UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA

FACULTADE DE CIENCIAS POLÍTICAS E SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA E DA ADMINISTRACIÓN

Tesis Doctoral

CAMBIO Y CONTINUIDAD EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA HACIA MARRUECOS: DE LA POLÍTICA DE EQUILIBRIOS A LA POLÍTICA GLOBAL (1982-1996)

UXÍA LEMUS DE LA IGLESIA

Director: Prof. Dr. Rafael García Pérez

Santiago de Compostela 2005

UNIVERSIDADE DE SANTIAGO DE COMPOSTELA

FACULTADE DE CIENCIAS POLÍTICAS E SOCIAIS

DEPARTAMENTO DE CIENCIA POLÍTICA E DA ADMINISTRACIÓN

Tesis Doctoral

CAMBIO Y CONTINUIDAD EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA HACIA MARRUECOS: DE LA POLÍTICA DE EQUILIBRIOS A LA POLÍTICA GLOBAL (1982-1996)

Tesis Doctoral que, bajo la dirección del Prof. Dr. Rafael GARCÍA PÉREZ, Profesor titular de Relaciones Internacionales de la Universidad de Santiago de Compostela, y la tutoría del Prof. Dr. Ramón MÁIZ SUÁREZ, Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad de Santiago de Compostela, presenta la Licenciada en Ciencias Políticas y de la Administración Doña Uxía LEMUS DE LA IGLESIA, a efectos de obtener el Grado de Doctor en Ciencia Política.

Vº Bº Vº Bº

El Director El Tutor La Doctoranda

A LA MEMORIA DE MI ABUELA

ÍNDICE

__________________________________________________________

CUADROS, GRÁFICOS Y MAPAS 1 SIGLAS Y ABREVIATURAS 5 INTRODUCCIÓN 9 1.- Objeto de estudio y objetivos de la investigación 9 2.- Marco teórico de la investigación 24 3.- Consideraciones metodológicas 38 4.- Organización y estructura del trabajo 47

PRIMERA PARTE LOS ANTECEDENTES DE LA POLÍTICA EXTERIOR GLOBAL

I.- COLONIALISMO Y FRANQUISMO 53 1.- Las relaciones hispano-marroquíes durante la etapa colonial 54

1.1.- La subordinación a Francia en el Norte de África y la política colonial española 64

2.- La etapa postcolonial: desde la independencia marroquí hasta la transición española a la democracia 78 2.1. - La cuestión del Sahara Occidental 86 II.- LA TRANSICIÓN ESPAÑOLA Y LA POLÍTICA EXTERIOR HACIA MARRUECOS 99 1.- La política de equilibrios hacia Marruecos 101

1.1.- Principios y objetivos 102 1.2.- Instrumentos 106

2.- La vinculación entre contenciosos 108 2.1.- El Sahara Occidental 109 2.2.- La africanidad de las islas Canarias 118 2.3.- Otras cuestiones territoriales: Ceuta y Melilla 121 2.4.- La pesca y los cítricos 128

3.- El diálogo político durante la política de equilibrios 135 4.- El acercamiento a Marruecos (1981-1982) 141

SEGUNDA PARTE

LA POLÍTICA EXTERIOR DURANTE LOS GOBIERNOS DEL PSOE (1982-1996)

III.- LÍNEAS GENERALES DE LA POLÍTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS SOCIALISTAS (1982-1996) 153 1.- España como potencia media 154 2.- La plena inserción de España en la sociedad internacional (1982-1986) 156

2.1.- Política de seguridad de España: la OTAN 161 2.2.- La adhesión a las Comunidades Europeas 168

3.- Los cambios en la política exterior de España (1986-1996) 173 3.1.- La europeización de la política exterior 174 3.2.- La búsqueda de influencia internacional 176 3.3.- La política de seguridad y defensa de España 184

IV.- EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES EN LA POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA: EL CASO DE MARRUECOS (1982-1996) 192 1.- La unidad decisional central 196

1.1.- El presidente del Gobierno: figura principal en la toma de decisiones 196 1.2.- Los ministros de Asuntos Exteriores 202

1.2.1.- Fernando Morán (1982-1985) 202 1.2.2.- Francisco Fernández Ordóñez (1985-1992) 206 1.2.3.- Javier Solana (1992-1995) y Carlos Westendorp (1995-1996) 208

1.3.- Los gabinetes en la toma de decisiones 209 1.3.1.- El Gabinete de la Presidencia de Gobierno 212

2.- Las unidades decisionales subordinadas 220 2.1.- La fisiología del Ministerio de Asuntos Exteriores 221

2.1.1.- El Ministerio de Asuntos Exteriores durante la primera legislatura socialista 223 2.1.2.- La reforma de 1985 227 2.1.3.- Las reformas del Ministerio posteriores a 1985 232

2.2.- Los órganos periféricos de la Administración del Estado en el exterior 236 2.3.- Otros actores no gubernamentales con influencia en la política exterior 243

TERCERA PARTE

LA POLÍTICA EXTERIOR DE ESPAÑA HACIA MARRUECOS (1982-1996) V.- LA POLÍTICA EXTERIOR GLOBAL: ANÁLISIS DE CONTENIDO 249 1.- Variables a estudiar: rol, status, identidad, imagen 249 2. - Los fundamentos ideológicos de la política global: el pensamiento de Fernando Morán 256 3.- De la política de equilibrios a la política global hacia Marruecos 261

3.1.- Principios 265 3.2.- Objetivos 270 3.3.- Instrumentos 278

4.- Identificación de las concepciones dominantes en la política global 283 4.1.- El rol de España 284 4.2.- La imagen estereotipada de Marruecos 290

VI.-LA ETAPA DE LA DEFINICIÓN DEL DISCURSO (1982-1986) 297 1.-El contexto estratégico de las relaciones hispano-marroquíes (1982-1986) 298

1.1.- El contexto estratégico exterior: Francia y EE.UU. 298 1.2.- El contexto estratégico magrebí: Sahara Occidental, Argelia y Libia 305

2.- Instrumentos bilaterales: diálogo político (1982-1986) 313 3.- Instrumentos bilaterales: cooperación española hacia Marruecos (1982-1986) 321

3.1.- La cooperación no financiera 322 3.2.- La cooperación financiera 324 3.3.- La cooperación militar 330

4.- Incidencia de la adhesión de España a las Comunidades Europeas en las relaciones con Marruecos 333

VII.- LA ETAPA DE LA APLICACIÓN (1986-1996) (I): EL DIÁLOGO POLÍTICO 344 1.- Cambios en el contexto internacional y su influencia en las relaciones hispano-marroquíes 344

1.1.- El acercamiento intramagrebí 345 1.2.- La liberalización del régimen marroquí 350

2.- Los instrumentos bilaterales: el diálogo político 357 2.1.- La intensificación del diálogo político (1986-1989) 359 2.2.- La institucionalización del diálogo político (1989-1993) 363

2.2.1.- La visita a España de Hassan II 365 2.2.2.- La crisis del Golfo y las relaciones hispano-marroquíes 371 2.2.3.- El Tratado de amistad, buena vecindad y cooperación de 1991 376

2.3.- El diálogo político durante la crisis bilateral (1994-1996) 387 VIII.- LA ETAPA DE LA APLICACIÓN (1986-1996) (II): LA POLÍTICA DE COOPERACIÓN 397 1.- Cambios generales en la política de cooperación (1986-1996) 398 2.- La cooperación española hacia Marruecos (1986-1996) 403

2.1.- La cooperación económico-financiera con Marruecos 406 2.1.1.- Los Acuerdos bilaterales de cooperación 406 2.1.2.- Los créditos FAD 409

2.2.- La cooperación no financiera 414 2.3.- La cooperación militar 424

3.- Los proyectos de enlace intercontinental 432 3.1.- El enlace fijo en el estrecho de Gibraltar 433 3.2.- Las conexiones energéticas 436

3.2.1.- El gasoducto Magreb/Europa 436 3.2.2.- La interconexión eléctrica entre Marruecos y España 440

IX.- LA ETAPA DE LA APLICACIÓN (1986-1996) (III): LOS INSTRUMENTOS MULTILATERALES 443 1.- La acción de España hacia el Magreb en la Unión Europea (1986-1996) 444

1.1.- La propuesta de una Conferencia sobre la Seguridad y la Cooperación en el Mediterráneo y sus problemas (1989-1991) 445 1.2.- La Política Mediterránea Renovada (1990-1993) 452 1.3.- El Acuerdo de asociación UE-Marruecos y la Conferencia de Barcelona (1994-1996) 460

1.3.1.- Las negociaciones del Acuerdo de asociación UE-Marruecos 464 1.3.2.- Los preparativos y la celebración de la Conferencia Euromediterránea de Barcelona 470

2.- El papel de España en el giro mediterráneo de otras organizaciones internacionales 479

2.1.- La Unión Europea Occidental 480 2.2.- La Organización del Tratado del Atlántico Norte 485 2.3.- La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa 495 2.4.- Las Cumbres MENA 500

CUARTA PARTE ESTUDIOS DE CASO

X.- CUESTIONES TERRITORIALES 505 1.- La política exterior de los Gobiernos socialistas ante el conflicto del Sahara Occidental 507

1.1.- La llegada de los socialistas al poder en España y el Sahara Occidental (1982-1986) 509 1.2.- La acción exterior de España ante el Plan de Paz para el Sahara Occidental (1986-1996) 514 1.3.- La política de cooperación con los saharauis 526

2.- Las reivindicaciones de Marruecos sobre Ceuta y Melilla 530 2.1.- La multilateralización de la reivindicación marroquí (1982-1986) 531

2.1.1.- La Ley de Extranjería de 1985 539 2.2.- La bilateralización y el apaciguamiento (1987-1994) 546

2.2.1.- La aplicación del Acuerdo de Schengen y el aumento de la emigración marroquí hacia España 551

2.3.- Los Estatutos de Autonomía de Ceuta y Melilla y el resurgimiento de la reivindicación marroquí (1994-1996) 570

XI.- CUESTIONES ECONÓMICAS: INVERSIONES, COMERCIO Y PESCA 581 1.- Las inversiones directas españolas en Marruecos 582

1.1.- Las inversiones españolas en Marruecos durante la primera legislatura socialista (1982-1986) 583 1.2.- El crecimiento de las inversiones españolas en Marruecos (1987-1996) 586

2. - Las relaciones comerciales hispano-marroquíes 595 2.1.- Los intercambios comerciales durante la primera legislatura socialista (1982-1986) 596 2.2.- El crecimiento de los intercambios comerciales (1986-1996) 602

3.- Las relaciones hispano-marroquíes en materia de pesca 620 3.1.- El Acuerdo de pesca de 1983 621 3.2.- El endurecimiento progresivo de las negociaciones de los Acuerdos comunitarios de pesca con Marruecos (1988-1995) 627

3.2.1.- El Acuerdo de 1988 628 3.2.2.- El Acuerdo de 1992 636 3.2.3.- El Acuerdo de 1995 640

CONCLUSIONES 655 ANEXOS 663 I.- Cronología de las relaciones hispano-marroquíes (1982-1996) 663 II.- Cooperación de España con Marruecos (1987-1996) (sectores, entidad, cuantía en pesetas) 671 III.- Cooperación de España con Marruecos (1988-1996) (entidad, proyecto, financiación) 677 IV.- Cooperación de España con los saharauis (1989-1996) (sectores, entidad, cuantía en pesetas) 691 V.- Acuerdo de cooperación en materia de pesca marítima entre España y Marruecos de 1 de agosto de 1983 693

VI.- Acuerdo de cooperación económica y financiera entre España y Marruecos de 29 de junio de 1988 697 VII.- Convenio en el ámbito de la defensa entre España y Marruecos de 27 de septiembre de 1989 704 VIII.- Tratado de amistad, buena vecindad y cooperación entre España y Marruecos de 4 de julio de 1991 706 IX.- Intervención del ministro de Asuntos Exteriores Francisco Fernández Ordóñez en la reunión sobre la región del Mediterráneo de la CSCE, Palma de Mallorca, 24/9/1990 710 X.- Documento de trabajo sobre política mediterránea que presentó el ministro de Asuntos Exteriores Francisco Fernández Ordóñez a sus homólogos comunitarios (febrero de 1992)- Informe Dezcallar 713 XI.- Artículo de Javier Solana “Hacia una nueva arquitectura mediterránea”, El País, 18/7/1994 718 FUENTES PRIMARIAS Y BIBLIOGRAFÍA 721 1.- Fuentes primarias 721

1.1.- Documentos no editados 721 1.2.- Documentos editados 722

1.2.1.- Documentos españoles 722 1.2.2.- Documentos marroquíes 725 1.2.3.- Otros 726

1.3.- Material en Internet 726 1.4.- Memorias, testimonios, recuerdos 731 1.5.- Entrevistas 732

2.- Bibliografía 733 2.1.- Monografías 733 2.2.- Tesis Doctorales, proyectos de investigación 752 2.3.- Artículos 754 2.4.- Colecciones de publicaciones periódicas 779

2.4.1.- Publicaciones españolas 779 2.4.2.- Publicaciones marroquíes 780 2.4.3.- Publicaciones francesas 780 2.4.4.- Otras 780

CUADROS, GRÁFICOS Y MAPAS

1

CUADROS, GRÁFICOS Y MAPAS

A.- CUADROS Cuadro 1 - Rol mediador de los procesos de decisión en el cambio de política exterior según Ch.F.Hermann 28 Cuadro 2 - Causas dinámicas del cambio en la política exterior según J.Gustavsson 29 Cuadro 3 - Modelo de W. Carlsnaes de explicación de una acción de política exterior 35 Cuadro 4 - Estabilizadores de la política exterior según K. Goldmann 36 Cuadro 5 - Esquema teórico de la Tesis Doctoral 37 Cuadro I.1 - Comparación entre los regímenes existentes en el Marruecos español, España y el Marruecos francés 74 Cuadro IV.1 - Las unidades decisionales en la política exterior de España 194 Cuadro IV.2 - Tipología del liderazgo de Hermann, Preston, Korany y Shaw 200 Cuadro IV.3 - Tipología del liderazgo de Kaarbo 201 Cuadro IV.4 - Gabinete de Presidencia del Gobierno español (1989-1996) 216 Cuadro IV.5 - Órganos de la política exterior de España hacia Marruecos (1982-1985) 227 Cuadro IV.6 - Órganos de la política exterior de España hacia Marruecos (1985-1988) 230 Cuadro IV.7 - Órganos de la política exterior de España hacia Marruecos (1988-1996) 234 Cuadro V.1 - Tipología de roles de Holsti 252 Cuadro V.2 - Tipología de imágenes estereotipadas de Herrmann y Fischerkeller 253 Cuadro V.3 - Textos analizados sobre la política exterior de España con Marruecos (por tipo y año) 254 Cuadro V.4 - Textos analizados sobre la política exterior de España con Marruecos (por cargo) 255 Cuadro V.5 - Roles de España en la política global hacia Marruecos (1982-1996) 289 Cuadro VI.1 - Asistencia militar americana a Marruecos (1980-1983) (millones de dólares) 302 Cuadro VI.2 - Acuerdos bilaterales hispano-marroquíes (1982-1986) 314 Cuadro VI.3 - Evolución del número de profesores en centros españoles en Marruecos (1982-1986) 324 Cuadro VI.4 - Créditos FAD concedidos a Marruecos (1982-1986) 326 Cuadro VI.5 - Líneas de créditos FAD concedidos a Marruecos (1982-1986) 327 Cuadro VI.6 - Exportaciones españolas de material de defensa a Marruecos (1980-1986) (millones de pesetas) 333 Cuadro VI.7 - Comercio exterior de Marruecos con la CEE (1958-1986) (millones ecus) 335 Cuadro VI.8 - Tasa de autoaprovisionamiento de la CEE-9 y CEE-12 para frutas y legumbres (%) 336 Cuadro VII.1 - Acuerdos bilaterales hispano-marroquíes (1986-1996) 358 Cuadro VIII.1 - Cooperación de España con Marruecos (1987-1996) 405 Cuadro VIII.2- Créditos FAD a Marruecos (1987-1995) 411 Cuadro VIII.3 - Operaciones de créditos FAD a Marruecos (1987-1995) 412 Cuadro VIII.4 - Financiación del Instituto Cervantes en Marruecos (1992-1996) 419

CUADROS, GRÁFICOS Y MAPAS

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Cuadro VIII.5 - Financiación de los centros del Instituto Cervantes en Marruecos (1992-1996) (millones de pesetas) 420 Cuadro VIII.6 - Becas y lectorados en la cooperación española hacia Marruecos (1989-1996) (pesetas) 421 Cuadro VIII.7 - Exportaciones españolas de material de defensa a los países del Magreb (1991-1996) (miles de pesetas) 430 Cuadro X.1 - Cooperación Administración central de España con saharauis (1989-1996) 528 Cuadro X.2 - Cooperación española con los saharauis y el Magreb (1989-1996) 529 Cuadro X.3 - Población musulmana de Ceuta y Melilla según documento que acredite su identidad (1986) 541 Cuadro X.4 - Marroquíes residentes en España (1980-1996) 552 Cuadro X.5 - Regularización de marroquíes en España (1991-1996) 561 Cuadro X.6 - Extranjeros ilegales en España (1990-1996) 564 Cuadro X.7 - Envío de fondos efectuados por los marroquíes residentes en el exterior (1990-1996) (%) 567 Cuadro X.8 - Marroquíes residentes en países europeos de la OCDE (1994) 568 Cuadro X.9 - ¿Cree vd. que actualmente existe algún país que amenace seriamente la paz de España? En caso de respuesta afirmativa, ¿cuál es ese país? 577 Cuadro X.10 - ¿Considera vd. que Ceuta y Melilla deberían mantenerse como ahora, es decir, plazas de soberanía española, tener un estatuto especial o integrarse en el Reino de Marruecos? 578 Cuadro XI.1 - Inversiones extranjeras en Marruecos según país de origen (1980-1986) (porcentaje sobre total) 585 Cuadro XI.2 - Comparación inversiones en Marruecos/ total inversiones españolas (1987-1996) 593 Cuadro XI.3 - Inversiones extranjeras en Marruecos según país de origen (1987-1996) (porcentaje sobre total) 593 Cuadro XI.4 – Inversiones españolas en el Magreb (1987-1996) (millones de pesetas) 594 Cuadro XI.5 - Importaciones españolas procedentes de Marruecos (1980-1986) 598 Cuadro XI.6 - Exportaciones españolas hacia Marruecos (1980-1986) 598 Cuadro XI.7 – Importaciones españolas procedentes de Marruecos por productos (1983-1986) (porcentaje sobre total) 599 Cuadro XI.8 - Exportaciones españolas hacia Marruecos por productos (1983-1986) (porcentaje sobre total) 600 Cuadro XI.9 - Importaciones marroquíes procedentes de países de la CEE (1980-1986) (% sobre las importaciones totales) 600 Cuadro XI.10 - Exportaciones marroquíes hacia países de la CEE (1980-1986) (% sobre las exportaciones totales) 601 Cuadro XI.11 - Importaciones españolas procedentes de Marruecos (1987-1996) 603 Cuadro XI.12 - Exportaciones españolas hacia Marruecos (1987-1996) 604 Cuadro XI.13 - Importaciones españolas procedentes del Magreb (1987-1996) (millones de pesetas) 604 Cuadro XI.14 - Exportaciones españolas hacia el Magreb (1987-1996) (millones de pesetas) 605 Cuadro XI.15 - Calendario de desarme arancelario aplicado por España a los productos de importación de terceros países 607 Cuadro XI.16 - Calendario de desarme arancelario aplicado por España a los productos agrícolas de países terceros 609

CUADROS, GRÁFICOS Y MAPAS

3

Cuadro XI.17 - Calendario de desarme arancelario especial aplicado por España a ciertos productos de países terceros 610 Cuadro XI.18 - Protocolos financieros CEE-Marruecos (1976-1996) (millones de ecus) 610 Cuadro XI.19 - Protocolo adicional del Acuerdo relativo a transportes internacionales de mercancías de marzo de 1988 612 Cuadro XI.20 - Contingentes y períodos en productos agrícolas incluidos en el Acuerdo asociación UE/Marruecos 614 Cuadro XI.21 - Variación media anual de las importaciones españolas procedentes de Marruecos (1967-1995) (%) 617 Cuadro XI.22 - Variación media anual de las exportaciones españolas hacia Marruecos (1967-1995) (%) 617 Cuadro XI.23 - Distribución porcentual de las importaciones marroquíes entre los miembros comunitarios (1967-1995) 618 Cuadro XI.24 - Distribución porcentual de las exportaciones marroquíes entre los miembros comunitarios (1967-1995) 619 Cuadro XI.25 - Toneladas autorizadas en los Acuerdos de pesca (1983-1995) 649 Cuadro A - Conceptos política de equilibrios/política global 657 Cuadro B - Estabilizadores de la política exterior global (1982-1996) 660

B.- GRÁFICOS

Gráfico VIII.1 - Cooperación de España con Marruecos (1987-1996) (millones de pesetas) 404 Gráfico VIII.2 - Principales componentes en la cooperación de España con Marruecos (1987-1996) 415 Gráfico VIII.3 - Principales entidades financiadoras en la cooperación de España con Marruecos (1987-1996) 415 Gráfico VIII.4 - Principales Ministerios en la cooperación de España con Marruecos (1987-1996) 416 Gráfico X.1 - Cooperación Administración central de España con saharauis (1989-1996) (sectores) 529 Gráfico X.2 - Evolución de las inscripciones de marroquíes en el Consulado de España en Marruecos (1960-1990) 553 Gráfico X.3 – Fondos enviados por los marroquíes residentes en España (1982-1996) (millones de dirhams) 567 Gráfico XI.1 - Inversiones españolas en Marruecos (1982-1986) (millones de dirhams) 584 Gráfico XI.2 - Evolución de las inversiones españolas en Marruecos (1987-1996) (millones de pesetas) 587 Gráfico XI.3 - Evolución de los intercambios económicos hispano-marroquíes (1982-1996) (millones de pesetas) 619

C.- MAPAS

Mapa I.1 - El Gran Marruecos según Allal el Fassi 80 Mapa I.2 - Etapas de la descolonización de Marruecos 83 Mapa II.1 – Muros defensivos de Marruecos en el Sahara Occidental 116 Mapa VIII.1 - Red básica de gasoductos de la Península Ibérica (2002) 436 Mapa X.1 - Despliegue de MINURSO 518

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SIGLAS Y ABREVIATURAS

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SIGLAS Y ABREVIATURAS AA.EE. Asuntos Exteriores AECI Agencia Española de Cooperación Internacional (MAE) AECI-GAB Gabinete de la AECI AGNU Asamblea General de Naciones Unidas AP Alianza Popular ATDPEE Actividades, Textos y Documentos de la Política Exterior Española BEI Banco Europeo de Inversiones BOCG Boletín Oficial de las Cortes Generales BOE Boletín Oficial del Estado CAD Comité de Ayuda al Desarrollo CC Coalición Canaria CC.EE. Comunidades Europeas CDS Centro Democrático y Social CEE Comunidad Económica Europea CESEDEN Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional CIHEAM Centro Internacional de Altos Estudios Agronómicos Mediterráneos CPE Cooperación Política Europea CSCE Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en Europa CSCM Conferencia sobre la Seguridad y Cooperación en el Mediterráneo CSIC Centro Superior de Investigaciones Científicas (MEC) CSNU Consejo de Seguridad de Naciones Unidas DGBAA Dirección General de Bellas Artes y Archivos (MEC) DGC Dirección General de Costas (MOPT) DGCAR Dirección General de Carreteras (MOPT) DGEN Dirección General de Enseñanza (MDE) DGIGN Dirección General del Instituto Geográfico Nacional (MOPT) DGRCC Dirección General de Relaciones Culturales y Científicas (MAE) DGRPI Dirección General de Relaciones Pesqueras Internacionales (MAPA) DGSPA Dirección General de Sanidad de la Producción Agraria (MAPA) DGTT Dirección General de Transportes Terrestres (MOPT) DGVUA Dirección General para la Vivienda, el Urbanismo y la Arquitectura

(MOPT) DIGENPOL Dirección General de Enseñanza (MDE) FAD Fondo de Ayuda al Desarrollo FAR Fuerzas Armadas Reales FMI Fondo Monetario Internacional FP Frente Polisario FPA Foreign Policy Analysis GB Gobierno Balear GC Gobierno Canario GENCAT Generalitat de Cataluña GENVAL Generalitat de Valencia GN Gobierno Navarro GV Gobierno Vasco IC Instituto Cervantes (MAE) ICMA Instituto de Cooperación con el Mundo Árabe (MAE)

SIGLAS Y ABREVIATURAS

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ICMAMPD Instituto de Cooperación con el Mundo Árabe, Mediterráneo y Países en Desarrollo (MAE)

ICMAMPD-1 Subdirección General de Países Árabes y Mediterráneos del ICMAMPD

ICONA Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza (MAPA) IEEE Instituto Español de Estudios Estratégicos (MDE) IHAC Instituto Hispano-Árabe de Cultura (MAE) IMUJ Instituto de la Mujer (MAS) INIA Instituto Nacional de Investigación Tecnológica y Alimentaria

(MAPA) INSALUD Instituto Nacional de la Salud (MSC) IU Izquierda Unida JA Junta de Andalucía JCC-LM Junta de Comunidades Castilla-La Mancha JCL Junta de Castilla-León JEX Junta de Extremadura LO Ley Orgánica MAE Ministerio de Asuntos Exteriores MAPA Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación MAS Ministerio de Asuntos Sociales MDE Ministerio de Defensa MEC Ministerio de Educación y Ciencia MEH Ministerio de Economía y Hacienda MENA Cumbres Oriente Medio y África del Norte MICT Ministerio de Industria, Comercio y Turismo MIE Ministerio de Industria y Energía MINURSO Misión de Naciones Unidas para el Referéndum del Sahara Occidental MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes MPAIAC Movimiento para la Autodeterminación e Independencia del

Archipiélago Canario MSC Ministerio de Sanidad y Consumo OCDE Organización de Cooperación y Desarrollo Económico ONU Organización de Naciones Unidas OSCE Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa OTAN Organización del Tratado del Atlántico Norte OUA Organización para la Unidad Africana PA Principado de Asturias PAC Política Agrícola Común PACI Plan Anual de Cooperación Internacional PE Parlamento Europeo PEC Plan Estratégico Conjunto PECOS Países del Este y Centro de Europa PESC Política Exterior y de Seguridad Común PGM Política Global Mediterránea PMR Política Mediterránea Renovada PP Partido Popular PSOE Partido Socialista Obrero Español PTM Países Terceros Mediterráneos PVD Países en Vía de Desarrollo RASD República Árabe Saharaui Democrática

SIGLAS Y ABREVIATURAS

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RD Real Decreto RM Región de Murcia RR.II. Relaciones Internacionales SEA Servicio de Extensión Agraria (MAPA) SECIPI Secretaría de Estado para la Cooperación Internacional y para

Iberoamérica (MAE) SGA Secretaría General de Alimentación (MAPA) SGPM Secretaría General de Pesca Marítima (MAPA) SGPMA Secretaría General de Producciones y Mercados Agrarios (MAPA) SGRI Subdirección General de Relaciones Internacionales SGT Secretaría General Técnica SGTU Secretaría General de Turismo (MIE) TIJ Tribunal Internacional de Justicia UCD Unión de Centro Democrático UE Unión Europea UEO Unión Europea Occidental UMA Unión del Magreb Árabe

INTRODUCCIÓN

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INTRODUCCIÓN 1.- OBJETO DE ESTUDIO Y OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN El trabajo de investigación que presentamos para la obtención del grado de Doctor en Ciencias Políticas tiene por título Continuidad y cambio en la política exterior de España hacia Marruecos: de la política de equilibrios a la política global (1982-1996). Es necesario, en primer lugar, definir qué entendemos por política exterior. En este sentido, podemos encontrar diversas conceptualizaciones, de las que escogemos algunas que pueden servir de ejemplo de las diferentes visiones existentes de este mismo objeto de estudio. Las diversas aproximaciones clásicas a la definición de política exterior se resumen en el siguiente párrafo:

We can talk about foreign policy at many different levels. There is the pragmatist’s definition, that foreign policy is whatever governments do in dealing with foreign governments. There is the diplomatic definition, of foreign policy as the general orientation of one government towards other governments: building alliances and coalitions in pursuit of defined national interests and preferred models of international order. And there is the “grand strategy” definition, that foreign policy is about national identity itself: about the sources of national pride, the characteristics which distinguish a country from its neighbours, the core elements of sovereignty it seeks to defend, the values it stands for and seeks it promote abroad.1

Una de las definiciones más sencillas, y que se puede encuadrar dentro de un enfoque instrumentalista, es la del profesor francés, F. Charillon, que define la política exterior como “l’instrument par lequel l’Etat tente de façonner son environnement politique international”2. Para Cohen y Harris,

1 WALLACE, W., 1991, “Foreign Policy and National Identity in the United Kingdom”, International Affairs, 67/1: 65. 2 CHARILLON, F., 2002, “Introduction”, en CHARILLON, F. (dir.), Politique étrangère: nouveaux regards, París: Presses de Sciences Po: 13.

INTRODUCCIÓN

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en cambio, la política exterior, desde una óptica claramente constructivista, es:

[A] set of goals, directives or intentions, formulated by persons in official or authoritative positions, directed at some actor or condition in the environment beyond the sovereign nation state, for the purpose of affecting the target in the manner desired by the policy-makers. 3

En el ámbito académico español, también encontramos definiciones sobre la política exterior de un Estado, como la que ofrece Juan Carlos Pereira, a la vez sintética y clásica:

La acción que cada Estado desarrolla en el plano internacional. Esa acción puede desenvolverse de forma bilateral, respecto a cada uno de los miembros de la comunidad internacional, o en forma multilateral, en el seno de las Organizaciones Internacionales.4

Como definición que más se acerca a nuestra visión de la política exterior, recogemos la de Christopher Hill, para el que la política exterior es “the sum of official external relations conducted by an independent actor (usually a state) in international relations”5. En la definición de Hill, nos encontraríamos con una buena delimitación del concepto. Por un lado, la política exterior –policy- sería un conjunto de políticas -politics-, nunca una única acción puede ser considerada política exterior6. Además Hill ofrece una buena diferenciación entre las esferas internas e internacionales, aún partiendo de su intrínseca complementación. Finalmente, la expresión relaciones externas oficiales incluye el conjunto de las relaciones públicas, entre las que destacan las gubernamentales.

3 COHEN, B.C. /HARRIS, S.A., 1975, “Foreign Policy”, en GREENSTEIN, F.I./ POLSBY, N. (eds.), Handbook of Political Science, Reading: Addison Wesley: 318. 4 PEREIRA, J.C., 1982, Introducción al estudio de la política exterior de España (siglos XIX y XX), Madrid: Akal: 24. 5 HILL, Ch., 2003, The Changing Politics of Foreign Policy, Hampshire: Palgrave Macmillan: 3. 6 Recordemos que policy puede ser definido como programa de acción, plan, frente a politics, que hace referencia al proceso y método de decisión de grupos de seres humanos: Véase al respecto, VILAS NOGUEIRA, J., 1994, Introducción a la Ciencia Política. Definición de Ciencia Política y conceptos básicos, Santiago de Compostela: Tórculo: 43.

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El objeto de estudio de esta Tesis Doctoral es la política exterior de España hacia Marruecos durante el período comprendido entre los años 1982 a 1996. A fin de dotar de coherencia e inteligibilidad a la investigación, es necesario realizar ciertas delimitaciones sobre este objeto de estudio En primer lugar, debemos señalar que estamos hablando de política exterior de España, es decir, de la acción que dicho Estado desarrolla en el plano internacional. Por tanto, nos centramos sólo en la política estatal, sin entrar en otro tipo de acciones realizadas por actores no estatales, señaladas sólo en la medida que sean promovidas por una acción exterior del Estado (como, por ejemplo, es el caso de los créditos de fomento a la inversión española en el extranjero). Podría parecer que, por esta elección, nuestro objeto de estudio queda muy limitado y no nos ofrece una visión completa de las relaciones hispano-marroquíes. Desde los años setenta, buena parte de las reflexiones teóricas sobre política internacional señalan la necesidad de completar el estudio del Estado como único actor de las Relaciones Internacionales, debido principalmente al fenómeno creciente de la interdependencia (o globalización en un término más reciente) y a la aparición de actores no estatales con acción exterior7. Creemos que más allá de la aparición de nuevas formas de Relaciones Internacionales, el Estado sigue siendo el actor principal en el estudio de la política exterior8, y ello por varias razones, unas de tipo general y otras de tipo más específico, que podemos relacionar con la investigación realizada.

7 Ver, por ejemplo, KEOHANE, R./ NYE, J., 1977, Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston: Little Brown. Una aportación a los límites del transnacionalismo es la de RISSE-KAPPEN, T., 1994, “Ideas do not float freely: transnational coalitions, domestic structures, and the end of the cold war”, International Organization, 48/2: 185-214. Una buena revisión de la bibliografía más reciente sobre los efectos de la globalización en la política exterior se encuentra en: CHONG, A., 2002, “The Post-International Challenge to Foreign Policy: Signposting ‘Plus non-state’ Politics”, Review of International Studies, 28: 783-795. 8 Ello no implica que el concepto de Estado sea igual al que existía antes del siglo XX. Kahler indica al respecto lo siguiente (KAHLER, M., 1998, “Rationality in International Relations”, International Organization, 52/4: 919): “The questioning of reason deepened in the twentieth century as modern psychology undermined the image of a unified and rational self. Democratic politics meant that the phantom of an elitist and state-centered rationality would remain elusive”.

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Por un lado, y de forma general, el Estado sigue acumulando la mayoría de los recursos necesarios, materiales y no materiales, para llevar a cabo una acción exterior. El Estado sigue siendo el principal actor a estudiar dentro de las Relaciones Internacionales, aunque no se deben obviar otros actores, tanto no estatales (socioeconómicos) como subestatales (por ejemplo, en el caso de España, las Comunidades Autónomas).

Ya más concretamente, y relacionado con nuestro análisis, es evidente que en las relaciones con Marruecos y durante el período a estudiar, el principal actor ha sido el Estado que, a través de su cambio de política, ha promovido todo un nuevo conjunto de nexos entre ambos países. En nuestro caso, y fundamentalmente a través del fortalecimiento de la política de cooperación, el Estado ha vigorizado, y en algunos casos, ha creado nuevos vínculos entre actores no estatales o subestatales a nivel bilateral. En nuestro caso estudiamos el proceso de la política exterior centrándonos en el core executive, en la terminología utilizada por Rhodes y Dunleavy, que se refiere a todas aquellas organizaciones y procedimientos que coordinan las políticas gubernamentales centrales, actuando como árbitros finales en los conflictos entre las diferentes partes de la maquinaria gubernamental9. Como ya hemos señalado anteriormente, dentro del ámbito general de la política exterior de España el tema específico escogido para desarrollar la investigación es la política de España hacia Marruecos. La razón para elegir la política marroquí y no la norteafricana en su conjunto es simple: consideramos que la intención española de definir una política exterior hacia el Magreb escondía, y sigue escondiendo, la aspiración de mejorar las relaciones con Marruecos. Históricamente, las relaciones de España con Marruecos han sido, son y podemos aventurar que serán las más relevantes para nuestro país dentro de la zona: ello no quiere decir que se minusvalore la importancia de Argelia en la política exterior española, pero todas las políticas hacia el Magreb siempre tienen por objetivo mejorar las relaciones con Marruecos, el socio magrebí con mayor vinculación a España.

Consideramos además que las fechas elegidas para esta investigación definen una etapa, lo que facilita enormemente la coherencia interna de nuestro estudio. En primer lugar, las fechas de inicio y fin del período a estudiar indican el cambio de partido gobernante en España: en 1982, con el

9 RHODES, D.A.W./ DUNLEAVY, P., 1995, Prime-Minister, Cabinet & Core Executive, Nueva York: Macmillan: 12.

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paso Unión de Centro Democrático (UCD)-Partido Socialista Obrero Español (PSOE), y en 1996, con el cambio PSOE-Partido Popular (PP).

En segundo lugar, abarcan cuatro legislaturas consecutivas del PSOE en el Gobierno de España, tres con mayoría absoluta (1982-1986; 1986-1989; 1989-1993) y una con mayoría simple (1993-1996). En todas ellas, el presidente del Gobierno, una de las figuras más importantes en el proceso de toma de decisiones en la política exterior española, fue Felipe González, lo que confiere continuidad a la política exterior desarrollada en este período.

Otra de las razones que condujeron a la elección de este objeto de estudio fue la escasa atención hacia dicho tema desde los ámbitos tanto de la Ciencia Política como de las Relaciones Internacionales10. Tradicionalmente dentro de la corriente arabista española, han predominado los investigadores provenientes de la carrera de Filosofía y Letras, substancialmente de la rama de Estudios Árabes e Islámicos de la Universidad Autónoma de Madrid. Asimismo, la filología árabe ha sido un buen campo para iniciarse en el estudio de temas norteafricanos desde España.

La producción intelectual española sobre Marruecos comenzó a disminuir de forma progresiva y paralela al desligamiento español del Norte de África. Con la llegada de la democracia y durante buena parte de los años ochenta, las cuestiones más estudiadas sobre la política exterior de España eran otras, especialmente la entrada en la OTAN y en la CEE, debido a su especial significación para la normalización exterior de nuestro país. Las denominadas por Fernando Morán políticas de sustitución11 fueron relegadas a un segundo término, tanto en la agenda política de aquellos años como en la investigación académica.

Esta tendencia se invierte a partir de 1986, momento en el que se observa un creciente interés por el estudio de las relaciones hispano-marroquíes. Analizaremos estas aportaciones yendo de los estudios generales a los más

10 Un análisis de los estudios sobre política exterior de España hacia Marruecos se encuentra en FELIU, L., 2002, “Marruecos en la política exterior española de la democracia: percepciones desde la literatura académica”, RAMÍREZ, Á./ LÓPEZ GARCÍA, B. (dirs.), Antropología y antropólogos en Marruecos. Homenaje a David M. Hart, Barcelona: Bellaterra: 327-370. 11 MORÁN, F., 1980, Una política exterior para España, una alternativa socialista, Madrid: Planeta: 13.

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concretos, centrando el estado de la cuestión en las disciplinas de la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales, aunque sin olvidar aportaciones decisivas desde otros ámbitos.

En primer lugar, en las obras generales sobre la política exterior de España en el siglo XX12, existen siempre capítulos relativos a la política exterior hacia el Mediterráneo o hacia el Magreb a partir de la llegada de la democracia a España. En general, se trata el tema de las relaciones hispano-marroquíes de forma demasiado concisa, de manera que son pequeñas aportaciones basadas en ideas comunes, sin adentrarse más en la naturaleza del cambio.

Respecto a las obras específicas, progresivamente se observa un incremento de la producción investigadora dedicada al Magreb y a Marruecos, en torno a dos centros académicos. Por un lado, los trabajos del catedrático de Relaciones Internacionales de la Universidad Complutense de Madrid, Antonio Marquina, entre los que destaca sobre todo su obra Estrategia del Mediterráneo Occidental y del Magreb de 198313, pionera en los estudios sobre el Magreb en el ámbito de seguridad. Esta línea de investigación fue continuada posteriormente por profesores como Javier Jordán14, que pertenece al Centro de Análisis de Seguridad de la Universidad de Granada, que desde un enfoque securitario, ha realizado numerosos seminarios dedicados entera o parcialmente al Magreb15.

12 Por ejemplo, en las obras de CALDUCH, R. (ed.), 1994, La política exterior española en el siglo XX, Madrid: Ciencias Sociales; GILLESPIE, R./ RODRIGO, F./ STORY, J. (eds.), 1995, Las relaciones exteriores de la España democrática, Madrid: Alianza Universidad; TUSELL, J./ AVILÉS, J./ PARDO, R. (eds.), 2000, La política exterior de España en el siglo XX, Madrid: Biblioteca Nueva; PEREIRA, J.C. (coord.), 2003, La política exterior de España (1800-2003), Barcelona: Ariel. 13 MARQUINA, A. (ed), 1983, Estrategia del Mediterráneo Occidental y del Magreb, Madrid: INCIPE. Otras obras relevantes del mismo autor son: MARQUINA, A. (ed.), 1993, El Magreb. Concertación, Cooperación y Desafíos, Madrid: ICMA; BRAUCH, H.G./ MARQUINA, A./ BIAD, A. (eds.), 2000, Euro-Mediterranean Partnership for the 21st Century, Nueva York: St. Martin's Press. 14 JORDÁN NAMORADO, J., 2001, El tratamiento de la seguridad militar en las relaciones de España con los países del Magreb. Análisis de la política de defensa española 1990-1999, Tesis Doctoral, Universidad de Granada. 15 Para más información sobre el CEAS, véase su página web: http://www.ugr.es/~ceas/ [consulta: 15/3/2005].

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Hay que destacar asimismo los trabajos del catedrático de Historia del Islam Contemporáneo de la Universidad Autónoma de Madrid, Bernabé López García16, heredero de la escuela arabista, y uno de los miembros fundadores del Taller de Estudios Internacionales Mediterráneos. El TEIM se ha convertido en uno de los centros más importantes de reflexión sobre el mundo árabe y en especial el magrebí, desde una óptica multidisciplinar. Además los trabajos del profesor López sobre emigración, entre los que destacan sus Atlas sobre la emigración magrebí en España17, son una referencia indiscutible para el estudio de este fenómeno de tanta relevancia en las relaciones hispano-marroquíes.

De la labor investigadora dentro del TEIM, se derivaron importantes estudios sobre las relaciones hispano-marroquíes, como los llevados a cabo por el profesor Miguel Hernando de Larramendi (Universidad de Castilla La Mancha). Tanto su Tesis Doctoral sobre la política exterior de Marruecos18 como sus trabajos posteriores son de gran relevancia para conocer las relaciones con Marruecos. Destaca a este respecto su obra, junto a Jesús A. Núñez Villaverde, sobre la política exterior y de cooperación en España en el Magreb19, en la que se analiza el mismo período cronológico de esta Tesis, partiendo de la existencia de un cambio en la política exterior de España hacia Marruecos tras la llegada de los socialistas al poder. Con un enfoque descriptivo, este estudio se centra fundamentalmente en la política de cooperación20, no incluyendo otros aspectos relevantes en el análisis de la política global, como el diálogo político. A pesar de estas

16 Véase LÓPEZ GARCÍA, B., 1977, Procesos electorales en Marruecos, Madrid: CIS; 1985, Introducción a los regímenes y constituciones árabes, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales; 1989, Política y movimientos sociales en el Magreb, Madrid: CIS. 17 LÓPEZ GARCÍA, B. (dir.), 1996, Atlas de la inmigración marroquí en España, Madrid: UAM; /BERRIANE, M. (dirs.), 2004, Atlas de la inmigración marroquí en España: Atlas 2004, Madrid: Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. 18 HERNANDO DE LARRAMENDI, M., 1993, Articulación entre política interior y política exterior en el Magreb. El caso de Marruecos, Tesis Doctoral, Universidad Autónoma de Madrid. 19 HERNANDO DE LARRAMENDI, M. /NUÑEZ VILLAVERDE, J.A., 1996, La política exterior y de cooperación en España en el Magreb (1982-1995), Madrid: IUDC/ La Catarata. 20 Para el análisis de la cooperación hacia el Magreb, asimismo es de interés la Tesis Doctoral del profesor de la UNED Carlos Echeverría (ECHEVERRÍA JESÚS, C., 1993, La cooperación de la Comunidad Europea con los países del Magreb, Tesis Doctoral, Universidad Complutense de Madrid).

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consideraciones, es una obra que estudia un ámbito, el de la cooperación, escasamente investigado de las relaciones con Marruecos, por lo que inaugura una nueva etapa en los estudios sobre el Magreb desde la disciplina de las Relaciones Internacionales.

Fuera de nuestras fronteras, debemos destacar los trabajos del profesor Richard Gillespie21, de la Universidad de Liverpool que, con diferentes perspectivas geográficas, incide en la existencia de un cambio en la política exterior de España hacia Marruecos, aunque analizada desde una perspectiva más general, englobando dicha política en la acción española en el Mediterráneo y/o en el Magreb. Por lo tanto, se observa en las obras de Hernando de Larramendi y Núñez Villaverde y de Richard Gillespie un consenso sobre la existencia de un cambio en la política exterior hacia Marruecos durante los gobiernos socialistas (1982-1996). Un análisis que no comparte esta interpretación es el del profesor Gilles Delmote, en cuya obra Ponts et frontières entre Espagne et Maghreb22 discrepa de la opinión dominante en los medios académicos españoles que establece una división entre política de equilibrios y política global. En este libro, la diferencia entre ambas políticas se difumina, considerándolas más bien como compatibles o incluso complementarias, dado que toda política respecto del Magreb necesariamente debe conllevar unas relaciones equilibradas con todos los países de la región y en todos los ámbitos posibles. Delmote aduce que la política global, al no tener en cuenta estas consideraciones, provocó una mayor dependencia de los países magrebíes respecto de España, lo cual condujo a nuevas inestabilidades. Este planteamiento, cuando menos original en su formulación, resulta escasamente sostenible al ser contrastado con la realidad. Aunque en nuestra opinión resulta evidente la existencia de ciertas constantes a lo largo de todo el período -a las que denominamos estabilizadores23-, esto no contradice, sin embargo, que se produjera un cambio tanto en la concepción como en la ejecución de la política marroquí de España.

21 GILLESPIE, R., 1994, Spain and the Maghreb, Portsmouth: University of Portsmouth; 2000, Spain and the Mediterranean. Developing a European Policy towards the South, Londres: Macmillan. 22 DELMOTE, G., 2001, Ponts et frontières entre Espagne et Maghreb, París: L’Harmattan. 23 Véase a este respecto el apartado 2 de esta Introducción.

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En su investigación Delmote juzga la política global según sus resultados, en la medida en que estos fueron tan poco satisfactorios como los de políticas desarrolladas en épocas anteriores, le lleva a la conclusión de que apenas hubo diferencias entre unas y otras. Pero a esta afirmación sólo se puede llegar si identificamos conceptos y resultados, lo cual es cuando menos equívoco. Políticas diferentes, como es el caso, tanto en planteamientos como en objetivos o en los instrumentos empleados, pueden lograr resultados semejantes sin que por ello deban ser asimiladas entre sí. Durante nuestra estancia en Marruecos, se pudo observar que, de forma significativa, los estudios en este país sobre las relaciones con España son escasos24, predominando el estudio de las relaciones franco-marroquíes. No obstante, la Tesis Doctoral del profesor Rachid El Houdaïgui (Université Abdelmalek Essaadi de Tánger) sobre la política exterior de Marruecos25, fue de gran interés para nuestra investigación por su análisis teórico y metodológico. Aunque con reducidas referencias a las relaciones hispano-marroquíes, el esquema del proceso de toma de decisiones señalado en dicha obra sirvió de base para nuestro estudio de las unidades decisionales en la política exterior de España hacia Marruecos durante los años 1982-1996. Como aportaciones sobre aspectos concretos de las relaciones hispano-marroquíes, podemos mencionar, en primer lugar, el interesante y completo estudio sobre Ceuta y Melilla de la profesora Ana Isabel Planet Contreras (Universidad de Alicante)26. Con una óptica más interna que internacional, destaca especialmente su análisis sobre el crecimiento de la población musulmana y su incidencia en la situación política en los enclaves norteafricanos.

La europeización de la política exterior española hacia Marruecos, uno de los aspectos fundamentales de nuestra investigación, ha sido estudiada en

24 Podemos citar, por ejemplo, la obra de Edouard Moha (MOHA, E., 1992, Las Relaciones hispano-marroquíes, Málaga: Algazara), un análisis histórico con múltiples carencias. 25 EL HOUDAÏGUI, R., 2000, Le système décisionnel marocain et la gestion de la politique étrangère sous le règne de Hassan II, Tesis Doctoral, Université de Sciences Sociales Toulouse I. 26 PLANET CONTRERAS, A.I., 1998, Melilla-Ceuta, Espacios frontera hispano-marroquí (1985-1995), Tesis Doctoral, Universidad Autónoma de Madrid.

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la Tesis Doctoral de Jordi Vaquer i Fanés27. Incluido dentro de los estudios de política exterior de middle range28, Vaquer aplica un modelo de proceso de cambio de política exterior (la europeización) al ámbito concreto de las relaciones entre España y Marruecos. El autor hace un completo análisis de lo que nosotros denominamos en esta investigación, los instrumentos multilaterales de la política global, en los que prestamos especial atención a la acción de España dentro de las Comunidades Europeas. Otras investigaciones relevantes para nuestro estudio desde el ámbito de las Relaciones Internacionales han sido las de María José Molina29, con su Tesis Doctoral sobre el nuevo modelo de política exterior de España hacia el Magreb aplicada por los Gobiernos del Partido Popular (PP); y las de profesora Laura Feliu, de la Universitat Autònoma de Barcelona, con numerosas investigaciones sobre los derechos humanos en Marruecos, dando especial importancia a la política española al respecto30. En lo que se refiere al estudio de las percepciones mutuas hispano-marroquíes, destaca la Tesis Doctoral de la profesora Inmaculada Smolzka (UGR)31, que analiza, a través de las noticias de la prensa española, las

27 VAQUER i FANÉS, J., 2004, Spanish Policy towards Morocco (1986-2002). The Impact of EC/EU Membership, Tesis Doctoral, London School of Economics and Political Science. 28 La middle range theory, que se centra en un fenómeno específico, se caracteriza por poseer un alcance limitado, un nivel medio de abstracción, frente a la global/grand theory y a la narrow-gauge/micro-theory. A este respecto, véase MERTON, R.K., 1957, Social Theory and Social Structure, Nueva York: The Free Press [traducción al español, 1972], y para una aplicación de esta escala a la política comparada, SARTORI, G., 1970, “Concept Misformation in Comparative Politics”, American Political Science Review, 64/4: 1033-1053. 29 MOLINA GARCÍA, M.J., 2003, España-Marruecos (1996-2002): un modelo de política exterior para el Magreb, Tesis Doctoral, Universidad Complutense de Madrid. 30 FELIU MARTÍNEZ, L., 1994, La influencia del sistema internacional sobre la situación de los derechos humanos en Marruecos, Tesis Doctoral, Universitat Autònoma de Barcelona; 2003, “A Two-Level Game: Spain and the Promotion of Democracy and Human Rights in Morocco”, Mediterranean Politics, 8/2-3: 90-111. 31 SZMOLKA, I., 2003, Actores y proceso político en Marruecos: dinámicas internas y sus percepciones en la prensa española, Tesis Doctoral, Universidad de Granada. A este respecto, y aunque fuera de nuestro estricto objeto de estudio, no debemos olvidar los estudios que desde el departamento de Ciencia Política de la Universidad de Granada el catedrático Juan Montabes Pereira (MONTABES PEREIRA, J., 2000, Las otras elecciones. Los procesos y sistemas electorales del Magreb, Madrid: AECI); o las profesoras María Angustias Parejo (PAREJO, M.A., 1997, Las élites políticas

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percepciones sobre Marruecos. Sobre este mismo tema, no podemos dejar de subrayar las investigaciones de la profesora Gema Martín Muñoz (UAM), principalmente a través de su labor como coordinadora de las jornadas de la Fundación Repsol YPF y de la Fundación Hassan II para los marroquíes residentes en el Extranjero32, y del profesor Eloy Martín Corrales (Universidad Pompeu Fabra), que en su libro La imagen del magrebí en España33 presenta un análisis exhaustivo sobre el imaginario español del moro desde el siglo XVI hasta nuestros días.

Ya desde disciplinas diferentes a la Ciencia Política y las Relaciones Internacionales, en primer lugar, queremos destacar los trabajos sobre la economía marroquí y los aspectos económicos de la cooperación euromediterránea, del catedrático de Teoría Económica y Fundamentos del Análisis Económico (UAM) Alejandro Lorca Corróns y del profesor titular de Economía Aplicada de la UNED Gonzalo Escribano34. Desde la Historia, las relaciones hispano-marroquíes han sido objeto de numerosos estudios entre los que podemos destacar las investigaciones del profesor Víctor Morales Lezcano y de la profesora María Concepción Ybarra Enríquez de la Orden (ambos de la UNED) sobre el Protectorado de España en Marruecos35. Asimismo, destaca la obra del ex embajador en Marruecos

marroquíes: los parlamentarios (1977-1993), Tesis Doctoral, Universidad de Granada) y Raquel Ojeda (OJEDA, R., 2001, La distribución territorial del poder en el proceso de descentralización en Marruecos: nuevos equilibrios y viejas tensiones, Tesis Doctoral, Universidad de Granada) han realizado, ampliando el conocimiento desde España sobre Marruecos y la región magrebí en general. 32 MARTÍN MUÑOZ, G. (dir.), 2000, Aprender a conocerse. Percepciones sociales y culturales entre España y Marruecos. II Seminario Hispano-Marroquí, Rabat, 4 y 5 de febrero de 2000, Madrid: Fundación Repsol YPF/Fundación Hassan II para los Marroquíes Residentes en el Extranjero. 33 MARTÍN CORRALES, E., 2002, La imagen del magrebí en España. Una perspectiva histórica siglos XVI-XX, Barcelona: Bellaterra. 34 Entre sus numerosos trabajos sobre la economía de Marruecos, tanto en conjunto como individuales, destacaremos sólo los de publicación más reciente: LORCA, A.V./ ESCRIBANO, G., 2004, “La situación económica del Magreb”, Documentos de Trabajo del Real Instituto Elcano, 57; LORCA, A.V./ ESCRIBANO, G. (en prensa), “La política comercial marroquí: de la liberalización a la modernización”, Revista de Información Comercial Española, [próxima publicación]. 35 Respectivamente, MORALES LEZCANO, V., 1976, El colonialismo hispanofrancés en Marruecos (1898-1927), Madrid: Siglo XXI; 1984, España y el norte de África: el protectorado en Marruecos (1912-56), Madrid: UNED; YBARRA ENRÍQUEZ DE LA ORDEN, M.C., 1996, La acción española en la descolonización del Magreb. Rivalidad

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Alfonso de la Serna, Al Sur de Tarifa36, que va más allá de un simple análisis histórico para reflexionar sobre las razones de las crisis cíclicas entre España y Marruecos.

También desde el ámbito periodístico se ha prestado atención a las relaciones entre España y su vecino magrebí. Estas obras deben ser tenidas en cuenta en un análisis científico como el de nuestra Tesis Doctoral en la medida que pueden aportar datos esclarecedores sobre ciertas coyunturas políticas. En este ámbito, destacan las obras de Javier Valenzuela y Alberto Masegosa37, o de Domingo del Pino38, en las que destaca siempre el análisis del aspecto más conflictivo de las relaciones hispano-marroquíes, las cuestiones territoriales.

En resumen, los estudios disponibles hasta ahora tanto en España como fuera de nuestro país sobre la política exterior de España hacia Marruecos durante el período 1982 a 1996, no daban una visión de conjunto sobre dicha política, en sus diferentes fases de conceptualización, decisión y aplicación, por lo que a nuestro entender era necesaria una investigación monográfica y exhaustiva sobre el tema. De esta forma, surgió el proyecto de analizar la política exterior de España hacia Marruecos durante los Gobiernos socialistas, es decir, la sustitución de una política de equilibrios por una política global, de conceptualización y medios de aplicación diferentes. La hipótesis principal de nuestro estudio, que guiará toda la investigación, es que se produce un cambio en la política exterior de España hacia Marruecos, como consecuencia de la llegada al poder del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) tras las elecciones generales del 28 de octubre de 1982. Esta hipótesis inicial conlleva varias precisiones. La primera es que a medida que se expongan los planteamientos de la investigación, se hispano-francesa en Marruecos, 1951-1961, Tesis doctoral, Universidad Nacional de Educación a Distancia. 36 SERNA, A. de la, 2001, Al Sur de Tarifa: España-Marruecos: un malentendido histórico, Madrid: Marcial Pons. 37 VALENZUELA, J./ MASEGOSA, A., 1996, La última frontera. Marruecos, el vecino inquietante, Madrid: Temas de Hoy. 38 PINO, D. del, 1983, La última guerra con Marruecos: Ceuta y Melilla, Barcelona: Argos-Vergara; 1990, Marruecos entre la tradición y el modernismo, Granada: Universidad de Granada.

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observará cómo la inicialmente simple variable independiente, el cambio de partido en el Gobierno, se descompone en múltiples subvariables, que van desde el impulso de los líderes o la intercesión burocrática, hasta la influencia de elementos exógenos, como la inserción internacional de España. Además, dichas variables independientes tienen diferente peso según la época, por lo que es difícil dar una mayor concreción preliminar en la definición de dicha variable, lo que no ocurre con la variable dependiente, que manifiestamente es la política exterior. Esta Tesis Doctoral se circunscribe dentro la controversia entre continuidad y cambio en la política exterior39, es decir, la relación causal entre la política interior y la exterior de un Estado. En el caso de España, la controversia se limitó a una reconceptualización del cambio producido en la política exterior, siendo algunos autores, como los profesores Celestino del Arenal o Charles Powell, partidarios de hablar de ajuste40, mientras que otros profesores como Roberto Mesa preferían calificar el cambio en la política exterior española como “una oportuna rectificación”41. Ambas posturas coincidían en la existencia tanto de una interdependencia entre la política interna y la política exterior, como de una serie de transformaciones en la política exterior de España. Si partimos entonces de que los procesos internos pueden afectar a la acción exterior, seguidamente se plantean otras dos cuestiones íntimamente relacionadas entre sí: ¿existe tal voluntad política de cambiar la política exterior de un Estado?, y si esto es así, ¿dichas transformaciones serán permitidas por el entorno internacional?42 Estas dos preguntas serán reformuladas en nuestra

39 La controversia dentro de la teoría de la política exterior se explica en LASAGNA, M., 1996, “Cambio institucional y política exterior: un modelo explicativo”, Afers Internacionals, 32, en http://www.cidob.org/ [consulta: 15/3/2005]. 40 ARENAL, C. del, 1992, “La posición exterior de España”, en COTARELO, R. (comp.), Transición política y consolidación democrática. España (1975-1986), Madrid: CIS: 389-428; POWELL, Ch. T., 2000, “Cambio de Régimen y Política Exterior: España 1975-1989”, Cuadernos de Política Exterior, 8, Madrid: INCIPE-CERI. Para Arenal, cobra así importancia la distinción entre ajuste y cambio: mientras los primeros son frecuentes, el cambio es inusual, “pues sólo se produce cuando se modifican una o más de las características esenciales de la política exterior y esto en el mundo actual no es fácil” (ARENAL, C. del, 1992, Op.cit.: 392). 41 MESA, R., 1988, Democracia y política exterior, Madrid: EUDEMA: 169-178 (énfasis añadido). 42 Ibid.: 177-178.

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investigación de la siguiente forma. Partiendo de la existencia de una voluntad política para el cambio, ¿cuáles son los elementos que determinan dicha voluntad? Y segundo, ¿en qué medida el entorno internacional favorece o perjudica estos deseos de cambio?

Las obras ya mencionadas, tanto generales como específicas, sobre la política exterior de España hacia Marruecos partían de la existencia de un cambio en la conceptualización y posterior acción hacia Marruecos. Pero para nosotros era necesario analizar tanto las causas del cambio como las transformaciones en dicha política. Es decir, nos interesa estudiar el cómo, el cuándo y el porqué del cambio en la política exterior de España hacia Marruecos, de la política de equilibrios a una política global.

La expresión política de equilibrios o de compensaciones sucesivas43 se refiere a la acción iniciada por el ministro de Asuntos Exteriores, José María Castiella (ministro de 1957 a 1969) y predominante hasta los primeros Gobiernos democráticos de la UCD. Dicha política tenía como objetivo neutralizar la capacidad de acción marroquí cultivando la amistad de sus enemigos regionales. La política de equilibrios aparecía entonces como una sucesión de actos alternativos de dos tipos: el primero, en momentos de buenas relaciones con Marruecos, se compensaba cada acción dirigida a dicho país con otra de características similares hacia Argelia. La segunda parte de la política se daría en coyunturas de crisis con Marruecos, en las que se buscaría el acercamiento momentáneo a Argelia, para presionar a aquel Estado con la mejora de las relaciones con su rival regional. Esta política no había dado los resultados esperados y a partir de 1982, desde el nuevo Gobierno y más concretamente, desde el Ministerio de Asuntos Exteriores (MAE), va a gestarse lo que se denominaba una política global, es decir, una política regional dirigida hacia el Magreb que permitiese superar la política de equilibrios llevada a cabo hasta entonces. La globalidad hacía referencia al ámbito de aplicación tanto geográfico como temático, es decir, una nueva política que se aplicaría al conjunto de las relaciones entre España y cada uno de los países magrebíes. Esta nueva política era claramente de mejora pero también de adaptación a la nueva posición de España en la sociedad internacional, tras su entrada en la Organización del Tratado del Atlántico Norte en 1982 y en las Comunidades Europeas en 1986.

43 Ambos términos son empleados por Fernando Morán en MORÁN, F., 1980, Op.cit.: 196 y ss.

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Partiendo de la hipótesis inicial de la existencia de una relación secuencial entre el cambio de partido gobernante y la transformación de la política exterior hacia Marruecos, se nos plantea otra cuestión de relevancia: el tempo del cambio en la política exterior. Las herramientas metodológicas utilizadas44 nos han permitido realizar una cronología del cambio en la política exterior de España hacia Marruecos, desde 1982 a 1996. Por un lado, se produjo una progresiva adaptación de la política global, tanto en su aspecto teórico como práctico, a las variaciones del contexto internacional. Pero resulta de especial interés analizar cómo la política global se fue modelando según las reacciones de Marruecos a dicha acción de España. Aunque nuestro objeto específico de estudio no son las relaciones bilaterales hispano-marroquíes, no podemos olvidar que la respuesta marroquí a las políticas españolas tuvo un decisivo efecto en las variaciones de estas últimas. La primera etapa dentro de la política global es la que denominamos fase de elaboración del discurso, que transcurre desde 1982 hasta 1986, en la que se produce además el fortalecimiento progresivo del vector bilateral. En esta etapa. como tuve ocasión de analizar en una investigación anterior45, la política global hacia el Magreb, aunque en teoría formulada en sus rasgos básicos a lo largo de 1983, tardará varios años en estar plenamente desarrollada. A las dificultades internacionales (la rivalidad intramagrebí) y las limitaciones presupuestarias que impedían el desarrollo de los nuevos instrumentos de la política exterior hacia Marruecos, se añadía la necesidad de que la nueva política global fuera difundida antes de ser aplicada.

Policy declarations are commitments. Commitments reduce one’s freedom for action. Why do governments make policy declarations? There may be several reasons. Commitment improves credibility […]. Moreover, a policy declaration may be necessary as a directive to one’s foreign policy apparatus. It may be a response to a demand for action. It may be a method for consensus building, for legitimation […].46

44 Ver apartado 3 de esta Introducción. 45 LEMUS DE LA IGLESIA, U., 2001, La Política Exterior de España hacia Marruecos (1982-1986): de la política de equilibrio a la política global, Trabajo de investigación tutelado para la obtención del Diploma de Estudios Avanzados, Universidad de Santiago de Compostela. 46 GOLDMANN, K., 1988, Change and Stability in Foreign Policy, Nueva York: Harvester: 46.

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Entre 1986 y 1996, se produce la fase de ejecución, definida por dos procesos: la europeización47 y la mediterraneización48, es decir, el impulso al vector multilateral, y en la que las coyunturas internacional y magrebí eran mucho más favorables a los objetivos de la nueva política global. En esta fase destaca, frente a lo acaecido en la primera legislatura socialista, la utilización de instrumentos multilaterales49. Por lo tanto, la división cronológica de la política global de España hacia Marruecos entre 1982 y 1996 depende tanto del grado de aplicación como de los instrumentos empleados en dicha política. Resumiendo, nuestra investigación se centra, en primer lugar, en las variables que provocaron el cambio de una política de equilibrios a una política global hacia Marruecos para en un segundo momento analizar la progresiva evolución de la política global. Ambas partes son imprescindibles para comprender en toda su extensión el proceso de cambio de la política exterior de España hacia su vecino magrebí. 2.- MARCO TEÓRICO DE LA INVESTIGACIÓN Con las cuestiones ya señaladas como base de la investigación, es el momento de describir el marco teórico de esta Tesis Doctoral. Históricamente, en el estudio de la política exterior es necesario distinguir entre los enfoques cuya reflexión está ligada a las distintas teorías de las Relaciones Internacionales (RR.II.) y aquellos que se concentran en los procesos de foreign policy-making desde una perspectiva científica de la política exterior. Estos últimos estudios se engloban dentro del Foreign

47 TORREBLANCA, J.I., 2001, “La europeización de la política exterior española”, en CLOSA, C. (ed.), La europeización del sistema político español, Madrid: Istmo: 483-511. 48 BARBÉ, E., 1991-1992, “Espagne. La redécouverte de la Méditerranée”, en Confluences Méditerranée, 2, en http://www.ifrance.com/Confluences/ [consulta: 15/3/2005]. 49 Las razones para este cambio fueron el objeto de estudio de: LEMUS DE LA IGLESIA, U., 2003, “La incidencia de la esfera multilateral en la política exterior de España hacia el Magreb. El papel de España en la acción europea hacia el Norte de África”, ponencia presentada en el VI Congreso de Ciencia Política y de la Administración Gobernar en Europa, Gobernar Europa, Barcelona, 18-20/9/2003.

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Policy Analysis (FPA), que obvia la distinción clásica entre Relaciones Internacionales y Ciencia Política50. El FPA, en contraste con la perspectiva sistémica de las Relaciones Internacionales51, es un campo de estudio que describe e investiga las estructuras, los procesos y los resultados de las iniciativas políticas, concebidas por entidades políticas soberanas y dirigidas hacia otras unidades políticas (no necesariamente Estados soberanos) fuera de sus fronteras52. Este tipo de estudios parten de que aunque hay diferencias significativas entre las políticas exteriores de los Estados53, existen también pautas de comportamiento similares que permiten al observador hacer generalizaciones sobre, por ejemplo, los objetivos que persiguen los Estados, el tipo de instrumentos que utilizan, o quién determina la política exterior como resultado de qué influencias54. Desde sus inicios en los años 60, el FPA criticó dos elementos del estudio clásico de la política exterior. Se reclamaba, en primer lugar, una teoría más científica, en vez de teorías ad hoc, y en segundo lugar, acometía contra la prioridad dada a la explicación en el nivel internacional de análisis, intentando buscar las generalizaciones.

50 En consecuencia, este tipo de análisis fue incluido dentro de la categoría de public policy en la Ciencia Política estadounidense, como reacción a la tradición europea de considerar a la política exterior como un dominio diferente en aspectos fundamentales -por ejemplo, por su defensa del interés nacional- de otras esferas de las políticas públicas (CARLSNAES, W., 2002, “Foreign Policy”, en CARLSNAES, W/ RISSE, T./ SIMMONS, B.A. (eds.), Handbook of International Relations, Londres: Sage: 332). 51 Sobre la sistemicidad de las Relaciones Internacionales en sus estudios sobre política exterior, véase: FEARON, J.D., 1998, “Domestic Politics, Foreign Policy, and Theories of International Relations”, Annual Review of Political Science, 1: 289-313. 52 VERTZBERGER, Y.Y.I., 2002, “Foreign Policy Analysis. Steady Progress and a Half-Empty Glass”, en BRECHER, M./ HARVEY, F.P. (eds.), Conflict, Security, Foreign Policy & International Political Economy, Michigan: University of Michigan Press: 27. 53 Como se observa el protagonista esencial de la producción en el FPA, principalmente en la escuela anglosajona, sigue siendo el Estado, tradición heredada del realismo y del neorrealismo estructuralista (VENNESSON, P., 1995, “Idées, institutions et relations internationales”, Revue Française de Science Politique, 45/5: 857-866). 54 WHITE, B. 1989, “Analysing Foreign Policy: Problems and Approaches”, en CLARKE, M./ WHITE, B. (eds.), Understanding Foreign Policy. The Foreign Policy Systems Approach, Hampshire: Edward Elgar Pub.

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El definitivo impulso al Foreign Policy Analysis se produjo tras la publicación del libro de Graham Allison sobre la crisis de los misiles de Cuba55 cuando surge una corriente que estudia la política exterior en tanto que proceso de toma de decisiones, vía que rompe con los enfoques existentes hasta el momento de la historia diplomática y la ciencia behavioralista. A partir de los modelos de Allison -racional, burocrático y organizacional-, aparece una literatura en la que se da relevancia a uno u otro tipo de concepción de acción (respectivamente y según el modelo a elegir, acción como elección racional, como resultado de una negociación o como un output de una organización). Actualmente, el debate entre el FPA y los estudios derivados de las Relaciones Internacionales, en buena parte reflejo del “enfrentamiento” entre la Ciencia Política y las RR.II., parece estéril. La mayoría de los estudios de política exterior que desde la Ciencia Política han aparecido en los últimos tiempos intentan salvar ese “distanciamiento” original e incluir los elementos de reflexión pertinentes, tanto de las Relaciones Internacionales como del Foreign Policy Analysis, según los casos a estudiar56. Ésta es también nuestra pretensión en la presente investigación. El estudio del cambio en la política exterior desde las diversas aproximaciones del Foreign Policy Analysis estuvo marcado desde un principio por dos tendencias. En primer lugar, la gran mayoría de las investigaciones se centraron en los casos en que un Estado cambiaba radicalmente su orientación política. Además se persiguió la formulación de modelos analíticos que permitiesen las investigaciones empíricas, que se engloban en tres categorías57.

55 ALLISON, G., 1971, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, Boston: Little Brown [ed. en español, 1988]. 56 Este intento de unir elementos del FPA con teorías de las RR.II. también parece responder al afán desde el FPA de remontar la crisis sufrida por este tipo de análisis durante finales de los años 70 y años 80. Las razones para la crisis eran de tres tipos: el creciente escepticismo sobre el Estado, el argumento de que “exterior” ya no era una categoría con significado propio, y finalmente, la visión de que las teorías sobre la toma de decisiones eran muy limitadas en cuanto a sus objetivos. A este respecto, ver SMITH, S., 1986, “Theories of Foreign Policy: An Historical Approach”, Review of International Studies, 12: 13-29; HILL, Ch., 2003, “What is to be done? Foreign Policy as a Site for Political Action?”, International Affairs, 79/2: 233-255. 57 GUSTAVSSON, J., 1999, “How Should we Study Foreign Policy Change?”, Cooperation and Conflict, 34/1: 77-80.

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En primer lugar, los modelos de listado (checklist models), que se basan en tres pasos analíticos: se identifican los elementos de base potencialmente importantes; en un paso intermedio, se estudian los factores que intervienen en el proceso de toma de decisiones, y finalmente se realiza una conexión de estos factores intervinientes con un outcome, en la forma de tipología del cambio en política exterior. En segundo lugar, los modelos de restricciones estructurales (structural constraints models), hacen más hincapié en el paso intermedio, es decir, en la identificación de los factores que pueden estabilizar la política existente y que previenen las presiones para el cambio. Finalmente, los modelos cíclicos (cyclical models) que, a través del estudio de largos períodos de tiempo, buscan las pautas recurrentes en los procesos que llevan a la transformación en la política exterior. En el marco teórico de nuestra investigación, aplicaremos varios de estos modelos al presentar cada uno de ellos limitaciones. Para entender mejor los problemas de estos análisis y sus elementos relevantes para nuestro estudio, procederemos a describir brevemente los modelos seleccionados. Comenzaremos por el de Charles F. Hermann58 -modelo de listado-, que indica cuatro niveles graduales de cambio en la política exterior:

- El cambio de ajuste (adjustement change): los cambios ocurren a nivel de esfuerzo (mayor o menor) y/o en la extensión de los destinatarios, por lo tanto es un cambio cuantitativo. Lo que se hace, cómo se hace, y sus objetivos siguen inmutables.

- El cambio de programa (program change), en el que se modifican los métodos. Son cambios cualitativos e implican nuevos instrumentos. Lo qué se hace y cómo se consigue cambia, pero no los propósitos de la política.

- El cambio de problemas o de objetivos (problem/goal change): los problemas iniciales de los que se parte o los objetivos buscados son modificados.

- El cambio de orientación internacional (international orientation change) es la forma extrema de cambio e implica la redirección total de la orientación del actor hacia los asuntos internacionales.

58 HERMANN, Ch.F., 1990, “Changing Course: When Governments Choose to Redirect Foreign Policy”, International Studies Quarterly, 34/1: 3-21.

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CUADRO 1 ROL MEDIADOR DE LOS PROCESOS DE DECISIÓN

EN EL CAMBIO DE POLÍTICA EXTERIOR SEGÚN Ch. F. HERMANN Fuente: elaboración propia a partir de HERMANN, Ch.F., 1990, Op.cit.: 13. Según Hermann, los tres cambios a tener en cuenta son los de programa, problemas/objetivos y orientación internacional por ser los cambios que implican una reorientación más acusada de la política exterior. Este autor entiende que los cambios en política exterior son consecuencia de la influencia de unos agentes primarios del cambio (primary change agents) en el proceso de toma de decisiones, que pueden ser de cuatro tipos: el impulso de los líderes; la intercesión burocrática59; la reestructuración doméstica y el shock externo. Este modelo tiene fallos para comprender las interpretaciones subjetivas, es decir, cómo se produce la influencia de los agentes primarios de cambio en el proceso de toma de decisiones. A este respecto, el modelo más parecido al de Hermann, pero que incluye las percepciones como proceso intermedio entre los agentes primarios del cambio y el cambio en sí, es el del profesor sueco J. Gustavsson60.

59 A este respecto, el estudio de Hermann está muy vinculado a los modelos burocráticos de explicación de la política exterior iniciados por Allison (ALLISON, G., 1971, Op.cit.) que tanta incidencia han tenido en estudios posteriores (ver por ejemplo, MICHAUD, N., 1996, “Graham Allison et le paradigme bureaucratique: vingt-cinq ans plus tard, est-il encore utile?”, Etudes Internationales, XXVII/4: 769-794). 60 GUSTAVSSON, J., 1999, “How Should we Study Foreign Policy Change?”, Cooperation and Conflict, 34/1: 73-95.

AGENTES PRIMARIOS DE

CAMBIO

DECISIÓN GUBERNAMENTAL

DE CAMBIO

EXTENSIÓN DEL CAMBIO EN POLÍTICA

Impulso de los líderes

Intercesión burocrática

Reestructuración doméstica

Shock externo

Proceso toma

decisiones

Cambio de programa

Cambio de problemas/objetivos

Cambio de orientación internacional

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CUADRO 2 CAUSAS DINÁMICAS DEL CAMBIO EN LA POLÍTICA EXTERIOR

SEGÚN J. GUSTAVSSON Feedback

Feedback Fuente: elaboración propia a partir de GUSTAVSSON, J., 1999, Op.cit.: 85. Como se observa en el cuadro 2, lo novedoso de la propuesta de este autor es la introducción del decisor61 individual como elemento intermedio entre las causas dinámicas de cambio (cambios en las condiciones estructurales fundamentales, liderazgo político estratégico, crisis) y el proceso de toma de decisiones. Para aprehender el papel del decisor individual, es necesario un examen de su percepción de la realidad en política exterior, es decir, un análisis cognitivo, siempre en un nivel individual. “The government of a state is an organization, and as such it is not in itself capable of seeing, thinking, learning or preferring. Only the human beings that make up the organization can do that”62.

61 Utilizamos esta palabra, decisores, a sabiendas de que no está recogida en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, pero utilizamos una traducción libre de la palabra décideurs francesa que define en política exterior a las personas implicadas en la toma de decisiones de dicha política. 62 GUSTAVSSON, J., 1999, Op.cit.: 84.

Cambios en condiciones estructurales fundamentales

Liderazgo político

estratégico

Decisor individual

Proceso de toma de decisiones

Crisis

Cambio de ajuste

Cambio de programa

Cambio de problemas/ objetivos

Cambio de orientación internacional

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En este punto del modelo teórico es necesario por tanto hacer unas breves reflexiones sobre el nivel de análisis seleccionado para nuestro estudio de política exterior. Partimos del modelo de bureaucratics politics de Halperin63 que determina que la acción exterior de un Estado es el resultado de un juego de pactos (bargaining game), con una estructura de gobierno no unitaria y un círculo de jugadores centrales64, que nosotros denominamos los decisores de la política exterior.

On peut identifier un noyau décisionnel fort, constitué par des acteurs qui détiennent des pouvoirs particuliers conférés par les normes constitutionnelles et législatives, par les structures administratives qui institutionnalisent leurs rôles. […]. Leur pouvoir ne se limite pas à un secteur d’intervention particulier. Il est horizontal et peut se rencontrer dans toutes les affaires qui intéressent la politique extérieure […].65

Aunque las palabras de la profesora Kessler estén referidas al análisis de la política exterior de Francia, son de aplicación clara al caso español. Podríamos completar esta definición de decisor con la de profesional de la política exterior de Webb: “A foreign policy professional […] is one who is empowered by the community to influence or take decisions on its behalf in the international arena”66. Por lo tanto, nos encontramos con un conjunto de decisores que serían los actores principales a estudiar dentro de nuestra investigación. Llegamos así a un concepto central en la disciplina de las Relaciones Internacionales,

63 HALPERIN, M.H., 1974, Bureaucratic Politics and Foreign Policy, Washington, D.C.: Brookings. 64 Sobre la aplicación de la teoría de juegos al FPA, véase, entre otros, IIDA, K., 1993, “When and How Do Domestic Constraints Matter? Two-Level Games with Uncertainty”, The Journal of Conflict Resolution, 37/3: 403-426; BORNSTEIN, G./ BUDESCU, D./ ZAMIR, S., 1997, “Cooperation in Intergroup, N-Person, and Two-Person Games of Chicken”, Journal of Conflict Resolution, 41/3: 384-406; HAUK, E./ NAGEL, R., 2001, “Choice of Partners in Multiple Two-Person Prisoner’s Dilemma Games”, Journal of Conflict Resolution, 45/6: 770-793; BORNSTEIN, G./ GILULA, Z., 2003, “Between-Group Communication and Conflict Resolution in Assurance and Chicken Games”, Journal of Conflict Resolution, 47/3: 326-339. 65 KESSLER, M-Ch., 1999, La politique étrangère de la France. Acteurs et processus, París: Presses de Sciences Po: 20. 66 WEBB, K., 1994, “Academics and practitioners: power, knowledge and role”, en GIRARD, M./ EBERWEIN, W-D./ WEBB, K. (eds.), Theory and Practice in Foreign Policy-Making. National Perspectives on Academics and Professionals in International Relations, Londres: Pinter: 14.

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como es el de actor internacional, con múltiples definiciones. Los elementos comunes a todas ellas nos caracterizan a un actor internacional como un componente autónomo del sistema internacional (entidad, grupo, individuo), con recursos y capacidad para ejercer influencia y poder sobre otros actores del sistema. A partir de esta representación, surgen diversas tipologías de actores, en las que el Estado aparece como el elemento central del sistema67. Partiendo de que el Estado no es un ente unitario, sino un complejo de individuos con múltiples intereses, es necesario analizar el proceso de la foreign policy making, no ya caracterizado por su personificación unificada en un líder68, sino como un conjunto de decisiones que toman determinados individuos situados en la cúspide de la organización político-administrativa del país, según el modelo de Snyder, Bruck y Sapin69. Por lo tanto, aunque el actor a estudiar dentro de nuestra investigación es el Estado, el nivel de análisis se sitúa en los decisores de la política exterior de España hacia Marruecos, es decir, aquellas personas que dentro de la estructura de decisión poseen tanto un poder transversal como un rol institucionalizado por las normas y/o las estructuras administrativas. La elección del nivel decisional en nuestra investigación evita todos aquellos problemas que se derivan de la asunción de la racionalidad de los actores propia de la escuela realista. En el análisis del proceso de toma de decisiones en la política exterior de España hacia Marruecos, no se parte de ningún supuesto de acción racional, sino que se estudia la decisión como elección última entre varias posibilidades70.

67 Véase, por ejemplo, KAPLAN, M., 1957, System and Process in International Politics, Nueva York: John Wiley and Sons; MANSBACH, R.W. et alii, 1976, The Web of World Politics, Englewood Cliffs: Prentice Hall; MERLE, M., 1991, Sociología de las Relaciones Internacionales, Madrid: Alianza [ed. orig. en francés 1988]. 68 A este respecto, véase: BROWN, Ch., 2001, Understanding International Relations, Houndmills: Palgrave: cap.IV: “The State and Foreign Policy” [1ª edición, 1997]; BATTISTELLA, D., 2003, Theories des Relations Internationales, París: Presses de Sciences Po: 303-333. 69 SNYDER, R./ BRUCK, H./ SAPIN, B., 1962, Foreign Policy Decision-Making. An Approach to the Study of International Politics, Nueva York: The Free Press [1ª edición, 1954]. 70 Sobre los problemas de la asunción realista de decisiones y acciones racionales, véase: JONES, B./ JONES, P.M./ DARK, K./ PETERS, J., 2001, Introduction to International Relations. Problems and perspectives, Manchester: Manchester University Press: 20-44.

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Retornando a los modelos teóricos de cambio, el modelo de Gustavsson está basado en la asunción de que la necesidad de cambios necesita ser percibida por los decisores individuales y las alteraciones en sus creencias producen un impacto en la política exterior, al trabajar dentro de las estructuras institucionales establecidas para llevar a cabo tal política. Como señalan J. Goldstein y R.O. Keohane:

Ideas influence policy when the principled or causal beliefs they embody provide road maps that increase actor’s clarity about goals or endsmeans relationships, when they affect outcomes of strategics situations in which there is no unique equilibrium, and when they become embedded in political institutions.71

Así la aparición de las percepciones abre un nuevo camino de investigación dentro del estudio del cambio de la política exterior. Este tipo de enfoques es claramente predominante en las teorías constructivistas de las Relaciones Internacionales, con varios autores clave como Robert Jervis o Alexander Wendt72. Aunque en el ámbito de las Relaciones Internacionales este enfoque se basa principalmente en la correlación entre una variable independiente que son las normas sociales internas/internacionales y una variable dependiente que es la política normativa, la mayoría de los estudios constructivistas de política exterior se han centrado en el análisis del interés nacional y su formación73. Esta elaboración del interés nacional tiene lugar en tres etapas según Jutta Weldes74. En primer lugar, los decisores proponen una serie de representaciones o de identidades de varios objetos, incluido del Estado del

71 GOLDSTEIN, J./KEOHANE, R.O., 1993, Ideas and Foreign Policy. Beliefs, Institutions and Political Change, Londres: Cornell University Press: 3. 72 JERVIS, R., 1976, Perception and Misperception in World Politics, Princeton: Princeton University Press; WENDT, A., 1992, “Anarchy is what States Make of it: The Social Construction of Power Politics”, International Organization, 46/2: 391-425; WENDT, A., 1999, Social Theory of International Politics, Cambridge: Cambridge University Press. 73 RITTBERGER, V., 2002, “Approaches to the Study of Foreign Policy derived from International Relations Theories”, ponencia en Annual Meeting of the International Studies Association, Nueva Orleans, en http://www.isanet.org/noarchive/rittberger.html [consulta: 15/3/2005]. 74 WELDES, J., 1999, Constructing National Interests: The United States and the Cuban Missile