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La conflictividad en el proceso de metropolizacin.../P.
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Resumen
El objetivo de este trabajo es analizar las caractersticas del
proceso de metropolizacin en la ciudad de Pachuca, tanto desde la
perspectiva de la urbanizacin/conurbacin como de las polticas
urbanas y del poder local, donde hay intereses implcitos y
explcitos que propician vacos y ausencia de reglas como parte de
una forma de rgimen urbano y que genera problemticas y confl ictos
de carcter poltico y social. Se analiza la confl ictividad en los
acuerdos para reconocer la problemtica y gestionar el rea
metropolitana de la ciudad de Pachuca.
Palabras clave: urbanizacin, metropolizacin, poltica urbana,
descentralizacin.
Abstract
Confl ict in the process of metropolis becoming in the City of
Pachuca, Hidalgo, Mexico, 1970-2010
The aim of this study is to analyze the characteristics of
metropolitan-becoming process of the city of Pachuca, from the
perspective of the urban/metropolitan area as urban policy and
local power, where there are implicit and explicit interests that
propitiates vacuums and lack of rules as parts of a form of urban
regime and that creates problems and confl icts of political and
social nature. We analyze the confl ict in the agreements to
recognize the problem and manage the metropolitan area of the city
of Pachuca.
Key words: urbanization, metropolis, urban policy,
decentralization.
La confl ictividad en el proceso de metropolizacin de la
ciudad
de Pachuca
Pablo VARGAS-GONZLEZ
Universidad Autnoma de la Ciudad de Mxico
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E n un proceso de globalizacin y desarrollo de una sociedad del
conocimiento, la gestin urbana, principalmente de gran-des ciudades
pasa por una restructuracin estructural, que est INTRODUCCIN
modifi cando nuestras formas de vida, de consumo y de
pensamiento. En este marco los procesos de urbanizacin y el
crecimiento de las ciudades forman parte de estas transformaciones,
donde las caractersticas de esta realidad son la interdependencia,
el desarrollo de gobierno locales fuertes y la presencia e
intervencin de los ciudadanos como contraparte en la gene-racin de
condiciones de vida para integrarlos a una relacin global-local
(Borja y Castells, 1997: 35-55).
La conformacin de ciudades con una apertura a los cambios
globales han sido condiciones que favorecen el fl ujo de redes de
inversin e infor-macin y desarrollo tecnolgico. Sin embargo, las
grandes asimetras entre lo global y lo local se caracterizan por la
exclusin y segmentacin de grandes sectores de poblacin; es por ello
que aun se encuentran regiones y ciudades que estn rezagadas que no
han resuelto los problemas bsicos de la planeacin urbana; y que
dependen de sujetos sociales tradicionales en la gestin urbana
Es en este contexto en el que se analiza el proceso de
metropolizacin de una ciudad media, despus de una larga confl
ictividad en la conurbacin de la ciudad de Pachuca, que data de los
aos setenta, donde fi nalmente en 2006, las autoridades de los
municipios de Pachuca y Mineral de la Refor-ma fi rmaron un
convenio de lmites territoriales que da paso a la organi-zacin y
gestin de una zona metropolitana con ms de 350 mil habitantes. Esta
ciudad ha refl ejado el proceso de urbanizacin que ha experimentado
el pas en los ltimos treinta aos: de crecimiento y concentracin
pobla-cional en grandes y medianos centros urbanos (Negrete, 2008,
Garrocho, 1995).
A pesar de que hubo varios intentos por intervenir a travs de
polticas urbanas locales, no se dio en dcadas anteriores ninguna
medida de fondo que regularizara el crecimiento de la zona
conurbada de Pachuca-Mineral de la Reforma. Esto permiti la
existencia de varios problemas de gestin y de gobierno en los
municipios adyacentes a la ciudad. En diferentes pocas se han
manifestado indicadores de problemas de linderos municipales, de
que se vive intensamente el fenmeno de la conurbacin, y de que no
slo se ha carecido de una adecuada atencin a la problemtica
compartida sino que adems ha derivado en confl ictos que tienen una
base territorial, de
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indefi nicin de instancias, jurisdicciones y competencias
(Bassols, 2006),
los cuales ponen en el centro de atencin la posibilidad del
reordenamiento
de ambas localidades, replanteando no slo los conceptos y
esquemas con
que se han abordado sino bajo una perspectiva que incluya la
planeacin
urbana (Bassols, 2006).
El fenmeno de conurbacin, es el primer paso, la antesala para
generar
una zona metropolitana. El concepto de conurbacin se determina
por:
la unin de dos o ms reas urbanas pertenecientes a distintas
jurisdiccio-
nes poltico administrativas (municipios) (Medina, 1993: 22); o
bien por
la extensin continua de una mancha urbana sobre el territorio de
uno o
ms municipios. Este proceso de expansin geogrfi ca no est exento
de
divergencias y controversias sobre los mbitos y funciones de las
locali-
dades conurbadas, por el contrario aquellas adquieren un carcter
agudo
cuando estn de por medio los mbitos de infl uencia y la
concentracin del
poder poltico.
El objetivo de este trabajo es analizar el proceso de
metropolizacin
en la ciudad de Pachuca, tanto desde la perspectiva de la
urbanizacin/
conurbacin como de las polticas urbanas y del poder local, donde
hay
intereses implcitos y explcitos que propician vacos y ausencia
de reglas
como parte de una forma de rgimen urbano (Bassols, 2006) y que
gene-
ra problemticas y confl ictos de carcter urbano y social.
Hasta ahora la gestin del espacio, en la ciudad de Pachuca, que
ha
tenido una primaca urbana dentro del Estado de Hidalgo, no ha
hecho
contribuciones para la construccin de ciudad global, puesto que
perma-
necen confl ictos tradicionales, tampoco ha propiciado la
construccin de
ciudadana (Borja, 2000: 8), la apertura de colectivos y de
ciudadanos en
las polticas sociales de la ciudad global.
EL CONTEXTO DE LA URBANIZACIN Y DE LAS POLTICAS URBANAS1
Hidalgo es una de las entidades federativas de Mxico que ha
registrado un
lento y tardo proceso de urbanizacin y que en su territorio ha
refl ejado
fuertes contradicciones socioespaciales en el continuo
campo-ciudad. La ur-
banizacin hidalguense se ha vinculado a las diferentes etapas
del desarrollo
econmico del pas y ha registrado de manera diferencial los
efectos del sis-
tema urbano nacional.
El desarrollo urbano del estado de Hidalgo fue determinado por
las fun-
ciones que le asign histricamente desde la poca colonial hasta
nuestros
1 Vase, para mayor informacin, Vargas, 1995.
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das el desarrollo capitalista de nuestro pas, que se manifi esta
en la para-doja de contar con una dbil insercin funcional en el
sistema nacional de ciudades y, por otra, tener una parte dinmica
que colinda con la Ciudad de Mxico y que se encuentra a un paso de
integrarse a la megalpolis (Garza, 1987). En este factor, la ciudad
de Pachuca ha tenido un fuerte vnculo por su colindancia y cercana
geogrfi ca.
La especifi cidad de la entidad, con predominio de poblacin
rural y esca-so desarrollo industrial gener un modelo de
urbanizacin que ha seguido el patrn concentracin-dispersin, mismo
que presenta desequilibrios interre-gionales, as como tambin
procesos de segregacin y desigualdad al interior de las
ciudades.
Se podra plantear una periodizacin del proceso de urbanizacin en
Hi-dalgo, que considera tres momentos defi nitorios: 1) 1895-1940,
la confi gu-racin urbana a travs de la industrializacin 2)
1940-1970, la dispersin y los desequilibrios regionales como parte
del modelo concentrador a nivel nacional, y 3) 1970-2000
crecimiento urbano como resultado del fenmeno desconcentrador y
expansin de la megalpolis, el cual se traslada a ciudades medias y
pequeas.
En el periodo 1970-2000, la urbanizacin de Mxico e Hidalgo va a
regis-trar tendencias paradjicas. Por una parte, mientras que el
promedio nacional sigue incrementando su nivel de urbanizacin, la
caracterstica principal es que el crecimiento urbano sigue una
tendencia hacia la desconcentracin y hacia el crecimiento de
localidades de tamao intermedio, ciudades me-dias, de entre 100 mil
y 999 999 habitantes con una baja del crecimiento poblacional de
localidades concentradoras como son las Zonas Metropoli-tanas de la
Ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey (Aguilar, 1992).
Ante esta tendencia desconcentradora que ocurre en el sistema
urbano nacional, en Hidalgo se empieza tardamente a registrar altos
y rpidos ni-veles de urbanizacin: en 1980 alcanza el ndice de 11
por ciento y en 1990 aumenta a 18.2 y es en sta dcada cuando se
observa un crecimiento de localidades mayores y, por consiguiente,
a producirse fenmenos propios de la expansin urbana; inclusive la
velocidad de la urbanizacin va a alcanzar tasas estatales que
quintuplican las del pas. Es en este ltimo periodo en que la ciudad
de Pachuca tiene un crecimiento urbano expansivo y sostenido.
Como resultado de un proceso de contraurbanizacin de los grandes
centros metropolitanos del pas, el cual dispersa y desconcentra el
crecimien-to en ciudades de tamao intermedio,2 Pachuca y otras
ciudades hidalguenses 2 Se trata de un proceso de suburbanizacin de
la periferia como resultado del decrecimiento de las tasas de
crecimiento de las metrpolis mayores de un milln de habitantes y la
reorientacin de las migraciones rural-urbanas hacia las ciudades
medias (Aguilar: 1992: 26-28).
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van a registrar un crecimiento inusitado: en 1970 en que slo
haba dos loca-lidades urbanas, stas pasaron de ser 12 en 1990 y
para el ao 2000, se incre-mentaron a 20 ciudades. Esto es, mientras
las tendencias de urbanizacin eran aminorar y abatir el crecimiento
poblacional y desacelerar la velocidad de la tasa de urbanizacin
nacional (Graizbord, 1992), en Hidalgo el incremento y expansin de
las localidades urbanas ha sido de carcter inercial debido a un
proceso de crecimiento natural de la poblacin, y de inmigracin
rural-urbana, que les ha permitido tener altas tasas de
crecimiento, por encima del promedio nacional, metropolitanas y
estatal: en ese caso est Pachuca, Tiza-yuca, Atitalaquia,
Tezontepec de Aldama, Ixmiquilpan y Tulancingo.
Las implicaciones sociodemogrfi cas a la planeacin del
desarrollo que este nuevo proceso de urbanizacin en Hidalgo
enfrenta son mltiples. Des-de 1990 se visualizan fenmenos
peculiares de la concentracin poblacional: la formacin de un rea
metropolitana, determinada a travs de la conurba-cin3 y para el ao
2000, se conformaron ms de siete corredores urbanos4 bien confi
gurados.
Esa realidad urbana requiere de la elaboracin de conceptos,
instrumentos y programas que identifi quen los procesos e infl uyan
en su ordenamiento. La complejidad de estas reas urbanas ya no es
posible observarlas por s solas y darles atencin por separado de
acuerdo a los lmites administrativos de cada unidad. El caso de
Pachuca es ostensible si se le aprecia como localidad urba-na,
cuando su problemtica es ya de carcter metropolitano que ha
expandido su mancha urbana a Mineral de la Reforma y a una porcin
del Municipio de Zempoala, Matilde. En el 2000-2010, la problemtica
de la mancha urbana de Pachuca ya no es entre municipios conurbados
sino ms bien de rea me-tropolitana, estimada en cerca de 400 mil
habitantes.
Las polticas locales de urbanizacin y metropolizacin
La prevencin y planeacin del fenmeno urbano en Hidalgo tambin ha
estado rezagado, siempre quedndose atrs de polticas y
normatividades nacionales en la materia, lo cual ha impedido tener
una intervencin en la distribucin y movilidad espacial, en el
reconocimiento y crecimiento de
3 La conurbacin se produce por la unin de dos o ms reas urbanas
pertenecientes a distintas jurisdicciones poltico administrativas.
El rea metropolitana incluye a la ciudad central y a las unidades
poltico-administrativas contiguas y a otras que tengan una relacin
dinmica e intensa con el rea urbana principal (Medina,
1993:20-23).4 Un corredor urbano es el circuito de localidades que
tienen amplias relaciones y vinculaciones entre s, a travs del
transporte y las viviendas, cuya conexin no necesariamente se basa
en la conurbacin.
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la poblacin en la regulacin de la expansin de ciudades en el
periodo 1980-2000.
En las etapas de planeacin del desarrollo urbano nacional
(Garza, 1998), Hidalgo se ha quedado en dos etapas previas: a) 1895
a 1975, considerada como planeacin implcita y b) 1976 a 1994, de
planeacin indicativa, sin pasar a una etapa de intervencin regulada
y concertada del desarrollo urbano regional.
Llamamos planeacin implcita a un conjunto de medidas, e
inclusi-ve normas, que se relacionan con aspectos de la realidad
urbana pero que no constituyen instrumentos ni documentos ni
propuestas de un proceso de planeacin (Hiernaux, 1989: 233). En
este marco encontramos una gran can-tidad de decretos desde 1898
que se relacionan sobre todo con acuerdos para construir la ciudad
de Pachuca: contratos y concesiones para la introduccin del agua,
drenaje y luz. Adems de otros que actualmente cobran importan-cia,
se refi eren a la delimitacin de pueblos, ciudades y
municipios.
En la segunda etapa de 1976 a 1994 la planeacin urbana se
caracteriza por tener dos rasgos sobresalientes: ser normatividad
formal, es decir insti-tucionalizada, y ser eminentemente
indicativa, cuyas disposiciones se dis-tancian de la realidad que
hay que incidir, carece de estrategias concretas y adems no
visualizan los objetivos en programas e instrumentos alcanzables a
determinado plazo, por lo cual la hace inoperante.
Como consecuencia de la promulgacin de la primera gran
iniciativa para intervenir en el sistema urbano nacional, la Ley
General de Asentamientos Humanos de 1976, un ao despus en Hidalgo
se expide la Ley de Asenta-mientos Humanos y Desarrollo Urbano del
Estado. Asimismo en secuencia con el nacional, en 1979 se publica
el primer y nico, hasta ahora, Plan Es-tatal de Desarrollo Urbano
de Hidalgo. Ambos documentos conceptualizan la problemtica urbana
en trminos generales sin establecer los mecanismos, programas y
estrategias que permitan la reordenacin y regulacin del
creci-miento urbano.
Como ejemplo concreto en 1984 se publica el Plan de Reordenacin
de la Zona Conurbada Pachuca-Mineral de la Reforma, como resultado
de la expansin de la ciudad capital, que establece objetivos,
estrategias de cre-cimiento y los mecanismos formales de vinculacin
interinstitucional, este acuerdo hasta 1994 no se ha aplicado
existiendo innumerables confl ictos en-tre ambos municipios de
jurisdiccin urbana y dotacin de servicios pbli-cos.
Un indicador ms que la planeacin urbana-regional ha quedado
rezaga-do frente a la magnitud de la problemtica estatal fue que en
la Cmara de
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Diputados entr en 1986 una propuesta del Gobernador Rosell de la
Lama para crear una nueva Ley de Desarrollo Urbano, que debido a la
renovacin de poderes locales, tal iniciativa qued congelada.
Coincide con el periodo en que el crecimiento de ciudades
hidalguenses se acelera, dejando este a merced de la oferta y
demanda que imponen los promotores inmobiliarios capitalistas.
En este periodo encontramos otro rasgo sobresaliente de la
poltica ur-bana en Hidalgo, la incapacidad para adecuar y
reorientar los proyectos y programas nacionales urbano-regionales,
lo que hizo patente la carencia de un proyecto de planeacin urbano
industrial local, ya que ante la implanta-cin de este tipo de
acciones, por un lado se han desaprovechado las oportu-nidades que
pudieron generar como detonantes de desarrollo y por otro, ha
habido imprevisin para determinar el impacto de algunos proyectos,
que por su alcance y dimensin rebasan las disposiciones del
gobierno municipal y estatal.
Fue hasta la dcada de 2000, cuando los problemas rebasaban la
realidad urbana y econmica con el impulso de mega proyectos
(Aeropuerto de Tiza-yuca), que se inici una atencin de normas y
leyes con una visin de plani-fi cacin del desarrollo urbano.
Sobresalen en el tema de metropolizacin los siguientes: la Ley de
Asentamientos Humanos, Desarrollo Urbano y Ordena-miento
Territorial del Estado de 2007, que abrog su referente de 1977 y
que dispone la regulacin de las zonas metropolitanas, y lo ms
importante para la Ciudad de Pachuca es que la ley contempla el
rubro de coordinacin de autoridades en los procesos de
metropolizacin.
Posteriormente, en 2009, el Congreso Local emiti la Ley de
Coordina-cin para el Desarrollo Metropolitano del Estado de
Hidalgo, misma que es una norma reglamentaria de la ley anterior,
puesto que dispone las condicio-nes y lineamientos para que se
formalicen la coordinacin de autoridades en la conformacin de zonas
metropolitanas. Con esto, en hiptesis, no ha-bra problemas en sumar
voluntades, empero la problemtica es ms profun-da como en el caso
de Pachuca.
LA CONURBACIN DE PACHUCA
Una implicacin ms del desarrollo urbano de la ciudad de Pachuca
ha sido que su constante crecimiento ha rebasado sus lmites
administrativos y te-rritoriales de su mbito municipal. Como se ha
observado, las funciones regionales como municipio central,
involucra a localidades y municipios que se encuentran en su
interland. Sin embargo, ha sido con el municipio
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Mineral de la Reforma con el que ha desarrollado interacciones
que dejan de manifi esto un rasgo ms de la absorcin urbana: La
confl ictividad.
En diferentes pocas se han manifestado indicadores sobre
problemas de linderos municipales, de que se vive intensamente el
fenmeno de la conurbacin, y de que no slo se ha carecido de una
adecuada atencin a la problemtica compartida sino que adems ha
derivado en confl ictos que tienen una base territorial, de indefi
nicin de instancias, jurisdicciones y competencias. Los cuales
ponen en el centro de atencin la posibilidad del reordenamiento de
ambas localidades, replanteando no slo los conceptos y esquemas con
que se han abordado sino bajo una perspectiva que incluya la
planeacin urbana.
El fenmeno de conurbacin es el primer paso, la antesala para
generar una zona metropolitana. El concepto de conurbacin se
determina por: la unin de dos o ms reas urbanas pertenecientes a
distintas jurisdiccio-nes poltico administrativas (municipios)
(Medina, 1993: 22); o bien por la extensin continua de una mancha
urbana sobre el territorio de uno o ms municipios.
Este proceso de expansin geogrfi ca no est exento de
divergencias y controversias sobre los mbitos y funciones de las
localidades conurbadas, por el contrario aquellas adquieren un
carcter agudo cuando estn de por medio los mbitos de infl uencia y
la concentracin del poder poltico (Te-rrazas, 1988).
Las condiciones para que se concrete la conurbacin abarcan tanto
los aspectos territoriales adems los criterios de funcionalidad e
interdepen-dencia entre la ciudad central y las localidades o
municipios perifricos, con el propsito de conformar un conjunto de
unidades poltico-adminis-trativas integrado socialmente (Unikel,
1976: 119).
El crecimiento urbano catico y sin planeacin
El ritmo de crecimiento de las ciudades Pachuca y Pachuquilla ha
sido des-bordante en estos ltimos veinticinco aos. Para 1970 no
haba indicado-res de integracin entre ambos municipios. En 1980 ya
se haca evidente la expansin de la mancha urbana, Pachuca tuvo una
tasa de crecimiento en 1970-1980 de 3.98 por ciento por arriba de
la media nacional, y Mineral de la Reforma de tres por ciento. En
la dcada de los ochenta como resultado de las acciones de vivienda,
de la descentralizacin administrativa de varias dependencias
gubernamentales (entre ellas el Centro Minero Nacional de la SEMIP,
el cual produjo su propio conjunto habitacional, procesos que
traje-
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ron aparejada la migracin urbana, y la incesante migracin rural
urbana, del interior de la entidad a la capital Pachuquea) se
registr una tasa de creci-miento sin precedentes para el municipio
de Mineral de la Reforma de 11.3 por ciento.
Por su parte, Pachuca sigui teniendo una alta tasa de
crecimiento de tres por ciento cuando la media nacional fue de 2.3
por ciento en el perio-do 1980-1990. Mineral de la Reforma se
constituy como un municipio de fuerte atraccin migratoria. En
conjunto la zona conurbada registr ms de 200 mil habitantes en 1990
(cfr. XI Censo de Poblacin y Vivienda, INEGI, 1991). En el recuento
poblacional de 2005, la ciudad de Pachuca alcanz una poblacin de
casi 350 mil personas.
A partir de la dcada de 1980, la expansin urbana se extendi en
reas de cuatro municipios: Pachuca, Mineral de la Reforma, San
Agustn Tlaxiaca y Zempoala; infl uyendo fuertemente en la dinmica
de otros tres cercanos: Mineral del Chico, Zapotlan y Epazoyucan,
sobre todo dndose en asenta-mientos irregulares y presionando
fuertemente en los servicios pblicos de la ciudad: agua (tandeo),
vivienda, impacto ambiental, transporte y empleo (vase cuadro 1);
pero tambin en la disputa de recursos econmicos de los pequeos
municipios frente a Pachuca.
En 2010 la expansin y crecimiento urbano eran defi nitivos, segn
los datos del Censo de Poblacin y Vivienda se marc un crecimiento
inusitado de Pachuca (267 856 habitantes) y Mineral de la Reforma
(127 509), que entre ambos registraron 400 mil habitantes.
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Los aspectos legales: absorcin forzada
El caso de Pachuca ejemplifi ca el modo en que el crecimiento de
un rea urbana principal subordina territorios y aglomeraciones
menores a su din-mica. Por lo menos en la historia de la ciudad se
han modifi cado los lmites municipales en tres ocasiones, mismos
que responden a distintas etapas del crecimiento urbano; todos
ellos a travs de decretos aprobados por el legis-lativo local y en
detrimento del municipio de Mineral de la Reforma.
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La primera modifi cacin se dio en 1920 en que se erige el
municipio de Mineral de la Reforma. En el decreto N 1099 se
establecen las localidades que conforman el nuevo municipio, sin
establecer los lmites exactos: El nuevo municipio tendr como
cabecera el pueblo hasta hoy conocido con el nombre de San
Guillermo, siendo sus lmites los naturales de cada uno de los
pueblos, barrios, rancheras y colonias expresadas.5
En 1941 se defi nen los linderos de Mineral de la reforma y que
incluyen localidades que hasta 1995 son materia de disputa:
Del Cerro del Zopilote, se seguir una lnea recta hasta la
interseccin de las vas de ferrocarriles nacionales y mexicano cerca
de la Estacin Cadena; y por el poniente hasta encontrar el antiguo
lindero. Del punto de partida haca el oriente hasta encontrar el
punto que pasa por el centro de puente de la ca-rretera de
Pachuca-Tulancingo sobre la barranca de Sosa; se seguir por toda la
barranca hacia arriba hasta encontrar el punto que pasa por el
centro de la ranchera La Rabia, hasta su interseccin con el camino
de Pachuca a Real del Monte, siguiendo de aqu el antiguo
lindero.6
Con el anterior decreto se sientan las bases jurdicas que sern
motivo de confl ictos judiciales presupuestales e inclusive de
poltica administra-tiva.
En 1973, la XXXVI legislatura local, modifi c los lmites del
munici-pio de Pachuca, apoyados en un plano urbano, reduciendo
consiguiente-mente el de Mineral de la Reforma en la misma
proporcin.7 Integrando la franja de territorio aledao, que incluy
pueblos, colonias y rancheras, que pertenecan a Mineral de la
Reforma desde el decreto de su creacin de 1920.
Las dimensiones del confl icto
Los mbitos en que se han suscitado las controversias son
variados, en ellos se manifi esta la complejidad que adquiere la
expansin urbana: duplicidad de funciones, imbricacin de
competencias, sobre ocupacin de espacios o bien ausencia de
intervencin en stos; y extralimitacin de facultades como ha sido el
caso de la permisividad y liberacin de licencias para 5 Decreto
1099, Peridico Ofi cial del Estado de Hidalgo, 9 de marzo de 1920.
Las localidades son las siguientes: Los pueblos de San Guillermo,
Pachuquilla y Azoyatla; los barrios de Pueblo Nue-vo, Santa
Gertrudis, El Tejocote, Velillo, Las Cruces, Carboneras, Santiago,
Pajaritos, Calabazas, Chacuaco, Guadalupe Hidalgo, El Lobo, La
Rabia y San Jos; y colonias de San Lunes y Nueva. Rancheras de
Portezuelo, Amaque, San Isidro, Palma Gorda, San Cayetano, San
Francisco, La Soledad, Chavarra, Providencia Chica, Cadena, El
Saucillo y el Popolo.6 Decreto N 15, Peridico Ofi cial del Estado
de Hidalgo, 16 de noviembre de 1941.7 Decreto N 16, Peridico Ofi
cial del Estado de Hidalgo, 16 de enero de 1973.
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construccin o de giros dominados negros (cantinas, bares) por
parte del ayuntamiento de Mineral de la Reforma en la frontera de
Pachuca.
El problema jurdico
El decreto de 1973, cuya iniciativa fue fi rmada por el
gobernador Manuel Snchez Vite, con el cual se amplan los linderos
de Pachuca, dej des-contento a poblacin y ayuntamiento de Mineral
de la Reforma. De esa fecha a 1995 se han interpuesto solicitudes,
demandas y desplegados que implicaron a las instancias judiciales
con lo cual se confi gura un confl icto jurdico bien
determinado.
Son rescatables las expresiones de inconformidad manifestadas
desde esa fecha, por las autoridades de Mineral de la Reforma. Un
ao antes de aquel decreto, en 1972, se manej una propuesta de fusin
que segn notas periodsticas incluso lleg a consumarse como decreto,
sin embargo, al revisar el peridico ofi cial no se encuentra ningn
indicio al respecto.8
Las inconformidades se plantearon en diversas fechas por la
asamblea municipal al congreso del estado; la del 19 de septiembre
de 1972 fue clara:La respuesta del pueblo fue unnime. Rechazo
absoluto a todo pro-yecto de fusin y a todo intento que menoscabe
la institucionalidad legti-ma y constitucional del municipio
libre.9
Sin embargo no obtuvieron respuesta a su solicitud, por lo cual
la asam-blea municipal tuvo que enviar otro escrito el 9 de octubre
de 1972 en que hacen uso del derecho de peticin con fundamento
constitucional. No obs-tante haberse concretado la mutilacin
territorial el 16 de enero de 1973, los vecinos de Mineral de la
Reforma permanecieron con su inconformi-dad; hacindola patente en
cada ocasin propicia. Por ejemplo ante can-didatos a gobernador y a
presidente de la repblica, como fue el caso de Jorge Rojo Lugo y de
Luis Echeverra, respectivamente.10
Fue el gobernador Guillermo Rosell de la Lama quin mayor atencin
puso al caso, al emitir un acuerdo, el 31 de mayo de 1984,
declarando le-galmente reconocido el fenmeno de conurbacin entre
ambos municipios y de conformidad a la Ley de Asentamientos Humanos
y desarrollo urbano del estado promulgada en 1976.11
8 En Larga defensa del Territorio de Mineral de la Reforma de
Marcos Loaiza, El Sol de Hidalgo, 10 de junio de 1988, se habla del
decreto N 4 del 8 de agosto de 1972, inexistente.9 Ibd., pag. 3.10
Ibd.11 Vase Leyes y decretos del estado de Hidalgo 1975-1981,
Gobierno del Estado de Hidalgo, 1981, Tomo II.
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No obstante lo anterior, no hubo voluntad por parte de
funcionarios estatales responsables del ramo y los de Pachuca para
hacer viable la de-claratoria de reconocimiento de conurbacin, como
lo seala el presidente municipal de Mineral de la Reforma en 1987;
en un ofi cio reclam el in-cumplimiento a una reunin convocada el
21 de enero de 1987 para inte-grar la comisin que deba tomar
acuerdos concretos.12
En 1988 las fuerzas vivas de Mineral de la Reforma vuelven a la
car-ga en sus peticiones. Cinco comisariados ejidales de este
municipio publi-caron una carta abierta dirigida al presidente de
la Repblica, Miguel de la Madrid; al candidato del PRI a la
presidencia, Carlos Salinas de Gortari, y al entonces gobernador
Adolfo Lugo, solicitando su valiosa y enrgica intervencin para que
quede sin efecto el decreto 16:
... mediante el mismo se mutila el territorio del municipio,
precisamente en el rea comprendida por los ejidos que
representamos... sin que dicha modifi -cacin se haya comprobado por
el Constituyente del Estado como lo exige el Artculo 7 de la Ley
Orgnica Municipal.13
Posteriormente, la Asamblea Municipal a travs del sndico
pro-curador, entreg al Tribunal Superior de Justicia del Estado,
una demanda cuya nica peticin fue: declarar la inexistencia jurdica
y la inefi cacia legal del decreto impugnado; y entre sus
fundamentos sealar el espacio territorial que fue integrado a
Pachuca, en el cual se instalaron edifi cios de instituciones de
gran importancia no solo para la cabecera de la entidad, como
conjuntos residenciales de gran concentracin poblacional,
hospita-les regionales, zonas industriales, escuelas y
universidades:
... segregndole el territorio en donde se encuentran: el IMSS,
Hospital Ge-neral, Fraccionamiento 11 de julio, Fraccionamientos
Progreso y El Alamo, la Unidad Universitaria, Colonia Nueva
Guadalupe, Santiago Jaltepec, 20 por ciento del poblado de
Carboneras, Fraccionamiento la Reforma, CBTIS N 8, Fraccionamiento
PRI Chacn, Fraccionamiento San Cristbal Chacn, Casco de la
Ex-Hacienda de Cadena, Poblacin del Saucillo, Col. Felipe ngeles,
Zona Industrial La Paz, El Venado y Fraccionamiento CTM.14
Sobre la demanda interpuesta al Tribunal Superior de Justicia,
recay una sentencia parcial de sobreseimiento, ante la cual solicit
un juicio de amparo, mismo que se traslad hacia instancias
superiores como el Tri-bunal Colegiado de Circuito, con sede en la
ciudad de Toluca, cuya re-
12 La larga defensa..., El Sol de Hidalgo, op. cit.13 Carta
Abierta, El Sol de Hidalgo, 30 de mayo de 1988.14 A la opinin
pblica, El Sol de Hidalgo, 23 de diciembre1988.
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solucin expedida en 1989 fue confi rmar que no proceda la
peticin del Ayuntamiento de Mineral de la Reforma, debido a que su
solicitud fue presentada extemporneamente.
Empero las desavenencias no concluyeron ah. En 1991 el
ayuntamien-to de Mineral de la Reforma hizo publicar en el peridico
ofi cial del estado el Bando de Polica y Buen Gobierno donde
incluyen localidades que fueron integradas a Pachuca por el decreto
16 de 1973.15
En 1994 el gobernador Jess Murillo envi la iniciativa de Plan de
or-denamiento de Zona Conurbada16 que fue aprobada por el congreso
local. Despus las autoridades municipales de Mineral de la Reforma
publicaron una carta de agradecimiento al gobernador17 y con sta se
pensaba que el confl icto terminara. Pero tampoco fue sufi
ciente.
Las constantes fricciones de competencia entre ambos municipios
que generaron intereses creados sobre la franja de territorio
disputado ha im-pedido que las pugnas intermunicipales concluyan.
Por el contrario han derivado en denuncias del ayuntamiento de
Pachuca en enero de 1995 por cobros indebidos del impuesto predial
que hacen las autoridades de La Reforma. Ha sido tal el desacato,
que el presidente municipal de Mineral de la Reforma haba anunciado
que su informe de gobierno del 15 de enero de 1995 sera en la
colonia PRI-Chacn, legalmente integrada a Pachuca. Accin que fue
evitada por la Asamblea Municipal.18
Los servicios pblicos y los ingresos
En el transcurso del proceso jurdico intermunicipal, que se
extendi de 1973 a 1995, la aparente defi nicin de lmites
municipales, propici que las localidades conurbadas fueran
desatendidas en la apertura de los servi-cios pblicos municipales,
as como tambin que se luchara por el presu-puesto correspondiente a
tales ncleos de poblacin.
La disputa por los recursos econmicos
En ese periodo se instalaron algunos de los conjuntos
habitacionales ms populosos promovidos por el Infonavit o bien por
el gobierno del estado e incluso por promotores privados, los
cuales rpidamente se encontra-ron con servicios pblicos limitados y
escasos. Un delegado municipal del
15 Defi nen lmites Pachuca y La Reforma, El Sol de Hidalgo, 1 de
noviembre de 1991.16 Vase peridico ofi cial del Estado de Hidalgo,
20-III-1994.17 El Sol de Hidalgo, 5 de junio de 1994.18 Diario
Visor, 13 y 15 de enero de 1995.
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fraccionamiento La Reforma resume as la problemtica para las
colo-nias ubicadas en la zona conurbada:
Mucho tiempo nos tuvieron en el ms completo abandono. Pues hay
irregulari-dades en el suministro de agua, del gas, del transporte
pblico, acumulacin de desperdicios a cielo abierto, defi ciente
alumbrado pblico, falta de vigilancia y el mercado nunca
funcion.19
De los mismos avecindados y colonos surgi la iniciativa de
gestionar obras y servicios, de tal manera que grupos de
ciudadanos, ante la impe-riosa necesidad, llevaron a cabo una
gestin en ambos municipios. Deri-vndose, por lo menos, dos
problemas de orden jurisdiccional: la disputa y el jaloneo por el
presupuesto para obras sociales y la recoleccin del impuesto
predial.
Empero, ha sido el cobro del impuesto predial lo que ha ahondado
las pugnas. Cada ao los ayuntamientos de Pachuca y La Reforma,
exhortan pblicamente a vecinos que habitan colonias conurbadas a
que asistan a pagar a sus respectivos edifi cios. Las autoridades
de Mineral de la Refor-ma han logrado mayor aceptacin debido a que
acuden con mesas mviles para recabarlos, y por otra parte, porque
en este municipio los impuestos son ms bajos que en Pachuca,
especialmente los relacionados con la pro-piedad rstica y
ejidal.20
Hubo incluso reuniones entre vecinos de colonias como PRI-Chacn
en que se propuso: no pagar impuestos, hasta que las autoridades
nos informen con claridad y termine la disputa de los lmites que,
solo ha sido el pretexto para eludir las obligaciones que tienen
para darnos los servicios.21
La confrontacin intermunicipal tuvo su momento ms lgido en
di-ciembre de 1994, cuando la presidencia municipal de La Reforma
public un desplegado invitando a la ciudadana de sus localidades a
realizar el pago de impuesto predial, y en l se incluyen los
fraccionamientos y colo-nias que fueron integrados a Pachuca,
mediante el decreto 16, de 1973.22 Las autoridades de Pachuca
respondieron con una denuncia penal ante el Ministerio Pblico por
los delitos de concusin y de ejercicio indebido del servicio pblico
de los cuales responsabilizamos tanto a los autores intelectuales
como materiales de los mismos.23
19 En La Reforma falta atender servicios, El Sol de Hidalgo.20
Ms alto que en las zonas residenciales, El Sol de Hidalgo, 8 de
marzo de 1992.21 Proponen no pagar impuestos, El Sol de Hidalgo, 24
de octubre de 1989.22 El Sol de Hidalgo, 28 de diciembre de 1994.23
El Sol de Hidalgo, 5 de enero de 1995.
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Las autoridades de Mineral de la Reforma desestimaron la
denuncia penal al grado que anunci que el presidente municipal
rendira su informe de labores en una colonia enclavada en rea de
litigio. Tuvo que intervenir la Direccin de Gobernacin del Estado,
y el Congreso Local para que no se extendiera ms el confl icto. El
Congreso Local propuso que exista un proyecto de dictamen sobre los
lmites y que sera esta misma institucin quien defi nira el
procedimiento para dar fi n al largo confl icto. Y en efecto, con
ello se abri una tregua en el confl icto intermunicipal.24
La invasin territorial
Otra de las modalidades en que se ha dado el problema de
conurbacin ha sido el de disponer del espacio territorial por parte
de autoridades de Mine-ral de la Reforma. En varias ocasiones
trascendi que stos han promovido invasiones al territorio de
Pachuca, particularmente en las partes altas de las colinas. O bien
que el presidente municipal ha repartido terrenos en diferentes
lugares, incluso en aquellos en que la Sedue, en su momento, puso
lmite de crecimiento.25
Los aspectos sociopolticos
La confl ictividad poltica se ha manifestado en las prcticas y
decisiones que han tenido por una parte las autoridades municipales
y por otra los ve-cinos y representantes ciudadanos. Existen una
serie de interacciones que son indicativas de la complejidad del
caso, especialmente la duplicidad de competencias institucionales
que han ejercido los ayuntamientos de ambos municipios, han
producido indicadores de ingobernabilidad, de vaco de poder, en
algunas localidades del rea en controversia.
Hasta autoridades estatales han mostrado indecisin o, por lo
menos, indefi nicin con respecto a la realizacin de programas o la
aplicacin de presupuestos. Estas actitudes tambin las han expresado
las autoridades electorales: para cierto tipo de elecciones, por
ejemplo en las de gober-nador y diputados locales, hay localidades
y por consiguiente ciudadanos que los consideran de Mineral de la
Reforma y en las de ayuntamientos las mismas se incluyen en
Pachuca.26
24 Diario Visor, 15 de enero de 1995.25 Diario Nuevo Da, 11 de
marzo 1989 (extinto).26 Vase comparacin en las listas de casilla de
la Comisin Estatal Electoral en las elecciones para gobernador del
21 de febrero de 1993 y los de ayuntamientos de diciembre de
1990.
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En cuanto a la duplicidad de competencias jurisdiccionales, stas
para ser ejecutadas han tenido que desarrollar prcticas
polarizantes, a travs de grupos de apoyo reconocidos por los
ayuntamientos respectivos, desa-rrollando una dinmica de constante
confrontacin y divisionismo entre vecinos.
Cada municipio asigna representatividad a los grupos afi nes,
principal-mente a travs de Consejos de Colaboracin, delegaciones y
jueces muni-cipales, y posteriormente stos son los encargados de
dar legitimidad a la intervencin jurisdiccional. Por ejemplo en la
colonia PRI-Chacn los representantes de Pachuca permitieron la
venta de reas verdes del frac-cionamiento; y la apropiacin de
terrenos destinados al mercado; medidas a las que se han opuesto
los representantes del otro municipio27.
Asimismo, las pugnas llegan hasta por el mismo nombre de la
Colonia PRI-Chacn y de las calles cuya nomenclatura se impuso con
nombres de presidentes del PRI a nivel nacional y que defi enden
los representantes del municipio de Pachuca. Por su parte los
representantes de Mineral de la Reforma, no solo se han opuesto
sino que junto a los letreros han asignado los nombres de Dioses
del Olimpo, mismo que se establecieron segn el proyecto original de
creacin del fraccionamiento. As, coexisten en las mismas calles, de
manera irreconciliable, lo mismo Zeus con Alfonso Co-rona del Rosal
que Sfocles con Javier Garca Paniagua o Apolo con Lauro
Ortega.28
La defensa del municipio
Los alegatos esgrimidos por representantes del ayuntamiento
Mineral de la Reforma, a causa de la segregacin de parte de su
territorio, accin decre-tada en 1973, que por otro lado no tuvo ni
ha tenido el consenso, se funda-ron en el precepto constitucional
del municipio libre. Independientemente de los intereses que han
generado ambos municipios, las diferentes admi-nistraciones del
gobierno estatal no han podido darle una salida defi nitiva al
confl icto.
En este recuento predomina la idea de la desigualdad entre
municipios, a pesar de lo preceptuado en el Artculo 115 de nuestra
carta magna; como tambin que un municipio con mayor poder puede
absorber y fusionar a otros ms dbiles o bien condenarlos a la
pobreza y sujetarlos a una depen-dencia permanente.
27 El Sol de Hidalgo, 23, 25 y 26 de octubre de 1989.28 El Sol
de Hidalgo, 25 de octubre de 1989.
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Por otro lado, no slo son apreciables los aspectos en que se ha
derivado el confl icto y que comprueban la complejidad de la
situacin y la necesidad de que se busque una solucin adecuada al
caso, sino que en el tiempo en que se desarroll la controversia
emergi el fenmeno de la conurbacin que fue rebasando algunas de las
medidas parciales, extemporneas e insu-fi cientes que se
acordaron.
Otras propuestas de solucin, como El Plan de Conurbacin de 1984
y el Plan de Ordenamiento de ambos municipios de 1994, se requieren
operativizarse y concretarse con el objeto de que, una vez ms, no
queden como letra muerta.
EL ACUERDO DE CONURBACIN: INSUFICIENTE EN LA PLANEACIN DE LA
CIUDAD
Finalmente despus de dcadas de confrontaciones y de disputa de
recur-sos las autoridades de ambos municipios llegaron a un acuerdo
a travs de la fi rma del Convenio de los lmites territoriales de la
zona conurbada entre Pachuca de Soto y Mineral de la Reforma, fi
rmado en diciembre de 2006, por los alcaldes y teniendo como
testigo de honor al gobernador del estado, mismo que fue ratifi
cado por el Congreso local.
Resulta un avance signifi cativo pero apenas es el inicio en la
cons-truccin de decisiones para conformar polticas de gestin
metropolitana, puesto que solo est centrado en la modifi cacin,
reconocimiento, y fi -jacin de lmites territoriales.29 A
continuacin se enuncian los aspectos ms importantes:
Por primera vez las autoridades reconocen la existencia de un
confl icto de lmites debido a la conurbacin, y es la base de la
modifi cacin de territorio (clusula tercera).El convenio es de gran
importancia puesto que las autoridades de Pa- chuca reconocen al
Mineral de la Reforma zonas signifi cativas, que representan
territorios, poblacin, recursos e ingresos, como el retener reas
habitacionales y centros comerciales como: Plaza Universidad y
Villas del lamo, la Colonia 11 de julio, entre otras.Las
autoridades de ambos municipios se comprometen a respetar una
franja de amortiguamiento que comprende 500 metros lineales a
partir del lmite hacia el interior de cada municipio.
29 Convenio de los lmites territoriales de la zona conurbada
entre Pachuca de Soto y Mineral de la Reforma, diciembre de
2006.
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Los acuerdos sobre reservas territoriales fueron mnimas y ms
bien se quedaron nuevamente a la competencia de cada municipio y no
a la prevencin del conjunto de la ciudad.Sobre la planeacin
metropolitana hay una sola referencia: sobre as- pectos de la zona
de amortiguamiento y la organizacin metropolitana se coordinarn a
travs de las reas encargadas de la operacin urbana de sus
respectivos municipios (clusula dcima).
En las semanas y meses posteriores al convenio, las autoridades
rom-pieron las paces y todo volvi a la situacin anterior. Aunque ya
Mineral de la Reforma empez a recaudar el impuesto predial de las
nuevas zonas agregadas a su jurisdiccin, en trminos de la
problemtica de servicios pblicos, transporte, agua potable
siguieron los mismos problemas. Inclu-sive se habl de un
enfrentamiento fsico.30
La Secretara de Servicios Municipales (SSM) de Pachuca acus a
Mineral de la Reforma de violar el acuerdo limtrofe entre ambos
ayuntamientos, al permi-tir la instalacin de vendedores ambulantes
en la franja de amortiguamiento de 500 metros, establecida en el
convenio. El confl icto intermunicipal estuvo a punto de generar un
enfrentamiento entre inspectores de la capital hidalguense y
policas de Pachuquilla.
El problema, luego de que los primeros acudieron al crucero de
bulevar Colo-sio y carretera a Tulancingo, con el propsito de
retirar a un grupo de vendedo-res informales que se instalaron en
el lugar desde hace ms de un mes. Segn el documento, fi rmado en
diciembre en el congreso local, Pachuca y Mineral de la Reforma
estn obligados a realizar operativos conjuntos contra el
ambulan-taje en la zona limtrofe, a lo cual se ha negado
sistemticamente el titular de reglamentos y espectculos del segundo
municipio, Artemio Prez Uribe.
Hasta el ao de 2010 persistieron problemas de coordinacin entre
los municipios vinculados al rea conurbada de Pachuca, por las
localidades y municipios colindantes, en los temas de seguridad
pblica, servicios pbli-cos y dems temas de la gestin urbana. Con
las nuevas disposiciones para la coordinacin de autoridades de
zonas metropolitanas en Hidalgo, ya no se justifi cara la indecisin
y el vaco en generar un acuerdo de gobierno metropolitano.
30 Diario Milenio, Que viola Mineral de la Reforma pacto
limtrofe, 22 de febrero de 2007.
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CONCLUSIONES
La ciudad de Pachuca, ha sido resultado de un crecimiento de
lgicas ex-ternas e internas que generaron una expansin urbana
catica y sin planea-cin con las siguientes caractersticas: a)
acelerado crecimiento poblacional b) expansin anrquica y sin
control de la mancha urbana c) insufi ciencia de los servicios
pblicos, deterioro del equipamiento urbano existente d)
espe-culacin y encarecimiento de los precios del suelo, e) dfi cit
y deterioro de la vivienda, entre otros muchos.
Cabe agregar que la conurbacin y el proceso de metropolizacin se
est produciendo en una relacin asimtrica entre el rea principal y
las reas conurbadas, principalmente con el municipio Mineral de la
Reforma, con-fi gurando una confrontacin histrica, y de disputa por
el territorio y los re-cursos econmicos. En donde Pachuca por ser
la capital de la entidad, pudo imponer por dcadas condiciones de
sometimiento y subordinacin adminis-trativa, econmica y poltica.
Las demandas de los dems municipios fueron de mejorar las
relaciones urbanas de la ciudad ya que haba grandes vacos de
atencin y servicio para los habitantes.
Despus de dcadas de solicitudes y demandas por recuperar el
territorio, en diciembre de 2006 se fi rm el Convenio de los lmites
territoriales de la zona conurbada entre Pachuca de Soto y Mineral
de la Reforma que si bien es un avance no resuelve el problema de
la gestin metropolitana de la ciudad de Pachuca. Puesto que
continan los problemas de gestin y de coordinacin de los servicios
para los habitantes de la ciudad.
Por lo que queda pendiente un acuerdo entre los cuatro
municipios que conforman la conurbacin para atender los problemas
desde un punto de vista de coordinacin y gestin metropolitana.
Fueron dcadas en que tar-d la decisin, por lo que hace falta
voluntad poltica para avanzar en la gestin pblica territorial
moderna, y esto no puede esperar ms tiempo.
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Pablo Vargas Gonzlez
Maestro en Antropologa social por El Colegio de Michoacn y
doctor en Ciencias Sociales por la Universidad de
Guadalajara/Ciesas. Realiz un posdoctorado en Amrica Latina
Contempornea, en el Instituto Ortega y Gasset/ Universidad
Complutense de Madrid. Desde 2007 es profesor del rea de Ciencia
Poltica y Administracin Urbana en la Universidad Aut-noma de la
Ciudad de Mxico (UACM). Su lnea de investigacin actual es procesos
polticos contemporneos y reforma del Estado. Es miembro del Sistema
Nacional de Investigadores (SNI) nivel II. Su ltimo libro se titula
Gobernadores. Elecciones y poder local en el Estado de Hidalgo,
1869-1975.Correo electrnico: [email protected].
Este artculo fue recibido el 10 de enero de 2011 y aprobado el
19 de mayo de 2011.
