ZEE en el Peru

63Economía y Sociedad 61, CIES, octubre 2006

Introducción

En los últimos años se han producido, y en algunoscasos continúan, fuertes conflictos entre las pobla-ciones locales y las empresas mineras, especialmen-te en el caso de los nuevos proyectos mineros que seencuentran en la fase de exploración. Varios de estosconflictos se han planteado como una oposición en-tre agricultura y minería, y en ellos se sostiene que eldesarrollo minero sería incompatible con el desarro-llo agrícola. De manera particular, el conflicto mine-ro se ha manifestado agudo en la zona norte del país,en donde las comunidades locales se han enfrentadoviolentamente a las compañías mineras y han logra-do paralizar algunos proyectos.

En este contexto, se ha planteado que la Zonifica-ción Ecológica Económica (ZEE) es un instrumentoque permitiría prevenir los conflictos, pues definetanto los espacios asignados para desarrollar las ac-tividades agrícolas como las actividades mineras. Elpresente ensayo analiza la aplicabilidad de la ZEEpara prevenir los conflictos mineros y establecer usosdefinitivos del espacio en relación con la actividadminera.

Minería, desarrollo económico yconflictos

La importancia económica de la minería en el Perúse manifiesta en su aporte a los ingresos de divisas,donde tradicionalmente ha representado aproxima-damente la mitad del total de ingresos por exporta-ciones. Thorp y Bertram (1985)1 plantean que los ci-clos de expansión económica en el Perú siempre ocu-rrieron durante períodos en que existía algún productode exportación importante, que posibilitaba una am-

plia disponibilidad de divisas para realizar las activi-dades económicas domésticas y propiciaba el creci-miento del producto bruto interno (PBI) y del empleo.Luego de un largo período de estancamiento, al ini-ciarse la primera década del siglo XXI, el Perú ha lo-grado tasas de crecimiento económico positivas, nue-vamente al influjo del incremento de las exportacio-nes, donde la minería es uno de los sectores más di-námicos.

No obstante lo señalado, en los últimos años se hagenerado una fuerte corriente opositora al desarrollode nuevas explotaciones mineras, que en los hechosha logrado paralizar varios proyectos. Los argumen-tos planteados van más allá del cuestionamiento aproyectos específicos, por sus potenciales impactosambientales y la alegada fragilidad ambiental de laszonas donde se ha intentado desarrollarlos. El cues-tionamiento es, en general, a la actividad minera por-que sus beneficios para el Perú serían poco significa-tivos, especialmente para las comunidades donde seasientan los centros mineros, y porque al ser una ac-tividad altamente contaminante, sería incompatible

William Postigo – UNALM

La zonificación ecológica económica y la prevenciónde los conflictos mineros

«…en los últimos años se hagenerado una fuerte corrienteopositora al desarrollo denuevas explotaciones mineras,que en los hechos ha logradoparalizar varios proyectos»

1/ Thorp, Rosemary y Geoffrey Bertram (1985). Perú 1890-1977:crecimiento y políticas en una economía abierta. Lima: Mos-ca Azul Editores, Fundación Friedrich Ebert, Universidad delPacífico.

La zonificación ecológica económica es un instrumento que permitiráprevenir los conflictos.

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con el desarrollo de otras actividades económicas,especialmente la agricultura (Aste 2003)2.

Uno de los principales argumentos en contra de laminería es la tesis de la “Maldición de los RecursosNaturales” (MRN), según la cual existe una relaciónnegativa entre la abundancia de recursos naturales yel crecimiento económico (Sachs y Warner 1995)3.La “maldición” se explicaría por la sobrevaluaciónde la moneda nacional debido a la fuerte entrada dedivisas que generan las exportaciones de recursosnaturales, como el petróleo o los minerales, lo cualorigina una pérdida de competitividad y el fracasode los sectores transables, especialmente del sectormanufacturero (Schuldt 2005)4. A esto también se ledenomina la “enfermedad holandesa”, debido a losproblemas que enfrentó Holanda en los años 1970,luego del descubrimiento de los campos de gas enGroningen. El declive del sector manufactura tieneramificaciones que llevan a detener el proceso decrecimiento (Sachs y Warner 2001)5. La MRN tam-bién sería consecuencia de la tendencia declinantede los términos de intercambio de las materias pri-mas versus los productos manufacturados, la volati-lidad de los ingresos de exportación de materias pri-mas y el efecto “ahuyentamiento” (crowding-out) enlas inversiones en otros sectores.

Sin embargo, Davis (1995)6, Lederman y Maloney(2002)7 y Stevens (2003)8 presentan diversas críti-cas a la tesis de la MRN, entre ellas que el modelode Sachs y Warner es sensible al cambio en el pe-ríodo de análisis. En apoyo de esta crítica se men-cionan, usualmente, los casos de Botswana, Cana-dá, Australia y Noruega, como ejemplos de paísesricos en recursos naturales en los cuales no se hacumplido la “maldición”. En tal sentido, Buitelaar(2001)9 afirma que no es inevitable que los paísesabundantes en recursos naturales tengan un creci-miento económico menor, y que con políticas ade-cuadas en tales países se podría obtener importan-tes ganancias de bienestar. Por su parte, Mehlum,Moene y Torvik (2002)10 y Wright y Czelusta(2002)11 señalan que los países que pudieron librar-se de la MRN tenían un mayor desarrollo de sus ins-tituciones.

En el Perú, De Echave y Torres (2005)12 sostienen quetambién habría una “maldición” al interior del país,en tanto los departamentos donde se asientan los cen-tros mineros serían también los departamentos máspobres. Sin embargo, sus conclusiones son discutibles.En primer lugar, porque los proyectos mineros usual-mente se asientan en zonas andinas altas, donde lapobreza es consuetudinaria y anterior a la existenciade la explotación minera; y, en segundo lugar, porquelos autores no aportan una explicación clara sobre larelación de causalidad desde el establecimiento de lasactividades mineras en un departamento hasta el in-

La minería representa cerca del 50% de los ingresos por exportaciones.

2/ Aste, Juan (2003). Perú: la expansión minera y la necesidad deuna zonificación ecológica-económica para el desarrollo soste-nible. Serie Aportes al Debate, Nº 8. Lima: Fundación FriedrichEbert.

3/ Sachs, Jeffrey D. y Andrew M. Warner (1995). Natural ResourceAbundance and Economic Growth, NBER Working Paper Se-ries, Nº 5398. Cambridge, MA: NBER, diciembre.

4/ Schuldt, Jürgen (2005). ¿Somos pobres porque somos ricos? Re-cursos naturales, tecnología y globalización. Lima: Fondo Edi-torial del Congreso del Perú.

5/ Sachs, Jeffrey D. y Andrew M. Warner (2001). “The curse ofnatural resources”, en European Economic Review, vol. 45, Nº4-6. Holanda: Elsevier, mayo, pp. 827-838.

6/ Davis Graham A. (1995). “Learning to love the Dutch disease:evidence from the mineral economies”, en World Development,vol. 23, Nº 10. Holanda: Elsevier, pp. 1765-1779.

7/ Lederman, Daniel y William Maloney (2002). Open questionsabout the link between natural resources and economic growth:Sachs and Warner revisited, Documentos de Trabajo, Nº 141.Santiago, Chile: Banco Central de Chile, febrero.

8/ Stevens, Paul (2003). “Resource Impact-Curse or Blessing? A Lit-erature Survey”. Reino Unido: Centre for Energy, Petroleum andMineral Law and Policy, University of Dundee, marzo.

9/ Buitelaar, Rudolf M. (compilador) (2001). Aglomeraciones mi-neras y desarrollo local en América Latina. México, Bogotá: Al-faomega, Cepal, IDRC.

10/ Mehlum, Halvor; Karl Moene y Ragnar Torvik (2002). Institutionsand the Resource Curse, Memorandum Nº 29. Oslo: Universityof Oslo, Department of Economics.

11/ Wright, Gavin y Jesse Czelusta (2002). Exorcizing the ResourceCurse: Minerals as a Knowledge Industry, Past and Present,Working Paper, Nº 02-008. Stanford, CA: Stanford University,Economics Department, julio.

12/ De Echave, José y Víctor Torres (2005). Hacia una estimaciónde los efectos de la actividad minera en los índices de pobrezaen el Perú. Lima: Cooperación.

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cremento de su pobreza relativa. En contraste, un es-tudio de Barrantes (2005)13 analiza también la corre-lación entre pobreza y la existencia de actividadesmineras en el nivel distrital, geográficamente más pe-queño que el departamental y, por tanto, más preciso;y encuentra que no parece haber una relación claraentre pobreza e ingresos con la presencia de actividadminera. El estudio de Barrantes no confirma la exis-tencia de una MRN en el nivel distrital, pero sí de-muestra que el establecimiento de los centros mine-ros no ha contribuido a incrementar los ingresos enesas localidades, lo que constituye un problema tanimportante como el de la MRN. De otro lado, este re-sultado es consistente con la idea que la mayor partede los escasos beneficios de las actividades minerasque ha recibido el Perú, se han concentrado en losprincipales centros urbanos, especialmente Lima, locual excluyó de tales beneficios a las comunidadeslocales, que sí fueron afectadas por severos proble-mas de contaminación, que limitan sus posibilidadesde desarrollo actuales y futuras.

Un segundo argumento en contra de las actividadesmineras es que su desarrollo haría inviable las activi-dades agrícolas en las zonas de los proyectos mine-ros. Así, en el caso del proyecto minero Tambogran-de (Piura), el primero en el que se manifestó un re-chazo radical a la minería14, Aste (2002)15, Torres(2003)16 y los líderes de la protesta sostuvieron quela realización del proyecto minero haría inviable laagricultura en el valle de San Lorenzo. El siguienteconflicto fue en Cajamarca, donde la población seopuso a la exploración minera del cerro Quilish elaño 2004, principalmente porque ello supuestamen-te destruiría el acuífero de la zona y haría inviableslas actividades agrícolas y ganaderas. Inmediatamente

después (noviembre 2004), se produjo otro ataqueque destruyó el campamento minero del Proyecto LaZanja; conflicto en el que los argumentos fueron losmismos que en el cerro Quilish. Finalmente, en elProyecto Río Blanco de la sierra de Piura (Huanca-bamba y Ayabaca) también se ha manifestado unaoposición radical al proyecto, con el argumento quela zona de operaciones es un “páramo húmedo” quesería destruido por la minería, de tal manera que seafectaría irremediablemente la viabilidad de las acti-vidades agrícolas en la zona.

La respuesta para prevenir y/o minimizar estos con-flictos sería efectuar la ZEE. Glave (2002: 3)17 afirmaque sería “…imprescindible desarrollar una zonifi-cación económica-ecológica que defina con claridadlas reglas para el uso del territorio, (…) y que preciseaquellas zonas donde los proyectos (mineros) no se-rían viables”. Por su parte, Aste (2003: 35) planteaque la solución de fondo, o a largo plazo, al proble-ma de la superposición de los intereses mineros so-bre los demás, sería el ordenamiento territorial me-diante la ZEE.

La idea de la ZEE como instrumento que permitiríaprevenir los conflictos alrededor de los nuevos pro-yectos mineros ha ganado cierto consenso entre losprofesionales e investigadores de la especialidad, noobstante que, como se verá a continuación, no tomaen cuenta las limitaciones de la información utiliza-

La zonificación económica ecológica podría definir con claridad lasreglas de juego territoriales y las zonas donde los proyectos nuevos noserían viables.

«…el ordenamiento territorialde un país representa elinstrumento de planificacióndel desarrollo nacional quepermite definir la ocupaciónterritorial y los usos másadecuados de los espacios…»

13/ Barrantes, Roxana (2005). “Minería, desarrollo y pobreza en elPerú”. Documento preliminar presentado en el Seminario deOXFAM Internacional. Lima.

14/ Durante un paro en contra de la actividad minera en esa locali-dad, en el año 2001, se destruyó el campamento minero.

15/ Aste, Juan (2002). “Valor económico del Valle de San Lorenzo,Tambogrande, Piura”. Mesa Técnica de Apoyo a Tambograndey Coordinadora Nacional de Comunidades afectadas por la Mi-nería (Conacami). Lima, Perú.

16/ Torres, Fidel (2003). Minería metálica bajo El Niño en Piura:injustificado riesgo para su vida y desarrollo. Piura: Oxfam, Co-lectivo Ciudadano “Piura Vida y Agro”.

17/ Glave, Mario (2002). “Dos vetas por explorar para la mineríaperuana”, en Análisis y propuestas, Boletín Grade, Nº 6. Lima:Grade, noviembre, pp. 1-4.

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da para la ZEE ni las características de la informa-ción que se obtiene en las fases de prospección yexploración de los proyectos mineros.

La ZEE como instrumentode gestión ambiental

El Manual de Zonificación Ecológica Económica parala Amazonía Peruana18 señala que esta, como pro-ceso participativo de elaboración de alternativas deuso del territorio, es la herramienta básica de apoyoal ordenamiento territorial. Por su parte, el ordena-miento territorial de un país representa el instrumen-to de planificación del desarrollo nacional que per-mite definir la ocupación territorial y los usos másadecuados de los espacios, de acuerdo con los inte-reses sociales, económicos, ambientales y políticosde dicha realidad.

La ZEE es parte del ordenamiento territorial, el cualcomprende tres componentes fundamentales: a) laZEE, que orienta el uso del territorio y de sus recur-sos naturales sobre la base de sus potencialidades ylimitaciones; b) el plan de ocupación del territorio,que orienta el establecimiento de un sistema jerar-quizado de asentamientos poblacionales, que inclu-ye el respectivo equipamiento, los sistemas de vin-culación física y de comunicaciones, y los sistemasproductivos que sustentan dicha vinculación; y c)los instrumentos de política que permitan implemen-tar la propuesta de ordenamiento territorial.

La ZEE adquiere carácter mandatorio en el Perú conel artículo 11º de la Ley de Aprovechamiento Soste-nible de los Recursos Naturales de 1997. A su vez, elD.S. Nº 087-2004-PCM aprobó el Reglamento de ZEE,que en su primer artículo la define como un procesodinámico y flexible para la identificación de diferen-tes alternativas de uso sostenible de un territorio de-terminado, basado en la evaluación de sus potencia-lidades y limitaciones con criterios físicos, biológi-cos, sociales, económicos y culturales. Dicha normadispone que, una vez aprobada, la ZEE se convierteen un instrumento técnico y orientador del uso sos-tenible de un territorio y de sus recursos naturales.Asimismo, el Reglamento establece como finalidadde la ZEE orientar la toma de decisiones sobre losmejores usos del territorio, considerando las necesi-dades de la población que la habita y en armoníacon el ambiente.

Por su parte, el manual citado plantea que la ZEE esun instrumento para la gestión del desarrollo soste-nible, que proporciona información sobre la capa-cidad y fragilidad del territorio y sus recursos natu-rales, en forma sistematizada y localizada geográfi-camente, que ayuda a la toma de decisiones sobrepolíticas de desarrollo, manejo y conservación delos ecosistemas. Asimismo, se plantea que la ZEE esun instrumento dinámico, que debe ser ajustada yactualizada sobre la base de las cambiantes condi-ciones socioeconómicas de la región a la que se apli-ca, así como también conforme a las influencias ex-ternas; por ejemplo, las tendencias del mercadomundial. Ello evidencia que, desde su propia con-cepción, la ZEE no implica una definición rígida oirrevisable de los usos del territorio. Otra caracte-rística importante de la ZEE es el enfoque participa-tivo en su definición.

El objetivo central de la ZEE es facilitar la elabora-ción de políticas, planes, programas y proyectosorientados al desarrollo sostenible, mediante la iden-tificación y caracterización de unidades del territo-rio relativamente homogéneas, en relación con fac-tores biofísicos y socioeconómicos, y su posteriorevaluación para diferentes alternativas de uso sos-tenible. En tal sentido, la ZEE puede realizarse en

18/ Perú; Ministerio de Relaciones Exteriores (1998). Manual deZonificación Ecológica Económica para la Amazonía Perua-na. Lima: Comisión Nacional Permanente Peruana del Trata-do de Cooperación Amazónica (disponible en <http://www.congreso.gob.pe/comisiones/1999/ciencia/cd/iiap/IIAP3/iiap3-portada.htlm>).

El objetivo de la ZEE es facilitar la orientación de políticas y planes dedesarrollo sostenibles.

«…que la ZEE es uninstrumento dinámico, quedebe ser ajustada y actualizadasobre la base de las cambiantescondiciones socioeconómicasde la región…»

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tres niveles: a) Macrozonificación, en el nivel delpaís o región, aplicable a grandes ecosistemas ounidades ambientales, y en la que se utilizan datosmuy generales; b) Mesozonificación, que se aplicaen provincias, departamentos y regiones, con datosen el nivel de reconocimiento o semidetalle, y; c)Microzonificación, aplicada en pequeñas áreascomo cuencas y distritos, y en la que se usan datosdetallados.

El Reglamento de la ZEE en el Perú establece cincocategorías de uso:

a) Zonas productivas.b) Zonas de protección y conservación ecológica,

que incluyen las Áreas Naturales Protegidas.c) Zonas de tratamiento especial, que incluyen áreas

arqueológicas, histórico culturales y aquellas querequieren de una estrategia especial para la asig-nación de uso.

d) Zonas de recuperación ecológica y ambiental.e) Zonas urbanas o industriales.

Cabe destacar que el principal instrumento de la ZEEes la cartografía, que incluye la fuente satelitaria yaerofotográfica. A ello se agrega el trabajo de camporealizado por los especialistas. El modelo de ZEE seobtiene mediante la superposición en los mapas detres submodelos:

a) Determinación de las unidades ecológicas eco-nómicas. Para lo cual se utilizan mapas temáti-cos, como geología, geomorfología, suelos ycuencas hidrográficas. Estos se ajustan a mapasbase con precisión geodésica o a imágenes de

satélite o a ambas para conformar Unidades Inte-gradas de Tierra, que se integran con las varia-bles del medio biológico para definir unidadesecológicas. Estas, a su vez, se superponen con lasvariables socioeconómicas, lo que permite deli-mitar unidades ecológicas económicas.

b) Determinación del potencial de la calidad del sis-tema natural. Para ello se requiere desarrollar unsubmodelo de aptitud productiva, un submodelode vulnerabilidad y un submodelo de valor eco-lógico.

c) Determinación del potencial del sistema so-cioeconómico. Requiere desarrollar cuatro sub-modelos: submodelo de condiciones para el de-sarrollo urbano industrial, submodelo de conflic-tos ambientales, submodelo de ocupación actualdel territorio y submodelo de equipamiento ac-tual del territorio.

d) Determinación de las zonas ecológicas económi-cas y de las unidades de manejo. La superposi-ción de los resultados de los submodelos anterio-res permite determinar el modelo de ZEE con uni-dades de manejo definidas.

Como puede apreciarse, la ZEE se sustenta principal-mente en el uso de mapas e información de camporelativamente general. Sin embargo, no toma en cuen-ta una adecuada evaluación de la existencia de yaci-mientos mineros, lo cual solo puede lograrse median-te la información de detalle que aporta la explora-ción minera. Incluso en su opción más detallada, lamicrozonificación, la ZEE no dispone de la informa-ción suficiente para decidir si un proyecto mineropuede o no ser viable ambientalmente.

La ZEE y la prevención del conflictominero en el Perú

La Ley General de Minería establece que el desarro-llo de un proyecto minero tiene cuatro fases: cateo,prospección, exploración y explotación. El cateo sedefine como la acción conducente a poner en evi-dencia indicios de mineralización por medio de la-bores mineras elementales; mientras que la prospec-ción es la investigación conducente a determinar

«La ley establece que el cateo yla prospección son libres entodo el territorio nacional, conalgunas restricciones, entreellas la existencia deconcesiones mineras…»

La zonificación ecológica económica se sustenta principalmente en eluso de mapas e información de campo.

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Gráfico 1

Fase de exploración de un proyecto minero:puntos de toma de muestras

áreas de posible mineralización, mediante indicacio-nes químicas y físicas, medidas con instrumentos ytécnicas de precisión. Por su parte, la exploración esla actividad minera tendiente a demostrar las dimen-siones, posición, características mineralógicas, reser-vas y valores de los yacimientos minerales; y la ex-plotación es la actividad de extracción de los mine-rales contenidos en un yacimiento.

La ley establece que el cateo y la prospección son li-bres en todo el territorio nacional, con algunas restric-ciones, entre ellas la existencia de concesiones mine-ras, de terrenos cultivados o cercados, o en zonas ur-banas, arqueológicas o donde existen bienes de usopúblico. La exploración y explotación solo puedenrealizarse mediante el sistema de concesiones.

Los siguientes gráficos nos ayudan a entender la na-turaleza de la exploración minera. El gráfico 1 mues-tra los puntos de toma de muestras durante la fasede exploración de un proyecto minero. En una mi-rada desde arriba se aprecia los puntos de perfora-ción para tomar las muestras, y cómo ello permitiódelinear la ubicación de los minerales. El gráfico 2es un corte transversal, elaborado a partir de lasmuestras recogidas, que permite apreciar la confor-mación del subsuelo y su composición según dife-rentes sustancias.

Los gráficos evidencian que recién en la fase de ex-ploración se puede tener una definición clara de la

Gráfico 2

Conformación del subsuelo y su composición según diferentes sustancias


extensión del proyecto, porque aquí es donde se defi-ne con mayor precisión la magnitud de los mineralesa extraer; qué otros elementos existen en el subsuelo,que deberán ser extraídos y eventualmente tratadosconjuntamente con el mineral; así como, la cantidadde material que deberá removerse para extraer el mi-neral, en qué lugar se depositará; y otros detalles esen-ciales para la evaluación ambiental, económica y fi-nanciera del proyecto; entre ellos la tecnología a utili-zar en la explotación minera. En la medida que estainformación no es indispensable para realizar la ZEE,es claro que cuando esta ya se ha realizado, el aportede la información proveniente de la exploración mi-nera debería justificar su revisión.

La normativa en el Perú establece que antes de ini-ciarse la etapa de exploración debe presentarse unaevaluación ambiental, que se difunde principalmen-te a través de Internet, pero que los interesados pue-den solicitarla en el Ministerio de Energía y Minas19.También se dispone la presentación de un Estudio deImpacto Ambiental (EIA) previo a la autorización delinicio de la fase de explotación. Aunque todavía existemucho para mejorar en la normativa sobre participa-ción, protección ambiental y los propios EIA, la nor-mativa reconoce el hecho de que el EIA de un pro-yecto minero no puede presentarse antes de la cul-minación de la fase de exploración. Antes de ella,aún no se cuenta con suficiente información sobre lamagnitud de los cambios físicos que el proyecto oca-sionará en el medio ambiente y, por tanto, no se dis-pone de información indispensable para el diseño delas medidas de mitigación y del Plan de ManejoAmbiental que deben incluirse en el EIA. A su vez, laelaboración del estudio es indispensable para culmi-nar el análisis beneficio-costo del proyecto, porquelas medidas de mitigación y el Plan de Manejo Am-biental involucran costos cuya importancia dependede la magnitud de los impactos ambientales que ge-nera dicho proyecto. Ciertamente, en nuestro país aúnhay mucho por mejorar en las exigencias respectode los EIA, lo que debe corregirse para proteger me-jor el medio ambiente y los derechos de las perso-nas. Empero, no por ello se justificaría negarse a eva-luar la posible realización de nuevos proyectos mi-neros, como sería el caso si los proyectos minerosfuesen descartados solo basados en mapas y recono-

cimientos de campo, sin realizar las actividades deexploración.

Lo señalado permite apreciar las limitaciones de laZEE como instrumento para decidir sobre la ejecu-ción de proyectos mineros. Si no se ha realizado lafase de exploración de un proyecto, se desconoce suverdadera magnitud y la de los impactos que ocasio-nará sobre el medio ambiente. Por tanto, aun en suopción de mayor detalle, la ZEE no cuenta con lasuficiente información para establecer definitivamentesi puede o no realizarse actividad minera en una zonadeterminada.

Como consecuencia, solamente a partir de la reali-zación de la fase de exploración de un proyecto mi-nero, y la correspondiente elaboración del EIA, sepuede disponer de suficientes elementos técnicos paraque la autoridad pública, con una adecuada partici-pación ciudadana, pueda decidir sobre la viabilidadambiental de un proyecto minero específico. Sinembargo, la oposición a la minería frecuentementeha rechazado la realización de estudios técnicos,como los EIA y otros, para sustentar técnicamente elanálisis de la viabilidad ambiental de los proyectos.

19/ Este nivel de participación es insuficiente y se debería esta-blecer la obligación de realizar audiencias públicas y talle-res informativos antes del inicio de la exploración.

«…la oposición a la mineríafrecuentemente ha rechazadola realización de estudiostécnicos, como los EIA yotros…»

«…la viabilidad social de unproyecto minero depende de latolerancia de la población localpara su realización, lo cual esuna situación dinámica, quepuede variar en el tiempo…»

La oposición a la minería frecuentemente ha rechazado la realizaciónde estudios técnicos, que permitan sustentar el análisis de la viabilidadambiental de los proyectos.

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Así ocurrió en el caso del Proyecto Tambogrande, másallá de que este es un caso especial, muy complica-do desde el punto de vista ambiental y social, portratarse de un yacimiento localizado en el mismopueblo; en el caso del proyecto Río Blanco de laCompañía Majaz; en el caso del cerro Quilish con lacompañía Yanacocha, donde se rechazó la realiza-ción de un estudio hidrogeológico; y en el caso delProyecto La Zanja de la compañía Buenaventura,donde también se rechaza la elaboración del EIA.

A este respecto, la viabilidad social de un proyectominero depende de la tolerancia de la población lo-cal para su realización, lo cual es una situación di-námica, que puede variar en el tiempo, en funciónde la provisión de información adecuada y la nego-ciación sobre los beneficios que se transferirán a di-cha población local. Sin embargo, uno de los mayo-res problemas que dificultan la negociación y el usode instrumentos técnicos para posibilitar acuerdosconsensuados, es la falta de credibilidad del Estadocomo autoridad genuinamente comprometida con el

interés público y no capturada por los intereses delas compañías mineras. Asimismo, el marco institu-cional y normativo no es el más adecuado para pro-teger los derechos de las comunidades afectadas porla minería, lo que contribuye a incrementar la des-confianza de la población. Además, el Estado ha de-mostrado una gran debilidad para aplicar la normati-va existente y supervisar adecuadamente la gestiónambiental de las compañías mineras. En este marco,el conflicto se agrava por la pérdida de autoridad delEstado, que le dificulta lograr acuerdos entre las par-tes, en los que se respeten los derechos individualesy colectivos.

De otro lado, un problema pendiente de respuesta esel alcance del poder de decisión local respecto de lasatribuciones de las autoridades nacionales. Algunasorganizaciones no gubernamentales (ONG) pretendenque las comunidades locales deben ser las que deci-dan sobre la realización o no de los proyectos mine-ros, lo cual es discutible. Un principio razonable seríaque las decisiones de alcance nacional deban ser to-madas por las autoridades nacionales y las de alcancelocal, por las autoridades locales; en ambos casos,mediante adecuados procesos de participación y con-sulta. Esta cuestión, sin embargo, no ha sido definidapor Ley y, hasta el momento, la única autoridad concompetencia sobre los proyectos mineros es el Go-bierno central. Por lo tanto, resta definir cuáles seríanlas competencias de los gobiernos regionales y loca-les con relación a dichos proyectos.

No parece razonable aceptar, sin mayor discusión,que la decisión de aprobar proyectos de importanciaeconómica nacional deba corresponder a las autori-dades locales, aun si se pretendiera que dicha deci-sión se tome a partir de votaciones masivas de la po-blación local. Esta cuestión es particularmente delica-da pero, más allá de cómo se asignen las competen-cias para la toma de decisiones, las empresas y el Es-tado deberían obligarse a obtener la correspondientelicencia social para llevar adelante los proyectos mi-neros. Dicha licencia social debería entenderse comoel resultado de un proceso de información y negocia-ción entre la empresa minera y las comunidades loca-les, con la mediación del Estado y la sociedad civil,en el que las empresas se comprometan a respetar losderechos de las comunidades afectadas y a compen-sarlas adecuadamente cuando corresponda, así comoa otorgarles participación en los beneficios. Esto es bas-tante difícil de lograr, porque se requiere cambiar lasconductas que hasta ahora han mantenido todos losactores –empresas, Estado y organizaciones locales–con el fin de lograr un compromiso genuino que posi-bilite un ambiente negociador, libre de presiones yacciones de fuerza en ambos lados.

La viabilidad de un proyecto minero depende de la tolerancia de lapoblación local para su realización.

«Algunas organizaciones nogubernamentales (ONG)pretenden que lascomunidades locales deben serlas que decidan sobre larealización o no de losproyectos mineros, lo cual esdiscutible»

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Conclusión

No cabe duda de que la actividad minera es una ac-tividad económicamente muy importante para el país,por lo que se requiere encontrar vías adecuadas quepermitan lograr soluciones de compromiso a los con-flictos mineros. A este respecto, el requerimiento alas empresas de incluir estudios más profundos enmateria social y antropológica, como parte de lasevaluaciones ambientales, puede contribuir a unmejor conocimiento de las dinámicas sociales y cul-turales, así como de las expectativas de las comuni-dades locales. Ello haría posible que la intervencióndel Estado y las empresas pueda realizarse con unmayor conocimiento, con el fin de evitar potencialesconflictos y posibilitar un mejor ambiente para el pro-ceso de negociación.

El análisis realizado permite apreciar que sin la rea-lización de la fase de exploración minera, y la ela-boración del correspondiente EIA, no se dispondríade información suficiente para evaluar la viabilidadambiental de un proyecto minero. En este sentido,la ZEE es un instrumento importante de ordenamien-to del territorio, mas no constituye el instrumentoadecuado para evaluar los impactos ambientales delos proyectos mineros. Por el contrario, dado que laZEE sería solo preliminar en relación con los usosasignados del territorio, cuando se trata de los pro-yectos mineros, ello podría generar mayores con-flictos, si se pretendiera que dicha ZEE es definitivay que las asignaciones establecidas en su momentoeliminarían la posibilidad de realizar actividad mi-nera. Como consecuencia, es particularmente im-portante que todos los involucrados en el conflictominero entiendan las limitaciones de la ZEE, de tal

«…un problema pendiente derespuesta es el alcance delpoder de decisión localrespecto de las atribuciones delas autoridades nacionales»

manera que no se tenga expectativas excesivas res-pecto de este instrumento. En tal sentido, es impor-tante destacar que la ZEE se concibe como un ins-trumento flexible y que debe adaptarse a las cam-biantes condiciones del entorno.

En conclusión, la asignación de usos del territoriomediante la ZEE solo puede ser preliminar con rela-ción a los potenciales usos mineros y, por tanto, nosería el instrumento adecuado para prevenir los con-flictos que se vienen produciendo respecto de la ac-tividad minera. La prevención del conflicto minerorequiere, entre otras medidas, el fortalecimiento dela función normativa y fiscalizadora del Estado paraganar credibilidad frente a las comunidades locales,la mejora de la normativa para proteger adecuada-mente los derechos de las poblaciones locales y lacalidad del medio ambiente, y el cambio de las con-ductas de los funcionarios públicos y de las empre-sas en su relación con las comunidades locales. Endefinitiva, se requiere transformar la abundancia derecursos mineros de una “maldición” a una fuentede genuino desarrollo sostenible, mediante la trans-ferencia de beneficios efectivos a las comunidadeslocales y el país.

La prevención del conflicto minero requiere el fortalecimiento de lafunción normativa y fiscalizadora del Estado.

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