corporaciones. Por lo anterior, entrevistaremos igual cantidad de
municipios de ambas dependencias.
17 Se entrevistó durante el mes de abril de 2010 al gerente de la Corporación de Educación de Maipú y a los Directores de Educación de la Municipalidad de Peñalolén, Maipú, Estación Central y a un funcionario del DAEM de Recoleta en representación de la Directora.
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e. Equilibrio político entre municipios con autoridades electas adscritos a la concertación
y municipios adscritos a la Alianza por Chile.
De acuerdo a estos criterios se seleccionaron los municipios de Maipú, Peñalolén, Estación
Central y Recoleta, donde los establecimientos bajo su dependencia se comportan de la siguiente
manera en los criterios utilizados:
TABLA N°4: Situación de los municipios de acuerdo a los criterios de selección:
Comuna DDCIA
Conglomerado político delAlcalde
Matricula Municipal
Promedio Lenguaje ymatemáticas 2008
Promedio Lenguaje ymatemáticas 2009
Promedio Municipal
Ptje MínMunicipal
Ptje MáxMunicipal
Promedio Municipal
Ptje Mín.Municipal
Ptje MaxMunicipal
Estación Central DAEM Alianza por Chile 622 242,5 238 242 195 289 234 196 270
Maipú CORP Concertación 1752 241 236 241 210 271 231 199 278
Peñalolén CORP Concertación 849 212 218,5 224 210 247 213 194 237
Recoleta DAEM Alianza por Chile 470 225 232,5 236 209 263 229 205 260
Lenguaje 4° básico 2009 Matemáticas 4° básico 2009
Fuente: Elaboración propia
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Competencias conductuales y funcionales vistas desde los Actores
De acuerdo al modelo elaborado Espínola y Silva (2009) de Competencias para la Gestión
Educativa Local, ordenaremos la información de las entrevistas en torno a las 5 dimensiones
identificadas por las autoras: Planificación y Administración de Recursos, Gestión Técnica
Pedagógica, Gestión de Proyectos y Redes para el Aprendizaje, señalando en cada una de ellas
las Competencias Funcionales asociadas.
Posteriormente revisaremos las competencias conductuales identificadas, dando cuenta de las
percepciones del conjunto de los entrevistados sobre el tema.
a) Planificación y Administración de Recursos.
De acuerdo a las autoras, el buen desempeño de esta dimensión por parte de los sostenedores
implica el desarrollo de un nivel de gestión básico, el cual evidencia el cumplimiento de normas y
el funcionamiento de los establecimientos educacionales.
Las competencias asociadas a esta dimensión dicen relación con: gestionar políticas
educacionales municipales, gestionar recursos humanos, gestionar recursos financieros y
gestionar recursos de infraestructura y equipamiento.
Diseño y la Planificación de Políticas educacionales municipales
Esta competencia se asocia a la posibilidad de construir desde el espacio local un modelo
educacional coherente con las características y la identidad del territorio que atiende, a través de
una política educativa que involucre a la autoridad edilicia en la materia.
No se vislumbra claramente en los entrevistados la utilización del concepto de modelo o de
política educacional propia que incorpore claramente énfasis específicos en su trabajo.
Para uno de los expertos, en la práctica, en la gran mayoría de los municipios el tema educacional
se administra pero no se gerencia, no existe una visión estratégica del tema y por ende no existen
45
planes estratégicos comunales ni trabajo en una apuesta comunal de definición de planes y
programas propios.
“…siguen las políticas del Ministerio, no hay planes propios, por ejemplo. En ningún municipio que yo conozca hay planes propios. La educación es más bien una cosa que se administra, administran los horarios, los contenidos; administran los planes y programas que hay que aplicar, pero ningún Municipio, teniendo las condiciones, genera planes y programas propios”.
En general, parece existir consenso en que para estructurar una política educativa se debe
considerar a lo menos las siguientes variables: resultados de aprendizajes, trabajo con la familia y
trabajo institucional municipal. Estas variables deberían permitir la elaboración de una estrategia
comunal que sea diseñada y creíble para el mismo equipo municipal.
A nivel local se observan algunos énfasis con niveles de desarrollo desigual dependiendo de las
comunas. En Peñalolén se releva la importancia del territorio y se enfatiza en la idea de
“compromiso territorial”.
“…quienes trabajan en Peñalolén tienen que estar comprometidos con la comunidad de Peñalolén y parte de esa comunidad de Peñalolén va a los colegios municipales”
En términos sistémicos, a lo menos a nivel discursivo en la misma comuna, la Dirección de
Educación define su desempeño en términos de la necesidad de “sumarse a un proyecto mayor”,
el cual establece como “misión” de la gestión comunal “brindar mayores oportunidades a los
vecinos, que la comuna se transforme en un territorio agradable, que tenga protección, que
promueva la cultura, que respete las identidades”.
El tema de las identidades locales aparece expresamente también en la comuna de Maipú, en su
página web se señala que “la Dirección de Educación tiene como foco principal orientar,
acompañar y fortalecer a los Establecimientos Educacionales que la conforman, para alcanzar el
logro de la Misión institucional, la que expresa en sus postulados “Ser la mejor alternativa
educativa de Maipú, ofreciendo un sistema de educación público de calidad, sustentable y con
identidad local””.
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Los elementos de identidad local y de fortalecimiento del territorio en ambas comunas se
operacionalizan a través del establecimiento de prioridades comunales en educación por parte de
la primera autoridad, ya sea para la educación comunal (incluyendo establecimientos
municipalizados y particular subvencionados) como es el caso de Peñalolén o, para el sistema
municipalizado exclusivamente como es el caso de Maipú.
“…. además hay que ponerle al Alcalde algo que empezamos hacer el año pasado, que es el trabajo en todos los colegios de la comuna sobre temas que nos preocupan, y se definieron ejes comunales que van hacer ejes fundamentales para la comuna, independiente de su dependencia. ….Esos son como los temas que desde el Municipio se plantea un liderazgo para el conjunto de la educación de la comuna, y no sólo con un trabajo con los colegios municipales”.
“Hoy la evalúo bastante positivamente en realidad, porque nosotros en el tema de la planificación estratégica de la Corporación, tomamos todos los lineamientos del Municipio. Ahí hay seis pilares que sustentan la nueva gestión del Alcalde, y dentro de esos seis pilares, nosotros tenemos que encuadrar también la política de educación de la Corporación, en este sentido, por ejemplo, el PADEM se trabajó con los organismos de planificación del Municipio, muy asociado a la planificación estratégica del nuevo periodo alcaldicio de Alberto Undurraga”.
Instrumentos de Planificación Local: PLADECO y PADEM Con el propósito de operacionalizar las visiones de desarrollo de la educación que existen en una
comuna, nuestro marco jurídico ha dotado a los municipios de dos instrumentos que permiten
planificar estratégicamente a corto y mediano plazo el trabajo de las autoridades municipales
El Plan Comunal de Desarrollo (PLADECO) es el instrumento rector del desarrollo en la comuna
y contempla las acciones orientadas a satisfacer las necesidades de la comunidad local y a
promover su avance social, económico y cultural. Su vigencia mínima es de 4 años, sin que
necesariamente deba coincidir con el periodo de desempeño de las autoridades municipales
electas por la ciudadanía. Su ejecución debe someterse a evaluación periódica, dando lugar a los
ajustes y modificaciones que correspondan.
La ley define que en la elaboración del PLADECO, tanto el alcalde como el Concejo, deben tener
en cuenta la participación ciudadana y la coordinación con los demás servicios públicos que
operan en el ámbito comunal o ejercen competencias en éste.
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Es así como necesariamente el PLADECO, establece objetivos de educación comunal de largo
plazo, los que teóricamente debieran constituir un marco para la elaboración de los Planes
Anuales de Desarrollo Educativo Municipal (PADEM).
El PADEM debe ser elaborado anualmente por los equipos de educación de cada municipio
estableciendo en él los lineamientos generales y de planificación de las políticas educacionales
para el año, por lo que en última instancia se constituye en el instrumento de planificación local
de la educación, que debiese facilitar y profundizar la descentralización y la autonomía del
sistema escolar, posibilitando que la participación de la comunidad se haga cada vez más
efectiva, que exista un manejo eficiente de los recursos y una gestión municipal más articulada
con la escuela.
La existencia de una política educativa comunal, el “radio de acción del
departamento/corporación de educación” y el grado de involucramiento de la autoridad local en
materia de educación, se expresa claramente en la importancia y uso que le confieren las
autoridades educacionales comunales a ambos instrumentos de planificación comunal y
educacional.
Los PLADECOs de acuerdo a uno de los expertos “no dicen nada acerca de generar estrategias.
Hoy día, por sí solo, es sólo un instrumento, pero no se constituye en si mismo en una estrategia
de desarrollo educativo a nivel local, Entonces, mientras tú trabajas a nivel de los instrumentos,
trabajas a un nivel de planificación muy básico, falta un elemento intermedio que considere
estrategia; Puerto Montt creo que es un lugar donde existe, por ejemplo, y tiene más que ver, yo
creo, con un trabajo que los propios profesores y el Jefe del DAEM han hecho a propósito de
hacer cumplir el instrumento”
Es así como las autoridades comunales entrevistadas asignan disímiles importancias a estos
instrumentos e incluso niveles de conocimiento.
Al respecto, la Directora de Educación de Estación Central da cuenta del desconocimiento
respecto de estos instrumentos, lo que es claramente coherente con la ausencia en esta comuna de
una estrategia en educación liderada por el Alcalde.
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“el PADEM sí, el PLADECO no sé, no lo conozco, no hablo de él porque no lo he visto; tal vez sea por mi propia responsabilidad, pero yo no lo conozco como Unidad, sé que existe, pero…”
En el otro extremo, en la comuna de Maipú, se declara que ambos instrumentos están
absolutamente alineados. La Directora de Educación relata la estrategia metodológica que se
siguió para la elaboración del PADEM y su vinculación con el PLADECO comunal:
“El trabajo que hicimos para hacer el PADEM se miró cómo se estaba trabajando el PLADECO a nivel comunal, y vimos la estrategia de socialización de la planificación estratégica del Municipio; de esa misma forma nosotros tratamos de ir haciendo la bajada a los equipos de gestión de la comunidad y la escuela…Así instalamos una estrategia de trabajo con las comunidades escolares para sacar un PADEM a nivel de cada escuela y, finalmente, el PADEM comunal”.
Entre estos polos existen múltiples situaciones, llamando la atención el caso de Peñalolén, donde
el PLADECO constituye una herramienta útil de gestión y de planificación para el equipo de
educación, pero el PADEM no ha logrado tener la misma utilidad en el equipo debido
requerimientos metodológicos de su elaboración que no le permiten armonizarse adecuadamente
con el PLADECO.
Los expertos confirman las rigideces observadas por los municipios en el PADEM, especialmente
en términos de los tiempos que define la ley para su elaboración, monitoreo y evaluación y los
ritmos y demandas de la gestión municipal. Otro elemento que atenta contra la consolidación de
este instrumento es la falta de incentivos adecuados para que funcione como instrumento de
gestión, no existen asociados un sistema de recompensas y castigos que hagan la diferencia entre
quienes elaboran estratégicamente el PADEM y quienes lo hacen sólo para cumplir con la
normativa.
“…el PADEM tiene problemas serios como instrumento de planificación, una es que cuando empiezas a filtrar el PADEM, ya al mes siguiente lo tienes que evaluar, y esto es porque lo tienes que presentar por ley en septiembre de cada año, eso quiere decir que ya en julio estás haciendo revisiones de algo que tú empezaste a aplicar en marzo, abril, entonces el tiempo de implementación del PADEM es muy corto, y pasa hacer un instrumento prácticamente muerto, y las evaluaciones son evaluaciones muy someras en que no se aplica….”
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Gestión de Recursos Humanos:
La gestión o administración de recursos, en general no aparece como un tema de especial
relevancia para los Directores de Educación Municipal.
Es más bien un tema que se ha independizado de la gestión técnico-pedagógica, generándose
estructuras independientes encargadas del tema al interior del municipio como es el caso en los
Departamentos de Educación Municipal. Esta situación ha generado insularidades dentro de las
propias estructuras municipales, lo que hace que los jefes de educación no incorporen esta
materia dentro de su ámbito de responsabilidades, identificándose el tema de la gestión de
recursos humanos con temas específicos de evaluación o capacitación
“…a través de las funciones que debe ejercer una Directora, las evaluaciones se establecen junto con los Directores, y después se establece al máximo la coherencia con las necesidades y con las habilidades…antes había un poco más de interferencias de opiniones a nivel administrativas del profesor, pero ya se ha acotado, es muy técnico, muy pedagógico, por lo tanto, este año ya no, ya hay una planta al menos de la que tú puedes elegir, que es la contrata bastante más competente, porque está acorde a las competencias del área que se está eligiendo. Esta decisión la tomo yo pero con mi equipo”
En las Corporaciones la situación es distinta. Los Directores de Educación paulatinamente se han
distanciado del tema, porque han surgido al interior de ésas unidades independientes encargadas
del tema. Sin embargo, ha sido a nivel de gerencia en donde se debe, al menos discursivamente,
integrar los temas pedagógicos con los administrativo-financieros.
Es importante constatar que la cantidad y calidad de los recursos humanos en las Corporaciones y
los DAEM es disímil, lo que afecta la elaboración de una política educacional a nivel local.
“En el ámbito de las Corporaciones, yo creo que (el personal) es suficiente, porque las Corporaciones tienen decisión propia, en los DAEM y los DEM, siempre es insuficiente. Son muy pocas las personas que son especialistas, más bien albergan a un grupo de personas que ya va a jubilar en el sistema municipal y lo colocan ahí para terminar, por lo tanto, si bien hay personas dentro de educación que quieren hacer algo, los equipos con que cuentan son malos. Y en cuanto a los docentes, como la pega es segura, da lo mismo cómo lo hagas; hay pocos docentes que se la juegan, dado que los incentivos son muy malos”.
50
En el caso de Maipú, su gerente, nos señala que la gestión administrativo-financiera de la
Corporación ocupa aproximadamente un 40% de su tiempo laboral: “son miles de profesores 26
establecimientos entre escuelas y jardines infantiles, que implican pagos, bonos, licencias,
suplencias, etc.…”
La jefa de educación de este municipio, reconoce y celebra el cambio:
“El área de recursos humanos lleva un poco más de un año y justamente llegó para hacer todo este trabajo que tiene que ver con dar las directrices, ordenar y, además, responsabilizarse por lo que corresponde…Hoy día están muy bien delimitadas las funciones de cada uno y el cómo nos apoyamos y cómo nos coordinamos para poder trabajar”.
En Peñalolén, si bien la Jefa de Educación no es responsable de la materia, reconoce que el tema
es central en la gestión:
“Nosotros tenemos como eje estratégico el tema de la sustentabilidad económica de los colegios. Nosotros hemos hablado de la viabilidad de los colegios: nosotros tal cual hoy tenemos la plata, sobre el 80% es para pago de sueldos, y el sueldo para los profesores, no me están pagando el sueldo a mí, por lo tanto, tenemos una planilla muy costosa”.
En esta comuna se reclaman más atribuciones en la materia, observándose limitaciones generadas
por el estatuto docente:
“Ahora, qué atribuciones tengo yo, más que nada atribuciones que te puede entregar la autoridad, tú jefe, y que son las posibilidades que tiene en el marco del estatuto, y desde ahí son muy, muy pocas”.
Una de las principales críticas que surge en los entrevistados es la inamovilidad de los profesores
derivada del estatuto docente, surgiendo algunas áreas de mejoría interesantes de explorar en la
discusión sobre el tema
“La inamovilidad habría que revisarla cómo se hace, en qué términos. Los bonos también hay que revisarlo, no es porque tú lleves más años no más, sino que más asociado a resultado. Yo haría una mezcla entre resultado y tiempo, porque hay docentes buenos que cuando pasa el tiempo, también se cansan, por lo tanto, yo les daría menos cursos, menos horas, para que pudieran desarrollar bien su trabajo”.
Además se establecen críticas a la evaluación docente, como mecanismo para mejorar la calidad
del profesorado:
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“…el tema de la evaluación docente no nos aporta información que nos permita decir puedo o no puedo sacar, porque nosotros tenemos un insatisfactorio, los básico terminan siendo como buenos…. “ En los expertos, no surgen respuestas únicas al tema recursos humanos. Se reconoce su
complejidad y la inexistencia de recetas en la materia; sin embargo, existe consenso en la
importancia de mejorar la gestión en este ámbito
“…constantemente las Corporaciones se quejan que no tienen matrícula, pero por otra parte, acrecientan su dotación docente; ahora, cuál es el objetivo de eso, porqué se produce eso, uno podría sostener muchas hipótesis…Por ejemplo, en un colegio se dan cuenta que falta un docente y vienen y contratan a uno, y no se dan cuenta que en otro colegio tienen a tres docentes con tres horas…Algunos, siempre se quejan de este tema, pero sigue contratando...claro, ellos nos podrían decir es que los titulares son los malos…y no es tan así, o sea hay malos entre los titulares y entre las contratas”.
Otro tema que atenta contra la gestión de los recursos humanos, es la “inamovilidad” (en la
práctica) de los Directores de establecimientos:
“Cuando se hizo la ley para sacar a los Directores, hasta ahí llegamos. Los Directores pueden ser concursables, pero si un Director en ejercicio va a reconcursar, pierde, yo no lo puedo echar y le tengo que mantener la renta y resulta que tengo un Director mejor, pero eso me va a costar el doble de salario, entonces qué sentido tenemos para tener buenas personas, si no tenemos canales de salida”
Un elemento que aparece de manera incipiente aún en las entrevistas son los problemas de
gobernabilidad del sistema, asociados a la gestión de recursos humanos y un actor que en algunas
comunas es más fuerte que en otros: El colegio de profesores. De acuerdo a nuestros
entrevistados, no contribuye a mejorar la calidad global del sistema, sino que más bien encarecen
los costos que enfrentan los municipios y los asistentes de la educación tienen demandas que el
sistema no ha generado los canales adecuados para encauzarlos y enfrentarlos.
“… tenemos sindicato de profesores, que además de los beneficios del estatuto, tienen los beneficios del sindicato y además tenemos los asistentes de la educación, que es otra complejidad. O sea hoy día la clasificación de los asistentes de la educación es que hoy día cada uno quiere tener claro su función y hoy el que es auxiliar hay que definirle claramente su función porque si pega un clavo puede ser menoscabo”
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Gestión de Recursos Administrativos y Financieros
Al igual que en el caso de los recursos humanos, éste no parece ser un tema de especial
relevancia para los equipos municipales de educación, situación que en los DAEM y en los DEM
es más notorio:
En materia administrativa, la Directora de Educación de Estación Central considera que:
“…en general sí tenemos los soportes adecuados. Obviamente, los recursos tecnológicos a través de los correos institucionales, contamos con correos institucionales, que es www.estacioncentral.cl obviamente tenemos teléfonos; las dependencias son cómodas, pero….consideramos que estamos bien”
En materia financiera, la situación es asumida como parte de las condiciones de entrada del
sistema “obviamente siempre hay déficit…pero fueron generados por algunos colegios, donde se
generó ahí un hoyo fiscal porque se tuvieron que destinar muchos recursos que estaban para otras
cosas, para pagos…entonces hay déficit, pero no por una mala gestión, sino que por la falta de
ingreso”
En las Corporaciones de Educación el tema se ha profesionalizado e institucionalizado
internamente, pero al igual que en los Departamentos de Educación, aparecen divorciadas las
tareas técnico pedagógicas de las tareas administrativo-financieras.
“Esta Corporación tiene soporte, tiene un departamento, porque ahí hay todo un tema con el alto número de licencias, y hay que tener a alguien que le haga seguimiento, que haga el trámite, que recupere la plata…”
La diferenciación de funciones, es altamente valorada en Maipú, según relata la directora de
educación se invirtió tiempo y recursos en esta tarea: “nosotros hicimos un ejercicio de
certificarnos ISO y al empezar a construir, porque la verdad de las cosas que tuvimos que
construir nuestra certificación y delimitar todos nuestros procesos y definir todos nuestros
perfiles y etc., etc.…yo creo que ahí nos fue quedando más o menos claro cuáles eran los roles de
cada uno, hasta donde llegaban mis facultades y mi terreno de trabajo y así lo mismo para cada
uno de los Directores de área, porque acá hay Director de Recursos Humanos, Director de
Administración y Finanzas y Directora de Educación”.
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Sin embargo, la especialización en esta comuna no se transforma en insularidad, sino que por el
contrario, las áreas se potencian desde la especificad de su gestión, en el objetivo común que se
cumpla la planificación y se logren los resultados esperados:
“el equipo sale a terreno, y hemos logrado salir en un equipo mucho más extendido, porque no solamente va alguien de educación, sino que también va alguien de administración y alguien de recursos humanos; entonces el equipo sale entero a mirar la planificación estratégica de la escuela y a ver cuánto de lo que dijeron que iban hacer, han hecho y cómo lo pueden comprobar; y ahí se hace un informe de retroalimentación al equipo y finalmente eso es lo que le ayuda al equipo a reformular sus planes, a orientar las acciones hacia productos más”.
Recursos de infraestructura y equipamiento
Los municipios entrevistados no parecen tener preocupaciones en este ámbito, claramente la
reforma pedagógica de la década de los noventa resolvió los temas de infraestructura educacional
de la mayoría de los municipios y Enlaces aportó, y sigue aportando, de manera satisfactoria a los
establecimientos educacionales el equipamiento computacional necesario.
En los cuatro municipios este ámbito no es visto como un ámbito de gestión de educación sino
que sólo se identifican las necesidades y se derivan a quienes en la estructura municipal se
encargan de estos temas:
“Los colegios tienen buena infraestructura y tienen todo lo que necesitan para trabajar” (Recoleta)
“nosotros tomamos los requerimientos de todos los establecimientos y yo derivo a quien corresponde…como esta es una Unidad Municipal, obviamente el Departamento de Obras es otra unidad municipal y yo lo derivo al Administrador Municipal, con copia a la dependencia con la cual tenemos que interactuar, ya sea con Aseo y Ornato, Higiene Ambiental; Departamentos de Obras, Secplac,…” (Estación Central)
Sin embargo, cuando surgen problemas en este ámbito, estos se complejizan debido a que su
solución puede tener distintas fuentes de financiamiento y, como en otras materias, los criterios
de operación del municipio, muchas veces no coinciden con los requerimientos de los fondos que
se entregan desde el ministerio sectorial para ello.
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Así, algo de aparente fácil solución en términos presupuestarios, aspectos de gestión interfieren
en la celeridad de los resultados buscados.
“…nosotros tenemos un equipo de maestros que andan por los colegios, que andan mirando los techos y resulta que no puede ser rendido en la subvención de mantenimiento, porque a alguien se le ocurrió que en la subvención de mantenimiento no se pueden pagar sueldos, pero nosotros como Corporación no podemos contratar a honorarios, porque nosotros nos ajustamos al código del trabajo que nos obliga a cumplir una serie de disposiciones”.
b) Gestión Técnico- Pedagógica
Esta es la segunda dimensión identificada en el modelo de Espínola y Silva, al ser incorporada en
las competencias del sostenedor, permite avanzar al sostenedor hacia una gestión competente, en
la cual no sólo se administran recursos sino que se incluye la implementación de estrategias de
gestión y de mejoramiento de procesos.
En esta dimensión las autoras incluyen competencias vinculadas a la gestión de programas de
acción educativa municipales, de apoyo técnico a los establecimientos y la implementación
curricular.
Gestión de programas de acción educativa municipales
La lógica programática impulsada en la década de los noventa por el Ministerio de Educación, se
instaló con fuerza en la cultura organizacional de los municipios y de los establecimientos
educacionales. Tres de los cuatro municipios entrevistados relevan como éxito de su gestión la
definición de programas propios en materia educacional, sin embargo, llama la atención que, sólo
en uno de ellos, el foco de los programas esté en fortalecer los aprendizajes y, específicamente en
los subsectores claves de lenguaje y matemáticas:
La experiencia de la comuna de Recoleta, va en esta dirección. Ellos implementaron
exitosamente el programa LEM (Lectura-Escritura y Matemáticas) diseñado e implementado por
el MINEDUC y al sistematizar su experiencia exitosa lo exportan a otras comunas:
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“El Programa LEM, que comenzó el 2005 y que tenía como objetivo mejorar la calidad de la lectoescritura, la iniciación en la lectura y la escritura, que mejoró de un 45% a un 95% de logro. Es un programa propio, desarrollado acá por la gestión municipal y que se exportó ahora a Rancagua”
En el proceso de exportación, resulta importante la legitimación del equipo técnico municipal y el
nuevo rol que asumen.
“estamos capacitando a los profesores. Y después, en el año 2008 se empezó con matemáticas, y es ahí donde entré yo, y el Proyecto es bien famoso y lo intentamos llevar a otras comunas y partimos con Rancagua, en 37 colegios haciendo capacitaciones, es el proyecto estrella”
La experiencia de Peñalolén es distinta. A pesar de ejecutar programas, éstos se vinculan a
mejorar la calidad de vida de la población escolar y no tienen un foco nítido en el mejoramiento
de los aprendizajes, pero potencian la integración con otras áreas del municipio:
“…en el tema de obesidad, en un estudio de nivel nutricional, en esta comuna se detectó que la población tenía niveles más altos y nosotros hicimos algunas mediciones con la gente de salud, y nosotros estamos sobre el promedio de obesidad infantil y también de sobrepeso. Entonces frente a eso que se constituye como un problema de la comunidad, se arma un proyecto”.
Un camino similar ha seguido la comuna de Estación Central, buscando con estos programas
definir un sello comunal propio que le de identidad y que le permita interrelacionarse con otros
actores.
“hemos enfatizado y hemos tratado de resaltar dentro del desarrollo comunal, el apoyo a la recreación, a la música, a los deportes, a los talleres de teatro, de danza, y sobretodo en el área de la música, de hecho tenemos una coordinación con la corporación de las artes y la música que promueve con los sectores de la educación de cada establecimiento y que vayan creando grupos musicales, que vayan incentivando y motivando a los niños en el ámbito de la música…”
La experiencia de Maipú es diametralmente distinta. Ellos abandonaron la lógica programática de
los 90 y se encuentran elaborando política educacional coherente con los lineamientos
ministeriales surgidos a partir del año 2006 vinculados a la definición de estándares y mapas de
progreso asociados a los subsectores y a los aprendizajes de los alumnos. Otra fortaleza de la
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propuesta, es su vinculación con la generación de “sellos o marcas” en los establecimientos
educacionales y la estrategia metodológica participativa que han intentado implementar:
“…hemos creído necesario tener que trabajar estándares para los subsectores, y en eso estamos ocupando diferentes estrategias. Primero. Asociándonos con instituciones que nos puedan ayudar a definir los estándares para nuestra comuna en los diferentes niveles de estos dos subsectores claves, y además trabajando con las coordinaciones y hemos asociado otras áreas que creemos son importantes para esta comuna: inglés y educación física, más un elemento que hemos considerado importante que el sello distintivo, que es cómo quiere que sea reconocido el establecimiento por el resto de la comunidad. Entonces, en ese sentido, lo que nosotros hemos venido desarrollando es el cómo lo vamos a ir definiendo, el cómo lo vamos a ir desarrollando y el cómo la vamos a ir midiendo”
Gestión de apoyo técnico a los establecimientos educacionales
Una condición esencial para definir un plan de apoyo técnico, es contar con un diagnóstico de
aquello que se quiere apoyar. El apoyo técnico no puede ser genérico, ni a todos apoyárseles por
igual, se requiere poder caracterizar al sujeto de intervención conociendo sus fortalezas y
debilidades.
Para uno de nuestros expertos, la calidad de los diagnósticos comunales es desigual, existiendo
Directores de Educación que dominan y usan la información disponible y otros que no la
incorporan a su gestión como un elemento clave para tomar decisiones de política educativa.
“Algunos sí, algunos manejan mucha información y se han dedicado a eso. Otros, no tienen idea, y cuando algún ente externo le presenta datos, mediciones, ellos no pueden explicarlo, lo que para mí, ese es un elemento decidor, o sea uno les dice qué pasa en este colegio que tuvo un SIMCE bajo, y te dicen no sé, no tengo idea que pasó ahí o que no ha pasado”.
Los municipios entrevistados evidencian preocupación por el diagnóstico, sin embargo, en varios
recién están vislumbrando la relevancia del tema o están en proceso de elaboración:
Al conversar el tema con el encargado de la municipalidad de recoleta, reconoce que el diagnóstico aún esta incompleto por lo que se tomó la decisión de trabajar con una entidad externa para acceder y sistematizar la información necesaria.
“….estamos trabajando con al Universidad del Desarrollo y uno de los productos es hacer un diagnóstico institucional, en términos administrativos, de cómo funciona como unidad educativa. Sin embargo los establecimientos son bastante parecidos, uno de los que yo
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creo que escapa es el Paraguay, que está acá en Recoleta, al lado de la Clínica Dávila, por las características, por el entorno, por el tipo de alumnos es distinto, y el otro es el Pérez Campos, pero los demás, son niños con bastantes problemas sociales…uno de los que destaca por eso es la Escuela María Goretti, que está inserta en una población muy complicada, con niños muy abandonados, maltratados, violentados” (Recoleta).
En otros, el proceso de diagnóstico se encuentra en una segunda fase, las autoridades cuentan con
un diagnóstico basado en la experiencia, intuitivo, funcional a los requerimientos actuales del
sistema educativo comunal, que les permite desenvolverse en el sistema.
“Nosotros manejamos la realidad interna de cada colegio súper bien, sus problemas, cómo funcionan, sus necesidades, el liderazgo que tienen, su tipo de gestión, qué profesores tienen, cuales han sido los resultados de su evaluación, los índices de vulnerabilidad, la asistencia, la matrícula” (Estación Central)
En las comunas de Peñalolén y Maipú el diagnóstico que manejan las autoridades comunales
posee cierto rigor científico que permite validar sus resultados; no obstante, los ejes del
diagnóstico en ambos municipios son distintos.
Mientras Peñalolén ha optado por un diagnóstico basado en la medición de resultados de
aprendizaje, el diagnóstico descrito por Maipú se orienta, en mayor medida, a los procesos para
mejorar la gestión, y por ende, a los resultados de cada uno de los componentes del sistema
escolar. En otras palabras, mientras en Peñalolén existe claridad de los logros obtenidos, en
Maipú, además de esa claridad, el diagnóstico incorpora un análisis respecto a factores de gestión
que inciden en dichos logros.
“…tenemos un sistema con una medición de aprendizaje a los niños que aplicamos semestralmente externa. Y yo puedo ir a ver niño por niño, colegio por colegio…te puedo decir que el colegio tanto, tiene un niño en 1º básico que tienen mejor comprensión lectora que este otro, que el Colegio Valle Hermoso está entre los 10 mejores colegios en comparación a sus pares, el mejor puntaje PSU donde se encuentra, qué colegios están bajo el promedio regional en el SIMCE, que el año pasado teníamos un 18% de niños en nivel avanzado de lectura y que hoy día tenemos un 39%, o sea sí, sí tenemos un conjunto de datos generales que tenemos que manejar…”(Peñalolén)
“…lo hemos construido con los diferentes departamentos, por lo tanto tenemos una mirada bastante sistémica de cada uno de los establecimientos y los liderazgos de los Directores y de los Jefes Técnicos principalmente y también tenemos la responsabilidad asignada a quien debe acompañar a cada colegio y en qué elemento. Por ejemplo, yo te diría que tenemos un colegio que teniendo muy buen rendimiento, tiene problemas de clima, y ahí la Jefa de Recursos Humanos es la que está haciéndose cargo; tenemos un
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colegio que tiene muy bajo rendimiento en los aprendizajes y bueno, ahí la responsabilidad mayor es la mía, y lo que yo tengo que ver es que las Jefas Técnicas que me acompañan en el equipo de educación, estemos apoyando a ese establecimiento…” (Maipú)
Sin embargo, los diagnósticos en si no son ni buenos ni malos, son útiles o inútiles de acuerdo al
problema que se pretende enfrentar y, en este sentido, al consultar a los directores de educación al
respecto, en general sus respuestas se centran en 2 aspectos: resultados y problemas de gestión –
con énfasis en el liderazgo- al interior de los establecimientos educacionales.
Por supuesto, ambos temas no son excluyentes y de seguro están íntimamente relacionados. Sin
embargo, si los sostenedores identifican estos problemas como prioritarios, no se entiende que los
programas de apoyo que se instalen no tengan relación directa con estos ámbitos, es decir,
tenemos como problemas centrales A y B y generamos estrategias para resolver C y D. Cuando
consultamos a los sostenedores, surgen acciones concretas que ejemplifican el trabajo que hace el
municipio en la materia, las cuales, al parecer están completamente divorciadas de los programas
regulares que institucionaliza el municipio
“En nuestra comuna el principal problema es el bajo rendimiento. Sí, a pesar de todos los aportes, de la ayuda y las variables que nosotros identificamos pasan mucho por el docente, y no porque el docente sea malo, sino que por una especialización del docente” (Recoleta)
“….nosotros no hemos tenido buenos desempeños en el SIMCE y en términos de aprendizajes ese es un desafío, pero nosotros nos hemos puesto desafíos intermedios. Vamos fijando metas, acciones intermedias que van midiendo” (Peñalolén)
“hay de todo, hay muy buenas gestiones, y hay gestiones que tiene limitaciones claras respecto a liderazgo en general…Yo diría que por lo menos, hay 4 colegios que presentan problemas de liderazgo desde el Director, en el cual no hay un clima organizacional que promueva ni la buena convivencia ni mucho menos el desarrollo académico, lo que influye claramente en lo que es la gestión. …Nos topamos con ese problema” (Estación Central).
Uno de los factores constitutivos del apoyo técnico a los establecimientos educacionales es el
fortalecimiento de programas de capacitación pertinentes a las necesidades y falencias del
establecimiento y de los docentes; sin embargo, en ninguno de los municipios entrevistados
identificamos un énfasis especial en la capacitación, la cual no es asumida como un eje central,
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sino como algo que hay que hacer, y por lo tanto cada cual define en qué, cuando y dónde se
capacita.
“Ahora con la nueva ley SEP cada colegio resuelve autónomamente qué necesita para su escuela. Sin embargo, a través del Programa Lee Más, los docentes son capacitados… los profesores vienen acá a tallares…. se les hace harta capacitación en lenguaje y matemáticas, directamente a los docentes”. (Recoleta)
“Nosotros hicimos una licitación para los temas de capacitación y no nos ha ido bien, porque la capacitación no se puede ver desligada de la acción. Ahora los Directores empezaron, a partir de la SEP, a ver alternativas…metodología Matte, …planificación, con seguimiento a las planificaciones, con escuelas de verano, con jornadas de invierno, con jornadas intermedias los días miércoles…mucha, mucha capacitación en un programa que te lleva a que los niños lean, aprendan…súper estructurado. Y lo otro que tenemos es un Plan de capacitación para la especialización.” (Peñalolén)
“Es una decisión que toma cada profesor, de acuerdo a las propuestas que le hacen desde el MINEDUC, del CPEIP, que se hacen a través de universidades, que se presentan todos los años y entonces hay muchos profesores que se inscriben y en sus tiempos libres lo hacen, porque obviamente hay una beca de por medio y eso les facilita poder pagarlos. Nosotros como institución, lo que más hemos podido hacer, es un fascículo en liderazgo educacional para los directivos, que tuvimos 21 personas de establecimientos particulares, y que terminan ahora, y creemos que eso tendrá algún nivel de impacto, y se lo vamos a exigir de hecho porque fueron becados en un 100%.” (Estación Central)
Gestión de la implementación curricular
La supervigilancia de la implementación curricular aparece a lo menos a nivel discursivo como
una de las tareas esenciales de los equipos municipales de educación; sin embargo, cómo realizan
esta tarea, no fue posible identificarlo claramente en este estudio.
Para uno de nuestros expertos, los sostenedores municipales aún no se involucran activamente en
esta dimensión de su gestión, al contrario, es una tarea que comúnmente es delegada a sus
subalternos o directamente a los directores de los establecimientos.
“…las veces que el Ministerio ha tratado de conectarse o de tenerlos a ellos como un referente, que es lo que hace el sostenedor, te envía un representante, o un Director o te envía una persona de rango menor de la Corporación, es muy rara vez que hemos logrado tener una seguidilla de contactos, en materias técnicas o curriculares, con los sostenedores”
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En los municipios entrevistados, esta tarea en la coyuntura se ve asociada al ajuste curricular que
en el momento en que se realizaron las entrevistas se encontraba como una de las prioridades del
MINEDUC18.
“…hemos tenido discusiones, ha habido visiones, acercamiento a los ajustes. Este año pretendemos ya empezar a trabajar con los ajustes curriculares, porque como los programas no están listos todavía, van a estar listos a fines de mes o principios de abril, como se hace acá en Chile, se hacen los ajustes pero los programas no están, entonces eso hay que hacerlo con la letra y verlos ahí como acercarse al docente y cómo readecuar la metodología y eso lo hicimos el año pasado con los docentes, con los jefes técnicos nos reunimos, pero este año no lo hemos hecho aún. Estamos partiendo”. (Recoleta)
Por otro lado, en la comuna de Estación Central, la implementación curricular, se asocia
directamente con implementar las instrucciones del Ministerio de Educación, sin identificar
énfasis comunales que permitan estructurar una política comunal en la materia:
“…nosotros somos quienes entregamos los lineamientos que emanan del Ministerio y tenemos reuniones permanentes con la Provincial, de hecho hoy día tuvimos la reunión con los Directores más el Jefe provincial de la Poniente, los profesores y tratamos de trabajar en conjunto y conjugar un poco para que los Directores tampoco reciban información paralela”.
c) Gestión de Proyectos
Esta dimensión se asocia claramente a los énfasis que asumen las políticas públicas en la segunda
mitad de la década pasada en materia educativa, en términos de focalizar de mejor manera en los
alumnos más vulnerables o prioritarios los recursos del Estado. No con el propósito de mejorar
cobertura, sino que claramente orientados a mejorar calidad de los aprendizajes.
En el modelo de Espínola y Silva a esta dimensión se asocia a competencias vinculadas a la
gestión de los Planes de Mejora y de la Asistencia Técnica Educativa, ambos componentes de la
Subvención Escolar Preferencial aprobada por ley el año 2008.
Esta Ley ha tenido amplia aceptación entre los sostenedores de los establecimientos
subvencionados del país, ya que como señala el Gerente de la Corporación de Educación de
18 El cambio de Gobierno y el nombramiento del Ministro Lavín a cargo de la cartera y la llegada de nuevas autoridades a las Divisiones y Departamentos del Ministerio de Educación, implicó que ésta política se pospusiera.
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Maipú “cambió el eje de la discusión…hoy los recursos para atender a los niños más pobres que
tienen más necesidades están…el tema es como usamos esos recursos, cuales son las estrategias
exitosas y en esa discusión nosotros deberíamos tener mucho que decir. La responsabilidad hoy
es nuestra. Los recursos no son un obstáculo”.
La Directora de Educación de Maipú confirma esta percepción:
“hoy día hay recursos para invertir en educación que antes no tenías, y que hoy permite que para los casos más críticos, existan equipos interdisciplinarios que atiendan todas las necesidades de los estudiantes, y no tenga el profesor que hacerse cargo del problema social del alumno, del problema médico del alumno, del problema emocional del alumno, que sobrepasa la función del profesor”.
Esta mirada es compartida con uno de nuestros expertos, quien agrega la relevancia que ha tenido
esta ley en modificar el actual rol de los sostenedores, alineando el cuerpo legal a elementos de
gestión y de política pública, en términos de la necesidad de fortalecer su rol ya no sólo en
materias administrativo-financieras, sino que involucrarlos en la responsabilidad por los
resultados de aprendizaje de la población escolar que atienden.
“…además de colocar los recursos donde se necesitan, también tiene otro tema que es súper importante, que es la responsabilización del sostenedor; si bien es cierto en la LOCE se señala que, si bien es cierto entre comillas, tú le entregas el negocio, por decirlo de alguna forma, al sostenedor o a un privado, con la SEP tú lo haces responsable de los resultados académicos, entre comillas, de ese negocio, y eso es algo que no estaba en ninguna otra ley, es algo nuevo, y lo importante de eso es que le da una responsabilidad y le da a través de 11 o 13 obligaciones que firma el sostenedor…”
En Estación Central, la centralidad de la SEP, se ve claramente en el discurso de la Directora de
Educación: “Primero la Subvención Preferencial, desde mi percepción profesional, es una política
pública muy buena y esto porque la queja, el problema, la dificultad mayor que ha significado
conseguir una UCE, una subvención escolar …, por sobre matrícula, en el sistema municipal, no
es un mecanismo para educar al alumno, aunque él venga el 100%...se necesita tres o cuatro
veces más esta subvención para que el alumno, con todo lo que él requiere para seguir una
educación de efectividad, eso por un lado. Por lo tanto, como política la SEP es excelente porque
viene con una asignación, podemos cuestionar si es suficiente o no, pero eso es otra cosa, para
suplir con todas aquellas condiciones que son ajenas al aula y a los usuarios, como por ejemplo
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los problemas con la sociedad, por ejemplo, si tiene un papá cesante, si la mamá tiene que
trabajar todo el día o no tiene trabajo, en fin un serie de situaciones que esta subvención tiende a
cubrir, en cierta forma, a mejorar estas condiciones, y desde ahí yo la encuentro súper
pertinente”.
Esta percepción positiva, no está exenta de críticas, que claramente no tienen que ver con el
fondo, sino más bien con su implementación y las fallas de gestión observadas por los
sostenedores respecto al Ministerio de Educación:
“Y el otro tema es que todos los plazos están vencidos, que todas las instrucciones llegan después de lo que hay que hacer, entonces resulta que nosotros tenemos contratadas las duplas psicosociales, con un horario fijado y resulta que después aparece una cosa en diciembre diciendo que hasta un 15% se puede gastar en honorarios, todo ese tipo de cosas”. (Peñalolén)
“Pero algo que dificultó el tema, fue el desorden administrativo derivado desde el Ministerio de Educación, porque mandaban un formato, se cambiaba, se daban instrucciones, se modificaban instrucciones, se cambiaban las fechas, etc., entonces todo eso generó un problema; entonces se mandaban instrucciones, después la información no se pedía, se decía que ahora se iba hacer de otra manera, entonces de iba cambiando en el proceso, lo que generó una proceso peor”. (Recoleta)
“Ahora, yo creo que tenemos dificultades, porque el Ministerio nos pone porcentajes, restricciones en los ítemes presupuestarios y nosotros finalmente hemos hecho un juego, buscando la quinta pata del gato para apoyar a los equipos que más requieren de apoyo de contratación de personal, con este 15%, que uno se puede pasar un poquito para la contratación de honorarios…pero solamente cuando uno está en terreno y ve que tiene profesores que están con un nivel de evaluación básico y que lo único que quieren es jubilar y que no están asumiendo su rol al interior de la sala de clases, si yo pudiera ponerles un paralelo a cada profesor, yo lo haría”. (Maipú)
Estas críticas a la implementación y no al diseño, son coherentes con lo planteado desde los
expertos al cuestionar que la burocracia asociada a la Ley desvía el foco desde los resultados
hacia aspectos administrativo-financieros, lo cual es una deformación de lo esperado por el
legislador en la materia.
“Hoy día todo lo que tiene que ver con la SEP, está tan preocupado de rendir el Plan Anual, de rendir las cuentas, de responder a lo administrativo, que al final lo otro se pierde y, en definitiva, no hay un plan de mejora en estricto rigor asociado hacer mejoras al sistema educacional”
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Coherentemente con lo planteado, otro de nuestros expertos, a pesar de valorar positivamente la
ley, cuestiona el rol asumido por el Ministerio, debido a la ausencia de una supervisión efectiva
que vigile la orientación de estos recursos a mejorar la calidad de los establecimientos y no a
mejorar déficits estructurales del sistema municipal.
“…se fue desvirtuando en el camino, y hoy día el aporte económico es bueno para las escuelas, pero no sé si esta apuntando a la calidad, porque para que apuntara a la calidad, tal como se pensó en el origen, debieran haber muchos más controles técnicos, y no controles en el que compraste y en el cómo lo compraste, entonces se desvirtuó, era claramente un gran aporte, sin duda, es un aporte que efectivamente se hace “en” la escuela, a diferencia de la subvención que le llega a los sostenedores que uno nunca sabe que se hace…de hecho no llega a las escuelas, entonces es un gran aporte, pero tiene que ver con la lógica de quien la administra. Algunas escuelas van a usar súper bien esos recursos, en pos de mejorar la calidad, pero otras están comprando lo que necesita la escuela y que el sostenedor no provee.”
Gestión del Plan de Mejora
Un ámbito de gestión que abre la SEP es la definición de Planes de Mejoramiento Educativo, que
aprueba el Ministerio de Educación y que se financian con esta subvención.
Estos planes marcan, a lo menos en su diseño, un cambio de paradigma con los programas
ministeriales de los años noventa. Ahora son los establecimientos y sus sostenedores los que
definen que se hace y el Ministerio financia y fiscaliza el buen uso de los recursos.
“Para el Ministerio a sido muy fuerte tomar el espíritu de la ley que es la responsabilización del sostenedor, el decirle al sostenedor ahí está la plata, ahora mejore los resultados y no como antes, que nosotros le decíamos ahí tiene los programas para que mejore los resultados…es un tema que al Ministerio le afecta mucho…”
Desde los establecimientos, otro de nuestros expertos apunta en la misma dirección, al criticar la
orientación generalista e igualadora entregada por el Ministerio de Educación al respecto:
“…los planes de mejora que se pidieron se fueron desvirtuando, se centraron en lo que el Ministerio quería en ese minuto y no cómo se dio en su origen, en el sentido de mejorar lenguaje y matemática como un tema relevante, y eso se desvirtuó, se generan planes muy generales, yo hubiese definido planes específicos por curso, y eso no se hizo”.
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Por ser una estrategia que está en pleno proceso de instalación, resulta complejo aventurar
conclusiones respecto a la efectividad de la misma; sin embargo, los municipios entrevistados nos
ofrecen una interesante gama de posibilidades de lo que está sucediendo en el terreno.
Existen situaciones como la que nos ocurrió en una comuna al consultar sobre el tema,
generándose un diálogo que claramente nos indica que el sostenedor está ausente y que es cada
establecimiento educacional el que define su estrategia y se relaciona directamente con el
Ministerio de Educación, pasando a ser éste su “principal” y no el sostenedor:
“Una herramienta que el Ministerio definió era el Plan de Mejora. El Plan de Mejora de los colegios se hizo con orientaciones de carácter comunal? No tengo idea. ¿Cuál Plan de Mejora?”
En el polo opuesto se encuentra Maipú, comuna que integra la Subvención Preferencial a la
política educacional comunal:
“…uno de los mayores desafíos que nosotros nos pusimos, era alinear todos los programas, todos los…bueno, esta imagen que todo el mundo habla del arbolito de pascua con todos los adornos…nosotros dijimos, este arbolito de pascua va a tener sólo tres cosas importantes, y una de esas es la SEP a través de los Planes de Mejora. Si tú te vas a esos ocho objetivos estratégicos y a uno de los 19 planes, en uno, o en dos o en cuatro de esos planes, están contenidos los planes de mejora de la SEP, no se alejó de la planificación, se alineó a la tarea…y bueno, nosotros hoy lo vemos como una tremenda oportunidad, oportunidad porque hoy día tenemos recursos para hacer lo que siempre quisimos hacer”.
Entre estos dos tipos de gestión, se encuentran comunas como Recoleta y Estación Central, que
se encuentran enfrentadas recientemente a este cambio de paradigma que les demanda nuevas
competencias y nuevos diseños de gestión tanto a nivel municipal como en cada establecimiento.
“Fue difícil la elaboración de los Planes de Mejora de nuestros colegios. Primero, porque los Directores se sintieron como decirlo, con la no competencia para elaborar los Planes de Mejora, en términos estructurales y formales. Les costaba saber mucho lo que era una iniciativa, lo que eran las acciones, lo que era un instrumento. Trabajar objetivos que pudieran medir en el tiempo, les costó bastante”. (Recoleta)
“…no toda la gente la conoce lo que es la SEP, al menos no el 100% en todas sus letras, en todos sus principios y en lo que éstos implican, pero iniciamos cosas muy positivas, como por ejemplo, la inserción de equipos psicosociales en cada establecimiento que tiene SEP, un psicólogo y un asistente social, más un asistente de aula para el primer ciclo, …yo diría que eso ha tenido un nivel de impacto importante, en lo que se refiere a los alumnos prioritarios identificados, con seguimiento, focalización, y esto nace de una
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política que nosotros impusimos y ese es el enfoque que nosotros le quisimos dar, de qué pasa con el alumno…”
El rol que asume el sostenedor en este proceso es aún ambiguo para los equipos comunales y los
límites entre el sostenedor y el Director del establecimiento aún son poco claros para los propios
protagonistas.
“Nosotros definimos los lineamientos, los ejes estratégicos, pero finalmente hay que presentarlo por colegio. Entonces cuando tú lo presentas por colegio, resulta que te pierdes porque la Corporación, como Corporación no tiene un peso para llevar adelante la SEP” (Peñalolén.)
Para el Ministerio esta ambigüedad no existe en la Ley, siendo claros los ámbitos de competencia
y de responsabilidad del Director y del sostenedor en la materia
“…el que firma el convenio no es el Director del colegio, sino el sostenedor, y segundo, quien envía el Plan de Mejora y quien en definitiva, le pone la firma al Plan de Mejora, es el sostenedor. Y el tercer hito es que a quien le pasan la cuenta al cabo de 4 años, no es al Director, es al sostenedor.”
Por su parte, Recoleta ha tratado de administrar esta ambigüedad, limitando el rol del sostenedor
a la definición de lineamientos estratégicos comunales coherente con el PADEM, siendo el resto
de responsabilidad exclusiva del Director
“Sí, claro, algunas regulaciones…aunque, como los Planes de Mejoramiento son individuales por cada colegio, en que cada Director, digámoslo así, o cada institución, tiene su propia evaluación. Ellos tiene sus acciones claras, pero nosotros tratamos de alinearlos en torno a objetivos comunes, que estén de acuerdo con el PADEM, que no sea una cosa discordante o disonante…”
Un caso distinto y coherente con lo señalado hasta este momento, es el caso de la comuna de
Maipú. Aquí el sostenedor se ha involucrado directamente en el proceso de formulación y
mejoramiento de los Planes de Mejora, orientando estratégicamente, supervisando y sancionando
el diseño de cada establecimiento:
“las orientaciones se dieron desde la Corporación, súper claras, pensando sobretodo en la responsabilidad que estábamos asumiendo en tanto mejorar los resultados de los aprendizajes…Las orientaciones fueron claras a las escuelas, incluso sacamos un manual SEP, de cómo se hacen las compras, de cómo se hacen las contrataciones, cómo se
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seleccionan las personas, de manera tal que nadie se perdiera, pero siempre hay dificultades para lograr un buen plan. Todos los planes fueron retroalimentados por la Corporación antes de cerrarlos en la plataforma, no obstante eso, siempre se te pasan cositas, y ahora cuando uno ya ha agudizado más la mirada, cuando ya uno ha visto en el ejercicio de un año de implementación, después de haber pasado una evaluación, que miró el Plan, que contrastó el plan con lo que efectivamente habían hecho, que se hicieron todas las observaciones, …Finalmente con todo eso, yo creo que vamos a tener bastantes mejoras en los planes, quedan muchas cosas que mejorar todavía, pero yo creo que nos vamos alineando cada vez más a un trabajo mucho más pulcro, mucho más de detalle y factible de realizar”.
Gestión de la Asistencia Técnica Educativa
La introducción de una asistencia técnica educativa externa es un proceso de mayor complejidad
para los sostenedores y para los propios establecimientos, en el cual, tal como lo señala
Raczynski en el Informe de Desarrollo Humano (2009), operan las resistencias de la comunidad
educativa por la incorporación de un agente externo que no se encuentra validado en esa
comunidad y, desde la otra vereda, también pueden existir descalificaciones desde los equipos
asesores por el conocimiento acumulado por esa comunidad.
Los municipios entrevistados nos muestran ese compás de espera, donde la prudencia ha sido lo
que ha marcado la relación con estas instituciones externas:
“…te diría que el año pasado trabajamos con una sola ATE, la que trabajó con cuatro establecimientos y que está sometida todavía a evaluación. Está proyectado un encuentro de los colegios, para evaluar si es necesario cambiar de ATE o continuar con ella”…Lo que pasa es que hay de todo, hay distintos tipos de ATE… hay ATEs donde hacen propuestas y ninguno es profesor y yo si veo un problema ahí, porque son visiones completamente distintas…” (Estación Central)
“…nosotros tuvimos una experiencia…bueno, la primera experiencia que fue con Arquimed, que fue un diagnóstico de un establecimiento y después un pequeño acompañamiento para la creación de los planes. Yo diría que en 50% fue bien acogido y bien trabajado con los equipos directivos, pero hubo también mucho ruido en ese otro 50%, en términos de la forma de trabajar de la ATE, de la forma de entregar la información, que estaban fuera de los plazos, hubo problemas de credibilidad en cuanto a la forma de evaluar los aprendizajes, en algunas situaciones se pidió incluso repetir las evaluaciones…entonces, nosotros no tenemos una muy buena experiencia ahí…” (Maipú).
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“Bien, con un grado de desconfianza siempre, porque sienten que se les interviene, pero eso pasa en todas partes” (Recoleta)
Otro signo de desconfianza se observa en el buen uso de los recursos públicos y la asimetría que
se observa entre los sueldos de los docentes y montos que se destinan a instituciones externas que
trabajan en los mismos establecimientos con honorarios supuestamente mayores.
“…entonces viene un externo, una ATE y se llevan los recursos, que ganan sueldos que ellos no ganan…porque pueden haber ATEs que lleguen y hagan negocio con esto, entonces ahí yo no estoy de acuerdo, como funcionaria pública no me voy hacer cómplice de cosas que a mí no me parecen, y tengo que cautelar que la subvención que llegó para este alumno prioritario, tendrá que ser usada para ese fin, y en eso estoy… (Estación Central)
“También creemos que los planes fueron muy diseccionados por los intereses de la ATE, que tenía que ver con la compra de laboratorio, etc., no atendiendo a los requerimientos reales, sino que más bien generando una necesidad por la intención de la empresa, por velar por posibles negocios” (Maipú)
Los que han tenido experiencias con ATEs, señalan también, cierto grado de descontento con la
gestión realizada o, en algunos casos, problemas en la instalación con los equipos de los
establecimientos que ha mermado su efectividad:
Y además hay tanto que hacer, lo que la ATE hace es también requerir mucha información para poder trabajar, y eso empieza a producir cierto grado de escozor por la demanda de trabajo extra que eso significa para el municipio y/o el establecimiento” (Recoleta).
“Tuvimos también otra empresa que trabajó en una escuela que pensamos que por los resultados que había tenido y por las recomendaciones que habíamos tenido de esa empresa…en uno de nuestros colegios en donde salieron todos los resultados 0, todos, todas las evaluaciones salieron 0, entonces, dijimos aquí hay que apoyar, y conversamos con el equipo, le presentamos más de una empresa, se licitaron y finalmente la adjudicamos a una que nunca contextualizó su propuesta a la realidad del establecimiento, no hubo una buena coordinación el equipo de dirección, finalmente, la contraparte nuestra tuvo que intervenir y posteriormente también yo tuve que hacer una intervención mucho mayor, porque todo lo que se puso en el contrato no se cumplió”. (Maipú).
A pesar de estos problemas, los municipios empiezan a encontrar las fórmulas que más los
acomodan y coherentemente con el modelo de negocios implícito en cada uno de ellos,
lentamente identifican sus “core competentes” –que no son externalizables- y sus procesos de
apoyo, en los cuales las ATES pueden cumplir un soporte importante a su gestión.
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Creo que esa va a ser finalmente la modalidad, que vamos a ir haciéndolo en ámbitos muy específicos, es que no necesitamos que nos digan cómo los equipos tienen que gestionar, porque las orientaciones ya están dadas por nosotros, sino que creemos que lo que ahí se requiere es el apoyo preciso, concreto, en algún subsector…no sé, a lo mejor, en evaluación, en didáctica, diversificación en las técnicas de enseñanza, qué se yo, pero mas bien orientado a suplir algún déficit del profesor que a otro elemento. Lo que sí vamos a externalizar, son todas las pruebas comunales, porque también queremos ver a nivel local cómo nos evaluamos (Maipú)
Muy buena, están llanos a ir trazando juntos el camino que nosotros le vamos dando…ellos vienen con un formato de lo que hay que hacer, pero a veces eso hay que ir modificándolo, un poco para ir ajustándolo a las necesidades comunales y ellos han recepcionado bien esto. (Recoleta)
“Pero acabo de estar con una ATE que trabajó con nosotros los planes de mejoramiento institucional y de verdad, la hemos evaluado excelente, los profesores también, les ha gustado mucho, por su idoneidad, entonces la estamos viendo para poder crear y tener un sistema de evaluación externa, para lo mismo que nosotros perdemos el tiempo, sin tener que crear instrumentos de evaluación y que no siempre se obtienen los resultados…” (Estación Central)
d) Redes para el Aprendizaje.
Esta última dimensión identificada por Espínola y Silva, pone énfasis en la trasformación de
espacio educativo en pos del logro de los objetivos de la política educacional. El desarrollo de las
competencias en esta área dice relación con construir redes de cooperación y distribuir experticia
entre los miembros del sistema.
Construir redes de cooperación
Los sistemas educacionales, son más bien sistemas cerrados que abiertos, donde las funciones
básicas del sistema se autogeneran y no existe mucho contacto con el entorno.
Uno de los expertos grafica esta situación señalando que “Las Corporaciones y los DAEM
funcionan casi consigo mismas”
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Las redes de cooperación son bastante limitadas y cuando existen parecen carecer de foco, lo que
pudiera desviar al sostenedor y al establecimiento del objetivo central del sistema educativo, con
lo que lo que es conceptualizado como una fortaleza, puede convertirse en un debilidad del
sistema.
Las redes de cooperación debiesen tender a mejorar el quehacer del sistema educativo en el nivel
local, permitiéndole mejorar la calidad del servicio que entregan y en algunos casos generar un
sello distintivo a su gestión.
Esto se logra sólo si el Director de educación municipal tiene claro hacia donde quiere ir, si como
lo hemos dicho hasta ahora ha identificado claramente su punto de partida (diagnóstico) y sabe a
dónde quiere llegar (meta) y en cuanto tiempo.
“…si los municipios tuvieran un modelo bien definido de lo que quieren hacer o de cómo quieren impactar en los resultados de aprendizajes y que no pueden perder ese norte, yo creo que tendrían una estrategia más definida y más útil. Ahora, si la estrategia es aceptar todo lo que viene y salir en el diario…”
En algunas comunas el trabajo en red se gerencia desde el establecimiento educacional, por
iniciativa del Director ya que el sostenedor no se involucra en este tipo de iniciativas:
“No, eso lo hacen las escuelas. Si bien es cierto, al DAEM siempre llegan las proposiciones, normalmente ese tipo de proyectos son conversables con las escuelas. Sí, igual se coordinan con nosotros, no actúan de forma tan autónoma, pero sí pueden generar sus propias acciones, sobretodo si es en beneficio de la calidad”
En el otro polo, pareciera ser que el trabajo en red constituye uno de los ejes centrales del trabajo
comunal en educación, desde el cual, se estructura la política educativa comunal:
“Nuestro plan de obesidad tiene el aporte de la Nestlé que lo que va hacer, entre otras cosas, son actividades físicas para los padres, que los colegios estén abiertos en las tardes para que los papás vayan hacer educación física y un plan nutricional para los padres…entonces, uno empieza a ver lo que hay y lo empieza a sumar a su proyecto de manera de hacerlo más integral. Ese es un tipo de red. Hay otras redes, como por ejemplo, el caso de la Minera Escondida, en donde hay un trabajo con Valle Hermoso, en el sentido que han hecho aportes, acaban de entregarnos una beca para que un alumno de Valle Hermoso se vaya a estudiar al Centro de Capacitación de la Minería, es como si uno pensara una universidad tecnológica , la beca es por un año, y esto significa que este
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chiquillo se fue a vivir a Antofagasta, que vive en un Hotel en Antofagasta, que le pagan la carrera, que le dan plata para el bolsillo y que viene cuatro o cinco veces en avión a Santiago…Redes con empresarios de la construcción para que puedan hacer las prácticas, con el Instituto Bancario por la carrera de administración, Chilectra…y esto nos ha permitido incorporar gente que trabaja con nosotros y que son parte de los Consejos Directivos, que están preocupados del colegio…Tenemos también con País Digital y Microsoft para trabajar en un colegio. Entonces tenemos cosas que son por colegio y otras redes que son para acciones de carácter comunal” (Peñalolén).
Este esquema es criticado por uno de nuestros expertos, no por la constitución de redes en sí, sino
por la proliferación de éstas sin una planificación estratégica clara que desvía del objetivo central
del sistema educativo al sostenedor y a los establecimientos educacionales
“…lo que a mí me a tocado ver es que cuando las Corporaciones han entablado una política de mucha relación fuera de su ámbito, o sea fuera de su círculo más próximo, como que se terminan perdiendo un poco y se empiezan a llenar cosas”
Otros han privilegiado redes al interior del municipio que les han permitido generar una oferta
más integral e insertarse en la estructura local.
“Nosotros nos coordinamos desde educación con toda la red que trabaja en la comuna: con el COSAM, tengo línea directa con el coordinador y un muy buen trabajo con él, con la Red de Infancia y todos sus programas, trabajo mucho con ellos y compartimos mucha información. Y con DIDECO que también intervienen a través de proyectos en los colegios y que nosotros, en definitiva, le damos todas las condiciones para que ellos puedan trabajar…”
Desde uno de los expertos se concuerda con esta estrategia de establecimiento de redes, ya que
permite generar una política colaborativa en el espacio local y se fortalece la construcción de una
estrategia local ausente en la mayoría de los municipios del país.
“Falta, a mi juicio, sacar más partido a la riqueza que se puede generar la combinación del ámbito de educación hacia el resto de los servicios en el territorio, con salud, con obras municipales, deporte, higiene, salud ambiental…o sea, ahí falta generar más alianzas, pero eso no tiene que ver tanto con el sistema municipal en sí, como con nuestra poco capacidad de construir alianzas…”
Con el Ministerio de Educación el trabajo colaborativo no es una constante que se observe en
todas las comunas entrevistadas, la dependencia técnica de los establecimientos educacionales del
Ministerio hace que para algunos directores de educación la autoridad provincial sea una jefatura
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incluso más importante que el Alcalde, pero con quienes se establece una relación vertical,
asociada más al cumplimiento de instrucciones que al trabajo colaborativo. Para otros, el
MINEDUC, es un actor distante que demanda aspectos formales pero que no constituyen
elementos centrales de su gestión. Sin embargo, existen algunos casos en que se ha logrado
establecer un trabajo colaborativo, de apoyo a la gestión de los municipios
“…el Departamento Provincial, particularmente el Jefe Provincial que hay ahora (marzo), porque son cargos de confianza, con él sí, mucho, mucho apoyo; por ejemplo, hoy él estuvo en una reunión y de alguna forma él nos motivó a que nos pusiéramos de acuerdo, a que acordemos nuestro cronograma y en otro tipo de cosas, y el hecho de que él nos responda rápidamente, eso es para mí un gran apoyo…” (Estación Central).
Para uno de nuestros expertos la vinculación de los municipios con el Ministerio continúa
centrándose en aspectos administrativo-financieros más que en términos técnico-pedagógicos. En
caso de ser efectivamente esta la tendencia, es posible entender la predominancia de relaciones
verticales, ya que en ésta área los establecimientos educacionales deben cumplir con la normativa
y el MINEDUC fiscalizar su cumplimiento. Si se logra cambiar el énfasis hacia lo técnico
pedagógico, será también posible intencionar el trabajo colaborativo, de búsqueda y análisis de
estrategias de mejoramiento.
“Yo diría que no es tan buena en lo técnico, es mas bien una conversa sobre pago de subvención, de problemas con la fiscalización, pero hay muy poco espacio de trabajo en lo técnico propiamente tal, muy poco.”
A manera de hipótesis es posible pensar que a medida que el equipo municipal logra establecer su
propio foco de trabajo -independientemente de la coherencia que tenga con las directrices
ministeriales- y avanza desde los niveles más administrativos hacia cuestiones técnico
pedagógicas, considerando ciertas competencias conductuales como el liderazgo, el trabajo en
equipo y el desarrollo de una visión sistémica, la relación con el ministerio se complejiza, tal
como vemos en los relatos de Peñalolén y Maipú:
“Nos ha costado más, porque finalmente todos los apoyos terminan siendo fondos concursables y uno gana el fondo concursable, pero esto requiere de otras cosas, requiere del compromiso no sólo en el aporte de cosas materiales, sino que el compromiso para jugársela, para construir un proyecto, para darle seguimiento, para acompañarlo; y ahí lo que hemos tenido es trabajo con el Equipo Asesor. En el Equipo Asesor de Educación ahí
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sí hay gente del sector público que nos ayuda. Que nos ha ayudado más con las ideas que con las lucas…” (Peñalolén)
“Con el Ministerio, la verdad, es que no habido un trabajo técnico. Yo creo que nosotros buscamos ahí resolver los temas más administrativos que nada, y hemos buscado alianza con distintas universidades. Nosotros estamos trabajando más bien con la academia para valorar nuestros procesos internos desde la teoría, porque desde la práctica nosotros hemos ido construyendo nuestras cosas, pero la queremos validar y certificar con agentes externos, y para eso hemos mirado el mundo académico principalmente.” (Maipú)
Distribuir la expertise
Lamentablemente esta dimensión no se observa como una práctica permanente en los municipios
entrevistados. El trabajo colaborativo es demasiado incipiente y la insularidad de todos es lo que
prima. Los profesores no se coordinan entre ellos, los directores no hacen trabajo conjunto y el
sostenedor trabaja con cada unidad educativa por separado.
Lo aprendido por un equipo, a costa de trabajo, esfuerzo y superación de obstáculos, puede servir
a otros para “acortar el camino”. Compartir buenas prácticas, aciertos y errores en la gestión, es
un incentivo para la generación de equipos de trabajo con complicidades donde el error es una
posibilidad de aprendizaje y el acierto, puede ser un logro de todos.
Los sostenedores entrevistados, no muestran mayor interés por esta dimensión de su gestión, su
instalación y práctica requiere ciertas competencias en los líderes y en los equipos de trabajo que
aún no son demandadas por el sistema y la insularidad de cada unidad sigue siendo la forma más
recurrente de enfrentar la gestión educativa.
Algunos sostenedores logran observar la necesidad de fortalecer el trabajo colaborativo entre los
establecimientos educacionales pero aún no se materializa en iniciativas concretas:
“Es precisamente la visión que nosotros queremos generar, que es un poco distinta, que es generar este trabajo en equipo, no sólo entre los Directores, no sólo con ese estamento en particular, sino que también ser capaces de compartir experiencias, eso hasta ahora, que yo sepa, no se hace…” (Recoleta)
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Competencias conductuales
Las 5 competencias conductuales señaladas por el modelo de Espínola y Silva son también
relevadas por los Directores de Educación entrevistados. En esta sección las trataremos
individualmente y en el capítulo de conclusiones esperamos jerarquizarlas dentro del modelo.
Liderazgo Esta es la competencia sin lugar a dudas más nombrada por nuestros entrevistados, sean éstos
administradores del sistema municipal o se encuentren en la categoría de “expertos” en nuestro
estudio.
Un primer elemento destacado es la importancia del liderazgo de la autoridad municipal y que
haya coherencia y sintonía entre los objetivos del principal (alcalde) y los del agente (director de
educación).
En Recoleta nos describen de esta manera la relación entre el Departamento de educación
Municipal y la Alcaldía:
Esta es “una unidad fuertemente vinculada, porque por lo menos la gestión de la Alcaldesa le da mucha relevancia al área de educación, está muy preocupada de eso, por lo tanto, todas las acciones que se hacen están muy ligadas con la idea de la gestión municipal, no es un departamento autónomo de la gestión…o sea es autónomo al tomar sus decisiones, la Directora tiene cierta autonomía para la decisión de ciertas tareas, sin embargo siempre están relacionadas con las políticas educacionales que la Alcaldesa tiene”.
Sin embargo, esta situación no se observa en todos los municipios, en la comuna de Estación
Central el responsable del tema educativo observa su inserción en la estructura municipal de
manera precaria, al percibir que la gestión en educación en el municipio no es percibida como un
factor estratégico.
“Este es un cargo muy poco comprendido y muy poco respetado, porque en la visión de la gente común, en el imaginario de ellos, está que los Departamentos de Educación son concebidos casi como unidades que generan más problemas que soluciones, partiendo porque la subvención escolar tradicional no alcanza a cubrir todas las necesidades que pretende entregar la cobertura educacional de la comuna”.
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Uno de los expertos plantea una mirada crítica de los niveles de involucramiento de las
autoridades comunales:
“Porque el Alcalde no tiene tiempo para tomar esas decisiones, no está en su cabeza eso, porque hay otras acciones municipales que le dan mayor beneficio, por lo tanto, yo creo que si él delegara tal función y permitiera que desarrollara libremente el trabajo en educación, sería mucho más fácil y tendríamos mejores resultados”.
La falta de involucramiento de la autoridad comunal se enfrenta a partir del fortalecimiento del
liderazgo al interior de la propia unidad de educación. Aquí el sistema se “cierra” a la estructura
municipal y se fortalece internamente estableciéndose sus propias prioridades, las cuales
encuentran referentes externos que le permiten dar sentido al trabajo.
“En esta comuna nos interesa mucho nuestra opción por la educación, sin la (…) política imperante en la comuna, lo cual coloca un contexto, en donde soñamos con la educación y la ejercemos con mucho entusiasmo…ligado a lo anterior, la Jefa Técnica y quien habla, tenemos una mirada de entender a la educación como una educación pública, que no necesariamente es la educación municipal, sino con la educación pública como la política de los derechos humanos de que ese niño sea educado, que reciba una educación digna que le haga insertarse en el mundo de manera digna, y qué quiere decir eso, que yo pongo, utilizo los códigos que impone la UNESCO sobre educación, más que los del Ministerio solamente. Otro distintivo y que lo hemos logrado, y que es como el sello que la gente te va reconociendo, es que en nuestro quehacer nunca perdemos de vista al joven, al niño, en ninguna cosa que estemos realizando, nunca perdemos de vista al niño, a él como eje central del quehacer educativo. Y lo otro que yo creo que es importante, y puede ser que varios lo tengan, que es que para ser empleados públicos de verdad hay que tener vocación, asumiendo esa competencia. Ese es el enfoque social que nosotros le damos”
Otros factores relevados en las entrevistas es la importancia sobre quiénes deben ejercer el
liderazgo, qué tipo de liderazgo y para qué es importante que exista liderazgo.
El liderazgo debe estar presente no sólo en el equipo de educación, es clave que el primer líder
sea el Alcalde (en términos de su involucramiento en materias educativas) y que además en la
relación principal (Alcalde) – Agente (Director o Gerente de Educación) no exista posibilidad de
riesgo moral; es decir es importante que compartan objetivos, que haya confianza y capacidad del
agente para resolver los problemas que se deriven de su gestión
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“Yo creo que ahí se conjugan dos cosas. Primero, que efectivamente el Alcalde tomó la decisión de cambiar, porque él se sentía muy ajeno a lo que estaba pasando en la Corporación, entonces invitó a participar de este proyecto a alguien que efectivamente reporta, conversa, dialoga muy fluidamente con los departamentos municipales para que se vea como algo que pertenece al Municipio y que no sea algo ajeno y sin vínculos. Yo creo que eso fue una decisión política del Alcalde; el Alcalde decidió traer a alguien que efectivamente trabajara con él, y se da la casualidad de que el nuevo Gerente efectivamente tiene un estilo de liderazgo muy participativo, que es el mismo tipo de liderazgo del Alcalde, y, por lo tanto, hace efectivo lo mandatado por el Alcalde”. (Maipú)
“Mi Alcalde siente que cuando tiene una Directora de Educación, tiene una persona que entiende del tema y va a buscar una solución al problema” (Peñalolén)
“…yo creo que en el caso de Peñalolén hay claramente un liderazgo del Alcalde, hay claramente un Plan Comunal donde Educación tiene ámbitos de competencia y frente a los cuales se debe rendir cuenta”. (Peñalolén).
“Es una unidad fuertemente vinculada, porque por lo menos la gestión de la Alcaldesa le da mucha relevancia al área de educación, está muy preocupada de eso, por lo tanto, todas las acciones que se hacen están muy ligadas con la idea de la gestión municipal, no es un departamento autónomo de la gestión…o sea es autónomo al tomar sus decisiones, la Directora tiene cierta autonomía para la decisión de ciertas tareas, sin embargo siempre están relacionadas con las políticas educacionales que la Alcaldesa tiene.” (Recoleta)
Si bien existe consenso en la importancia del liderazgo en la gestión comunal, al cualificar las
características de dicho liderazgo surgen diferencias en los equipos, algunos hablan de liderazgo
“escalonado”, que combina la verticalidad en la toma de decisiones y la horizontalidad en el
debate y la generación de consensos.
“…el liderazgo que yo tengo que ejercer, es un liderazgo que es escalonado, es decir, debe ser vertical cuando tiene que serlo, y también trabajar mucho en equipo, respetando la participación y lo que piensan los demás…a veces la gente confunde liderazgo con verticalismo, y verticalismo dictatorial, entonces yo no concuerdo con eso y no concuerdo con eso no solamente por la educación que tengo, sino que además por la formación académica, que no da cuenta de los liderazgos dictatoriales porque representa debilidades, de acuerdo a lo que yo estudié, o sea de algo tú te quieres proteger y como yo no tengo seguridad en ese ámbito, coloco la situación al límite…y como yo no tengo ese tipo de inseguridades, tengo otros y seguramente cometo muchos errores, …pero sí he aprendido que a veces no basta que le dejes al Director o al profesor, la opción de que organice su conducta, sino que tienes que exigir…y parece que ellos entienden, lo que es profundamente doloroso, porque yo creo profundamente que el ser humano tiene que conversar para convivir, pero parece que no tos somos iguales…” (Estación Central)
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Otros cualifican el liderazgo como un liderazgo estratégico es decir que genera visión sistémica y
es capaz de guiar al equipo
“…pero sí hay un liderazgo estratégico para definir los temas comunales…” (Peñalolén)
Por último, otros conceptualizan el liderazgo de una manera instrumental en donde su
funcionalidad está dada por la capacidad de generar consensos en los equipos de trabajo y definir
adecuadamente las tareas de cada uno:
“…generamos reuniones de coordinación con ellos, para consensuar, para decirles lo que vamos hacer y que tengan súper claro lo que queremos que hacer, no es llegar y que les llegue un mail y que se les informe tal o cual cosa, sino que se consensúan las cosas” (Recoleta) “…proponemos que nuestras personas que están a cargo de convivencia escolar se hagan presente en el colegio, conversen, detecten cuál es el conflicto y vean que es lo que se puede hacer y luego se les solicita, de mi parte y de la Jefa Técnica, al equipo del colegio, las acciones pertinentes para mejorar esos aspectos”. (Estación Central)
Un punto interesante aparece en la comuna de Maipú en materia de liderazgo, al señalar que la
función de éste es también la transformación del sistema; es decir se requiere contar con los
liderazgos adecuados para cambiar el estado de las cosas, para modificar la rutina y el statu quo y
no sólo para administrar lo que se tiene. Esta mirada de liderazgo y su consiguiente ejercicio
conlleva la aceptación del conflicto como algo inherente a la gestión del líder, por lo tanto la
tarea no es que no exista conflicto, sino que enfrentar y resolver los conflictos que surjan en el
ejercicio del cargo y en la trasformación del sistema. Lo que en palabras de la experta Mónica
Luna, implica “la capacidad de planificar considerando las dificultades”.
Los municipios entrevistados ven este tema de la siguiente manera:
“…porque mientras uno se mantenga en la rutina, no vamos a salir de donde estamos, entonces si uno cree en algo, cree en la educación pública y cree que la educación pública no tiene porqué ser sinónimo de penca, de rasca, y sí puede ser de calidad, la verdad es que entonces sí hay que dar ese salto, y para eso hay que usar competencias que muchas veces no tenemos”. (Maipú) “…y para eso se requiere la energía de un Gerente como el que tenemos, porque cuando uno está dispuesto hacer cambios, tiene que estar dispuesto a recibir de todo en realidad.” (Maipú)
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“…yo encuentro que es aquí donde se juega el cuento y yo creo que hay hartas cosas necesarias de establecer con respecto a ciertas cosas que son como de normalización de los cargos, que claro puede ser lo más administrativo que hay, pero es importante que los colegios estén abiertos a la hora, que no porque hay paro se van a cerrar los colegios, que a la gente que no trabaja se le descuenta, que el horario hay que cumplirlo…esas cosas que son como bien básicas y que yo creo que son importantes y que yo pienso también son importantes para el jefe, para que la gente sienta que no es un jefe que está ausente, que es alguien que va a llegar temprano, que se va a ir tarde, que si hay que trabajar el fin de semana va a estar, que si hay que comprometerse con la corrida comunal vamos a ir y tu jefa va a estar ahí…” (Peñalolén).
En esta misma línea, se enfatizan ciertas características del líder que deben buscarse o
desarrollarse intencionadamente a fin de que el sistema potencie su capacidad transformadora de
la realidad educacional del entorno que le toca intervenir:
“…pero si no hay en el propio líder una constitución, una convicción de que el trabajo que él fundamentalmente hace tiene que ver con preparar a su entorno, a su institución para asimilar el cambio que es constante, eso se hace más difícil. Y porqué digo esto; la discusión es si…y también es una constatación que uno puede hacer, de que hay un elemento central que tiene que ver con esta capacite de, llamémosle cambio”.
Otro atributo que incorpora la misma entrevista es la capacidad del líder de “sin terminar siendo
héroe, sea capaz de conducir equipos, de manejar la incertidumbre, de manejar contextos
complejos”.
En la línea planteada por Maipú y por uno de nuestros expertos, es importante que el ejercicio del
liderazgo se de desde una visión sistémica, en donde el líder sepa desde donde parte (diagnóstico)
pero también sepa dónde quiere llegar (objetivo) y, desde allí la importancia de de que el
liderazgo ayude a definir prioridades en los equipos
“Lo primero sería en cómo mejoro la calidad de la educación; cómo tengo mejor personal; cómo incentivo los mejores resultados, cómo los premio y cómo castigo los malos resultados; lo otro es el tema de la asistencia, y ésta no pensada como más o menos subvención, sino que mientras más niños van a clases, mejores resultados voy a tener, cuestión básica. Antes, no sé, 10 o 20 años atrás estaba el cómo mejoro mi infraestructura, cómo mejoro mis materiales, pero eso ya no es tema...El tema de la calidad de la educación es el tema número uno que tenemos hoy en Chile”.
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Trabajo en equipo
La conformación de equipos de trabajo es altamente valorado por los Directores de Educación, la
multiplicad de funciones que se derivan del rol que cumplen los hace ver en el trabajo
colaborativo como una las herramientas para enfrentar exitosamente las demandas de los
establecimientos educacionales
“…si no trabajas en equipo, esto no funciona, definitivamente no funciona, y con eso me refiero a que por ejemplo, las tres Direcciones con la Gerencia siempre estén conectadas, y además tenemos un equipo que está a cargo de Control” (Maipú)
Las jefaturas cumplen un rol central, a juicio de los entrevistados, en el éxito o fracaso de los
equipos de trabajo, debido a que son sindicados como los responsables de validar una
determinada manera de trabajar y a la capacidad de articular las fortalezas, a veces disímiles, de
cada uno de sus integrantes.
“…fortalecer nuestros equipos y entregarles las competencias que requiere para poder liderar, no sacarlo, sino que fortalecerlo, porque es mucha gente que conoce el terreno y que sabe y que ha hecho mucho por la educación en Maipú, entonces la idea de poder entregarle a esas personas, que son creíbles dentro del equipo, que tienen su prestigio y que tiene un respeto por parte de la comunidad, a esas personas entregarle las herramientas necesarias para poder gestionar”. (Maipú)
Sin embargo, si bien se comparte la valoración de los mismos, a la vez se reconocen las
dificultades para estructurarlos y las resistencias que aparecen en los equipos directivos de las
escuelas, ya que su existencia implica también asumir responsabilidades que implican riesgos,
vinculados a la democratización de la toma de decisiones, a la obligación de respaldar al equipo
en la decisión tomada, asumiendo un rol de acompañamiento y monitoreo de las acciones
desarrolladas a fin de debatir posibles rectificaciones y no tan sólo una gestión burocrática,
asociada a la autorización o rechazo de las iniciativas planteadas.
“…ellos (los directores) son directivos como yo, ellos son pares míos, ellos no son subalternos…pero ha sido súper difícil, para ellos todos los temas complicados son temas de la Corporación…” (Peñalolén)
“Nosotros hemos tenido resistencias dentro de nuestro propio equipo, desde los Directores de los establecimientos, porque claro al ser evaluados…por lo tanto, sí sabemos que
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tienen que estar presentes las competencias más blandas y de gestión que tiene que ver con todo el sistema de monitoreo y seguimiento que para nosotros es fundamental” (Maipú)
Un elemento que aparece vinculado a la necesidad de fortalecer y potenciar equipos de trabajo es
la función que estos tienen para enfrentar tareas que requieren la colaboración de las distintas
partes del sistema, superando la insularidad en el trabajo que caracteriza al conjunto del sistema
público chileno.
“…esos Planes se hacen entre cuatro paredes, entre los Directores y los Jefes Técnicos y eso empieza a generar abajo, en las bases de la educación conflictos, ahí yo creo que está el problema.”
Por último, el equipo de trabajo es visto como un espacio para enfrentar de mejor manera los
conflictos que aparecen, de aprendizaje constante
“…también hay que tener una fortaleza como equipo para poder ir retroalimentándose como equipo y poder ir evaluando cómo se van sobrellevando las situaciones de conflicto”
La estructuración de equipos de trabajo efectivos, implica desarrollar en ellos ciertas
competencias específicas que son coherentes con los problemas de lógicas de acción, expuestos
en el Informe de Desarrollo Humano del año 2009 y que se vinculan a la capacidad de
integración de elementos que están dispersos, de analizar la complejidad de los problemas que se
enfrentan, en definitiva, de problematizar la realidad y de simular posibles cursos de acción para
superar los problemas identificados por el equipo de trabajo.
Comunicación La competencia vinculada a la comunicación aparece poco mencionada espontáneamente por los
equipos, al parecer a que se le subsume dentro de las dimensiones vinculadas a liderazgo y
trabajo en equipo. Efectivamente si el equipo de educación muestra un liderazgo claro y el
trabajo en equipo se establece como una rutina (en términos de la sistematicidad y permanencia
de la misma) la comunicación aparece implícita en ambos atributos:
“Yo creo, a mi juicio, falta un poco de comunicación, pero no de una comunicación emanada verticalmente, sino que de una comunicación consensuada, eso genera mucha
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refracción en los equipos, sintiendo que las cosas se les imponen, que no quieren…” (Recoleta)
Al hablar de “una comunicación emanada verticalmente”, puede entenderse entrega de
información, pero no un debate con los equipos, de considerar distintas opiniones y puntos de
vista y estructurar soluciones colectivas en que estén todos comprometidos.
La comunicación del jefe (líder, director) se expresa en lineamientos que disminuyen la
incertidumbre y ordenan el sistema de “capitán a paje”
“Yo creo que hay problemas de comunicación como en todos lados. Pero en términos de comunicación siempre está claro…al menos, nosotros siempre tenemos claro los lineamientos desde la Directora de Educación hacia abajo, y nosotros somos los encargados de difundir lo que ocurre a través de nuestras reuniones de trabajo. Ahora, eso es por un lado, es cierto que hay Consejos de Directores que tienen sus reuniones y no sé si ahí hay traspaso de información”. (Recoleta)
En general los jefes de educación limitan la comunicación a informar, a transmitir conocimiento,
a socializar un conjunto de normas e instrucciones que den ser cumplidas en el sistema. La
comunicación, que en este caso se reclama como competencia es la comunicación con apellido, la
comunicación asertiva, que implica saber decir las cosas y que permite convencer a los otros, a
partir del análisis colectivo, de un camino determinado que potencie el equipo de trabajo y le
defina una meta común.
Compromiso socio comunitario
Los encargados de la educación pública en las comunas, en general muestran altos niveles de
vocación y de valoración por el Servicio público. En sus relatos el compromiso es un tema
relevante y la responsabilidad que tienen con el territorio y en las vidas de los estudiantes marca
la gestión de algunos de ellos.
Compromiso y su evidencia: la presencia
A pesar de que el trabajo en educación ha sido visto desde siempre como insular y
compartimentalizado, en la gestión local las barreras se desdibujan, sobre todo cuando se trabaja
81
en sectores de alta vulnerabilidad y donde la gestión alcaldicia, impone un sello a su desempeño
en términos de trabajo en terreno y cercanía con la gente.
“…estamos todos donde debemos estar, o sea acá se cae un colegio y tienen que venir todos a ver cómo está el colegio…” (Peñalolén)
Este compromiso también se expresa en la visualización y enfrentamiento de las necesidades
extra-académicas de los estudiantes y por ende de su incorporación a la gestión del Departamento
de Educación como prioridad de gestión.
“…y esto nace de una política y de un enfoque que nosotros le quisimos dar, de qué pasa con el alumno…o sea a mí como Directora de Educación me interesa saber del trabajo, me interesa saber que si a ti te faltó Aníbal Soto, por qué faltó, y que no te de lo mismo, porque a lo mejor Aníbal Soto no está viniendo porque está siendo maltratado, o porque la mamá no quiere que vaya a la escuela porque prefiere que vaya a pedir o a trabajar…porque son ejemplos que existen, y nuestra comuna no está exenta de esa realidad, aún cuando hay en nuestros colegios, apoderados muy preocupados de los niños” (Estación Central)
Por último, el compromiso socio-comunitario se expresa en la voluntad de generar los espacios
organizados desde el municipio para incorporar la participación de los vecinos ya sea a partir de
la generación de focus groups o cabildos comunales que intencionan la participación comunitaria
en la definición de estrategias locales en educación
“Ahora, en los Planes de Mejoramiento, para la postulación que se hace de los fondos municipales que hace el DAEM todos los años, hay una iniciativa, que la creamos, que fue establecer redes de apoyo, y que el PADEM fuera creado por la comunidad, que se integrara a los apoderados, y eso a través de focus group, que naciera algo más propio de la comunidad, en donde todos se sintieran partícipes. Esa fue una idea de acá, del Departamento de Educación y que fue aprobado por el Concejo Municipal los recursos para trabajarlo, entonces este año vamos a trabajar en eso”. (Recoleta)
“nosotros generamos algunas instancias de participación de la comunidad sobre estos temas, por ejemplo, el Cabildo, nosotros hicimos un Cabildo el año pasado, en donde participaron más de 400 personas, en el medio del paro de profesores, con profesores, padres, apoderados, por lo tanto era la comunidad la que hablaba sobre educación…y ellos levantan temas y por lo tanto, levantan prioridades…y esa prioridades hay que recogerlas y plantearlas en el Pladeco”. (Peñalolén)
82
V. Un nuevo mapa de competencias.
El objetivo de este estudio fue revisar algunas competencias que la literatura ha consensuado
como relevantes a desarrollar en los responsables de la administración del sistema educacional
municipalizado, identificando la percepción e importancia que le atribuyen a cada una de ellas.
En el capítulo anterior, realizamos una síntesis de estas opiniones para cada una de las
competencias identificadas en el modelo, estableciendo las semejanzas y las diferencias entre las
percepciones y los juicios que realizaron nuestros entrevistados sobre cada una de ellas.
En este capítulo final, intentaremos exponer “nuestra versión” de las competencias que se
requiere potenciar en los responsables de la educación pública a nivel local para el logro de
aprendizajes de calidad en contextos descentralizados.
Para ello, este capítulo lo dividiremos en tres partes. En la primera, expondremos algunas
conclusiones respecto a la imagen que se configura a partir de las entrevistas realizadas de la
forma como se inserta la gestión educativa en los municipios y de ciertas evidencias que nos
permiten señalar que le territorio no está siendo objeto ni sujeto de políticas locales que potencien
la descentralización de la gestión educativa.
En la segunda parte, identificaremos los juegos prácticos que fue posible observar en los
municipios entrevistados, de acuerdo al marco conceptual de nuestro estudio, con el propósito de
que su descripción nos permita acercarnos al tipo de competencias que se requiere potenciar en
los administradores del sistema educativo municipal para intervenir en dichos juegos prácticos.
En la tercera parte, se plantean las tres competencias esenciales que el estudio nos ha permitido
identificar que es necesario fortalecer en los equipos municipales a fin de que actúen en los
juegos prácticos presentes en el sistema, los cuales favorecerán el surgimiento de aprendizajes de
calidad en contextos descentralizados como propiedad emergente del sistema educativo
municipal.
83
La descentralización y la educación: la evidencia desde los municipios
Las unidades municipales de educación, en general, no poseen una mirada estratégica del
territorio en el cual se encuentran insertas. En las Corporaciones entrevistadas, se observa
preocupación por el territorio que atienden, pero esto no se operacionaliza en una estrategia local
que se apropie de los recursos propios presentes en el territorio ni que éstos sean maximizados
con los recursos exógenos que provienen del entorno.
Las autoridades locales del sistema educacional no demuestran un interés estratégico en el
sistema educacional que administran, por lo que el involucramiento de la autoridad municipal se
da cuando existen conflictos en el sistema o para mejorar su gestión, evitando que impacte
presupuestariamente en otros ámbitos de relevancia municipal.
Los jefes de educación comprenden que se requiere distintos elementos para gestionar la
educación municipalizada de acuerdo al territorio en que se esté inserto. No es lo mismo
gestionar sistemas educativos urbanos o rurales o del norte o sur del país. Sin embargo, esto no se
observa operacionalmente en los PADEM que debieran ser el instrumento de Planificación
Estratégica de la educación de una comuna, los cuales, salvo excepciones, se han consolidado
como instrumentos altamente burocratizados, que son elaborados porque debe hacerse, pero que
no han logrado incorporar la reflexión local respecto al diagnóstico y a los objetivos del sistema,
definiéndose en ellos cursos de acción posibles.
En nuestro marco conceptual identificamos ciertas funciones que debían cumplir las estructuras
municipales de educación (Zamorano, 2006), las cuales si bien son identificadas como propias
por los Directores de Educación de los Municipios, éstas son desempeñadas por los equipos
locales sin una mirada estratégica; son acciones burocráticas, muchas veces carentes de sentido y
sin impacto en la gestión de los establecimientos.
En los municipios entrevistados los stakeholders no aparecen relevantes en su gestión, tal como
lo señala uno de nuestros entrevistados “las Corporaciones y los DAEM funcionan casi consigo
mismas”.
84
Las redes de trabajo que se observan en los municipios de Estación Central y Recoleta, obedecen
más bien a la lógica programática de los años noventa, y no se observa el desarrollo de redes
entendidas como relaciones de confianza con personas de dentro y de fuera de la institución que
les entreguen información u oportunidades para generar acciones a través de ellas que impacten
en sus resultados.
Resulta importante destacar el nuevo rol que da al sostenedor la Ley General de Educación
(LEGE) y la Ley SEP al involucrarlos y responsabilizarlos de los resultados de las unidades
educativas bajo su dependencia. Este nuevo rol aún no es percibido por los equipos municipales
de educación (salvo Maipú), el cual deberá impactar en el modelo de negocios de las unidades
municipales. Ser responsables del sistema educativo implica generar estrategias para potenciar su
calidad, equidad y sustentabilidad, definiendo claramente los procesos esenciales y los de apoyo,
los productos o servicios prioritarios, el mercado al que pretenden llegar y el tipo de alianzas que
se deben potenciar. Este análisis estratégico no se observa con nitidez en los equipos municipales
entrevistados y debiese ser una de sus prioridades de gestión.
Este cambio institucional, que se acrecentará con la promulgación de la Ley que crea la
Superintendencia de Educación, la Agencia de la Calidad de la Educación y redefine las
funciones del Ministerio de Educación y del Consejo Nacional de Educación, al parecer va
dejando atrás las preocupaciones de equipos municipales por la gestión programática o la
disponibilidad de recursos, que constituyeron los ejes de la reforma del gobierno militar al
sistema de subvenciones y a la institucionalidad educacional en la década del 80 y los cambios
introducidos por los gobiernos democráticos en la década de los noventa, en términos de generar
múltiples programas de apoyo a los establecimientos educacionales, que permitieron mejorar
discretamente la calidad del sistema, pero que como efecto adverso invisibilizaron el rol del
equipo comunal, despojando a sus autoridades del liderazgo técnico que debía fortalecerse a fin
de facilitar la consolidación de sistemas educativos descentralizados y eficientes en la generación
de aprendizajes de calidad en la población que atienden.
Los juegos prácticos presentes en la gestión educativa de los municipios
La complejidad del sistema educativo municipal es corroborada en nuestras entrevistas, siguiendo
a Boisier (2004) y a Waissbluth (2006) es posible concluir que la educación de calidad es una
85
propiedad emergente de un sistema de educación municipal que es capaz de potenciar sus activos
a través del uso eficiente de recursos exógenos.
Para el logro de este desafío una competencia central a fortalecer en los equipos municipales es la
articulación de procesos independientes, en un entorno marcado por la complejidad y la
incertidumbre.
En este escenario, las prácticas de los sostenedores municipales debieran cambiar con el
propósito de intervenir eficazmente en los juegos prácticos que se observan en su gestión19.
A partir de los juegos prácticos descritos en el Informe de Desarrollo Humano (2009)
intentaremos identificar algunos de ellos que se encuentran presentes en la gestión de los jefes de
educación municipal, a fin de que su visualización nos permita señalar las competencias
relevantes que requieren ser fortalecidas para que su participación en ellos sea exitosa.
a) Juegos de Identidad. En los 4 municipios entrevistados estos juegos de identidad son
distintos ya que dependen de factores subjetivos y objetivos que hace diferente a un
municipio de otro (rol del alcalde, tamaño del municipio, tipo de estructura jurídica). Es
así como en Peñalolén la jefa de educación se autodefine como una colaboradora directa
del Alcalde, es la persona que sabe y que resuelve, y que por lo tanto se pone al lado (o
sobre) la Gerenta de la Corporación y de los Directores de Establecimientos de la comuna.
Distinta es la situación en Maipú, donde la jefa de educación, a pesar de cumplir la misma
función en el organigrama que la jefa de educación de Peñalolén, asume subordinación al
gerente de la Corporación y delega en él la vinculación y la responsabilidad de alinear los
objetivos del municipio con los de la Corporación Educacional.
Una situación intermedia se observa en los DAEM. En Estación Central la jefa de
Educación define su identidad desde el marco normativo y valórico que ella ha
introyectado y su identidad se define desde la gestión que realiza con un “partner” (jefa
técnica) hacia los establecimientos educacionales.
19 Estos temas se encuentran explicados conceptualmente en le capítulo III de este estudio.
86
De acuerdo al relato del equipo comunal en Recoleta, la Directora de Educación es
cercana a la autoridad comunal y asume un rol conductor de los establecimientos
educacionales.
b) Juegos de Poder: El poder se distribuye asimétricamente en la población y en las
instituciones en particular. Los Jefes de Educación de los municipios entrevistados
realizan este tipo de juegos de manera heterogénea dependiendo del tipo de inserción que
han logrado en la estructura municipal.
Los jefes de educación, en general están dotados de recursos institucionales y simbólicos
para el ejercicio del poder que se asigna al cargo; sin embargo, el cómo juegan este juego,
varía de un municipio a otro.
En las entrevistas realizadas, se expresa nítidamente que la reforma institucional que ha
producido la Ley SEP para los sostenedores municipales, y en particular, la elaboración de
planes de mejoramiento por parte de los establecimientos educacionales ha establecido
una “cancha” para el despliegue de los juegos de poder diferente a la existente.
En este sentido, en la comuna de Peñalolén la elaboración de los planes de mejora,
aparecen como una responsabilidad exclusiva de cada director de establecimiento y no así
en Maipú, donde el sostenedor fue quien validó cada plan y además orientó el proceso de
construcción de cada establecimiento. En los DAEM, por su parte, la situación es distinta;
en Estación Central, debido a la falta de vinculación con la autoridad municipal por parte
de la jefa de educación, la elaboración de los planes de mejora se asume desde la
“seducción” al cuerpo de directores y en Recoleta, entregándoles acompañamiento técnico
a cada uno de ellos debido a las dificultades metodológicas o de conocimiento técnico que
evidencian en el manejo de esta nueva herramienta.
Los cuatro municipios “jugaron” su propio juego de poder con los directores de
establecimientos en la implementación de este componente estratégico de la SEP por ende
las consecuencias en términos del liderazgo institucional que asumen y las posibilidades
de intercambio con estos actores también son desiguales.
87
La vieja dicotomía entre lo técnico y lo administrativo/financiero que la literatura ha
identificado como un factor que obstaculiza el liderazgo de los sostenedores respecto a los
establecimientos educacionales también puede ser conceptualizada como un juego de
poder, esta vez entre el Ministerio de Educación y los municipios.
Aquellos municipios que han asumido los cambios institucionales que se han
experimentado en el sistema en los últimos años, también han desarrollado un mayor
liderazgo técnico hacia los establecimientos educacionales, estableciendo una relación
más colaborativa con el Ministerio de Educación (Estación Central) o han buscado otros
referentes técnicos donde validar su estrategia (Maipú).
El cambio paradigmático que se establece con la Ley de Subvención Preferencial (SEP)
en términos de responsabilizar a los sostenedores de los resultados de aprendizaje de los
establecimientos bajo su dependencia, conspira adecuadamente para superar la dicotomía
expuesta, entregando al sostenedor la responsabilidad técnica, administrativa y financiera
de las escuelas y al Ministerio la tuición sobre el currículum nacional y la definición de
currículum estándares de aprendizaje e indicadores.
c) Juegos de Intercambio: Los juegos de intercambio implican necesariamente la
definición de pactos entre los actores, que a lo menos, desde su percepción impliquen la
posibilidad de que el juego pueda o sea ganado por todos.
Algunos actores del sistema realizan estos juegos con mayor éxito y dependiendo del
proyecto institucional que tenga el jefe de educación se van a priorizar cierto tipo de
juegos de intercambio.
Potenciar estos juegos en educación resulta relevante, ya que permite derribar
comportamientos insulares de los actores y potenciar redes de trabajo efectivas para
mejorar la calidad de los aprendizajes.
En general en el sistema, el intercambio que pareciera ser virtuoso se centra en autonomía
a cambio de resultados, donde los jefes de educación respetan y respaldan las decisiones
de los equipos de gestión de los establecimientos educacionales a cambio de
88
mejoramiento en los resultados de aprendizaje, en la normalización de los
establecimientos y en el clima organizacional de cada unidad educativa.
En este sentido, la elaboración de Planes de mejoramiento, coherentes con los otros
instrumentos de planificación comunal pueden constituirse en una herramienta eficaz para
sistematizar estos juegos de intercambio.
Algunos sostenedores entrevistados han entendido esta lógica de trabajo y han
conformado con los Directores de los establecimientos bajo su dependencia, equipos de
trabajo que se están consolidando y empiezan a obtener resultados positivos tanto para los
objetivos del sostenedor municipal como paral os del director del establecimiento. En
otros municipios, este camino ha sido poco explorado, persistiendo prácticas insulares y
de desconfianza de unos sobre otros que no potencia la existencia de los juegos de
intercambio necesario en el sistema.
El mapa de competencias
El mapa de competencias elaborado por Espínola y Silva (2009), permite clasificar a los
sostenedores de establecimientos educacionales en términos del tipo de gestión que realizan y de
las competencias que se observan en su desempeño. Es así como dependiendo del número y tipo
de competencias nos encontraremos frente a una gestión básica, competente o transformadora.
Esta clasificación resulta útil para categorizar los tipos de sostenedores y definir requerimientos
de personal o de capacitación en aquellas que existan brechas de competencias en el sostenedor.
Sin embargo, al asumir como escenario de análisis, la complejidad del sistema educativo local, la
capacidad de gestionar distintos ámbitos del trabajo educacional (competencias funcionales) y el
buen desempeño de algunas habilidades (competencias conductuales), no resulta del todo
convincente para generar calidad de los aprendizajes y pertinencia local como propiedades
emergentes de la gestión del municipio en materia educativa.
En este sentido, a la luz de los tres juegos prácticos que se identifican en la gestión de los
sostenedores municipales y del tipo de conocimiento estructural y funcional que deben
89
desarrollar estos actores se propone un nuevo mapa de competencias que privilegia lo sistémico
del proceso a fin de propiciar el surgimiento de las propiedades emergentes enunciadas.
Diagrama de Competencias y propiedades emergentes
Aprendizajes de calidad e inserción
local
1. liderazgo
2. Planificación y Gestión
3. Análisis y Uso del conocimiento
técnico y de la Información
Aprendizajes de calidad e
inserción local
Fuente: Elaboración Propia
Al centro del diagrama están las propiedades emergentes que deseamos potenciar en el sistema
educativo municipal: aprendizajes de calidad e inserción local. Para el logro de estas propiedades
emergentes debemos intervenir en los tres juegos prácticos que identificamos en que participan
los sostenedores municipales: de identidad, de poder y de intercambio.
Para poder intervenir en dichos juegos y lograr la aparición de las propiedades emergentes
destacadas el sostenedor municipal debe desarrollar y/o potenciar 3 competencias:
a) liderazgo,
b) capacidad de análisis y uso del conocimiento técnico y la información
c) planificación y gestión.
90
Estas 3 competencias no actúan independientemente sino que se interconectan y se influencian
mutuamente en el desarrollo de los 3 juegos prácticos involucrados.
Describamos cada una de ellas:
- El liderazgo: Entenderemos por liderazgo la capacidad de conseguir los propósitos establecidos
para el equipo que dirige, a partir de la generación de una disposición positiva de sus
colaboradores considerando el desarrollo profesional y personal del equipo.
A partir de esta definición, la concepción de liderazgo que aquí asumiremos dice relación con el
logro de los resultados que el “principal” ha definido para la institución. En el caso de nuestro
estudio, son las metas de calidad de aprendizaje y fortalecimiento de la descentralización (o
pertinencia territorial del sistema educativo) que la sociedad ha relevado en este período para la
educación y del cual los alcaldes debiesen dar cuenta cada cuatro años, si se presentan a la
reelección, a fin de incentivar procesos de accountability en el sistema.
Un segundo componente del liderazgo dice relación con los seguidores o “agentes”, desde la
teoría de la agencia, los cuales se constituyen en los colaboradores del líder para el logro de estos
objetivos y donde ellos mismos se benefician de estos logros (reducción del riesgo moral).
El liderazgo así entendido posee 3 dimensiones, cada una de las cuales considera ciertas
habilidades:
1. Gestión Personal: involucra habilidades de manejo efectivo del tiempo, manejo de la
presión y la adversidad, proactividad e innovación.
2. Área Interpersonal: Comunicación asertiva, manejo de conflictos, gestión de redes,
impacto e influencia, trabajo en equipo, desarrollo de colaboradores
3. Estratégica y de gestión de negocios: Orientación a resultados, gestión del cambio,
gestión estratégica.
- Análisis y Uso del conocimiento técnico y de la información: Un sostenedor debe saber
ciertas cosas para el ejercicio del cargo, y dicha información debe saber utilizarla para conseguir
los objetivos que el sistema le demanda, si nos planteamos como desafío del sistema la
91
generación de resultados de calidad, un sostenedor debe manejar información respecto al
diagnóstico de la población escolar que atiende, al personal de cada uno de los establecimientos,
debe manejar información sobre resultados académicos de los estudiantes de cada escuela, los
puntajes obtenidos en pruebas estandarizadas, debe dominar conceptualmente el marco normativo
que regula su “área de negocio”: Ley General de Educación, Ley de Subvención Preferencial,
Ley de Subvenciones, Estatuto Docente, Contenidos Mínimos Obligatorios por Subsector de
Aprendizaje, Bases y ajustes curriculares, entre otros.
Si a la vez concordamos en que debe lograr generar políticas educativas comunales o locales, el
sostenedor debe conocer y saber usar información respecto a la estructura municipal y el
quehacer de las distintas dependencias de las estructura. En este sentido debe manejar la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades y las tareas que desempeñan Salud, DIDECO, Obras
y Secplac entre otras. Además debe conocer las políticas sectoriales más importantes que se
ejecutan a través de la estructura municipal.
La única manera de aprovechar los recursos endógenos del territorio es primero conocerlos y
dominarlos. Una vez que esto se logra es posible utilizarlos en pos del logro de los objetivos del
sistema y del sostenedor para lo cual sin lugar a dudas requerirá el buen desempeño de las otras
dos competencias involucradas en nuestro modelo: Liderazgo y Planificación y Gestión.
Planificación y Gestión: Esta competencia recoge en lo medular lo planteado por el mapa
elaborado por Espínola Silva y se refiere a la capacidad de gestionar de manera heterogénea los
componentes del sistema.
La heterogeneidad comunal quedó en evidencia en el trabajo de campo realizado, a partir del cual
es posible concluir que los sostenedores no gestionan o no debieran gestionar de igual manera las
competencias identificadas. Estructuralmente la división político-administrativa del país no
considera activos y pasivos de los territorios, por lo que categorizar las comunas, puede ser un
esfuerzo académicamente interesante, pero en materia de políticas públicas poco eficiente. En
este terreno es necesario manejar la heterogeneidad y que por ende, los responsables de
administrar y conducir la educación pública descentralizada manejen información diagnóstica útil
y sepan analizarla y utilizarla estratégicamente a fin de favorecer los cambios que el sistema
requiere.
92
Planificar en términos simples significa identificar las metas que quiero lograr en un plazo
determinado y decidir cómo voy a recorrer el camino que me permita lograrlo. Por su parte,
gestionar significa adecuar los recursos disponibles para el logro de aquellos fines para los cuales
están disponibles dichos recursos.
Bajo estos conceptos es importante que el Director Municipal de Educación sea capaz de
Planificar la educación pública comunal; es decir definir qué quiere lograr, en cuánto tiempo y
con qué medios y para ello utilice de manera estratégica el PLADECO y el PADEM, u otro
instrumento de planificación que le permita monitorear los avances que va alcanzando en este
camino e identificar las brechas a fin de elaborar estrategias remediales oportunamente.
Además, debe ser capaz de gestionar recursos humanos, financieros, de infraestructura y de
equipamiento destinados a educación. En el caso de esta dimensión gestionarlos no significa ser
responsable de su ejecución, sino que significa saber utilizarlos de la mejor manera para el logro
de los objetivos que se ha trazado.
Los temas de gestión técnico-pedagógica y de gestión de proyectos de la categorización
analizada, pueden ser homologables a la ejecución de programas educativos ministeriales (lógica
de los noventa) y de planificaciones institucionales insertas en la Subvención preferencial.
En esta dimensión es importante que el Director de Educación desarrolle las competencias para
realizar el tránsito de los primeros a los segundos; es decir gestionar los recursos disponibles en
pos de los objetivos estratégicos y las definiciones programáticas que la propia comunidad
educativa se define.
El buen desempeño de estas competencias por parte de los Directores de Educación les permitirá
intervenir en los juegos prácticos que se le presentan y actuar sobre la complejidad del sistema
para el logro de los propósitos estratégicos del sistema educativo.
Si asumimos estas 3 competencias esenciales como estratégicas en el desempeño de los
responsables de la educación pública descentralizada, su intervención en los juegos prácticos se
potenciará, avanzando de esta manera en el logro de aprendizajes de calidad en contextos
territorialmente descentralizados.
93
De acuerdo a nuestro modelo, el ejercicio de un liderazgo que considera competencias análisis y
uso de la información y de Planificación y gestión, permite al director de educación municipal
posicionarse entre sus colaboradores y en la estructura municipal con una identidad dotada de
expertise e influencia que no corresponde necesariamente a la posición funcional que ocupa en el
organigrama institucional y por ende conseguir el impacto e influencia que requiere para el logro
de los objetivos del sistema. En las entrevistas realizadas, los casos del Gerente de la Corporación
de Educación de Maipú y la Directora de Educación de Estación Central son paradigmáticos de
esta situación, por lo que en los juegos de identidad a los que se ven expuestos, su desempeño es
siempre positivo y funcional a los objetivos del sistema.
Para un Director de Educación Municipal constituirse en un actor con más o menos poder dentro
de la estructura municipal tendrá incidencia en la probabilidad que éste tiene de alcanzar los
desafíos que se ha propuesto o que le ha encomendado el Alcalde. Para esto, resulta de vital
importancia, junto con el ejercicio del liderazgo, el buen desempeño de las competencias de
Planificación y Gestión, es decir, si los Directores de Educación deben ser capaces de incidir en
la formulación estratégica del PLADECO y del PADEM comunal y de gestionar recursos y
proyectos de mejoramiento educativo. Si este administrador municipal de educación interviene de
esta manera en los juegos de poder a los que se ve enfrentado en el ejercicio de su cargo, el
resultado de este juego le será positivo para la modificación de aquellas prácticas indeseables en
el sistema.
Los Juegos de Intercambio, se relacionan básicamente con el ejercicio de las competencias del
liderazgo vinculadas al área interpersonal y al saber usar la información disponible. En este
juego, el director de educación municipal, puede fortalecer la lealtad y el desarrollo de sus
colaboradores a fin de modificar prácticas vinculadas con la insularidad en la gestión de los
sistemas complejos. El caso de Peñalolén puede ejemplificar este juego, en términos de la
interrelación del Director de educación y los directores de los establecimientos educacionales.
94
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![Diccionario Competencias Conductuales[1]](https://img.pdfslide.es/doc/110x75/5571fbdd497959916995ffe1/diccionario-competencias-conductuales1.jpg)
