SOSTENIBILIDAD DE LA RED DE CARRETERAS DE ALTA CAPACIDAD ESPAÑOLA
Mayo 2018
1. Resumen ejecutivo
España es de los pocos países europeos donde no se aplica el pago por uso de las carreteras de manera generalizada, recayendo en el contribuyente la carga de la financiación y mantenimiento de la red. Nuestra red de carreteras, aunque extensa, precisa todavía de grandes inversiones (estimadas en más de 38.000 millones de euros) tanto para completarla como para modernizarla, adaptarla a los nuevos estándares de calidad, servicio, seguridad y medioambientales y para su mantenimiento.
Nuestro país tiene una red de vías de gran capacidad de 14.130 km donde no se cobra peaje al usuario que genera ineficiencias (modelo no homogéneo a nivel nacional, escaso desarrollo del transporte por ferrocarril…) y que puede y debe ponerse en valor, siguiendo las recomendaciones de las instituciones europeas y aplicando fórmulas de tarificación similares a las que se aplican en países de nuestro entorno.
Una aplicación básica del principio de tarificación, mediante el cobro de unas tarifas “blandas” de 0,0123 €/km para vehículos ligeros y de 0,0574 €/km para vehículos pesados, permitiría garantizar el mantenimiento de la red tarificada, su conservación y mantenimiento durante el periodo de concesión y obtener un beneficio fiscal (en concepto de IVA e Impuesto de sociedades, y en promedio anual) de 651 millones de euros.
Una fórmula intermedia de tarificación, en la que además se pudiera general recursos para la puesta a punto de toda la red de carreteras (5.176 millones de euros), resultaría de unas tarifas de 0,0162 €/km para vehículos ligeros y de 0,0757 €/km para vehículos pesados, que además generaría un retorno fiscal (en promedio anual) de 934 millones de euros.
A su vez, una alternativa de tarificación que maximizaría el valor de la red de alta capacidad, permitiría además un cobro por parte de la administración de un pago por parte del concesionario que alcanzaría los 17.506 millones de euros y produciría un retorno fiscal de 1.923 millones de euros (en promedio anual).
Esta última fórmula de tarificación, podría instrumentarse de distintas maneras en función de la forma que a administración puede cobrar el canon del concesionario, pudiendo ser un pago inicial en el momento de la firma del contrato, pagos periódicos, pagos anuales en función de los ingresos generados o un mix de las anteriores alternativas.
 
Escenario básico
0,0123
0,0574
2.729
651
Escenario intermedio
Sistema de cobro + puesta a cero red tarificada + puesta a cero red secundaria
0,0162
0,0757
3.594
934
Escenario óptimo
Sistema de cobro + puesta a cero red tarificada + puesta a cero red secundaria + pago upfront
0,0300
0,1400
6.603
1.923
2.1 Descripción de la red de alta capacidad
España cuenta con una red de vías de alta capacidad que alcanza los 17.109 km. de los cuales 11.957 km. son de titularidad Estatal, 4.022 km. pertenecen a la red de las comunidades autónomas y 1.150 km. están a cargo de diputaciones y cabildos[footnoteRef:2]. [2: “Catálogo y evolución de la Red de Carreteras”, a 31 de diciembre de 2016. Ministerio de Fomento]
Atendiendo a su forma de financiación y gestión, 3.039 km. son autopistas de peaje, 2.119 km. son autovías en régimen de concesión de peaje en sombra y 11.863 km. están libres del pago de cualquier tipo de peaje o tarifas por sus usuarios siendo su construcción y conservación íntegramente financiadas con cargo a los presupuestos públicos.
En su origen, década de los sesenta, la red de vías de gran capacidad en España comenzó a construirse sobre la base del modelo de concesiones de peaje debido a la escasez de fondos públicos para abordar este tipo de inversiones. Posteriormente, con la entrada en la Unión Europea, el modelo de concesiones de autopistas de peaje fue cayendo en desuso para ir siendo sustituido por la construcción directa por el Estado de autovías libres de peaje, aprovechando que su financiación se realizó, en su mayor parte, con cargo a las ayudas europeas (fondos estructurales y de cohesión). Pese a ello, varias comunidades autónomas siguieron ampliando su red de carreteras mediante concesiones de autopistas de peaje, y el propio Estado volvió a recurrir puntualmente, a principios del siglo XXI al sistema concesional, si bien se siguió optando mayoritariamente por el sistema de autovías libres de peaje.
Tabla 1. Evolución vías de gran capacidad en España
Fuente: Anuario Estadístico de Fomento 2016
Otros países de nuestro entorno como Portugal, Francia o Italia han seguido mantenimiento el criterio inicial de autopistas con pago por el usuario, contando hoy en día con redes de gran capacidad homogéneas y con un buen estado de conservación.
2.2 Necesidades de inversión en la red de alta capacidad
Aunque la red de alta capacidad en España es extensa, no está completada y todavía quedan muchas actuaciones a acometer para vertebrar completamente el territorio nacional y potenciar la movilidad y el desarrollo económico del país.
El informe “Análisis de la inversión en infraestructuras prioritarias en España” elaborado por SENER y SEOPAN en 2017 identifica 171 actuaciones en proyectos prioritarios de carreteras -tanto para completar itinerarios interurbanos como para mejorar la accesibilidad a entornos urbanos- que se encuentran en fase de planificación con una inversión total de 31.882 millones de euros (IVA incluido). Se trata de proyectos de distinta titularidad y con rentabilidades sociales positivas (beneficio social del 174% para el caso de las urbanas y del 138% para las interurbanas[footnoteRef:3]). En el Anexo 1 se detallan las actuaciones de carreteras recogidas en el mencionado informe. [3: Para hallar la rentabilidad económico-social de estas infraestructuras se ha seguido el procedimiento aprobado por la Guía del análisis costes-beneficios de los proyectos de inversión (Comisión Europea, 2008), que establece la relación coste-beneficio confrontando los costes de construcción de infraestructuras , los costes de gestión y los costes totales de mantenimiento con los beneficios previstos: ahorro de tiempo de los usuarios, disposición a apagar y reducción de costes externos de los modos alternativos por trasvases]
Además de estas actuaciones, la red de carreteras necesita inversiones adicionales de ampliaciones de capacidad en determinados tramos, modernización de la red, mejorando la eficiencia del sistema, y tecnificación y adaptación a los nuevos estándares de seguridad, calidad y medio ambiente.
2.3 Estado actual de la red
Recientemente, el informe sobre “Necesidades de Inversión en Conservación” publicado por la Asociación Española de la Carretera (AEC) evidenciaba el deterioro de las carreteras españolas y la urgencia existente en hacer frente a esta situación.
La AEC cifra en 6.617 millones de euros el déficit acumulado en el mantenimiento del conjunto de las infraestructuras viarias del país, lo que supone un incremento del 7% respecto a los datos de 2013 a 2015.
Este déficit se distribuye según la tabla que se presenta a continuación:
Tabla 2. Déficit de conservación de las vías españolas
Déficit acumulado
1.917
35
8
75
2.035
4.300
59
69
154
4.582
Total
6.217
94
77
229
6.617
Fuente: Necesidades de Inversión en Conservación – AEC
Del déficit total acumulado, la AEC estima que el 94 % se debe al deterioro y deficiencias en el firme, y su estado es calificado como “deficiente”.
En el gráfico de evolución siguiente puede observarse el deterioro de los firmes de los últimos años.
Gráfico 1. Índice del estado de los firmes
Fuente: Necesidades de Inversión en Conservación – AEC
Según las estimaciones de la AEC, si este déficit continúa en los próximos años, la red de carreteras entraría en un umbral de conservación calificado de “muy deficiente”, tal y como como se aprecia en el siguiente gráfico.
Gráfico 2. Estimaciones del estado de los firmes
Fuente: Necesidades de Inversión en Conservación – AEC
2.4 Modelo de financiación de la red: Dependencia de los presupuestos públicos
Salvo en el caso de las autopistas de peaje (3.039 km.), la financiación del resto de la red de vías de alta capacidad (13.982 km.) y la totalidad de la red convencional (148.374 km.) recae en los presupuestos de las administraciones públicas; es decir, en el conjunto de los contribuyentes, con independencia de que hagan uso o no de la carretera. Esto implica que las inversiones en nuevas carreteras y el gasto anual en conservación y mantenimiento están supeditados a las dotaciones que cada año se hacen en los presupuestos públicos a estas partidas.
La reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la Unión Europea, la reforma del artículo 135 de la Constitución Española (que establece el principio de estabilidad presupuestaria como guía de actuación de todas las administraciones públicas y otorga prioridad absoluta al pago de los intereses de la deuda), la Ley Orgánica 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (que impone a las Administraciones Públicas el compromiso de mantener un saldo estructural equilibrado y limita la deuda pública al 60% del PIB) condicionan y encorsetan las inversión con cargo a presupuestos públicos. Las restricciones presupuestarias han reducido drásticamente los niveles de inversión pública: más de un 60% en la última década[footnoteRef:4]. [4: MILLANO, HÉCTOR. (18 de octubre de 2017). La inversión pública cae un 60% en la última década. Expansión, p. 33.]
Esta limitación queda de manifiesto en el siguiente gráfico donde se recoge la serie histórica de los presupuestos de las distintas administraciones con competencias en materia de carretera destinados a carreteras tanto de inversión nueva como de conservación y mantenimiento y se evidencia la alarmante caída desde el año 2009 que nos sitúa actualmente en el mínimo de toda la serie histórica.
Gráfico 3. Evolución inversiones en carreteras
Por otra parte, las previsiones de futuro evidencian la continuidad de esta tendencia ya que en la última actualización del Programa de Estabilidad, llevada a cabo para el período 2017-2020, se pretende que las administraciones públicas alcancen posiciones muy cercanas al equilibrio presupuestario. Como muestra el siguiente gráfico, en el año 2020 se prevé que el déficit público sea de un 0.5% del PIB, muy lejos del 11% que se registró en 2009:
Gráfico 4. Proyección del déficit público en España
Fuente: Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. Gráfico: Elaboración propia
Además, tanto la evolución del gasto social (en educación, salud y protección social) en España –que ha crecido en los últimos 10 años en 50.000 millones de euros,- como la realidad de nuestra pirámide demográfica auguran claramente una tendencia de futuro donde el peso del gasto social irá incrementándose en detrimento seguramente de la inversión pública.
Gráfico 5. Evolución gasto 2007-2016 Gráfico 6. Evolución pirámide demográfica
En este contexto, las administraciones públicas españolas tienen muy poco margen para realizar inversiones con cargo a presupuesto. Un incremento significativo del gasto público computable lleva, de forma casi inevitable, a incumplir los objetivos de déficit y deuda pública.
Este escenario coloca a las infraestructuras prioritarias españolas en general, y a nuestra red de carreteras, en particular, en una situación cada vez más insostenible, pues no solo impide acometer nuevas inversiones en infraestructuras viarias, necesarias para la cohesión territorial y el desarrollo económico del país, sino afrontar si quiera el mantenimiento de la red de carreteras existente en condiciones aceptables. España es uno de los países de Europa que mayor gasto debe afrontar, ya que ha basado su política de carreteras de alta ocupación en la construcción de autovías libres de peaje cuyo mantenimiento y conservación no están garantizados.
2.5 Gasto en conservación y mantenimiento
Se estima que en 2016 las administraciones públicas pagaron 644 millones de euros en concepto de pagos de peaje en sombra y disponibilidad[footnoteRef:5]. A esto hay que añadirle los costes de conservación y mantenimiento que anualmente Estado, comunidades autónomas, diputaciones y cabildos dedican a sus carreteras de alta ocupación - que se estima en torno a los 711 millones de euros[footnoteRef:6]-, así como los costes de conservación de la red secundaria. [5: Ver Anexo 2] [6: En consideración a un coste promedio anual de 60.000 euros/km ]
La importancia de la conservación y explotación de cualquier proyecto es fundamental puesto que permite asegurar la calidad del servicio prestado y cumplir con unos estándares adecuados de uso de las infraestructuras.
En el caso de España, en los últimos años, este elemento básico ha ido perdiendo fuerza y la inversión que las administraciones públicas han ido destinando a la conservación y mantenimiento de las carreteras ha ido disminuyendo.
A modo de ejemplo, como se observa en el gráfico que se presenta a continuación, la inversión en conservación y explotación de carreteras contemplada en los Presupuestos Generales del Estado ha sido cada vez menor en los últimos 10 años. En 2017, las inversiones en infraestructuras ascenderán a 7.540 millones de euros, lo que supone un descenso del 20,6% respecto a las presupuestadas en 2016 y el menor importe para esta partida desde 2007.
Gráfico 6. Gasto presupuestado en conservación y explotación de carreteras en los Presupuestos Generales del Estado
Fuente: Presupuestos Generales del Estado. Elaboración propia.
2.6 Próxima terminación de concesiones de peaje explícito
España cuenta en la actualidad con 3.307 kilómetros de carreteras de pago. Sólo en los próximos cuatro años expiran los contratos de tres concesionarias.
· En noviembre de 2018 vence el de la AP-1 Burgos-Armiñón, que está gestionada por la sociedad Europistas.
· En 2019 concluyen la concesión de Aumar, que opera los tramos de la AP-7 entre Tarragona y Valencia y Valencia-Alicante, y la AP-4 Sevilla-Cádiz.
· En agosto de 2021 expira el contrato de Acesa, que incluye cuatro tramos de la AP-7 (La Jonquera-Montmelo, Montmelo-Papiol, Papiol-Tarragona y Papiol-Molins de Rei) y la AP-2 Zaragoza-Mediterráneo.
Hasta 2021, por tanto, vencerán estos tres contratos de concesionarias estatales que gestionan aproximadamente 1.000 km. de autopistas de peaje, lo que representa prácticamente la tercera parte de toda la red.
El coste de explotación y mantenimiento de estas autopistas, de asumirse su gestión directa por el Estado sin ningún tipo de peaje (“levantar barreras”), supondría un mayor gasto público para el Estado que puede estimarse en 150 millones de euros anuales en gastos de conservación y mantenimiento. A este coste, habría que añadir la pérdida del retorno fiscal que el Estado dejaría de recibir (IVA e IBI, fundamentalmente), y que puede estimarse en 200 millones de euros por ejercicio.
2. 7 Ineficiencias del sistema viario español
La decisión de no tarificar la red de carreteras española ha provocado, además de la falta de generación de los recursos necesarios, otras ineficiencias que se arrastran desde hace décadas y que es preciso corregir.
España no tiene un modelo uniforme de financiación y gestión de vías de gran capacidad, lo que provoca con agravios comparativos entre territorios, dado que en unas regiones se paga peaje, y en otras no, sin que exista una razón que lo justifique. Este agravio comparativo también se produce respecto a los vehículos extranjeros que utilizan gratuitamente nuestra red de carretera, mientras que los conductores españoles se ven obligados pagar cuando circulan por las carreteras europeas.
La “gratuidad”, casi generalizada de las carreteras en España produce, además, el efecto de que el transporte de mercancías por carretera tenga un peso excesivo en el reparto modal, y que el transporte de mercancías por ferrocarril apenas se haya desarrollado[footnoteRef:7], lo que puede explicar el excesivo dimensionamiento del sector del transporte por carretera, cuya competitividad es muy inferior a la de los países de nuestro entorno europeo. [7: Según el informe de Supervisión del Mercado de Transporte Ferroviario de Mercancías publicado por la CNMC en el 2017: las toneladas netas por kilómetro desplazadas en tren en España suponen un 4,7% de la actividad; y solo cogiendo las toneladas, ésta cae hasta el 2%, mientras que la media europea de toneladas por kilómetro transportadas es del 18,9%, situándose en el 26,3% en Alemania en el 18,2% en Francia o en el 15% en Italia.]
Fuente: Transporte XXI
A la hora de decidir quién debe soportar el coste de las carreteras, si el usuario, siguiendo el principio europeo, de que “quien usa y contamina, paga”, -implementado mediante algún tipo de tarificación prácticamente en todos los países de nuestro entorno, como Italia, Francia, Portugal o Alemania-, o el conjunto de los contribuyentes, debe atenderse a la solución que resulte más justa y solidaria, especialmente para los contribuyentes de reducido poder adquisitivo que menor uso pueden hacer de las vías de gran capacidad, ya que el pago con cargo a los presupuestos públicos se traduciría en un incremento de impuestos o en la reducción de partidas presupuestarias de otras prioridades de gasto social, como educación, investigación, sanidad o pensiones
La tarificación de las carreteras, modulada adecuadamente, permite la internalización de los costes externos que el transporte genera a la sociedad, incentiva un uso más racional de la carretera (minimizando por ejemplo los viajes en vacío), promueve la renovación de flotas y constituye una herramienta fundamental para gestionar la demanda de tráfico, especialmente en entornos urbanos y en fechas especialmente comprometidas.
2.8 Pago por uso como alternativa extra presupuestaria
El coste de mantenimiento de una red viaria de gran capacidad como la que dispone España es considerable y en él hay que incluir la deuda contraída para su construcción, el coste de su mantenimiento, creciente exponencialmente con el paso del tiempo, y el de los costes externos asociados como son el coste de congestión, de contaminación, etc. El pago de estos costes es asumido por el contribuyente, por vía impositiva y el gasto que supone implica inevitablemente una menor disponibilidad de fondos públicos para otras actividades o fines sociales, al estar dichos fondos limitados por las directrices relativas al mantenimiento de niveles de déficit público razonables.
El pago por uso, ya sea mediante el peaje (tanto tradicional como sus distintas modalidades), es el único mecanismo que permite mantener la actividad inversora sin mermar los fondos públicos. El peaje supone que el que utiliza la infraestructura, la desgasta y provoca costes externos a la sociedad, pague por ello. Se trata además, de un pago proporcional en función de la distancia recorrida y del vehículo utilizado, y universal, ya que se aplica a todos los usuarios, independientemente de su nacionalidad, cosa que no ocurre cuando la carretera la paga el contribuyente español.
Tanto en Europa como en el resto del mundo, el recurso al peaje se ha generalizado y es una tendencia que va en aumento. La situación económica de los últimos años donde la escasez presupuestaria ha sido la nota predominante, ha evidenciado aún más las ventajas de recurrir al peaje y no es de extrañar que países que históricamente no han utilizado el peaje o la tarificación estén en estos momentos cambiando de criterio para mantener la calidad de su red de carreteras. El hecho de que otros países apliquen de manera generalizada el pago por uso, y que no se haga en España, implica que los conductores españoles financian la red de carreteras de aquellos países sin que exista reciprocidad, ya que los extranjeros no pagan por uso en España.
Gráfico 7. Kilómetros de vía con pago por uso para vehículos pesados, como porcentaje del total de la red de autovías, en distintos países europeos
,
que, con la implantación de la Euroviñeta a vehículos pesados en sus más de 15.000 km de vías, recauda 4.500 millones de euros anuales. Portugal, en condiciones muy similares a las españolas, amplió el pago por uso en el Programa de Estabilidad y Crecimiento 2010-2013, donde lo introdujo en las autopistas que, hasta ese momento, eran sin coste para el usuario (SCUT).
3. Modelos de tarificación existentes en Europa
3.1 Normativa Europea sobre Tarificación (Euroviñeta)
3.1.1 Directiva 1999/62/CE de tarificación
La conocida como Directiva Euroviñeta se elaboró para unificar criterios entre los Estados Miembros a la hora de calcular las tarifas o tasas de peaje y evitar la discriminación en su aplicación a determinados usuarios. Aunque por el principio de subsidiaridad, la directiva no obliga a los Estados Miembros a implantar el peaje (simplemente describe la metodología para el cálculo de sus tarifas en caso de aplicar peajes), sí es cierto que la Comisión Europea reconoce que la tarificación es un instrumento eficaz para contrarrestar el déficit de conservación y mantenimiento de las carreteras europeas, y recomienda enérgicamente el uso de las políticas de “quien usa, paga” y “quien contamina, paga”.
La Directiva Euroviñeta se publicó en 1999, y ha sido revisada ya dos veces (en 2006 y 2011), estando de nuevo actualmente en un nuevo proceso de revisión. En cada una de estas revisiones la Comisión Europea ha tratado de ampliar el ámbito de los peajes y generalizar el pago por uso.
La directiva original, Directiva 1999/62/CE, se refiere a los impuestos sobre vehículos, a los peajes y a las tasas por utilización de las infraestructuras. Permite que los Estados Miembros puedan aplicar un peaje o tasa a los vehículos pesados de más de 12t en la Red Transeuropea de carreteras en el país o en determinados tramos de dicha red.
En la Directiva modificada se entiende por:
· ″peaje″ el importe específico que ha de pagarse por un vehículo, basado en la distancia recorrida en una infraestructura determinada y en el tipo de vehículo, y que está integrado por una tasa por infraestructura y/o una tasa por costes externos.
· ″tasa por infraestructura″: tasa percibida con objeto de recuperar los costes de construcción, mantenimiento, funcionamiento y desarrollo relacionados con infraestructuras, soportados en un Estado miembro.
· ″tasa por costes externos″: tasa percibida con objeto de recuperar los costes soportados en un Estado miembro como consecuencia de la contaminación atmosférica o la contaminación acústica provocadas por el tráfico
La tasa de usuario a aplicar será proporcional al tiempo de uso de la infraestructura, con un máximo establecido en el Anexo 7 de la Directiva. Tendrán validez diaria, semanal, mensual o anual.
La tasa por infraestructura se basará en el principio de recuperación de los costes de infraestructura, es decir, para cubrir costes de construcción, funcionamiento, mantenimiento y desarrollo de nueva infraestructura de transporte terrestre. Esta tasa varía en función de la categoría EURO de emisión del vehículo. Se podrán establecer descuentos, siempre y cuando no se supere el 13% de la tasa de infraestructura abonada por los vehículos equivalentes sin derecho al descuento o bonificación. Los Estados miembros calcularán el nivel máximo de la tasa por infraestructura con arreglo a una metodología basada en los principios fundamentales de cálculo que se establecen en el anexo III de la Directiva. Esta metodología, muy genérica, está basada en los costes de construcción, operación, explotación y mantenimiento; los costes se distribuirán entre los vehículos pesados y el resto de los vehículos en función de los porcentajes reales y previstos de vehículos- kilómetros recorridos, y podrán ajustarse mediante factores de equivalencia objetivamente justificados.
La tasa por costes externos guarda relación con el coste de contaminación atmosférica provocada por el tráfico (C02). No se podrán aplicar descuentos o reducciones correspondientes al elemento de tasa por costes externos de un peaje.
Para las tasas relacionadas con los costes externos, la Directiva sí marca unos límites máximos.
En casos excepcionales se podrá aplicar un recargo a la tasa de infraestructura en el caso de regiones de montaña, en los tramos de carretera que sufre graves problemas de congestión, o en los casos en los que la utilización provoque importantes daños al medio, siempre que se den las siguientes condiciones
· Que los ingresos por el recargo se destinen a financiar la construcción de proyectos prioritarios de interés europeo recogidos en la decisión 661/2010/UE.
· Que el recargo no supere el 15% de la tasa media ponderada por infraestructura según recoge esta directiva.
Para la recaudación de los peajes, el Estado
m
iembro puede exigir el uso de una unidad de cobro a bordo del vehículo, y deberá facilitar el acceso a la misma sin dificultades administrativas a un precio razonable.
Dos o más Estados miembros pueden cooperar para introducir un sistema de peaje común aplicable en el conjunto de los territorios.
Los ingresos generados por las tasas por costes externos, deberían utilizarse para hacer el transporte más sostenible, a través de los siguientes aspectos:
· Facilitar la tarificación eficaz
· Reducir la contaminación
· Atenuación de la fuente de los efectos de la contaminación debida al transporte por carretera
· Mejora del rendimiento de C02 y energético de los vehículos.
· Desarrollo de infraestructura alternativa para usuarios de transporte y/o ampliación de la capacidad actual
· Apoyo a la Red transeuropea de transporte
· Mejora de la seguridad vial
· Oferta de plazas de aparcamiento seguras.
· Se considera que se aplica la Directiva y sus consideraciones si al menos se invierte para las actividades anteriores, el 15% de los ingresos generados por las tasas de uso de infraestructura y costes externos en cada Estado miembro.
En los Anexos I y II de la Directiva se detallan los tipos mínimos y máximos aplicables a los vehículos.
3.1.2 Directiva 2006/38/CE
La Directiva 2006/38/CE establece que el importe de los peajes se basará únicamente en el principio de recuperación de los costes de infraestructura basado en el concepto de “el usuario paga”. Además, la directiva establece la posibilidad de introducir reducciones de tarifa de peaje y mantener las exenciones de pago como recoge el Artículo 7 de la Directiva, así como la posibilidad de modular los peajes por motivos para cubrir diferentes partidas de coste, como son los daños medioambientales, la congestión del tráfico, la limitación de daños a la infraestructura, la utilización óptima de la misma o la mejora de la Seguridad Vial.
3.1.3 Directiva 2011/76/EU
Esta Directiva, establece que los Estados miembros determinarán el uso de los ingresos generados por el cobro de peajes. A fin de permitir el desarrollo de la red de transporte en su conjunto, se recomienda que los ingresos generados por las tasas por infraestructura y por costes externos o el equivalente en valor financiero de estos ingresos, se empleen en beneficio del sector del transporte y optimizar el conjunto del sistema de transportes. En particular, los ingresos generados por las tasas por costes externos, o su equivalente financiero, deberán utilizarse para hacer el transporte más sostenible.
Esta hoja de ruta exige, según el apartado 2 del Artículo 9, que “Los Estados miembros determinarán el uso de los ingresos generados por la presente directiva. A fin de permitir el desarrollo de la red de transporte en su conjunto, los ingresos generados por las tasas de infraestructura y por costes externos o el equivalente en valor financiero de estos ingresos, deberían emplearse en beneficio del sector del transporte y en optimizar el conjunto del sistema de transportes.”
3.1.4 Propuesta de modificación de directiva de 2017
La propuesta de Directiva 2017/0114, donde se recoge la propuesta de cambio de la Directiva anterior, tiene por objeto eliminar las distorsiones de la competencia entre las empresas de transporte mediante la armonización gradual de los impuestos y el establecimiento de mecanismos equitativos. Hasta ahora, la Directiva no contempla elementos que contribuyan eficazmente a la reducción de las emisiones de CO2 y solo se aplica a los vehículos pesados de transporte de mercancías, sin abordar el resto de vehículos. La ampliación del ámbito, más allá de los vehículos pesados, se origina para que sea posible dar respuesta a los problemas que no están relacionados principalmente con el tráfico de vehículos pesados.
Por tanto, la nueva propuesta recoge la inclusión de los autobuses, turismos y las furgonetas en el ámbito de aplicación de la Directiva, asegurando así una tarificación más coherente por la utilización de la infraestructura.
Con esto, surge la posibilidad de una financiación cruzada de las infraestructuras que ofrezcan una alternativa al transporte por carretera. A tal fin, la propuesta de la Comisión recomienda que cualquier ingreso procedente del sistema de gravámenes pueda reinvertirse en la infraestructura viaria y en el sector del transporte en su conjunto, teniendo debidamente en cuenta el desarrollo equilibrado de las redes de transportes.
También cabe mencionar en esta modificación la intención de la Comisión Europea de migrar de los sistemas de viñetas (basados en el tiempo) a sistemas de Euroviñetas (basados en la distancia recorrida) por considerarlos más justos, proporcionales y menos discriminatorios, llegando incluso a fijar una fecha límite para la erradicación de las primeras.
3.2 Principales madalidades de tarificación
El uso de sistemas de tarificación de carreteras está generalizado y ampliamente establecido en la gran mayoría de países del mundo, especialmente los más avanzados o los que están en vías de desarrollo.
Como veremos a continuación, existen varias modalidades de tarificación.
3.2.1 Concesión de peaje
Este sistema es el primero que se implantó a nivel mundial. La tarificación se circunscribe a una carretera o tramo que es construido, operado, mantenido y conservado por un operador privado.
Este modelo permite una transferencia de riesgos al concesionario y que la inversión no impacte en la contabilidad nacional y por lo tanto en el déficit público, todo ello sin que la administración transfiera al concesionario la titularidad de la vía.
Este modelo está muy extendido en los países del sur de Europa (Francia, Italia, Portugal y parcialmente en España), en América del norte y del sur y en Australia.
En esta modalidad el cobro se hace por vías manuales, tarjetas bancarias o sistemas de telepeaje generalmente basados en microondas de corto alcance (DSRC) o video-tolling (ANPR).
3.2.2 Euroviñeta
Se trata de un sistema de tarificación por distancia recorrida aplicado a un tipo de vehículos (normalmente vehículos pesados) o a todos los vehículos en una determinada red de carreteras de un país (generalmente vías de gran capacidad).
El operador de este sistema puede ser tanto público (caso de Austria) como privado (caso de Alemania)
Este sistema está muy extendido en países de centro Europa (Austria, Alemania, Bélgica, República Checa…)
El cobro de las Euroviñetas suele
n
hacerse con sistemas electrónicos en free-flow con tecnología microondas de corto alcance (DSRC) o por satélite (GNSS).
3.2.3 Viñeta
La viñeta es una tasa por el derecho a recorrer las carreteras de un país durante un periodo determinado que se puede aplicar a todos los vehículos o solo a algunos. Aunque es un sistema que requiere una sencilla implantación, no es proporcional a su uso y no permite una eficaz internalización de los costes externos.
La viñeta está operativa en muchos países de Europa Inglaterra, Dinamarca, Suiza, Austria, Hungría, Bulgaria, Países Bajos, Eslovenia, Eslovaquia, Suecia… Muchos de estos países están pasando de la tradicional pegatina a una viñeta electrónica.
3.3 Principales modelos de pago en el mundo
3.3.1 España
España, al igual que Francia, Italia o Portugal, comenzó a desarrollar su red de alta capacidad mediante concesiones de peaje. A mediados de los años 80, cambió de sistema pasando a construir autovías pagadas por el contribuyente.
En la actualidad, cuenta con 17.109 km de vías de alta capacidad, de las cuales 11.863 kilómetros se encuentran en régimen libre y 3.307 kilómetros se corresponden con autopistas de peaje.
Actualmente, las empresas concesionarias encargadas de la construcción, conservación y explotación de las autopistas y autovías españolas superan las 30 sociedades concesionarias. Como operador privado, destina los ingresos de la explotación íntegramente a cubrir los costes incurridos y el mantenimiento de la infraestructura.
Además, España cuenta con
un
más de 2.000 km de autovías de peaje en sombra, en los que la empresa concesionaria construye y financia la autopista y es la Administración competente quien paga a la concesionaria por los tráficos que soporta la vía.
Las tarifas de las diferentes concesiones de autopistas de peaje, oscilan entre los 0,03€/km y 0,12€/km para vehículos ligeros y 0,07€/km y 0,21€/km para vehículos pesados.
Los peajes se cobran en efectivo, tarjetas o mediante sistema de telepeaje denominado Vía-T que ya supone el 49% de los cobros. El volumen de ingresos ascendió a 1.833,25 M€ en el año 2016.
Actualmente, en el País Vasco hay una tarifa plana para el uso de las carreteas de peaje, pero solo extensible a la provincia de Vizcaya en la AP-8 y en las autopistas AP-8 y AP-1. En ellas se ha establecido una tarifa máxima mensual y con descuentos del 30% y del 45% para más de 11 y 26 viajes, respectivamente. Es la misma Administración la que, como operador público, realiza el cobro del peaje en estas vías.
La Administración Guipuzcoana ha comenzado en enero de 2018 a operar un sistema de tarificación para vehículos pesados de más de 3,5t en la N-I y la A-15.
3.3.2 Italia
Italia cuenta con 6.036 km de red tarificada con peaje tradicional. Hay un total de 27 empresas concesionarias que se encargan de la construcción, conservación y explotación de la infraestructura, con el mismo modelo que España.
El tipo de peaje está basado en la distancia y el tipo de vehículo. La recaudación se lleva a cabo a través de los distintos concesionarios, que realizan el cobro a través de la caseta tradicional de peaje y los medios electrónicos de telepeaje como Viacard y Telepass.
Cabe destacar en el caso italiano que, aunque la red tarificada está explotada por distintas concesionarias, la red está totalmente conectada por lo que los sistemas de cobro son únicos.
Los ingresos se destinan a cubrir costes de infraestructura y explotación, con un volumen de éstos de 5.733M€ en 2016.
3.3.3 Francia
Francia cuenta con 11.500 km de vías de alta capacidad, de las cuales, en el año 2015, el 79% eran de peaje explícito. Para reducir el tráfico de mercancías por carretera, asegurar la cobertura de costes por el uso de la red y financiar la política de transporte intermodal y el mantenimiento de las carreteras, el Gobierno francés incorporó nuevas vías en 2014.
Para ello, en 2014, tras varios intentos de gravar únicamente a los vehículos pesados a través de la Ecotasa en las carreteras secundarias[footnoteRef:9] y con la experiencia de un peaje en tránsito para una red menor, y con unos niveles de tráfico determinados, aprobó la subida de impuestos al gasoil y la implantación de un peaje generalizado a todos los vehículos en la red tarificada, tanto ligeros como pesados. [9: Actualmente el Gobierno francés está estudiando la implantación de una viñeta por tiempo para camiones en la red de carreteras secundaria.]
Actualmente hay 22 concesionarios privados que explotan las diferentes vías.
La recaudación se lleva a cabo a través de los distintos concesionarios, que realizan el cobro a través de la caseta tradicional de peaje y los medios electrónicos de telepeaje. Los sistemas de telepeaje para vehículos pesados se llaman TIS-PL y para vehículos ligeros se conocen como Liber-T. Algunos emisores de Via-T son aceptados en Francia, pero no todos.
Tras la implantación de este sistema de peaje, ha habido un reparto de tareas entre los distintos entes implicados. La Administración Central Francesa, a través del Ministerio de Ecología, Energía, Desarrollo Sostenible y Planeamiento Regional, conserva la titularidad de la infraestructura siendo la encargada de fijar las tarifas en cada periodo, mientras que son las Direcciones de Carreteras quienes se relacionan con los gestores de tarificación o concesionarios.
El nivel de ingresos para el año 2016 asciende a 9.599,60 M€ que son destinados a remunerar al concesionario, a las distintas administraciones implicadas y la parte restante para financiar el AFITF (Fondo Intermodal Estatal).
En Francia se aprobó el denominado Plan Relance Autoroutier donde el Gobierno francés presentó el plan a la Comisión Europea, que aprobó en octubre de 2014 un paquete de infraestructuras que incluyen un total de veinte proyectos por más de 3.270 millones de euros de inversión. Los proyectos consisten en ampliaciones de secciones en servicio, creación de nuevos intercambiadores, completar rutas y otras mejoras en el ámbito ambiental y de la seguridad viaria, inversiones que realizan las concesionarias a cambio
s
3.3.4 Portugal
La red tarificada de autopistas portuguesas cuenta con un total de 3.119 km en el 2016. Hasta 2010 se trataba de un sistema mixto de autopistas de peaje tradicional junto con vías de alta capacidad sin peaje para los usuarios. Este número se vio aumentado en 2010, cuando se incorporaron 971 km resultado de la incorporación de las autopistas SCUT (equivalente al peaje en sombra español) en el que se pasó del modelo de peaje en sombra al sistema de cobro electrónico de peajes de forma directa al usuario en toda la red de autopistas del país. La incorporación de este tipo de vías, hasta entonces de peaje en sombra, a la red de peaje explícito, se debió a la crisis económica y socio-política que sufrió el país en 2007 y 2008, y con la intención de destinar la recaudación al mantenimiento y conservación de la red carreteras lusa. Al mismo tiempo, se desarrolló una adaptación del marco regulatorio existente con la finalidad de establecer garantías de cobro para los próximos grupos concesionarios. Es el órgano Estradas de Portugal quien establece las tarifas en función de la localización del punto de cobro, de la categoría del vehículo, de la distancia recorrida, y las emisiones generadas por el vehículo; mientras que cada una de las concesionarias son las encargadas de la gestión y el mantenimiento de la infraestructura.
La red de peaje se muestra en la siguiente imagen.
Como sistema de cobro, en el país luso coexisten las formas tradicionales de pago, y los sistemas de peaje electrónico, gestionado este último por la empresa de capital público Vía Verde desde 1995.
Los sistemas de pago electrónico en los peajes son los siguientes, en las diferentes vías:
· Easy Toll: Es una solución de pago automático mediante peajes electrónicos. Está destinado a emigrantes y turistas, con la asociación de una tarjeta bancaria a la matrícula del coche. La lectura de las matriculas se realiza mediante arcos free flow.
· Toll Service: Se trata de una tarjeta prepago por uso ilimitado en las vías de peaje lusas y que tiene una validez de tres días y un coste de 20€ (solo para vehículos ligeros), con un coste administrativo de 0.26€ por viaje. También se puede adquirir un título prepago con fecha e itinerario a validar en los distintos puntos de paso.
· TollCard: es un producto que se adquiere como una tarjeta prepago y se puede recargar y pagar con ella en las estaciones de cobro, previa activación mediante SMS e identificación de la matrícula. Tiene una validez de un año y está destinado a turistas y emigrantes.
· Dispositivo Temporal Vía Verde: Para estancias frecuentes.
· Se puede realizar el pago con el sistema de telepeaje español VIA-T, al existir acuerdos entre las partes.
La operación de cobro de los peajes está concedida a empresas externas, de forma que Estradas de Portugal realiza una compensación basada en el tráfico por la disponibilidad de las vías según el contrato de concesión que tiene establecido, a excepción de las autopistas que no eran de peaje tradicional.
El nivel de ingresos de los peajes en Portugal asciende a 978,42 M€ para el año 2016. Estos ingresos se destinan al pago del concesionario y a la conservación y mantenimiento de la infraestructura.
En el Anexo I del presente documento se recoge en detalle el impacto que tuvo la implantación del peaje en las vías lusas en 2010 y el descenso del tráfico. Cabe destacar que el descenso del tráfico se vio ocasionado en parte por la implantación del peaje y por el descenso del PIB que sufrió el país por la crisis económica.
3.3.5 Alemania
Alemania cuenta desde 2005, con un sistema de peaje por uso de infraestructura basado en la distancia recorrida de aplicación a los vehículos de mercancías cuyo peso sea superior a 12t en un total de 13.148 km a autopistas y de 1.200 km de carreteras federales de cuatro carriles.
En 2015 se llevó a cabo una ampliación de la extensión de la red tarificada y del alcance de los vehículos sujetos al sistema. En ella se ampliaron 1.100 km de carreteras nacionales de cuatro carriles y la tarificación basada en la distancia se aplicó a los vehículos pesados de transporte de mercancías desde 7,5 t. En línea con lo anterior, en 2018 se pretende extender este sistema de tarificación a toda la red de carreteras alemana.
Además, se encuentra en trámite de aprobación la implantación de un sistema de tarificación vial basado en el tiempo para vehículos ligeros (inferior a 3,5 t) en toda la red de autopistas. El peaje tendrá forma de viñeta, o adhesivo que autorizará a la circulación durante un determinado periodo de tiempo (que oscilará entre diez días, dos meses o un año). Dependerá, como ya ocurre con el peaje aplicado a los vehículos pesados, del tipo de vehículo y del nivel de emisiones que acredite el mismo.
Actualmente, el sistema es gestionado con un contrato de colaboración público-privada entre Toll Collect y la Agencia Federal del Transporte de Mercancías.
La decisión sobre qué vehículos están sujetos al pago del peaje, cuáles son las carreteras con peaje obligatorio, la cuantía de las tarifas de peaje y qué categorías según las emisiones están definidas, son competencia del legislador alemán.
El sistema de control y cobro del peaje se realiza a través del sistema OBU y la tecnología satelital. Es un dispositivo embarcado en el vehículo que está asociado al mismo de manera que al detectar que el vehículo cruza un punto virtual, el vehículo queda registrado. Los pórticos físicos son para labores de enforcement (en los que el sistema de cobro es mediante satélite). Al final del trayecto el OBU contabiliza los puntos de control acumulados y calcula el precio final que se ha de abonar.
,
es inferior a la que se aplicaba a los vehículos con peso superior a las 12t. Del mismo modo, se introdujeron nuevas categorías de emisiones Euro para diferenciar la tarificación de aquellos camiones que contaminen menos.
Las tarifas de aplicación a vehículos pesados se componen de dos variables. La primera grava el nivel de contaminación del vehículo, y la segunda, los costes de infraestructura. Además, la categoría del vehículo, que va desde las letras A a la F, está asignada en función de la categoría Euro que mide el nivel de contaminación del vehículo.
Los ingresos de la tarificación de las carreteras alemanas son recaudados por el Ministerio de Tráfico e Infraestructura Digital, a través de Toll Collect, que además tiene encomendado el establecimiento de los usos de los tramos sujetos a peaje, la inspección del correcto pago del peaje y la recaudación a posteriori en determinados casos.
,
van destinados a la Corporación Financiera del Fondo de Infraestructuras de Carreteras (VIFG) y la Oficina Federal para el transporte de mercancías.
Gráfico 7. Reparto de los ingresos de la Corporacion Finnciera de Infraestructura de Carreteras
Gráfico 8. Reparto de los ingresos de la Oficina Federal para el transporte de mercancías
A
· Programa para facilitar formación, educación, calificación y empleo
B
C
· Supervisión de la operación
3.3.6 Reino unido
La longitud de la red de carreteras de Reino Unido, que asciende a un total de 395.410 km, concentra el 76% en Inglaterra. A pesar de que la red estatal únicamente comprende el 13% del total, reporta un 60% del tráfico total.
Desde el año 2014 se encuentra implantado un sistema de tarificación vial por tiempo, “HGV Road User Levy” en todas las carreteras públicas del Reino Unido. La implantación de esta tasa tiene su origen en que los camiones de transporte de mercancías que llegaban procedentes de Europa continental a través del canal de la Mancha no pagaban impuestos por la circulación de pasajeros y mercancías, y en muchos casos ni siquiera pagaban los impuestos del combustible que grava el país, ya que repostaban antes de atravesar el Canal. Por ello, con objeto de asegurar que estos vehículos contribuyeran al mantenimiento de la infraestructura, se aplicó dicha tasa.
Esta tasa es de aplicación a los vehículos de mercancías de peso superior a 12 t. Para los vehículos nacionales se ha reducido el impuesto especial sobre vehículos (VED), con la finalidad de que se mantenga el coste en impuestos, y éste no se vea incrementado.
Las tarifas se configuran en diferentes franjas en función del tipo de vehículo pesado, el número de ejes, su peso máximo operativo y el periodo de validez. Oscilan entre 2,36€ y 13,88 € al día (117,96€ y 1.387,73€ al año), dependiendo del tipo de vehículo, numero de ejes y peso. Los vehículos nacionales pagan la tasa anual, mientras que los vehículos extranjeros pueden escoger un periodo de validez diario, semanal, mensual o anual.
,
de la que no quedan exentos los vehículos de más de 12t, que deben pagar por el uso de la infraestructura. Esta modalidad de pago consiste en el pago de una tasa diaria de £11,50 de lunes a viernes por la entrada al área de influencia delimitada entre las 7h y las 18h. (Se trata de un pago único, independientemente de si se sale y se vuelve a entrar al área) El pago se hace mediante registro previo del vehículo, asociando el mismo a un modo telemático de pago. En los accesos hay cámaras que registran la matrícula del vehículo para proceder al cobro diario.
3.3.7 Austria
Austria cuenta con un total de 1.719 km de vías de alta capacidad, en los cuales en 101 kilómetros existe peaje explícito y en el resto hay algún tipo de tarificación especial.
El sistema de pago por uso de infraestructura se introdujo en Austria en 1997, mediante la implantación de una viñeta a modo de tarifa plana de pago por uso de infraestructura para toda clase de vehículos. El elevado tráfico de tránsito de pesados que soportaban las carreteras, debido a su posición estratégica dentro del continente europeo, motivó la implantación por parte de las autoridades suizas de
a
este sistema de tarificación especial para vehículos pesados. El Gobierno además pretendía la protección del medio ambiente, la transferencia de tráfico de mercancías al ferrocarril, y obtener una nueva fuente de ingresos para financiar el proyecto de túneles ferroviarios a través de los Alpes.
Actualmente, Austria tiene dos sistemas de tarificación basados en el tiempo y la distancia, de aplicación a vehículos ligeros y pesados, respectivamente. El primero, basado en la tarificación por tiempo, es una viñeta adhesiva que se aplica a vehículos de menos de 3,5 t, en todas las autopistas y autovías. El segundo, implantado en 2004, es una tarificación en función de la distancia para los vehículos de más de 3,5 t en las autopistas y vías rápidas. En ambos casos se hace una distinción por el peso máximo del vehículo y la categoría de emisiones del mismo.
Además, hay un peaje especial basado en la distancia para los vehículos de menos de 3,5 t en los tramos alpinos.
ASFiNAG es la entidad austriaca que se encarga de la planificación, financiación, construcción y mantenimiento de la red federal de carretera y se financia en su totalidad a través de los ingresos derivados del sistema de tarificación. Todos los ingresos son principalmente reinvertidos en la construcción, operación, seguridad de la red de autopistas y vías rápidas tarificadas, que consta de 2.183 km
El objetivo de la tarificación aplicada a los vehículos ligeros, LKW-Maut, es cubrir costes de infraestructura, incluidas las deudas heredadas por la compañía estatal de infraestructuras de carreteras, relativa a la construcción de obras anteriores.
Cada dos años se revisa la estructura de tarificación por kilómetros con el objetivo de actualizar las categorías de emisión Euro del vehículo. Con ello se permite asegurar un impacto positivo sobre la calidad del aire, así como neutralidad de ingresos en lo que a los costes externos respecta.
Las tarifas que se aplican a los vehículos de más de 3,5t están definidas en función del nivel de emisiones del vehículo y la categoría Euro del mismo. Además, hay una distinción entre las tarifas a aplicar durante el periodo diurno y nocturno.
La recaudación se lleva a cabo a través de ASFINAG, que en 1995 asumió la responsabilidad legal de las autopistas y vías rápidas, a pesar de existir desde 1982 para compensar las operaciones financieras del sector de la carretera. De esta manera, ASFINAG asumió la deuda estatal por inversiones viales y la responsabilidad para construir, mantener, operar y ampliar la red.
Como contrapartida, adquirió el derecho a recaudar los peajes y tarifas por el uso de la red transferida en su propio nombre y por cuenta propia, con el objetivo de asegurar una base financiera suficiente para el mantenimiento, operación, actualización y perfeccionamiento de la red de carreteras austriaca.
El control de cobro de los peajes se hace de manera diferente según la tipología del vehículo. Para los vehículos de menos de 3,5t, el control se hace mediante la visualización en los puntos de control del Toll Sticker, es decir, la pegatina identificativa del pago de la tarifa por tiempo (viñeta).
Para el caso de los vehículos de más de 3,5t, el control y cobro se realiza mediante un dispositivo embarcado Go Toll que, conoce la posición del vehículo y permite la contabilización de los kilómetros recorridos mediante los arcos de paso emplazados en las vías.
Por último, para los tramos alpinos en los que hay peaje para los vehículos de más de 3,5t, el control se realiza mediante Route Toll, que consiste en vincular un medio de pago electrónico a los datos del vehículo y facturar de forma periódica.
Todos los ingresos son reinvertidos en la construcción, operación, y seguridad de la red de autopistas del país.
El volumen de ingresos en 2016 asciende a 1.902M€.
3.3.8 Suiza
En Suiza coexisten cuatro esquemas de tarificación diferentes: viñeta para vehículos ligeros, dos sistemas de tarificación distintos para vehículos pesados y peaje.
La tarificación por tiempo o Viñeta existe en Suiza desde 1985 para los vehículos ligeros en todas las autopistas de primera y segunda clase. Consiste en un impuesto basado en el tiempo mediante el uso de una pegatina adhesiva de duración anual, para poder circular por autopistas y vías rápidas suizas.
El tipo de tarificación, implantado en 2001 para los vehículos pesados, se conoce con LSVA (Distance-related Heavy Vehicle Fee). Esta tasa fue introducida en sustitución al sistema de tarificación para vehículos pesados basado en el tiempo que existía desde 1985. Se trata de una estrategia de tarificación basada en la distancia recorrida, que se aplica a los vehículos pesados y remolques con peso superior a 3.5t utilizados para el transporte de mercancías en toda la red pública de Suiza y el principado de Liechtenstein.
Antes de la implantación de la tasa LSVA, todos los vehículos pesados tenían que pagar la tasa PSVA (Lump-Sum Heavy Vehicle Fee). Al introducirse la tasa LSVA, se decidió que la tasa PSVA tarifase algunas de las excepciones que considera la tasa anterior. Así la PSVA se trata de una tarificación basada en la suma global de la carga para ciertos vehículos pesados:
· Vehículos pesados privados (caravanas, autocaravanas pesadas)
· Vehículos pesados para el transporte de pasajeros (autobuses, autocares)
· Tractores
· Vehículos automóviles para ferias, atracciones y circos
· Otros vehículos de motor destinados al transporte de mercancías con una velocidad máxima
Por último, los túneles del Gran San Bernardo y Munt la Schera se encuentran sujetos a un peaje especial. El primer túnel se encuentra ubicado en la frontera Suiza-Italia, motivo por el que el peaje tiene dos tarifas, la tarifa para los vehículos que entran en Suiza, que es gestionada por Suiza, y otra para los que entran en Italia, gestionada por Italia.
La recaudación de las tasas de peaje se hace a través de la FCA (Federal Customs Administrations).
El modo de cobro de la tarifa también depende del tipo de peaje:
· Para la viñeta, es necesaria la compra de una pegatina adhesiva de duración anual.
· Para LSVA, los vehículos suizos han de llevar un dispositivo embarcado asociado al vehículo de manera que a su paso por las radiobalizas fijas emplazadas en las aduanas contabiliza la distancia recorrida para hacer el cobro. Para los vehículos extranjeros, los usuarios han de adquirir una tarjeta de identificación y un terminal especial de peaje. Este terminal contabiliza los kilómetros recorridos en las carreteras suizas y se emite la factura por el uso de las mismas a la salida del país.
La finalidad de la recaudación es muy diversa según el origen de los ingresos:
· La recaudación de la viñeta, junto con la recaudación del impuesto sobre los combustibles, se destina al “Fondo especial para la financiación del transporte por carretera”.
· En el caso de la tasa por LSVA, se destina a la internalización de los costes generados por el transporte de mercancías y financiar proyectos ferroviarios para favorecer el cambio modal del transporte de mercancías por carretera al transporte por ferrocarril.
· En este caso, el reparto es dos tercios de la recaudación derivada del cobro de la tasa se destinan al presupuesto federal en proyectos de mejora y ampliación de la red ferroviaria, mientras que el tercio restante se traspasa al presupuesto de los cantones con objetos de cubrir los costes externos generados por el transporte de mercancías HGV.
3.3.9 Bélgica
En Bélgica, el sistema de tarificación actual está en funcionamiento desde 2016, tras la sustitución de la Euroviñeta, en vigor desde 1995 y aplicable para vehículos pesados coexistiendo con vías en peaje en sombra, por un sistema de tarificación basado en la distancia, que grava los vehículos de más de 3,5 toneladas e incluye la red de tramos ya existente en Euroviñeta, en las regiones de Flandes, Valonia y Bruselas. La red tarificada es la que se muestra en la siguiente imagen:
La recaudación se lleva a cabo por la autoridad fiscal regional en las regiones de Flandes y Valonia, mientras que en la región de Bruselas las competencias las tiene la autoridad fiscal federal. Los costes y los ingresos recaudados se distribuirán entre las tres regiones en base al kilometraje realizado en las vías tarifadas en sus respectivos territorios.
El modo de pago requiere de un registro previo del vehículo y el pago de una fianza, mediante la cual se facilita una unidad de abordo (OBU) y tecnología satelital. El conductor debe instalar el dispositivo en el vehículo, y este registra el kilometraje realizado en las vías sujetas a tarificación. El kilometraje se envía a un centro de datos, donde, posteriormente, en base a las tarifas establecidas se generará la correspondiente factura.
Con objeto de garantizar la cooperación entre las distintas regiones a fin de alcanzar los objetivos del nuevo sistema de tarificación, el operador Viapass se establece como institución común a modo de entidad interregional. La principal misión de Viapass es seleccionar al proveedor de servicios, con el que firma un contrato de diseño, construcción, financiación, mantenimiento y operación (DBFMO), que se encargue de la inversión necesaria para implantar el sistema de tarificación. Además, es responsable de la coordinación, el registro del kilometraje, de la gestión de datos, de la facturación, de la recaudación de las tarifas de los usuarios y de su distribución de autoridad respectiva.
3.3.10 Bulgaria
Bulgaria posee un total de 19.492 km de red, de los que 541 km son autopistas y el resto se reparten en carreteras de clase I, II y III, con porcentajes de 20%, 63% y 1% respectivamente.
La responsabilidad de la red de carreteras y de su tarificación es de la Road Infraestructure Agency, también encargada de la inspección y el cumplimiento de las tarifas establecidas.
Desde el año 2005 se aplica el uso obligatorio de una viñeta a todos los vehículos en todas las vías públicas interurbanas. El importe de la viñeta varía en función del periodo de validez de la misma (semanal, mensual, anual) y de la categoría de emisiones del vehículo (C1, C2, C3).
Además, hay una viñeta para los vehículos pesados de más de 3,5t en autopistas y vías rápidas desde el año 2004.
En este 2017, se va a implantar una tarificación basada en la distancia para todos los vehículos en las vías interurbanas. El sistema se espera que pueda ser aplicado de manera gradual implementándose en primer lugar para los vehículos de transporte de mercancías cuyo peso sea superior a 3,5t únicamente, y paulatinamente, se iría ampliando por etapas al resto de vehículos. Entre 2018 y 2019, el sistema podría incluir a los turismos.
Este nuevo método de tarificación implementará el sistema patentado de identificación y peaje basado en la tecnología satelital. El sistema hace uso de dispositivos de seguimiento a bordo que emplean tecnología satelital para determinar la posición de los camiones y cobrar automáticamente los peajes.
La ventaja de esta solución radica en su flexibilidad, que permite calcular los peajes en función de la distancia recorrida, el peso del vehículo, la categoría de la carretera, la hora del día y la situación del tráfico actual. Los peajes se recogerán en todas las carreteras de clase I, II y III.
3.4 Resumen de alternativas de tarificación
BORRADOR
BORRADOR
BORRADOR
A continuación, se muestra un cuadro comparativo con los aspectos más relevantes de cada país
29
País
Km tarificado
Destino de la recaudación
Peaje tradicional/Vía-T
Por distancia
Peaje tradicional/Víacard/Telepass
Por distancia
TIS-PL
Por distancia
Por distancia
AUSTRIA
SUIZA
Por distancia
Internalización de los costes generados por el transporte de mercancías
SUIZA
Público
Peaje Satelital
Por distancia
ASFINAG: Sociedad Estatal de construcción y conservación de autopistas de Austria
**Tarifa anual
3.5 Experiencias de recaudación de un Canon Inicial
Existen varias experiencias en que la Administración Pública ha podido financiarse mediante la adjudicación de concesiones de infraestructuras ya construidas, la objeto de poder destinar estos fondos bien a cubrir deuda pública o bien a desarrollar nuevas infraestructuras.
3.5.1 Estados Unidos
Las carreteras de peaje tienen una historia muy dilatada en los Estados Unidos, desde que se inauguró la Philadelphia – Lancaster Turnpike a finales del siglo XVIII. En la actualidad, treinta y cuatro estados y Puerto Rico cuentan con vías tarificadas.
Desde principios el año 2000, en Estados Unidos se ha venido desarrollando como forma de financiación de infraestructuras, aquella en la que la adjudicataria de una concesión abona un canon inicial a la Administración que ha servido para hacer frente a la deuda acumulada por los proyectos y al endeudamiento general de las distintas Administraciones de los Estados en los que se ubican los casos objeto de análisis.
a. Chicago Skyway (EEUU)
La Chicago Skayway, operativa desde 1959, es una autopista de peaje de 12,5 kilómetros, con seis carriles, incluyendo un puente sobre el río Calumet, que une la Autopista I-90 desde la frontera del Estado de Illinois-Indiana, con la Autopista Dan Ryan (I-94), al sur de la ciudad de Chicago. Gestionada por la Ciudad de Chicago durante más de 40 años, tenía bajos niveles de tráfico y presentaba pérdidas considerables soportadas con cargo a presupuesto público. Ante esta situación, en el año 2004 la ciudad de Chicago licitó una concesión para su operación y mantenimiento por 99 años resultando adjudicataria un Consorcio integrado por Cintra y Macquarie. La variable de adjudicación fue un pago inicial a la ciudad de Chicago. El adjudicatario abonó US$ 1.830 millones, representativos de 70% del presupuesto anual de la ciudad y que se destinó a las siguientes partidas:
· US$ 500 millones para la creación de un fondo de reserva a largo plazo
· US$ 375 millones para una anualidad a medio plazo que sirviese para contrarrestar los efectos de los ciclos económicos, mejorando la situación presupuestaria de la ciudad.
· US$ 100 millones para financiar inversiones de mejora de la calidad de vida de los barrios de Chicago, incluyendo programas de asistencia para familias necesitadas, programas de viviendas accesibles, de creación de empleo, e instalaciones y programas para niños y personas mayores
· US$ 463 millones para repagar la deuda acumulada del proyecto.
· US$ 392 millones para repagar deuda a largo y corto plazo y hacer frente a otras obligaciones de la ciudad.
Tras diez años de gestión, en 2015, la concesión se vendió a un grupo de fondos canadienses (Canada Pension Plan Investment Boar, OMERS y Ontario Teachers' Pension) por un importe de unos 2.623 millones de euros.
b. Puerto Rico
El consorcio liderado por abertis y el fondo de inversión Goldman Sachs Infrastructure Partners II cerró en 2011 con el Gobierno de Puerto Rico el proceso de adjudicación de la concesión para la gestión de las autopistas PR-22 y PR-5. El consorcio asumió la gestión de ambas autopistas por un periodo de 40 años y desembolso un canon concesional de 830 millones de euros.
El consorcio gestionará ambas autopistas de más de 90 km de longitud a través de una sociedad conjunta.
c. Indiana Toll Road (EEUU)
En junio de 2006, un consorcio integrado por Cintra y Macquarie resultó adjudicatario de la operación y mantenimiento de la autopista por un periodo de 75 años. Para ello, hicieron frente a un pago de aproximadamente US$ 3.800 millones a la Indiana Finance Authority (IFA) en concepto de canon inicial. De los US$ 3.800 millones, US$ 2.800 millones se destinaron a inversión en infraestructura a largo plazo (apodada "Major Moves"), US$ 200 millones para pagar completamente la deuda acumulada del proyecto, US$ 150 millones para carreteras locales, US$ 240 millones para infraestructura local ubicada en carreteras en las que opera ITR y US$ 500 millones para una cuenta de fideicomiso de la que se destinaría el interés acumulado de cada periodo quinquenal a inversión en infraestructura a largo plazo.  
d. Interstate 66 (EEUU)
En noviembre de 2013, la Oficina de Asociaciones Público-Privadas de Transporte de Virginia (OTP3), en coordinación con el Departamento de Transporte de Virginia (VDOT) y el Departamento de Ferrocarriles y Transporte Público, emitió una Solicitud de Información en busca de aportaciones del sector privado sobre una gama de enfoques innovadores para desarrollar y financiar mejoras de transporte en una sección de 25 millas de la I-66 desde la Ruta 15 de los Estados Unidos en el Condado de Prince William hasta la I-495 en el Condado de Fairfax.
En noviembre de 2016, una vez establecidas las actuaciones necesarias, y confirmada la utilización de un modelo APP para el proyecto, el VDOT adjudicó el proyecto a un Consorcio integrado por Cintra, Meridiam Infrastructure North America, APG Group y John Laing. La variable de adjudicación fue una vez más el pago inicial a la VDOT. El adjudicatario abonó € 465 millones de euros a la Administración concedente. Dicho pago anticipado se destinó a financiar otros programas de transporte y mejoras adicionales en el tramo carretero.
El contrato firmado engloba el diseño, construcción, financiación, operación y mantenimiento del proyecto de transformación de la autopista I-66 por un periodo de 50 años. En concreto, el proyecto comprende la construcción de 35 kilómetros a lo largo del corredor de la I-66 entre la Ruta 29, en las proximidades de Gainesville, y la circunvalación de Washington D.C., la I-495, en el Condado de Fairfax, que se estima que finalizará en el año 2022. La Concesionaria obtiene ingresos de peaje por congestión en dos de los cinco carriles de la vía, mientras que los otros seguirán siendo libres de peaje.
3.5.2 Latinoamérica
a. Brasil
Arteris, filial de Abertis en Brasil, se adjudicó en 2017 la concesión de Rodovias dos Calçados por 30 años. La adjudicación se cerró por un importe de 353 millones de euros, a pagar tras la firma del contrato, y un segundo pago de 65 millones de euros, a pagar tras la entrega de la actual Autovías.
El contrato incorpora un plan de inversiones de alrededor 1.500 millones de euros que incluye la ampliación de más de 275 kilómetros de autopista.
b. Esquema de Aprovechamiento de Activos (México)
,
busca aprovechar las 23 autopistas de peaje ya construidas y que integran la red del FONADI (antiguo Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de Autopistas Concesionada, FARAC) para apoyar el desarrollo de 2.193,5 km de nueva infraestructura de carretera. El EAA consiste en lo siguiente:
· La Secretaría de Comunicaciones y Transporte (SCT) y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) acuerdan desincorporar activos carreteros del FONADI a cambio del pago de una indemnización.
· La SCT integra paquetes conformados por autopistas de la red FONADI (con más de 10 años de operación) y por la construcción de nuevas autopistas de peaje.
· La SCT saca a concesión esos paquetes al sector privado, mediante licitaciones públicas y obtiene una contraprestación con la que paga al FONADI.
· El concesionario se hace responsable de operar, conservar y explotar los activos en cuestión, así como de construir y, posteriormente, explotar las nuevas autopistas que formen parte del paquete.
· El mecanismo de pagos se encuentra ligado al tráfico, es decir, las empresas concesionarias tienen el derecho a cobrar a los usuarios un peaje durante todo el período de vigencia del contrato de concesión.
Entre las características reseñables de los proyectos licitados bajo este esquema de aprovechamiento de activos, cabe señalar que los concesionarios deben realizar un pago único a modo de contraprestación a la SCT, denominado “pago inicial de concesión”, por el hecho de adquirir el derecho de explotación de una infraestructura ya construida.
Mediante esta nueva fórmula de asociación público-privada, el Gobierno Federal de México consiguió, primero, reducir el saldo de la deuda avalada por el gobierno, ya que facilita el pago de las obligaciones generadas por el rescate de las carreteras; segundo, acelerar el desarrollo de carreteras nacionales mediante la realización de nuevas obras que no serían posibles sin la obtención de estos recursos; y por último, elevar la calidad del servicio prestado a los usuarios finales mediante la mejora de autopistas.
En el siguiente cuadro se recogen los contratos otorgados en México bajo el esquema APP:
Proyecto
Irapuato – La Piedad
45
66,8
117,2
3.5.2 Europa
a. Francia
En 2005, y tras un proceso de cinco meses, el Gobierno francés realizó la mayor venta en el negocio de autopistas con la que logró 14.800 millones de euros.
La concesionaria Abertis junto a Caisse des Dépôts, las aseguradoras Axa y Predica, y el holding inversor de la familia Peugeot adquirieron la Société des Autoroutes du Nord et de l'Est de France (Sanef) por valor de 4.030 millones de euros.
Las constructoras francesas Vinci y Eiffage también adquirieron las concesionarias ASF y APRR en el mismo proceso.
b. Autopista A-63 de las Landas (Francia)
En el caso de la autopista A-63, el Gobierno Francés adjudicó a la concesionaria Atlandes un contrato para la concepción, planificación, ampliación, conservación y operación de la autopista entre Bayona y Burdeos. La concesión se basa en la mejora y ampliación de la antigua carretera nacional RN 10 de 2 x2 carriles y con un elevado deterioro del firme. El contrato implicó inversiones por valor de cerca de 1.100 millones de euros, incluyendo un pago upfront por parte del concesionario al Estado por valor de 400 millones de euros. El concesionario recuperará la inversión mediante el cobro del peaje durante un plazo de 40 años.
c. España
En España, en 2012, el consorcio formado por el banco de inversión brasileño BTG Pactual y abertis llegaron a un acuerdo con la Generalitat de Catalunya para la concesión de la gestión por un periodo de 25 años de Túnels de Vallvidrera y Túnel del Cadí por un valor de 430 millones de euros. Entre las dos concesiones suman un total de 41 kilómetros, que incluyen 10 kilómetros de túneles.
3.6. Revenue sharing
El mecanismo de “Revenue share” permite repartir parte de los ingresos de peaje entre el concesionario y la administración pública, cuando ésta quiere asegurar que no se produce un enriquecimiento excesivo por parte de su socio privado en un modelo PPP.
En el caso de una concesión en la que los ingresos del concesionario se basan en los ingresos de peaje (concesión de riesgo de tráfico), se puede establecer un cierto nivel de tráfico o de ingresos a partir del cual parte de estos ingresos se revierte a la administración. Estos niveles, también llamados bandas y a las que se asigna un porcentaje de reparto, se pueden definir anualmente o como un valor global acumulado desde el inicio de la concesión, siendo este último mecanismo el que tiene más sentido al evitar que situaciones puntuales  que se produzcan en un año gatillen el mecanismo en un sentido u otro.
3.6.1 Estados Unidos
El revenue share se basa en el valor acumulado nominal de los ingresos de la concesión, evaluando si éste sobrepasa ciertas bandas predefinidas por contrato.
· Texas: Los contratos de las concesiones con la agencia TxDOT especifican lo siguiente en cuanto al mecanismo de revenue sharing, es decir a los importes que el concesionario tiene que pagar a la Administración:
“El Promotor pagará a TxDOT los importes determinados de acuerdo con la Parte C del Anexo 7.
El Importe del Pago de Ingresos Compartidos se calculará al final de cada año calendario, comenzando al final del tercer año calendario completo siguiente a la primera Fecha de Inicio del Servicio para el período acumulado hasta la fecha, y continuando hasta el final de la Concesión, y será igual a la suma de los siguientes importes, menos todos los Importes de Pago de Ingresos Compartidos, si aplica, pagados en los años anteriores:
· Para cada Banda, se trata de la porción de los Ingresos Acumulados de Peajes hasta la fecha dentro de la Banda en cuestión, multiplicado por el Porcentaje de Pago de Ingresos Compartidos aplicable para dicha Banda.
· Se adjunta una tabla de Porcentaje de Pago de Ingresos Compartidos para cada Banda (siendo 0% el porcentaje para la primera Banda).
Los valores de Banda se establecen en base a los años calendarios desde el Inicio de la Puesta en Servicio y se refieren a los Ingresos Acumulados de Peajes.”
· Puerto Rico: En 2013, en la PR-22 de acceso a la ciudad de San Juan se instaló un carril managed lane, para –manteniendo la velocidad de las líneas regulares de transporte publico regulares-, acceder a la ciudad con un peaje variable en función de la congestión de la vía. El cambio de tarifas se realiza en tiempo real, cada 5 minutos, basado en el ahorro de tiempo.
La circulación por dicho carril supone hasta 30 minutos de ahorro de tiempo para los usuarios y alrededor de 15 minutos para los no usuarios, ya que también trae la descongestión a los carriles convencionales generando un impacto positivo en la sociedad y una acogida muy positiva.
Los ingresos que se generan en el managed lane se reparten en porcentaje entre la concesionaria Metropistas y el Gobierno de Puerto Rico y esta los utiliza para invertir en nuevas infraestructuras y/o en el resto de modos de transporte, así como en el resto de sectores públicos.
Por otra parte existe otra experiencia revenue sharing en Puerto Rico, también en Metropistas, derivada de la transformación de los peajes tradicionales unidireccionales a pórticos free flow bidireccionales, en toda la autopista, realizada en 2017 y que conllevó una actualización de la tarifa.
Se acordó con la Administración que la presumible variación de ingresos derivada de la nueva configuración de peaje se repartiría entre la concesionaria y la Administración bajo un acuerdo en el cual se establecían unas bandas sobre las que se les asignaron un porcentaje de reparto entre ambos agentes.
3.6.2 Irlanda
En las concesiones en PPP las bandas se han definido anualmente por los licitadores. Se indica a continuación el extracto de un contrato de concesión irlandés en el que se define el importe que el Concesionario tiene que pagar a la administración (inicialmente la National Roads Authority) en concepto de revenue sharing:
“La cantidad a pagar por el Concesionario para cada Mes de Contrato será la suma de las cantidades dadas por el párrafo siguiente, tomando en cuenta que si la IMD (Intensidad Media de Tráfico) de cualquier clase de vehículos es menor que el valor mínimo de la Banda más baja correspondiente a esta clase de vehículos, dicha clase de vehículos se excluirá del cálculo de la cantidad a pagar para dicho mes.
Con sujeción a lo dispuesto en el párrafo 2.1, el cálculo que se realizará para cada clase de vehículos con respecto a cada Mes de Contrato será la suma de las siguientes cantidades:
· Cuando la IMD excede el valor máximo de alguna de las Bandas, el producto de multiplicar (i) el número de vehículos comprendidos en dicha Banda, (ii) el Porcentaje Aplicable para dicha Banda; (iii) el número de días en el Mes de Contrato y (iv) el Peaje Real Promedio; y
· En cualquier otro caso, el producto de multiplicar (i) la diferencia entre la IMD y el valor mínimo de la Banda a la que pertenece la IMD, (ii) el Porcentaje Aplicable para dicha Banda, (iii) el número de días en el Mes de Contrato y (iv) el Peaje Real Promedio.”
3.6 Consideraciones sobre el benchmark internacional:
3.6.1 Destino de los fondos.
El destino de los fondos es muy variado, en función de quién sea el órgano recaudador del peaje. En los casos en los que el peaje es recaudado por un órgano privado, como una concesionaria, los ingresos del peaje se destinan a cubrir los costes de construcción de la infraestructura y mantenimiento de la misma. Este es el caso de los modelos de tarificación similares al de España, concretamente se aplica así en Italia, Francia, Portugal y Bélgica, aunque en este caso el ente recaudador es la Autoridad Fiscal Regional y Federal y reinvierte todos los ingresos íntegramente en conservación y mantenimiento.
En los casos en los que el Órgano Recaudador es un ente público, como en el caso de Austria y Suiza, los ingresos de la tarificación de las infraestructuras son más variados, ya que se destinan al mantenimiento de la infraestructura de transporte del país con la finalidad de potenciar otros modos más sostenibles, como es el caso de Austria; pero en Suiza los ingresos generados por la Viñeta para vehículos ligeros se destinan a un Fondo especial para la financiación del transporte por carretera, mientras que el resto de ingresos de los peajes por distancia para vehículos pesados y los tramos alpinos, se destinan a la internalización de los costes generados por el transporte de mercancías.
Por último, se encuentran los casos en los que siendo un ente público el organismo que recauda, los ingresos por peaje se destinan al fondo común de la Hacienda Pública del país, como es el caso de Alemania y Reino Unido.
3.6.2 Cobertura de externalidades (congestión, contaminación acústica, contaminación atmosférica…).
Las externalidades del transporte por carretera se corresponden con el coste de la congestión, el coste de los accidentes y los costes derivados del daño al medio ambiente, entre los que se encuentran la contaminación atmosférica y la contaminación acústica. El coste de congestión constituye la externalidad más importante.
Para internalizar las externalidades, o reducirlas, existen dos estrategias básicas: la tarificación y la normativa directa. Para comparar las ventajas de las políticas que pertenecen a ambas categorías las analizamos individualmente.
Si la tarificación puede relacionarse estrechamente con la externalidad de transporte presentará mejor relación coste-eficacia que la normativa directa, puesto que ofrece a los usuarios y las empresas un abanico más amplio de acciones para reducir la externalidad. Cuando los problemas varían e