Alvarez Silvia. El Proceso de Descentralización en AL y Ecuador

8/18/2019 Alvarez Silvia. El Proceso de Descentralización en AL y Ecuador

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Instituto de Pensamiento Político de MPAIS

Documento de análisis político

“El proceso de descentralización en América Latina y

Ecuador"

1 Introducción

La descentralización es un proceso que actualmente se ha convertido enun campo de disputa política en el Ecuador de la Revolución Ciudadana,

un conflicto que acontece en el marco de un proceso de transformacióndonde se atacan diversos intereses. En este sentido, se observaactualmente la confrontación entre dos modelos de descentralización, laautonomía a la carta de Guayaquil y el modelo más incluyente delgobierno de la Revolución Ciudadana.

Este último ha sido concebido como un elemento fundamental dentro deun proyecto de transformación democrática que requiere de un Estadocapaz de regular, controlar y planificar. Así, el modelo dedescentralización está intrínsecamente vinculado a la necesidad derecuperar las capacidades del Estado y a los cambios acontecidos en la

redefinición de la planificación estatal.En base a estas consideraciones, el objetivo del documento consiste enanalizar la situación actual respecto a la descentralización en el Ecuadore indagar acerca de su sentido político. Para ello, el documento se divideen dos partes: la primera, se concentra en la redefinición estatal de laplanificación tanto en América Latina como en el Ecuador; mientras quela segunda analiza las diferentes fases de la descentralización en elcontinente, su enfoque teórico y la situación en el Ecuador.

2 Redefinición de la Planif icación Estatal

La discusión sobre la planificación territorial, vinculada con ladescentralización, se enmarca en el contexto más amplio de redefiniciónde la planificación estatal. Luego del desmantelamiento de lascapacidades de planificación nacional del Estado central ocurridodurante la implementación del modelo neoliberal, la necesidad derecuperar esas capacidades ha sido un objetivo fundamental del nuevoproceso político emprendido por la Revolución Ciudadana.

La redefinición de la planificación estatal alude a la superación delsupuesto abandono de la planificación en la época neoliberal. Sin

embargo es necesario precisar que los planteamientos neoliberales másque abandonar la planificación determinaron sus funciones y alcances y


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con ello debilitaron al Estado central. Frente a esto el correlato fue laplanificación en torno al desarrollo local desde instancias no estatales.

A Característ icas de la Planif icación en América Latina

En América Latina las dinámicas de la planificación estatal tienen susorígenes durante los gobiernos desarrollistas, en las décadas de los 50 y70. El esquema de esta planificación se caracterizaba por distinguir elsujeto de la planificación y el objeto de la intervención; esta versióntradicional de la planificación era catalogada como normativa, restringidaa los actores gubernamentales y formalista. Esta planificación estabavinculada a organismos especializados del Estado central y buscabadirigir procesos de carácter nacional sobre los conocimientos técnicos,además se caracterizaba por un alto grado de intervencionismo

económico vinculado al desarrollo.

En el orden neoliberal, las críticas a este tipo de planificación sedesarrollaron alrededor de dos enfoques o escuelas de planificación. LaPlanificación Estratégica Situacional que se deriva tanto de lamultiplicidad de actores del proceso como del entorno en el que se tomanlas decisiones; es decir pone énfasis en la “planificación política” eincluye un enfoque participativo. Mientras que la Planificación Estratégicao Prospectiva tiene su origen tanto en la administración del desarrollo,como en las escuelas de negocios. En relación a esta última, Luis Lira(2006) señala que proviene principalmente del mundo privado. Esta

tendencia es la que logra imponerse en la época neoliberal deteriorando yprivatizando los componentes políticos y sociales de la formulaciónoriginal de la planificación estratégica. De ahí que el ideario neoliberaltermine privilegiando el enfoque empresarial en los procesos deplanificación local y desmantelando las capacidades de planificación enel Estado Central, así el Estado termina siendo garante de este orden

jurídico e institucional.

Durante la última década, la configuración política en América Latina y elascenso de gobiernos progresistas ha replanteado las tendencias deplanificación anteriores, debido a la necesidad de reinsertar en la

estrategia de desarrollo el enfoque general de la planificación“tradicional” o “normativa”. Este replanteamiento apela a latransformación del modelo económico, redefine el rol del Estado y laplanificación estatal. Para ello, propone el rediseño institucional y lanecesidad de contar con organismos especializados de planificación quedefinan estrategias de carácter nacional dirigidas a ordenar la dinámicaeconómica, social y política en acuerdo con las necesidades dedesarrollo.


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Característ icas de la planif icación estatal en América Latina

Fuente: Lira, Luis (2006)Elaboración: Senplades

De este modo las características de la planificación estatal en AméricaLatina han ido modificándose de acuerdo al modelo de Estado y almodelo económico implementado en la región. Conviene entoncesprestar atención al rol del Estado y a los procesos de planificación paradesentrañar los clivajes del proceso político de la descentralización en elEcuador.

B Planif icación para el Buen Vivir

En el caso ecuatoriano el retorno a la planificación está anclado a lasestrategias nacionales de desarrollo, como el Plan Nacional para el BuenVivir. Éste se inscribe en un marco de reformas estructurales que buscana) la instauración de un Estado constitucional de derechos y justicia; b)una profunda transformación institucional; c) la configuración de unsistema económico social y solidario; d) la estructuración de unaorganización territorial que procura eliminar las asimetrías locales; y e) larecuperación de la noción de soberanía popular, económica y territorial(Plan Nacional del Buen Vivir 2009 -2013). Las transformaciones en elmodelo de Estado y en el modelo económico requieren de un modelo degestión con mayor presencia en las áreas históricamente no integradas ala influencia estatal, con la finalidad de disminuir inequidades sociales,garantizar derechos y mejorar los servicios públicos.

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Planif icación para el Buen Vivir

Elaboración: Senplades

La planificación actual en el Ecuador ha replanteado las tendenciasanteriores debido a la necesidad de reinsertar en la estrategia de

desarrollo, el enfoque de la planificación tradicional. Es decir, lasestrategias de carácter nacional dirigidas a ordenar la dinámicaeconómica, social y política de acuerdo con las necesidades deldesarrollo nacional. El resultado de este nuevo enfoque es el PlanNacional del Buen vivir.

A partir de este enfoque se pretende superar las formas privatizadas deplanificación que fueron hegemónicas durante la etapa neoliberal; esdecir superar el traslado de los métodos y técnicas de planificaciónempresarial que estaban enquistadas en la planificación gubernamental.Así, la planificación para el Buen Vivir está atada a una estrategia

nacional (transformación del modelo de Estado y del modelo económico)que alude a la necesidad de llevar adelante un cambio en el rol del

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Estado cuyas funciones además de la provisión de bienes y servicios seande carácter redistributivo. De este modo, la planificación y ladescentralización se encuentran vinculadas con la consolidación de la

estrategia de desarrollo endógeno destinada a la modificación del“modelo de acumulación y (re)distribución”

3 La descentral ización en América Latina y Ecuador

A Las fases de la descentral ización en América Latina y

Ecuador y sus enfoques teóricos

Los procesos de descentralización aplicados en América Latina tienenuna larga historia. Siguiendo a Finot (2003: 9) se pueden identificar tresetapas. La primera estaba articulada a las necesidades del control

territorial de los Estados, vinculada a políticas de planificación y ligada alos gobiernos dictatoriales. La segunda estuvo marcada por la transicióndemocrática y el ajuste estructural incluyendo procesos de participacióndemocrática y gestión de servicios sociales bajo la responsabilidad de losgobiernos subnacionales. La tercera etapa redefine a la descentralizaciónen un marco de promoción del desarrollo económico local con la finalidadde responder a los procesos de concentración económica de los paíseslatinoamericanos.

Esta periodización de carácter descriptivo, puede complementarse con lapropuesta de Carrión, Dammert y Villonga (2008: 11-13) en la que se

distingue un tipo de reformas de descentralización de “primerageneración” y otras actuales denominadas de “segunda generación”. Elprimer tipo de reforma responde a una visión clásica de ladescentralización, que en cierto modo podría englobar a las dos primerasetapas señaladas por Finot (2003). Este primer tipo de reforma secaracteriza por el predominio de la transferencia de competencias y elprivilegio del nivel de gobierno municipal, visto este como un espacioopuesto al Estado central, circunscrito al ámbito de la función ejecutivaexclusivamente y que no se inserta en un proceso de transformación másamplio de la estructura del aparato estatal. Este enfoque de ladescentralización colocaba los términos del debate en torno a la

consecución de autonomía política, económica y administrativa de losgobiernos subnacionales.

La tendencia de “segunda generación” incorpora en el debate de ladescentralización tres nuevos elementos: a) la dimensión internacionalrelacionada con el fenómeno de la globalización que reconfigura lasrelaciones en las que se ubican lo local y lo nacional; b) la necesidad deentender la descentralización como un proceso que implica un rediseñode la estructura estatal y no solo un proceso de transferencia decompetencias o mejoramiento de la representación política y, c) lacuestión de la plurinacionalidad y las consideraciones que de ella se

derivan (Carrión, Dammert y Villonga 2008: 13).


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Este cambio de perspectiva permite identificar diferentes modos deconcebir e implementar la descentralización para el caso ecuatoriano.

Carrión (2007: 212-213) habla de tres etapas de ensayosdescentralizadores identificables en los últimos quince años. Una primera“fase de antecedentes” que corresponde al contexto abierto con laConstitución de 1978 que deja sentadas las bases para una autonomíafuncional de ciertas instituciones (Banco Central, Casa de la Cultura, etc.)y otra territorial que establece las condiciones para que los gobiernoslocales mantengan autonomía política, financiera y administrativa. Luegotendría lugar una “fase municipalista” en la que predomina la necesidadde concentrar el proceso en torno a los municipios como la instancia máscercana al ciudadano. Finalmente, habría una tercera etapa que recuperala importancia de agregaciones territoriales más amplias para una

adecuada gestión de la descentralización; es decir, una reconsideraciónsobre la importancia de los niveles intermedios de gobierno. Por elloCarrión la denomina como “fase del gobierno intermedio”.

Las fases descritas por Carrión (2007) pueden equipararse con lasetapas propuestas por Finot (2003). Aunque los criterios de periodizacióndifieren, es indudable que esta coincidencia expresa transformaciones enel orden político y el sistema económico que llevan tanto a cambiar lasnociones sobre la descentralización (Carrión, 2007; Carrión, Villaronga, &Dammert, 2008) como las modificaciones en su carácter funcional (Finot,2003).

Siguiendo las líneas generales del proceso que llevó a la actualconfiguración de la perspectiva sobre descentralización se puede afirmarque se busca superar las fases iniciales caracterizadas por el controlterritorial del Estado central y, posteriormente, por un alto grado demunicipalismo y un sustancial énfasis en la transferencia decompetencias y descentralización de los mecanismos de representaciónpolítica. Es indispensable tener en consideración el contexto mundial, conun proceso de globalización que tiene una velocidad cada vez másimportante desde los años setenta y que conduce a la configuración deun mundo multipolar determinado por la emergencia de nuevos centros

de acumulación capitalista mundial y una recomposición de toda suestructura territorial. Así el modelo actual de descentralización se soportaen las necesidades de una transformación capaz de llevar a cabo unaruptura con el modelo anterior y recuperar las capacidades de control ygestión social del Estado.

En el Ecuador este modelo tiene como ejes articuladores tanto lanecesidad de considerar a la descentralización como parte de un procesode transformación global de la estructura institucional del Estado, como ala perspectiva de fortalecimiento del nivel intermedio de gobierno como elmecanismo idóneo para ejecutar esa reforma institucional.


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Desde esta perspectiva, el principal desafío de la descentralización escontribuir a la eliminación de las disparidades regionales. En este sentido,el desarrollo local es visto como una estrategia para enfrentar un

problema de múltiples dimensiones: combatir las desigualdades, ladistribución y redistribución territorial, el desarrollo de fuerzas productivasen distintos territorios, los ritmos interregionales de acumulación, lascondiciones para satisfacer las necesidades básicas de la población endistintas partes del territorio (Larrea, 2012:106).


En definitiva, si las políticas de descentralización no son acompañadas depolíticas dirigidas a la modificación de la estructura territorial deacumulación de capital que, entre otras cosas, democraticen el acceso amedios de producción y redistribuyan significativamente el ingreso, elpredominio del carácter “operativo” de la descentralización resultainevitable. Sin este soporte es muy difícil esperar notables resultados enel cambio de las estructuras de poder que tienen como fundamento

justamente esa estructura de acumulación. Por lo tanto, el perfil que eneste momento presenta el proceso de descentralización, centrado en la

transferencia de competencias y en los niveles provincial municipal yparroquial rural, es considerado como un momento de transición haciauna descentralización de mayor alcance, cuyo indicador más significativotiene que ver con la constitución efectiva de niveles de gobierno.

Esto significa, de otro lado, tener en consideración que el fuerte enfoqueadministrativo actual y el énfasis en la “descentralización operativa”,tiene lugar en un proceso de reforma institucional del Estado que abre laposibilidad para que desde lo administrativo se logre incidir políticamenteen la modificación de ciertos ámbitos de las condiciones estructurales.Todo lo cual puede ser descrito como un proceso que conducirá de las

reformas de “primera generación” a una etapa posterior que implemente

E J E S

Es una de lasestrategias para latransformación de la

estructura institucionaldel Estado.

Recuperación de lascapacidades deplanificación, control ygestión del Estado.

Fortalecimiento del nivelintermedio de gobierno.

D E S A F Í O

Superar fases inicialesde la descentralización :

- Control del EstadoCentral.

- Alto grado demunicipalismo.

- Énfasis en latransferencia decompetencias.

F I N Contribuir a la

eliminación dedisparidades regionales.

Garantizar la distribución

y redistribuciónterritorial.

Impulsar el desarrollo defuerzas productivas endistintos territorios.

Satisfacer lasnecesidades básicas dela población desdecualquier parte delterritorio.


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reformas de “segunda generación”.Fases de la descentral ización en América Latina y Ecuador

LATINOAMÉRICA ECUADOR

FASE I

a) Ligada alcontroldictatorial

b) Necesidadde controlterritorialde losEstados.

c) Vinculacióna la políticadeplanificación.

Reforma de

primera

generación

a) Debatealrededor de laautonomíapolítica,económica yadministrativa.

b) Predominio detransferencias.

c) Privilegio delnivel municipal.

d) Espacio opuestoal central,circunscrito a lafunciónejecutiva delEstado.

Fase de

antecedentes a) Autonomía

funcional deciertasinstituciones.

b) Autonomíaterritorial

FASE I I

a) Transición

democrática y ajusteestructural

b) Procesos de

participacióndemocrática.

c) Gobiernossub-nacionalesresponsables de lagestión deservicios

sociales.

Fase Municipal ista

a) Concentracióndel proceso dedescentralización en torno alos municipios.

FASE I I I 1. Procesos de

concentracióneconómicaen lospaíses deAL

2. Promoción

del

Reforma de

segunda

generación a) Dimensión

internacional,reconfiguraciónde lo local y lonacional.

b) Rediseño de la

estructura

Fase del gobierno

intermedio a) Agregaciones

territorialesmás amplias.

b) Reconsideración de otrosniveles degobierno.


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desarrollo. estatalc) Plurinacionalida

d

Ivan Finot (2003) Carrión, Dammetr,Villonga (2008)

Carrión (2007)

Transformaciones en el orden pol ít ico y económico inciden

de las nociones de la descentral ización


B La situación actual del proceso de descentralización en

Ecuador

Bajo este contexto, se han producido varios cambios en el modelo dedescentralización de los años noventa y se ha desarrollado un importantecuerpo legislativo que establece modificaciones en el ordenamientoterritorial del Estado y en el proceso de transferencias de competencias ytransferencias fiscales hacia los gobiernos autónomos descentralizados.

De este modo, la Constitución aprobada en el año 2008 define al Estadoecuatoriano como un «Estado constitucional de derechos y justicia, social,democrático, soberano, independiente, unitario, intercultural,plurinacional y laico. Se organiza en forma de república y se gobierna de

manera descentralizada» (art. 1 Constitución).

El Plan Nacional de Desarrollo establece como uno de sus objetivos laconstrucción de un Estado democrático para el Buen Vivir que a más derecuperar y fortalecer las capacidades de planificación, regulación,control y redistribución del Estado, también apuesta, como uno de suspilares fundamentales, por la consolidación de un Estado policéntrico quesupere las diferencias y desigualdades en el territorio ecuatoriano.

En esa dirección, el Objetivo 1 del Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV)2013-2017 establece como una de sus políticas fortalecer la articulación

entre los procesos de desconcentración y descentralización del Estado,en el marco de la corresponsabilidad entre el Estado central, losgobiernos autónomos descentralizados y la ciudadanía. En este contexto,la estrategia del PNBV busca superar la falta de institucionalidad yrectoría en el proceso de descentralización de los años noventa y eliminarla dispersión normativa que provocaba traslapes de competencias,estableciendo un nuevo proceso de descentralización obligatorio yprogresivo hacia los gobiernos autónomos descentralizados.

El Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía yDescentralización (COOTAD) (Asamblea Nacional 2010), al momento de

determinar las finalidades de la descentralización dispone: “A través de la


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descentralización se impulsará el desarrollo equitativo, solidario yequilibrado en todo el territorio nacional, a fin de garantizar la realizacióndel buen vivir y la equidad interterritorial, y niveles de calidad de vida

similares en todos los sectores de la población, mediante elfortalecimiento de los gobiernos autónomos descentralizados y elejercicio de los derechos de participación, acercando la administración ala ciudadanía” (art. 106 del COOTAD).

En lo fundamental, el COOTAD define el sistema nacional decompetencias y sus componentes principales, fija sus principios yfinalidades, y desarrolla la integración y facultades del Consejo Nacionalde Competencias, ente encargado de organizar e implementar el procesode descentralización.

De esta forma se establece una asignación de responsabilidades yatribuciones por niveles de gobierno a través de una transferenciaobligatoria y progresiva de competencias, la consolidación de cada unode los niveles de gobierno con responsabilidades exclusivas, y ladelimitación del rol y ámbito de acción de cada nivel para evitar laduplicación de funciones.

El nuevo modelo de descentralización se basa en los principios desolidaridad y equidad territorial, lo que convierte a la descentralizaciónfiscal en la piedra angular del proceso, mediante el modelo de equidadterritorial establecido en el COOTAD.

De acuerdo al Plan Nacional de Descentralización 2012-2015 (CNC2012), en este periodo se han transferido y regulado las siguientescompetencias:

• Cooperación internacional, por la que se trasfieren atribuciones atodos los niveles de gobierno para realizar actividades decooperación internacional no reembolsable.

• Riego y drenaje, que faculta a los gobiernos autónomosprovinciales con atribuciones en riego productivo y drenaje.

• Tránsito, transporte y seguridad vial, dirigida a los gobiernos

autónomos municipales y metropolitanos para establecer laorganización en temas de tráfico en las ciudades, transporteurbano y seguridad vial.

• Áridos y pétreos, por la que se transfieren capacidades a losgobiernos autónomos municipales y metropolitanos para laexplotación de materiales áridos y pétreos que se encuentrenen los lechos de los ríos, playas de mar y canteras.

• Gestión ambiental, por la que se transfieren atribuciones a todoslos niveles de gobierno (provincial, municipal, metropolitano yparroquial rural) para la gestión de las actividadesambientales, en el ámbito de su circunscripción territorial.

•

Fomento productivo, por la que se transfieren capacidades para


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el impulso de actividades económicas a los gobiernosautónomos provinciales y a las parroquias rurales.

• Vialidad, que regula la transferencia en el sistema redes de

carretera que cada nivel de gobierno, provincial, municipal,metropolitano y parroquial rural, debe realizar en función de suterritorio.

• Gestión de riesgos: prevención, protección, socorro y control deincendios, por el que se transfieren las entidades de bomberosa los gobiernos autónomos municipales.

4 Conclusiones

Los actuales discursos sobre la reforma del Estado hablan de la

superación de las formas de gestión estatal propias del neoliberalismo,es decir de la superación del Estado reducido a un proveedor de bienes yservicios con un instrumental tecnocrático preocupado en la gestión decalidad. No obstante, es indispensable un balance objetivo dada laprofundidad con la que la gestión privada llegó a convertirse en elreferente de cualquier forma de gestión eficiente.

Es necesario entonces superar la planificación despolitizada y consideraruna reforma política distributiva que cree mecanismos concretos parapasar de la reformulación del orden institucional del Estado en términosde gestión territorial desconcentrada y descentralizada, hacia una

esencial articulación global de la estrategia de intervención que suponevincular la dimensión política y técnica a los objetivos relacionados a ladisminución de la inequidad territorial.

Una característica fundamental del nuevo proceso de la RevoluciónCiudadana ha sido la necesidad de recuperar las capacidades deplanificación nacional tras el debilitamiento del Estado durante la épocaneoliberal. Este modelo supuso el desmantelamiento de las capacidadesde planificación del Estado central implicando no necesariamente unabandono de la planificación sino una redefinición de sus funciones yalcances. Así el Estado se convirtió en garante de un orden jurídico e

institucional completamente supeditado a las necesidades del capital.

La actual discusión sobre descentralización se enmarca en el contextomás amplio de redefinición de la planificación estatal que la región y elpaís experimenta en los últimos años como resultado del cambio políticoacaecido por el ascenso de gobiernos progresistas.

La descentralización no es un proceso aislado, se inscribe en el marcogeneral de la planificación pero además está atado al modelo de Estado yal modelo económico; el nuevo modelo de descentralización en elEcuador está concebido como un mecanismo que contribuye a la

eliminación de las disparidades regionales y logre condiciones para


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satisfacer las necesidades básicas de la población en distintas partes delterritorio.

El nuevo modelo de descentralización supone la superación del modelode autonomías “a la carta”; de ahí que el desafío actual de ladescentralización es arrancar el proceso de la dimensión estrictamenteinstitucional y jurídica para consolidar un proceso que permita promoverel desarrollo equitativo, solidario y sustentable en el territorio. Bajo estaconsideración cabe señalar que es necesario vincular el proceso dedescentralización con el desarrollo socio económico local, lo que sugieremirar el proceso más allá de la transferencia de competencias y buscaruna estrategia que permita consolidar la acción estatal integral (ejecutivo– gobiernos autónomos descentralizados).

El marco legal del nuevo modelo de descentralización se encuentra en laConstitución y en el Código Orgánico de Organización Territorial,Autonomía y Descentralización (COOTAD). Se halla referido ainstrumentos de planificación de carácter general y específico: el PlanNacional del Buen Vivir (PNBV) y el Plan Nacional de Descentralización(PND), actualmente presenta un grado importante de implementaciónverificable en los procesos de transferencia y regulación de competenciasque se han llevado a cabo desde la promulgación del COOTAD. El nuevomodelo evita la descentralización a la carta al establecer criteriosuniformes para el proceso; sin embargo, al vincular el proceso dedescentralización con los procesos de desarrollo local se plantean

importantes dificultades: Debilidad de los ministerios sectoriales almomento de ejercer su rol de rectores; debilidad institucional de losgobiernos autónomos descentralizados; poca capacidad de los gobiernosautónomos descentralizados para generar sus propios recursos; falta dearticulación entre el Sistema Nacional de Competencias y el SistemaNacional de Planificación, entre otros.

La transición de un modelo a otro no es súbita, debe considerarse que laactual descentralización en el Ecuador se delimita a partir de unanecesaria combinación de ésta con dinámicas de centralizacióntradicionales que se tornan ineludibles. Por lo tanto el perfil que en este

momento presenta el proceso de descentralización, centrado en latransferencia y regulación de competencias en los niveles provincial ymunicipal de gobierno, debe procurar un momento de transición hacia unproceso de mayor alcance, cuyo indicador más significativo tiene que vercon la constitución efectiva de los gobiernos autónomos descentralizadoscomo verdaderos niveles de gobierno.

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