Elaboración de proyectos de ley en forma colaborativa,

abierta y en línea

Tesis de Grado de Ingeniería en Informática

Tesista: Ernesto Daniel Gimeno (padrón 79684)

egimeno@fi.uba.ar

Director: Lic. Pablo G. Cosso

Facultad de Ingeniería Universidad de Buenos Aires

Octubre 2015

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“No soy un defensor de los cambios frecuentes en las leyes y las constituciones, pero las leyes y las instituciones deben avanzar de la mano del progreso de la mente humana. Así como ésta se vuelve más desarrollada, más iluminada, a medida que se realizan

nuevos avances, nuevas verdades son descubiertas y las costumbres y opiniones cambian, con el cambio de circunstancias, las instituciones deben avanzar también para mantener el ritmo de los tiempos. Pedirle a la sociedad civilizada que se mantenga para siempre bajo el régimen de sus bárbaros antepasados sería como pedirle a un hombre

adulto que siga usando el abrigo que le calzaba cuando era niño” 1

— Thomas Jefferson, 1816.

1 Traducción libre de la cita “I am not an advocate for frequent changes in laws and constitutions, but laws and

institutions must go hand in hand with the progress of the human mind. As that becomes more developed, more enlightened, as new discoveries are made, new truths discovered and manners and opinions change, with the change of circumstances, institutions must advance also to keep pace with the times. We might as well require a man to wear still the coat which fitted him when a boy as civilized society to remain ever under the regimen of their barbarous ancestors”

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Agradecimientos

A mi familia, la biológica que tanto quiero, y la elegida que fui encontrando por la vida. En especial a Karina, por todo su apoyo, cariño y paciencia en este proceso de darle forma a esta tesis.

A mis compañeros de vida, especialmente aquellos que me han escuchado pronunciar N veces la palabra “tesis”.

A todos aquellos con los que compartí incontables horas de estudio, cursada, preparación de trabajos prácticos y exámenes en la facultad.

A aquellos que me dedicaron generosa y desinteresadamente su tiempo y colaboraron conmigo durante el desarrollo de esta tesis, especialmente a Philip Luppens y Flavio Zeni.

A todos aquellos que me precedieron y construyeron trabajosamente el peldaño desde el cual fue posible hacer esta tesis.

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Índice General

Capítulo 1 .................................................................................................................................. 5

Objetivo ................................................................................................................................. 5

Introducción........................................................................................................................... 6

Interés del problema .......................................................................................................... 8

Contribuciones de esta tesis ............................................................................................ 10

Límites al trabajo............................................................................................................. 11

Organización de esta tesis ............................................................................................... 12

Capítulo 2 ................................................................................................................................ 14

Estado del arte ..................................................................................................................... 14

Principales conceptos ...................................................................................................... 15

Comunicación de los parlamentos con la ciudadanía a través de la adopción de las

TIC................................................................................................................................... 21

Las TIC como tecnologías habilitantes del acceso a la información parlamentaria por

parte de los ciudadanos.................................................................................................... 32

Uso de las TIC por parte de los ciudadanos para participar del proceso legislativo ....... 41

Resumen de la investigación ........................................................................................... 56

Capítulo 3 ................................................................................................................................ 58

Desarrollo de la propuesta ................................................................................................... 58

Alcance ............................................................................................................................ 59

Relevamiento sobre el ciclo de vida de un proyecto de ley ............................................ 60

Análisis de requerimientos y diseño de propuesta .......................................................... 65

Recomendaciones de implementación ............................................................................ 80

Implementación de un prototipo...................................................................................... 86

Validación de la propuesta desarrollada.......................................................................... 95

Capítulo 4 ................................................................................................................................ 98

Conclusiones y trabajos futuros .......................................................................................... 98

Anexo: Código fuente y ejecución .................................................................................... 100

Referencias ........................................................................................................................ 101

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Capítulo 1

Objetivo

El presente trabajo se propone, en primer lugar, investigar y analizar cómo a nivel internacional se están aplicando las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) en los procesos legislativos para ampliar las posibilidades de participación en los mismos por parte de la ciudadanía.

En segundo lugar y basándose en lo mencionado anteriormente, se busca responder la siguiente pregunta: ¿Qué funcionalidades debe tener un sistema de elaboración de proyectos de ley en forma colaborativa, para que facilite la participación efectiva de los ciudadanos en el proceso de elaboración de leyes en el contexto argentino?

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Introducción

Nos toca vivir una época de cambios vertiginosos. Diez años separan lo sucedido en Argentina en la crisis del 2001 con el surgimiento del movimiento de indignados en Europa en 2011 y mucho se ha escrito comparando ambas situaciones. Sin embargo, sabemos que en lo que respecta a las TIC, virtualmente vivimos en un mundo distinto: en 2001 no existían Facebook ni Youtube, ni siquiera los celulares estaban al alcance de todos, solo por mencionar algunos ejemplos.

El surgimiento de la llamada Web 2.0 acompañado de una creciente penetración de la tecnología en la vida cotidiana de millones de personas, se conjugan posibilitando un nuevo horizonte en las demandas de participación en la esfera pública, en especial por parte de las nuevas generaciones ya consideradas “nativas” de Internet.

Muchos académicos caracterizan nuestra época como La Era de la Información al ser, en palabras de Manuel Castells2 “un período histórico caracterizado por una revolución tecnológica centrada en las tecnologías digitales de información y comunicación, concomitante, pero no causante, con la emergencia de una estructura social en red, en todos los ámbitos de la actividad humana, y con la interdependencia global de dicha actividad” (Castells, 2001).

En este relativamente reciente encuentro entre las nuevas tecnologías y las Ciencias Sociales se han abierto nuevos campos de estudio (Frick, 2006). En particular, el presente trabajo se enmarca dentro de la llamada Democracia Electrónica o Democracia Digital, que se puede definir brevemente como la utilización de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (en adelante “TIC”) para incrementar y mejorar la participación ciudadana en los diversos procesos democráticos (Tyumre, 2012).

Es de destacar que la academia ha contribuido en forma tardía y desordenada al desarrollo de estas nociones, utilizando distintas definiciones que en algunos casos se superpusieron o usaron indistintamente3 (Frick, 2006). Por lo tanto se impone la necesidad de precisar al inicio del trabajo algunas definiciones para ciertos conceptos clave presentes en la bibliografía de consulta.

En ese contexto, es que este trabajo se propone en primer lugar, investigar y analizar cómo a nivel internacional se están aplicando las TIC en los procesos legislativos para ampliar las posibilidades de participación por parte de la ciudadanía en los mismos.

En segundo lugar y basándose en la primera parte del trabajo, se busca responder la siguiente pregunta: ¿Qué funcionalidades debe tener un sistema de elaboración de

2 Manuel Castells es un sociólogo y profesor universitario español contemporáneo que estudia la Sociedad de

la Información, entre otros temas. Actualmente es el quinto académico de las Ciencias Sociales vivo más citado del mundo. Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Manuel_Castells (visitado el 08/09/2013) 3 Frick menciona que el primer impulso de estos conceptos se dio en los ochenta de la mano del marketing

realizado por las empresas de software interesadas en vender aplicaciones a los gobiernos en el marco de los procesos de modernización del Estado.

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proyectos de ley en forma colaborativa, para que facilite la participación efectiva de los ciudadanos en el proceso de elaboración de leyes en el contexto argentino?

Durante la investigación del estado del arte, se presentan algunos casos a modo de antecedentes para identificar sus principales características. Los mismos son seleccionados de entre una gran cantidad de ejemplos para mostrar la amplitud de iniciativas existentes y el dinamismo del momento actual.

Se realiza una educción de requisitos a partir de entrevistas a personas con experiencia parlamentaria para conocer el ciclo de vida de los proyectos de ley (hasta que llegan a presentarse en el Parlamento, antes del giro a comisiones) tanto de los aspectos normativos formales como los circuitos informales con el fin de lograr un entendimiento del dominio de aplicación y presentar las necesidades reales que el sistema propuesto va a satisfacer adaptándose a la normativa local vigente.

Se elabora una descripción de las funcionalidades que debería tener un sistema de elaboración de proyectos de ley en forma colaborativa, para que facilite la participación efectiva de los ciudadanos en el proceso de elaboración de leyes.

El trabajo concluye con una Prueba de Concepto de lo elaborado en las primeras etapas del mismo. Para este fin se selecciona una herramienta open source llamada Nsesa Toolkit que implementa varias de las funcionalidades descriptas en la etapa anterior y se la extiende con algunas funcionalidades que sirven para probar los conceptos desarrollados en esta etapa final del trabajo.

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Interés del problema

La Democracia Electrónica es un área de aplicación tecnológica en el ámbito político que viene desarrollándose aceleradamente en los últimos años. Para dar cuenta de esto, sólo basta repasar las conclusiones de los últimos reportes producidos en el ámbito de la ONU sobre el tema: Informe Mundial de 2012 sobre el Parlamento Electrónico y Estudio de las Naciones Unidas sobre el Gobierno Electrónico, 2012.

Este último señala: “Los extraordinarios avances y la rápida difusión social y económica de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) han tenido un gran impacto en las vidas de los ciudadanos y en el funcionamiento de las instituciones públicas. En el momento que tecnología, participación ciudadana y proceso político se han juntado, los parlamentos se han visto enfrentados con crecientes demandas de ser más abiertos y más receptivos con los ciudadanos” (ONU, 2012).

El surgimiento de organizaciones civiles de monitoreo parlamentario4 (PMO por sus siglas en inglés) en la última década, siendo Latinoamérica la región con mayor cantidad de organizaciones de este tipo (Mandelbaum, 2011), sugiere un creciente interés de la sociedad civil por los procesos legislativos.

Algunos académicos dan cuenta de que estas tendencias pueden aumentar la información de los ciudadanos mejorando los controles verticales (Peruzzotti, 2012); puede afectar los canales de comunicación horizontales, tanto al nivel de la ciudadanía como de la clase política; asimismo, puede sentar las bases materiales para la construcción de vías institucionales de participación (Bakker, 2011).

Un ejemplo de esto último es la reciente aparición de los llamados “Partidos de Internet” en diversos países que, a partir del uso de las TIC y en casi todos los casos a través de desarrollos propios, proponen desde su plataforma política una participación más activa

de la ciudadanía en los ámbitos legislativos5.

Estas tendencias conviven actualmente con altos niveles de desafección de la ciudadanía con la democracia y las instituciones, tanto a nivel nacional como internacional (Mainwaring, 2006). En otras palabras, se da una situación aparentemente paradójica: existe desafección y baja participación al tiempo que se demanda mayor participación. Sin embargo, se ha señalado que un factor explicativo de esta paradoja reside en la inexistencia de vías institucionales que permitan canalizar adecuadamente el aumento de las demandas

4 Las PMOs son ONG dedicadas a la supervisión y evaluación del funcionamiento de los parlamentos y del

seguimiento de la actividad de los parlamentarios. En su gran mayoría se apoyan en las TIC para extraer información producida por los parlamentos y crear webs con visualizaciones atractivas que facilitan el análisis y monitoreo de la actividad parlamentaria. 5 Excede al objetivo de este trabajo realizar una descripción más detallada de esta tendencia, que en nuestro

país se expresa en la iniciativa del “Partido de la Red”, legalizado en 2012 en la Ciudad de Buenos Aires. Han surgido diversas expresiones de este fenómeno en España, México, Rusia, Australia, Italia, Suecia y Alemania sólo por mencionar algunos. Cada uno a su modo plantea el uso de las TIC para “inyectar democracia directa dentro del sistema de democracia representativa” como se lee en la plataforma de Demoex de Suecia.

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de participación (Huntington, 1990) en los contextos de consolidación democrática, retroalimentando así la situación de desafección.

En palabras de Zubero: “El desinterés es mucho más consecuencia que causa de la no participación efectiva en la sociedad y, en cualquier caso, la participación se fomenta ofreciendo posibilidades para la misma, no limitándolas. En cuanto a la complejidad de los contenidos de las decisiones, no faltan experiencias que han posibilitado la intervención ciudadana en ámbitos en principio reservados a expertos." (Zubero, 1996).

Por otra parte, los sistemas políticos se ven afectados además por un mundo cada vez más globalizado (Della Porta, 2005) en donde los grandes cambios obligan a una alta especialización en toda área del conocimiento, de la que no escapa la labor parlamentaria. Sin embargo, no puede exigírseles a los legisladores ser técnicos o eruditos en cada uno de los temas que se les presentan para legislar (Godoy Colombo, 2000). A esto se suma que en general los expertos son ajenos al ámbito político y los legisladores suelen recibir sus aportes en forma tardía e incluso de segunda o tercera mano, lo que lleva a que sea más difícil para los legisladores prever todas las posibles consecuencias derivadas de la forma en la que están redactados sus proyectos de ley, por más expertos que sean en algún campo en particular (Mazzini, 2000).

En este sentido, con la ayuda de las TIC, los parlamentos podrían beneficiarse de la inteligencia colectiva o del “capital social” así como lo están haciendo muchas empresas privadas, si se perfeccionan las interfaces y los formatos de participación digital (Ferri, 2013).

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Contribuciones de esta tesis

Las contribuciones más relevantes de esta tesis son:

1. Aportar una breve definición de los principales conceptos relacionados a la aplicación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) en los procesos de gobierno que sirva a futuros trabajos relacionados.

2. Proveer un análisis sobre las principales tendencias actuales a nivel internacional en materia de la aplicación de las TIC por parte de los parlamentos en los procesos legislativos para ampliar la participación de la ciudadanía en los mismos.

3. Recopilar antecedentes provenientes de diversos países en los que es la ciudadanía la que ha creado sus propias herramientas para ampliar sus posibilidades de participación en los procesos legislativos.

4. Describir las funcionalidades que debiera tener un sistema de elaboración de proyectos de ley en forma colaborativa, abierta y en línea que permita una mayor participación ciudadana en los procesos legislativos, adaptado al contexto argentino y sin tener que esperar a cambios normativos para su implementación.

5. Aportar al proyecto de código abierto Nsesa Toolkit6 una traducción al español y nuevas funcionalidades utilizadas en la Prueba de Concepto.

6 http://nsesa.org/

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Límites al trabajo

La propuesta presentada tendrá en cuenta que el ámbito de aplicación será en Argentina bajo la legislación y normativa vigente.

Para que la solución propuesta no dependa de cambios en los reglamentos internos de los cuerpos parlamentarios ni de modificaciones en la normativa vigente es que se decidió acotar el tema de este trabajo a la elaboración de proyectos de ley, sin incluir los circuitos administrativos formales que deben recorrer los mismos en los parlamentos. Es decir, se trabaja con la redacción del texto del proyecto de ley en sí mismo sin contemplar cómo éste podría ser presentado para su tratamiento por el parlamento.

El prototipo que se presenta incluye un subconjunto de las funcionalidades propuestas seleccionadas con el objetivo de realizar la Prueba de Concepto de las mismas.

Por otra parte, el presente trabajo no contempla cuestiones relativas a:

• Seguridad Informática.

• Registro único de ciudadanos con validaciones sobre la identidad de los mismos.

• Limitar la participación según las jurisdicciones electorales. Esto significa que, por ejemplo, un ciudadano de San Luis podrá interactuar con un Proyecto de Ley a presentar en la Legislatura de la ciudad de Buenos Aires.

• Enfoques de usabilidad, esquemas de reputación y gamificación para incentivar la participación.

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Organización de esta tesis

Este trabajo está dividido en 4 capítulos.

Primer capitulo: Introducción

En el primer capitulo se introducen el objetivo y el tema de esta tesis. Se presenta el contexto en el que se desarrolla y sus motivaciones. Se mencionan los límites al trabajo, contribución de la tesis y estructura de la misma.

Segundo capítulo: Estado del arte

En el segundo capítulo se estudia el estado del arte en 4 secciones.

1. Principales conceptos: Breve definición de algunos conceptos clave que aparecen en la bibliografía de consulta.

2. Comunicación de los Parlamentos con la ciudadanía a través de la adopción de las TIC: A partir del Informe Mundial de 2012 sobre el Parlamento electrónico, se analiza cómo a nivel internacional los parlamentos están utilizando las TIC para mejorar sus capacidades de comunicación con los ciudadanos y en que medida esto aporta a abrir canales de participación ciudadana.

3. Las TIC como tecnologías habilitantes del acceso a la información parlamentaria por parte de los ciudadanos: Se continúa con el análisis del informe mencionado anteriormente para describir cómo a nivel internacional los parlamentos están utilizando las TIC para mejorar el acceso a la información parlamentaria por parte de los ciudadanos. Se mencionan las tendencias de la adopción del XML como estandar abierto y sus usos, destacándose Akoma Ntoso como estándar internacional. Se mencionan casos interesantes de cooperación internacional como tendencia.

4. Uso de las TIC por parte de los ciudadanos para participar del proceso legislativo: Se analizan diversos antecedentes en los que los ciudadanos crean sus propias herramientas para canalizar la participación en diversos aspectos del proceso legislativo. Se destacan aquellos que además generan nuevos datos abiertos. Se mencionan también aquí casos de cooperación internacional como tendencia.

El capítulo finaliza con un resumen de la investigción y las conclusiones a las que se han llegado.

Tercer capítulo: Desarrollo de la propuesta

En el tercer capítulo se desarrolla la propuesta de este trabajo.

Se define un alcance y se realiza un relevamiento para entender cómo es el proceso de elaboración de los proyectos de ley en los parlamentos. De este relevamiento surgen algunas oportunidades para la colaboración de los ciudadanos.

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Se utilizan historias de usuario para expresar los requerimientos funcionales y a partir de ellos se diseñan las pantallas del sistema.

Luego se retoman algunos elementos discutidos durante el capítulo anterior como recomendaciones a tener en cuenta para la implementación de un sistema como el propuesto.

Por último, se implementa un prototipo, para lo cual se seleccionan las funcionalidades que servirán como prueba de concepto de la propuesta. Se describen brevemente las funcionalidades ya incluidas en Nsesa Toolkit y se presentan aquellas que fueron desarrolladas para el prototipo.

Cuarto capítulo: Conclusiones y Trabajos futuros

En el capítulo final se resumen las etapas del trabajo y se dejan planteados los posibles trabajos a futuro que se desprenden del mismo.

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Capítulo 2

Estado del arte

“Los extraordinarios avances y la rápida difusión social y económica de las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC) han tenido un gran impacto en las vidas de los ciudadanos y en el funcionamiento de las instituciones públicas. En el momento que tecnología, participación ciudadana y proceso político se han juntado, los parlamentos se han visto enfrentados con crecientes demandas de ser más abiertos y más receptivos con los ciudadanos” (ONU, 2012)

En la primera sección de este capitulo se definen algunos conceptos clave que algunas veces aparecen en la bibliografía de consulta sin una definición precisa y otras confundidos como sinónimos.

En las siguientes secciones se analiza cómo a nivel internacional se están aplicando las TIC en procesos legislativos para ampliar las posibilidades de acceso a los mismos por parte de la ciudadanía. Se toman como referencia los datos el Informe Mundial de 2012 sobre el Parlamento Electrónico preparado por el Centro Mundial para las TIC en el Parlamento y Naciones Unidas7, cuyo objetivo es “presentar los datos más actuales en el uso a nivel mundial de sistemas, aplicaciones, equipos informáticos y herramientas en diversos servicios parlamentarios, a fin de proporcionar a los lectores ejemplos concretos de la adopción de las TIC en las áreas más significativas del quehacer parlamentario y promover el intercambio de conocimientos y experiencias entre los poderes legislativos.” (ONU, 2012)

Este informe se realiza desde 2008 cada dos años a partir de una encuesta también bianual y documenta los esfuerzos que realizan los parlamentos nacionales por incorporar las nuevas tecnologías de la información y comunicación para dar soporte a sus funciones constitucionales. Además, provee comparaciones entre los datos de 2009 y los de 2012 lo que permite analizar tendencias.

Para finalizar, en la última sección del capítulo se pesquisa sobre las iniciativas que surgen desde la sociedad civil, mostrando algunos antecedentes que podrían dar sustento a la propuesta que se realizará en el próximo capítulo.

7 Este informe se prepara en base a una encuesta internacional que se envía a todos los parlamentos de los

estados miembro de Naciones Unidas. La edición 2012 es la última disponible al momento de redactar el presente trabajo y la misma fue preparado por el Centro Mundial para las TIC en el Parlamento, una iniciativa del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas y la Unión Interparlamentaria. El informe de 2012 reúne respuestas de 156 parlamentos nacionales

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Principales conceptos

En esta sección se definen brevemente los principales conceptos relacionados con el área de estudio en la que se enmarca el presente trabajo, a saber, la aplicación de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) en los procesos de gobierno.

Es de destacar que esta área de estudio está en sus primeras fases de desarrollo, por lo tanto estos conceptos son relativamente nuevos y no existe una definición única y precisa entre los diversos autores (Naser, 2012). Por ejemplo, en ocasiones se utilizan indistintamente o como sinónimos términos como Gobierno Electrónico (E-Government), Democracia Electrónica (E-Democracy) y Gobierno Abierto (Open Government).

Muchos de estos términos surgen en inglés al agregar el prefijo “e-“ a palabras como Democracia, Gobierno, Participación, etc., dotándolas de un componente que refiere a la utilización de medios electrónicos en diversos contextos.

Como explica Frick, las nociones de estos conceptos se fueron desarrollando desordenadamente debido, en gran parte, a que fueron utilizados inicialmente por empresas de software y tecnología, periodistas y consultores mayormente con fines de marketing. La intervención tardía de la academia tiene como consecuencia que en algunos ámbitos todavía haya confusiones respecto al alcance de las definiciones de los conceptos relacionados a estos temas. (Frick, 2006)

A continuación se definen los principales conceptos que se encuentran en la bibliografía de consulta.

Gobierno Electrónico (E-Goverment)

El Gobierno Electrónico se basa en la digitalización de los procedimientos administrativos internos de las distintas áreas administrativas de gobierno así como también la implementación de la interoperabilidad entre distintas áreas del mismo y las nuevas capacidades que de esto se desprenden. Se puede complementar esta definición con el siguiente comentario extraído del Estudio de las Naciones Unidas sobre el Gobierno Electrónico:

“El principio fundamental del gobierno electrónico, respaldado por un eficaz marco institucional de gobernanza electrónica, es mejorar el trabajo interno del sector público, reduciendo los costos financieros y los plazos en las transacciones para integrar, de mejor manera, el flujo de trabajo y los procesos, y permitir la utilización eficaz de los recursos en todos los organismos del sector público para lograr soluciones sostenibles. Su objetivo es establecer «mejores procesos y sistemas» para lograr una mayor eficacia, efectividad, inclusión y sostenibilidad.” (ONU DAES, 2012).

Qian profundiza un poco más al afirmar que “el Gobierno Electrónico es más que la simple digitalización del gobierno a través del uso de las TIC. Es una transformación integral

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del gobierno hacia una prestación de servicios eficiente, eficaz y centrada en los ciudadanos”8 (Qian, 2010).

En Argentina se pueden ver ejemplos de Gobierno Electrónico en los portales de la AFIP9 y la AGIP10, sitios web en los que los contribuyentes acceden para realizar trámites en línea.

Gobernanza Electrónica (E-Governance)

El significado de Gobernanza Electrónica difiere ligeramente con el de Gobierno Electrónico. Ésta tiene que ver con la ejecución de proyectos y políticas que posibiliten la aplicación creciente del Gobierno Electrónico.

En el Estudio de Las Naciones Unidas sobre el Gobierno Electrónico de 2002, se mencionan como objetivos de la Gobernanza Electrónica (Pratim, 2006):

• Crear servicios relacionados con las decisiones de los ciudadanos.

• Hacer que el gobierno y sus servicios sean más accesibles.

• Promover la inclusión social.

• Proporcionar información de manera responsable.

• Emplear las TI y los recursos humanos de manera efectiva y eficiente.

“Como impulsor clave de eficacia y coordinación, la gobernanza electrónica abarca instituciones, mecanismos y procesos de planificación, organización, coordinación y ejecución de programas de desarrollo socioeconómico exitosos.” (ONU, 2012)

Qian destaca que Gobernanza Electrónica y Gobierno Electrónico son dos caras de una misma moneda al indicar que los datos del Estudio sobre Gobierno Electrónico de 2010 de Naciones Unidas sugieren que si el fortalecimiento de la Gobernanza Electrónica precede a la construcción de los sistemas de Gobierno Electrónico, éstos últimos son mucho más robustos (Qian, 2010).

Vistos en conjunto, los programas nacionales Conectar Igualdad11, Argentina Conectada12 y de Televisión Digital Abierta13 o el programa Autopista de la Información14 de la provincia de San Luis, son algunas expresiones de Gobernanza Electrónica en Argentina.

8 Traducción libre del siguiente fragmento del texto original: “E-government is more than a simple digitalization

of government through the use of information communication Technologies (ICTs). It is a whole-of-government transformation towards efficient, effective and citizen-centric service delivery” 9 Administración Federal de Ingresos Públicos del estado nacional. http://www.afip.gob.ar

10 Administración Gubernamental de Ingresos Públicos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

http://www.agip.gov.ar 11

http://www.conectarigualdad.gob.ar/seccion/sobre-programa/que-conectar-igualdad-53 12

http://www.argentinaconectada.gob.ar/contenidos/que_es_argentina_conectada.html 13

http://www.argentina.gob.ar/pais/95-tv-digital-abierta.php 14

http://www.aui.edu.ar/AUIAsp/paginas/pagina.asp?PaginaAUIID=1

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Parlamento Electrónico (Parlamento Digital, E-Parliament)

Así como el Gobierno Electrónico se refiere a la digitalización de procedimientos internos, hablar del Parlamento Electrónico involucra la digitalización de los procesos legislativos. Firma Digital, Documentos Parlamentarios Digitales (proyectos de ley, dictámenes de comisiones, actas de sesiones, etc.), transmisión de reuniones por Internet, audiencias públicas virtuales, sólo por mencionar algunos, son temas que están en la agenda de todo programa de Parlamento Electrónico.

El Parlamento Electrónico habilita el seguimiento automático de decisiones y del estado de los documentos parlamentarios además de facilitar la posibilidad de compartir información a una cantidad ilimitada de participantes (Tyumre, 2012).

Para este trabajo se toma la definición delineada en el World E-Parliament Report 2008 que define al Parlamento Electrónico como “una legislatura que está empoderada para ser más abierta, transparente y responsable a través de las TIC. También empodera a las personas, en toda su diversidad, a estar más involucradas en la vida pública, proporcionándole información de mayor calidad y mayor acceso a documentos y actividades del ente legislativo. Un parlamento electrónico es una organización eficiente donde los actores usan tecnologías de la información y de la comunicación para realizar sus funciones principales de legislación, representación, y fiscalización más eficientemente. A través de la aplicación de tecnología moderna y estándares, y la adopción de políticas de apoyo, un parlamento electrónico fomenta el desarrollo de una sociedad de la información equitativa e inclusiva” (ONU, 2008).

Democracia Electrónica (Democracia Digital, E-Democracy)

Si bien no existe una única definición de Democracia Electrónica, se la puede describir brevemente como el uso de las TIC para incrementar y potenciar la participación ciudadana en los diversos procesos democráticos (Tyumre, 2012). Si bien hubo intentos tempranos de utilizar a la televisión por cable bidireccional (1970s) y al Teletexto (1980s) como medios para implementar sistemas de Democracia Electrónica, no fue hasta el surgimiento de Internet y la World Wide Web en la década de 1990 que la Democracia Electrónica fue tomando su forma actual. (Postnote N° 321, 2009).

A diferencia del Gobierno Electrónico o del Parlamento Electrónico, al hablar de Democracia Electrónica el foco está puesto en la capacidad que tengan los ciudadanos para participar activamente en los procesos de toma de decisiones dentro del Gobierno o el Parlamento. (Tyumre, 2012)

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Gobierno Abierto (Open Government)

El concepto de Gobierno Abierto es muy nuevo y ha cobrado un mayor impulso desde que el gobierno de Estados Unidos, con la firma de su actual presidente Barak Obama, publicara la Directiva de Gobierno Abierto a finales de 200915. Una de las expresiones a nivel internacional de este reciente impulso es La Alianza para el Gobierno Abierto que ha sumado la adhesión de 63 países a través de sus gobiernos nacionales16, en sólo 3 años de existencia.

Se trata de una ampliación de la noción de Gobierno Electrónico en la que el Estado se abre para pasar de una comunicación de una sola vía (gobierno-a-ciudadano y ciudadano-a-gobierno por separado) hacia una comunicación bidireccional y con múltiples vías con sus ciudadanos, para habilitar la mayor transparencia, participación y colaboración posible aprovechando los últimos avances disponibles en materia de las TIC. (Naser, 2012)

Como define Calderón, “Un Gobierno Abierto es aquel que entabla una constante conversación con los ciudadanos con el fin de escuchar lo que ellos dicen y solicitan, que toma decisiones basadas en sus necesidades y teniendo en cuenta sus preferencias, que facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta, y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente”. (Calderón, 2012)

Es importante destacar de esta definición la relevancia que se le da a la colaboración como factor distintivo y superador del Gobierno Electrónico ya que usualmente se confunden iniciativas de “Datos Abiertos”, en las que se publican algunos set de datos producidos por el Estado, con programas de transformación de más largo plazo en dirección un Gobierno Abierto. (Fernández-Ardáiz, 2014)

Datos Abiertos (Open Data)

Los Datos Abiertos son aquellos datos que son libres de ser accedidos, utilizados, reutilizados y redistribuidos libremente17 y a condición de compartirse de la misma manera. Además se requiere que los mismos estén disponibles a un bajo costo de acceso y reproducción, generalmente accesibles mediante la descarga desde Internet18.

Según la definición de Gobierno Abierto, éste trabaja con sus datos en forma de Datos Abiertos.

Clasificación de los sistemas de comunicación entre gobiernos y ciudadanos

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www.whitehouse.gov/open/documents/open-government-directive (visitado el 02-07-2014) 16

http://www.opengovpartnership.org/es/acerca-de/preguntas-frecuentes (visitado el 02-07-2014) 17

http://en.wikipedia.org/wiki/Open_data (visitado el 24-09-2014) 18

http://opendatahandbook.org/es/what-is-open-data/index.html (visitado el 24-09-2014)

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Los sistemas que implementan algún tipo de comunicación entre distintas instancias del estado y los ciudadanos en forma electrónica se pueden clasificar según su flujo de información (Coleman, 2004; Pappa, 2006).

Estas clasificaciones se pueden describir del siguiente modo:

• Sistemas Gobierno-a-Ciudadano (G2C): Son aquellos en los que el Estado brinda información a los ciudadanos. Por ejemplo la web http://www.argentina.gob.ar/ ofrece una guía de trámites en línea, sistemas de solicitud de turnos en línea para trámites presenciales, etc.

• Sistemas Ciudadano-a-Gobierno (C2G): Son los sistemas utilizados para tomar la opinión de los ciudadanos, entre los que se encuentran las consultas en línea, las peticiones en línea, por mencionar algunos ejemplos. También pueden incluirse en esta categoría aquellos sistemas en los que los ciudadanos hacen solicitudes al gobierno, como por ejemplo “FixMyStreet19”, una plataforma desarrollada en el Reino Unido por una ONG para que los ciudadanos puedan reportar baches, semáforos que no funcionen, etc., todo esto de manera simple desde un dispositivo móvil.

• Sistemas Gobierno-a-Gobierno (G2G): Los sistemas que implementan la interoperabilidad entre distintas áreas de gobierno o poderes del estado se encuentran en esta categoría.

• Sistemas Ciudadano-a-Ciudadano (C2C): Estos sistemas permiten la interacción entre ciudadanos, como por ejemplo los grupos de debate en línea.

Crowdsourcing

Crowdsourcing es un concepto que no tiene una traducción al español por lo que suele utilizarse en inglés.

El mismo fue acuñado por Jeff Howe y Mark Robinson en 2006 para representar “el acto de tomar un trabajo tradicionalmente realizado por un agente designado (usualmente un empleado o funcionario público) y tercerizarlo a un grupo de personas indefinido y usualmente grande a través de una convocatoria abierta”20. Actualmente el uso que se le da a este concepto siempre contiene tres elementos clave: la multitud (crowd), tareas y las tecnologías que intermedian (Luz, Poblet, Silva y Novais, 2015).

Cuando se habla de la multitud convocada a resolver las tareas, usualmente se hace referencia a un grupo indefinido de personas que se autoseleccionan para participar, en forma voluntaria y sin recibir remuneración, de una convocatoria abierta y en línea a través de Internet (Aitamurto, 2014).

19

https://www.fixmystreet.com/ 20

Traducción libre del texto en inglés: ““the act of taking a job traditionally performed by a designated agent (usually an employee) and outsourcing it to an undefined, generally large group of people in the form of an open call”

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Para el presente trabajo, se toma como definición de Crowdsourcing lo mencionado hasta aquí, debido a que Crowdsourcing a veces es utilizado en contextos en los que la tarea está reservada sólo a un grupo restringido de personas de una organización, como sucede en algunas empresas u organismos en los que se solicita a todos sus miembros colaborar con alguna tarea. (Ibid)

Algunos términos relacionados con Crowdsourcing, pero que no deben confundirse con éste, son Microtasking y Crowdfunding.

Microtasking se refiere al modo de tercerizar tareas remuneradas entre muchas personas, en el que cada una de ellas recibe un pequeño monto de dinero por ejecutar cada asignación.

Crowdfunding se refiere a un modo de obtener financiamiento para proyectos a base de una multitud de pequeñas contribuciones realizadas a través de Internet.

Conclusiones

En base a lo descripto en esta sección se puede concluir que el presente trabajo se enmarca dentro del concepto de Democracia Electrónica y propone un sistema Ciudadano-a-Ciudadano (C2C) en el que los ciudadanos interactúan entre sí para proponer cambios en la legislación vigente y/o hacer crowdsourcing de proyectos de ley.

Página 21

Comunicación de los parlamentos con la ciudadanía a través de la adopción de las TIC

Al hablar de participación ciudadana en los procesos legislativos de los parlamentos, es indispensable observar cómo los parlamentos se comunican con los ciudadanos. Tomando como referencia los datos del Informe Mundial de 2012 sobre el Parlamento Electrónico21 (en adelante “el informe”), en esta sección se analiza cómo a nivel internacional los parlamentos están utilizando las TIC para mejorar sus capacidades de comunicación con los ciudadanos y en que medida esto aporta a abrir canales de participación ciudadana.

Mejoras logradas y metas más importantes habilitadas por las TIC

Entrando en los datos estadísticos que presenta el informe, el mismo comienza indicando lo que los parlamentos consideraron como las mejoras más importantes de los

últimos dos años (2010-2012) posibilitadas por las TIC. Como puede verse en la Tabla 2.1 las dos principales mejoras informadas por los parlamentos son: “Más información y

documentos en el sitio web” (54%) y “Mayor capacidad de difundir información y

documentos” (49%). (Ibid)

El informe destaca que estas mejoras sirven tanto a legisladores como al público en general y aunque no sea su objetivo principal, tienen el efecto de mejorar los niveles de transparencia y responsabilidad tanto de la institución como de los parlamentarios. (Ibid)

Por otra parte, las mejoras cuyo destinatario principal son los ciudadanos tuvieron menor protagonismo: “Más información ofrecida a los ciudadanos” (23%) y “Más interacción

con los ciudadanos” (19%), ubicándose en el 7° y 9° lugar respectivamente. (Ibid)

Sin embargo, es interesante notar que al consultar por los objetivos más importantes para las TIC para los próximos dos años (2012–2014) éstos dos ítems cobran mayor

importancia en las prioridades de los parlamentos. Como se muestra en la Tabla 2.2, “Más

interacción con los ciudadanos” fue mencionado por un 39% de los parlamentos (contra 19% de la tabla anterior) y “Más información ofrecida a los ciudadanos” por un 26% (contra un 23%). Al mismo tiempo los objetivos relacionados con el acceso a la información parlamentaria y la gestión de los documentos se mantienen en los primeros lugares.

El informe menciona que estos datos en conjunto (los avances y objetivos principales para las TIC) sugieren que los parlamentos seguirán trabajando para mejorar el acceso a la información y documentación tanto por parte de los legisladores como de los ciudadanos (Ibid). A medida que los parlamentos van alcanzando estos objetivos, van abriendo paso a la participación ciudadana en sus prioridades.

21

Elaborado por el Centro Mundial para las TIC en el Parlamento y Naciones Unidas

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Respecto del propósito de la comunicación con los ciudadanos que se muestra en la

Figura 2.1, el informe menciona que los parlamentos mantuvieron la misma tendencia que en la encuesta anterior correspondiente al año 2009. En la misma puede verse que “Integrar

ciudadanos al proceso de toma de decisiones” figura recién en quito lugar con un 20% de parlamentos que lo mencionaron y con menor relevancia se encuentra “Realizar una

encuesta de las opiniones de los ciudadanos sobre asuntos o legislación” (5%). (Ibid)

Tabla 2.1: Mejoras más importantes en la labor del parlamento posibilitadas por las TIC en los últimos

dos años (2010-2012), por niveles de ingresos

(Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 15, Figura 1.4.

Ordenada por porcentaje para todos los encuestados)

Si bien los primeros tres objetivos22 son necesarios para una participación efectiva de los ciudadanos en el proceso legislativo, actualmente los parlamentos no están utilizando sus herramientas de comunicación basadas en TIC para abrir canales de participación ciudadana.

22

Los tres objetivos más importantes informados en 2012 fueron: “Informar a los ciudadanos sobre los asuntos

de política y legislación propuesta” (73%), “Explicar qué hace el Parlamento” (70%) y “Atraer más ciudadanos

hacia el proceso político” (53%)

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Un dato interesante que muestra el informe es que la comunicación con los ciudadanos utilizando métodos basados en TIC ha aumentado desde que los mismos estuvieron disponibles. En 2009 lo afirmaron 85% de los parlamentos, mientras que en 2012 lo hicieron un 79% manteniéndose como una tendencia positiva. Esto muestra el potencial que existe para mejorar la comunicación entre los parlamentos y los ciudadanos a medida que se introduzcan medios más complejos de comunicación y participación de los ciudadanos en el proceso legislativo. (Ibid)

Tabla 2.2: Objetivos más importantes de los parlamentos para las TIC en los próximos dos años (2012-

2014)

(Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 17, Figura 1.5.

Ordenada por porcentajes para todos los encuestados)

Por otra parte, cuando se reciben comunicaciones de parte de los ciudadanos pocos parlamentos (16%) tienen definidas políticas y prácticas respecto a cómo procesar y almacenar la información que reciben y menos aún informaron que utilizan herramientas especiales para categorizar los comentarios de los ciudadanos (12%). (Ibid)

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Sin embargo un 39% informó estar planeando o considerando incluir tanto políticas sobre retención como herramientas de categorización de la información recibida por parte de los ciudadanos. (Ibid)

Figura 2.1: Objetivos más importantes para el uso de métodos de comunicación basados en TIC

(Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 41, Figura 2.12.)

Uso del correo electrónico y sitios web por parte de los legisladores y las

comisiones

A partir de la comparación de los informes de 2008, 2010 y 2012, se evidencia que existe una tendencia creciente en lograr que las webs de los parlamentos sean verdaderamente interactivas, encontrando cada vez más esfuerzos en desarrollar discusiones en línea y recibir comentarios de los ciudadanos. (Ibid)

En el caso del uso del correo electrónico por parte de los parlamentarios, en 2012 el 82% de los parlamentos informaron que la mayoría o algunos de sus parlamentarios utilizan correo electrónico, contra un 78% informado en 2009, mientras que en el caso de las

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comisiones pasó del 55% en 2009 a 56% en 2012. En las Figuras 2.2 y 2.3 se puede ver la comparación entre los datos de los informes de 2012 y 2010, con información más detallada. (Ibid)

Figura 2.2 Uso del correo electrónico y sitios web por los legisladores y las comisiones para comunicarse

con los ciudadanos. Datos 2012

(Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 31, Figura 2.1.)

Es interesante notar que en los mismos se aclara que los porcentajes relativos a “los

legisladores responden a los correos electrónicos de los ciudadanos” y “las comisiones

responden a los correos electrónicos de los ciudadanos” se refieren al universo de legisladores/comisiones que utilizan el correo electrónico. Teniendo esto en cuenta, los valores absolutos caen a la mitad por lo que se puede concluir que no existe un uso extendido del correo electrónico como forma de comunicación bidireccional con los ciudadanos. (Ibid)

También se aprecia una disminución del porcentaje de parlamentos que informaron que la mayoría de sus parlamentarios utilizan una web personal, desde un 26% en 2009 a un 19% en 2012.

Al consultar sobre los usos que los parlamentarios le dan a sus sitios web, el informe menciona:

• Comunicar las visiones personales de los legisladores: 71% (2012), 81% (2009);

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• Buscar comentarios y opiniones del público: 62% (2012), 75% (2009);

• Comunicar información acerca del trabajo del parlamento: 62% (2012), 68% (2009).

Con estos datos, el informe concluye que luego de un ligero aumento de 2007 a 2009, en los siguientes dos años se ve un estancamiento o incluso una disminución del interés en el correo electrónico y sitios web por parte de los legisladores y las comisiones, mencionando un aumento en la importancia de otros métodos de comunicación con los ciudadanos. (Ibid)

Figura 2.3 Uso del correo electrónico y sitios web por los legisladores y las comisiones para comunicarse

con los ciudadanos. Datos 2010

(Fuente: World e-Parliament Report 2010, página 28, Figura 2.1.)

Uso de otros medios de comunicación de los parlamentos con los ciudadanos

apoyados en las TIC

Como puede verse en la Tabla 2.3, existe un crecimiento generalizado del uso de otros medios de comunicación con los ciudadanos, distintos a los comentados anteriormente. Con excepción de “Blogs” y “Discusión grupal en línea”, que caen del 22% al 14% y del 10% al 8% respectivamente, los demás métodos han crecido entre 2009 y 2012. Sin embargo, es destacable que incluso esos dos ítems muestran un crecimiento cuando se consulta sobre los planes a futuro de los parlamentos. El informe destaca además que la transmisión por Internet (webcasting) y la difusión por video se mantienen con alta prioridad entre los parlamentos. (Ibid)

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Los parlamentos están experimentando de forma creciente con los servicios de redes sociales y las nuevas plataformas multimedia principalmente con dos propósitos: a) acercar información a los ciudadanos acerca del rol del parlamento, sus funciones, procesos y acciones; y b) involucrar a los ciudadanos en el proceso legislativo abriendo su participación en consultas, sesiones y trabajo de comisiones. (Ibid)

Tabla 2.3: Otros métodos para comunicación con los ciudadanos utilizados por los parlamentos.

(Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 33, Figura 2.4.

Ordenada por porcentaje de los métodos utilizados en los parlamentos en 2012)

Sin embargo, en el informe se resalta que sólo algunos parlamentos han podido llevar adelante una estrategia de comunicación coherente y coordinada con todos los departamentos de sus administraciones. En ese sentido, el informe indica que en general los parlamentos están en un proceso de aprendizaje sobre cómo pueden usar la tecnología de manera exitosa para lograr una comunicación significativa con los ciudadanos a fin de contribuir al logro de sus responsabilidades fundamentales que, según el informe, son las de

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hacer las normas y leyes de una nación, la fiscalización del gobierno y la obligación de representar los intereses y preocupaciones de los ciudadanos. (Ibid)

Analizando las variaciones porcentuales de las columnas “En uso y planeado” de cada año, puede verse que los servicios de redes sociales son los medios que van ganando posiciones con mayor velocidad entre los canales más utilizados (Facebook y Myspace +39%, Twitter +38%, Youtube y similares +30%). Las consultas electrónicas a ciudadanos (de proyectos y asuntos) completan los medios que muestran un avance en las prioridades de los parlamentos.

En el informe se pone de relieve que los cuatro primeros métodos de comunicación que en 2012 los parlamentos estaban planeando utilizar a futuro son:

• Grupos de discusión online (47%)

• Consultas electrónicas sobre proyectos de ley (45%)

• Servicios de alerta (42%)

• Consultas electrónicas sobre asuntos específicos (42%)

De este modo, los canales de ciudadano-a-gobierno (C2G) unidireccionales están recién comenzando a estar presentes entre las prioridades de los medios de comunicación de los parlamentos.

Desafíos de la comunicación basada en TIC

Figura 2.4: Desafíos al utilizar tecnologías de la comunicación. Datos 2009

(Fuente: World e-Parliament Report 2010, página 40, Figura 2.12.)

Página 29

En las Figuras 2.4 y 2.5 se muestran los desafíos que enfrentan los parlamentos al momento de implementar mecanismos de comunicación con los ciudadanos basados en TIC, según lo informaron en 2009 y 2012 respectivamente.

Figura 2.5: Desafíos al utilizar tecnologías de la comunicación, datos 2012

(Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 43, Figura 2.15.)

Puede verse que si bien los principales desafíos siguen siendo los mismos, los porcentajes de los parlamentos que los informaron han aumentado en la mayoría de los casos, en especial los tres primeros23. Es probable que el incremento informado en los desafíos que enfrentan los parlamentos se deba a la mayor cantidad de poderes legislativos que han decidido utilizar las TIC para mejorar la comunicación con sus ciudadanos.

En este sentido, al pesquisar sobre los avances y las oportunidades en cooperación internacional entre parlamentos, el informe muestra que un 65% de los parlamentos desearía recibir apoyo o asistencia en el uso de las TIC para mejorar la “Comunicación con los

ciudadanos”, ítem superado sólo por “Servicios TIC para legisladores” con un 68%.

23

Los primeros tres desafíos son: Los ciudadanos no están familiarizados con el proceso legislativo (56% en 2012, 32% en 2009), Los legisladores no están familiarizados con esas tecnologías (45% en 2012, 37% en 2009), Se necesita mucho esfuerzo y recursos para implementar esos sistemas (32% en 2012, 26% en 2009)

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A partir del informe de 2010 se propuso utilizar una metodología estadística para evaluar el progreso en la adopción de las TIC en los parlamentos con el objetivo de contar con una herramienta para poder evaluar el progreso del estado del Parlamento Electrónico en el tiempo24.

Los resultados comparativos entre 2009 y 2012 pueden verse en la Figura 2.6, donde es de destacar que el aumento más significativo logrado en los últimos años ha sido en “Comunicación entre ciudadanos y parlamentos” con una variación positiva del 10,8% en los puntajes promedios.

Por otra parte, queda en evidencia que los parlamentos todavía tienen mucho espacio para mejorar en dicha categoría, al ser la menor puntuada con sólo un 30,5% en 2012.

Figura 2.6: Resultados de la evaluación del Estado del Parlamento Electrónico, por categoría.

(Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 146, Figura 9.1. Los

valores muestran el promedio total de los puntajes expresados en porcentaje del puntaje

máximo de cada categoría.)

Conclusiones

En su conjunto, los indicadores discutidos en esta sección sobre los métodos basados en TIC para la comunicación con los ciudadanos muestran que los parlamentos están incorporando crecientemente diversos canales para llegar a los ciudadanos e informarlos sobre el proceso legislativo. Sin embargo, harán falta varios años para que la mayoría de los parlamentos aprendan a utilizarlos en forma convergente, eficaz y estructurada y que, a partir de ello, los ciudadanos perciban a sus poderes legislativos más abiertos y transparentes. (Ibid)

Estos datos indican además, que actualmente los parlamentos se enfocan más en hablarles a los ciudadanos que a escucharlos. El crecimiento en el uso de los servicios de redes sociales y los nuevos métodos de comunicación basados en las TIC contrasta

24

Puede consultarse la metodología de clasificación en (ONU, 2012), páginas 171 a 176.

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notablemente con la baja adopción de herramientas que ayuden a procesar y comprender mejor la información que llega por parte de los ciudadanos a través de diversos canales.

El informe alienta a los parlamentos a utilizar las nuevas tecnologías para escuchar lo que los ciudadanos tienen para decir al entender que esto puede fortalecer un diálogo comprometido que promueva la participación de los ciudadanos en el proceso legislativo. (Ibid)

A pesar de esto, es alentador observar que los ciudadanos efectivamente usan la tecnología para comunicarse cuando es posible. Casi 80 por ciento de los parlamentos informó una mayor comunicación de los ciudadanos usando las TIC cuando estos nuevos canales se pusieron a disposición de ellos.

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Las TIC como tecnologías habilitantes del acceso a la información parlamentaria por parte de los ciudadanos.

Para que los ciudadanos puedan participar del proceso legislativo, además de estar informados, deben contar con la posibilidad de acceder a la información legislativa en forma simple desde cualquier lugar, sin tener que trasladarse físicamente a la sede del parlamento.

En esta sección se analiza cómo a nivel internacional los parlamentos están utilizando las TIC para mejorar el acceso a la información parlamentaria por parte de los ciudadanos.

Acceso a las propuestas legislativas

Por ahora, el principal medio que utilizan los parlamentos para dar a conocer a la sociedad su labor y documentos es a través de los sitios web parlamentarios.

Sin embargo, para que la legislación propuesta publicada en un sitio web pueda ser considerada completa, no alcanza solamente con la disponibilidad del texto del proyecto de ley. Es necesario tener acceso a los documentos vinculados al mismo: informes presentados en comisión, descripción de los efectos y cambios que generará la legislación propuesta, debates parlamentarios, votaciones de los legisladores y cualquier otro documento relacionado. Sin esta información completa, los legisladores y ciudadanos no sólo no pueden comprender el estado y el significado del proyecto de ley sino que el parlamento es visto con un menor grado de transparencia por parte de la sociedad. (Ibid)

En la Tabla 2.4 puede verse la lista completa de documentos relacionados con un proyecto de ley y cómo ha ido avanzando su disponibilidad en los sitios web de los parlamentos. Si bien en algunos hay una disminución en el porcentaje informado entre el año 2009 y 2012, en casi todos existe una mejora al compararlos con el año 2007. Además, al observar que el promedio25 de los porcentajes para todos los tipos de documentos sube año a año, se puede concluir que los parlamentos van mejorando en este punto en forma lenta pero permanente. (Ibid)

Un aspecto importante a considerar respecto de la transparencia del proceso legislativo tiene que ver con que las leyes frecuentemente se refieren a cambios en la normativa vigente y en general se redactan en un lenguaje legal difícil de entender para los ciudadanos. Algunos parlamentos están comenzando a brindar acceso a documentos con explicaciones de los proyectos de ley (35%) y evaluaciones del impacto de los proyectos de ley (20%). (Ibid)

En este sentido, predecir los efectos de un cambio en el marco normativo puede requerir la participación de expertos que, en general, son ajenos al ámbito político y los

25

Si bien la última fila de la Tabla 2.4 dice “Mediana”, esto es un error de la traducción al Español ya que los valores que informa son efectivamente el promedio, como especifica además la versión en Inglés (original) del Informe.

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legisladores suelen recibir sus aportes en forma tardía e incluso de segunda o tercera mano, lo que lleva a que sea más difícil para los legisladores prever todas las posibles consecuencias derivadas de la forma en la que están redactados sus proyectos de ley, por más expertos que sean en algún campo en particular (Mazzini, 2000). Seguramente, con la ayuda de las TIC, los parlamentos podrían beneficiarse de la inteligencia colectiva o del “capital social” así como lo están haciendo muchas empresas privadas, si se perfeccionan las interfaces y los formatos de participación digital (Ferri, 2013).

Tabla 2.4: Porcentaje de parlamentos que tienen publicados varios documentos vinculados a la legislación

propuesta, por año.

(Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 60, Figura 3.11.)

Datos abiertos en los parlamentos

Cada vez más iniciativas internacionales, como por ejemplo La Asociación de Gobierno Abierto26, impulsan la práctica de ofrecer datos abiertos en forma estructurada y legible por sistemas (ONU, 2012). La posibilidad de descargar en forma masiva los documentos parlamentarios permite que individuos y Organizaciones de Monitoreo Parlamentario (conocidas en inglés como PMO, Parliamentary Monitoring Organizations)

26

http://www.opengovpartnership.org/es

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puedan incorporarlos a sus propios sistemas posibilitando la creación de visualizaciones de los trámites parlamentarios que en general no están presentes en los sitios webs de los parlamentos27.

Un ejemplo de lo anterior puede verse en la Figura 2.7, en la que se muestra una visualización de alto nivel del estado en el que están todos los proyectos de ley del año 2013 del parlamento de Taiwán. Esta visualización por parte del sitio ly.g0v.tw se hizo a partir de los datos extraídos del sitio oficial ly.gov.tw. (Kao, 2014). En la próxima sección se continuará analizando esta tendencia.

Figura 2.7: Visualización de ly.g0v.tw del estado de los proyectos de ley en el congreso de Taiwán.

(Fuente: Presentación de g0v.tw a cargo de Chia-liang Kao en Poplus Conference, Santiago

de Chile 29 y 30 de Abril de 2014. Ver Kao, 2014)

En los últimos años, la posibilidad de descargar archivos en forma masiva no evolucionó en los parlamentos desde 2009, año en el que el 44% de los parlamentos informaron que estaban proporcionando este servicio. Respecto de los planes a futuro, en 2009 un 30% informó estar considerándolo, mientras que en 2012 lo estaban planeando un 35% de los parlamentos. (ONU, 2012)

27

http://www.latercera.com/noticia/politica/2014/07/674-584909-9-presentan-portal-web-datos-abiertos-para-profundizar-la-transparencia-de-la.shtml (visitado el 02-07-2014)

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Como se vio antes, gran parte de los datos generados por los parlamentos, son documentos que forman parte del proceso legislativo (informes, leyes, actas, etc.) y para poder brindar acceso abierto de este tipo de documentos, los parlamentos necesitan ir avanzando hacia la digitalización de todos los documentos parlamentarios, pero además deben hacerlo con estándares abiertos de manera que puedan ser interpretados fácilmente por sistemas informáticos propios o de terceros para su búsqueda, visualización, intercambio y preservación.

El informe destaca al XML (eXtensible Markup Language – Lenguaje de marcado extensible) como uno de los estándares abiertos recomendados para las necesidades de los parlamentos, al tiempo que reconoce que implementar este tipo de estándares es un desafío para la mayoría de los parlamentos por la complejidad que implica desarrollarlos y mantenerlos. En este sentido se vuelve a resaltar la oportunidad que existe para la colaboración entre distintos parlamentos en esta materia. (Ibid)

Sin embargo, no cualquier estándar XML es apto para representar documentación parlamentaria. Un documento almacenado en formato XML debe mantener la integridad del original, brindar información sobre el flujo de trabajo (y en qué estado se encuentra), preservar la validez legal en períodos largos de tiempo, entre otras características (Palmirani, 2012).

Palmirani asegura que el único estándar XML legislativo que cumple con el estado del arte actual es Akoma Ntoso28, impulsado desde 2004 por las Naciones Unidas a instancias de la iniciativa Africa i-Parliaments Action Plan

29 como parte de los esfuerzos para fortalecer la transparencia de las actividades gubernamentales en África (de allí el nombre africano, que en Akan significa “corazones unidos” o “entendimiento y acuerdo”).

Akoma Ntoso está siendo utilizado por un creciente número de parlamentos alrededor del mundo, entre ellos el Parlamento Europeo (ONU, 2012). El mismo fue tomado como base para el trabajo que está realizando OASIS30 para establecer un estándar internacional para documentos legales que servirá de especificación tanto para documentos parlamentarios y legislativos como para documentos judiciales. Al momento de escribir este trabajo, la versión 3 de Akoma Ntoso propuesta por OASIS está en la etapa de “Revisión Pública del Borrador de Comité”, próxima a hacerse la segunda revisión pública31.

Adicionalmente a la complejidad que la implementación de este tipo de formatos conlleva, es una condición necesaria que el parlamento adopte o ya cuente con algún sistema de administración de documentos (SAD) digitales en el cual sustentar el almacenamiento en formato digital (abierto) de los documentos.

28

http://www.akomantoso.org 29

Africa i-Parliaments Action Plan es una iniciativa del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas. http://www.parliaments.info/. 30

Organization for the Advancement of Structured Information Standards es un consorcio internacional sin fines de lucro que crea especificaciones industriales interoperables basadas en estándares públicos. A fines de 2011 instituyó la Comisión Técnica LegalDocML que está trabajando desde entonces con Akoma Ntoso. https://www.oasis-open.org/committees/tc_home.php?wg_ abbrev=legaldocml 31

Puede consultarse el proceso de OASIS en https://www.oasis-open.org/policies-guidelines/tc-process. Fuente: consulta por correo electrónico a Monica Palmirani, miembro del comité técnico LegalDocumentML de OASIS

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Sistemas de Administración de Documentos

En relación a los sistemas para gestionar la legislación propuesta, hubo un muy pequeño avance entre 2007 y 2009 al pasar del 43% al 46% la cantidad de parlamentos que tenían un SAD para proyectos de ley. Los datos de 2012 muestran que el porcentaje se mantuvo aproximadamente igual al quedar en un 45%. (Ibid)

Por otra parte, como se muestra en la Tabla 2.5, hay un mayor avance de los SAD para otros tipos de documentos, provenientes de las reuniones del plenario y comisiones. En términos generales, desde 2007, cuando la mitad de los parlamentos contaban con este tipo de sistemas, se ha avanzado hasta las dos terceras partes de los mismos, según los últimos datos disponibles de 2012, mostrando una tendencia más acelerada que con los documentos de legislación propuesta. Esto probablemente se deba a la mayor complejidad que implican estos últimos, al contar con un flujo de trabajo en el que se van haciendo enmiendas a los proyectos originales.

Tabla 2.5: Sistema de Administración de Documentos para documentos del plenario y comisiones, todos

los encuestados de 2007, 2009 y 2012

(Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 100, Figura 5.8.)

En la Tabla 2.6 se indican los porcentajes de los parlamentos que, habiendo informado que tienen algún SAD, informaron utilizar además un formato en XML para los mismos. Es decir que el dato de 2012 sobre el uso de XML para proyectos de ley que indican un 43%, no es sobre el total de los parlamentos encuestados sino sobre el total de parlamentos que informó que tenía un sistema de administración de documentos para proyectos de ley (es decir un 43% del 45% resultando un 19% del total de parlamentos). (Ibid)

Al contrario de las tendencias sobre los SAD, se puede ver una mayor velocidad de adopción de formatos XML para los proyectos de ley comparado con un avance más lento para el resto de los tipos de documentos, que todavía se mantiene muy bajo.

Es posible que esto se deba a la mayor utilidad que se obtiene de la posibilidad de procesar los proyectos de ley respecto de los demás documentos, por ejemplo para realizar búsquedas o descargas masivas de documentación.

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Existe consenso en que los estándares abiertos para documentos ayudarán a incrementar los canales de comunicación entre el parlamento y los ciudadanos al tiempo que se requiere un mayor nivel de cooperación internacional entre parlamentos a fin de compartir experiencias y aprendizajes en torno a la implementación de estándares XML. (Ibid)

Tabla 2.6: XML para todos los tipos de documentos, por año.

(Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 101, Figura 5.10.

Los porcentajes son sobre el total de parlamentos que han informado tener sistemas de

administración de documentos)

Cooperación internacional

Una de las primeras conclusiones que brinda el informe se refiere a la necesidad de compartir experiencias y soluciones entre los parlamentos, al ayudarlos a identificar cuáles tecnologías funcionan mejor en el ámbito legislativo y cuáles son los enfoques más productivos. Al tratarse de instituciones públicas, a veces con recursos limitados, el informe desalienta el uso de soluciones propias y únicas mencionando el alto costo de investigación, desarrollo, pruebas e implementación que este tipo de sistemas requiere. Más aún, se enfatiza la creciente disposición que muestran los parlamentos para compartir conocimiento y la búsqueda de oportunidades para fortalecer la colaboración con otras legislaturas. (Ibid)

Ya desde el informe de 2010 se destacan las oportunidades que brinda el desarrollo colaborativo de software entre parlamentos, al enfrentar todos los parlamentos desafíos similares más allá de las particularidades locales en el funcionamiento administrativo y circuitos de los documentos. Todos ellos conviven con el fenómeno global de rápido cambio en la tecnología y, el alto costo que implica el desarrollo de este tipo de soluciones, hace que sea aún más difícil que un parlamento individualmente esté al día con los últimos avances. (ONU, 2010)

Con ese espíritu, la iniciativa Africa i-Parliaments Action Plan32 ha desarrollado un Sistema de Información Legislativa y Parlamentaria llamado Bungeni (“dentro del

32

Africa i-Parliaments Action Plan es una iniciativa implementada por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas para fortalecer a los parlamentos africanos http://www.parliaments.info/

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Parlamento” en Swahili) de código libre que implementa todo el ciclo de vida de los documentos parlamentarios, utilizando el estándar Akoma Ntoso mencionado antes para almacenarlos. Incluye además diversos componentes que resuelven un amplio abanico de funcionalidades (ONU, 2012)33:

• Portal institucional: biografías y documentos de los legisladores, documentos parlamentarios, información de las sesiones y comisiones parlamentarias

• Portal interactivo: espacio para que legisladores y comisiones publiquen información, realicen encuestas y habiliten a ciudadanos registrados a dejar comentarios

• Back-office de Bungeni: espacio de trabajo para miembros y personal administrativo del parlamento desde donde se administran los usuarios y roles, los portales institucional e interactivo, se personalizan los flujos de trabajo de los documentos parlamentarios, se monitorea el flujo de trabajo, etc.

Figura 2.8: Visualización de una enmienda en la herramienta Nsesa Toolkit

(Fuente: Documentación brindada por Philip Luppens, responsable del desarrollo de Nsesa

Toolkit y su implementación de demostración AT4AM Open)

33

Fuente: Informe Mundial de 2012 sobre Parlamento electrónico, página 110, Recuadro 5.8. Se puede consultar más información en http://www.bungeni.org

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Otra de las iniciativas que destaca el informe es la decisión del Parlamento Europeo de brindar una versión de código libre de AT4AM (Automatic tool for amendments), la aplicación desarrollada en el Parlamento Europeo para reemplazar el uso del procesador de textos Microsoft Word en el intercambio de propuestas de enmiendas a los proyectos de resolución del parlamento. Desde su introducción en 2010 se han procesado más de 300.000 enmiendas.

El proyecto dio origen a Nsesa Toolkit34 el cual se propone, a partir de los más de 7 años de experiencia acumulada en el desarrollo de la versión propietaria de AT4AM, brindar una forma accesible de construir aplicaciones para trabajar con textos estructurados, como son los textos producidos en los parlamentos35.

Esta herramienta se encuentra en una fase inicial de su desarrollo, estando disponible una versión 0.1 como versión beta para realizar demostraciones y pruebas de concepto36. La misma puede trabajar con documentos almacenados con el formato abierto Akoma Ntoso aunque está diseñada para soportar cualquier formato XML a partir de un mecanismo de autogeneración de código. Su arquitectura modular está orientada a darle la flexibilidad necesaria para que pueda ser integrada a los sistemas preexistentes de los parlamentos. Por ejemplo, el proyecto Bungeni contempla la integración de una implementación de Nsesa Toolkit como módulo para redactar los borradores de los documentos parlamentarios37.

Estas iniciativas hacen prever que el estándar abierto Akoma Ntoso irá fortaleciendo su presencia en los próximos años.

Conclusiones

En forma lenta pero progresiva, cada vez más parlamentos brindan acceso a los diversos documentos relacionados con la legislación propuesta a través de sus páginas web institucionales. Sin embargo, todavía son pocos los parlamentos que complementan estos documentos con explicaciones o evaluaciones de impacto siendo esta un área en la que las nuevas formas de comunicación habilitadas por las TIC tienen un gran potencial para canalizar el capital social distribuido en la ciudadanía.

Respecto a la apertura de datos parlamentarios, existe un contraste entre el casi nulo avance en la disponibilidad de la descarga masiva de documentos parlamentarios por un lado, y el surgimiento de organizaciones de la sociedad civil que toman esa información (a

34

Nsesa significa “cambio” en el idioma africano Akan. La palabra “toolkit” (juego de herramientas) hace referencia a que el proyecto contempla varios módulos que pueden interactuar entre sí para transformar textos planos al formato Akoma Ntoso, redactar proyectos de ley directamente en formato Akoma Ntoso, mostrar diferencias entre secciones de texto y proponer cambios en textos ya estructurados. http://nsesa.org/ 35

Fuente: Documentación oficial del proyecto, que se puede acceder desde http://nsesa.org/uploads/doc/documentation.html. 36

http://www.nsesa.org/ 37

Fuente: consultas por correos electrónicos a Philip Luppens, responsable del desarrollo de Nsesa Toolkit y a Flavio Zeni, ex miembro de UNDESA y responsable del proyecto Bungeni.

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veces mediante procesos de web scraping38) y la reutilizan y enriquecen con visualizaciones

innovadoras.

A pesar de que hay una tendencia creciente hacia la implementación de SAD, todavía hay muy pocos parlamentos que brindan en un formato abierto toda la documentación parlamentaria. Los esfuerzos de los parlamentos en este sentido conviven con los desafíos técnicos que este tipo de estándares abiertos implica. La adopción de un estándar internacional como Akoma Ntoso junto con una mayor cooperación internacional para el desarrollo de herramientas de código abierto para el manejo de la información parlamentaria se presenta como un escenario prometedor para la difusión de este tipo de tecnologías habilitantes del acceso a la información parlamentaria por parte de los ciudadanos.

38

Web scraping es el proceso de recopilar información de forma automática de la Web. Fuente: http://es.wikipedia.org/wiki/Web_scraping

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Uso de las TIC por parte de los ciudadanos para participar del proceso legislativo

En las secciones anteriores se analizaron las tendencias en el uso de las TIC por parte de los parlamentos para comunicarse con los ciudadanos y brindarles acceso a la información parlamentaria. En ambos casos se concluyó que, en general, hay un avance lento en este campo comparado con la velocidad de los cambios que se están dando en el área de las TIC y su aplicación en los diversos ámbitos de la sociedad.

Podría decirse que aquello no es cierto en el caso del uso de los servicios de redes sociales, pero no hay que perder de vista que los parlamentos todavía deben madurar en el uso de estos canales para lograr utilizarlos en forma convergente, eficaz y estructurada para escuchar efectivamente lo que los ciudadanos tienen para decir.

Es interesante ver cómo esta suerte de inercia es de algún modo compensada por la sociedad civil con la irrupción de organizaciones civiles que parecen avanzar con el mismo entusiasmo de las empresas emergentes o “start-ups” comerciales pero direccionando esa energía emprendedora para crear servicios gratuitos a través del mejor uso de las TIC para ayudar a los ciudadanos a monitorear a sus legislaturas y en algunos casos, participar más activamente del proceso legislativo.

En un estudio de 2011 realizado en conjunto por el World Bank Institute39 y el National Democratic Institute40, se identificaron unas 190 Organizaciones de Monitoreo Parlamentario (PMO por sus siglas en inglés) en alrededor de 70 países, siendo Latinoamérica la región con mayor cantidad de organizaciones de este tipo (Mandelbaum, 2011). Las PMOs son ONG dedicadas a la supervisión y evaluación del funcionamiento de los parlamentos y del seguimiento de la actividad de los parlamentarios. En su gran mayoría se apoyan en las TIC para extraer información producida por los parlamentos y para crear webs con visualizaciones atractivas que faciliten el análisis y monitoreo de la actividad parlamentaria.

En los últimos años algunas de estas organizaciones han estado impulsando desarrollos de sistemas web en los que se habilita la participación ciudadana a través de la discusión de iniciativas legislativas. Las mismas se nutren de “hackers cívicos”41 para recopilar y actualizar información utilizando técnicas de web scraping (ver nota al pie nº 38) allí donde los parlamentos no brindan sus datos en forma de Datos Abiertos.

En este contexto, esta sección recopila algunos antecedentes provenientes de diversos países en los que se ven ejemplos de cómo la ciudadanía está comenzando a utilizar la información disponible para crear sus propias herramientas con el objetivo de ampliar sus posibilidades de participación en los procesos legislativos.

39

http://wbi.worldbank.org/wbi/about 40

https://www.ndi.org/whoweare 41

Un hacker cívico es una persona que colabora con otros para crear, construir e inventar soluciones de código abierto utilizando datos, código y tecnología pública para resolver desafíos sociales, económicos y medioambientales relevantes para su barrio, ciudad o país. Fuente: http://en.wiktionary.org/wiki/civic_hacker

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Es necesario destacar que los casos seleccionados no agotan la gran cantidad de iniciativas de este tipo que existen a nivel internacional que, por otra parte, están en pleno auge en este momento, por lo que un listado de las mismas estaría siempre desactualizado. Por el contrario, se ha intentado mostrar la diversidad que existe en el uso que las mismas hacen de las TIC.

Reutilizando la información de los parlamentos, creando mejores visualizaciones y

datos abiertos.

Una de las formas en las que algunas de estas organizaciones intentan acercar el día a día de los parlamentos a los ciudadanos, es a través de visualizaciones más atractivas y comprensibles del proceso legislativo, en las que reutilizan la información que obtienen de los sitios web parlamentarios.

Figura 2.9: Visualización de una votación de la cámara de diputados del Congreso de la Nación Argentina

en la que se reutilizaron datos disponibles en la web del mismo.

(Fuente: Sitio web www.decadavotada.com.ar, muestra más de 3.000 votaciones nominales

reutilizando los datos de las actas oficiales del Congreso de la Nación. Visitado el 16-10-2014)

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En la sección anterior se vio que para el caso de las votaciones del plenario, un 66% de los parlamentos cuentan con un Sistema de Administración de Documentos que los incluye. Sin embargo, la proporción de parlamentos que los publica en el sitio web vinculados al expediente del proyecto de ley cae a un 46%. A su vez, sólo un 20% de parlamentos lo hace en XML. Es decir que el desafío de crear visualizaciones atractivas comienza por la obtención de los datos en forma estructurada.

En la Figura 2.9 se muestra un ejemplo de lo anterior, en donde los creadores del sitio “Década Votada” procesaron la información de unas 3.000 actas publicadas por el Congreso de la Nación Argentina en formato PDF, logrando mostrar la misma información de una forma más simple de entender42.

Quizás más importante que la visualización, sea el aporte que los desarrolladores hicieron al dejar disponibles como Datos Abiertos43 la información que tuvieron que procesar a partir de documentos PDF para la construcción del sitio. Los mismos fueron reutilizados, por ejemplo, por el sitio ElegiLegi44 en el que el usuario va votando proyectos de ley que ya fueron tratados en el parlamento y al final descubre cuáles son los legisladores que votaron más parecido a él (Blejman, 2013).

En el caso del sitio web francés “La Fabrique de la Loi”45, sus desarrolladores tomaron toda la información disponible del proceso de aprobación de unas 290 leyes e hicieron posible acceder a la historia de cada proyecto de ley través de distintas visualizaciones incluyendo los cambios que se fueron introduciendo en cada etapa del debate parlamentario, documentos relacionados presentados en las comisiones, los debates del plenario y el resultado de las votaciones. (Regards Citoyens, 2014)

En la Figura 2.10 se puede ver una de estas visualizaciones accesibles desde el sitio publicado a finales de Mayo del 2014. Si bien el desarrollo de este sitio se hizo para estudiar el grado de intervención del parlamento francés en los proyectos de ley presentados por el ejecutivo (dado que existe la creencia popular que el congreso los aprueba automáticamente), el proyecto produjo un conjunto de herramientas que permiten a investigadores, periodistas, ciudadanos y parlamentarios entre otros, explorar en detalle el proceso legislativo. (Ibid)

A pesar de los grandes esfuerzos que el Senado Francés ha hecho hacia la apertura de sus datos en los últimos dos años, incluyendo la distribución de bases de datos enteras con una actualización diaria, los mismos fueron de poca utilidad para este proyecto ya que ambas cámaras del parlamento francés sólo publican los documentos sobre legislación propuesta en HTML o PDF. (Ibid)

42

Puede verse el acta de la votación que contiene la misma información que la Figura 2.9 visitando http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dselectronicos/actas/2008/126OE15_04_R28.pdf (visitado el 16-10-2014) 43

http://www.decadavotada.com.ar/doc.html 44

http://scoffey.github.io/elegilegi/ 45

“La Fabrique de la Loi” o “La Fábrica de la Ley” en español es un proyecto en conjunto entre: Regards Citoyens, médialab Sciences Po, Density Design y Centre d'études européennes Sciences Po

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Sin embargo, pudieron reutilizar información previamente procesada por Regards Citoyens para sus sitios web de seguimiento de la actividad de los parlamentarios46 (Ibid). Es interesante ver cómo todas estas iniciativas van creando información que publican en formato de Datos Abiertos habilitando su futura reutilización por terceros que, eventualmente, podría ser el mismo Estado y que a su vez facilita el desarrollo de nuevas iniciativas ciudadanas, acelerando a su vez esta tendencia.

Figura 2.10: Visualización de www.lafabriquedelaloi.fr de las enmiendas que fueron realizando a un

proyecto de ley durante el proceso legislativo

(Fuente: Sitio web http://www.lafabriquedelaloi.fr/articles.html?loi=ppl13-007. Visitado el

16-10-2014)

Canalizando opiniones y conocimiento de los ciudadanos

En la Figura 2.11 puede verse otro ejemplo en el que la información parlamentaria es reprocesada por los ciudadanos creando sitios web que aumentan la posibilidad de

46

http://www.NosDéputés.fr y http://www.NosSénateurs.fr

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participación en los procesos legislativos. El sitio web peruano de “131 Voces”47, además de hacer seguimiento de los proyectos de ley en el congreso, permite a los usuarios comentar y votar en cada uno de ellos y luego cotejar como lo hicieron los parlamentarios.

Figura 2.11: El sitio http://131voces.pe ofrece a los ciudadanos la posibilidad de expresar su opinión

respecto a los proyectos de ley.

(Fuente: Sitio web http://131voces.pe/iniciativas/674. Visitado el 16-10-2014)

Por otra parte, los creadores del sitio francés “Parlement & Citoyens” (“Parlamento y Ciudadanos” en español), tuvieron un enfoque distinto y, en vez de tomar información del parlamento, crearon una plataforma en la que los legisladores presentan un tema sobre el que desean crear un proyecto de ley a través de un video y luego permite que los usuarios48 participen del debate alrededor del tema propuesto.

Esta participación se canaliza a través de distintas etapas (Arianatuckey, 2013):

47

http://131voces.pe 48

Si bien el nombre del sitio hace referencia a “los ciudadanos”, es más correcto hablar de “usuarios” ya que cualquier persona puede registrarse en el mismo independientemente de si es efectivamente ciudadano francés o no. También puede argumentarse a favor de la conveniencia de que ciudadanos de un país aporten su experiencia en el diseño de legislación en otro.

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1. El legislador describe el problema, las causas y las soluciones que propone y los usuarios votan y opinan sobre cada uno de ellos.

2. Los usuarios aportan documentación y la relacionan con las diversas causas o soluciones. También pueden agregar nuevas causas y proponer nuevas soluciones, las cuales se suman a aquellas propuestas por el legislador, para ser consideradas por el resto de los participantes. Los comentarios también reciben votos, para ayudar a identificar aquellos usuarios que realizan los mejores aportes.

3. Los responsables del sitio analizan todas las contribuciones y publican una síntesis con información cuantitativa y cualitativa. Toda la información que los usuarios dejaron en el sitio es transformada en anónima y publicada para posibilitar su reutilización y además permite auditar el informe que a partir de ellos realizaron.

4. Se realiza un debate mediante una videoconferencia en línea entre el legislador y algunos usuarios que se seleccionan a partir de distintos criterios49.

5. El legislador redacta (o mejora) su proyecto de ley y publica un video explicando las decisiones que tomó a partir de la contribución de los ciudadanos

6. Luego de que el proyecto es presentado en el parlamento, el sistema facilita su difusión por redes sociales y su seguimiento en el parlamento.

En la Figura 2.12 se muestra el resumen de una propuesta donde se puede observar el grado de acuerdo con el problema que describe el parlamentario y cómo el sitio presenta las causas y soluciones que generan más consenso entre los participantes.

De este modo, los creadores del sitio logran generar un canal efectivo de influencia ciudadana en el diseño de reformas parlamentarias. Igualmente, también se encargan de aclarar que esto no debe considerarse un ejercicio de Democracia Directa por cuanto los ciudadanos no tienen la capacidad de proponer proyectos de ley o emitir su voto directamente en el poder legislativo.

49

Hasta la fecha en la que se escribió el presente trabajo, cinco proyectos de ley alcanzaron esta etapa de debate y sólo en un caso se explicitó que el criterio de selección fue: un usuario al azar, tres usuarios cuyos comentarios en conjunto recolectaron mayores votos positivos y dos usuarios seleccionados por el equipo que realizó el análisis de los datos para diversificar las opiniones del panel de usuarios.

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Figura 2.12: El sitio Parlement & Citoyens permite a los ciudadanos hacer aportes a los proyectos que los

legisladores comparten en el mismo.

(Fuente: Sitio web https://www.parlement-et-citoyens.fr/. Visitado el 23-10-2014)

Aportando a una reforma constitucional

Si bien el siguiente caso no corresponde al ámbito parlamentario sino al proceso de reforma constitucional de Marruecos, esta experiencia bien podría utilizarse en cualquier proceso legislativo.

Durante el proceso de reforma constitucional en Marruecos de 2011, activistas cívicos construyeron Reforme.ma50, un sitio web en el que se podía discutir la Constitución

50

El sitio http://www.reforme.ma/ ya no se encuentra activo.

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vigente en ese momento artículo por artículo, votando a favor o en contra de cada uno y

dejando opiniones sobre la redacción de los mismos, como puede verse en la Figura 2.13.

Vincularon el sistema con Facebook de modo tal que cada interacción del usuario en el sistema se publicaba en el muro de Facebook del usuario, logrando así una amplia difusión. El sitio recibió más de 200.000 visitantes únicos, superando por ejemplo a la cantidad de votos que reciben en general dos de los tres mayores partidos políticos en Marruecos. (Ashoka.org, 2012)

Figura 2.13: El sitio www.reforme.ma permitía a sus usuarios canalizar sus opiniones y propuestas sobre

el proyecto de reforma constitucional

(Fuente: Presentación “Participative Legislation. How to Crowdsource Law Drafting” a cargo

de Tarik Nesh-Nash en Poplus Conference, Santiago de Chile 29 y 30 de Abril de 2014. Ver

Nesh Nash, 2014)

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Al acercarse el final del proceso de debate de la comisión que el Rey de Marruecos había constituido para elaborar la reforma constitucional, el equipo coordinado por Tarik Nesh-Nash realizó análisis cualitativos y cuantitativos de los cerca de 10.000 comentarios51 realizados en tan sólo 45 días en el sitio web. (Ibid)

Entre los análisis cuantitativos, el informe brindó información no sólo sobre los artículos más controversiales, sino que indicó cuáles eran los artículos que tenían un alto grado de aprobación. Por ejemplo, los 10 artículos con mayor grado de apoyo superaban el 94% de aprobación. (Nesh Nash, 2014)

Para realizar los análisis cualitativos, es decir, descubrir las propuestas que surgían de los ciudadanos en cada artículo (que en varios casos superaban los cientos de comentarios), la estrategia elegida fue la de tener varios grupos independientes analizando la misma información para luego cotejar sus conclusiones y así asegurar la imparcialidad del informe. Estos voluntarios respondieron a un pedido de colaboración abierta distribuida (más conocida como crowdsourcing en Inglés) por lo que incluso el análisis cualitativo en este caso ha sido en forma colaborativa. (Ibid)

Este informe fue entregado a la comisión encargada de la redacción de la nueva Constitución, junto con un registro de mil páginas conteniendo la totalidad de los cerca de diez mil comentarios realizados por los usuarios del sitio (Ibid). A pesar de que los creadores del sitio nunca recibieron una comunicación oficial de dicha comisión, un estudio conducido por la Universidad Marseille de Francia indicó que alrededor de un 40 por ciento de las propuestas fueron incorporadas a la nueva Constitución de Marruecos (Ashoka.org, 2012).

El experimento de Finlandia

Durante 2013 se llevó a cabo en Finlandia un proyecto piloto para producir en forma colaborativa, abierta y en línea, propuestas de cambios en la legislación del tráfico vehicular fuera de ruta. El Ministerio de Medioambiente había impulsado el año anterior un proyecto de ley en el parlamento para avanzar con una reforma en esa área, que no logró aprobarse por las controversias que se generaron durante el trámite parlamentario. (Aitamurto, 2014)

A partir de este fracaso y por iniciativa del Ministerio de Medioambiente, se realizó una convocatoria abierta a los ciudadanos para colaborar con propuestas para dicha reforma legislativa a través de un sitio en Internet. Esta iniciativa tuvo el objetivo de evaluar algunas formas en las que los ciudadanos puedan participar significativamente en la elaboración de políticas utilizando herramientas en línea. (Ibid)

Si bien esta experiencia no surge a partir de la ciudadanía como el resto de las comentadas en esta sección, es por sus características y las conclusiones que se derivan de la experiencia que se incluye aquí como un antecedente relevante. Además, según los autores del reporte citado, este proyecto de investigación es el primero (si no el único) que se ha propuesto estudiar la habilidad de que una multitud de personas ayude a generar mejores leyes (Ibid).

51

Sin contar el spam y los insultos, que fueron filtrados por moderadores neutrales.

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El proyecto se dividió en dos etapas: crowdsourcing de ideas y crowdsourcing de la evaluación de las ideas, a través de dos sistemas distintos. En la primera etapa los usuarios podían presentar ideas, comentar y votar a favor o en contra de las ideas de otros (Figura

2.14). Para participar, los usuarios debían registrarse con una cuenta de correo electrónico verificada, aunque podían elegir un pseudónimo como nombre de usuario. (ibid)

Los usuarios podían categorizar sus ideas y comentarios con palabras que el sistema luego usaba como índices para que otros usuarios puedan acceder rápidamente a contenidos que les interesaban. Además, a través de su actividad en el sitio, cada usuario iba

ganando puntos y ganando distintas medallas, como puede verse en la Figura 2.15. (Ibid)

Figura 2.14: En la primera etapa los usuarios presentan ideas, comentan y votan a favor o en contra de las

ideas de otros

(Fuente: Crowdsourced off-road traffic law experiment in Finland. Report about idea

crowdsourcing and evaluation Figura 3, pagina 14)

Como complemento a este sistema, se creó un sitio web (www.maastoliikennelaki.fi52) con información sobre la normativa vigente e información relacionada al tema. (ibid)

En la primera fase, el sistema contaba con diez áreas temáticas de discusión predefinidas por los empleados públicos del Ministerio de Medioambiente. Estos profesionales eran expertos en el tema y habían participado de la redacción del proyecto de ley fallido comentado anteriormente. (ibid)

52

Maastoliikennelaki puede traducirse como “Ley de tráfico vehicular fuera de ruta”

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Unos 700 usuarios participaron de esta primera fase aportando 340 nuevas ideas, preguntas y preocupaciones, 2.600 comentarios y alrededor de 19.000 votos a comentarios. Además, compartieron hipervínculos con documentación sobre el tema. (ibid)

Es de destacar que el mapeo de problemas fue más amplio que el aportado por los grupos de interés, expertos y otros interesados que tradicionalmente son consultados por el ministerio y los parlamentarios durante el diseño de políticas o proyectos de ley. Adicionalmente, al recurrir a una “multitud indefinida” se verificó un mejor relevamiento de necesidades. (ibid)

Toda esta información fue analizada y sirvió de base para el diseño de la segunda fase. (ibid)

Figura 2.15: Los usuarios acumulan reputación a medida que participan de la plataforma

(Fuente: Crowdsourced off-road traffic law experiment in Finland. Report about idea

crowdsourcing and evaluation Figura 4, pagina 15)

En la segunda fase, a los participantes se les solicitó proponer soluciones a los problemas identificados durante el análisis de las contribuciones de la fase anterior. Se agruparon un total de 34 categorías en 7 temas. En esta instancia, participaron unos 730 usuarios, aportando 170 ideas, 1.300 comentarios y 6.000 votos. (Ibid)

La moderación de la primera fase fue manual y mayormente se concentró en preguntas y aclaraciones realizadas por los moderadores para clarificar algunos debates. En la segunda fase, la moderación fue más activa al realizar preguntas para que los usuarios explicaran en mayor detalle sus ideas y, al parecer, esto resultó en un mayor debate entre

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los participantes. En cuanto al filtro de contenido inapropiado, sólo hubo que eliminar unos 20 comentarios en total (un 0,5%). (Ibid)

Basados en el análisis del contenido generado por los participantes y una serie de entrevistas y encuestas en línea, los investigadores (que además participaron del diseño del experimento y como moderadores de la actividad de los usuarios53) concluyeron que (Ibid):

• La deliberación y la construcción de consensos surgieron aunque no hubieran incentivos directos para ello. A pesar de que la plataforma fue diseñada y presentada como una herramienta para enviar ideas y no para discutirlas, las personas participaron de un modo constructivo.

• Los participantes calificaron la experiencia como “democrática”, mencionando que de este modo el proceso legislativo era más inclusivo y justo. Si bien los participantes manifestaron no tener altas expectativas respecto del impacto de su participación en la redacción final del proyecto de ley, manifestaron sentirse escuchados. Los investigadores destacaron que “la multitud tiene esperanzas, pero es realista”.

• A pesar de que hubo una percepción de falta de consenso, se produjeron diagnósticos de calidad, según los expertos que analizaron los resultados.

• Los participantes destacaron que el proceso los dejó más informados del tema. Había interpretaciones incorrectas de la legislación actual y algunas afirmaciones equivocadas que pudieron corregirse cuando algún participante marcaba el error brindando información, en algunos casos con links a documentación y videos. Los participantes, al estar expuestos a puntos de vista y datos diferentes, aprenden.

• Se observó que inicialmente los usuarios estaban enfocados en proponer sus propias ideas y que hacia el final del proceso hubo una creciente tendencia hacia la colaboración y la deliberación alrededor de la solución de problemas en conjunto.

• El crowdsourcing de ideas acercó nuevas ideas y soluciones que habitualmente no llegan a los legisladores al contar éstos con un número limitado de expertos que los pueden asesorar en los temas que les toca legislar. Dicho de otro modo, esta herramienta aportó diversidad cognitiva al proceso legislativo.

Además, en su estudio, brindan una serie de lecciones aprendidas y desafíos para próximos proyectos relevantes (Ibid):

• Escalabilidad. Entre la primera fase y la segunda se realizó un análisis de las ideas y propuestas que insumió mucho esfuerzo. La mayoría de las ideas fueron clarificándose a medida que los usuarios hacían preguntas, respondían dudas y brindaban documentación. A mayor escala, mayor cantidad de ideas y mayor esfuerzo para analizarlas.

• Legitimidad. Una multitud auto seleccionada no garantiza de ningún modo ser representativa del resto de la población. Los legisladores tampoco lo son, pero al menos se han ganado el puesto a través de elecciones. Esta suerte de debilidad

53

Este modo de investigar involucrándose en el experimento se llama “investigación-acción” o “action resarch” en inglés.

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puede compensarse al no estar planteado como un proceso vinculante, sino como uno que aporta ideas y puntos de vista alternativos y diversos.

• Aspectos técnicos. Para la primera fase se pagó una licencia de IdeaScale54. Aunque tuvo que ser traducida al finlandés por voluntarios, se considera un acierto porque construir un software desde cero hubiera sido muy costoso y lento para un proyecto piloto. Para proyectos futuros se sugiere combinar los procesos de propuesta de ideas y soluciones con los de evaluación para que puedan realizarse en paralelo.

• Claridad. Los usuarios que se sumaban hacia el final del proceso de generación de ideas se vieron sobrepasados por la cantidad de información. Además de poder navegar ideas por las más populares y las más nuevas, se propone mostrar algunas ideas al azar.

• Incentivos. Se propone incluir incentivos para el desarrollo colaborativo de ideas en el diseño del proceso

• Elementos educacionales. Los momentos de aprendizaje fueron valorados por los usuarios en ambas fases del proyecto. Se recomienda estudiar más esta dimensión y agregar funcionalidades que le den soporte.

Cooperación internacional

Hasta aquí se han comentado algunos ejemplos procedentes de diversos lugares del mundo en los que se puede observar cómo la ciudadanía empieza a generar por sus propios medios canales de participación en los procesos legislativos, aprovechando de múltiples formas la potencialidad de las nuevas TIC.

Así como los parlamentos están avanzando en el ámbito de la cooperación internacional con el fin de compartir experiencias y soluciones (ONU, 2012), algunas Organizaciones de Monitoreo Parlamentario (PMO) y otras ONG cívicas se han dado cuenta de que más allá de las particularidades locales, también ellas se encuentran resolviendo problemas similares. Sin embargo, no es posible construir una única pieza de software que resuelva todas las problemáticas sociales que cada una de ellas decide abordar. (Steinberg, 2012)

En ese sentido, existe una creciente tendencia hacia la cooperación internacional entre este tipo de organizaciones cívicas que buscan resolver cómo pueden superar las dificultades que existen al momento de aprovechar el trabajo acumulado por otros y así facilitar la creación de sistemas como los comentados anteriormente.

A modo de ejemplo se puede mencionar el proyecto Popolo55, que se propone generar una especificación sobre datos abiertos de gobierno para facilitar la reutilización de software libre que desarrollan estas organizaciones. La relación entre personas y organizaciones, cargos públicos y áreas geográficas, personas y votos, son algunos ejemplos

54

http://ideascale.com/ 55

http://www.popoloproject.com/

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de los datos que están presentes en casi todos los desarrollos de este sector. A su vez, Popolo reutiliza unos nueve estándares ya existentes como un modo de facilitar su adopción. (McKinney, 2013)

Adicionalmente, el uso de estos estándares hace que la reutilización de Datos Abiertos sea menos costosa, ya que si por ejemplo un proyecto identificara los nombres de las personas como “name” y otro como “full_name”, un tercer proyecto que quiera combinar estos datos debería construir adaptadores, agregando una carga extra de trabajo al mismo que no aporta tanto valor. (Ibid)

En otro ejemplo de cooperación internacional, recientemente surgió Poplus56, una federación de organizaciones e individuos de distintas nacionalidades, impulsada inicialmente por Fundación Ciudadano Inteligente57 de Chile y por MySociety58 del Reino Unido. Actualmente cooperan en ella personas y organizaciones de más de 20 países con la intención de generar un conjunto de piezas de software independientes y reusables, que llaman Componentes, cada una diseñada para resolver un único problema y que puedan comunicarse con otros Componentes a través de una API.

Cualquiera puede sumar un componente a esta iniciativa siempre que cumpla con las siguientes características:

• Resuelve un problema específico que puede ayudar al desarrollo de sitios web cívicos o de participación ciudadana.

• Es software gratis y de código abierto.

• Tiene una API estable y documentada, de modo que pueda utilizarse sin necesidad de conocer su implementación ni la tecnología con la que fue desarrollado. Esto permite además, que distintos componentes puedan interactuar entre sí para desarrollar sitios más complejos.

• Debe estar internacionalizado, o que al menos sea más fácil adaptarlo a otros idiomas que reescribirlo desde cero.

Para dar algunos ejemplos de los componentes ya disponibles se pueden mencionar

a Pop-it59, una herramienta para crear, usar y mantener actualizada información de políticos o figuras públicas y a Write-it60, que sirve para enviar mensajes y recibir respuestas a políticos o figuras públicas, sin necesidad de revelar el correo electrónico del remitente. Ambos componentes se comunican a través de una API y siguen el estándar Popolo mencionado antes.

Estos componentes fueron desarrollados por organizaciones distintas y, si bien pueden componerse entre sí para que Write-it pueda enviar mensajes a personas que están almacenadas en una instancia de Pop-it, Write-it puede obtener los datos de otras fuentes y Pop-it puede brindar datos a otros sistemas.

56

http://poplus.org/es/about/ 57

http://www.ciudadanointeligente.org/ 58

https://www.mysociety.org/ 59

http://popit.poplus.org/ 60

http://writeit.poplus.org/

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Este tipo de arquitecturas basadas en componentes independientes ha recibido recientemente el nombre de “Microservice Architecture” o “Arquitectura de Micro-Servicios”. La misma permite, entre otras cosas, que cada componente brinde un servicio específico, que esté desarrollado y mantenido por un equipo altamente especializado en los datos que maneja y que permite una toma de decisiones descentralizada donde cada componente evoluciona en forma autónoma. (Fowler y Lewis, 2014)

Conclusiones

El momento actual es de mucho dinamismo, en el que existe una gran diversidad de iniciativas de la sociedad civil alrededor del mundo a través de las que se está experimentando con el uso de las TIC intentando complementar los canales oficiales de comunicación y participación que brindan los parlamentos.

Esto puede verse como una suerte de proyectos distribuidos de I+D que, con distintos grados de éxito, están generando en conjunto una gran cantidad de experiencia y conocimiento. Esta acumulación de experiencia y lecciones aprendidas va dando paso a nuevos intentos por estandarizar, compartir y colaborar, como se ha visto a través de los casos del estándar Popolo y la iniciativa Poplus.

Es de destacar que esta tendencia hacia la cooperación no se expresa sólo en el ámbito del desarrollo del software, sino que avanza sobre el terreno de los datos, existiendo muchos casos en que las iniciativas los producen o recopilan y luego éstos son publicados en formato de Datos Abiertos.

Los nuevos estándares, la creación de componentes reusables y la decisión de compartir la información recopilada en forma de Datos Abiertos además de generar condiciones para una mayor cooperación internacional, también abre la posibilidad de que sean los mismos Estados los que se vean beneficiados por los desarrollos impulsados por la ciudadanía, al poder reutilizar software y datos.

Al mismo tiempo, muchas de estas experiencias van generando una huella que demuestra que es posible canalizar participación ciudadana en forma efectiva y que la misma puede tener un impacto real en los procesos legislativos e incluso en procesos constituyentes.

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Resumen de la investigación

En este capítulo se revisaron, en primer lugar, algunos conceptos que son necesarios

tener claros al abordar temas como los que se tratan en este trabajo. A partir de ellos se extrajo la primera conclusión del mismo, referida a que una propuesta de Elaboración de

proyectos de ley en forma colaborativa, abierta y en línea sería un sistema de crowdsourcing Ciudadano-a-Ciudadano y se enmarcaría dentro del concepto de Democracia Electrónica.

Luego, a partir del Informe Mundial sobre el Parlamento Electrónico realizado por Naciones Unidas se estudió qué están haciendo los parlamentos para comunicarse con los ciudadanos y para que éstos puedan acceder a la información del proceso parlamentario a través de Internet.

Se mostraron las tendencias en el uso de distintos canales de comunicación habilitados por las TIC, concluyendo que, si bien los parlamentos están incorporando crecientemente diversos canales para llegar a los ciudadanos e informarlos sobre el proceso legislativo, en este momento se están enfocando más en hablarles que en escucharlos.

Se vio además que harán falta varios años para que la mayoría de los parlamentos aprendan a utilizar esta diversidad de canales de comunicación en forma convergente, eficaz y estructurada. Sin embargo, se hizo notar que es alentador el dato de que el 80% de los parlamentos informaron que allí donde se pusieron a disposición estos nuevos canales de comunicación con la ciudadanía, hubo un incremento de comunicación con los ciudadanos.

Al momento de analizar el uso de Sistemas de Administración de Documentos (SAD), así como el uso del XML para los diversos tipos de documentos relacionados a la legislación propuesta, se vio que la tendencia es hacia la incorporación creciente de los mismos pero a una velocidad algo lenta comparada con la evolución de las TIC en general.

Se mencionó la importancia de que los parlamentos avancen hacia una mayor apertura y transparencia, facilitando las descargas masivas de documentos como un medio para alcanzar tales objetivos.

Se puso de relieve que esta apertura de datos debiera realizarse además utilizando formatos abiertos, recomendando el uso del estándar XML Akoma Ntoso, en proceso de ser aprobado como estándar internacional. En este sentido, se destacó la recomendación contenida en el informe de Naciones Unidas respecto de la cooperación internacional y se mencionaron algunos ejemplos de la misma.

Para finalizar, se pesquisó sobre qué está haciendo en este contexto la ciudadanía a través de las PMO y otras ONG e iniciativas para aprovechar los canales de comunicación con los parlamentos y a información que éstos brindan. Se encontró que el momento actual es de mucho dinamismo, existiendo una gran diversidad de iniciativas alrededor del mundo a través de las que se están aprovechando las TIC para complementar estos canales de comunicación y participación.

Este dinamismo contrasta con las tendencias analizadas en las secciones anteriores, en las que se ven avances más bien graduales y con cierta inercia por parte de los parlamentos en el uso de las posibilidades que brindan las TIC actualmente.

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Se mostraron diversos ejemplos donde desde la ciudadanía se plantean nuevos canales de participación en los procesos legislativos, se generan visualizaciones más claras del mismo y extraen y comparten datos en formato de Datos Abiertos.

Se encontró evidencia de que la participación ciudadana en procesos legislativos e incluso en procesos constituyentes genera contribuciones importantes a los mismos, al mismo tiempo que puede generar instancias de aprendizaje en los ciudadanos.

Finalmente, se mencionan casos de cooperación internacional en los que algunas de estas iniciativas intentan converger y compartir esfuerzos, incluso habilitando la posibilidad de que el Estado se vea beneficiado de las mismas.

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Capítulo 3

Desarrollo de la propuesta

En este capítulo se intenta responder a la pregunta sobre qué funcionalidades y características debería tener un sistema de elaboración de proyectos de ley en forma colaborativa, abierta y en línea para que facilite la participación efectiva de los ciudadanos en el proceso de elaboración de leyes en el contexto argentino.

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Alcance

La propuesta que se presenta en este capítulo hace foco en el diseño de una herramienta que puedan utilizar los ciudadanos para participar de la redacción de proyectos de ley. Por su parte, los legisladores podrían decidir participar en la misma plataforma proponiendo sus proyectos para buscar mejorarlos o medir su grado de consenso.

Aunque no sea su propósito, los legisladores también podrían optar por utilizarla en forma “privada”, dentro del propio bloque o con sus colaboradores en reemplazo de los procesadores de texto.

La intención de proponer una herramienta que se limite a la redacción del proyecto de ley, sin avanzar sobre el proceso legislativo dentro de los parlamentos, busca evitar que su uso efectivo dependa de cambios normativos o reglamentarios dentro de una legislatura.

Por otra parte, se toma en cuenta lo investigado en el capítulo anterior y el hallazgo de que, en este momento, la mayor dinámica en el uso de las TIC se encuentra en manos de la ciudadanía, mientras que los parlamentos muestran cierta inercia respecto de los cambios que habilitan estas nuevas tecnologías.

Para finalizar, se desarrolla un prototipo con un subconjunto de funcionalidades que sirven de prueba de concepto para validar la propuesta.

Se dejan fuera del alcance los elementos que no aportarían valor a la propuesta por no estar relacionados con el objetivo de la misma.

Por lo tanto, no se van a considerar cuestiones relativas a:

• Seguridad Informática, autenticación de usuarios, perfil de usuarios ni análisis de comportamiento malicioso.

• Registro único de ciudadanos con validaciones sobre la identidad de los mismos.

• Los Proyectos de Ley no van a mencionar su jurisdicción, es decir que no va a contener información de si es un proyecto de ley nacional, provincial o municipal.

• No se van a proponer enfoques de usabilidad, esquemas de reputación o de gamificación para incentivar la participación

• Integración con redes sociales.

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Relevamiento sobre el ciclo de vida de un proyecto de ley

En esta sección se realiza una breve descripción del trabajo que realizan los legisladores durante la elaboración de los proyectos de ley, con el objetivo descubrir si existe alguna restricción sobre el modo de redactar los proyectos de ley y que el sistema propuesto debiera cumplir.

Entrevistas

Se realizaron entrevistas a personas que tienen experiencia en los procesos legislativos:

• Jorge Pardés, Director del bloque del Partido Humanista de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires entre los años 2000 y 2003.

• Silvia Najul, Asesora legislativa en el Senado de la Nación desde 1991 hasta 2008 en diversos bloques y luego Asesora en la Dirección General de Relaciones Institucionales, dependiente de la Presidencia del Senado de la Nación, hasta la fecha.

De dichas entrevistas se rescatan algunos datos sobre el proceso de elaboración de proyectos de ley en los parlamentos:

• Los proyectos de ley pueden introducirse en el proceso legislativo desde cualquiera de los poderes del estado (Ejecutivo, Legislativo o Judicial). También cualquier persona puede presentar por Mesa de Entradas un tema proponiendo que el parlamento lo trate. En algunas legislaturas municipales existe la “banca ciudadana” en la que un ciudadano puede hablar en una sesión plenaria de legisladores, para presentar un proyecto o un tema de interés.

• Si bien hay pautas de técnica legislativa, que se recomiendan seguir a los legisladores para redactar textos ordenados y de fácil interpretación, no existe un proceso formal ni informal para la redacción de proyectos de ley. Antes de ser presentado como proyecto de ley, el documento es redactado como cualquier otro. A partir del momento en que un proyecto de ley es presentado por Mesa de Entradas, existe un proceso administrativo que depende del reglamento interno de cada legislatura.

• Los asesores de los legisladores cuentan con el apoyo de oficinas especializadas dentro del parlamento que realizan estudios especializados y cuentan con antecedentes parlamentarios nacionales e internacionales, de jurisprudencia y doctrina, entre otros61. Además, los asesores realizan búsquedas de información en Internet.

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Si bien se menciona que toda la información que producen estas oficinas son públicas y se distribuyen en publicaciones o a pedido, al menos en el caso del Congreso Nacional, no se cuenta con un acceso pensado para el ciudadano no experto.

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• Los proyectos de ley incluyen una fundamentación en la que se mencionan los antecedentes y las necesidades existentes que justifican legislar sobre el tema o realizar cambios en la legislación vigente. Esta fundamentación puede ser más importante que la parte dispositiva ya que es la que se usará para evaluar si el proyecto de ley es tratado o no por el parlamento.

• Durante la elaboración de proyectos de ley, los legisladores (o sus equipos de asesores) son en general muy reservados sobre sus iniciativas, debido a que no quieren correr el riesgo de perder la iniciativa con el tema.

• La participación de los ciudadanos en el proceso legislativo está contemplada actualmente a través de las convocatorias a audiencias públicas y de las reuniones públicas de las comisiones en las que los legisladores invitarán a especialistas en los temas a tratar. La intervención de los ciudadanos formará parte del expediente del proyecto de ley a través de las versiones taquigráficas. Sin embargo, las opiniones de los ciudadanos no necesariamente son tomadas en cuenta por los legisladores.

• El trabajo legislativo podría enriquecerse con una mayor participación de los ciudadanos al aportar elementos que de otro modo podrían ser desconocidos hasta muy adelante en el proceso legislativo.

• Los proyectos de ley que acercan los ciudadanos al parlamento avanzan en su tratamiento en la medida que algún legislador se interese por él y en general son reformulados o ajustados.

A partir de estas entrevistas, se tuvo contacto con una iniciativa en el Senado de la Nación Argentina, organizada por la Dirección General de Relaciones Institucionales, llamada Diálogos en el Senado, que consiste en un espacio de diálogo con organizaciones civiles que trabajan con diversos temas de Derechos Humanos62.

Una de las conclusiones que destacan los organizadores de la iniciativa, es el conocimiento que existe en la sociedad civil sobre las limitaciones de la legislación vigente respecto de la implementación efectiva de los Derechos Humanos. Este conocimiento surge de la experiencia cotidiana en el trabajo concreto que realizan muchas organizaciones y existe una demanda, muchas veces insatisfecha por los canales oficiales, de aportar con este conocimiento a la reforma de leyes que necesitan ser mejoradas.

Manifestaron que una herramienta como la propuesta en este trabajo les serviría para canalizar este conocimiento acumulado en las organizaciones sociales y facilitar su traducción en proyectos de reforma de ley concretos63.

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La iniciativa Diálogos en el Senado es coordinada por el Lic. Gabriel Bulgach. Más información en http://www.senado.gov.ar/prensa/11424/noticias (visitado el 03-12-2014) 63

A partir de esta entrevista se gestionó el contacto con los responsables del desarrollo de Bungeni y Nsesa Toolkit mencionados en el capítulo anterior y al momento de finalizar este trabajo, están evaluando utilizar el prototipo desarrollado.

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Recomendaciones de la técnica legislativa

Si bien no existe un circuito o procedimiento formal para la preparación y redacción de los proyectos de ley, en la práctica se recomiendan al legislador ciertos pasos o etapas. (ICAP, 2009; Godoy Colombo, 2000)

Durante la preparación, el legislador busca información y antecedentes legislativos, parlamentarios, doctrinales y jurisprudenciales sobre el tema a regular, atendiendo también a las implicancias económicas y sociales (Ibid). Hay algunas preguntas que propone Godoy para tener en cuenta al preparar un proyecto de ley:

• ¿Cuál es exactamente el objetivo de la ley?,

• ¿Entrará en conflicto con la Constitución Nacional/Provincial?,

• ¿Cuáles son las disposiciones referentes al tema en estudio? y, éstas ¿se verán afectadas con la nueva ley?,

• ¿Qué efecto derogatorio o modificatorio tendrá la nueva norma sobre la legislación existente?

La evaluación de estas preguntas lleva a reflexiones sobre la viabilidad del proyecto

de ley a presentar que a veces derivan en adecuaciones del mismo al ordenamiento jurídico vigente. (Ibid)

Esta etapa también sirve para la siguiente, que consiste en preparar la fundamentación y que, junto con la parte dispositiva, va a integrar el proyecto de ley.

En la fundamentación, el autor o los autores del proyecto de ley describen el problema que justifica la necesidad de legislar sobre el tema. Es de estilo libre y de un lenguaje no necesariamente jurídico, en donde se describen las causas del problema, a quiénes afecta, con qué intensidad, etc. También se mencionan los antecedentes encontrados en la etapa anterior. (Ibid)

Es de destacar que esta sección es la más importante durante los primeros pasos del proyecto de ley dentro del parlamento. Esto se debe a que es en la fundamentación donde se argumenta a favor del tratamiento del proyecto de ley y el autor deberá conseguir el apoyo de otros legisladores para asegurar su tratamiento dentro de las comisiones64.

La última etapa es la redacción de la parte dispositiva del proyecto de ley. La estructura básica de la misma son los artículos y, si bien no hay una norma al respecto, se recomienda que si la ley es muy extensa se la divida en Títulos, Capítulos y Secciones para permitir una mejor comprensión conceptual y facilitar futuras modificaciones. (Ibid)

Se espera que los textos legislativos se expresen en un lenguaje preciso, claro y sobrio, utilizando un lenguaje técnico sin volverse hermético, ya que las leyes deben ser comprensibles e inequívocas respecto de su interpretación tanto por parte de los ciudadanos que deben cumplirla como para quienes deben hacerlas cumplir. (Ibid)

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Fuente: entrevista con Jorge Pardés, director del bloque del Partido Humanista en la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires entre los años 2000 y 2003

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Cada artículo debe contener una sola norma jurídica y se recomienda organizarlos yendo de lo general a lo particular y de lo sustantivo a lo procesal. Por ejemplo, el primer artículo puede explicitar el objeto de la ley, los siguientes continuar con las definiciones que sean necesarias, luego otros que contengan las disposiciones generales, seguir con las de procedimientos y finalizar con las relativas a la puesta en funcionamiento de la norma. (ICAP, 2009)

Es importante destacar que no puede exigírseles a los legisladores ser técnicos o eruditos en cada uno de los temas que se les presentan para legislar. Por este motivo, en general, los parlamentos cuentan con oficinas técnicas que apoyan la labor del legislador desde un punto de vista técnico, ya que no es simple analizar cómo las nuevas normas se insertarán en el sistema jurídico, cómo va a afectar a la legislación vigente y qué consecuencias producirán. (Godoy Colombo, 2000)

Por otra parte, los expertos en general son ajenos al ámbito político y los legisladores suelen recibir sus aportes en forma tardía e incluso de segunda o tercera mano, lo que lleva a que sea más difícil para los legisladores prever todas las posibles consecuencias derivadas de la forma en la que están redactados sus proyectos de ley. (Mazzini, 2000)

Para finalizar, la técnica legislativa recomienda el uso de una serie de preguntas con la finalidad de ayudar al legislador a determinar si es necesario o conveniente crear un proyecto de ley sobre el tema y si se han revisado todos los aspectos que pueden garantizar la calidad técnica de ley. (Casadei y Triantafilo, S/F)

Algunos autores llaman a estos cuestionarios checklisten, tomando este nombre del primero de su tipo que surgió en Alemania a mediados de la década de 1970, siendo actualmente obligatorio en aquel país. (Ibid)

Las preguntas que se sugieren a los legisladores intentan hacerlo reflexionar sobre la relación de su proyecto con la normativa vigente, el impacto que tendrá el mismo en la sociedad, la forma de financiar los gastos si los hubiera y, en definitiva, sobre la viabilidad de su proyecto.

Oportunidades detectadas para la participación de los ciudadanos

En la actualidad existen numerosos casos en los que, a través de las nuevas TIC, se aprovecha la inteligencia colectiva o el esfuerzo distribuido entre miles o incluso más colaboradores. Los ejemplos van desde la construcción de una enciclopedia universal como Wikipedia hasta la resolución de problemas científicos complejos como el caso de Foldit65, el juego diseñado para que los jugadores intenten encontrar estructuras de proteínas

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Foldit (www.fold.it) es un juego de PC que aprovecha la capacidad de las personas de resolver intuitivamente rompecabezas (puzzle) haciéndolas jugar en un medio competitivo para intentar predecir estructuras de proteínas complejas. Las soluciones enviadas por los jugadores son refinadas por los científicos trabajando en el problema.

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complejas con el que, en sólo tres semanas, estos ayudaron a resolver un problema que llevaba más de una década sin resolverse66 (Gray, 2011).

En la sección anterior, se mencionaron varios aspectos en los que la ciudadanía podría colaborar en forma abierta y en línea. Las preguntas planteadas por Godoy sobre la ley propuesta, entre otras, podrían ser debatidas y fundamentadas por expertos ajenos al ámbito político o legislativo a través de Internet durante la elaboración del proyecto de ley, antes que sea presentado en el parlamento.

Tanto en la bibliografía consultada como en las entrevistas realizadas aparece el hecho de que los legisladores acuden a expertos que los asesoran en los diversos temas que les toca legislar. Por lo tanto, la experiencia y conocimientos distribuidos en la ciudadanía podrían plasmarse en mejores proyectos de ley.

Los ciudadanos podrían colaborar también en la fundamentación del proyecto de ley aportando documentación, estableciendo causas y posibles soluciones, como se ha visto en el caso de Parlement & Citoyens en el capítulo anterior.

Tomando la sugerencia respecto de la conveniencia de usar una serie de preguntas para verificar la calidad del proyecto de ley, esta práctica podría beneficiarse de una participación más amplia y abierta de ciudadanos, que pueden aportar su experiencia y conocimiento para evaluar distintos aspectos técnicos del mismo.

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Los jugadores ayudaron a encontrar la estructura molecular de una proteína clave en el funcionamiento de algunos retrovirus

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Análisis de requerimientos y diseño de propuesta

A partir de todo lo expuesto hasta aquí, se proponen una serie de funcionalidades que debiera tener un sistema de elaboración de proyectos de ley en forma colaborativa, abierta y en línea, para que facilite la participación efectiva de los ciudadanos en el mismo.

Al comienzo de este trabajo se planteó, como parte del objetivo, que dicho sistema se ajuste al contexto argentino. Sin embargo, luego de analizar el resultado del relevamiento y al tener en cuenta el alcance de la propuesta, se concluye que el contexto argentino no influye en la definición de los requerimientos funcionales al no haber restricciones fuertes en el modo en el que deben ser redactados los proyectos de ley.

Al mismo tiempo, los antecedentes a nivel internacional que se analizaron en el capítulo anterior muestran que existe la posibilidad de que el sistema propuesto sirva en contextos distintos al argentino.

Los requerimientos se describen en la siguiente sección siguiendo las recomendaciones de Behavior Driven Development, en el sentido de expresar a los mismos en forma de Historias de Usuario (North, 2006).

La propuesta se completa con el diseño de los wireframes de las pantallas que un sistema como el propuesto podría tener.

Historias de Usuario

Para las historias de usuarios se detectaron varios roles67, a saber:

• Visitante del sitio: usuario que está viendo el sitio sin registrarse o, si ya se ha registrado, en la sesión actual no se ha identificado. Para el sistema es un usuario anónimo.

• Usuario registrado: usuario que está visitando el sitio y se ha registrado e iniciado su sesión.

• Creador de un proyecto: usuario registrado que está visitando una parte del sitio relacionada a un proyecto de ley que él ha creado.

• Autor de un artículo o párrafo: usuario registrado que está visitando una parte del sitio en la que hay un artículo o párrafo que él ha escrito.

• Autor de un comentario: usuario registrado que está visitando una parte del sitio en la que hay un comentario que él ha escrito.

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Como se ha observado en la nota al pie 48 de la página 45, en este trabajo se prefiere utilizar el rol “usuario” en vez de “ciudadano” porque es posible y, en cierto punto hasta deseable, que los ciudadanos de otros países colaboren con experiencias de otros lugares del mundo aportando a generar leyes de mejor calidad.

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Estos roles se pueden pensar como una jerarquía en la que, por ejemplo, un Usuario Registrado puede realizar todas las acciones de un Visitante del Sitio. Esta jerarquía puede

verse en la Figura 3.1.

Además, dependiendo del contexto, un usuario puede ser al mismo tiempo Creador de un Proyecto y Autor de un comentario.

Figura 3.1: Jerarquía de Roles

Visitantedel sitio

Usuario Registrado

Autor de un comentario

Autor deun artículo

Creador de unProyecto

A continuación se presentan las historias de usuario propuestas, agrupadas en cinco módulos.

Encontrar proyectos de ley:

1.1 Como un visitante del sitio, quiero ver los proyectos de ley por categoría para participar de debates según mi área de interés.

1.2 Como un visitante del sitio, quiero buscar proyectos de ley por contenido para encontrar proyectos de ley según palabras clave, usuarios que participan, categorías y palabras utilizadas en los comentarios.

1.3 Como un usuario registrado, quiero ver los proyectos de ley en los que he participado para acceder rápidamente a aquellos en los que estoy participando.

1.4 Como un usuario registrado, quiero ver los proyectos de ley de los usuarios que sigo para enterarme fácilmente de los proyectos de ley que podrían interesarme.

1.5 Como un usuario registrado, quiero ver los proyectos de ley de las categorías que sigo para enterarme fácilmente de los proyectos de ley que podrían interesarme.

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1.6 Como un visitante del sitio, quiero ver los proyectos de ley más recientes para enterarme fácilmente de los proyectos de ley que se están comenzando a debatir.

1.7 Como un visitante del sitio, quiero ver los proyectos de ley más activos para enterarme fácilmente de los proyectos de ley que se están debatiendo actualmente.

1.8 Como un visitante del sitio, quiero ver los proyectos de ley más controversiales para enterarme fácilmente de los proyectos de ley a los que podría aportar nuevos puntos de vista para lograr consenso.

1.9 Como un usuario registrado, quiero compartir en redes sociales cualquier elemento o actividad del sitio web para ayudar con la difusión y que otras personas encuentren temas de su interés.

Fundamentación:

2.1 Como un usuario registrado, quiero crear un proyecto de ley nuevo para debatir con otros usuarios.

2.2 Como un usuario registrado, quiero agregar categorías a cualquier proyecto de ley para que otros usuarios puedan encontrarlos según sus intereses.

2.3 Como un creador de un proyecto, quiero describir el problema existente que el proyecto de ley que estoy proponiendo intenta resolver para fundamentar la necesidad de legislar sobre el tema o realizar cambios en la legislación vigente.

2.4 Como un usuario registrado, quiero proponer una causa (o más) del problema descripto en la fundamentación del proyecto de ley para aportar a la fundamentación del proyecto de ley.

2.5 Como un usuario registrado, quiero proponer una solución (o más) al problema descripto en la fundamentación del proyecto de ley para aportar a la fundamentación del proyecto de ley.

2.6 Como un usuario registrado, quiero comentar sobre el problema para debatir con otros usuarios sobre la necesidad de legislar sobre el tema o realizar cambios en la legislación vigente.

2.7 Como un usuario registrado, quiero comentar sobre las causas del problema y sus posibles soluciones para debatir con otros usuarios y colaborar en el armado de una buena fundamentación.

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2.8 Como un autor de un comentario, quiero indicar en todos los comentarios que realizo, mi valoración (a favor, en contra o neutral) sobre lo que estoy comentando para que el sistema tome en cuenta mi rechazo o adhesión a las ideas que se están debatiendo y se pueda visualizar rápidamente el grado de consenso de cada una.

2.9 Como un usuario registrado, quiero valorar positiva o negativamente cada comentario para premiar los comentarios claros y con buenos argumentos y penalizar los que no aportan nada al debate.

2.10 Como un autor de un comentario, quiero poder incluir en forma opcional en mi comentario uno o más links (URLs) con documentación relevante a lo que estoy opinando en el mismo para que mi argumento esté fundamentado.

2.11 Como un usuario registrado, quiero poder realizar observaciones a los comentarios para intercambiar ideas con el autor del mismo, mencionar desacuerdos puntuales o cualquier otra opinión respecto del comentario original que quiera compartir.

2.12 Como un autor de un comentario, quiero poder encontrar fácilmente los comentarios que yo realicé y editarlos para mejorarlos, incluir observaciones de otros usuarios, hacer aclaraciones, etc.

Documentación Relevante:

3.1 Como un usuario registrado, quiero agregar uno o más links (URLs) con documentación relevante y relacionarla al problema, una causa o una posible solución para aportar a la fundamentación del proyecto de ley.

3.2 Como un visitante del sitio, quiero acceder a la documentación relevante aportada por otros usuarios, agrupada según sirva para fundamentar las opiniones de los mismos sobre el problema, las causas o posibles soluciones del tema en debate para aprender más sobre el mismo y formar mi propia opinión.

3.3 Como un usuario registrado, quiero valorar positiva o negativamente cada documentación para premiar los que tengan mejor calidad.

Propuesta de proyecto de ley:

4.1 Como un creador de un proyecto, quiero agregar el texto de una ley vigente para poder debatir con otros los cambios que se pueden hacer para modificarlo.

4.2 Como un creador de un proyecto, quiero crear desde cero el texto de un proyecto de ley para poder debatir con otros el texto del mismo.

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4.3 Como un creador de un proyecto, quiero que al momento de crearlo, el sistema me ofrezca un asistente para adaptarlo al formato estándar Akoma Ntoso para que el mismo se pueda publicar como datos abiertos y se pueda reutilizar desde otros sistemas que soporten el estándar.

4.4 Como un usuario registrado, quiero proponer una nueva versión de un artículo o párrafo para mejorar la propuesta del proyecto de ley.

4.5 Como un usuario registrado, quiero agregar un artículo o párrafo nuevo (insertado en cualquier lugar o al final) para mejorar la propuesta del proyecto de ley.

4.6 Como un autor de un artículo o párrafo, quiero incluir un comentario que explique el cambio propuesto para fundamentarlo.

4.7 Como un usuario registrado, quiero comentar sobre un artículo o párrafo (original o propuesto) para debatir con otros usuarios sobre los efectos que tendría el mismo y dar mi opinión sobre los cambios que habría que hacerle.

4.8 Como un usuario registrado, quiero que el sistema me permita elegir dos versiones del mismo artículo o párrafo y me muestre las diferencias resaltadas para visualizar fácilmente los cambios propuestos.

4.9 Como un autor de un artículo o párrafo, quiero que el sistema me avise si existe alguna versión del artículo o párrafo que estoy modificando similar a mi propuesta para facilitar el acercamiento de posturas similares y reducir la dispersión de propuestas.

4.10 Como un usuario registrado, quiero votar por una versión de cada artículo o párrafo para que quede incluido en la versión final del proyecto de ley que va a tener mi apoyo.

4.11 Como un usuario registrado, quiero cambiar mi voto sobre la versión de un artículo o párrafo cuando cambie de opinión para actualizar la versión final del proyecto de ley que tiene mi apoyo.

4.12 Como un usuario registrado, quiero que el sistema consolide distintas versiones de los proyectos de ley basándose en los artículos o párrafos con más apoyo para identificar versiones del proyecto de ley con mayor consenso.

4.13 Como un usuario registrado, quiero que el sistema muestre indicadores de apoyo global de las versiones de los proyectos de ley que identifica basándose en el grado de apoyo de cada uno de sus artículos o párrafos para entender mejor el grado de apoyo o consenso de la versión.

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4.14 Como un usuario registrado, quiero que el sistema muestre el grado de apoyo de cada artículo o párrafo para visualizar fácilmente cuáles necesitan más debate para llegar a consenso.

4.15 Como un usuario registrado, quiero indicar en un checklist de "calidad del proyecto de ley" si creo que el mismo ya ha contemplado distintos aspectos referidos a la calidad68 para tener en forma colaborativa un indicador de calidad del proyecto de ley.

Perfil de usuario:

5.1 Como un usuario registrado, quiero tener categorías, usuarios y proyectos de ley favoritos para poder hacer seguimiento de los temas que me interesan.

5.2 Como un usuario registrado, quiero que el sistema me notifique por correo electrónico de las novedades de mis elementos favoritos para enterarme oportunamente de aquellas en las que me interese participar.

5.3 Como un usuario registrado, quiero que el sistema aumente mi reputación cuando valoran positivamente mis aportes o colaboro en el debate y preparación de los proyectos de ley para que otros usuarios conozcan mi grado de experiencia y compromiso con la herramienta.

Diseño de las pantallas

A partir de las historias de usuario identificadas, se diseñaron las principales pantallas que podría tener un sistema como el propuesto. A continuación se presentan los wireframes de las mismas y se describe brevemente qué puede hacer un usuario en cada una de ellas.

Pantalla de inicio

En la Figura 3.2 se presenta la pantalla en la que el usuario puede realizar diversos tipos de búsqueda según sus intereses.

Se proponen cinco tipos de búsqueda de proyectos de ley:

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Por ejemplo ¿es necesario que el tema tratado tenga rango de ley?, ¿contradice a normas de rango superior (Constitución, tratados internacionales, etc)? ¿contempla partidas presupuestarias? En Perú la ONG Reflexión Democrática desarrolló una versión del cuestionario que se puede consultar en http://www.reflexiondemocratica.org.pe/proyectos/cuestionario-azul/

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Figura 3.2: Diseño de la pantalla de inicio en la que el usuario puede acceder a los proyectos de ley

propuestos de diversos modos

• Por Categoría: los usuarios podrán, en otros lugares del sitio, agregar libremente categorías a los proyectos de ley. En el diseño se tomaron como ejemplo los nombres de las comisiones de trabajo que existen en el Congreso Nacional. La lista de categorías se presenta como una nube de etiquetas, ordenadas alfabéticamente y cuyo tamaño depende de la cantidad de proyectos de ley etiquetados con cada categoría.

• Por Contenido: es un buscador por palabras que buscará coincidencias con categorías, nombres de usuarios y contenido de la fundamentación, de los artículos y de los comentarios.

• Por proyectos de ley en los que el usuario ha participado: Se muestran los comentarios más recientes de aquellos proyectos en los que el usuario ha participado de algún modo, ya sea comentando, votando, proponiendo soluciones, etc.

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• Por usuarios favoritos: El usuario puede hacer seguimiento de otros usuarios y ver los proyectos de ley que dichos usuarios han propuesto.

• Por categorías favoritas: El usuario puede hacer seguimiento de las categorías y ver los proyectos de ley con actividad reciente que estén etiquetados con dichas categorías.

En esta pantalla, cada proyecto de ley se presenta como un “tema de debate”. Al hacer clic en alguno de ellos, el usuario será llevado a la pantalla de Fundamentación (Figura

3.3).

En el caso de las búsquedas por los proyectos de ley en los que el usuario ha participado y por categorías favoritas, también podrá acceder directamente al debate en

torno al Problema, sus Causas y las Soluciones propuestas (Figura 3.4), haciendo clic en “Leer más”.

Pantalla principal de la Fundamentación de una propuesta de proyecto de ley

En la Figura 3.3, puede verse la pantalla de inicio de la sección de Fundamentación en la que el usuario podrá ver el estado general del debate sobre el problema, sus causas y sus posibles soluciones. Debajo del título, se muestran las categorías y el botón “Agrega una categoría” desde el cual un usuario, haciendo clic en el mismo, puede agregar una nueva categoría a ese proyecto de ley.

Luego de las categorías, se visualiza un menú que da una idea de proceso: Fundamentación (el módulo actual), Documentación Relevante, Discusión de la Propuesta y Resultados. Se puede navegar a las distintas secciones del debate haciendo clic en las distintas palabras del menú.

En la parte principal de la pantalla pueden verse los distintos elementos que componen la fundamentación de la propuesta de proyecto de ley. Estos son:

• Problema: el usuario que crea la propuesta de proyecto de ley debe describir el problema que justifica legislar sobre el tema o cambiar alguna ley vigente.

• Causas: se refiere a las causas del problema descripto. Si bien el usuario que crea la propuesta debe proponer una o más causas, cualquier usuario registrado puede agregar las que él o ella crean que son las causas principales que dan origen al problema.

• Soluciones: son aquellas propuestas que los usuarios realizan para atacar las causas del problema y resolverlo.

Al hacer clic en el botón “Contribuir”, que se ve en cada uno de los tres elementos mencionados, los usuarios registrados acceden a una pantalla en la que pueden opinar a favor, en contra o en forma neutral en cada uno de ellos, dependiendo de si están de

acuerdo o no con lo que expresan (Figura 3.4). Estas opiniones van acompañadas de un comentario en el que usuario argumenta su postura.

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El gráfico de torta que se ve a la izquierda de cada uno de estos tres elementos refleja el resultado de las opiniones. Asimismo, las Causas y Soluciones se muestran en orden según el nivel de apoyo que reciben de los usuarios.

Figura 3.3: Diseño de la pantalla de fundamentación de una propuesta de proyecto de ley, donde se

describen el o los problemas que fundamentan la necesidad del proyecto, sus causas y soluciones.

Pantalla de detalle del problema sobre el que se propone legislar

En esta pantalla, que puede verse en la Figura 3.4, el usuario puede participar del debate alrededor del problema que el autor del proyecto de ley ha propuesto.

El encabezado de la pantalla es el mismo que el anterior y aquí también el usuario puede agregar categorías y navegar entre distintas secciones del sistema.

Al centro y a la izquierda se puede ver el título del problema y su descripción. Más abajo está el debate estructurado en opiniones a favor, en contra y neutrales. El gráfico de torta es el mismo que se ve en la pantalla anterior y refleja el resultado cuantitativo de las opiniones.

Los usuarios pueden dejar estas opiniones completando el formulario que se ve a la derecha del debate. Es obligatorio que indiquen si la misma expresa que están a favor, en contra o tienen una postura neutral respecto de cómo está planteado el problema

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propuesto. Además, tienen la posibilidad de fundamentar su opinión adjuntando uno o varios documentos.

A su vez, otros usuarios pueden valorar positiva o negativamente cada opinión y el resultado puede verse en el puntaje a la izquierda de la misma. Esta funcionalidad se incluye para que las opiniones que aporten al debate y sean relevantes puedan ser premiadas por los usuarios y que, por otra parte, aquellas que no sean constructivas sean penalizadas. De este modo las opiniones se ordenan según el puntaje obtenido.

Figura 3.4: Diseño de la pantalla del debate alrededor del problema sobre el que se propone legislar,

donde los usuarios además de opinar a favor, en contra o en forma neutral, pueden votar sobre la

relevancia de los comentarios y los documentos.

Los usuarios además tienen la posibilidad de comentar las opiniones para que se pueda canalizar el debate en forma más ordenada alrededor de cada argumento y quizás aportar información, complementar con otros puntos de vista o realizar preguntas que ayuden a comprender mejor las opiniones.

Del mismo modo que con las opiniones, la documentación relacionada con el problema puede valorarse positivamente si el usuario la considera útil, o negativamente en caso contrario y la misma aparece en orden según su puntaje.

Los usuarios tienen la posibilidad de ver en una sección aparte sus propios comentarios, de modo de facilitar el intercambio con otros usuarios respecto de sus ideas.

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Además, podrán editar tanto sus argumentos como el sentido de su voto, dejando el sistema constancia de este cambio con una marca temporal automática.

Las pantallas para debatir alrededor de las causas del problema y sus posibles soluciones tienen el mismo diseño que el descripto aquí.

Documentación relevante

La pantalla sobre documentación relevante, reúne todos los documentos que se han agregado en las distintas secciones de la fundamentación. Como puede verse en la Figura

3.5, esta relación se indica en la columna “vinculado con” de la lista de documentos.

Figura 3.5: Diseño de la pantalla con la documentación relevante compartida por los usuarios

En esta pantalla, el usuario puede buscar usando los filtros de la izquierda y ordenar los resultados haciendo clic en la cabecera de la tabla.

Desde aquí, el usuario también tiene la posibilidad de valorar positiva o negativamente el documento y agregar nuevos, para lo cual deberá seleccionar con qué elemento de la fundamentación del proyecto está relacionado el mismo: el problema, alguna causa o alguna solución.

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Discusión de la propuesta.

La pantalla sobre la discusión de la propuesta, que se muestra en la Figura 3.6, es en donde los usuarios construyen en forma colaborativa el contenido del proyecto de ley propuesto.

Figura 3.6: Diseño de la pantalla de la discusión de la propuesta del texto del proyecto de ley

En la parte central de la misma, se ve una versión de cada párrafo o artículo, agrupado en secciones, junto con una indicación a la izquierda sobre la cantidad de versiones que existen de cada uno de ellos. También se muestra la cantidad de comentarios y un gráfico que permite visualizar el grado de apoyo de la versión que se está viendo en pantalla.

A la derecha de cada uno se encuentra el botón “Contribuir”, desde donde los usuarios tienen un acceso al debate alrededor del contenido de los mismos.

Los usuarios pueden elegir entre varias opciones para visualizar los artículos o párrafos utilizando los filtros de la sección “Elige cuáles párrafos quieres visualizar”. Estas opciones son:

• Los artículos más votados

• Los artículos con mayor consenso (medido según su puntaje, calculado como comentarios positivos menos comentarios negativos)

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• Los artículos más rechazados (o con menor consenso)

• Los más recientes

• Los que el usuario ha votado (lo que permite ver la versión del proyecto de ley que el usuario cree que es la mejor)

• Los más controversiales (medido según el valor absoluto del puntaje y ordenados según la cantidad de comentarios positivos y negativos)

Por último, los usuarios pueden proponer nuevos párrafos para lo cual deben elegir la posición donde insertarlos y el tipo (artículo, inciso, etc). El sistema calculará el numeral de cada uno según corresponda.

Pantalla de detalle de la discusión alrededor de un artículo

Al ingresar a la pantalla con el detalle del debate sobre un artículo (o párrafo), el usuario puede participar del debate alrededor del mismo.

Como puede verse en la Figura 3.7, junto con la información sobre el autor y la fecha en la que realizó la propuesta, el usuario que está visitando esta pantalla puede proponer cambios haciendo clic en el ícono del lápiz.

Figura 3.7: Diseño de la pantalla con el detalle del debate alrededor de un artículo del proyecto de ley.

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La opción “Quiero que sea esta versión la que forme parte del proyecto de ley” es la que se usa para que el usuario vote una única versión del artículo entre todas las existentes para que forme parte de la versión del proyecto de ley que él apoya (y que puede visualizar en la pantalla anterior).

En la sección “Otras propuestas del artículo” puede verse la lista de las versiones alternativas que se han propuesto para este artículo, junto con los datos del autor y la fecha en la que se propusieron.

El texto que se muestra son las primeras palabras del mismo y, haciendo clic sobre el mismo, el usuario puede ir al espacio de debate de cada una de las versiones.

Al hacer clic en el botón “ver diferencias”, el usuario accede a una comparación con las diferencias resaltadas entre esa versión propuesta y la que está visitando en ese momento.

En la mitad inferior de la pantalla se encuentra la sección del debate, que es igual a la presentada en la pantalla sobre el debate alrededor del problema.

Pantalla de resumen de los resultados

Para finalizar, en la pantalla de Resultados el usuario puede ver la versión del proyecto con los artículos que reúnen mayor consenso junto con un puntaje expresado en porcentaje, siendo 100% el proyecto ideal en el que todos los párrafos o artículos tienen total apoyo de los usuarios.

Como puede verse en la Figura 3.8, el usuario puede comparar este puntaje con el proyecto que surge a partir de los artículos seleccionados por él.

Los colores podrían ir cambiando de rojo a amarillo y de amarillo a verde a medida que va subiendo el puntaje del proyecto, siendo rojo un proyecto con 0% de apoyo, amarillo 50% y verde 100%.

Si bien al ingresar a esta pantalla, el usuario ve en forma predeterminada el proyecto con mayor puntaje, puede usar los botones “siguiente” y “anterior” para ir moviéndose por los proyectos en orden descendiente, según el grado de apoyo de cada uno. En la parte central de la pantalla puede verse la versión del proyecto de ley seleccionado.

A la derecha de estos indicadores, el usuario puede aportar al checkilst de calidad del proyecto de ley, ver los resultados del mismo y cambiar sus respuestas anteriores para reflejar los cambios en el proyecto.

El botón “Exportar” permite guardar el contenido de la ley en varios formatos, incluido Akoma Ntoso.

A la izquierda de cada artículo se muestra el gráfico con el grado de apoyo recibido a partir de los comentarios a favor, en contra o neutrales. A la derecha del mismo, se muestra la posición del artículo según su grado de apoyo.

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También aquí se pueden recorrer los artículos en orden de apoyo descendente. Al ir cambiando los artículos, el sistema va actualizando el grado de apoyo en la sección “Consenso alcanzado por esta versión”.

Figura 3.8: Diseño de la pantalla con los resultados del debate alrededor de cada párrafo del texto

propuesto.

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Recomendaciones de implementación

Finalmente, retomando lo aprendido durante la etapa de investigación del presente trabajo, en esta sección se realizan algunas recomendaciones para tener en cuenta al momento de implementar un sistema como el propuesto.

Software de código abierto y acceso libre

Dado el contexto descripto en la investigación del capítulo anterior, referido al dinamismo que existe en la sociedad civil resultando en lo que podría categorizarse como un amplio esfuerzo de I+D distribuido, puede verse como una gran oportunidad incluir los sistemas como el propuesto en esta corriente de experimentación y colaboración.

Aunque para algunos podría parecer obvio que un sistema que se propone habilitar la participación colaborativa, abierta y en línea de los ciudadanos para elaborar proyectos de ley sea desarrollado y distribuido bajo una licencia de código abierto, no todos los antecedentes presentados en el capítulo anterior tienen esta característica.

Sólo por dar un ejemplo, el sistema desarrollado para discutir la reforma constitucional en Marruecos, Reforme.ma, no fue distribuido como software libre en su momento.

La posibilidad de acceder al código abierto de un sistema como el propuesto permitiría que otros desarrolladores lo evalúen, propongan mejoras o reutilicen algunos componentes.

Compartir el código fuente también aporta a la transparencia sobre el modo de procesar las interacciones de los usuarios con el sistema.

Utilizar Arquitectura de Micro-Servicios

Al hablar sobre algunos ejemplos de cooperación internacional entre diversas organizaciones civiles, se destacó el caso de la Federación Poplus69 y el modo en que están construyendo una serie de componentes que pueden comunicarse entre sí para construir sistemas más complejos, con el objetivo de maximizar la reutilización de software entre organizaciones de distintos países.

Se comentó que este tipo de arquitectura se la denomina Arquitectura de Micro-Servicios. Brevemente, se la puede definir como “un modo de construir una aplicación como

69

http://poplus.org/es/

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un conjunto de servicios pequeños, cada uno ejecutándose en su propio proceso y comunicándose con el resto a través de mecanismos livianos”70. (Fowler y Lewis, 2014)

Entre sus ventajas podemos mencionar (Ibid):

• Distintos equipos de trabajo e incluso organizaciones pueden trabajar de forma independiente en el componente o servicio cuya lógica del dominio mejor conocen.

• Cada componente es independiente de los demás en cuanto a la tecnología utilizada para su implementación. Pueden estar desarrollados en distintos lenguajes de programación, tener distintos motores de base de datos, etc.

• Cada componente puede evolucionar y desplegarse en forma independiente de los demás.

• Permite asignar más recursos de hardware en forma diferenciada a los componentes que lo necesiten.

• Al momento de reutilizar software, es posible tomar los componentes que sirven en el nuevo contexto y reemplazar sólo los que no lo hacen.

• Como muestra el caso de la Federación Poplus, un componente que sirva a muchos grupos o proyectos puede recibir una gran cantidad de aportes externos siendo beneficiado el sistema original (si es que se trata de software libre).

Una de las principales desventajas de este enfoque es la dificultad de encontrar cuál

componente es el que está fallando cuando el sistema muestra un comportamiento inesperado. Para mitigar esto se recomienda, además de utilizar pruebas unitarias en cada uno de ellos, realizar pruebas de integración y de extremo a extremo (end-to-end tests). (Clemson, 2014)

A pesar de que el sistema propuesto en este trabajo intenta ser genérico, una arquitectura de micro-servicios permitiría al mismo ser lo suficientemente flexible como para que no sea demasiado costoso realizar distintas implementaciones para distintos contextos.

Podría darse el caso, por ejemplo, de que un parlamento ya tenga algún desarrollo propio que desee complementar con parte de los componentes o servicios propuestos.

Utilizar la especificación sobre datos abiertos de gobierno Popolo

Junto con la decisión de distribuir el software de forma libre, con su código abierto y de diseñar una arquitectura de micro-servicios, otra forma de facilitar la reutilización del software es adoptar la especificación Popolo71 comentada en el capítulo anterior. De este modo la comunicación entre componentes del sistema se realizará a través de un estándar que las aplicaciones cívicas están adoptando.

70

Traducción libre de “…an approach to developing a single application as a suite of small services, each running in its own process and communicating with lightweight mechanisms” 71

http://www.popoloproject.com/

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Lo anterior fortalece algunas de las ventajas que brinda la arquitectura de micro-servicios respecto de la reutilización de componentes y adicionalmente queda preparado el camino para que se comparta la información producida en el sistema como Datos Abiertos a través de una API o de descargas masivas.

La especificación Popolo, al momento de escribir este trabajo72, define los siguientes términos: Persona, Organización, Membresía, Puesto, Forma de contacto, Moción, Votación, Conteo (de votos), Voto, Área geográfica y Discurso.

Si bien el sistema aquí propuesto no trabaja exactamente con datos abiertos de gobierno, se puede utilizar la descripción de las entidades que existan en el mismo.

Utilizar el estándar abierto Akoma Ntoso

Durante la investigación se halló que existe una tendencia creciente hacia el uso del XML en los parlamentos para manejar todos sus documentos, especialmente en los proyectos de ley.

También se señaló que no cualquier estándar XML es apto para representar documentación parlamentaria. Un documento almacenado en formato XML debe mantener la integridad del original, brindar información sobre el flujo de trabajo (y en qué estado se encuentra), preservar la validez legal en períodos largos de tiempo, entre otras características (Palmirani, 2012).

La complejidad extra que se agrega a un sistema como el propuesto al utilizar XML debe cotejarse con las ventajas que su incorporación representa, entre las que se pueden destacar (Global Centre ICTP, s/f):

• Intercambio de documentos. Los estándares abiertos facilitan el intercambio de documentos entre individuos y organizaciones, incluso si entre ellos están usando estándares o software distintos para editar o administrarlos. Esto puede, además, facilitar el flujo de documentos entre diferentes áreas administrativas del parlamento, con la otra cámara del mismo, con otras áreas del Estado (por ejemplo con el Poder Judicial), con la ciudadanía (por ejemplo con las PMO) e incluso con parlamentos y organizaciones de otros países o entes regionales.

• Búsqueda. Los motores de búsqueda pueden proveer resultados más exactos y los usuarios pueden realizar búsquedas más precisas si la información contenida en diferentes áreas del documento está etiquetada según su contenido específico. En las búsquedas de documentos podría consultarse por algunos términos contenidos en una etiqueta específica. Además, si se permite el acceso de motores de búsqueda externos a la biblioteca completa de documentos, podrían existir sistemas de búsqueda especializados.

• Vinculación entre documentos y reutilización. Los documentos legislativos están altamente interrelacionados. Los estándares abiertos permiten que los vínculos entre documentos puedan crearse en forma automática e incluso tienen el potencial,

72

Versión 2014-12-21

Página 83

dependiendo de la profundidad del etiquetado, de permitir la vinculación entre elementos dentro de cada documento. Por ejemplo, una sección de un proyecto de ley podría contener un hipervínculo a la ley vigente que vaya a ser modificada por éste.

• Múltiples formatos de presentación y canales de distribución. En un contexto de cambios y evolución permanentes en las TIC en general y en la tecnología de las computadoras personales en particular, el texto de un documento etiquetado con un estándar abierto puede ser utilizado para producir diferentes visualizaciones del mismo para, por ejemplo, visualizarlo en un sitio web, en un dispositivo móvil con pantalla pequeña, imprimirlo en papel, visualizar las enmiendas que tuvo a través del tiempo, publicarlo en formato PDF, etc. En todos estos casos, la integridad referencial, de información y de la documentación es preservada.

• Consistencia de estilos y formatos. El etiquetado puede utilizarse para fomentar o incluso forzar el uso correcto de estilos y formatos para que los parlamentarios u otros autores de proyectos de ley no necesiten conocer las convenciones exactas cuando están redactando los borradores de los proyectos de ley o las propuestas de enmienda.

• Ayuda en la preparación. Los estándares abiertos pueden ser muy demandantes al ser utilizados, pero una vez comprendidos pueden disminuir los esfuerzos para preparar proyectos de ley o enmiendas a través de asistentes o guías paso a paso incorporadas en el software utilizado.

• Conservación. Una de las aplicaciones más importantes de los estándares abiertos es el de asegurar la conservación a largo plazo de los documentos. Los estándares cerrados, también llamados estándares propietarios, van cambiando permanentemente en respuesta a presiones del mercado por nuevas capacidades. Además, a veces estos estándares cerrados necesitan de un software propietario del mismo proveedor para poder acceder a los documentos. A medida que estos sistemas son mejorados, usualmente alcanzan un punto en el que no pueden utilizarse para acceder documentos producidos con una versión muy vieja de los mismos.

• Acceso por parte de los ciudadanos. El uso de estándares abiertos para el almacenamiento electrónico de los documentos parlamentarios facilita el acceso a los mismos por parte de la ciudadanía al no restringir la lectura de los documentos a ningún software en particular. Además, desde la ciudadanía pueden surgir nuevos software que se adapten a distintos objetivos.

Como ya se ha mencionado, Akoma Ntoso es el XML legislativo que cumple con el estado del arte actual, está siendo utilizado por un creciente número de parlamentos alrededor del mundo y está en los últimos pasos para finalizar el proceso de publicación como estándar internacional. Por estas razones, se propone utilizar Akoma Ntoso, con el fin de facilitar a futuro la interoperabilidad con sistemas parlamentarios o con otros sistemas puestos en marcha por la ciudadanía.

Para ejemplificar, podría pensarse un escenario en el que un ciudadano quiera proponer la reforma de una ley vigente, que podría estar publicada en formato Akoma

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Ntoso por el parlamento y que en el sistema de elaboración de proyectos de ley pudiera importar el texto de la ley a reformar para debatir sus artículos.

También podría darse el flujo en sentido inverso, si un legislador pudiera tomar un proyecto de ley en formato Akoma Ntoso e incorporarlo sin ningún esfuerzo extra en el sistema propio del parlamento.

Identificar a los usuarios para que su participación no sea anónima

Los autores del estudio “El impacto del anonimato en las comunidades en línea”, analizaron los datos del sitio TechCrunch.com que en 2011 pasó de permitir comentarios anónimos a requerir que los usuarios estén identificados. El cambio se produjo cuando reemplazaron la plataforma de comentarios Disqus por la plataforma de comentarios de Facebook. (Omernick y Sood, 2013)

Esto generó una gran base de datos de comentarios anónimos y firmados que pudieron analizar comparando la calidad de los comentarios, su relevancia al tema y la presencia de insultos, según si se trataba de comentarios anónimos o no. Estos análisis cualitativos se complementaron con análisis cuantitativos sobre los cambios en la participación. (Ibid)

La plataforma de comentarios Disqus permite a los usuarios comentar en forma anónima, utilizar una cuenta de Disqus en el que el usuario elige un seudónimo que mantiene en todos los sitios que utilizan esta plataforma de comentarios o utilizando su cuenta de Facebook, siendo este último caso considerado un comentario firmado o no anónimo. Por otra parte, la plataforma de comentarios de Facebook requiere que el comentario esté vinculado a un perfil de su red social (cuenta verificada) o al menos que cuente con un correo electrónico verificado. (Ibid)

Los hallazgos del estudio fueron los siguientes:

• Hay indicios que apoyan la afirmación de que al utilizar la identidad real de los usuarios, los comentarios son de mayor calidad.

• El análisis de relevancia de los comentarios muestra que aquellos usuarios que revelan mayor información de su identidad, contribuyen con comentarios más relevantes al tema sobre el que se comenta.

• El análisis Linguistic Inquiry and Word Count73 reveló que a mayor identidad relevada, se utilizan menos insultos y enojo, más palabras de afecto y de emociones positivas y menos palabras de emociones negativas en los comentarios.

• También se encontró que los comentarios de personas anónimas recibieron menor cantidad de “me gusta”.

73

LIWC es un software diseñado para analizar texto en inglés que ayuda a determinar en qué grado son utilizadas emociones positivas o negativas entre otras 70 características. Fuente: http://www.liwc.net/

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• En cuanto al análisis cuantitativo, no se encontró evidencia que indicara un cambio en la cantidad de usuarios que participaron de la plataforma de noticias al exigir un menor nivel de anonimato.

• Además, los hilos de conversación más largos estuvieron asociados a un menor nivel de anonimato.

• También se encontró una participación más duradera en el tiempo para aquellos usuarios con identidad confirmada.

Al ser los comentarios un elemento central en el funcionamiento del sistema propuesto, es relevante tomar en consideración las conclusiones de este estudio y solicitar que los usuarios estén identificados con sus nombres reales. En una primera implementación podría solicitarse el ingreso al sistema al usuario a través de alguna cuenta ya existente de alguna red social como ser Google+, Facebook, etc.

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Implementación de un prototipo

Como prueba de concepto de lo propuesto hasta aquí, se desarrolla un prototipo para evaluar la viabilidad de las funcionalidades referidas a la discusión del texto de una ley a través de comentarios de los usuarios.

En el capítulo anterior, al hablar sobre el “experimento en Finlandia”, se mencionó como un acierto la decisión de basarse en un software existente para el proyecto piloto, en vez de construir uno desde cero, para probar qué ideas funcionan sin asumir el costo que implica un desarrollo desde cero.

Teniendo en cuenta esta lección aprendida, se selecciona el proyecto Nsesa Toolkit que, a pesar de estar en una etapa todavía inmadura de su desarrollo (versión 0.1), permite trabajar con documentos estructurados en Akoma Ntoso y tiene resuelta las funcionalidades referidas al manejo de enmiendas a los mismos.

Nsesa toolkit es un proyecto activo que se nutre de la experiencia de los desarrolladores de su antecesor, la versión cerrada de AT4AM desarrollada en el Parlamento Europeo durante varios años. Actualmente esta versión privada es utilizada en el Parlamento Europeo para procesar todas las enmiendas propuestas por los parlamentarios europeos, superando las 300.000 al momento de escribir este trabajo.

El Parlamento Europeo desarrolló esta aplicación para simplificar el proceso de enmiendas, que hasta el momento se realizaba en base a Microsoft Word y algunas macros. La nueva aplicación web tuvo el objetivo de reemplazar las partes lentas y propensas a errores del proceso anterior, manteniendo una presentación similar a un procesador de texto.

De este modo, los usuarios se pudieron enfocar en las partes centrales del proceso (proponer modificaciones al documento) y la herramienta automatizó todo lo demás, incrementando la calidad del trabajo al reducir la cantidad de errores, en especial los de estructura del documento y formato del texto.

Por lo tanto, se puede decir que el modelo que propone Nsesa Toolkit está respaldado por la experiencia exitosa que hereda del proyecto original del Parlamento Europeo. Es, además, un proyecto de código abierto y software libre, activo y disponible, que trabaja en forma nativa con Akoma Ntoso (en proceso de convertirse en el estándar internacional para documentos parlamentarios, como se ha comentado anteriormente).

Por estas razones, es que se elige utilizar Nsesa Toolkit como base del prototipo. Esto, a su vez, permite enfocarse en las funcionalidades principales de la propuesta de este trabajo al tiempo que se puede aportar al proyecto de Nsesa Toolkit algo de visibilidad, pruebas y, quizás, nuevas funcionalidades.

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Historias de usuario que se incluyen en el prototipo

El prototipo incluye una implementación de las siguientes historias de usuario propuestas anteriormente:

4.4 Como un usuario registrado, quiero proponer una nueva versión de un artículo o párrafo para mejorar la propuesta del proyecto de ley.

4.7 Como un usuario registrado, quiero comentar sobre un artículo o párrafo (original o propuesto) para debatir con otros usuarios sobre los efectos que tendría el mismo y dar mi opinión sobre los cambios que habría que hacerle.

2.8 Como un autor de un comentario, quiero indicar en todos los comentarios que realizo, mi valoración (a favor, en contra o neutral) sobre lo que estoy comentando para que el sistema tome en cuenta mi rechazo o adhesión a las ideas que se están debatiendo y se pueda visualizar rápidamente el grado de consenso de cada una.

2.9 Como un usuario registrado, quiero valorar positiva o negativamente cada comentario para premiar los comentarios claros y con buenos argumentos y penalizar los que no aportan nada al debate.

2.12 Como un usuario registrado, quiero poder realizar observaciones a los comentarios para intercambiar ideas con el autor del mismo, mencionar desacuerdos puntuales o cualquier otra opinión respecto del comentario original que quiera compartir.

2.13 Como un autor de un comentario, quiero poder encontrar fácilmente los comentarios que yo realicé y editarlos para mejorarlos, incluir observaciones de otros usuarios, hacer aclaraciones, etc.

4.5 Como un usuario registrado, quiero agregar un artículo o párrafo nuevo (insertado en cualquier lugar o al final) para mejorar la propuesta del proyecto de ley.

4.6 Como un autor de un artículo o párrafo, quiero incluir un comentario que explique el cambio propuesto para fundamentarlo.

4.8 Como un usuario registrado, quiero que el sistema me permita elegir dos versiones del mismo artículo o párrafo y me muestre las diferencias resaltadas para visualizar fácilmente los cambios propuestos.

Nsesa Toolkit

Nsesa Toolkit es una aplicación web con cliente rico, desarrollada en GWT + Java. Tiene 2 componentes principales que se comunican entre sí por SOAP. Del lado del front-end

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está la lógica del manejo del documento (/editor en el gráfico) y del lado del backend está la lógica que permite acceder a la base de datos (/services).

El proyecto Nsesa Toolkit, contempla tres módulos complementarios:

• Drafter: diseñado como un asistente para escribir un documento desde cero, según las reglas y restricciones que surgen del esquema Akoma Ntoso con el que se esté trabajando.

• Markup: diseñado para hacer el marcado de un texto plano, con los elementos que existen en el esquema Akoma Ntoso.

• Amendment: diseñado para proponer enmiendas o cambios a un documento ya escrito y marcado con el estándar Akoma Ntoso.

Los primeros dos módulos están muy poco desarrollados en la versión actual de Nsesa Toolkit y no se tomaron en cuenta para el desarrollo del prototipo.

Al utilizar el módulo Amendment, los documentos se muestran en el navegador de un modo

similar al de un procesador de textos, como puede verse en la Figura 3.9. Sin embargo, al ser una herramienta diseñada para proponer enmiendas, no permite editar directamente el texto.

Para proponer cambios, el usuario debe posicionar el puntero del mouse en un elemento del texto74 y elegir una de las acciones que se muestran en la. Al hacer clic en

“Cambiar” (Figura 3.9) se abre un cuadro de diálogo como el que se ve en la Figura 3.10, en la que, a modo de ejemplo, se está agregando un párrafo al final del texto del artículo 1°.

El resultado de esta acción puede verse en la Figura 3.11. El texto original se muestra junto con el de la enmienda propuesta, en la que las diferencias entre los dos textos aparecen resaltadas.

De un modo similar, un usuario puede proponer eliminar o insertar una nueva sección cuyo tipo (párrafo, artículo, inciso, capítulo, título, etc) depende de la posición y la estructura del documento Akoma Ntoso.

74

Los elementos están definidos en el estandar Akoma Ntoso

Página 89

Figura 3.9: Visualización de un documento estructurado en Akoma Ntoso utilizando el módulo

Amendment

(Nota: La ley 20.820 es una ley chilena y se utilizó como ejemplo porque la Biblioteca del

Congreso Nacional de Chile75

cuenta con las versiones en Akoma Ntoso de una buena parte

de la legislación chilena)

Figura 3.10: Cuadro de diálogo en el que el usuario propone los cambios en el texto del artículo.

75

http://www.bcn.cl/

Página 90

Estas dos acciones abren un cuadro de diálogo muy similar al que se muestra en la

Figura 3.10, con la diferencia de que, en el caso de la inserción de un nuevo elemento, no existe texto original y, en el caso de eliminar un elemento, no existe un texto propuesto.

En todas estas acciones se puede agregar un comentario que justifica la propuesta accediendo a la pestaña “Meta”, llamada así porque esta información se almacena como un metadato del cambio propuesto.

Figura 3.11: Visualización de una enmienda, donde se resalta en negrita el texto insertado.

Implementación de funcionalidades nuevas

Si bien Nsesa Toolkit está diseñado para funcionar en distintos idiomas y agregar el idioma español fue muy sencillo, fue necesario internacionalizar gran parte de la interfaz de usuario, que estaba escrita directamente en inglés.

Para implementar el resto de las historias de usuario seleccionadas para formar parte del prototipo, se desarrolló una pantalla nueva a la que se accede desde la opción “Debatir

en el menú de acciones de la enmienda. Este menú puede verse en la Figura 3.12.

Página 91

Figura 3.12: Desde el menú de acciones de la enmienda se accede al debate alrededor de la misma

Al hacer clic en “Debatir” se abre el cuadro de diálogo que se muestra en la Figura

3.13. En este, puede verse el nuevo texto propuesto en la parte superior, los comentarios que se han realizado en la parte izquierda y el formulario para dejar nuevos comentarios a la derecha.

Figura 3.13: Pantalla en la que se debate la propuesta de cambio del artículo o párrafo

(Nota: Los comentarios fueron extraídos del debate parlamentario de la ley 20.820 que

puede consultarse en el sitio de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile)

Los comentarios pueden ser en apoyo o en rechazo del cambio propuesto y los mismos se agrupan según esa opción en las dos pestañas que pueden verse en la sección

izquierda de la Figura 3.13.

Página 92

Los usuarios pueden a su vez valorar positiva o negativamente cada comentario realizado por otros usuarios, de lo que resulta un puntaje para cada comentario. Los comentarios con mayor puntaje se muestran primero.

Los usuarios, además, pueden opinar sobre cada comentario haciendo clic en el link “Deja tu opinión sobre este artículo”. De este modo, se ordena el intercambio alrededor de los argumentos a favor y en contra.

El autor del comentario puede editarlo, e incluso modificar su valoración del cambio propuesto para reflejar cambios de opinión que surgen del debate con otros usuarios.

Diagrama de Clases

Para finalizar, se presentan algunos diagramas de clase que incluyen las principales clases involucradas en la implementación de las funcionalidades descriptas en la sección anterior.

No se pretende aquí realizar una documentación del diseño de clases de Nsesa Toolkit, no sólo por su complejidad (tiene más de 2000 clases), sino también porque es un proyecto que al estar en la versión 0.1 su diseño todavía no es del todo estable.

Figura 3.14: Diagrama de las clases involucradas al evento de acceder al debate de una propuesta

(Nota: La etiqueta <<implementa>> se refiere sólo al método onEvent)

Página 93

Por el contrario, se seleccionan algunas de las clases clave con las que se trabajó en la implementación, con el objetivo de que sirvan de punto de partida para quien quiera modificar el prototipo desarrollado.

En la Figura 3.14 se muestran las clases involucradas en la respuesta al evento de

hacer clic en la opción “Debatir” del menú de acciones visto en la Figura 3.12. Las clases coloreadas en celeste son las que se crearon para ejecutar la acción de abrir el cuadro de

diálogo de la Figura 3.13.

Las clases que intervienen en la visualización de la información del debate alrededor

de la enmienda propuesta, se encuentran en el diagrama de clase de Figura 3.15.

Por último, en la Figura 3.16 se incluyen, a modo de ejemplo, las clases que intervienen al realizarse un comentario nuevo o editarse un comentario ya existente.

Figura 3.15: Diagrama de las clases que implementan el cuadro de diálogo de debate de propuestas

Página 94

Figura 3.16: Diagrama de las principales clases relacionadas al evento de guardar un comentario.

(Nota: La etiqueta <<implementa>> se refiere sólo al método onEvent)

Página 95

Validación de la propuesta desarrollada

Una vez finalizado el desarrollo de la propuesta, se solicitó la colaboración de algunas personas que trabajan en áreas de Gobierno Abierto y Participación Ciudadana para recibir sus opiniones y poder validar la misma.

Para ello, se compartieron los diseños de las pantallas utilizando una cuenta gratuita del sitio InVision76 y se solicitó que evaluaran la propuesta. No se les entregaron mayores explicaciones sobre lo que verían en los diseños con el propósito de verificar si el mismo era comprensible o si, por el contrario, era necesario refinarlo.

A continuación, se incluyen en forma textual las repuestas que llegaron.

Respuesta del Lic. Gabriel Bulgach, coordinador de la iniciativa Diálogos en el

Senado, a cargo de la Dirección General de Relaciones Institucionales del Senado de la

Nación.

El ciclo "Diálogos en el Senado", se enmarca dentro de un conjunto de actividades

destinadas a establecer puentes y multiplicar el contacto y el conocimiento entre el ámbito

del Senado de la Nación y la sociedad civil.

“Primeramente, comentar que la plataforma se presenta muy amigable y

clara en el sentido que para un usuario cualquiera las diferentes opciones de

búsqueda de proyectos se realizan de una manera ágil y sencilla.

Respecto del proceso de construcción de los documentos y en línea con la

modalidad actual de plantear política pública, resulta muy interesante que el

usuario interesado se encuentre con una descripción del problema, un análisis de

las causas del mismo y las soluciones que se están proponiendo. Justamente este es

el aspecto central de una propuesta participativa: la ‘lucha’ entre diversos actores

por lograr definir una situación como ‘problema’, ingresarla en la agenda política y

que su tratamiento derive en alguna respuesta desde el Estado.

La posibilidad de incorporar en la discusión conjunta ‘documentación

relevante’ y que ésta sea accesible a todos los partícipes, permite poner sobre la

mesa toda la información utilizada por los distintos actores (en el supuesto que

todos fundamenten sus posiciones en base a documentos accesibles), lo que

colabora en la democratización del intercambio al contar todos con acceso a la

misma información o ser refutadas posiciones que no se encuentren fundadas. Este

aspecto se ve reforzado por la modalidad propuesta para incorporar nueva

documentación, en donde observamos que la subida de un documento tiene que

referenciarse a la descripción del problema, o al análisis de causas o a la propuesta

de soluciones.

76

http://www.invisionapp.com/

Página 96

Del mismo modo, la alternativa de la aplicación de filtros colabora en la

búsqueda específica de un usuario en relación a sus propios intereses.

Del portal tal como lo han compartido conmigo, quedan las dudas acerca

de cómo procede el registro del usuario, si éste es abierto, si alguien tiene que dar

la autorización y, en ese caso, cómo es el procedimiento para que esto ocurra. A los

efectos concretos, habría que considerar quiénes serían autorizados para su

participación y los criterios con que éstos serán seleccionados.

Pero en todo caso, este aspecto, ni el cambio cultural que implicaría, no

parece minimizar la excelente posibilidad de contar con una herramienta que

promueva la construcción participada de legislación.”

Respuesta de Sabrina Diaz Rato, Presidenta Fundación PuntoGov ("TIC para el

Cambio Social", http://fundacionpuntogov.org/).

La Fundación PuntoGov es un agente de acción en el ámbito de las TIC para la

elaboración de políticas públicas que respondan a las necesidades sociales, políticas,

económicas y culturales.

Se trata de una entidad no gubernamental que tiene por objeto social contribuir con

el desarrollo digital y tecnológico del Estado y la sociedad a través de la articulación de

acciones entre el sector público, privado y académico en materia de Tecnologías de la

Información y la Comunicación para la resolución de problemas de desarrollo humano y

social.

“Considero muy interesante esta plataforma de elaboración abierta y

colaborativa de leyes. En mi opinión, es sumamente relevante y necesaria la

creación de un espacio en la web que logre albergar de manera sencilla, amigable

y con sentido democrático el debate y las propuestas que surgen de la ciudadanía,

en un marco de pluralidad y diversidad.

Como fortaleza destaco la sencillez de la visualización de la jerarquía de los

temas de mayor interés o relevancia (nube de tags) así como las instancias de

opinión e interacción de los usuarios (edición de comentarios a enmiendas). Otro

aspecto positivo a subrayar es la contribución de la plataforma a la construcción

colaborativa y amplia de la definición de los problemas a debatir. Este aspecto

representado en el modo en que se ordenan los comentarios, hace a la mejora de

elaboración de las leyes y consolida la cultura participativa ya presente en la

sociedad.

Como debilidad, considero oportuno trabajar el aspecto de la identidad

digital de los usuarios, con criterio de rigurosidad máxima a fin de asegurar que

quienes votan, comentan, opinan y participan en las propuestas son individuos

identificables y no agrupaciones o corporaciones. Hay que tener en cuenta que el

anonimato en la web puede resultar una puerta de ingreso a prácticas de boicoteo

político por fuerzas contrarias y opositoras a una ley. Al resguardar este aspecto, se

logra constituir una plataforma de debate en la web con alta legitimidad y se

Página 97

promueve una cultura cívica digital en la ciudadanía sustentada en el compromiso

y la responsabilidad.”

Página 98

Capítulo 4

Conclusiones y trabajos futuros

En el desarrollo de este trabajo se intentó responder a la pregunta ¿qué funcionalidades debe tener un sistema de elaboración de proyectos de ley en forma colaborativa, para que facilite la participación efectiva de los ciudadanos en el proceso de elaboración de leyes en el contexto argentino?

Para ello, en primer lugar, se buscaron definiciones sobre algunos conceptos que era necesario tener claros durante la etapa de investigación. Luego, se analizaron datos de Naciones Unidas sobre el uso de las TIC en los parlamentos nacionales, haciendo foco en su uso para la comunicación con los ciudadanos y para brindarles acceso a los datos producidos en el proceso legislativo.

A continuación, se investigó sobre qué está haciendo la ciudadanía con los datos y los canales de comunicación que ponen a disposición los parlamentos. Se mostraron diversos casos de distintos países que dan una idea del dinamismo y la amplitud de iniciativas que están surgiendo en el momento actual, destacándose algunos ejemplos de cooperación internacional e intentos de estandarización por parte de las organizaciones civiles.

Teniendo presente todo lo aprendido durante la investigación, se realizó una propuesta utilizando Historias de Usuario respecto a cuáles deberían ser las funcionalidades de un sistema de elaboración de proyectos de ley en forma colaborativa, abierta y en línea. Se propusieron también los diseños de las pantallas principales del mismo.

Se seleccionaron algunas Historias de Usuario para desarrollar un prototipo como prueba de concepto de las ideas plasmadas en el diseño de la propuesta.

Por último, se compartieron los diseños y el prototipo a personas vinculadas con el ámbito del Gobierno Abierto y se pudo validar la propuesta desarrollada.

Trabajos futuros:

Durante la investigación y desarrollo de la propuesta se identificaron varios elementos para profundizar en futuros trabajos:

• Investigar en profundidad el estándar Akoma Ntoso y realizar una propuesta de cómo debería adoptarse en el contexto argentino, ya que el mismo, debido a su carácter internacional, permite ajustarse a los diversos usos y tradiciones de la técnica legislativa de cada país. Por ejemplo el elemento “párrafo” en algunos países es un contenedor de elementos “artículo”, mientras que en otros lugares, el mismo sólo puede estar contenido dentro de un elemento “artículo”.

Página 99

• En base a lo anterior, proponer cómo utilizar los elementos definidos en Akoma Ntoso para almacenar el debate de los ciudadanos en este estándar.

• Estudiar la especificación Popolo y proponer cómo publicar los datos del sistema propuesto como Datos Abiertos. Esto incluiría realizar una propuesta para completar la especificación Popolo con las entidades no contempladas en el mismo y diseñar una API y una estructura de datos que cumpla con las características que se esperan de los datos abiertos de gobierno.

• Proponer el diseño de una arquitectura de micro-servicios, que incluya una API documentada, que siga la especificación Popolo para la comunicación entre los distintos módulos.

• Investigar sobre esquemas de reputación, gamificación y otros métodos para mantener involucrados a los usuarios (community engagement).

• Investigar sobre usabilidad y proponer mejoras a la interfaz de usuario, teniendo presente que el sistema debe ser inclusivo.

• Investigar sobre técnicas de moderación automática y moderación social y desarrollar una propuesta para el sistema propuesto en este trabajo.

• Proponer un sistema de identificación de usuarios que contemple aspectos de seguridad informática y validación de cuentas de usuario.

• Durante el relevamiento se mencionó que distintas oficinas especializadas del Congreso de la Nación generan informes y documentación que dan soporte al trabajo de los parlamentarios, pero que si bien es información pública, los ciudadanos pueden acceder a la misma a través de publicaciones. Es de interés analizar cómo podrían utilizarse las TIC para digitalizar esta información de modo de facilitar su búsqueda y acceso a la misma.

Página 100

Anexo: Código fuente y ejecución

El código fuente del prototipo desarrollado está disponible en los siguientes repositorios:

https://bitbucket.org/che_gimeno/nsesa-editor

https://bitbucket.org/che_gimeno/nsesa-editor-an

https://bitbucket.org/che_gimeno/nsesa-server-api

https://bitbucket.org/che_gimeno/nsesa-server-impl

https://bitbucket.org/che_gimeno/nsesa-diff

Se puede acceder al código fuente original de Nsesa Toolkit, que fue utilizado como base del desarrollo del prototipo, en los siguientes repositorios:

https://github.com/e-parliament/nsesa-editor-an

https://github.com/e-parliament/nsesa-editor

https://github.com/e-parliament/nsesa-server-impl

https://github.com/e-parliament/nsesa-server-api

https://bitbucket.org/pluppens/nsesa-diff

Para levantar la aplicación web se debe hacer un check out (usando git clone) y un build de cada módulo (usando mvn install), en el siguiente orden:

• nsesa-diff

• nsesa-server-api

• nsesa-server-impl

• nsesa-editor

• nsesa-editor-an Ejemplo:

> git clone https://bitbucket.org/pluppens/nsesa-diff.git

> cd nsesa-diff

> mvn install

Cuando finalice este proceso, se habrán generado dos archivos .war en las carpetas nsesa-editor-an/target (editor.war) y nsesa-server-impl/target (services.war). Copiarlos a la carpeta de webapps de un servidor tomcat y levantar una instancia.

Página 101

Referencias

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