Cálculo del Índice del estado de la Rendición de Cuentas ...€¦ · indicadores por cada una de las cuatro dimensiones, es decir, Capacidades legales, institucionales y presupuestarias

Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano S ostenible

Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadores Superiores (OCCEFS)

Banco Mundial

Cálculo del Índice del estado de la

Rendición de Cuentas de las finanzas públicas por país miembro de la

OCCEFS, con base en los indicadores de rendición de cuentas y la metodología

para su construcción

Proyecto

“Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”

Octubre 2008

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Índice

Introducción....................................... ..........................................................................................................3 Procedimiento de cálculo de las calificaciones de l as dimensiones de Rendición de Cuentas ........5

Descripción por dimensiones de los principales resu ltados ............................................. ....................7 1. Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS. .............. 7 2. Capacidad de seguimiento y de análisis de las EFS en temas sensibles de las finanzas públicas. ................................................................................................ 9 3. Rendición de cuentas horizontal.................................................................... 10 4. Rendición de cuentas vertical. ....................................................................... 10

Resultados del indicador por país.................. .........................................................................................11 Costa Rica ......................................................................................................... 11 El Salvador ........................................................................................................ 17 Guatemala ......................................................................................................... 22 Honduras ........................................................................................................... 26 Nicaragua .......................................................................................................... 29 Panamá ............................................................................................................. 34 República Dominicana....................................................................................... 39

Conclusiones ....................................... ......................................................................................................44 Recomendaciones.................................... .................................................................................................46 Bibliografía....................................... ..........................................................................................................48 Anexos............................................. ...........................................................................................................51

Anexo 1. Preguntas o variables del indicador aplicado a cada país .................. 52 Anexo 2. Datos ingresados al sistema virtual de información por país- 2006 y 2007................................................................................................................... 67 Anexo 2.2 Información contenida en el sistema virtual de información, por país según mecanismo. 2006-2007........................................................................... 71 Anexo 3. Productos E remitidos por país......................................................... 157

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Introducción En este informe se presenta el Cálculo del Índice del estado de la Rendición de Cuentas de las finanzas públicas para los países miembros de la OCCEFS, a saber, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, con base en los indicadores de rendición de cuentas y la metodología prevista para su construcción y cálculo de indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas. El proceso seguido para la construcción este producto consistió en la creación de una página interactiva en Internet (http://estadoregion.org/p06_rencuentas/) por medio de la cual los consultores contratados fueron incorporando la información de los indicadores creados para tal efecto, y que se sustentaron teóricamente en el producto B y C (previamente entregados). Además, este proceso se ha realizado en consulta paralela con las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) de cada uno de los países. Como parte de los anexos a este documento se incluye una síntesis de la principal información incorporada por cada uno de los investigadores nacionales en el sistema virtual antes citado. El sistema virtual de información está diseñado de tal modo que sus usuarios puedan tener acceso a los estándares de la información de rendición de cuentas de las finanzas públicas, ya sea sobre un país o año en particular, o bien para varios países y periodos simultáneamente. Adicionalmente se ha procurado un mecanismo que posibilita generar un archivo en formato PDF, que registra y facilita la impresión de la consulta hecha o de las modificaciones realizadas por los administradores del usuario1. Llegado este punto, vale la pena recordar que los objetivos y actividades de este producto, iban en el sentido de que, con base en la información generada anteriormente, se pudiera calcular indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas para cada país. Como parte de las actividades propias del proceso llevado adelante, destaca el taller de consulta2, en el que se contó con la participación de consultores contratados y representantes de las EFS de los países participantes en esta investigación. Con este evento se logró definir y precisar los indicadores de rendición de cuentas que se calcularía para cada país, de acuerdo con el marco normativo de cada uno, y además tomando en cuenta los estándares internacionales planteados en el producto C y la información disponible. Además de lo dicho anteriormente, el estudio, considerando la importancia de las finanzas públicas en el bienestar de la población de un país, la financiación de los gobiernos, la mejor utilización del gasto y el aprovechamiento de las inversiones 1 Para más detalles véase el manual del usuario en la dirección electrónica http://estadoregion.org/p06_rencuentas/ 2 Realizado el 18 de abril del 2008.

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para brindar un servicio público adecuado, tomó en cuenta el Manual de estadísticas de las finanzas públicas (Manual EFP) del Fondo Monetario Internacional (FMI), en lo atinente a la producción de estadísticas por parte de los gobiernos. Los mecanismos o instrumentos de rendición de cuentas de las finanzas públicas se agruparon alrededor de cuatro grupos, a saber: A) Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS: Su propósito es valorar las capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS ante la Rendición de cuentas. Para ello hay que analizar su fortaleza institucional, financiera, de recursos humanos, aplicación de instrumentos, y cobertura de la fiscalización. B) Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas: Su propósito es valorar la capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de la rendición de cuentas de las finanzas públicas. C) Rendición de cuentas horizontal: En este caso se debería analizar aspectos tales como la calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria, la capacidad de la EFS para impulsar mejoras en información clave relativa a las finanzas públicas, así como la existencia de información detallada y pertinente en temas macroeconómicos relacionados con las finanzas públicas (la demanda agregada, la inversión, Inflación, tipo de cambio, el endeudamiento, déficit fiscal y su financiamiento, la presión tributaria; la protección arancelaria, pasivos contingentes y la red de protección social); el seguimiento y análisis que se hace en eficacia en el gasto social, obligaciones por pensiones de seguridad social; etc. Además, seguimiento al control político que debe ejercer la Comisión presupuestaria del Congreso, el endeudamiento público del Gobierno Central y análisis de posibles Acuerdos de cooperación entre EFS y otras instituciones públicas (resaltar coordinación con Ministerio Hacienda) para la producción de estadísticas de las finanzas públicas. D) Rendición de Cuentas Vertical: En este caso, interesaría analizar la calidad y cantidad del acceso a información en forma electrónica mediante INTERNET o mediante publicaciones con amplia difusión entre los ciudadanos. A continuación se resume el proceso de cálculo de cada indicador, tomando como base el documento metodológico y conceptual que se elaboró al inicio del proyecto.

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Procedimiento de cálculo de las calificaciones de l as dimensiones de Rendición de Cuentas Los dos aspectos esenciales de las calificaciones de los indicadores de rendición de cuentas son los siguientes: 1. El número de indicadores por categoría de dimensión de la rendición de cuentas de las finanzas públicas; 2. El procedimiento a seguir de agregación de las calificaciones por categoría de dimensión y las ponderaciones de esos indicadores. En cuanto a los indicadores se resumen de la siguiente forma:

Instrumentos Nº dimensiones para cada instrumento

Nº indicadores incorporados en las

dimensiones

Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS

6 22

Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas

2 7

Rendición de cuentas horizontal 6 11

Rendición de cuentas vertical 3 8

TOTAL 17

(una no se cuantifica; es solo informativa)

48

(7 no se cuantifican; son informativas)

Elaboración propia Como puede observarse, el mayor número de indicadores se localiza en el análisis de las características legales, institucionales y presupuestarias de las EFS (un total de 22 indicadores). Esto se hizo así pues se deseaba precisar las condiciones en que se desarrollan cada una de las EFS en los países y sus características particulares. Se partió del supuesto que el diseño y la aplicación de

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los indicadores de rendición de cuentas deben considerar en forma clara y precisa los marcos jurídicos relativos a los instrumentos de la rendición de cuentas en los países. Esto, por otra parte, no debe significar que las EFS con sus marcos jurídicos actuales puedan y deban mejorar sus actuaciones en el desarrollo de mecanismos de rendición de cuentas de las finanzas públicas de los gobiernos centrales. Adicionalmente, como resultado del taller realizado el 18 de abril del 2008 en Costa Rica sobre la rendición de cuentas quedó muy claro que los marcos jurídicos no solo son distintos sino muy complejos, lo que implica que no se puedan ignorar ciertos elementos que se consideran esenciales en relación con el sistema de rendición de cuentas de los países. En relación con el procedimiento de cálculo de las calificaciones por indicador y por categoría de dimensión de la rendición de cuentas y de las ponderaciones de esos indicadores y dimensiones, se aplicaron los siguientes pasos:

• Primero, se aplicó los procedimientos de cálculo para todos los indicadores de conformidad con las reglas establecidas a los consultores inicialmente, quienes, en el portal de Internet destinado a tal efecto, tuvieron que introducir los datos.

• En total se identificaron 48 indicadores de rendición de cuentas distribuidos

entre 17 dimensiones. No obstante, para los efectos de cálculo, fueron 41 indicadores los tomados en cuenta para el procedimientos de cálculo en 16 dimensiones de rendición de cuentas, aunque, como se verá más adelante, en algunos casos, según fuera el país, la información disponible no permitió calcular todos estos datos. Además, como ya se había explicado, los resultados en el índice por país no son comparativos, debido a la diferencia normativa de rendición de cuentas que existe entre ellos, aspecto que ya quedó demostrado en los informes previos.

• Luego se dio la calificación de cada una de las dimensiones, a partir de un

promedio simple de cada uno de los indicadores referidos a preguntas concretas y que están considerados en cada dimensión.

• Cada pregunta o variable3 contenía el procedimiento para asignar un tipo

de calificación. Los más usados fueron: 1. un valor de 100, 75, 50, 25 y 0, según se presenten ciertas condiciones; 2. un si o un no dependiendo si se presenta o no cierta condición. 3. Una respuesta también puede tener una calificación: a. 9= NA (no aplica); b. 8= ND (no disponible);

3 Que se pueden encontrar en el anexo 1 al final de este documento.

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c. 7= NR (otro tipo de respuesta no prevista). Reiterando lo dicho al inicio de este informe, hay que indicar que esta propuesta de dimensiones e indicadores de rendición de cuentas para las EFS de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, se expuso, discutió y analizó en el taller realizado en San José el 18 de abril de 2008, con la participación de los consultores nacionales y funcionarios de algunas de las EFS. En resumen, este producto presenta la propuesta y aplicación de indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas para los países miembros de la OCCEFS (al menos dos años seguidos), acorde con su marco normativo, con el fin de facilitar la fiscalización superior de la hacienda pública.

Descripción por dimensiones de los principales resultados En este apartado se presentará los principales resultados del cálculo de los indicadores por cada una de las cuatro dimensiones, es decir, Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS; Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas; Rendición de cuentas horizontal y Rendición de Cuentas Vertical. Con estos datos se construye también el índice nacional de cada país en materia de rendición de cuentas, considerando, como ya se dijo, indicadores internacionales de “alto nivel” y que permitirá además, una base para medir el progreso en el tiempo. Valga recordar, como se ha dicho desde el inicio de este proyecto, que el cálculo del índice no es aplicable para hacer comparaciones entre países, debido a la diferencia normativa de rendición de cuentas que existe entre ellos, aspecto que ya quedó demostrado en los informes previos.

1. Capacidades legales, institucionales y presupues tarias de las EFS. En esta dimensión hay unos elementos que comparten los países miembros de la OCCEFS, y otros que tienen realidades muy diferentes. Dentro de los elementos comunes se puede encontrar es que todos los países, en mayor o menor medida, han buscado acercarse a las mejores prácticas internacionales en esta materia. Es así que tienen estipulada en su Constitución Política y en sus leyes, la existencia y financiamiento de la EFS respectiva; la gran

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mayoría cuenta en el papel con autonomía presupuestaria, o administrativa o funcional. Sin embargo, en la práctica esto no se aplica al cien por ciento, provocando que haya injerencia política en algunos casos, y también que el presupuesto asignado no sea el que corresponde por ley, sino un monto menor, afectando así las tareas de fiscalización y de transparencia. Las EFS también tienen capacidad de control posterior y previo, aunque este último en algunos casos debe estar permitido previamente por la ley. En este punto es importante hablar sobre las limitaciones que presentan algunos países en su normativa, ya que esto no les permite a las EFS tener una contabilidad ajustada al manual del FMI, que permita generar información acorde con las mejores prácticas internacionales en rendición de cuentas de las finanzas públicas. Otro elemento compartido es la dificultad que tienen las EFS para valorar los montos fiscalizados, ya sea por doble contabilización, o por la falta de una metodología específica que permita llevar un registro adecuado del tipo de auditoría y el monto fiscalizado. Dicho de otra forma, algunas EFS no cuentan con planes específicos de auditoría en los ingresos públicos, y se vuelve difícil cuantificar las auditorías porque estas no se hacen con base en los montos, por tanto, la información no está disponible, afectando así el cálculo de algunos indicadores, y lo que es más relevante, disminuyendo la claridad en el manejo de cuentas de sus países. Es importante mencionar también que la falta de planificación y de criterios institucionales para seleccionar las dependencias que son auditadas, provoca que la fiscalización se vuelva fortuita, ocasional, accidental y hasta acomodaticia para algunas de las EFS. También algunas tienen dificultades para cuantificar de manera oportuna la ejecución administrativa, financiera y técnica de la institución, así como del estado de sus recursos humanos. Ampliando este último punto, se pudo encontrar la necesidad de algunas EFS de los países de la OCCEFS en tener más auditores en labores de fiscalización, pues parecer ser que la abrumadora rutina administrativa consume la mayoría del tiempo y recursos de la institución, descuidado así su labor sustantiva. Dentro de las diferencias entre los países, hay limitaciones en cuanto al alcance, cobertura y atribuciones que tienen las EFS. Ellas tienen capacidad para que sus medidas sean obligatorias y para establecer sanciones, sin embargo, no cuentan con el respaldo legal para efectuar medidas más fuertes como embargo de cuentas o inmovilización de bienes en el Registro Público.

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Además, otro aspecto a destacar que no comparten todas las EFS es que aunque el tema de rendición de cuentas es defendido y respaldado de manera generalizada, no todas ellas tienen una definición clara y establecida sobre la rendición de cuentas como tal. También, dentro de este aspecto, vale la pena resaltar que algunas de las EFS reciben en cantidad importante recursos de la cooperación internacional, sin embargo, hay otras que no cuentan con este aporte, sino que se financian totalmente del presupuesto de sus respectivos países.

2. Capacidad de seguimiento y de análisis de las EF S en temas sensibles de las finanzas públicas. Todas las EFS cuentan con las capacidades básicas de auditar los estados financieros del Poder Ejecutivo y pronunciarse sobre ello, aunque en algunos casos esto debe pasar de ser algo netamente informativo para que se efectúe un análisis a profundidad de los datos. Algunas de las EFS emiten informes con cierta periodicidad, mientras que otras se limitan a hacerlo únicamente cuando así se lo exige la ley, situación que se ve menoscabada si hay retraso a la hora de presentarlo al Congreso. Por otro lado, pocas de ellas cuentan dentro de sus funciones con el análisis de las finanzas públicas y de sus consecuencias para la estabilidad económica del país, situación que incluso lleva a que se presenten inconsistencias en los datos macroeconómicos de sus países. Otro elemento que resaltó fue que las EFS tienen una serie de normativa dirigida a mejorar la rendición de cuentas y el control, no obstante, esta no ha sido difundida de manera amplia y en algunos casos hay una ausencia importante de conocimiento sobre el tema en las instituciones sujetas a su fiscalización. Dentro de esta capacidad se pudo observar que a lo interno de los países, no todos cuentan con un mismo sistema informático que permita el manejo de la información de manera conjunta, brindando así mayor transparencia. Otro elemento fundamental que se evidenció es la ausencia de un mecanismo o institución que valore la gestión estatal con base en un conjunto de metas preestablecidas, de modo que las EFS tienen un papel relevante en la vigilancia de los desvíos que pueda tener las metas planeadas en los gobiernos.

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3. Rendición de cuentas horizontal. En términos generales se podría decir que las EFS generan informes de rendición de cuentas ante el órgano legislativo de su país, sobretodo en lo esencial, es decir, el Presupuesto General de la República y los aspectos básicos de liquidaciones anuales del presupuesto, aunque casi no intervienen en otro tipo de análisis debido a que no está tipificado dentro de sus funciones. No obstante, parecer ser común el criterio de que estos informes no son tomados con la importancia requerida por parte de los poderes políticos ni los medios de comunicación. Además la información que se presenta por parte de las instituciones a las EFS requiere de algún grado de estandarización para poder manejarla mejor. Sumado a esto, también las EFS muestran demoras en la presentación de los diferentes documentos que elaboran, llegando a destiempo para el usuario final. De acuerdo a las preguntas utilizadas en el indicador, se pudo encontrar que no existe una coordinación formal entre las EFS y los demás poderes que se encargue de coordinar acciones tendientes a mejorar las finanzas públicas, ni tampoco para que haya una institución externa al Gobierno que apruebe el nivel de endeudamiento ni controles sobre el sistema de registros de los contribuyentes. Por eso, se podría decir que es necesario mejorar el trabajo conjunto entre poderes del Estado, para mejorar la rendición de cuentas, perfeccionar clasificaciones y mejorar los informes de finanzas públicas, para que dejen de ser únicamente informes anuales de actividades. Es también algo común en las integrantes de la OCCEFS que tengan dificultad para valorar el grado de efectividad de las acciones penales por ellas iniciadas, de modo que el indicador elaborado para tal aspecto debiera revisarse.

4. Rendición de cuentas vertical. El tema de rendición de cuentas a la ciudadanía es uno de los de mayor importancia y trascendencia actualmente en las teorías de modernización del Estado. Según lo investigado, los mecanismos de difusión de la información que tienen las EFS hacia los ciudadanos no son los más adecuados, hace falta perfeccionarlos y de alguna manera adecuarlos a un lenguaje menos técnico y más comprensible para todos los ciudadanos. Por un lado los medios de comunicación no difunden los hallazgos y denuncias que hacen las EFS, haciendo que estas pasen desapercibidas. Además, la información que tienen las EFS en sus páginas web es básicamente de carácter informativo y documental, que no permite hacer un análisis de mayor profundidad, es decir, todavía es poco lo que el ciudadano puede aprovechar de esta herramienta tecnológica pues su desarrollo es modesto.

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Se puede decir, en esta materia, que si se compara la teoría de las buenas prácticas internacionales con lo que se tiene en las EFS, aun existe una brecha importante para acercar la información y el acceso del ciudadano a este tipo de temas. En algunos casos los informes de las EFS no se presentan a la opinión pública, provocando que la mayoría de la población desconozca su contenido. Dicho de otro modo, algunas de las páginas permiten acceder a consultar algunos aspectos técnicos y legales, con ciertos indicadores económicos de las finanzas públicas, sin embargo, en casi todas las EFS no existe un portal interactivo con motores de generación de reportes, o un sistema que permita al ciudadano acceder al mecanismo de adquisiciones de compra de las instituciones, de la inversión pública o con información desagregada del presupuesto. Ahora, se debe recordar, que en los países miembros de la OCCEFS no son la mayoría de los ciudadanos los que tienen acceso a Internet, por tanto, no pueden ingresar a estos portales, lo que se agrava con las carencias que se tiene en los mecanismos de difusión, como ya se dijo.

Resultados del indicador por país De manera general hay que señalar que las notas recibidas por cada país son de acuerdo a la mejor práctica internacional establecida, buscada por medio de cada indicador y considerando las particularidades jurídicas de cada país miembro de la OCCEFS. Por lo tanto, el índice de un país no puede compararse con el de otro, dado que cada uno tiene su propio marco jurídico dentro del cual cada EFS realiza sus labores. Se comenta lo anterior porque habrá casos en que países no tiene nota en alguna de las dimensiones, en cuyo caso podría deberse principalmente a que la EFS no tiene las atribuciones para realizar una o varias de esas tareas, o bien, porque aun teniendo la facultad para hacerla según el marco jurídico, no la puede llevar a cabo debido a la falta de recursos técnicos, humanos o financieros.

Costa Rica Para el caso de Costa Rica, fueron realmente pocos los problemas detectados respecto a la disponibilidad de información que imposibilitara el cálculo de los indicadores propuestos. Donde sí fue posible ubicar más espacios de mejora es en aspectos relativos a la calidad de los datos que alimentan la construcción de

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. Costa Rica. 2006

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100A.1 Capacidad jurídica e institucional

A.2 Fortaleza financiera de la CGR

A.3 Fortaleza en recursos humanos de laCGR

A.4 Estudios realizados por fiscalizaciónexterna

A.5 Cobertura y asignación del RRHH

A.6 Planificación auditorías

B.1 Cobertura fiscalización

B.2 Nivel de endeudamiento

C.1 Calidad análisis finanzas públicasC.2 Análisis legislativo de la ley del

presupuesto

C.3 Coordinación de poderes

C.4 Control de la deuda

C.5 Esfuerzo CGR denuncias

C.6. Registro contribuyente

D.1. Acceso a información

D.2. Uso de tecnologías de información ycomunicación

D.3. Informes públicos

los indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas. Se presenta a continuación el gráfico para los años 2006 y 20074.

Gráfico 1 Fuente: elaboración propia. Tal como se puede comparar gráficamente, según el indicador elaborado, hubo pocos cambios para el año 2007 en comparación con el 2006. La diferencia se encuentra en los indicadores A.6. (la información no estaba disponible) y C.2 donde la menor asistencia de ministros a la discusión del presupuesto afectó la valoración del indicador.

4 Para mayor detalle se puede consultar el documento completo elaborado para Costa Rica por parte de los consultores contratados.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. Costa Rica. 2007

010

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30

40

50

60

70

80

90100

A.1 Capacidad jurídica e institucional









presupuesto








Gráfico 2

Fuente: elaboración propia. A continuación, con base en los gráficos indicados, se presenta los principales comentarios por indicador. A) Capacidades legales, institucionales y presupues tarias de las EFS Fortalezas • Por su naturaleza jurídica, los indicadores propuestos para evaluar esta

dimensión de la rendición de cuentas no presentaron para el caso costarricense mayores dificultades metodológicas y mucho menos se puede argumentar que dichas restricciones impiden el ejercicio de la rendición de cuentas.

• En materia presupuestaria las buenas prácticas dictarían buscar la total autonomía presupuestaria (indicador A.1.3), entendida como la imposibilidad de cualquier órgano del Estado para delimitar o restringir su presupuesto, aunque se trate de un límite al crecimiento anual. Esto se podría lograr a través de un decreto ejecutivo o una modificación legal. Sin embargo tal ausencia de

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autonomía no permite por ello argumentar que la labor del ente contralor esté siendo sensiblemente limitada.

• En materia de alcance y cobertura de las atribuciones de la CGR (indicador A.1.5), no se aprecian dificultades, más bien su espectro es muy amplio. Los informantes únicamente apuntaron limitaciones en el tema de las donaciones, donde la potestad de supervisión se limitan cuando las mismas son administradas por entes que no pertenecen al Estado y para ello la CGR ha solicitado la correspondiente modificación legal.

Debilidades • Es posible que la mayor restricción en el cumplimiento de las obligaciones que

dicta la ley a la CGR tenga su origen en una legislación que, contraria a las mejores prácticas internacionales, utiliza de manera excesiva la figura del control previo (indicador A.1.4), especialmente en materia de refrendos. Las buenas prácticas sugerirían modificaciones legales y la CGR ya ha estado insistiendo en sus informes sobre el tema.

• Se presentan algunos problemas de subregistro en el Indicador A.2.3, especialmente con la cooperación internacional que recibe el ente contralor en especie. Si bien es cierto se estima que tan sólo un 20% de la cooperación que recibe la CGR se registra dentro del presupuesto, en el caso de Costa Rica la importancia relativa de los fondos de cooperación dentro del total de presupuesto no resulta significativa, y contrasta con la situación que presentan otros países de la región centroamericana. Sería recomendable emprender algunos esfuerzos para cuantificar dicho rubro de manera más apropiada.

• Otro tema es el reintegro por daño económico, que si bien figura en el artículo 76 de la Ley Orgánica de la CGR, en la realidad no opera. En la práctica ese reintegro no se da pues la CGR carece de metodología para realizar ese cálculo. Se está trabajando en una metodología y se requieren algunos cambios legales pues actualmente la CGR no tiene capacidad de dictar medidas cautelares como embargo de cuentas o inmovilización de bienes en el Registro Público. Sólo con orden de un juez se puede hacer, la CGR no puede hacerlo directamente. La metodología para cuantificar el daño debe ser sencilla para que su aplicación resulte posible, en caso contrario no tendría mayor sentido el esfuerzo. Asimismo para darle la capacidad a la CGR de dictar medidas cautelares se requiere una reforma parcial a su Ley Orgánica.

• El escollo más importante que se nota en esta dimensión tiene que ver con la posibilidad material de imputar el monto auditado por tipo de auditoría. Los datos que reporta la CGR sobre monto fiscalizado se encuentran subvaluados, dado que consideran únicamente la fiscalización superior de la Hacienda Pública y dentro de ésta, sólo las funciones de fiscalización a posteriori, dejando de lado todo lo relativo a Contratación Administrativa y Aprobación Presupuestaria. No obstante lo anterior, cuando una misma institución o programa es auditado por varios motivos en un mismo período, el dato se registra varias veces. A la fecha se carece de un cálculo depurado de los

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dineros fiscalizados. Se deben de corregir ambos problemas, tanto la subvaluación del monto fiscalizado como la doble o triple contabilización de los rubros que sí son monitoreados. Definitivamente la CGR tiene que desarrollar metodología al respecto y ese ejercicio es básico para el establecimiento de una contabilidad de costos, que la misma ley de control interno solicita a las dependencias públicas y que es objeto de valoración por parte de la propia Contraloría.

• Por otra parte, como se solicitaba el personal asociado a cada auditoría y la CGR no tenía ese dato, la entidad calculó un promedio de la cantidad de personal que trabajó en cada auditoría. El problema con esto es que asume que independientemente del área de auditoría, se utilizan en promedio igual cantidad de personas, lo cual resulta poco creíble, especialmente si lo que se desea es valorar productividad por áreas de trabajo. Se requiere pues establecer una metodología y construir un sistema que permita registrar, a lo interno, el esfuerzo fiscalizador de la CGR, según tipo de auditoría y monto fiscalizado en su totalidad, para poder solventar dicho vacío de información.

B) Capacidad de las EFS para dar seguimiento y real izar análisis en temas sensibles de las finanzas públicas • En primer lugar, no resulta fácil conjuntar toda la información que se requiere

para emitir criterio acerca de los temas consultados. A la fecha, no todos los presupuestos de las entidades públicas se ejecutan en un mismo sistema informático, lo cual dificulta la labor del Ministerio de Hacienda. Esto favorecería la estandarización de la información, los tiempos de respuesta y las posibilidades de error, en aras de una mayor transparencia presupuestaria. Estamos hablando de importantes riesgos operativos en la gestión de los datos.

• Otro aspecto que se debe señalar es la ausencia de un sistema que valore la gestión estatal con base en un conjunto de metas preestablecidas, que deberían estar contempladas en el Plan Nacional de Desarrollo (PND). Es precisamente sobre dichas metas que un ente contralor debería emitir criterio, señalando grados de cumplimiento y/o desvíos. Si se hace de otra manera, la CGR corre el riesgo de invadir potestades conferidas a otros entes del Estado, a menos que las apreciaciones externadas tengan como objetivo orientar los contenidos sobre los cuales las instituciones deben de hacer la rendición de cuentas.

• En materia macroeconómica, específicamente en lo que se refiere al nivel del endeudamiento, tanto interno como externo, el establecimiento de las metas es responsabilidad de otras entidades ajenas al ente Contralor, como el Banco Central y el Ministerio de Hacienda, junto con Ministerio de Planificación (MIDEPLAN). En el ejercicio de su mandato sobre el tema de la rendición de cuentas, la CGR debería estar vigilante en señalar cualquier desvío significativo en relación con las metas planteadas. Por tanto, no se le debería exigir a la CGR emitir criterio técnico al respecto.

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• Ahora, si su función se ve obstaculizada por la ausencia de sistemas en donde se registren todas las operaciones de deuda, con detalle en cuanto a monto, tasa de interés, plazo, fecha de consecución, fecha de vencimiento, institución, etc., entonces la CGR está facultada para alertar acerca de dicho riesgo de gestión. En el pasado, resultaba imposible cuantificar el monto de la deuda interna bonificada, sin embargo, dicha deficiencia al parecer se subsanó.

C) Rendición de cuentas horizontal Fortalezas • La CGR genera informes de rendición de cuentas a la Asamblea Legislativa de

manera adecuada. • La información recabada sugiere que existe una comisión interinstitucional de

presupuesto que ve el tema de la actualización de los clasificadores. Debilidades • La Asamblea Legislativa no da la importancia requerida a los informes que

brinda la CGR. Todo parece indicar que se trata de una excelente pieza de información y control a la cual no se le da el realce que merece.

• En cuanto a los análisis de la liquidación presupuestaria, los esfuerzos deben orientarse hacia la estandarización de los contenidos informativos en los informes de liquidación presupuestaria, procurando que no se queden aspectos centrales de la gestión sin ser revelados.

• En el Gobierno Central existen otros esfuerzos o intentos de rendición de cuentas que consumen recursos públicos y que si se encauzaran de manera adecuada y se presentaran de manera estandarizada, tanto en forma como en contenido, podrían constituirse en importantes piezas de un sistema nacional de evaluación de la gestión pública, donde el cliente no sea necesariamente el ente Contralor.

• Con respecto a las potestades de denuncia por parte de la ciudadanía existe un gran vacío, dado que dicha potestad, a pesar de que se encuentra legalmente tutelada, al final importan los resultados y sobre ello la CGR no tiene forma de suministrar la información para la construcción del indicador respectivo. El problema es que una vez la denuncia sale de la jurisdicción de la CGR e ingresa a los tribunales, se le pierde totalmente la pista al asunto. Por eso es que la responsabilidad de registro debería trasladarse a otra instancia, de otra manera a la CGR no le resulta posible valorar el grado de efectividad de las acciones penales por ella iniciadas.

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D) Rendición de cuentas vertical Fortalezas • Existe gran cantidad de información que se le brinda a la sociedad civil. Estos

esfuerzos también se hacen por medio de la página web. Debilidades • Los mecanismos de difusión de la información no son los idóneos. La misma

Memoria de la CGR es un documento altamente técnico dirigido a un segmento muy reducido de la población.

• La mayoría de información disponible es de carácter informativo y documental, dirigidos a facilitar la distribución de formularios y documentos propios de la relación CGR–administrados, así como intentos por mejorar la gestión operativa relacionada con las compras del Estado. Sin embargo, todavía es poco lo que el ciudadano común puede aprovechar de dichos esfuerzos.

• La revisión de la página web de la CGR muestra un desarrollo modesto y una orientación de facilitación documental, especialmente de jurisprudencia, formularios y resoluciones internas. Si bien existe el SIPP (Sistema Integrado de Presupuestos Públicos) para temas de presupuesto, no es sencillo trabajar con series de tiempo. Tampoco es fácil agrupar cuentas de ingreso y gasto, o incluso hacer grupos de instituciones. Además no existe la posibilidad de trasladar las salidas de información en formato de hojas electrónicas. El SIPP está dirigido a un usuario experto.

• En materia de informes al público sobre aspectos centrales de la rendición de cuentas se observa una gran brecha en relación con lo que se podría considerar una buena práctica. Es cuantioso el esfuerzo y los recursos que la sociedad invierte con propósitos de fiscalización y lo poco que el ciudadano conoce del tema.

El Salvador En el caso salvadoreño, según se puede observar más adelante en los gráficos 3 y 4, hubo varios indicadores de la dimensión B y C que tuvieron calificación muy baja o de cero según la investigación realizada. Dicho de otra forma, en los indicadores pertenecientes a las dimensiones de rendición de cuentas horizontal y vertical, en su mayoría, la EFS no produce la información suficiente para lograr su medición, especialmente en las áreas que conforman el control de los ingresos tributarios, gestión del presupuesto y el nivel de endeudamiento del Gobierno Central.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. El Salvador. 2006

0

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40

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60

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presupuesto








Los informes anuales de la EFS no revelan información con respecto a dictámenes o informes técnicos que se refieran al comportamiento de las finanzas públicas y que cubren los aspectos descritos en el párrafo anterior.

Gráfico 3 Fuente: elaboración propia Lo mismo que se dijo para el año 2006, en cuanto a la calificación de algunos indicadores, se aplica en el año 2007, donde no hubo variaciones. En el gráfico 4 se puede observar lo indicado.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. El Salvador. 2007

01020

3040

506070

8090










presupuesto








Gráfico 4

Fuente: elaboración propia. A continuación se detalla un resumen de las fortalezas y debilidades que explica los hallazgos antes mencionados. A) Capacidades legales, institucionales y presupue starias de la EFS

Fortalezas

• La Corte de Cuentas de la República, tiene autonomía administrativa y funcional.

• La Corte de Cuentas posee autonomía presupuestaria, elabora su propio presupuesto y lo remite al Órgano Ejecutivo para ser incorporado al Presupuesto General del Estado.

• La EFS ejerce control posterior y con respecto al control previo, éste lo realiza en circunstancias especiales señaladas por la ley, evitando así que la Corte se convierta en Juez y parte de los actos administrativos sujetos a fiscalización, lo que sería una co-administración en la gestión pública.

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• La EFS ejerce un control amplio, tiene funciones de control sobre todas las entidades públicas y privadas y entes de cooperación internacional como ONGS u organismos internacionales que administran y custodian fondos públicos, incluidas las donaciones.

• La EFS ejecuta auditorias de legalidad, gestión (gubernamental u operativa), presupuestaria (incluido la liquidación presupuestaria), financiera y de eficiencia (resultado o sustantivo).

• Las disposiciones o recomendaciones de los informes de auditoría de la EFS tienen carácter obligatorio en su cumplimiento dentro de los plazos determinados a los órganos controlados.

• La EFS en El Salvador cuenta con potestades sancionatorias propias que permiten reclamar de inmediato responsabilidades al órgano culpable.

• La planificación y programación de las auditorías responden a un plan estratégico institucional.

Debilidades No fueron indicadas. B) Capacidad de seguimiento y de análisis de las EF S en temas sensibles de las finanzas públicas.

Fortalezas

• La Corte de Cuentas examina la cuenta que sobre la gestión de la Hacienda

Pública rinde el Órgano Ejecutivo a la Asamblea Legislativa e informa a ésta del resultado de su examen.

Debilidades • La EFS no realiza una función directa con respecto a las mejores prácticas en

el sentido de un análisis de asuntos sensibles en las finanzas públicas. Este análisis no se encuentra en un documento realizado y publicado que se refiera a un detalle de la liquidación de los ingresos del presupuesto utilizando protocolo EFP y de un análisis del mismo. De la misma manera no se dispone de un cuadro publicado de los egresos efectivos en materia social respecto el PIB y del análisis respectivo

• El informe o la memoria anual de la EFS no analiza los temas referidos (esenciales en un buen análisis) de las finanzas públicas y de sus consecuencias para la estabilidad económica del país.

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C) Rendición de Cuentas Horizontal

Fortalezas

• La Corte de Cuentas desarrolla mecanismos aceptables orientados a la atención de las denuncias ciudadanas, con prontitud y responsabilidad.

Debilidades

• La Corte de Cuentas no realiza verificaciones a los registros de contribuyentes y éstos no están vinculados con todos los sistemas de información existentes en el país.

D) Rendición de Cuentas Vertical

Fortalezas

• En El Salvador existe una página Web de la Corte de Cuentas en la que la

ciudadanía puede acceder para consultar diversa información relacionada a los aspectos técnicos y legales para ejercer la auditoría gubernamental.

• Existe un informe publicado por el Ministerio de Hacienda para la ciudadanía, de fácil acceso que incluye datos relativos a los indicadores económicos de las finanzas públicas.

Debilidades

• No existe un sistema de información que permita al ciudadano tener acceso a un mecanismo de adquisición de compras de las instituciones públicas mediante INTERNET.

• No existe en la INTERNET un portal interactivo con el usuario que incorpore un motor de base de datos formal, que implique cierto grado de desarrollo en función de las necesidades de información del ciudadano y los medios de comunicación social.

• La EFS solamente presenta ante el Congreso su informe anual sin realizar un acto público abierto a los ciudadanos y medios de comunicación social.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. Guatemala. 2006

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Guatemala Para el caso guatemalteco, las principales debilidades se encuentran en la dimensión A de capacidades legales, institucionales y presupuestarias de la EFS, según se muestra en el gráfico 5 para el año 2006 y en el gráfico 6 para el año 2007. Sin embargo, es uno de los que cuenta con mayores fortalezas en el uso de tecnologías de información y comunicación, así como en informes públicos.

Gráfico 5 Fuente: elaboración propia.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. Guatemala. 2007

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presupuesto








Gráfico 6 Fuente: elaboración propia. Se presenta a continuación mayor detalle por cada dimensión analizada. A) Capacidades legales, institucionales y presupues tarias de las EFS Fortalezas • La capacidad jurídica e institucional de la EFS en Guatemala está respaldada

por la Constitución de la Republica, la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas y su reglamento.

• Tanto en la Memoria de labores de la CGC y en otros portales del gobierno como el SICOIN (Sistema de Contabilidad Integrado) o bien el Portal del Ministerio de Finanzas se puede tener acceso a la información financiera de la EFS.

• Cuentan con un plan de profesionalización de la EFS y un programa de capacitación a distintos niveles, esto se da a conocer en la memoria anual de labores.

• Se llevan estadísticas de los estudios realizadas por entidad y se dan a conocer en la memoria anual de labores.

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• Mediante los POA’s (planes operativos anuales) se dan a conocer los programas de auditoría.

Debilidades • La falta de una definición conceptual de lo que comprende la rendición de

cuentas en la ley orgánica de la Contraloría General de Cuentas. • La EFS no cuenta con autonomía presupuestaria. • No obstante se llevan estadísticas de los estudios realizados mediante

fiscalización externa, aun no se dan a conocer en la memoria anual de labores por tipo de control, sin embargo la información si se tiene en cada una de las instancias correspondientes.

B) Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas. Fortalezas • La CGC promueve el uso del Manual de Finanzas de FMI, a través de exigir

que todo del sector pùblico utilize el SICOIN Web, que contiene los mismos clasificadores tomando como referencia el Manual del FMI del 2001.

Debilidades • Por sus atribuciones enmarcadas en la ley algunas de las variables de esta

dimensión no aplican, sin embargo se manifiesta el interés de implementar acciones para brindar seguimiento a este tema. La EFS está en un proceso de reforma y ha visto con mucho interés este tema.

C) Rendición de cuenta horizontal Fortalezas • Por sus atribuciones la EFS se enfoca en brindar un dictamen sobre la

liquidación anual del presupuesto y no interviene en otro tipo de análisis como los planteados en la dimensión, efectivamente tiene capacidad instalada para ejercer potestad de denuncia y sus funciones no son compatibles con aspectos de contribuyentes tributarios.

Debilidades • Varios de los aspectos mencionados relacionados con temas

macroeconómicos, gasto social, vigilancia a las decisiones de la comisión de finanzas del Congreso, seguimiento al endeudamiento publico, son aspectos

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que están en proceso de revisión por parte de las autoridades de la EFS para brindarles seguimiento. Aunque es de aclarar que este tipo de análisis no forman parte de sus atribuciones.

D) Rendición de Cuentas Vertical Fortalezas • Para el caso de Guatemala, en esta dimensión hay muchos avances, hay

varios portales que permiten el acceso a información del uso de las finanzas públicas.

Como ejemplo se tiene los siguientes portales: 1. Portal del MINIFIN: información de presupuestos, liquidaciones, transferencias, informes de labores, etc. 2. Portal Transparencia: información presupuestaria en un formato amigable. 3. Portal de Guatecompras: compras electrónicas del Gobierno de Guatemala. 4. El SNIP (Sistema Nacional de Inversión Pública): busca mejorar la calidad de la inversión pública, permitiendo el acceso a proyectos de inversión. 5. SICOIN-Web: permite que el ciudadano tenga acceso a información altamente desagregada del presupuesto en las distintas etapas del gasto (compromiso, devengado y pagado). • La aprobación del Congreso de la Republica en los últimos días, respecto a la

Ley de Acceso a la Información Publica, es un avance importante en materia de rendición de cuentas.

• El nuevo gobierno también tiene un segmento televisivo que se llama rendición

de cuentas, en donde cada domingo, da a conocer en forma muy resumida los logros en distintos programas de gobierno.

Debilidades

• El gobierno de Guatemala ha invertido una fuerte cantidad de recursos financieros, para diseñar, desarrollar e implementar estos portales que son herramientas muy valiosas para la transparencia y por ende para la rendición de cuentas de las finanzas publicas, sin embargo, estimamos que un segmento de la sociedad civil, no tienen acceso a estos portales y uno de los factores que pueden estar incidiendo en este asunto aparte de que no todos tienen acceso al Internet, es la poca divulgación que hace el Gobierno de la oportunidad que se tiene en este país de conocer mas de la aplicación y uso de las finanzas públicas.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. Honduras. 2006

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presupuesto








Honduras El caso hondureño, tal como se verá en los gráficos 7 y 8, presenta algunos indicadores que no cuentan con la información para ser completados, o bien, por los problemas que hubo en la recopilación de los datos la EFS de este país argumentó no tener el suficiente tiempo como para elaborar la información solicitada, como por ejemplo, lo correspondiente a las auditorías, monto fiscalizado, personal que interviene en cada auditoría y algunos datos para el tema de rendición de cuentas vertical (denuncias, seguimiento de casos remitidos a instancias judiciales) necesarios para calcular los indicadores: A.3.2 - A.4.1- A.5.1- A.5.2- A.5.3 –C.5.1 – C.5.3

Gráfico 7 Fuente: elaboración propia. Debido a la poca disponibilidad de información y al esfuerzo que tuvo que hacer el equipo de coordinación del proyecto para poder obtener la información, en el caso hondureño se comenta de modo general las diferentes dimensiones, tratando de ser lo más específicos que se puede, tomando en cuenta las circunstancias señaladas. A continuación se presenta el gráfico 8 y luego el comentario indicado.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. Honduras. 2007

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A.3 Fortaleza en recursos humanos de la CGR







presupuesto








Gráfico 8 Fuente: elaboración propia. Es importante señalar que se detectaron serias carencias en materia de rendición de cuentas vertical, los mecanismos de comunicación para dar a conocer los informes que elabora el Tribunal son escasos y hasta el año pasado se convocó a la prensa para presentar los resultados del Informe de Rendición de Cuentas del Sector Público. Por tanto, un reto que tiene el país está en la forma de dar la rendición de cuentas. Si bien existe información sobre la gestión realizada, la forma en que ésta llega al ciudadano común no parece ser la óptima. El problema no está en la cantidad y calidad de la misma, sino en la forma que se presenta y divulga. La EFS no dispone de los recursos económicos y tecnológicos para hacer cumplir la normativa constitucional que se le exige. El software que se utiliza para capturar datos y consolidar la información de las 77 entidades fiscalizadas que conforman el sector es muy rudimentario. El desarrollo de programas para procesar información es una de las áreas de mejora en las que debe trabajar la entidad.

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En un país donde la rendición de cuentas da sus primeros pasos, el papel que puede desempeñar el Congreso Nacional debería ser relevante para consolidar la institucionalidad en torno al tema. En el caso de Honduras el Congreso tiene un carácter fiscalizador, ya que puede interpelar a funcionarios públicos por el desempeño de sus funciones, así como exigir rendición de cuentas a las Secretarías de Estado, órganos contralores e instituciones descentralizadas. La idea es ir estandarizando el tipo de información que presentan y que dejen de ser informes meramente contables. Esta es una potestad que tiene el Legislativo pero de la cual no hace uso. En lo que respecta a su relación con la EFS, este no recibe ninguna retroalimentación por parte del Congreso sobre la labor que realiza. Al igual que en otros países, tampoco le brinda la importancia del caso a los informes que le presenta la EFS, lo cual resta trascendencia a los mismos ya que se supone son de ayuda para que los diputados fiscalicen las acciones de las entidades públicas y tomen decisiones bien informados, como lo señala la ley misma. Pareciera que en el país aun no existe una conciencia generalizada acerca de la relevancia del tema de la rendición de cuentas. No todas las entidades y funcionarios públicos están convencidos de que las cosas bajo este nuevo enfoque funcionen. Evidentemente esto en parte se explica por lo reciente del órgano contralor (seis años de creado), de manera que aun falta camino por andar para asentar la institucionalidad que se requiere en este campo. Hay observaciones puntuales que podrían beneficiar la disponibilidad de información más transparente. Para efectos de las cifras contables de la EFS, sería prudente dividir los gastos totales no solo por tipo, sino también por programas o actividades (administrativas propiamente dichas y las de fiscalización). El uso de un clasificador uniforme y de comparación internacional es crucial. Actualmente el detalle de gastos que se maneja abarca un rubro muy amplio de “Gastos administrativos”, que incluye los salarios de todos los funcionarios, ya sea que trabajen en labores administrativas o de fiscalización. Si se lo lograra consolidar la información bajo un esquema como el propuesto, el TSC tendría una mayor capacidad para valorar la manera en que el Estado hondureño está administrando sus recursos. De la forma como se presenta la información financiera hoy día, no es posible saber cuánto de los gastos totales son en labores de fiscalización y cuanto en labores administrativas.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. Nicaragua. 2006

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Nicaragua En Nicaragua no existe una definición oficial de lo que es rendición de cuentas de las finanzas públicas. Este concepto se contempla en forma implícita, pero el desorden existente en la administración de las finanzas públicas no permite determinar como realizan las instituciones públicas una efectiva rendición. En este sentido, es necesario mejorar la capacidad institucional de la CGR, mediante la asignación de recursos humanos calificados y, al menos, del 1 por ciento de los recursos tributarios del Gobierno Central para su presupuesto institucional; además es importante revertir la mayor participación de personal administrativo que auditores de las finanzas públicas en la CGR, por que esto ha forzado a la entidad a subcontratar firmas auditoras privadas independientes para cumplir los programas de trabajo. El gráfico 9 y 10 para los años 2006 y 2007 muestra los resultados a continuación:

Gráfico 9 Fuente: elaboración propia

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. Nicaragua. 2007

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Con respecto al gráfico siguiente, se muestra que entre el año 2006 y 2007 no hubo variaciones.

Gráfico 10 Fuente: elaboración propia Por otro lado, a pesar de que no existe una efectiva rendición de cuentas de las finanzas públicas, pueden identificarse fortalezas y debilidades en las dimensiones de la rendición de cuentas en Nicaragua, las cuales se detallan a continuación: A) Capacidades legales, institucionales y presupues tarias de las EFS Fortalezas • En cuanto al grado de control se refiere, la CGR tienen control previo cuando la

ley lo señala específicamente; de lo contrario, el control siempre es posterior. • La CGR tiene control sobre todas las instituciones (públicas y privadas) sujetas

al régimen presupuestario. • Las recomendaciones que la CGR hace sobre las instituciones auditadas

deben ser aplicadas en un plazo no mayor de 90 días.

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Debilidades • La CGR no dispone de datos cuantitativos en forma consolidada sobre la

ejecución administrativa financiera y técnica de la institución. Sin embargo, esta información puede obtenerse en los informes de liquidación presupuestaria elaborados por el MHCP. Además, la CGR tiene más trabajadores del área administrativa que auditores.

• Es necesario también indicar que la CGR no dispone de información procesada sobre el estado de los recursos humanos de la institución y tiene problemas para determinar la proporción del presupuesto nacional que es fiscalizado, a lo que se debe agregar que no realiza una fiscalización oportuna del informe de liquidación presupuestaria que elabora el MHCP, acción que no profundiza la rendición de cuentas.

• Finalmente, debe indicarse que no existe un plan de auditoría tributaria, es decir, la CGR aún no realiza auditorías sobre la captación de los ingresos tributarios del Gobierno Central.

B) Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas. Fortalezas • La contabilidad nacional actualmente se analiza con un híbrido de los

Manuales de las Finanzas Públicas (EFP) del FMI de 1986 y 2001, con mayor sesgo hacia el último. El MHCP está realizando un proyecto para ajustar toda la contabilidad nacional de acuerdo con el último manual de Finanzas Públicas del FMI.

• El análisis del gasto presupuestario realizado por el MHCP aborda los enfoques funcional, institucional, económico, por objeto del gasto, geográfico y de reducción de pobreza.

• La División de Deuda Pública de la CGR domina los aspectos metodológicos para la fiscalización del endeudamiento del Gobierno Central, Banco Central de Nicaragua y empresas públicas, y realiza evaluaciones trimestrales considerando aspectos relevantes tales como la sostenibilidad y la concesionalidad del endeudamiento público,

• La CGR analiza la sostenibilidad de la deuda pública y su carga en la economía nacional. Esta labor también la realiza el MHCP a través de la Unidad de Cooperación Externa, específicamente con el Comité Técnico de Deuda.

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• De conformidad con la Ley No. 477 “Ley General de Deuda Pública“, el Comité Técnico de Deuda formula y revisa periódicamente la propuesta de Estrategia Nacional de Deuda.

Debilidades No fueron identificadas en la investigación de este país. C) Rendición de cuenta horizontal Fortalezas • La propuesta de ley del Presupuesto General de la República elaborada por el

MHCP se caracteriza por ser consistente en el ámbito del análisis macroeconómico, tanto en su programación de corto y mediano plazo, lo cual se garantiza con el intercambio de información entre el MHCP y el BCN. La Asamblea Nacional, a través de su Comisión de Producción, Economía y Presupuesto, analiza la propuesta de ley, convoca a los agentes económicos más relevantes de acuerdo con la formulación presupuestaria y, finalmente, presenta su(s) dictamen(es), de mayoría y de minoría (en caso existiese este último) al plenario de la Asamblea Nacional para su aprobación final.

• No existe ningún órgano externo al Gobierno Central que apruebe técnicamente el endeudamiento público, lo cual se considera una buena práctica que no afecta la soberanía nacional, en general, y la soberanía fiscal, en particular.

• La CGR cuenta con un registro apropiado del número de denuncias ciudadanas recibidas, las cuales son captadas en seis ciudades cabeceras de departamentos y regiones autónomas.

Debilidades • La CGR limita su análisis al Presupuesto General de República (PGR). Dicho

análisis no incorpora análisis macroeconómico, temas especiales y las consecuencias de la aplicación del presupuesto en políticas gubernamentales.

• El informe anual de la CGR es solamente un informe anual de actividades del ente contralor donde enumera los logros institucionales, el número de auditorías realizadas y finalizadas, y el número de denuncias ciudadanas.

• La Asamblea Nacional no realiza análisis de las políticas fiscales del gobierno ni de las prioridades temáticas de mediano y corto plazo. Los técnicos (o asesores) de la Asamblea Nacional solamente realizaron un análisis sobre el comportamiento de los ingresos del año de 2007.

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• No existe una comisión formal entre la CGR y el Poder Ejecutivo para mejorar algún aspecto relativo a la Rendición de Cuentas.

D) Rendición de Cuentas Vertical Fortalezas • El MHCP elabora informes de ejecución presupuestaria en forma trimestral con

un carácter exclusivamente técnico y para instituciones públicas y entendidos en la materia.

• El MHCP cuenta un portal web donde aparece en forma ordenada y accesible a la ciudadanía los informes de ejecución y liquidación presupuestaria. También a través del portal de consulta ciudadana, la población puede informarse sobre el ritmo de la ejecución del gasto presupuestario.

Debilidades

• No existen informes publicados para el ciudadano común por parte de la Contraloría General de la República (CGR) y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP).

• El único mecanismo por el que se da a conocer a la población los informes anuales es a través de la página web del MHCP y discos compactos (CD’s) que entregan a un número limitado de personas.

• No existe el acceso de la sociedad civil a un sistema de información entre los cuatro Poderes del Estado en materia de rendición de cuentas.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanz as públicas. Panamá. 2006

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presupuesto








Panamá El caso panameño, según se puede observar en los gráficos 11 y 12, no tiene variación durante los años de estudio, es decir el 2006 y 2007. Presenta algunas debilidades en los indicadores “A” (fortaleza de recursos humanos, fiscalización externa, principalmente) y “C” (esfuerzo de la EFS por ejercer potestad de denuncias, control de la deuda).

Gráfico 11 Fuente: elaboración propia.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. Panamá. 2007

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presupuesto








Gráfico 12 Fuente: elaboración propia. A continuación se describe con mayor profundidad estos gráficos por cada una de las dimensiones. A) Capacidades legales, institucionales y presupues tarias de las EFS Fortalezas • La Contraloría General de la República de Panamá, tiene autonomía

administrativa y funcional; el Contralor y Subcontralor no pueden ser suspendidos ni removidos de sus cargos, sino por la Corte Suprema de Justicia en virtud de causas definidas por la Ley.

• Cuenta con autonomía presupuestaria, elabora el anteproyecto de su presupuesto y una vez discutido con el Ministerio de Planificación y Política Económica es incorporado al Proyecto de Presupuesto General del Estado.

• Ejerce control amplio, destacándose en el ejercicio del control previo y concomitante, para el cual ha desarrollado un sistema informático que le

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permite ejercer las funciones inherentes a estas clases de control, como las autorizaciones y registros en tiempo relativamente corto.

• La Contraloría, entre otras funciones, es responsable de la Estadística Nacional y Censo, de las Cuentas Nacionales, instituye los métodos y sistemas de contabilidad, juzga las cuentas de los manejadores de fondos y bienes públicos.

Debilidades • Ante la existencia y funcionamiento de un control previo fuerte, las funciones

propiamente de auditoría no están lo suficientemente desarrolladas en comparación con éste.

• La planificación y programación de las auditorías, responden a un plan estratégico institucional, no hay planes específicos para auditar los ingresos públicos; no se realizan auditorías con base a montos; por tanto, la información en cuanto el monto auditado o fiscalizado al año, no está disponible.

• Existe una Dirección de Fiscalización General y una Dirección de Auditoría General, estas funciones paralelas más otras clases de control que se realizan por otras dependencias, hace difícil establecer por separado o en su conjunto, información requerida para algunos indicadores de este proyecto, porque no existen registros estadísticos para estos fines.

• No fue suministrada la información sobre el monto de los recursos ejecutados proveniente de la cooperación internacional, ni el monto de los recursos ejecutados en capacitación por año.

B) Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas. Fortalezas • Se emite anualmente el Informe del Contralor General de la República ante la

Asamblea Nacional, en el cual se presenta un importante análisis sobre el desempeño de la economía panameña, situación fiscal, ejecución presupuestaria del sector público, estado de la deuda pública y otros. Lo que permite contar con una fuente de información confiable y abundante. Así mismo, la Contraloría emite informes trimestrales que comprende información sobre estos mismos tópicos.

• En la página Web de la Contraloría existe información estadística que proporciona la Dirección de Estadística y Censo, de gran importancia para el análisis de las finanzas públicas y la economía nacional.

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Debilidades � No está disponible la información específica para responder si la EFS emitió

comentarios sobre el análisis entre rubros o variables macroeconómicas que algunos indicadores pretenden evaluar, porque en el Informe del Contralor, no se relacionan algunos rubros o variables con el PIB, aunque para ciertos indicadores fue posible relacionar información contenida en este informe para establecer datos como en el caso de los egresos efectivos en materia social, endeudamiento publico, cuyos resultados se consignaron en los productos anteriores.

� No está disponible la información sobre las adaptaciones de la contabilidad nacional a las normas de clasificación del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) del FMI (2004) y del Gasto Clasificado por Funciones de las Administraciones Públicas (CFAP) de las Naciones Unidas.

C) Rendición de cuenta horizontal Fortalezas • El informe del Contralor General ante la Asamblea Nacional, como se expresa

en apartado anterior, contiene información valiosa sobre la rendición de cuentas, y es un insumo de gran importancia para el análisis legislativo.

• Existe un precepto constitucional, por medio del cual se establece que los Ministros de Estado entregarán personalmente a la Asamblea Nacional un informe anual sobre su gestión.

• El informe de la Cuenta General del Tesoro que presenta el Ministerio de Economía y Finanzas, ante la Asamblea Nacional, es examinado por la Comisión de Hacienda Pública, Planificación y Política Económica y está obligada a realizar un análisis y presentar un Proyecto de Resolución ante el pleno sobre el examen realizado.

• Por acuerdo entre el Gobierno, Asociaciones Empresariales y Organizaciones de la Sociedad Civil, la Asamblea Nacional aprobó la Ley 34 de 5 de junio de 2008, Responsabilidad Social Fiscal, por medio de la cual se establecen medidas de orden presupuestario y de disciplina fiscal y se obliga al Ministerio de Economía y Finanzas, al Contralor y Subcontralor, al Gerente General del Banco Nacional de Panamá, darle seguimiento al cumplimiento de esta Ley.

Debilidades • La Contraloría no dispone de información sobre las denuncias admitidas por

los tribunales y luego cuales han sido declaradas con lugar; estas denuncias están relacionadas con investigaciones realizadas.

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• La Contraloría no realiza verificaciones a los registros de contribuyentes y éstos no están vinculados con todos los sistemas de información existentes en el país, particularmente lo está con el registro de Caja del Seguro Social.

D) Rendición de Cuentas Vertical Fortalezas • Todos los informes que emite la Contraloría, están disponibles en su pagina

Web. • Existe un portal de la Dirección de Presupuesto Nacional, DIPRENA, que

presenta información sobre los presupuestos aprobados y en ejecución, además de la normativa relacionada.

• Todas las entidades públicas están obligadas a publicar la información relacionada con las compras menores por medio de del portal denominado PanamáCompra, comprende a 117 instituciones del sector público y sociedades anónimas en que el Estado es propietario del 51% o más de acciones o patrimonio.

• Existe una Dirección de Denuncia Ciudadana en la Contraloría General para atender al público y facilitar la presentación de denuncias, así mismo, para estos fines existe en la página Web de la Contraloría, el acceso para este servicio.

• Existe un sistema de información denominado SIGUEME que permite informar de manera oportuna a los usuarios de la Contraloría, sobre cualquier documento en trámite.

• El Contralor General de la República realiza presentaciones de informes y otros asuntos de interés ciudadano, ante funcionarios de las provincias a nivel nacional, en las cuales se facilita la participación ciudadana. Esta información ha sido proporcionada por la contraparte local.

Debilidades • Hace falta un boletín que exprese de manera sencilla información relevante

sobre la rendición de cuentas y el control fiscal en particular, orientado al ciudadano común, accesible en la página Web e impreso para su distribución periódica.

• No fue suministrada la información sobre la existencia de otros medios o mecanismos, distintos a la Internet, para divulgar la información sobre el control fiscal que presenta la Contraloría ante la Asamblea Nacional.

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. República Dominicana. 2006

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República Dominicana En términos generales, puede afirmarse que salvo a lo que se refiere a la selección de los miembros de la Cámara de Cuentas de República Dominicana, el marco jurídico existente para las operaciones de la Cámara de Cuentas apunta hacia una EFS que opere con criterios y prácticas internacionalmente recomendadas. Sin embargo, la práctica dista mucho de lo establecido en la norma, lo que se constata en la situación de los indicadores de rendición de cuentas.

Gráfico 13 Fuente: elaboración propia

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Índice del estado de rendición de cuentas en finanzas públicas. República Dominicana. 2007

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Gráfico 14

Fuente: elaboración propia Entre el 2006 y el 2007, gráficos 13 y 14, se verificaron algunas modificaciones en la situación de los indicadores de rendición de cuentas, particularmente en lo relacionado con las capacidades institucionales de la Cámara, la capacidad de seguimiento y análisis de las finanzas públicas, y la rendición de cuentas vertical. Algunas de estas modificaciones reflejan el deterioro de las funciones de control de la Institución, en tanto que otras dejan ver ligeros avances en el seguimiento del comportamiento de las finanzas públicas y en aspectos relacionados con la rendición de cuentas vertical. A) Capacidades legales, institucionales y presupues tarias de las EFS Fortalezas • Las funciones y alcance de la Cámara de Cuentas, así como el monto de

recursos que esta debe recibir para su adecuado funcionamiento está señalado claramente en las leyes. Estas funciones están alineadas con lo establecido en las mejores prácticas internacionales, por lo que se puede afirmar que existe un marco jurídico apropiado para realizar una adecuada rendición de cuentas.

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• En cuanto a las capacidades presupuestarias, la Ley 194-04 establece que la

Institución debe recibir el 0.30% de los ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos establecidos en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos y exceptuando los ingresos con destinos específicos y recursos externos.

Debilidades • En la práctica las leyes indicadas no se cumplen, ya sea por falta de recursos

humanos o económicos, limitando la función de control que debe realizar la Institución.

• De manera específica, podemos señalar algunos aspectos que denotan importantes debilidades. Por ejemplo, el tipo de auditoría que debe realizar la Institución está descrito en la Ley, sin embargo, por falta de recursos humanos y económicos, las auditorías que realiza la institución son en un 90% financieras, y las mismas se realizan sin un plan de auditoría amplio y comprensivo, que defina los criterios de auditoría, según las mejores prácticas internacionales. Peor aún, la cantidad de auditorías realizadas entre el 2006 y el 2007 se han reducido considerablemente, pudiéndose tan sólo terminar 10 auditorías durante el 2007. De esa manera, mientras que en el 2006, las auditorias realizadas representaron el 3.9% del total del gasto público ejecutado, en el 2007 éstas apenas representaron el 0.14% del gasto público total ejecutado5. Otro elemento que debe resaltarse es que si bien el personal de la Institución se incrementó entre el 2006 y el 2007, el número de auditores se redujo, lo que pudiera reflejar una reducción en las capacidades técnicas de la Institución y de aquí la reducción en las auditorias realizadas.

• Durante el 2006, la Cámara de Cuentas tuvo un presupuesto un 25% por debajo de lo establecido en la Ley 194-046, en tanto que en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos del 2007 se fijó como tope al gasto de la Institución lo establecido en el Presupuesto del 2006, por lo que la Cámara hubiera recibido la mitad de lo que debió recibir si se hubiese cumplido con la Ley 194-04.

5 Cabe señalar que la crisis surgida desde mediados del 2008 en la Cámara de Cuentas y que significó que durante el mes de julio los miembros de la misma renunciaran o fueran destituidos por el Senado, agravará la situación de la institución y por tanto de los indicadores de rendición de cuentas aquí considerados. A septiembre del 2008, todavía no han sido designados los nuevos miembros de la Institución, los que deberán escogidos por el Senado de las ternas sometidas el pasado 18 de septiembre por el Presidente de la República. 6 Este cálculo excluye los ingresos adicionales y recargos, los que de incluirse reflejarían que la institución recibió entre el 50% y el 60% de los recursos que debió haber recibido de acuerdo a la Ley.

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B) Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas. Fortalezas • En el 2007 se observa un ligero avance con respecto al 2006, medido como

una ampliación en los temas de finanzas públicas considerados en el Informe Anual al Congreso que elabora la Institución.

• Pudiera señalarse como un elemento positivo el hecho de que en dichos Informes se incorporen análisis de aspectos importantes de las finanzas públicas; específicamente nos referimos a la inclusión de una sección dentro del Informe del 2007 que analiza el cumplimiento de la Ley No. 497-06 sobre Austeridad del gasto público durante el 2007, y de la sección que presenta el comportamiento de la deuda pública.

Debilidades • No obstante el avance en el 2007, prevalece la falta de análisis de los

indicadores de las finanzas públicas, así como de variables fundamentales como la deuda pública, pasivos contingentes, etc.

• Es lamentable que las secciones de los informes se limiten a describir la situación y no incluyan análisis que den lugar a recomendaciones en cuanto a incumplimiento de la Ley o la magnitud de la deuda. Esta falta de análisis es un reflejo de la capacidad institucional de la Institución y de su propia limitación para efectivamente realizar actividades de control del gasto público.

C) Rendición de cuenta horizontal Con respecto a la rendición de cuentas horizontal, la ausencia de información con respecto a los indicadores incluidos en esta dimensión no permite emitir juicios sobre la misma7. Debe resaltarse que el Informe correspondiente al año 2006 y entregado a inicios del 2008 fue devuelto por el Congreso, por considerarlo incompleto; posteriormente en el junio/julio del mismo año, el Senado de la República cuestionó el accionar de los incumbentes en el organismo, situación sin precedentes en el país y que concluyó con la renuncia y remoción de los nueve miembros de la Cámara. Por otro lado, la EFS no realiza ningún tipo de control sobre los ingresos públicos, adoleciendo de mecanismos para verificar la eficacia del Sistema de Registro de 7 No fue posible consultar en el Congreso con los representantes de la Comisión de la Cámara de Cuentas existente en el organismo.

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Contribuyentes y/o de la estimación de la base imponible. De igual manera, la Cámara no da seguimiento al cumplimiento del Código Tributario, ni en lo referente a los impuestos recaudados ni a las sanciones por irregularidades en el cumplimiento del mismo. D) Rendición de Cuentas Vertical Fortalezas • En el 2007 la Institución emitió un documento algo más completo que los

informes anteriores. • Por otro lado, se valora como positivo las mejoras en la página web de la

Institución y el hecho de que puedan realizarse denuncias a través de la misma.

Debilidades • A pesar de lo dicho para el informe del 2007, este no se presenta a la opinión

pública, por lo que la mayoría de la población desconoce el contenido y/o la utilidad que pudiera tener el mismo. Estos Informes son publicados completos en la página web de la Institución, pero no existe un resumen ejecutivo, que sea de fácil lectura y comprensión para el ciudadano común, ni se promueve o difunde el contenido del Informe.

• Aunque existe la página web, desde la institución no se motiva o promueve la facultad de realizar denuncias que tiene la población.

• Con respecto a las denuncias, puede considerarse de muy limitada la efectividad y eficiencia de las EFS en el ejercicio de sus facultades de denuncia de hechos irregulares en materia de Hacienda Pública, señalándose que muchas denuncias son investigadas dependiendo de la voluntad política existente. Como ejemplo pueden señalarse las investigaciones realizadas a la Refinería Dominicana de Petróleo, en el marco de una investigación con respecto a las importaciones de petróleo, así como la investigación al Departamento de Pensiones y Jubilaciones de la Secretaría de Hacienda por un fraude cometido en el gobierno anterior.

• Finalmente consideramos interesante señalar que prácticamente el país tiene tres meses con una Cámara de Cuentas acéfala, sin que esto haya afectado de ninguna manera el accionar de las finanzas públicas y sin que la gravedad de esta situación sea realmente ponderada por representantes del gobierno o la sociedad civil. Esto pudiera reflejar la reducida importancia y/o relevancia de la Cámara de Cuentas como entidad de fiscalización superior y la debilidad en materia de rendición de cuentas -horizontal y vertical- existente en el país.

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Conclusiones Desde el inicio del proyecto se ha destacado la importancia de analizar periódicamente el derecho de la ciudadanía a informarse en forma apropiada y oportuna sobre los temas relevantes para su bienestar, en el cual sin duda influye la situación de las finanzas públicas. Para esto, es necesario contar con estadísticas fidedignas y apropiadas, técnicamente bien elaboradas y que puedan ser auditadas por agentes externos a los organismos que las producen. En este sentido, la serie de indicadores y la elaboración del índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas que se ha elaborado, procuró contar con los elementos necesarios para aplicarse a todos los países miembros de la OCCEFS, aunque, como se ha dicho en varias ocasiones, por las diferencias en el tipo de economía, la estructura institucional o jurídica de cada país, el grado de desarrollo estadístico, el sistema de contabilidad financiera, los recursos financieros, humanos y técnicos con que cuentan, no permite hacer comparaciones entre los países participantes, al menos, en este momento; sin embargo, es un paso fundamental, tal como lo señala el Manual del FMI al decir que estas diferencias no permiten una aplicación igual a todos los países, pero que sí se pueden ir logrando con un marco contable integrado y de alcance general. Por esto mismo, luego de la aplicación del Índice de Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas se puede constatar que este permite, en buena medida, valorar los avances y consolidación que las EFS han logrado en materia de rendición de cuentas, aunque, claro está, se da en magnitudes diferentes según sea el país de análisis. Se puede decir de manera general, que en los países miembros de la OCCEFS, el cambio que se dio entre el año 2006 y el 2007 no fue significativo, es decir, tanto las debilidades como las fortalezas no variaron mucho de un año a otro. Dicho de otra forma, las debilidades no fueron superadas porque no es fácil hacerlo en un periodo tan corto, sobre todo cuando hablamos, por ejemplo, de debilidades en la calidad de los recursos humanos dedicados a labores de fiscalización. En el caso de las fortalezas, sucede también que su evolución es costosa y requiere de grandes decisiones que implican acuerdos entre los diferentes poderes, aspecto que como se vio anteriormente, requiere de una mayor coordinación entre los poderes del Estado en materia de control y fiscalización de la Hacienda Pública. En esta situación se puede encontrar la explicación de que las funciones de control realizadas por las EFS sean algunas veces minimizadas por el Congreso y el propio Poder Ejecutivo, lo que se refleja en los recursos asignados a la Institución, la no exigencia en el cumplimiento de los tiempos para entrega de Informes, y en la percepción generalizada acerca de la limitada utilidad de los Informes elaborados por dichas instituciones en términos de mejorar la transparencia de los recursos públicos.

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Dentro de las principales debilidades se puede mencionar la insuficiencia de recursos humanos, financieros y dificultades en cuanto a la calidad y cantidad de la información pública. Otro elemento al cual hay que prestarle atención es la necesidad de que las EFS consoliden su información financiera, a fin de cuantificar anualmente la ejecución administrativa financiera y técnica de la institución. Entre las debilidades señaladas de modo general para las EFS, también se incluye la falta de operaciones planificadas, intencionadas y coherentes de auditoría con criterios claros, además, la falta de registros, la debilidad técnica del personal que participa en ambas actividades, que impide que se realicen análisis de calidad, entre otros. De este ejercicio también se destaca que en todos los países miembros de la OCCEFS existe un marco normativo apropiado, sin que esto necesariamente signifique un cumplimiento fiel a esas normas. En este punto vale la pena llamar la atención sobre las limitaciones que presentan algunos países en su normativa, ya que esto no les permite a las EFS tener una contabilidad ajustada al manual del FMI, de tal modo que permita generar información acorde con las mejores prácticas internacionales en rendición de cuentas de las finanzas públicas. Asimismo, esto se ve agravado con la falta o escasez de recursos financieros, humanos y técnicos que apoyen esta labor. Es también preocupante la situación de la cultura de rendición de cuentas que se presenta débil, pues es difícil percibir un balance entre los poderes del Estado donde se haga valer el derecho de exigir cuentas a las autoridades, es decir, haciendo valer lo que O´Donnell ha llamado la rendición de cuentas horizontal. Adicionalmente, se puede decir que hay hallazgos que hay que continuar revisando, indicadores que necesitan repensarse para cada país en particular y mediciones que deben continuarse en el tiempo para ser mejor valoradas. Se debe decir también que, como primera experiencia en la OCCEFS, este estudio ha dejado constancia de aspectos muy relevantes que pueden considerarse como fortalezas y debilidades para la EFS en materia de rendición de cuentas, sin embargo, desde otra perspectiva, podrían tomarse como oportunidades para fortalecerse institucionalmente en este ámbito. Finalmente, no debe olvidarse que como objetivo último lo que se espera es que este índice de rendición de cuentas siente las bases para ser replicado sistemáticamente y sirva en el futuro como herramienta para constatar el desempeño de cada uno de los países y si fuera el caso, como modelo comparativo para los países que integran la OCCEFS.

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Recomendaciones Entre las principales recomendaciones con el propósito de concretar una efectiva rendición de cuentas en los países miembros de la OCCEFS, es necesario mejorar la capacidad institucional de las EFS, mediante la asignación de recursos humanos calificados y presupuestarios que señala la normativa de cada país. Esto ayudará a que la auditoría de finanzas públicas se haga de mejor manera, de modo que se logre revertir las debilidades señaladas en esta materia, logrando así que se lleve a cabo una evaluación más rigurosa de la rendición de cuentas en torno a la ejecución del Presupuesto General de la República, identificando las buenas prácticas, posibles desviaciones, y el rumbo de la lógica económica del Estado, así como las razones de la sobreejecución y de la subejecución en las partidas presupuestarias, efectuadas con un control posterior y principalmente prevenidas con un control anticipado que logre mejoras de eficiencia y calidad. Por otro lado, tal como se dijo en las conclusiones, es prioritario que las EFS que no cuentan con sistemas de contabilidad gubernamental acordes a las mejores prácticas internacionales, procuren ajustarse a modelos como el Manual de estadísticas del FMI que les permita hacer ciertos análisis que se consideran imprescindibles en la rendición de cuentas de las finanzas públicas. Para apoyar lo anterior y mejorar en el tiempo, sería muy conveniente que en la OCCEFS se propiciaran talleres para el análisis de resultados de la rendición de cuentas y para elaborar un plan para los próximos 4 años que permita evolucionar en el tema de la rendición de cuentas desde la perspectiva de la EFS. Además, es importante que las EFS y las demás instituciones con que interactúa establezcan una coordinación formal en torno a aspectos relativos a la Rendición de Cuentas, en especial en el marco de la transparencia presupuestaria, fomentando el buen uso de los recursos públicos y un mayor grado de acceso ciudadano a la información pública. Es fundamental que las EFS brinden seguimiento y acciones para brindarle continuidad al proceso de construir un índice de rendición de cuentas, que, como se dijo desde un inicio, es un proceso que no se ha acabado, sigue evolucionando y además debe considerar las particularidades de cada país, al menos en este momento histórico. Otro elemento esencial para avanzar en el tema de la accountability es que las EFS incorporen el tema de la rendición de cuentas dentro de sus aspectos esenciales de capacitación, producción programática y su presupuesto, como una

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actividad que debe ser atendida de forma permanente y prioritaria, asignándole recursos humanos, materiales y financieros. Es importante además, que en el futuro se sigan aplicando los indicadores elaborados para este estudio, quizá más detallados, o bien, adaptados a la situación particular de los países miembros de la OCCEFS, siempre considerando el apego a las buenas prácticas internacionales en la rendición de cuentas en finanzas públicas, lo cual, podría implicar incluso cambios en la normativa de algunos países. En resumen, es necesario supervisar las funciones y los resultados de trabajo de las unidades de auditoría de cada institución pública; dotar de suficientes recursos humanos calificados, materiales y financieros a las entidades de fiscalización superior para que puedan cumplir sus obligaciones establecidas por la Constitución Política; y fomentar la evaluación de la rendición de cuentas mediante la construcción y seguimiento del conjunto de indicadores determinados en esta investigación.

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Bibliografía Angulo, José E. y Mata, Alejandra 2008. “Análisis de la situación de las EFS y la Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas del Gobierno Central: El caso de Costa Rica”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. Angulo, José E. y Mata, Alejandra 2008. “Breve resumen de fortalezas y debilidades de las dimensiones de la rendición de cuentas. Caso Costa Rica”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. Avendaño, Néstor. 2008. “Análisis de la situación de las EFS y la Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas del Gobierno Central: El caso de Nicaragua”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. Avendaño, Néstor. 2008. “Fortalezas y Debilidades de las Dimensiones de la Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas. Caso Nicaragua”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. De León, Ramiro E. 2008. “Análisis de la situación de las EFS y la Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas del Gobierno Central: El caso de Guatemala”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. De León, Ramiro E. 2008. “Puntos débiles y fuertes por Dimensión respecto a la información que alimenta los Indicadores de rendición de cuentas de las Finanzas Públicas. Caso Guatemala”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. Fallas, Helio et al. 2008 “Documento Conceptual y Metodológico”. Preparado en el marco del Proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior. FMI. 2001. Código revisado de buenas prácticas de transparencia fiscal. Washington, Estados Unidos de Norteamérica.

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FMI. 2001. Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas. Washington, Estados Unidos de Norteamérica. García Luis E. 2008. “Análisis de la situación de las EFS y la Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas del Gobierno Central: El caso de El Salvador”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. García Luis E. 2008. “Resumen de fortalezas y debilidades de las dimensiones de la rendición de cuentas. Caso de El Salvador”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. Mena, Rita. 2008. “Análisis de la situación de las EFS y la Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas del Gobierno Central: El caso de República Dominicana”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. Mena, Rita. 2008. “Resultados Aplicación de indicadores de rendición de cuentas de las Finanzas Públicas. Caso de la República Dominicana”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. OCCEFS-Banco Mundial. Proyecto de fortalecimiento de las entidades fiscalizadoras superiores de OCCEFS. Marco Conceptual de la Rendición de Cuentas. INTERNET: http://occefs.org/occefs/index.html Peruzzotti, Enrique, Rendición de Cuentas, Participación Ciudadana y Agencias de Control en América Latina, Universidad Torcuato Di Tella. Proyecto Estado de la Nación et al. 1998. Democracia y rendición de cuentas en Costa Rica. Documento preparado por el Estado de la Nación para la Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones de la Empresa Privada UCCAEP. San José, Proyecto Estado de la Nación-UCCAEP. Salamanca, Pedro A. 2008. “Análisis de la situación de las EFS y la Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas del Gobierno Central: El caso de Panamá”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. Salamanca, Pedro A. 2008. “Resumen de fortalezas y debilidades de las dimensiones de la rendición de cuentas.El caso de Panamá”. Preparado en el

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marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. Salas, Leonardo. 2008. “Fortalezas y debilidades encontradas en los estándares de calidad de la información, indicadores de la rendición de cuentas de las finanzas públicas e identificación de áreas de mejora de la calidad de la información”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”. Villarreal, Evelyn. 2003. Evolución de los mecanismos de rendición de cuentas en la década de los noventa en Costa Rica. Ponencia para el X Informe del Estado de La Nación. San José, Programa Estado de la Nación. Consultado el 25 de junio 2008 en http://www.estadonacion.or.cr/Info2004/Paginas/ponencias.html Zamora, Pamela M. 2008. “Análisis de la situación de las EFS y la Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas del Gobierno Central: El caso de Honduras”. Preparado en el marco del proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalización Superior”.

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Anexos

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Anexo 1. Preguntas o variables del indicador aplica do a cada país 1) Indicadores de las Capacidades legales, instituc ionales y Presupuestarias de las EFS (Análisis y cálculo para los último dos años) Mecanismos de la Rendición de Cuentas

Dimensiones de la Rendición de Cuentas

Preguntas o variables Procedimiento o fórmulas que definen la calificació n de las pregunta 8

A. Capacidades 9 legales, institucionales y presupuestarias de las EFS Propósito: Valorar las capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS ante la Rendición de cuentas

A.1 Capacidad jurídica e institucional : Propósito: Evaluar el rango jurídico de las normas que constituyeron, rigen y establecen la organización de la EFS, tanto las atribuciones, como el alcance de las funciones, obligatoriedad de las disposiciones, con el fin de determinar la capacidad y fortaleza de la EFS dentro del ordenamiento jurídico del país origen.

A.1.1 ¿Cuál es el rango jurídico de la norma donde se constituye la EFS (Entidad Fiscalización Superior)?10

100=EFS se crea en la Constitución Política y en una ley orgánica; 75= EFS se crea en la Constitución; 50= EFS es creada por una Ley o decreto legislativo; 25= EFS se crea en un Reglamento o reglamento emitido por el Poder Ejecutivo. No se prevén otras posibilidades de respuesta.

A.1.2 ¿Cuál es el rango jurídico que tiene la EFS en cuanto a su autonomía en los ámbitos funcional y administrativo?

100= la Constitución Política establece la autonomía funcional y administrativa de la EFS; 75= una Ley le da la autonomía funcional y administrativa a la EFS; 50= se crea en un Reglamento o reglamento emitido por el Poder Ejecutivo; 25= las normas no establecen la autonomía funcional y administrativa de la EFS; 0=no existe autonomía funcional y administrativa de la EFS..

A.1.3 ¿Cuál es el grado de autonomía presupuestaria que ostenta a EFS?

100=EFS formula su presupuesto y no es modificado por el Congreso; 75= EFS formula su presupuesto y el Congreso le consulta a la EFS si le hace modificaciones; 50= la EFS remite el presupuesto al Ministerio de Hacienda y este lo aprueba en consulta con la EFS; 25= la EFS presenta el presupuesto al Ministerio de Hacienda y este lo modifica sin consulta a la EFS; 0= el Ministerio de Hacienda le fija el

8 Cada pregunta o variable puede contener distintos procedimientos para asignar un tipo de calificación. Los más usados fueron: 1. un valor de 100, 75, 50, 25 y 0, según se presenten ciertas condiciones; un si o un no dependiendo si se presenta o no cierta condición. Una respuesta también puede tener una calificación: 9= NA (no aplica); 8= ND (no disponible); 7= NR (otro tipo de respuesta no prevista). 9 Según el diccionario de la Real Academia Española la palabra capacidad tiene, entre otros, los siguientes significados: aptitud, talento, cualidad que dispone a alguien para el buen ejercicio de algo; aptitud legal para ser sujeto de derechos y obligaciones 10 Adicionalmente cada indicador debe tener la siguiente información: fuente; nota técnica (breve definición y forma o método de cálculo).

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monto del presupuesto a la EFS.

Mecanismos de la Rendición de Cuentas


Preguntas o variables Procedimiento o fórmulas que definen la calificació n de las pregunta

A.1.4 ¿Las EFS tienen atribuciones de control previo y posterior ?

Esta pregunta es solo informativa dado que todas las contralorías tienen algún tipo de control. Aplica solo tipo de control posterior: si no Aplica tipo de control previo y posterior: si no Breve explicación Calificación: 9= NA (no aplica)

A.1.5 ¿Cuál es el grado de alcance de las funciones de la EFS en cuanto al control sobre instituciones públicas y privadas?

100= control amplio: La EFS tiene funciones de control sobre todas las entidades públicas y privadas y entes de cooperación internacional como ONGS u organismos internacionales que administran, custodian fondos públicos, incluidas las donaciones. 75= La EFS tienen control sobre algunas instituciones públicas y entidades privadas que administran o custodian fondos públicos.. 50= La EFS sólo tiene control sobre todas las entidades públicas; 25= La EFS tiene control sobre algunas entidades públicas.. No se prevén otras posibilidades de respuesta.

A.1.6 ¿Tipos de instrumentos de fiscalización de control posterior que la EFS realiza en su función de control financiero y legal?

100= la EFS ejecuta auditorias de legalidad, gestión (gubernamental u operativa), presupuestaria (incluido la liquidación presupuestaria), financiera y de eficiencia (resultado o sustantivo). 75= la EFS ejecuta sólo auditorias de legalidad, gestión y financiera. 50= la EFS sólo ejecuta auditorias de legalidad y de gestión; 25=la EFS ejecuta sólo auditorías de gestión; 0=la EFS no ejecuta ningún tipo de auditoría.

A.1.7 ¿Tienen carácter obligatorio 100= si; 0=no

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las disposiciones o las recomendaciones derivadas de los informes de auditoria de la EFS? (se excluye en esta pregunta la potestad de emitir normativa o circulares)

A.1.8 ¿Cuentan las EFS con potestades sancionatorias propias y por tanto no deben recurrir a otras instancias?

100= si; 0=no




A.1.9 ¿Tienen las EFS facultades para emitir y establecer normativa con carácter obligatorio?

100= si; 0=no

A.1.10 ¿Tienen las EFS facultades para cuantificar daños y recuperarlos mediante los estudios pertinentes?

100= si; 0=no

A.2 Fortaleza financiera de las EFS Propósito: Determinar la capacidad financiera de la EFS que le permite cumplir, bajo ciertas condiciones, con las atribuciones constitucionales y legales en materia de Hacienda Pública

A.2.1 Porcentaje Presupuesto Ejecutado de la EFS / Gasto Total Ejecutado del Gobierno Central (se excluye Servicio Deuda Pública)

Se normaliza entre 0.1 y uno11 (Presupuesto Ejecutado EFS / Presup. Ejecutado Gobierno Central) x 100 (Valor del porcentaje - Valor mínimo=0.1) / (Valor máximo=1.0 -Valor 0.1) x100

A.2.2 Presupuesto ejecutado de la EFS / Presupuesto aprobado

Se normaliza entre 0.1 y uno (Presupuesto Ejecutado EFS / Presup. Aprobado) x 100 (Valor del porcentaje - Valor mínimo=0.1) / (Valor máximo=1.0 -Valor 0.1) x100

A.2.3 Cooperación internacional hacia la EFS (recursos ejecutados) / Presupuesto total ejecutado de la EFS

Se normaliza entre 0.1 y uno Monto de la cooperación internacional hacia la EFS / Presupuesto ejecutado de la EFS x 100 (Valor del porcentaje - Valor mínimo=0.1) / (Valor máximo=1.0 -Valor 0.1) x100

11 Este tipo de cálculo de normalizar cifras es muy preliminar y deberá calibrarse cuando se tenga la información de todas las EFS del proyecto.

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A menos dependencia mejor calificación

A.3 Fortaleza en recursos humanos de las EFS Propósito: Determinar la cantidad de los recursos humanos con que cuenta la EFS para cumplir con sus funciones constitucionales y legales en materia de Hacienda Pública.

A.3.1 Nº auditores fiscalizadores / instituciones potenciales de fiscalización

Se normaliza entre 0.1 y uno parámetros: valor máximo 0,35 fiscalizador por institución; valor mínimo 0,1 (proporción real Contraloría- Nº instituciones x param 0,1) / (Nº instituciones x valor máx. - Nº instit. Valor mínimo)) x 100

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A.3.2 Monto auditado por la EFS / Nº de Auditores

Se normaliza entre 0.1 y uno parámetros: valor máximo 0,35 fiscalizador por institución; valor mínimo 0,1 (proporción real Contraloría - Nº instituciones x param 0,1) / (Nº instituciones x valor máx. - Nº instit. Valor mínimo)) x 100

A.3.3 Recursos ejecutados en capacitación por año por la EFS / Presupuesto total Ejecutado de la EFS

Se normaliza entre 0.1 y uno parámetros: valor máximo 0,35 fiscalizador por institución; valor mínimo 0,1 (proporción real Contraloría- Nº instituciones x param 0,1) / (Nº instituciones x valor máx. - Nº instit. Valor mínimo)) x 100

A.3.4 Total de funcionarios que ejercen funciones de auditoría y de contro de la EFS/ Total de empleados de la EFS

Se normaliza entre 0.1 y uno parámetros: valor máximo 0,30 fiscalizador por institución; valor mínimo 0,1 (proporción real Contraloría - Nº instituciones x param 0,1) / (Nº instituciones x valor máx. - Nº instit. Valor mínimo)) x 100

A.4 Orientación de los Estudios realizados mediante fiscalización externa Propósito: Cuantificar anualmente los tipos de control que realiza la EFS con la asignación de los recursos humanos para su realización

A.4.1 Elaborar cuadro del número anual de tipos de control efectuados: control de legalidad, presupuestario, financiero y de eficiencia (sustantivo o de resultados) y relacionarlos con los recursos humanos utilizados para realizarlos.

Esta pregunta es solo informativa dado que todas las contralorías no tienen la misma clasificación de los instrumentos y estudios; por otra parte, no todas tienen registros de los recursos humanos utilizados en esos estudios Indicar el número de cada tipo de estudio y los recursos humanos utilizados en los mismos Calificación: 9= NA (no aplica)

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A.5 Cobertura y asignación del recurso humano para fiscalizar los recursos públicos Propósito: Evaluar la eficacia de la cobertura de las atribuciones de la EFS en materia de Hacienda Pública

A.5.1 Monto fiscalizado por la EFS en un año /presupuesto total gastos efectuados (no incluye Servicio Deuda)

Se normaliza entre 0.1 y uno parámetros: valor máximo 10% monto fiscalizado del total; valor mínimo 1% (% monto fiscalizado - param mínimo 1%) / (parámetro ideal (10%) - parámetro mínimo 1%) x 100

A. 5.2 Porcentaje de auditorías no planificadas de la EFS / total de auditorías realizadas

Se normaliza entre 0.1 y uno parámetros: valor máximo 10% monto fiscalizado del total; valor mínimo 1% (% monto fiscalizado - param mínimo 1%) / (parámetro ideal (10%) - parámetro mínimo 1%) x 100

A.5.3 Total montos fiscalizados / auditorías realizadas (US$$), según estratos de montos fiscalizados (<100, 100<500, 500<1000, >1000 en miles us$)

¿Se realizan las auditorías conforme estratos de montos fiscalizados, de manera que se privilegie aquellas de más recursos? 100= si; 0=no

A.6 Planificación de los programas de auditoría. Propósito: Analizar la labor de planeamiento estratégico de la EFS en materia de fiscalización de los ingresos públicos, las auditorías de gestión y las auditorías financieras.

A.6.1 Planificación y control de programas de Auditoría tributaria

100 = La administración e información sobre auditorías se basa en un plan de auditoría general y documentado, con claros criterios de evaluación de riesgos para todos los programas de auditoría, particularmente cuando se aplica un sistema de autoliquidación; 75= La administración e información sobre auditorías se basa en un plan de auditoría general y documentado, con claros criterios de evaluación de riesgos en por lo menos uno de los tipos fiscalización; 50 = existe un programa continuo de auditorías, pero los programas de auditoría no se basan en claros criterios de evaluacion de riesgo; 25= las auditorías tributarias e investigaciones especiales cuando se realizan tienen carácter ad hoc; 0 = no existe un plan de auditoría tributaria documentado (Banco Mundial, PEFA)

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2) Indicadores de la Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanz as públicas Mecanismos de la Rendición de Cuentas


Preguntas o variables Procedimiento o fórmulas que definen la calificación de las pregunta

B. Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas Propósito : Valorar la capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de la rendición de cuentas de las finanzas públicas

B.1 Capacidad de las EFS para dar seguimiento y realizar análisis en temas sensibles de las finanzas públicas 12 Propósito : Capacidad de la EFS para impulsar mejoras en la calidad de la información de las finanzas públicas relacionadas con la rendición de cuentas (producidas por las Instituciones pertinentes) y para realizar análisis del presupuesto nacional, particularmente en temas sensibles, tales como ingresos tributarios, gastos sociales, inversión, etc.

La mayoría de la información que a continuación se menciona está el Ministerio de Hacienda y el Banco Central. B.1.1 ¿La EFS promueve un mayor grado de adaptación de la contabilidad nacional a las normas de clasificación del manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) del FMI (2004) y del gasto clasificado por funciones de las administraciones públicas (CFAP) de las Naciones Unidas

100= las clasificaciones de los Ingresos, objeto del gasto, económicas, funcionales e institucionales están actualizadas; 75=cuando tienen 4; 50= cuando tienen 3; 25 cuando tienen 2 o 1; 0 cuando no se tiene ninguna actualización de las clasificaciones.

De B.1.2 a B.1.5 las preguntas están redactadas en función de las mejores prácticas en el sentido de un análisis de las EFS de asuntos sensibles en la finanzas públicas. Este análisis debe ser en algún documento realizado y publicado

B.1.2 Análisis por la EFS del significado del “Porcentaje de los ingresos corrientes reales respecto el PIB” sobre las finanzas públicas

Comparar el % obtenido en los últimos 3 años y valorar si hubo un esfuerzo sobre la captación de mayores ingresos tributarios y sus efectos en términos del déficit o superávit gubernamental 100= si existe comentario EFS; 0=no

B.1.3 ¿Emitió criterio o comentario sobre el desglose detallado de la liquidación de ingresos tributarios del presupuesto utilizando clasificación de las EFP?

Se dispone de un cuadro publicado con detalle de la liquidación de los ingresos del presupuesto utilizando protocolo EFP y de un análisis del mismo 100= si existe comentario EFS; 0=no

B.1.4 ¿Emitió comentario la EFS sobre el Porcentaje de los egresos efectivos en materia social respecto el PIB?

Se dispone de un cuadro publicado de los egresos efectivos en materia social respecto el PIB y del análisis respectivo 100= si existe comentario EFS; 0=no

B.1.5 ¿Emitió comentario la EFS sobre la inversión pública efectiva/

Comparar el % obtenido en los últimos 3 años y valorar si hubo un esfuerzo por aumentar la inverión

12 En los países de Centroamérica, Panamá y República Dominicana las EFS no producen estadísticas económicas, con excepción de Panamá, por lo que los cálculos de porcentajes que se mencionan en B.1 son obtenidos de cifras oficiales de organismos como el Ministerio de Finanzas o el Banco Central de cada país. Por otra parte, en algunas Contralorías no se acostumbra a realizar análisis del significado de cifras económicas.

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presupuesto gastos efectivos? pública y análisis EFS de sus efectos en términos de su importancia para desarrollo del país 100= si existe comentario EFS; 0=no




B.1.3 ¿Emitió comentario sobre el desglose detallado de la liquidación de egresos del presupuesto nacional utilizando clasificación de las EFP?

Se dispone de un cuadro publicado con detalle de la liquidación de los egresos del presupuesto nacional o del Gobierno Central utilizando protocolo EFP y de un análisis del mismo 100= si existe comentario de la EFS; 0=no existe

Nota: En CR el BCR es quien legalmente debe dar el dictamen Macroeconómico, el MIDEPLAN el dictamen de si está en concordancia con el PN, la Autoridad Prespuestaria declara si tiene liquidez, No existe una Institución que realice una evaluación de la rentabilidad social. La CGR aprueba la legalidad de contratos aunque no puede emitir criterios. La CGR tampoco aprueba el endeudamiento de las municipalidades. Cada país debe analizar su situación respecto esta dimensión.

B.2 Nivel de endeudamiento del país Propósito: que la EFS analice el nivel de endeudamiento del país y externe su opinión sobre sus posibles efectos en las finanzas públicas.

B.2.1 De los estudios de fiscalización efectuados por la EFS en los años 2006 y 2007 se emitió criterio sobre % endeudamiento / PIB (este porcentaje generalmente está disponible en estadísticas del Banco Central)

Comparar el % obtenido en los últimos 3 años y valorar si el endeudamiento interno y externo tiene efectos significativos en el crecimiento del servicio de la deuda pública respecto el déficit gubernamental 100= si existe comentario EFS; 0=no existe

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3) Indicadores del mecanismo de rendición horizonta l Mecanismos de la Rendición de Cuentas



Rendición cuentas horizontal a. Balance (entre poderes). Rendición cuentas horizontal Propósito : Evaluar la distribución funcional y económica del gasto del Gobierno Central y el ejercicio de la coordinación entre los diversos poderes de la República en materia de control y fiscalización de la Hacienda Pública.

C.1 Calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria y respuesta de otros poderes. Propósito: Verificar la calidad del informe o la memora anual de la EFS, a partir de la información remitida o producida por los diferentes órganos del Estado que tengan competencia en materia de Hacienda Pública

C.1.1 Información incluye 4 bloques: 1. macroeconómica (crecimiento, inflación, tipo de cambio, balanza pagos); 2. Análisis situación finanzas públicas: déficit fiscal; financiamiento del déficit; saldo de la deuda; resultados del presupuesto ejercicio anterior; presupuesto ejercicio corriente; datos resumidos ingresos y gastos; 3. Temas especiales: pasivos contingentes, etc.; 4. Explicación de las consecuencias de la aplicación presupuesto en políticas del gobierno.

¿El informe o la memoria anual de la EFS analiza los temas referidos (esenciales en un buen análisis) de las finanzas públicas y de sus consecuencias para la estabilidad económica del país? 100= analiza todos los temas (4); 75= omite un tema importante de las finanzas públicas; 50= omite dos temas importantes de las finanzas públicas; 25= omite tres temas importantes de las finanzas públicas; 0= no se realiza un análisis de las finanzas públicas.

C.2 Análisis legislativo de la ley del presupuesto. Propósito: Evaluar la calidad y la eficiencia del estudio y la aprobación del presupuesto público que se realiza por parte del Congreso (control político) y la participación de otros entes en dicha facultad.

C.2.1 % ministros del Gobierno que asisten a comparecencias en el Congreso / total ministros con presupuesto nacional *Cuando en un país solo asiste el Ministro de Finanzas este indicador se señalará como NA (no aplica)

Porcentaje de Nº ministros que asistieron a comparecencias ante el Congreso (pueden ser a la Comisión que analiza y aprueba en primera instancia el presupuesto) respecto el total de los Ministros de Gobierno 100= asiste el 90% o más de los ministros; 75= asiste 70% y menos del 90% de los ministros; 50= asiste 50% y menos del 70% de ministros; 25= asiste 25% y menos del 50% de ministros; 0= asiste menos del 25% de ministros.

C.2.2 El examen del Poder Legislativo contiene: 1. análisis de las políticas fiscales del gobierno; 2 análisis de las prioridades temáticas de mediano y corto plazo; 3. análisis de los detalles de los ingresos delo gobierno 4. análisis egresos del Gobierno Central

100= Existe un informe escrito y público de parte de alguna comisión del Congreso contiene todos los temas (4); 75= omite un tema importante y el informe es público; 50= omite dos temas importantes de las finanzas públicas y puede no ser público; 25= omite tres importantes de las finanzas públicas y el informe no es público; 0= no se realiza un análisis de las finanzas públicas.

61




C.3 Esfuerzo de Poderes por coordinar acciones tendentes a mejorar las finanzas públicas. Propósito : Evaluar la participación y coordinación de los poderes de la República en el control de la Hacienda Pública (distribución funcional de poderes)

C.3.1 Acuerdos de cooperación entre Poderes públicos

¿Existe alguna comisión formal entre la EFS y el Poder Ejecutivo para mejorar algún aspecto relativo a la Rendición de Cuentas, tales como perfeccionar las clasificaciones, los informes de finanzas públicas u otro aspecto fundamental ? 100= existe la comisión, asisten todos sus miembros, se reúnen con frecuencia y llevan minutas de lo tratado; 75= asiste al menos 70% de los miembros y se llevan minutas; 50= asiste 50% de los miembros; 25= asiste menos del 50% de miembros; 0= no existe comisión.

C.4 Existencia de una Insitución externa al Gobierno Central que aprueba nivel de endeudamiento. Propósito: Evaluar la participación de un ente técnico externo al Gobierno central en materia de endeudamiento público, tanto interno como externo.

C.4.1 Valorar: existencia de una Institución (fuera del Gobierno Central) que aprueba mediante dictamen técnico el endeudamiento

100=emite un dictamen técnico vinculante u obligatorio de parte de una Institución fuera del Gobierno Central en relación con el endeudamiento interno o externo del Gobierno Central y el dictamen es público 0= No existe una entidad que emita un dictamen técnico en relación con el endeudamiento interno o externo del Gobierno Central

C.5 Esfuerzo EFS por ejercer potestades de denuncia. Propósito: Evaluar la efectividad y eficiencia de las EFS en el ejercicio de sus facultades de denuncia de hechos irregulares en materia de Hacienda Pública

C.5.1 Nùmero total de denuncias recibidas en la EFS en relación con el total de investigaciones de oficio realizadas por la EFS

Esta pregunta es solo informativa dado que todas las contralorías no tienen la misma clasificación de las denuncias; por otra parte, no todas tienen registros de las denuncias realizadas para cada tipo de denuncia Indicar para cada tipo de denuncia su número y las investigaciones de oficio que se realizaron Calificación: 9= NA (no aplica)

C.5.2 Número de denuncias trasladadas / número de denuncias rechazadas por forma

Esta pregunta es solo informativa dado que todas las contralorías no tienen la misma clasificación de las denuncias; por otra parte, no todas tienen registros de las denuncias trasladadas y rechazadas para cada tipo de denuncia Indicar para cada tipo de denuncia: Nº denuncias de la EFS que son trasladas a instancias judiciales Nº de las denuncias que son rechazadas por la forma Calificación: 9= NA (no aplica)

62




C.5.3 Cuantificar el nº de denuncias admitidas por tribunales y luego el nº denuncias declaradas con lugar (efectividad)

Esta pregunta es solo informativa dado que todas las contralorías no tienen la misma clasificación de las denuncias; por otra parte, no todas tienen registros de las denuncias admitidas y declaradas con lugar Indicar para cada tipo de denuncia: Nº de denuncias de la EFS admitidas por tribunales Nº denuncias declaradas con lugar (efectividad) Calificación: 9= NA (no aplica

C.6 Controles del sistema de registros de los contribuyentes. Propósito: Verificar por la EFS la eficacia de las medidas de registro de contribuyentes (ingresos públicos tributarios) y estimación de la base imponible y evaluar la fortaleza de la legislación del país para sancionar irregularidades en materia de control de ingresos públicos tributarios

C.6.1 La EFS verifica que el Sistema de registro de contribuyentes, basado en un número único y diferenciando grandes y pequeños contribuyentes, esté vinculado con el sistema de apertura de cuentas bancarias, cuentas de fondos jubilatorios, tarjetes de crédidto, registro de la propiedad y registro civil.

100 = los contribuyentes están registrados en un sistema de base de datos completo plenamente vinculado en forma directa con otros sistemas permanentes de registros públicos y reglamentos del sector financiero; 75 = los contribuyentes están registrados en un sistema de base de datos con algunos vínculos con otros sistemas permanentes de registros públicos y reglamentos del sector financiero; 50= los contribuyentes están registrados en sistemas de bases de datos referentes a determinados tributos, en los que pueden no existir vínculos completos y sistemáticos; 25= el registro de contribuyentes no está en una base de datos o está desactualizada con hasta 1 año de atraso; 0 = no existe base de datos o está desactualizada con más de 1 año de atraso. (Banco Mundial, PEFA, ID-14)

63




C.6.2 Eficacia de las sanciones por imcumplimiento del registro y de declaración de impuestos

100 = para todos los ámbitos de incumplimiento se establecen y administran adecuadamente sanciones lo bastante severas para que actúen como disuasivo; 75= se han previsto sanciones por incumplimiento para los ámbitos más importantes pero no son siempre eficaces, por ser de escala insuficiente y/o porque su administración no es uniforme; 50= se han previsto sanciones por incumplimiento pero se requieren modificaciones sustanciales de su estructura y de sus niveles de administración para que realmente contribuyen al cumplimiento; 25 = se han previsto sanciones por incumplimiento pero no se aplican; 0 = no existen sanciones por incumplimiento. (Banco Mundial, PEFA)

C.6.3 ¿Se sanciona a los contribuyentes por incumplimiento del registro y de declaración de impuestos?

Esta pregunta es solo informativa dado que no cuenta con información básica sobre esta temática, aunque se considera muy importante desde el punto de vista de la fiscalización. Indicar para cada país: ¿Qué tipo de sanciones existen? ¿Se aplican esas sanciones? Calificación: 9= NA (no aplica

64

4) Indicadores del mecanismo de rendición de cuenta s verticales




D. Rendición de Cuentas Vertical : Propósito: Verificar si el sistema de rendición de cuentas posibilita legal y efectivamente a la sociedad civil realizar un control sobre el ejercicio del poder público, mediante el acceso a la información relevante en materia de Finanzas públicas

D.1 Calidad y cantidad de acceso a información. Propósito: Evaluar la calidad y oportunidad del sistema de acceso e intercambio de información hacia la sociedad civil del país.

D.1.1 Secciones de información de fácil acceso: indicadores de la capacidad de seguimiento y análisis de las EFS, de los indicadores claves de las finanzas públicas del gobierno central y de instituciones relativas a la rendición de cuentas horizontal

100=existe un informe pensado y publicado de la EFS para el ciudadano común, tipo resumen ejecutivo, y que incluya la información más sensible desde el punto de vista de la rendición de cuentas de las finanzas públicas 0= No existe un informe pensado y publicado para el ciudadano común…

D.1.2 Grado de acceso ciudadano a cifras detalladas de presupuestos aprobados de las instituciones mediante sistemas de información en INTERNET (el sistema de INTERNET sería la mejor práctica porque no se depende de ningún funcionario para accesar información pública de presupuestos)

100= Existe un sistema de información que permite al ciudadano tener acceso a los presupuestos aprobados de las instituciones públicas mediante INTERNET y al menos hay un 50% de la población con acceso a INTERNET 75= existe un sistema de información para el ciudadano en INTERNET, pero la población que tiene acceso a ese mecanismo representa menos del 50% y hasta un 25%. 50= existe un sistema de información para el ciudadano en INTERNET, pero la población que tiene acceso a ese mecanismo representa desde un 24% y hasta un 10%. 25= existe un sistema de información para el ciudadano en INTERNET, pero la población que tiene acceso a ese mecanismo representa menos del 10%. 0=no existe un sistema de información vía INTERNET

D.1.3 Grado de acceso ciudadano a cifras de presupuestos en ejecución institucionales mediante sistemas de información en INTERNET

100= Existe un sistema de información que permita al ciudadano tener acceso a los presupuestos en ejecución de las instituciones públicas mediante INTERNET y al menos hay un 50% de la población con acceso a INTERNET 75= existe un sistema de información para el ciudadano en INTERNET, pero la población que tiene acceso a ese mecanismo representa menos del 50% y hasta un 25%. 50= existe un sistema de información para el ciudadano en INTERNET, pero la población que tiene acceso a ese mecanismo representa desde un 24% y hasta un 10%.

65

25= existe un sistema de información para el ciudadano en INTERNET, pero la población que tiene acceso a ese mecanismo representa menos del 10%. 0=no existe un sistema de información vía INTERNET




D.1.4 Grado de acceso ciudadano a un mecanismo de adquisición de compras institucionales mediante sistemas de información instalados en portales en INTERNET

100= Existe un sistema de información que permite al ciudadano tener acceso a un mecanismo de adquisición de compras de las instituciones públicas mediante INTERNET y al menos hay un 20% de la población con acceso a INTERNET 75= existe un sistema de información de compras para el ciudadano en INTERNET, pero la población que tiene acceso a ese mecanismo representa menos del 20% y hasta un 10%. 50= existe un sistema de información para el ciudadano en INTERNET, pero la población que tiene acceso a ese mecanismo representa desde un 9% y hasta un 5%. 25= existe un sistema de información para el ciudadano en INTERNET, pero la población que tiene acceso a ese mecanismo representa menos del 5%. 0=no existe un sistema de información vía INTERNET

D.2 Uso de tecnologías de información y comunicación. Propósito : verificar si se le otorgan facilidades tecnológicas reales que permitan al administrado el acceso de información relevante

D.2.1 Grado de desarrollo de la página WEB en función de las necesidades de información del ciudadano y los medios de comunicación social

100= portal interactivo con el usuario que incorpora un motor de base de datos formal; 75= portal interactivo con el usuario que no incorpora ningún motor de bases de datos formal; 50= una o más páginas Web estáticas o dinámicos bien integradas; 25= una o más páginas Web estáticas no integradas; 0 = sin presencia en INTERNET

D.2.2 Existe y la EFS promueve en forma efectiva un mecanismo para que la ciudadanía presente denuncias ante la EFS?

100= el mecanismo existe y la EFS promueve y facitila la presentación de denuncias; 75= el mecanismo existe y se promueve pero su aplicación es engorrosa en trámites; 50= el mecanismo existe y se promueve pero no tiene seguimiento interno en la EFS (poco personal da seguimiento) ; 25= el mecanismo existe pero no se promueve 0 = no existe mecanismo de recepción de denuncias

66




D.2.3 Medios de acceso que tiene la sociedad civil a la información relativa a las finanzas públicas y que no esté en INTERNET.

Esta pregunta es solo informativa dado que todas las contralorías no tienen en INTERNET información relativa a la rendición de cuentas en las finanzas públicas Identifique y explique brevemente cada tipo de medio de comunicación que utiliza la EFS para comunicar una auditoría realizada, el informe anual, etc. Calificación: 9= NA (no aplica)

D.3 Informes al público sobre aspectos centrales de la Rendición de Cuentas. Propósito : evaluar si se le otorga acceso real a la sociedad civil al sistema formal de información entre Poderes del Estado en materia de rendición de cuentas de la Hacienda Pública

D.3.1 Mecanismo para dar a conocer a la ciudadanía los resultados de los informes anuales

100= Existe un acto público abierto a los ciudadanos y medios de comunicación social que ofrece la EFS para entregar su informe o memoria anual 75= se presenta solo ante el Congreso pero los ciudadanos no pueden participar 50= se presenta solo ante el Congreso y se hace un resumen del informe pero se distribuye solo entre los miembros del Congreso 25= se elabora un resumen del informe que se remite a los medios de comunicación social 0= la ciudadanía no se entera de los resultados del Informe Anual de la EFS

Resumen: 17 dimensiones de la rendición de cuentas. 16 pueden ser eventualmente cuantificadas. 47 indicadores de rendición de cuentas de los cuales 40 pueden ser eventualmente cuantificados. Fuente: documento inicial elaborado por Helio Fallas con el aporte técnico de Cynthia Morales, Evelyn Villareal y Ronald Alfaro. Sometido a los participantes del Taller sobre Rendición de Cuentas organizado por el Programa Estado de la Nación y la OCCEFS fue modificado de forma y de fondo.

67

Anexo 2. Datos ingresados al sistema virtual de inf ormación por país- 2006 y 2007 13.

País / Dimensión

A.1 Capacidad

jurídica e

institucional:

A.2 Fortaleza

financiera de

las EFS

A.3 Fortaleza

en recursos

humanos de

las EFS

A.4

Orientación de

los Estudios

realizados

mediante

fiscalización

externa

A.5 Cobertura

y asignación

del recurso

humano para

fiscalizar los

recursos

públicos

A.6

Planificación

de los

programas de

auditoría

Guatemala 71 23 n.d. N.A. n.d. 75

El Salvador 100 28 n.d. N.A. n.d. 75

Honduras 94 0 n.d. N.A. n.d. 50

Nicaragua 78 23 n.d. N.A. n.d. 25

Costa Rica 83 77 n.d. N.A. n.d. n.d.

Panamá 89 47 n.d. N.A. n.d. 50

República

Dominicana 52 33 n.d. N.A. n.d. 0

País / Dimensión

A.1 Capacidad

jurídica e

institucional:

A.2 Fortaleza

financiera de

las EFS

A.3 Fortaleza

en recursos

humanos de

las EFS

A.4

Orientación de

los Estudios

realizados

mediante

fiscalización

externa

A.5 Cobertura

y asignación

del recurso

humano para

fiscalizar los

recursos

públicos

A.6

Planificación

de los

programas de

auditoría

Guatemala 89 37 n.d. N.A. n.d. N.A.

El Salvador 100 34 n.d. N.A. n.d. 75

Honduras 94 49 n.d. N.A. n.d. 50

Nicaragua 78 26 n.d. N.A. n.d. 25

Costa Rica 83 77 n.d. N.A. n.d. 100

Panamá 89 47 n.d. N.A. n.d. 50

República

Dominicana 52 0 n.d. N.A. n.d. 0

AÑO: 2006MECANISMO: A. Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las

EFS

AÑO: 2007MECANISMO: A. Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las

EFS

13 N.d.: información no disponible o que no se pudo construir con base en los indicadores N.A.: información que no aplica al caso en particular.

68

País / Dimensión

B.1 Capacidad

de las EFS

para dar

seguimiento y

realizar

análisis en

temas

sensibles de

las finanzas

públicas

B.2 Nivel de

endeudamient

o del país

Guatemala 0 80

El Salvador 16,66 0

Honduras 20,83 100

Nicaragua 0 100

Costa Rica 83,33 100

Panamá 100 100

República

Dominicana 16,67 0

País / Dimensión

B.1 Capacidad

de las EFS

para dar

seguimiento y

realizar

análisis en

temas

sensibles de

las finanzas

públicas

B.2 Nivel de

endeudamient

o del país

Guatemala 100 N.A.

El Salvador 16,66 0

Honduras 20,83 100

Nicaragua 0 100

Costa Rica 83,33 100

Panamá 100 100

República

Dominicana 16,67 0

MECANISMO: B. Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las

finanzas públicas

AÑO: 2006MECANISMO: B. Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las

finanzas públicas

AÑO: 2007

69

País / Dimensión

C.1 Calidad en

el análisis de

la liquidación

presupuestaria

y respuesta de

otros poderes.

C.2 Análisis

legislativo de

la ley del

presupuesto.

C.3 Esfuerzo

de Poderes

por coordinar

acciones

tendentes a

mejorar las

finanzas

públicas.

C.4 Existencia

de una

Institución

externa al

Gobierno

Central que

aprueba nivel

de

endeudamient

o.

C.5 Esfuerzo

EFS por

ejercer

potestades de

denuncia

C.6 Controles

del sistema de

registros de

los

contribuyentes

.

Guatemala 0 25 0 100 N.A. 75

El Salvador 0 0 0 0 N.A. 0

Honduras 100 0 75 0 N.A. 50

Nicaragua 0 13 0 100 N.A. 75

Costa Rica 100 100 100 0 N.A. 50

Panamá 75 100 100 0 N.A. 87,5

República

Dominicana 0 8 0 0 N.A. 62,5

País / Dimensión

C.1 Calidad en

el análisis de

la liquidación

presupuestaria

y respuesta de

otros poderes.

C.2 Análisis

legislativo de

la ley del

presupuesto.

C.3 Esfuerzo

de Poderes

por coordinar

acciones

tendentes a

mejorar las

finanzas

públicas.

C.4 Existencia

de una

Institución

externa al

Gobierno

Central que

aprueba nivel

de

endeudamient

o.

C.5 Esfuerzo

EFS por

ejercer

potestades de

denuncia

C.6 Controles

del sistema de

registros de

los

contribuyentes

.

Guatemala 0 n.d. N.A. 100 N.A. N.A.

El Salvador 0 0 0 0 N.A. 0

Honduras 100 0 75 0 N.A. 50

Nicaragua 0 13 0 100 N.A. 75

Costa Rica 100 75 100 0 N.A. 50

Panamá 75 100 100 0 N.A. 87,5

República

Dominicana 25 8 0 0 N.A. 62,5

AÑO: 2006MECANISMO: C. Balance (entre poderes). Rendición cuentas horizontal

AÑO: 2007MECANISMO: C. Balance (entre poderes). Rendición cuentas horizontal

70

País / Dimensión

D.1 Calidad y

cantidad de

acceso a

información.

D.2 Uso de

tecnologías de

información y

comunicación.

D.3 Informes

al público

sobre aspectos

centrales de la

Rendición de

Cuentas.

Guatemala 25 88 100

El Salvador 13 63 50

Honduras 44 88 50

Nicaragua 13 63 50

Costa Rica 38 100 100

Panamá 63 88 75

República

Dominicana 25 25 75

País / Dimensión

D.1 Calidad y

cantidad de

acceso a

información.

D.2 Uso de

tecnologías de

información y

comunicación.

D.3 Informes

al público

sobre aspectos

centrales de la

Rendición de

Cuentas.

Guatemala 63 75 100

El Salvador 13 63 50

Honduras 44 88 75

Nicaragua 13 63 50

Costa Rica 38 100 100

Panamá 63 88 75

República

Dominicana 25 50 75

AÑO: 2006MECANISMO: D. Rendición de Cuentas

AÑO: 2007MECANISMO: D. Rendición de Cuentas

71

Anexo 2.2 Información contenida en el sistema virtu al de información, por país según mecanismo. 2006-2007

157

Anexo 3. Productos E remitidos por país 14

14 Costa Rica y Honduras incorporaron el Producto E en su informe final.

Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible

Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCCEFS)

Banco Mundial

Producto E: Índice del estado de rendición de cuentas.

Caso de El Salvador

Proyecto


VERSIÓN AL 10 de octubre de 2008 Documento elaborado por: Luis Ernesto García González

1

ÍNDICE

Nº. PÁG. 1. Introducción

1.a Objetivos del trabajo 1.b Contenido del documento

2

2. Marco de referencia conceptual y operativo del índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas. 2.a Propósito del índice de rendición de cuentas 2.b Aspectos a considerar en la conformación del índice 2.b.1 Indicadores internacionales de “alto nivel”

2.b.2 Información de indicadores de rendición de cuentas elaborada por la Corte de Cuentas de la República de El Salvador

2.b.3 Primera Aplicación a nivel de Gobierno Central 2.b.4 Pasos a seguir

2 3 4 4 4

4 4 5

3. Aplicación de la metodología para la construcción de indicadores en El Salvador

5

4. Conclusiones y sugerencias 4.1 Conclusiones 4.2 Sugerencias

5 6

5. ANEXO Matriz – resumen de resultados en la aplicación de la metodología en la construcción de los indicadores.

7- 23

2

1. Introducción 1. a Objetivo del trabajo

Con base en la información de indicadores de rendición de cuentas elaborada por la Corte de Cuentas de la República de El Salvador, se desarrollará un índice del estado de la rendición de cuentas de las finanzas públicas para realizar una primera aplicación a nivel de Gobierno Central.

1. b Contenido del Documento

El presente documento contiene el marco de referencia conceptual y operativo para la construcción del índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas en El Salvador, se presentan las líneas básicas que se utilizaron para la elaboración de los estándares de rendición de cuentas, destacando las fortalezas y debilidades de la gestión fiscalizadora de la EFS. Se expone un detalle de los indicadores de rendición en base al comportamiento durante dos años consecutivos, es decir en el 2006 y 2007, efectuando un análisis conforme a la calificación obtenida en su aplicación, para lo cual se toman en consideración aspectos de importancia para la conformación del índice de rendición de cuentas. En tal sentido se hace un breve análisis del tipo de información producida por la Corte de Cuentas de la Republica, (EFS), para efectos de rendición de cuentas y los pasos a seguir para una primera aplicación, en consecuencia este trabajo presenta en anexo una matriz-resumen de resultados comparativos para dos años, con una breve explicación de cada dimensión en cuanto a su evolución en el tiempo.

2. Marco de referencia conceptual y operativo del í ndice de rendición de

cuentas de las finanzas públicas.

Las Líneas básicas en la construcción de los indicadores para la EFS en El Salvador fueron tomadas según las siguientes divisiones:

� La gestión de las EFS � La Rendición de cuentas horizontal

• balance entre poderes • asignada a instituciones públicas

� La Rendición de cuentas vertical

La visión sobre el papel de la EFS en materia de las finanzas públicas del Gobierno Central se enmarcó en los siguientes aspectos:

3

� Análisis de la gestión de la EFS en función de su gestión fiscalizadora de la acción gubernamental

� La EFS como ente fiscalizador que responde ante el Congreso � La EFS como ente que facilita información a la sociedad civil

En la propuesta de los indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas en El Salvador, según las dimensiones anteriores, se determinaron algunos cuya medición no fue posible, en razón de que la información que los alimenta no está claramente definida ni cuantificada de parte de la Corte de Cuentas. Las fortalezas de la EFS identificadas para proceder a una medición objetiva de los indicadores se encontraron en la gestión fiscalizadora de las siguientes dimensiones de la rendición de cuentas: Capacidad Jurídica e Institucional, Fortaleza Financiera, Fortaleza en Recursos Humanos, Orientación de los estudios realizados mediante Fiscalización Externa, Cobertura y Asignación del Recurso Humano para Fiscalizar los Recursos Públicos, Planificación de los Programas de Auditoría y Esfuerzo de la EFS para ejercer Potestades de Denuncia. Con respecto a los indicadores pertenecientes al resto de dimensiones, la EFS en El Salvador no presenta en sus informes anuales información precisa que facilite la medición, en especial algunos de los temas importantes que se refieren a la rendición de cuentas vertical y horizontal. No obstante lo especificado en el párrafo anterior, no quiere decir que la Corte de Cuentas no tiene la capacidad de desarrollar estas actividades, puesto que cuenta con un marco legal a partir de la Constitución de la República que no le limita su accionar. Dicha Institución manifiesta que los parámetros considerados para la información que alimenta a varios indicadores, no se adaptan a su operatividad en particular; en consecuencia, proponen modificar el enfoque utilizado en la redacción de los mismos. La modificación sugerida por los representantes de la EFS podría ser valedera, pero habría que estar plenamente seguros si la alternativa propuesta, realmente da como resultado el alcance y cobertura que ellos esperan en su gestión fiscalizadora, o por el contrario, se demostraría de manera enfática que la EFS no produce la información básica de rendición de cuentas que exige un adecuado control de las finanzas públicas en el Gobierno Central. 2. a Propósito del índice de rendición de cuentas El propósito de este índice es presentar un detalle de los indicadores de rendición en base al comportamiento durante dos años consecutivos, es decir en el 2006 y 2007, de manera que sea factible la medición del progreso o evolución experimentado por la EFS en el tiempo.

4

2. b Aspectos a considerar en la conformación del í ndice

Los aspectos que deben considerarse tienen que ser en función de la medición efectiva de los indicadores para cada país en particular, en razón de que tienen que aplicarse conforme a sus propias actividades de fiscalización, sin pasar desapercibido el impacto causado por la EFS en el Gobierno Central, producto de su intervención durante los dos años mencionados. 2. b.1 Indicadores internacionales de “alto nivel” En el desarrollo del Producto C en la propuesta de estándares de calidad de la información que alimenta los indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas, se establecieron las valoraciones óptimas en la medición de los indicadores, considerando las mejores prácticas a las cuales las EFS deben aspirar alcanzar en su gestión fiscalizadora. En el caso de El Salvador, si bien es cierto que la medición de algunos indicadores no ha sido posible establecerla por la falta de información, es importante tomar en consideración los estándares propuestos, con el propósito de reorientar las actividades de fiscalización en el Gobierno Central, aprovechando al máximo las líneas de acción que cada indicador de alto nivel propone y que en otros países como Costa Rica ya son parte inherente en las actividades de la Contraloría. 2. b.2 Información de indicadores de rendición de c uentas elaborada por la Corte de Cuentas de la República de El Salvador Básicamente la información elaborada por la EFS en El Salvador se encuentra en su marco institucional jurídico y en las memorias anuales de labores, fuera de estas fuentes de datos no es factible ubicar más elementos que permitan la medición de los indicadores mencionados anteriormente y que se refieren a la rendición de cuentas vertical y horizontal. Sin embargo en el caso nuestro, la información referente al comportamiento de las finanzas públicas puede encontrarse en la memoria de labores del Ministerio de Hacienda, aunque es una realidad que la EFS no emite ningún tipo de dictamen ni comentario posterior a un análisis técnico de los datos ahí presentados.

2. b.3 Primera Aplicación a nivel de Gobierno Cen tral La primera aplicación a nivel de Gobierno Central de los indicadores de rendición de cuentas en El Salvador se ha realizado mediante el “Índice del Estado de Cuentas Públicas”, el cual muestra el alcance de la función fiscalizadora de la EFS a través de la medición de dichos indicadores con datos de los años 2006 y 2007. (Véase datos y gráficos en archivo Excel diseñado por el Equipo Estado de la Nación).

5

2. b.4 Pasos a seguir En primer lugar es de vital importancia la recopilación de toda la información que permita la construcción de los indicadores de rendición de cuentas, posteriormente se debe hacer un análisis de los datos a efecto de que estos sean confiables y que obedezcan a la realidad operativa de la el EFS. No se debe perder de vista los estándares diseñados en base a normas internacionales, ya que la medición efectiva de los indicadores depende de ellos, constituyéndose en parámetros básicos que pueden demostrar la capacidad de gestión de las EFS. Es importante mencionar que la aplicación de los indicadores de rendición de cuentas, bajo un programa establecido en el tiempo, permite visualizar las áreas en las cuales la EFS no tiene una cobertura de fiscalización que refleje un verdadero impacto en el control de las finanzas públicas. Asimismo, la utilización de los indicadores permite encausar los programas anuales de auditoría para ubicar en orden de prioridades las diferentes acciones de control y las entidades sujetas al mismo. 3. Aplicación de la metodología para la construcció n de los indicadores

Ver matriz – resumen de resultados en anexo. 4. Conclusiones y sugerencias. 4.1 Conclusiones

De conformidad a la investigación efectuada en esta etapa del Proyecto y a los conceptos vertidos en el mismo, me permito presentar las siguientes conclusiones: � Para la construcción del índice del estado de rendición de cuentas y su

aplicabilidad en el país, es importante considerar los indicadores diseñados en base a datos reales que demuestren la verdadera situación legal y operativa de la EFS.

� El alcance y la cobertura de la gestión fiscalizadora de la EFS debe resultar

de la medición de los indicadores de rendición de cuentas, los cuales tienen que diseñarse sobre la base de información verás, proveniente de fuentes de datos confiables y comprobables.

6

� En el caso de El Salvador, los datos recopilados hasta hoy, demuestran que la información producida por la EFS según las dimensiones comprendidas entre B.1 y C.4, que se refieren a la rendición de cuentas horizontal, no permiten la medición de los respectivos indicadores, en vista de que no existen los datos pertinentes en las Memorias de Labores de los años 2006 y 2007.

� En lo que respecta a la rendición de cuentas vertical, dimensiones C.6 a D.1.4

la mayoría de indicadores no es factible su medición debido a la poca accesibilidad que el ciudadano tiene a la información en materia de Finanzas Públicas a efecto de realizar un control sobre el ejercicio del poder gubernamental.

� La metodología para la construcción de los indicadores de rendición de

cuentas, caso de El Salvador, y su aplicación en el Gobierno Central, denota una fortaleza en las dimensiones que se refieren a la gestión institucional jurídica, tanto a nivel financiero como de recursos humanos.

� La planeación estratégica 2006 y 2007 de las acciones de control de la EFS,

no obstante incluye la fiscalización de ingresos públicos a través de auditorias tributarias, éstas han sido iniciadas a partir del segundo año mencionado, iniciando en las Aduanas del país y durante el presente año 2008 en la Dirección General de Impuestos Internos del Ministerio de Hacienda.

4.2 Sugerencias

De conformidad a las conclusiones anteriores considero apropiadas las siguientes sugerencias a efecto de proponer mecanismos que contribuyan a la aplicación práctica del índice de rendición de cuentas de las Finanzas Públicas en El Salvador. � En las recomendaciones efectuadas a representantes de la EFS durante el

desarrollo de las diferentes etapas de este proyecto, se les ha sugerido la incorporación a sus programas de auditoría de todos aquellos aspectos importantes que hasta hoy no han sido considerados y que no han permitido una medición adecuada de los indicadores de rendición de cuentas horizontal y vertical.

� De igual manera se ha sugerido a dichos personeros que los informes

anuales emitidos por la EFS deben ser rediseñados, de tal forma que los datos que ahí se presenten demuestren la realización de acciones de control encaminadas a la fiscalización de las áreas que no han permitido la medición de los indicadores propuestos en este proyecto.

7

� Es importante destacar la medición de los indicadores en forma comparativa y consecutiva de los años 2006 y 2007, para que su aplicabilidad sea adoptada por la EFS a partir del año 2009, evaluando el comportamiento demostrado durante el año 2008 y relacionándolo con los dos primeros períodos mencionados.

� Todas las EFS de la región poseen un marco legal y operativo lo suficiente

fuerte para realizar una gestión fiscalizadora, en lo que a rendición de cuentas se refiere, lo que falta es identificar las diferentes áreas de desarrollo de tal forma que las fortalezas de algunas EFS puedan ser replicadas en otras que actualmente presentan debilidades en el control de las Finanzas Públicas.

8

3. Anexo aplicación de la metodología para la const rucción de los indicadores en El Salvador para fines de Rendición de Cuentas, años 2006 y 200 7

EFS: Corte de Cuentas de la República

Dimensiones de la Rendición de Cuentas Preguntas o variables Calificación

Año 2006 Calificación

Año 2007 Comentario

A.1 Capacidad jurídica e institucional : Propósito: Evaluar el rango jurídico de las normas que constituyeron, rigen y establecen la organización de la EFS, tanto las atribuciones, como el alcance de las funciones, obligatoriedad de las disposiciones, con el fin de determinar la capacidad y fortaleza de la EFS dentro del ordenamiento jurídico del país origen.

A.1.1 ¿Cuál es el rango jurídico de la norma donde se constituye la EFS (Entidad Fiscalización Superior)?

100

100

Durante estos dos años la Constitución le ha conferido a la EFS la facultad de fiscalizar, en su doble aspecto administrativo y jurisdiccional, la Hacienda Pública en general y la ejecución del Presupuesto en particular. En el Art. 5 de la Ley también se especifican sus funciones y atribuciones.

A.1.2 ¿Cuál es el rango jurídico que tiene la EFS en cuanto a su autonomía en los ámbitos funcional y administrativo?

100

100

El Art. 2 dice que la EFS es independiente del Órgano Ejecutivo, en lo funcional, administrativo y presupuestario. La independencia se fundamenta en su carácter técnico, y sus actuaciones son totalmente independientes de cualquier interés particular.

9




A.1.3 ¿Cuál es el grado de autonomía presupuestaria que ostenta la EFS?

100

100

El Art. 2 dice que la EFS elaborará el proyecto de su presupuesto y lo remitirá al Órgano Ejecutivo para su inclusión en el Presupuesto General del Estado. Los ajustes que la Asamblea Legislativa considere necesario introducir al referido proyecto los hará en consulta con el Presidente de la Corte y el Ministerio de Hacienda.

A.1.4 ¿Las EFS tienen atribuciones de control previo y posterior ?

SI

SI

El Art. 195 de la Constitución establece que la fiscalización ejercida por la EFS la efectuará de una manera adecuada a la naturaleza y fines del organismo de que se trate, de acuerdo con lo que al respecto determine la Ley; y podrá actuar previamente a solicitud del organismo fiscalizado, del superior jerárquico de éste o de oficio cuando lo considere necesario. El Art. 4 de la Ley dice lo siguiente: “Es competencia de la Corte el control externo posterior de la gestión pública. La Corte podrá actuar preventivamente, a solicitud del organismo fiscalizado, del superior jerárquico de éste o de oficio cuando lo considere necesario. La actuación preventiva consistirá en la formulación de recomendaciones de auditoría tendientes a evitar el cometimiento de irregularidades”.

A.1.5 ¿Cuál es el grado de alcance de las funciones de la EFS en cuanto al control sobre instituciones públicas y privadas?

100

100

El Art. 3 dice: “ Están sujetas a la fiscalización y control de la Corte todas las entidades y organismos del sector público y sus servidores, sin excepción alguna. La jurisdicción de la Corte alcanza también a las actividades de entidades, organismos y personas que, no estando comprendidos en el inciso anterior, reciban asignaciones, privilegios o participaciones ocasionales de recursos públicos. En este caso el control se aplicará únicamente al ejercicio en que se haya efectuado el aporte o concesión y al monto de los mismos”.

10




A.1.6 ¿Tipos de instrumentos de fiscalización de control posterior que la EFS realiza en su función de control financiero y legal?

100

100

La EFS ha ejecutado en los años 2006 y 2007 los siguientes tipos de control: Exámenes de transacciones, registros, informes y estados financieros; verificación de la legalidad de las transacciones y el cumplimiento de otras disposiciones; evaluaciones de control interno financiero; evaluaciones de la planificación, organización, ejecución y control interno administrativo; evaluaciones de la eficiencia, efectividad y economía en el uso de los recursos humanos, ambientales, materiales, financieros y tecnológicos confirmaciones de los resultados de las operaciones y el cumplimiento de objetivos y metas. Según las Memorias de Labores la EFS se ejecutaron en el año 2006 309 auditorias y 494 exámenes especiales, mientras que en el 2007 se realizaron 260 auditorias y 716 exámenes especiales.

A.1.7 ¿Tienen carácter obligatorio las disposiciones o las recomendaciones derivadas de los informes de auditoria de la EFS? (se excluye en esta pregunta la potestad de emitir normativa o circulares)

100

100

En el Art. 48 de la Ley se establece el cumplimiento obligatorio de las recomendaciones de auditoría de parte de las entidades fiscalizadas, este reza así: “Las recomendaciones de auditoría serán de cumplimiento obligatorio en la entidad u organismo, y por tanto, objeto de seguimiento por el control posterior interno y externo”.

A.1.8 ¿Cuentan las EFS con potestades sancionatorias propias y por tanto no deben recurrir a otras instancias?

100

100

La Ley de la Corte de Cuentas en el Art. 5, numeral 12 dice: “Exigir al responsable principal, por la vía administrativa el reíntegro inmediato de cualquier recurso financiero indebidamente desembolsado”. Los artículos 53,54 y 55 establecen la competencia de la Corte para establecer responsabilidades administrativas y patrimoniales. Con respecto a los posibles ilícitos penales advertidos en el ejercicio de las atribuciones de la Corte, el artículo 56 establece que el Presidente de la misma lo comunicará a la Fiscalía General de la República dentro de las siguientes veinticuatro horas.

11




A.1.9 ¿Tienen las EFS facultades para emitir y establecer normativa con carácter obligatorio?

100

100

El Art. 5, numeral 17 de la Ley de la Corte de Cuentas establece la facultad para dictar las disposiciones reglamentarias, las políticas, normas técnicas y procedimientos para el ejercicio de las funciones administrativas confiadas a la Corte, y vigilar su cumplimiento.

A.1.10 ¿Tienen las EFS facultades para cuantificar daños y recuperarlos mediante los estudios pertinentes?

100

100

El Art. 5 de la Ley en los numerales 11 y 12 establecen lo siguiente: “Declarar la responsabilidad administrativa o patrimon ial, o ambas en su caso” y “Exigir al responsable principal, por la vía administrativa el reíntegro inmediato de cualquier recurso financiero indebidamente desembolsado”. Estas disposiciones legales confieren a la EFS el resarcir pecuniariamente los daños o detrimentos causados al patrimonio del Estado originados por la mala administración de los recursos. Para lograr lo anterior la EFS puede disponer del personal técnico necesario para efectuar las acciones de control pertinentes.

A.2 Fortaleza financiera de las EFS Propósito: Determinar la capacidad financiera de la EFS que le permite cumplir, bajo ciertas condiciones, con las atribuciones constitucionales y legales en materia de Hacienda Pública

A.2.1 Porcentaje Presupuesto Ejecutado de la EFS / Gasto Total Ejecutado del Gobierno Central (se excluye Servicio Deuda Pública)

0.88

0.89

El presupuesto ejecutado de la EFS para el año 2006 fue de $23,049,081 y el gasto total ejecutado del Gobierno Central fue de $2,588,400,000 El presupuesto ejecutado de la EFS para el año 2007 fue de $24,721,978 y el gasto total ejecutado del Gobierno Central fue de $ 2,800,344,185 El comportamiento de los indicadores durante los dos años se ha mantenido con una variación mínima.

A.2.2 Presupuesto ejecutado de la EFS / Presupuesto aprobado

93.02

98.18

El presupuesto ejecutado de la EFS en el año 2007 fue de $24,721,978 y el aprobado de $25,180,645 y en el 2006 se ejecutaron $23,049,081 y el aprobado fue de $24,776,632

A.2.3 Cooperación internacional hacia la EFS (recursos ejecutados) / Presupuesto total ejecutado de la EFS

0.00

0.00

La EFS en El Salvador está desarrollando una jornada de capacitación de sus auditores, en materia de Deuda Externa, este evento ha sido financiado con la cooperación de OLACEFS. Esta actividad está siendo ejecutada en este año 2008.

A.3 Fortaleza en recursos humanos de las EFS Propósito: Determinar la cantidad de los recursos humanos con que cuenta la EFS para cumplir con sus funciones constitucionales y legales en materia de Hacienda Pública

A.3.1 Nº auditores fiscalizadores / instituciones potenciales de fiscalización

29.3

34.17

La EFS contó para el año 2006 con 674 empleados para laborar en el área operativa y para el 2007 contó con 786. La cantidad de instituciones potenciales sujetas a la fiscalización perteneciente al Gobierno Central se mantuvo en 23 para ambos períodos. Se observa que la cantidad de auditores asignados para labores de auditoría se incrementó en 112, lo que indica mayor capacidad para cumplir con sus funciones.

12

Dimensiones de la

Rendición de Cuentas Preguntas o variables Calificación Año 2006

Calificación Año 2007 Comentario

A.3.2 Monto auditado por la EFS / Nº de Auditores

n.d.

n.d.

Las cifras reportadas por el Departamento de Planificación de la Corte de Cuentas para los años 2006 y 2007, relacionadas al monto auditado, no son consistentes, debido a variaciones muy elevadas entre un período y el otro.

A.3.3 Recursos ejecutados en capacitación por año por la EFS / Presupuesto total Ejecutado de la EFS

0.00

0.00

La EFS no reporta el dato en forma cuantitativa de los recursos ejecutados en capacitación para ambos años. Sin embargo para períodos futuros podría ser factible su cuantificación para efectos de construir el indicador y proceder a su medición.

A.3.4 Total de funcionarios que ejercen funciones de auditoría y de control de la EFS/ Total de empleados de la EFS

58

68

En el año 2006 la EFS contaba con un total de 1160 empleados de los cuales 674 pertenecen al área operativa. Para el 2007 la EFS tenía un total de 1,156 empleados, el 68% de estos laboran en el área operativa, es decir que 786 están destinados para ejercer la auditoría. La medición indica una mayor proporción de recursos humanos que podrían permitir una mayor cobertura en la gestión fiscalizadora de la Corte de Cuentas.

A.4 Orientación de los Estudios realizados mediante fiscalización externa Propósito: Cuantificar anualmente los tipos de control que realiza la EFS con la asignación de los recursos humanos para su realización

A.4.1 Elaborar cuadro del número anual de tipos de control efectuados: control de legalidad, presupuestario, financiero y de eficiencia (sustantivo o de resultados) y relacionarlos con los recursos humanos utilizados para realizarlos.

n.d.

n.d.

Con respecto a los recursos humanos utilizados en las diferentes acciones de control, este dato está disponible en la EFS pero no está estructurado en forma consolidada, en vista de que la fuente de información está dispersa en las Órdenes de Trabajo para la realización de las acciones de control en cada una de las Direcciones de Auditoría.

13

Dimensiones de la

Rendición de Cuentas Preguntas o

variables Calificación



A.5 Cobertura y asignación del recurso humano para fiscalizar los recursos públicos Propósito: Evaluar la eficacia de la cobertura de las atribuciones de la EFS en materia de Hacienda Pública

A.5.1 Monto fiscalizado por la EFS en un año /presupuesto total gastos efectuados (no incluye Servicio Deuda)

n.d.

n.d.

Las cifras reportadas por el Departamento de Planificación de la Corte de Cuentas para los años 2006 y 2007, relacionadas al monto auditado, no son consistentes, debido a variaciones muy elevadas entre un período y el otro.

A. 5.2 Porcentaje de auditorías no planificadas de la EFS / total de auditorías realizadas

31.68

36

En el Informe de Labores del 2007 la EFS indica que 790 acciones de control fueron planificadas pero que 281 no se consideraron en la planificación. De la misma manera, para el 2006 las auditorias no planificadas ascendieron a 302 de un total de 953 acciones de control ejecutadas. La relación en la medición de este indicador para ambos períodos indica que la EFS para el 2006 alcanzó una mejor cobertura, no obstante la cantidad de auditorias no planificadas que de alguna manera incidió en la gestión ya programada.

A.5.3 Total montos fiscalizados / auditorías realizadas (US$$), según estratos de montos fiscalizados (<100, 100<500, 500<1000, >1000 en miles us$)

n.d.

n.d.

Las cifras reportadas por el Departamento de Planificación de la Corte de Cuentas para los años 2006 y 2007, relacionadas al monto auditado, no son consistentes, debido a variaciones muy elevadas entre un período y el otro. Sin embargo la EFS realiza las auditorías conforme estratos de montos fiscalizados, de manera que se privilegie aquellas de más recursos.

14


Preguntas o variables

Calificación Año 2006


A.7 Planificación de los programas de auditoría. Propósito: Analizar la labor de planeamiento estratégico de la EFS en materia de fiscalización de los ingresos públicos, las auditorías de gestión y las auditorías financieras.

A.7.1 Planificación y control de programas de Auditoría tributaria

75

75

En el Plan Estratégico se establece como objetivo del Programa 2, “Sistema Nacional de Control y Auditoría de la Gestión Pública”, el fortalecer sistemática e integralmente dicho sistema para lograr mayor efectividad en la Administración Pública en beneficio de la población. Asimismo, en el Proyecto 2 se indica como objetivo el fortalecer la auditoría gubernamental con un enfoque sistemático, gradual y de calidad; orientando las acciones de control especialmente a programas, proyectos y políticas que más se relacionan con el mejoramiento de la calidad de vida de la población. El Plan Anual establece como objetivo el incrementar la efectividad de la fiscalización promoviendo el uso más eficiente y transparente de los recursos públicos para lograr mayor efectividad en el control gubernamental y mejorar la cobertura y oportunidad del mismo. Es importante mencionar que la EFS puede establecer en sus planes estratégicos la fiscalización de ingresos, pero en la ejecución de sus acciones de control esta área puede quedar excluída.

B.1 Capacidad de las EFS para dar seguimiento y realizar análisis en temas sensibles de las finanzas públicas Propósito : Capacidad de la EFS para impulsar mejoras en la calidad de la información de las finanzas públicas relacionadas con la rendición de cuentas (producidas por las Instituciones pertinentes) y para realizar análisis del presupuesto nacional, particularmente en temas sensibles, tales como ingresos tributarios, gastos sociales, inversión

B.1.1 ¿La EFS promueve un mayor grado de adaptación de la contabilidad nacional a las normas de clasificación del manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) del FMI (2004) y del gasto clasificado por funciones de las administraciones públicas (CFAP) de las Naciones Unidas

100

100

En El Salvador es el Ministerio de Hacienda el rector de las Finanzas Públicas y para cumplir con su cometido se han emitido toda una normativa legal y técnica. La Corte de Cuentas realiza auditorías de legalidad y cumplimiento a dicho Ministerio a efecto de examinar su gestión. A manera de una promoción real de adaptación, la EFS debe orientar todos sus esfuerzos de control hacia los documentos, registros, comunicaciones y cualesquiera otros documentos pertinentes a la actividad financiera y que respalde las rendiciones de cuentas e información contable de los Órganos fiscalizados, verificando el cumplimiento exacto del Manual de Clasificación emitido por el Ministerio de Hacienda.

15

Dimensiones de la

Rendición de Cuentas Preguntas o variables Calificación Año 2006


De B.1.2 a B.1.5 las preguntas están redactadas en función de las mejores prácticas en el sentido de un análisis de las EFS de asuntos sensibles en la finanzas públicas. Este análisis debe ser en algún documento realizado y publicado

B.1.2 Análisis por la EFS del significado del “Porcentaje de los ingresos corrientes reales respecto el PIB” sobre las finanzas públicas

0

0

NO EXISTE COMENTARIO DE LA EFS Considero que es de vital importancia que estos aspectos sean incluidos en los Programas de Auditoría de la EFS a través de los cuales se ejecutan las diferentes acciones de control de la gestión pública del Estado. De esta manera es factible la medición del indicador en mención.


0

0


B.1.4 ¿Emitió comentario la EFS sobre el Porcentaje de los egresos efectivos en materia social respecto el PIB?

0

0


B.1.5 ¿Emitió comentario la EFS sobre la inversión pública efectiva/ presupuesto gastos efectivos?

0

0


16





0

0


B.2 Nivel de endeudamiento del país Propósito: que la EFS analice el nivel de endeudamiento del país y externe su opinión sobre sus posibles efectos en las finanzas públicas.

B.2.1 De los estudios de fiscalización efectuados por la EFS en los años 2006 y 2007 se emitió criterio sobre % endeudamiento / PIB (este porcentaje generalmente está disponible en estadísticas del Banco Central)

0

0


C.1 Calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria y respuesta de otros poderes. Propósito: Verificar la calidad del informe o la memora anual de la EFS, a partir de la información remitida o producida por los diferentes órganos del Estado que tengan competencia en materia de Hacienda Pública

C.1.1 Información incluye 4 bloques: 1. macroeconómica (crecimiento, inflación, tipo de cambio, balanza pagos); 2. Análisis situación finanzas públicas: déficit fiscal; financiamiento del déficit; saldo de la deuda; resultados del presupuesto ejercicio anterior; presupuesto ejercicio corriente; datos resumidos ingresos y gastos; 3. Temas especiales: pasivos contingentes, etc.; 4. Explicación de las consecuencias de la aplicación presupuesto en políticas del gobierno.

0

0


17




C.2 Análisis legislativo de la ley del presupuesto. Propósito: Evaluar la calidad y la eficiencia del estudio y la aprobación del presupuesto público que se realiza por parte del Congreso (control político) y la participación de otros entes en dicha facultad.

C.2.1 % ministros del Gobierno que asisten a comparecencias en el Congreso / total ministros con presupuesto nacional *Cuando en un país solo asiste el Ministro de Finanzas este indicador se señalará como NA (no aplica)

N/A

N/A

En El Salvador no existe este tipo de mecanismos en el análisis legislativo, solamente cuando es estrictamente necesaria la presencia de un Ministro se le hace la convocatoria, especialmente para casos inusuales de incremento de asignaciones presupuestarias. La EFS se mantiene al margen de esta situación.

C.2.2 El examen del Poder Legislativo contiene: 1. análisis de las políticas fiscales del gobierno; 2 análisis de las prioridades temáticas de mediano y corto plazo; 3. análisis de los detalles de los ingresos delo gobierno 4. análisis egresos del Gobierno Central

0

0


18

Dimensiones de la Rendición de

Cuentas Preguntas o variables Calificación



C.3 Esfuerzo de Poderes por coordinar acciones tendentes a mejorar las finanzas públicas. Propósito : Evaluar la participación y coordinación de los poderes de la República en el control de la Hacienda Pública (distribución funcional de poderes)

C.3.1 Acuerdos de cooperación entre Poderes públicos

0

0

NO existe alguna comisión formal entre la EFS y el Poder Ejecutivo para mejorar algún aspecto relativo a la Rendición de Cuentas, tales como perfeccionar las clasificaciones, los informes de finanzas públicas u otro aspecto fundamental ?

C.4 Existencia de una Insitución externa al Gobierno Central que aprueba nivel de endeudamiento. Propósito: Evaluar la participación de un ente técnico externo al Gobierno central en materia de endeudamiento público, tanto interno como externo.

C.4.1 Valorar: existencia de una Institución (fuera del Gobierno Central) que aprueba mediante dictamen técnico el endeudamiento

0

0

No existe ninguna Institución fuera del Gobierno Central.

19





C.5 Esfuerzo EFS por ejercer potestades de denuncia. Propósito: Evaluar la efectividad y eficiencia de las EFS en el ejercicio de sus facultades de denuncia de hechos irregulares en materia de Hacienda Pública

C.5.1 Nùmero total de denuncias recibidas en la EFS en relación con el total de investigaciones de oficio realizadas por la EFS

1.07

1.1

En el año 2007 se recibieron y procesaron 218 denuncias, de las cuales el 91% (199 denuncias), cumplieron con los requisitos establecidos en el Reglamento respectivo emitido por la Corte, por lo que fueron trasladadas a las Direcciones de Auditoría para ser incorporadas a las acciones de control que se realizan. Para el año 2006 se recibieron y procesaron 262 denuncias y se rechazaron 17, cumpliendo los requisitos establecidos 245 denuncias. La relación en la medición del indicador no presenta variaciones significativas comparando un período con otro.


14.55

11.7

En el año 2007, fueron aceptadas y remitidas a las Direcciones de Auditoría 199 denuncias y 17 fueron trasladadas al archivo interno por no cumplir con los requisitos establecidos en el Reglamento respectivo. En el caso del año 2006, fueron aceptadas 262 denuncias y fueron rechazadas 18. La medición indica que la gestión de la EFS en esta área fue más productiva, al menos en esta etapa previa a la ejecución de las acciones de control de parte de las Direcciones de Auditoría.

C.5.3 Cuantificar el nº de denuncias admitidas por tribunales y luego el nº denuncias declaradas con lugar (efectividad)

N/A

N/A

El mecanismo establecido para la medición de este indicador no aplica en El Salvador por no desarrollar el mismo proceso en el tratamiento de las denuncias.

20





C.6 Controles del sistema de registros de los contribuyentes. Propósito: Verificar por la EFS la eficacia de las medidas de registro de contribuyentes (ingresos públicos tributarios) y estimación de la base imponible y evaluar la fortaleza de la legislación del país para sancionar irregularidades en materia de control de ingresos públicos tributarios

C.6.1 La EFS verifica que el Sistema de registro de contribuyentes, basado en un número único y diferenciando grandes y pequeños contribuyentes, esté vinculado con el sistema de apertura de cuentas bancarias, cuentas de fondos jubilatorios, tarjetes de crédidto, registro de la propiedad y registro civil.

0

0

A este respecto la EFS programa auditorías operativas o de gestión para medir la eficiencia, eficacia, oportunidad y economía de las operaciones realizadas por las diferentes Dependencias del Ministerio de Hacienda. La EFS no presenta en sus Informes de Labores ningún tipo de análisis o comentario a este respecto.


N/A

N/A

Esta potestad le compete al Organismo rector de las Finanzas Públicas, que constitucionalmente le corresponde al Ministerio de Hacienda. La EFS no presenta en sus Informes de Labores ningún tipo de análisis o comentario a este respecto.

21






N/A

N/A

Esta potestad le compete al Organismo rector de las Finanzas Públicas, que constitucionalmente le corresponde al Ministerio de Hacienda. La EFS verifica su cumplimiento a través de las acciones de control pertinentes a efecto de examinar la gestión institucional de dicho Ministerio.

D.1 Calidad y cantidad de acceso a información. Propósito: Evaluar la calidad y oportunidad del sistema de acceso e intercambio de información hacia la sociedad civil del país.


0

0

La EFS no presenta en sus Informes de Labores ningún tipo de análisis o comentario a este respecto.

D.1.2 Grado de acceso ciudadano a cifras detalladas de presupuestos aprobados de las instituciones mediante sistemas de información en INTERNET (el sistema de INTERNET sería la mejor práctica porque no se depende de ningún funcionario para accesar información pública de presupuestos)

25

25

Hoy en día la información sobre los resultados de la gestión gubernamental, se puede encontrar en la Internet, con respecto a las finanzas públicas, el Ministerio de Hacienda publica los informes de la gestión financiera del Estado. La EFS no presenta en sus Informes de Labores ningún tipo de análisis o comentario a este respecto.

22


Preguntas o variables

Calificación Año 2006


D.1.3 Grado de acceso ciudadano a cifras de presupuestos en ejecución institucionales mediante sistemas de información en INTERNET

25

25

En El Salvador existe un sistema de información de parte del Ministerio de Hacienda, pero solo de forma consolidada al final de cada ejercicio fiscal. La EFS no presenta en sus Informes de Labores ningún tipo de análisis o comentario a este respecto.

D.1.4 Grado de acceso ciudadano a un mecanismo de adquisición de compras institucionales mediante sistemas de información instalados en portales en INTERNET

0

0

No existe un sistema de información de compras para el ciudadano en INTERNET.

D.2.2 Existe y la EFS promueve en forma efectiva un mecanismo para que la ciudadanía presente denuncias ante la EFS?

100

100

En ambos años la Corte de Cuentas ha promovido la Participación Ciudadana mdiante el desarrollo de actividades orientadas a dar atención a todas las denuncias ciudadanas, con prontitud, responsabilidad y dentro del marco de la normativa establecida, manteniendo el monitoreo sobre la calidad del servicio proporcionado.

23





D.2.3 Medios de acceso que tiene la sociedad civil a la información relativa a las finanzas públicas y que no esté en INTERNET.

50

50

No obstante lo establecido en el Art. 46 de la Ley de la Corte de Cuentas en El Salvador, con respecto a que los informes de auditoría tienen carácter público, la sociedad civil no tiene acceso a la información. La Corte tiene proyectado para este año iniciar con la publicación en su página WEB de los resultados de las auditorías realizadas en el sector público.

D.3 Informes al público sobre aspectos centrales de la Rendición de Cuentas. Propósito : evaluar si se le otorga acceso real a la sociedad civil al sistema formal de información entre Poderes del Estado en materia de rendición de cuentas de la Hacienda Pública


75

75

Los informes anuales se presentan solo ante el Congreso pero los ciudadanos no pueden participar .



Banco Mundial

Producto E: Propuesta inicial de un Índice del

Estado de Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas. Caso Guatemala

Proyecto

“Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de Fiscalizaci ón Superior”

VERSIÓN AL Documento elaborado por: Ramiro Eduardo de León F.1

“Propuesta inicial básica de un Índice de Rendición de cuentas de las Finanzas Publicas, caso Guatemala”

1 Se agradece la colaboración de las Autoridades Superiores y funcionarios de la Contraloría General de Cuentas.

2

1. Introducción El presente informe, tiene como propósito brindar un cuarto aporte a la consultoria que esta desarrollando la entidad denominada Programa Estado de la Nación, a la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores –OCCEFS-. Este trabajo de consultoría tiene como fin contribuir a incrementar la capacidad de la OCCEFS y de sus miembros para desarrollar y monitorear los estándares de la información relacionados con la rendición de cuentas de las finanzas públicas del Gobierno Central. De esa forma, se busca desarrollar indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas a partir de la valoración y creación de estándares de la información que producen las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) y de las mejores prácticas internacionales, así como la construcción para cada país de un índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas, inspirado en metodologías internacionales ya existentes en esta temática. Este documento se enfoca en dar a conocer una propuesta inicial de un índice de rendición de cuentas de las Finanzas Publicas, caso Guatemala, sobre la base de la propuesta de los estándares de calidad de la información generados en el país, para la construcción de los indicadores de rendición de cuentas, que pudieron obtenerse en esta investigación y de acuerdo al marco de referencia conceptual y operativo definido en la misma. Se plantea como un primer aporte, puesto que además de ser una primera experiencia para el país a nivel institucional o de la EFS, se fundamenta en el modelo conceptual desarrollado para esta temática y de los estándares de información aplicables a las circunstancias encontradas en el momento de efectuar la investigación. De esa cuenta, habrá que considerar que este planteamiento esta sujeto a revisiones cualitativas que en todo caso enriquecerían este proceso. a. Objetivo de este informe. Dar a conocer una propuesta inicial de un índice de rendición de cuentas de las Finanzas Publicas, caso Guatemala, sobre la base de la propuesta de los estándares de calidad de la información generados en el país para la construcción de los indicadores y de acuerdo al marco de referencia conceptual y operativo planteado en el documento inicial de esta investigación.

3

2. Marco de referencia conceptual y operativo del índice de Rendición de Cuentas.

2.1 Propósito del Índice de Rendición de Cuentas (m edir el progreso en el

tiempo) Desde un marco teórico, se propone un índice de rendición de cuentas con el objetivo de proporcionar información tanto a los ciudadanos como a los gobiernos sobre la situación actual y retos futuros de la rendición de cuentas, así como la posibilidad de poder comparar varios países, ya que las variables utilizadas se refieren a tendencias mundiales de procesos y mecanismos de rendición de cuentas. El índice de rendición de cuentas, aquí propuesto, se orienta en dar a conocer una primera versión de los mecanismos de rendición de cuentas, que en el ámbito de las finanzas públicas están siendo usados en Guatemala a nivel de Gobierno Central y de la Contraloría General de Cuentas, bajo la perspectiva del modelo conceptual de esta investigación. Es de hacer notar que el IRC evalúa las prácticas que inhiben los problemas de agencia gubernamental que previenen la corrupción, el abuso del poder y la búsqueda del interés privado sobre el público. Además, el concepto de rendición de cuentas contiene una dimensión legal y una política, la legal hace referencia a los mecanismos institucionales que delimitan la acción de los funcionarios públicos dentro de un marco legal claramente determinado y para ello es necesario que existan instituciones que certifiquen el adecuado comportamiento de los gobernantes. Es el caso de instituciones tales como las Contralorías, las auditorias, las Defensorías, los Tribunales Administrativos, etc. La dimensión política se refiere a las capacidades de los ciudadanos para “hacerse oír”, particularmente sus preferencias y prioridades en materia de políticas públicas. Como se ha venido mencionado, para el caso de esta investigación, el enfoque respecto a la rendición de cuentas va desde la perspectiva de las Entidades de Fiscalización Superior (EFS). En consecuencia, las mismas deberían concentrarse en realizar funciones y acciones que contribuyan a consolidar un sistema de rendición de cuentas horizontal y vertical y hacerlo de la mejor manera posible. No obstante lo mencionado, para el caso Guatemala, en alguna proporción los estándares de calidad de la información del sistema de rendición de cuentas con enfoque horizontal, vertical y temas sensibles a las finanzas publicas, son desarrollados, generados y analizados en una buena medida a nivel del Gobierno Central a través del Ministerio de Finanzas Publicas, lo cual representa un dato importante de resaltar, puesto que la propuesta al inicio de este trabajo, ha sido construir un índice solo con información que se produzca, analice y divulgué desde la Contraloría General de Cuentas, sin embargo, también es de hacer notar la contribución que hace el Gobierno Central, puesto que hay una serie de acciones del Gobierno que están encaminadas en mejorar el clima de la rendición de cuentas de las Finanzas Publicas, del país.

4

2.2 Aspectos a considerar en la construcción del ín dice

a) Información de indicadores internacionales de "a lto nivel" (basado en documento ya elaborado de metodología)

El presente estudio, abarca cuatro mecanismos y diecisiete dimensiones de observancia a nivel internacional sobre la rendición de cuentas y las mismas forman parte del modelo conceptual, para la propuesta de estándares de la calidad de la información de los indicadores de rendición de cuentas, base para construir la primera versión del índice para este país, siendo estos: A) Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS. Su propósito ha sido valorar las capacidades legales, institucionales y presupuestarias de las EFS ante la Rendición de cuentas. Para ello hay que analizar su fortaleza institucional, financiera, de recursos humanos, aplicación de instrumentos, y cobertura de la fiscalización.

B) Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas. Su propósito es valorar la capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de la rendición de cuentas de las finanzas públicas

C) Rendición de cuentas horizontal: En este caso se debería analizar aspectos tales como:

• La calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria. • Capacidad de la EFS para impulsar mejoras en información clave relativa a

las finanzas públicas. información detallada y pertinente en temas macroeconómicos relacionados con las finanzas públicas: la demanda agregada, la inversión, Inflación, tipo de cambio, el endeudamiento, déficit fiscal y su financiamiento, la presión tributaria; la protección arancelaria, pasivos contingentes y la red de protección social.

• Seguimiento y análisis en temas tales como: eficacia en el gasto social, obligaciones por pensiones de seguridad social; etc.

• Seguimiento al control político que debe ejercer la Comisión presupuestaria del Congreso.

• Seguimiento al tema del endeudamiento público del Gobierno Central. • Análisis de posibles Acuerdos de cooperación entre EFS y otras

instituciones públicas (resaltar coordinación con Ministerio Hacienda) para la producción de estadísticas de las finanzas públicas.

D) Rendición de Cuentas Vertical

En este caso, interesaría analizar la calidad y cantidad del acceso a información en forma electrónica mediante INTERNET o mediante publicaciones con amplia difusión entre los ciudadanos.

De forma resumida, una revisión acerca el funcionamiento de las EFS para esta propuesta deberá tener en consideración tres grandes dimensiones, siendo estas:

5

a) En primer lugar, un análisis del modelo de gestión de la institución y del grado de profesionalización y de actualización alcanzado por cada EFS. b) Segundo lugar, su interrelación con otras agencias horizontales, es decir, cómo se inserta en una red más amplia de rendición de cuentas y que nudos críticos se le presentan a dicha red que evitan su normal funcionamiento. c) En tercer lugar, la relación e interacción de las EFS con otros actores que, si bien no son parte constitutiva de la red de mecanismos horizontales de control, no pueden ser soslayados de un análisis comprensivo sobre el estado de la rendición de cuentas en casa país. En particular, es importante analizar las vinculaciones que se establecen entre las EFS y actores de la sociedad civil que promueven una agenda de mejoramiento de la calidad institucional de los mecanismos de rendición de cuentas.

b) La información de indicadores de rendición de cu entas elaborado por la institución del país miembro de la OCCEFS.

Para el caso de Guatemala, después de revisar por parte de funcionarios de la Contraloría General de Cuentas y de la Entidad Estado de la Nación, la propuesta de estándares de la calidad de la información de los indicadores de rendición de cuentas planteados en este documento, para la construcción del índice, se estableció que hay algunas variables y dimensiones que no aplican al contexto guatemalteco, o bien que no son atendidas directamente por la EFS, hallazgo revelado en ayuda memoria y en el informe correspondiente (producto “C”). En todo caso, la propuesta de la información de indicadores de rendición de cuentas que se estaría planteando en esta primera experiencia, para ver la posibilidad de construir el índice del contexto Guatemalteco, estaría sustentada con la información que se produce y analiza en la EFS (Contraloría General de Cuentas), así como en el Ministerio de Finanzas Publicas, aspecto que debería de irse corrigiendo en el corto y mediano plazo. En atención a lo mencionado anteriormente, pudimos revisar que la Contraloría General de Cuentas para efectos del primer mecanismo relacionado a la capacidad legal, institucional y presupuestaria, cuenta de forma razonable con estándares de información que permiten rendir cuentas y brindar aportes al índice. Se indica de forma razonable puesto que no es totalmente que cumple, pero si en una buena medida. En cuanto al segundo mecanismo que tiene que ver con la capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas, como se ha venido mencionado, el 70% de las preguntas o variables (dimensionamientos) de los estándares de información son generados y analizados a nivel de Gobierno Central (Ministerio de Finanzas Publicas) y el otro 30% por la CGC, aspecto que podría interpretarse como debilidades, para la construcción del índice de rendición, en ese ámbito, por ese motivo se sugiere revisar dos situaciones, la primera no considerarlo para efectos de esta primera experiencia, pues son mecanismos que no atiende la EFS, dos, que la EFS pueda a corto y mediano plazo, implementar las acciones administrativas para incorporar estos, mecanismos y dimensionamientos,

6

dentro de sus estándares de la calidad de la información que generan para la construcción de indicadores. En cuanto al tercer mecanismo de rendición de cuentas, que es el horizontal, sustentada en las siguientes dimensiones:

a. La calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria. b. Capacidad de la EFS para impulsar mejoras en información clave

relativa a las finanzas públicas. información detallada y pertinente en temas macroeconómicos relacionados con las finanzas públicas: la demanda agregada, la inversión, Inflación, tipo de cambio, el endeudamiento, déficit fiscal y su financiamiento, la presión tributaria; la protección arancelaria, pasivos contingentes y la red de protección social.

c. Seguimiento y análisis en temas tales como: eficacia en el gasto social, obligaciones por pensiones de seguridad social; etc.

d. Seguimiento al control político que debe ejercer la Comisión presupuestaria del Congreso.

e. Seguimiento al tema del endeudamiento público del Gobierno Central.

f. Análisis de posibles Acuerdos de cooperación entre EFS y otras instituciones públicas (resaltar coordinación con Ministerio Hacienda) para la producción de estadísticas de las finanzas públicas.

En este ámbito, para el caso Guatemala solo es aplicable el 30% de las variables, de acuerdo a la investigación y las revisiones efectuadas conjuntamente con la CGC, el 70% de las dimensiones no son aplicables puesto que no está dentro de las facultades legales de la CGC generar esta información, por ejemplo: el tema de los acuerdos de cooperación entre poderes del Estado, el tema de los impuestos, y otros que son atendidos directamente por el Ministerio de Finanzas Publicas. De acuerdo a lo indicado por la CGC, para efectos del presente trabajo y la propuesta del índice de rendición de cuentas, este mecanismo no debería de considerarse, puesto que no brinda mayor aporte (no aplica). Nuestra propuesta es que se deje como un hallazgo de este estudio y una sugerencia a la EFS, de manera que revise la conveniencia de implementar estos estándares, en el futuro. En el cuarto mecanismo denominado el vertical, en donde interesaría analizar la calidad y cantidad del acceso a información en forma electrónica mediante INTERNET o mediante publicaciones con amplia difusión entre los ciudadanos, para el caso guatemalteco, brinda un aporte importante puesto que en todas las dimensiones hay estándares, con el agregado que hace unos días fue aprobada por el Congreso de la Republica, la Ley de Acceso a la Información Pública, lo que viene a fortalecer la rendición de cuentas a este nivel. Es de mucha importancia dar a conocer en este informe, que dos de los mecanismos representan una desviación para la construcción del índice, puesto que solo son atendidos en un 30% por la EFS en Guatemala, lo que se puede observar en el informe o producto “C”, con toda la claridad del caso.

3. Aplicación de metodología para la construcción de indicadores en el país.

7

Esta primera experiencia en Guatemala, relacionada al tema de rendición de cuentas, quizás no sea considerada totalmente satisfactoria, desde el punto de vista que puedan sobresalir algunas áreas débiles o susceptibles de fortalecerse en mecanismos y dimensiones del modelo conceptual propuesto en este estudio, los cuales la EFS, por una u otra razón no atiende o no tiene ingerencia en los estándares de la calidad de la información para la conformación de indicadores, ya que son atendidos por otros entes o en todo caso no son aplicables al contexto. No obstante lo mencionado, del presente estudio se puede tomar aspectos interesantes, como para definir una metodología para ir construyendo los indicadores de rendición de cuentas y por tanto un índice preeliminar. Se sugiere revisar los siguientes pasos metodológicos: Primer paso: 1. Que la EFS en Guatemala, le asigne a una unidad administrativa atender

todo lo relacionado a la rendición de cuentas, tomando como punto de referencia el modelo conceptual planteado en este estudio, que incluye la propuesta de los cuatro mecanismos y dimensionamientos, base para la construcción de indicadores y el índice de rendición de cuentas. Es decir institucionalizar la temática de rendición de cuentas y ser el rector en esta materia.

2. Analizar la legislación actual y su aplicación respecto a este tema, lo que implica delimitar en forma apropiada el término “rendición de cuentas”, puesto que de acuerdo a la investigación, en la legislación guatemalteca no existe una definición clara respecto a este tema.

3. Revisar lo que exige el marco normativo actual en materia de rendición de cuentas.

4. Verificar lo que hacen actualmente las instituciones en esta materia y compararlo con lo que indica el marco legal.

5. Revisar lo que la EFS esta haciendo al interno con relación al marco normativo y la propuesta del modelo conceptual de esta investigación, para delimitar que acciones hay que implementar para fortalecerse en este ámbito.

Segundo paso: 1. Recopilar toda la información que se produzca en Guatemala, relacionada

a la rendición de cuentas y con esto construir un inventario que permita visualizar que información se esta produciendo a nivel de Gobierno Central y de ser posible a otros niveles en materia de rendición de cuentas, (tomar en consideración la información brindada en esta investigación) .

2. Al tener el inventario de información proceder a revisarla y analizarla, para medir si esta en cumpliendo con parámetros internacionales que maneja el Fondo Monetario Internacional y otros entes.

3. Como resultado de la revisión y análisis, establecer las buenas practicas así como las desviaciones que puedan estarse presentando en la calidad de la información que se esta produciendo.

4. El inventario deberá contemplar las bases de datos y software existentes para la producción de información.

8

5. Se deberá revisar y analizar la propuesta de estándares de calidad de la información para la elaboración de indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas, desarrollada en esta investigación, como punto de partida para desarrollar los indicadores que sean aplicables al contexto legal e institucional de Guatemala, tomando en cuenta las mejores prácticas internacionales y la identificación de áreas de mejoramiento de la calidad por el país.

Tercer paso: 1. Determinar los indicadores de rendición de cuentas, donde se sugiere

reducir al máximo los elementos subjetivos, que pueden ser difíciles de cuantificar.

2. Elaborar el cálculo de los indicadores de acuerdo al procedimiento del

modelo conceptual y operativo de esta investigación, como una primera aplicación del conjunto de indicadores que puedan contemplarse en la experiencia ya institucional (EFS) de país, (anexo (1) cuadro tres, procedimiento calculo modelo conceptual esta invest igación y anexo (2) matriz con resultados por cada dimensión, como una primera versión para Guatemala año 2007 tomando en consider ación las salvedades mencionadas en este informe ).

Cuarto paso: 1. Elaborar el índice de rendición de país, tomando como base el

procedimiento del modelo conceptual y operativo de esta investigación. Quinto paso: 1. Divulgar en memoria de labores, en página de Internet, en talleres de

capacitación y en otros medio los resultados del índice.

9

4. Conclusiones y Recomendaciones. Conclusiones: 1. La propuesta inicial básica de un índice de rendición de cuentas para

Guatemala, tomando en consideración los mecanismos y dimensionamientos del modelo conceptual de esta investigación, base para la propuesta de estándares de la calidad de información de los indicadores de rendición de cuentas, ha presentando hallazgos que hay que continuar revisando ya que pueden incidir en presentar un vacío importante entre los mecanismos de rendición, que presentan fortalezas y mecanismos que podrían considerarse como débiles en el contexto guatemalteco.

2. Como una primera experiencia a nivel guatemalteco y regional, el estudio

ha dejado aspectos muy importantes que pueden en algún momento considerarse como fortalezas y debilidades para la EFS en materia de rendición de cuentas, sin embargo desde otra perspectiva podrían tomarse como oportunidades para fortalecerse institucionalmente en este ámbito.

Recomendaciones: 1. Que la EFS a partir de esta primer trabajo de investigación, brinde

seguimiento y acciones para brindarle continuidad al proceso de construir un índice de rendición de cuenta, sobre la base del contexto guatemalteco.

2. Que la EFS en Guatemala, es decir la Contraloría General de Cuentas, el

tema de la rendición de cuentas, lo incorpore dentro de su producción programática presupuestaria como una actividad que debe ser atendida de forma permanente, para lo cual tendría que asignar recursos humanos, físicos y financieros.



Banco Mundial

Producto E:

Índice del Estado de la Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas.

Caso Nicaragua

Proyecto


VERSIÓN AL 24 DE SEPTIEMBRE DE 2008 Documento elaborado por: Néstor Avendaño Castellón1

1 La elaboración de este documento fue posible en gran parte por las sugerencias y observaciones de funcionarios de la Contraloría General de la República, José Jesús Brenes, Director General Jurídico, Humberto Avilés, Director General Fortalecimiento del Control, Brenda Moreno, Sub Directora General Fortalecimiento del Control, Marvin Vílchez, Director General de Auditoría, Luis Rodríguez, Sub Director General de Auditoría, René Ruiz, Director General Administrativo Financiero, Álvaro Altamirano, Sub Director General Administrativo Financiero, Jamileth Aragón, Responsable de Auditoría de las Delegaciones, Gilberto Alcócer, Director General de Planificación y Desarrollo Institucional, Mauricio Martínez, Sub Director de Planificación y Desarrollo Institucional, José Torres, Director de Auditorías Programadas, José Ángel Rosales, Director Auditoría-Presupuesto-Inversiones-Recaudaciones del Estado, José Ernesto Bravo, Director Deuda Pública, Merlyn Pineda, Responsable Oficina de Proyectos, y Carlos Lacayo, Analista de Oficina de Proyectos; Ana Quiroz, Directora del Centro de Información y Servicios de Asesoría en Salud; Francisco Mena, Director General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP); José Zapata, Director de Contabilidad del MHCP; Ovidio Reyes, Director General de la Oficina de Asuntos Económicos y Fiscales del MHCP; Mario Alemán, Gerente General de Estudios Económicos del Banco Central de Nicaragua (BCN); Tania Kelly, Profesional 4 del Departamento de Programación Fiscal del BCN; Marco Antonio Amaya, Asesor económico de la Dirección General de Ingresos (DGI); y Elías Álvarez, Asesor de Asuntos Tributarios Internacionales de la DGI.

11

1. Introducción

a. Objetivos del trabajo Desarrollar un listado de indicadores de rendición de cuentas que considere las mejores prácticas internacionales de manera que permita mejorar la calidad de la información que produce la EFS del país. Este listado se establecerá con base en prácticas identificadas internacionalmente, y se aplicará en la entidad utilizando el inventario de información del objetivo específico 2 y en la medida en que lo permita la disponibilidad de información.

b. Contenido del documento

1. Marco de referencia conceptual y operativo Este estudio busca la definición de la rendición de cuentas de las finanzas públicas del Gobierno Central de Nicaragua, así como la estimación de indicadores que faciliten la construcción de un índice de la situación de la rendición de cuentas en el país. En el Informe de Gestión 2006 de la CGR presentado a la Asamblea Nacional por el Dr. Guillermo Argüello Poessy, Presidente del Consejo Superior de la CGR, destaca la naturaleza intrínseca de la CGR en la siguiente forma: “La eficiencia, eficacia y transparencia en el manejo de los recursos públicos es el mayor enfoque de la Contraloría General de la República como máximo organismo rector del sistema de control de la administración pública. Influir en la conducta de los servidores públicos está siempre presente como un elemento estratégico que permita elevar los índices de transparencia de nuestro país y propicie un clima favorable de gobernabilidad tanto en el aspecto institucional como en el ámbito económico y social. Nuestra Visión y Misión recogen ese interés y promovemos en nuestros funcionarios, técnicos y demás personal de la Contraloría General de la República, su adopción y apropiación, para dar cumplimiento a ese mandato constitucional. Consecuentes con esto, los informes de gestión institucional están permanentemente a disposición de la ciudadanía y demás interesados en conocerlos a través de Internet, así como toda información relevante relacionada con el control de la administración pública. En cumplimiento al mandato que establece la Constitución de la República de Nicaragua en su artículo 156 relacionado al deber del Presidente del Consejo Superior de la Contraloría General de la República de presentar informe sobre la labor realizada a la Honorable Asamblea Nacional, me permito exponer e informar

12

a ustedes la gestión correspondiente al año 2006 para asegurar que los actos de la administración pública sean conocidos por todos. Incuestionablemente, en un Estado que intenta ser moderno, es el Órgano Superior de Control quien debe de contribuir a la transparencia de dichos actos y la probidad en la conducta de los servidores públicos. La ciudadanía y sus autoridades deben ser informadas de las situaciones relevantes de nuestra fiscalización de forma tal que permita mantener en un lugar de vanguardia a este Organismo de Control en la defensa de la transparencia y la sana administración de la cosa pública.” Aunque se reconoce el papel fiscalizador de la CGR, no existe una efectiva rendición de cuentas. En términos teóricos la rendición de cuentas es el puente que se crea entre los representantes y los ciudadanos para hacer valer el principio de que la soberanía reside en el pueblo, el cual hace una delegación de poder parcial, puesto que las personas mantienen su status de ciudadanos y un conjunto de derechos frente al gobierno. La rendición de cuentas, en ese contexto, significa que los gobernantes asumen ante la ciudadanía la responsabilidad por sus acciones de gobierno, sean estas en los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial o las municipalidades. En este sentido, se dice que una democracia requiere de rendición de cuentas pues la fuente de poder de los gobernantes es precisamente la ciudadanía (Gutiérrez, 2006).

2. Marco de referencia conceptual y operativo del í ndice de rendición de cuentas de las finanzas públicas y operativo (prop uesta de Índice del Estado de la Rendición de Cuentas para el país)

a. Propósito del índice de RC: medir el progreso en el tiempo. El propósito del Índice de Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas es medir los avances y consolidación que los gobiernos han logrado en materia de rendición de cuentas, o bien, el grado de avance en cuanto a la gobernabilidad democrática, es decir, la eficacia y legitimidad del sistema político y la acción gubernamental concretizada en políticas públicas y recursos del erario nacional, todo en un marco de transparencia, responsabilidad y sostenibilidad.

13

b. Índice del Estado de la Rendición de Cuentas Públic as en Nicaragua.

i. Indicadores de medición de la rendición de cuentas de las finanzas públicas. ÍNDICE DEL ESTADO DE CUENTAS PÚBLICAS EN NICARAGUA

Dimensión

A. Capacidades legales,institucionales y

A.1 Capacidad jurídica einstitucional

A.1.1 ¿Cual es el rango jurídico de la norma donde se constituye la CGR?

A.1.2 ¿Cuál es el rango jurídico que tiene la CGR en cuanto a su autonomía en los ámbitos funcional y administrativo?

A.1.3 ¿Cuál es el grado de autonomía presupuestaria que ostenta la CGR?

A.1.4 ¿La CGR tiene atribuciones de control previo y posterior?

A.1.5 ¿Cuál es el grado de alcance de las funciones de la CGR en cuanto al control sobre instituciones públicas y privadas?

A.1.6 ¿Tipos de instrumentos de fiscalización de control posterior que la CGR realiza en su función de control financiero y legal?

A.1.7 ¿Tienen carácter obligatorio las disposiciones o las recomendaciones derivadas de los informes de auditoria de la CGR?

A.1.8 ¿Cuenta la CGR con potestades sancionatorias propias y por tanto no deben recurrir a otras instancias?

A.1.9 ¿Tiene la CGR facultades para emitir y establecer normativa con carácter obligatorio?

A.1.10 ¿Tiene la CGR facultades para cuantificar daños y recuperarlos mediante los estudios pertinentes?

A.2 Fortaleza financiera dela CGR

A.2.1 Porcentaje Presupuesto Ejecutado de la CGR / Gasto Total Ejecutado del Gobierno Central (2007)

A.2.2 Presupuesto ejecutado de la CGR / Presupuesto aprobado (2007)

A.2.3 Cooperación internacional hacia la CGR / Presupuesto total ejecutado de la CGR (2007)

A.3 Fortaleza en recursoshumanos de la CGR

A.3.1 Nº de auditores fiscalizadores / instituciones potenciales de fiscalización

A.3.2 Monto auditado por la CGR / Nº de Auditores

A.3.3 Recursos ejecutados en capacitación por año por la CGR / Presupuesto total Ejecutado de la CGR

A.3.4 Total de funcionarios que ejercen funciones de auditoría y de control de la CGR / Total de empleados de la CGR

A.4 Estudios realizados por

A.4.1 Número anual de tipos de control efectuados relacionados con los recursos humanos utilizados para realizarlos

A.5 Cobertura y asignacióndel recurso humano parafiscalizar los recursospúblicos

A.5.1 Monto fiscalizado por la CGR en un año / presupuesto total de gastos efectuados

A.5.2 Porcentaje de auditorías no planificadas de la CGR / total de auditorías realizadas

A.5.3 Total montos fiscalizados / auditorías realizadas

A.6 Planificación de losprogramas de auditoría

A.6.1 Planificación y control de programas de auditoría tributaria

Indicadores Individuales

14

ÍNDICE DEL ESTADO DE CUENTAS PÚBLICAS EN NICARAGUA

Dimensión

B. Capacidad deseguimiento y de análisisde la CGR en temassensibles de las finanzaspúblicas

B.1 Capacidad de la CGRpara dar seguimiento yrealizar análisis en temassensibles de las finanzaspúblicas

B.1.2 Análisis por la CGR del significado del “Porcentaje de los ingresos corrientes reales respecto el PIB” sobre las finanzas públicas

B.1.4 ¿Emitió comentario la CGR sobre el Porcentaje de los egresos efectivos en materia social respecto el PIB?

B.1.5 ¿Emitió comentario la CGR sobre la inversión pública efectiva / presupuesto gastos efectivos?

B.2 Nivel deendeudamiento del país

B.2.1 De los estudios de fiscalización efectuados por la CGR en los años 2006 y 2007 se emitió criterio sobre % endeudamiento / PIB

C. Rendición de cuentashorizontal

C.1 Calidad en el análisis

de la liquidación

presupuestaria y respuesta

de otros poderes.

C.2 Análisis legislativo de

C.2.1 Porcentajes de ministros del Gobierno que asisten a comparecencias en el Congreso / total ministros con presupuesto nacional

C.3 Esfuerzo de Poderespor coordinar accionestendentes a mejorar lasfinanzas públicas

C.3.1 Acuerdos de cooperación entre Poderes del Estado

C.4 Existencia de unaInsitución externa al

C.4.1 Valorar la existencia de una Institución (fuera del Gobierno Central) que aprueba mediante dictamen técnico el endeudamiento

C.5 Esfuerzo CGR porejercer potestades dedenuncia

C.5.1 Número total de denuncias recibidas en la CGR en relación con el total de investigaciones de oficio realizadas por la CGR


C.5.3 Cuantificar el número de denuncias admitidas por tribunales y luego el número denuncias declaradas con lugar

C.6 Controles del sistemade registros de loscontribuyentes



C.6.1 La CGR verifica que el sistema de registro de contribuyentes, basado en un número único y diferenciando grandes y pequeños contribuyentes, esté vinculado con el sistema de apertura de cuentas bancarias, cuentas de fondos jubilatorios, tarjetes de crédidto, registro de la propiedad y registro civil

C.1.1 Información incluye 4 bloques: 1. Macroeconómica (crecimiento, inflación, tipo de cambio, balanza pagos); 2. Análisis situación finanzas públicas: déficit fiscal; financiamiento del déficit; saldo de la deuda; resultados del presupuesto ejercicio anterior; presupuesto ejercicio corriente; datos resumidos ingresos y gastos; 3. Temas especiales: pasivos contingentes, etc.; 4. Explicación de las consecuencias de la aplicación presupuesto en políticas del gobierno.

C.2.2 El examen del Poder Legislativo contiene:1. análisis de las políticas fiscales del gobierno;2 análisis de las prioridades temáticas de mediano y corto plazo;3. análisis de los detalles de los ingresos delo gobierno4. análisis egresos del Gobierno Central


B.1.1 ¿La CGR promueve un mayor grado de adaptación de la contabilidad nacional a las normas de clasificación del manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) del FMI (2004) y del gasto clasificado por funciones de las administraciones públicas (CFAP) de las Naciones Unidas



15

ÍNDICE DEL ESTADO DE CUENTAS PÚBLICAS EN NICARAGUA

Dimensión

D. Rendición de CuentasVertical

D.1 Calidad y cantidad de

D.1.3 Grado de acceso ciudadano a cifras de presupuestos en ejecución institucionales mediante sistemas de información en Internet

D.2 Uso de tecnologías deinformación y

D.2.2 Existe y la CGR promueve en forma efectiva un mecanismo para que la ciudadanía presente denuncias ante la CGR

D.2.3 Medios de acceso que tiene la sociedad civil a la información relativa a las finanzas públicas y que no esté en Internet

D.3 Informes al públicosobre aspectos centrales


Resumen:17 dimensiones de la rendición de cuentas. 16 pueden ser eventualmente cuantificadas.47 indicadores de rendición de cuentas de los cuales 40 pueden ser eventualmente cuantificados.

D.1.4 Grado de acceso ciudadano a un mecanismo de adquisición de compras institucionales mediante sistemas de información instalados en portales en Internet

D.2.1 Grado de desarrollo de la página web en función de las necesidades de información del ciudadano y los medios de comunicación social


Fuente: Documento inicial elaborado por Helio Fallas con el aporte técnico de Cynthia Morales, Evelyn Villareal y Ronald Alfaro. Sometido a los participantes del Taller sobre Rendición de Cuentas organizado por el Programa Estado de la Nación y la OCCEFS fue modificado de forma y de fondo.

D.1.2 Grado de acceso ciudadano a cifras detalladas de presupuestos aprobados de las instituciones mediante sistemas de información en Internet


16

iii. Índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas: Aplicación a nivel de Gobierno Central de Nicaragua.

Aplicación 2006 ÍNDICE DEL ESTADO DE CUENTAS PÚBLICAS EN NICARAGUA - 2006

DimensiónCalificación por

indicadorCalificación

Conjunta


A.1 Capacidad jurídica einstitucional 78

A.1.1 ¿Cual es el rango jurídico de la norma donde se constituye la CGR? 100

A.1.2 ¿Cuál es el rango jurídico que tiene la CGR en cuanto a su autonomía en los ámbitos funcional y administrativo? 100

A.1.3 ¿Cuál es el grado de autonomía presupuestaria que ostenta la CGR? 0

A.1.4 ¿La CGR tiene atribuciones de control previo y posterior? Sí

A.1.5 ¿Cuál es el grado de alcance de las funciones de la CGR en cuanto al control sobre instituciones públicas y privadas? 100

A.1.6 ¿Tipos de instrumentos de fiscalización de control posterior que la CGR realiza en su función de control financiero y legal? 100

A.1.7 ¿Tienen carácter obligatorio las disposiciones o las recomendaciones derivadas de los informes de auditoria de la CGR? 100

A.1.8 ¿Cuenta la CGR con potestades sancionatorias propias y por tanto no deben recurrir a otras instancias? 100

A.1.9 ¿Tiene la CGR facultades para emitir y establecer normativa con carácter obligatorio? 100

A.1.10 ¿Tiene la CGR facultades para cuantificar daños y recuperarlos mediante los estudios pertinentes? 0

A.2 Fortaleza financiera dela CGR 23

A.2.1 Porcentaje Presupuesto Ejecutado de la CGR / Gasto Total Ejecutado del Gobierno Central (2007) -10,40

A.2.2 Presupuesto ejecutado de la CGR / Presupuesto aprobado (2007) 81,51

A.2.3 Cooperación internacional hacia la CGR / Presupuesto total ejecutado de la CGR (2007) -1,12


n.d.

A.3.1 Nº de auditores fiscalizadores / instituciones potenciales de fiscalización n.d.

A.3.2 Monto auditado por la CGR / Nº de Auditores n.d.

A.3.3 Recursos ejecutados en capacitación por año por la CGR / Presupuesto total Ejecutado de la CGR n.d.

A.3.4 Total de funcionarios que ejercen funciones de auditoría y de control de la CGR / Total de empleados de la CGR n.d.

A.4 Estudios realizados por N.A.

A.4.1 Número anual de tipos de control efectuados relacionados con los recursos humanos utilizados para realizarlos N.A.


n.d.

A.5.1 Monto fiscalizado por la CGR en un año / presupuesto total de gastos efectuados n.d.

A.5.2 Porcentaje de auditorías no planificadas de la CGR / total de auditorías realizadasn.d.

A.5.3 Total montos fiscalizados / auditorías realizadas n.d.

A.6 Planificación de losprogramas de auditoría 25

A.6.1 Planificación y control de programas de auditoría tributaria 25


17

ÍNDICE DEL ESTADO DE CUENTAS PÚBLICAS EN NICARAGUA - 2006



Conjunta



0

0

B.1.2 Análisis por la CGR del significado del “Porcentaje de los ingresos corrientes reales respecto el PIB” sobre las finanzas públicas 0

0

B.1.4 ¿Emitió comentario la CGR sobre el Porcentaje de los egresos efectivos en materia social respecto el PIB? 0

B.1.5 ¿Emitió comentario la CGR sobre la inversión pública efectiva / presupuesto gastos efectivos? 0

0

B.2 Nivel deendeudamiento del país 100

B.2.1 De los estudios de fiscalización efectuados por la CGR en los años 2006 y 2007 se emitió criterio sobre % endeudamiento / PIB 100



de la liquidación


de otros poderes.

0

0

C.2 Análisis legislativo de 13

C.2.1 Porcentajes de ministros del Gobierno que asisten a comparecencias en el Congreso / total ministros con presupuesto nacional 0

25


0

C.3.1 Acuerdos de cooperación entre Poderes del Estado 0


100

C.4.1 Valorar la existencia de una Institución (fuera del Gobierno Central) que aprueba mediante dictamen técnico el endeudamiento 100


N.A.

C.5.1 Número total de denuncias recibidas en la CGR en relación con el total de investigaciones de oficio realizadas por la CGR N.A.

C.5.2 Número de denuncias trasladadas / número de denuncias rechazadas por forma N.A.

C.5.3 Cuantificar el número de denuncias admitidas por tribunales y luego el número denuncias declaradas con lugar N.A.


75

50

C.6.2 Eficacia de las sanciones por imcumplimiento del registro y de declaración de impuestos 100

C.6.3 ¿Se sanciona a los contribuyentes por incumplimiento del registro y de declaración de impuestos? N.A.


B.1.1 ¿La CGR promueve un mayor grado de adaptación de la contabilidad nacional a las normas de clasificación del manual de Estadísticas

de las Finanzas Públicas (EFP) del FMI (2004) y del gasto clasificado por funciones de las administraciones públicas (



C.1.1 Información incluye 4 bloques:

1. Macroeconómica (crecimiento, inflación, tipo de cambio, balanza pagos);

2. Análisis situación finanzas públicas: déficit fiscal; financiamiento del déficit; saldo de la deuda; resultados del presupuesto ejercicio

C.2.2 El examen del Poder Legislativo contiene:1. análisis de las políticas fiscales del gobierno;2 análisis de las prioridades temáticas de mediano y corto plazo;3. análisis de los detalles de los ingresos delo gobierno4. análisis egresos del Gobiern

C.6.1 La CGR verifica que el sistema de registro de contribuyentes, basado en un número único y diferenciando grandes y pequeños

contribuyentes, esté vinculado con el sistema de apertura de cuentas bancarias, cuentas de fondos jubilatorios, tarjetes de cr

18




Conjunta


D.1 Calidad y cantidad de 13

0

25

D.1.3 Grado de acceso ciudadano a cifras de presupuestos en ejecución institucionales mediante sistemas de información en Internet 25

0

D.2 Uso de tecnologías deinformación y 63

25

D.2.2 Existe y la CGR promueve en forma efectiva un mecanismo para que la ciudadanía presente denuncias ante la CGR 100

D.2.3 Medios de acceso que tiene la sociedad civil a la información relativa a las finanzas públicas y que no esté en Internet N.A.


50

D.3.1 Mecanismo para dar a conocer a la ciudadanía los resultados de los informes anuales 50


Fuente: Documento inicial elaborado por Helio Fallas con el aporte técnico de Cynthia Morales, Evelyn Villareal y Ronald Alfaro. Sometido a los participantes del Taller sobre Rendición de Cuentas organizado por el Programa Estado de la Nación y la OCCEFS






19

Aplicación 2007 ÍNDICE DEL ESTADO DE CUENTAS PÚBLICAS EN NICARAGUA - 2007



Conjunta


A.1 Capacidad jurídica einstitucional 78

A.1.1 ¿Cual es el rango jurídico de la norma donde se constituye la CGR? 100

A.1.2 ¿Cuál es el rango jurídico que tiene la CGR en cuanto a su autonomía en los ámbitos funcional y administrativo? 100

A.1.3 ¿Cuál es el grado de autonomía presupuestaria que ostenta la CGR? 0

A.1.4 ¿La CGR tiene atribuciones de control previo y posterior? Sí

A.1.5 ¿Cuál es el grado de alcance de las funciones de la CGR en cuanto al control sobre instituciones públicas y privadas? 100

A.1.6 ¿Tipos de instrumentos de fiscalización de control posterior que la CGR realiza en su función de control financiero y legal? 100

A.1.7 ¿Tienen carácter obligatorio las disposiciones o las recomendaciones derivadas de los informes de auditoria de la CGR? 100

A.1.8 ¿Cuenta la CGR con potestades sancionatorias propias y por tanto no deben recurrir a otras instancias? 100

A.1.9 ¿Tiene la CGR facultades para emitir y establecer normativa con carácter obligatorio? 100

A.1.10 ¿Tiene la CGR facultades para cuantificar daños y recuperarlos mediante los estudios pertinentes? 0

A.2 Fortaleza financiera dela CGR 26

A.2.1 Porcentaje Presupuesto Ejecutado de la CGR / Gasto Total Ejecutado del Gobierno Central (2007) -10,41

A.2.2 Presupuesto ejecutado de la CGR / Presupuesto aprobado (2007) 85,69

A.2.3 Cooperación internacional hacia la CGR / Presupuesto total ejecutado de la CGR (2007) 2,09


n.d.

A.3.1 Nº de auditores fiscalizadores / instituciones potenciales de fiscalización n.d.

A.3.2 Monto auditado por la CGR / Nº de Auditores n.d.

A.3.3 Recursos ejecutados en capacitación por año por la CGR / Presupuesto total Ejecutado de la CGR n.d.

A.3.4 Total de funcionarios que ejercen funciones de auditoría y de control de la CGR / Total de empleados de la CGR n.d.

A.4 Estudios realizados por N.A.

A.4.1 Número anual de tipos de control efectuados relacionados con los recursos humanos utilizados para realizarlos N.A.


n.d.

A.5.1 Monto fiscalizado por la CGR en un año / presupuesto total de gastos efectuados n.d.

A.5.2 Porcentaje de auditorías no planificadas de la CGR / total de auditorías realizadasn.d.

A.5.3 Total montos fiscalizados / auditorías realizadas n.d.

A.6 Planificación de losprogramas de auditoría 25

A.6.1 Planificación y control de programas de auditoría tributaria 25


20




Conjunta



0

0

B.1.2 Análisis por la CGR del significado del “Porcentaje de los ingresos corrientes reales respecto el PIB” sobre las finanzas públicas 0

0

B.1.4 ¿Emitió comentario la CGR sobre el Porcentaje de los egresos efectivos en materia social respecto el PIB? 0

B.1.5 ¿Emitió comentario la CGR sobre la inversión pública efectiva / presupuesto gastos efectivos? 0

0

B.2 Nivel deendeudamiento del país 100

B.2.1 De los estudios de fiscalización efectuados por la CGR en los años 2006 y 2007 se emitió criterio sobre % endeudamiento / PIB 100



de la liquidación


de otros poderes.

0

0

C.2 Análisis legislativo de 13

C.2.1 Porcentajes de ministros del Gobierno que asisten a comparecencias en el Congreso / total ministros con presupuesto nacional 0

25


0

C.3.1 Acuerdos de cooperación entre Poderes del Estado 0


100

C.4.1 Valorar la existencia de una Institución (fuera del Gobierno Central) que aprueba mediante dictamen técnico el endeudamiento 100


N.A.

C.5.1 Número total de denuncias recibidas en la CGR en relación con el total de investigaciones de oficio realizadas por la CGR N.A.

C.5.2 Número de denuncias trasladadas / número de denuncias rechazadas por forma N.A.

C.5.3 Cuantificar el número de denuncias admitidas por tribunales y luego el número denuncias declaradas con lugar N.A.


75

50

C.6.2 Eficacia de las sanciones por imcumplimiento del registro y de declaración de impuestos 100

C.6.3 ¿Se sanciona a los contribuyentes por incumplimiento del registro y de declaración de impuestos? N.A.

C.6.1 La CGR verifica que el sistema de registro de contribuyentes, basado en un número único y diferenciando grandes y pequeños contribuyentes, esté vinculado con el sistema de apertura de cuentas bancarias, cuentas de fondos jubilatorios, tarjetes de crédidto, registro de la propiedad y registro civil


C.2.2 El examen del Poder Legislativo contiene:1. análisis de las políticas fiscales del gobierno;2 análisis de las prioridades temáticas de mediano y corto plazo;3. análisis de los detalles de los ingresos delo gobierno4. análisis egresos del Gobierno Central


B.1.1 ¿La CGR promueve un mayor grado de adaptación de la contabilidad nacional a las normas de clasificación del manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) del FMI (2004) y del gasto clasificado por funciones de las administraciones públicas (CFAP) de las Naciones Unidas



21




Conjunta


D.1 Calidad y cantidad de 13

0

25

D.1.3 Grado de acceso ciudadano a cifras de presupuestos en ejecución institucionales mediante sistemas de información en Internet 25

0

D.2 Uso de tecnologías deinformación y 63

25

D.2.2 Existe y la CGR promueve en forma efectiva un mecanismo para que la ciudadanía presente denuncias ante la CGR 100

D.2.3 Medios de acceso que tiene la sociedad civil a la información relativa a las finanzas públicas y que no esté en Internet N.A.


50

D.3.1 Mecanismo para dar a conocer a la ciudadanía los resultados de los informes anuales 50





Fuente: Documento inicial elaborado por Helio Fallas con el aporte técnico de Cynthia Morales, Evelyn Villareal y Ronald Alfaro. Sometido a los participantes del Taller sobre Rendición de Cuentas organizado por el Programa Estado de la Nación y la OCCEFS fue modificado de forma y de fondo.



22

3. Conclusiones y sugerencias El Índice de Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas en Nicaragua planteado en el presente estudio, y cuyos estándares han sido definidos con base en la Declaración de Lima de las EFS sobre las líneas básicas de la fiscalización, el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional, y el documento del Banco Mundial de “Gestión de las finanzas públicas, Marco de referencia para la medición del desempeño”, prácticamente ha permanecido inamovible durante los años 2006 y 2007. Aunque la aplicación del Índice de Rendición de Cuentas de las Finanzas Públicas permite medir los avances y consolidación que el Gobierno Central ha logrado en materia de rendición de cuentas, para el caso de Nicaragua no se observan cambios significativos. Lo anterior obedece a que la CGR no puede superar sus debilidades en el control y fiscalización del erario por la insuficiencia de recursos humanos, financieros y físicos, y también se observan dificultades en el avance en cuanto al acceso (calidad y cantidad) a la información pública. La única modificación que se observa en los años analizados corresponde a la dimensión ‘fortaleza financiera de la CGR’2, que pertenece al mecanismo de ‘capacidades legales, institucionales y presupuestarias de la CGR’, y cuyo cambio obedece a los incrementos anuales (acorde a la política de gastos del Gobierno Central) en el presupuesto del órgano de control fiscal del Estado. No obstante, se observan varias fortalezas en materias de rendición de cuentas, entre las cuales destaca el hecho de que no exista ningún órgano externo al Gobierno Central que apruebe técnicamente el endeudamiento público, lo cual se considera una buena práctica que no afecta la soberanía nacional, en general, y la soberanía fiscal, en particular; el buen estado de la capacidad jurídica e institucional de la CGR; los análisis de la CGR en cuanto al nivel de endeudamiento del país y sus posibles efectos en las finanzas públicas, labor que también es realizada por el MHCP a través de la Unidad de Cooperación Externa, específicamente con el Comité Técnico de Deuda; la calidad y eficiencia en el proceso de estudio y aprobación del Presupuesto Nacional por parte de la Asamblea Nacional; el registro apropiado del número de denuncias ciudadanas recibidas por parte de la CGR en seis ciudades cabeceras de departamentos y regiones autónomas; y los informes de ejecución presupuestaria trimestrales elaborados por el MHCP con un carácter exclusivamente técnico y para instituciones públicas y entendidos en la materia. Es importante que estas fortalezas sean consolidadas en el futuro en el marco de concretar una efectiva de rendición de cuentas de las finanzas públicas en el país.

2 La calificación conjunta de la dimensión ‘fortaleza financiera de la CGR’ pasó de 23 puntos en 2006 a 26 puntos en 2007.

23

Por otro lado, los resultados del presente estudio demuestran que en el corto plazo la CGR muy difícilmente podría corregir las debilidades que existen en cuanto a su fortaleza en recursos humanos, especialmente en determinar el estado de los recursos humanos de la institución y la proporción del presupuesto nacional que es fiscalizado; también es importante que la CGR consolide su información financiera, a fin de cuantificar anualmente la ejecución administrativa financiera y técnica de la institución (datos que pueden observarse en los informes anuales de ejecución presupuestaria del MHCP). Además, la CGR no realiza una fiscalización oportuna del informe de liquidación presupuestaria que elabora el MHCP, acción que no profundiza la rendición de cuentas, especialmente dentro del marco de transparencia, responsabilidad y sostenibilidad. Así mismo, es importante destacar que la Coordinadora Civil (CC), único actor privado que se observa en el escenario nicaragüense relacionado con la rendición de cuentas, ha participado activamente en los últimos años en incidir en la formulación de políticas públicas, principalmente en el fortalecimiento de las instituciones del Estado, la transparencia presupuestaria, la participación ciudadana, y la reducción de la pobreza. En este sentido, la Coordinadora Civil (CC), ha velado por que se abran espacios al acceso a la información pública, principalmente la que se elaboran los ministerios del estado y la CGR. Entre las principales recomendaciones con el propósito de concretar una efectiva rendición de cuentas en el país, es necesario mejorar la capacidad institucional de la CGR, mediante la asignación de recursos humanos calificados y, al menos, del 1 por ciento de los recursos tributarios del Gobierno Central para su presupuesto institucional. Además, en la CGR existe una mayor participación de personal administrativo que auditores de las finanzas públicas, por lo cual la entidad se ve forzada a subcontratar firmas auditoras privadas independientes para cumplir los programas de trabajo; es importante que la CGR revierta pronto esta debilidad en el estado de sus recursos humanos, aspecto que podría ser logrado con una mayor asignación presupuestaria. Con el objetivo de mejorar la calidad de la información requerida para la rendición de cuentas, se aconseja que tanto el MHCP y el BCN avancen más rápidamente en la adopción del Manual de las Finanzas Públicas (EFP) 2001 del Fondo Monetario Internacional, con el propósito de eliminar el “híbrido” resultante de los últimos dos manuales (1986 y 2001) con los cuales se procesa la información del balance fiscal del Gobierno central y del Sector Público No Financiero. Así mismo, conjugado al papel del MHCP, que en su calidad de formulador de la política fiscal y administrador de las finanzas públicas del estado, consolida y presenta la información financiera (ingresos, gastos, déficit) correspondiente a las finanzas del Gobierno Central, la CGR, en su calidad de órgano rector del sistema de control y fiscalización de los recursos públicos, debería de hacer una

24

evaluación rigurosa de la rendición de cuentas en torno a la ejecución del Presupuesto General de la República, identificando las buenas prácticas, posibles desviaciones, y el rumbo de la lógica económica del estado, así como las razones de la sobreejecución de la recaudación de impuestos en todos los últimos años y de la subejecución del gasto de inversión pública que proyecta su cuarta caída anual consecutiva en este año 2008. Además, es importante que la CGR y el Poder Ejecutivo establezcan una comisión para dialogar aspectos relativos a la Rendición de Cuentas por parte de cada Poder del Estado, en especial en el marco de la transparencia presupuestaria, fomentando el buen uso de los recursos públicos y un mayor grado de acceso ciudadano a la información pública. Finalmente, como recomendación general, es necesario supervisar las funciones y los resultados de trabajo de las unidades de auditoría de cada institución pública; dotar de suficientes recursos humanos calificados, materiales y financieros a la Contraloría General de la República para que pueda cumplir sus obligaciones establecidas por la Constitución Política; y fomentar la evaluación de la rendición de cuentas mediante la construcción y seguimiento de un conjunto de indicadores determinados en esta investigación.

25

Bibliografía CGR, Contraloría General de la República-. 2006. Informe de Gestión Año 2006. Nicaragua. CGR, Contraloría General de la República-. 2007. Informe de Gestión Año 2007. Nicaragua. La Gaceta, Diario Oficial, No. 167 del lunes 29 de agosto de 2005. Ley No. 550 “Ley de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario”. La Gaceta, Diario Oficial, No. 102 del lunes 3 de junio de 1998, y No. 20 del 29 de enero de 2007. Ley No. 290 Ley de Organización, Competencia y Procedimientos del Poder Ejecutivo y reforma Ley No. 612. La Gaceta, Diario Oficial, No. 118 del 22 de junio de 2007. Ley No. 621 “Ley de Acceso a la Información Pública”. MHCP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, República de Nicaragua. Presupuesto General de la República 2008. MHCP, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, República de Nicaragua. Anexo al Presupuesto General de la República. “Marco Presupuestario de Mediano Plazo” 2008.

Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano S ostenible Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCCEFS)

Banco Mundial Proyecto

“Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a través de las Entidades de

Fiscalización Superior” Producto E

INDICE DEL ESTADO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

País: PANAMA

Documento elaborado por: Pedro Antonio Salamanca

VERSIÓN AL 01 de Octubre 2008

2

INDICE

1. Introducción ........................................................................................................... 3

a. Objetivos del trabajo......................................................................................... 3

b. Contenido del documento................................................................................. 4

2. Marco de referencia conceptual y operativo del índice de rendición

de cuentas de las finanzas públicas y operativo

(propuesta de Índice del Estado de la Rendición de Cuentas para el país) .......... 5

a. Propósito del índice de RC: medir el progreso en el tiempo.............................. 6

b. Aspectos a considerar ....................................................................................... 6

i. Información de indicadores internacionales de "alto nivel"

(basado en documento ya elaborado de metodología) 6

ii. La información de indicadores de rendición de cuentas elaborado por la institución del país miembro de la OCCEFS 6

iii. Realizar una primera aplicación a nivel de Gobierno Central del país. ......... 7

iv. Pasos a seguir .............................................................................................. 7

3. Aplicación de la metodología para la construcción del Indice

del estado de Rendición de Cuentas para la República de Panamá..................... 8

4. Conclusiones y sugerencias .................................................................................. 9

Bibliografía………………………………………………………………………………….11

3

INDICE DEL ESTADO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS

EN LA REPUBLICA DE PANAMA

1. Introducción La rendición de cuentas es un tema que tiene una gran importancia para la gestión de los fondos y bienes públicos y el gobierno de las naciones; actuar con transparencia y realizar una gestión pública eficiente fortalecen la institucionalidad y mejora la gobernabilidad en el funcionamiento del Estado, lo que posibilita controlar la corrupción y lograr mayores niveles de bienestar para la sociedad. En Panamá la rendición de cuentas es un concepto establecido legalmente, particularmente en la Ley 32 de la Contraloría General de la República y la Ley No.6, de 22 de enero de 2002; circunstancia que coloca a la República de Panamá, como uno de los países que están en la vanguardia en el desarrollo de esta temática, pero que seguramente hace falta avanzar y profundizar en los mecanismos y alcances para que los principios y procedimientos en la práctica y difusión en esta materia, alcancen el nivel que las nuevas corrientes de pensamiento de las organizaciones y organismos internacionales están promoviendo hoy día con el propósito de lograr mejores niveles de transparencia, eficiencia y responsabilidad en la gestión pública de nuestros países.

El esfuerzo final de este trabajo de investigación, es la construcción de un Indice del Estado de Rendición de Cuentas, promovido por los países que integran la Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (OCCEFS), y de manera particular por la República de Panamá; por tanto, este trabajo desarrollado en el Producto E, denominado “INDICE DEL ESTADO DE LA RENDICIÓN DE CUENTAS” tiene como propósito presentar el instrumento que posibilite ordenar, sistematizar y cuantificar la situación vigente de la rendición de cuentas; analizar su evolución y progreso, las fortalezas y debilidades del sistema nacional y a partir de esta radiografía que la información refleje; esta mismo diseño pueda ser replicado por la Contraloría General en el futuro, y con base a los resultados que este sistema reporte, emprender las iniciativas y medidas para superar las deficiencias y potenciar sus bondades existentes, todo con la idea de que los entes y funcionarios responsables de la gestión de los fondos y bienes públicos, respondan de sus actos de una manera clara, veraz y oportuna ante las instancias del Estado y las diferentes organizaciones de la sociedad civil como de cualquier ciudadano en particular que requiera información de los asuntos públicos de su interés.

a. Objetivos del trabajo El contenido del presente documento se limita específicamente al caso de Panamá, por tanto, se propone contribuir a la consecución de los objetivos generales y específicos establecidos para el proyecto como un todo. Objetivo general

4

Desarrollar un Índice del Estado de la Rendición de Cuentas para la República de Panamá, fundamentado en los indicadores elaborados conjuntamente con la Contraloría General y la Coordinación Central del Proyecto, que permita conocer y medir la situación actual de la rendición de cuentas de los años 2006 y 2007, y que esta aplicación pueda ser replicada en el futuro por la Contraloría para dar seguimiento a esta iniciativa y mejorar los criterios y procedimientos de la rendición de cuentas de manera constante, tanto a nivel nacional como regional. Objetivos específicos

• Con base en la información de indicadores de rendición de cuentas elaborado por la institución del país miembro de la OCCEFS, desarrollar un índice del estado de la rendición de cuentas de las finanzas públicas y realizar una primera aplicación a nivel de Gobierno Central del país.

• Aplicar la metodología para la construcción de indicadores en el país, para al menos dos años consecutivos, 2006 y 2007, para conocer la situación actual y que el sistema pueda ser eventualmente replicada por la EFS del país.

b. Contenido del documento Para el desarrollo del trabajo se ha seguido la guía proporcionada por la coordinación del proyecto, lo cual permitirá al lector conocer su contenido y estructura conforme a las secciones y apartados requeridos. El punto número 1, se presenta una breve introducción y objetivos del trabajo; el número 2, se refiere al Marco de referencia conceptual y operativo del índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas y operativo (propuesta de Índice del Estado de la Rendición de Cuentas para el país); en este apartado se hace una descripción del el Indice referido, cual es su propósito, se hace mención a una matriz anexa a este documento, en la cual se presenta el detalle de los indicadores que lo integran, los criterios establecidos para su construcción, la forma como se han calificado tomando como base los procedimientos y criterios establecidos desde el inicio del proyecto y que fueron enriquecidos con el aporte de los representantes de los países que integran la OCCEFS y los consultores locales de los mismos países; se describe el trabajo realizado para calificar cada uno de los indicadores y los pasos a seguir para aplicar la metodología a una primera aplicación y pueda ser replicada en el país; en el número 3, trata todo lo referente a la aplicación de la metodología desarrollada y se describe el programa informático que fue desarrollado en Excel por la Coordinación del Proyecto, el cual facilita el procesamiento de la calificación definida para cada uno de los indicadores, que está contenida en la matriz señalada en el punto anterior y que se adjunta a este documento. En esta misma parte se describe parte del procesamiento de la información, la estructura del sistema informático y los resultados de esta aplicación, que se ilustran con la presentación de un grafico que mide las fortalezas y debilidades del estado de la rendición de cuentas, que a partir de esta demostración, su metodología puede se replicada y continuar evaluando su progreso en el tiempo para beneficio de la rendición de cuentas en este país.

5

Por último, en el número 4, se presentan las conclusiones y sugerencias del presente trabajo y del proyecto en general.

2. Marco de referencia conceptual y operativo del índi ce de rendición de cuentas de las finanzas públicas y operativo (propuesta de Índice del Estado de la Rendición de Cuentas para el país)

La construcción y puesta en marcha del Indice del Estado de la Rendición de Cuentas, “se enmarca en la “consultoría para incrementar la capacidad de OCCEFS y de sus miembros para desarrollar y monitorear los estándares de la información de rendición de cuentas de las finanzas públicas.” El objetivo es desarrollar indicadores de rendición de cuentas de las finanzas públicas a partir de la valoración y creación de estándares de la información que producen los entes fiscalizadores superiores. Un segundo objetivo de la consultoría es la construcción para cada país de un índice del estado de rendición de cuentas de las finanzas públicas, inspirado en metodologías internacionales ya existentes en esta temática1. Por tanto, como producto de este proyecto se ha construido el Índice antes referido, fundamentado en el trabajo inicial proporcionado por el Estado de la Nación que se resume: “17 dimensiones de la rendición de cuentas, 16 pueden ser eventualmente cuantificados, 48 indicadores de los cuales, 40 pueden ser eventualmente evaluados”.2 Las 17 dimensiones están agrupadas en cuatro grandes áreas: 1. Capacidades legales, institucionales y presupuestarias de la EFS; 2, Capacidad de seguimiento y de análisis de la EFS en temas sensibles de las finanzas públicas; 3. Rendición de Cuentas Horizontal; y 4. Rendición de Cuentas Vertical. Partiendo del total de indicadores, se procedió a verificar la información que sustenta la calificación para cada uno de los indicadores, correspondientes a las 17 dimensiones, lo cual ha dado como resultado una ponderación general del estado de la rendición de cuentas en el Gobierno Central de la República de Panamá, y se espera que a partir de esta primera aplicación, se pueda continuar aplicando y desarrollando este Indice cuyo fin último es servir de instrumento de medición para evaluar las fortalezas y debilidades del sistema de rendición de cuentas en el país, mejorar la situación encontrada, tomando las medidas necesarias para superar deficiencias y evaluar continuamente la capacidad de las entidades y sus funcionarios de responder ante la autoridad superior y la ciudadanía en general.

a. Propósito del índice de RC: medir el progreso en el tiempo

El propósito fundamental del Índice de Rendición de Cuentas, es medir en un periodo determinado el Estado de la Rendición de Cuentas en la

1 Términos de Referencia de la “Consultoría para incrementar la capacidad de OCCEFS y de sus miembros para desarrollar y monitorear los estándares de la información de rendición de cuentas de las finanzas públicas” Estado de la Nación, Costa Rica, febrero de 2008.

2 Documento inicial elaborado por Helio Fallas con el aporte técnico de Cynthia Molares, Evelyn Villareal y Ronald Alfaro. Sometido a los participantes del Taller sobre Rendición de Cuentas organizado por el Programa Estado de la Nación y la OCCEFS, el 18 de abril de 2008, Costa Rica.

6

República de Panamá, del Gobierno Central en un primer momento, para luego establecida la metodología y su aplicación, se logre los resultados esperados que permitan evaluar la situación actual, su progreso o deterioro en el periodo analizado, siendo la ponderación de cada indicador las señales puntuales de aquellas dimensiones que las autoridades responsables de las instituciones evaluadas, las que tendrán que interpretarlas y tomar las medidas necesarias para superar las deficiencias o fortalecer sus logros alcanzados.

b. Aspectos a considerar

Los aspectos a considerar para la construcción del índice, son los siguientes:

i. Información de indicadores internacionales de "a lto nivel" (basado en documento ya elaborado de metodología).

El proceso de investigación ha permitido obtener información importante para cada uno de los indicadores establecidos por la Coordinación del Proyecto, los cuales se fundamentan en estándares y buenas prácticas internacionales considerados de alto nivel; para algunos indicadores no fue posible encontrar u obtener la información por no estar disponible o porque para procesar los datos se requeriría de mucho esfuerzo, porque no se llevan registros o los criterios operativos de determinadas funciones no se procesa tal información que facilite la obtención de la datos específicos para estos indicadores. En archivo anexo, se presenta la MATRIZ DE LA PONDERACION DE LOS INDICADORES QUE CONFORMAN EL INDICE DEL ESTADO DE RENDICION DE CUENTAS DEL GOBIERNO CENTRAL DE PANAMA, la cual detalla los indicadores que durante este proceso, se han venido definiendo y complementando con la ayuda de la contraparte local, así también, contiene comentarios de aquellos indicadores que no fue posible completar y respaldar satisfactoriamente por falta de información; en esta misma matriz, se incorporan algunos indicadores que se someten a consideración de la Coordinación Central porque se sustentan en actos recientes como es el caso de la Ley 34 de Responsabilidad Social Fiscal, de 5 de junio de 2008.

ii. La información de indicadores de rendición de c uentas elaborado por la institución del país miembro de la OCCEFS,

La información correspondiente a este apartado, corresponde a la misma que se detalla en la matriz que se adjunta y explica en el apartado anterior, pues resulta que todos los productos anteriores fueron comunicados en su oportunidad a la contraparte local y, las consideraciones, observaciones y sugerencias realizadas a los productos anteriores de este proyecto, particularmente a los indicadores, han sido incorporadas al trabajo o tomadas en cuenta. Por otra parte, desde un inicio en el seminario taller celebrado el 18 de abril de 2008, en Costa Rica, tanto representantes de las EFS y como consultores locales de los respectivos países, en esa ocasión,

7

conocieron los indicadores propuestos y emitieron sus observaciones y sugerencias al respecto.

iii. Realizar una primera aplicación a nivel de Gob ierno Central del país.

Para realizar la primera aplicación del Indice del Estado de Rendición de Cuentas a nivel del Gobierno Central de la República de Panamá, luego del proceso de investigación realizado, una vez completada la información para cada uno de los indicadores y con el propósito arribar al resultado final de este trabajo, se ha tenido que ponderar o calificar cada uno de los indicadores, considerando inicialmente el periodo de dos años, 2006 y 2007, lo cual se consigna en la matriz referida en la sección primera (i) de este apartado.

iv. Pasos a seguir

Para la obtención de resultados del Indice del Estado de Rendición de Cuentas del Gobierno Central del la República de Panamá, una vez concluido el proceso de investigación en las distintas instituciones que comprenden el proyecto, se pasa a describir los pasos principales que se han dado para la construcción del Indice en referencia y que también deberían tomarse en cuenta para las futuras réplicas que deberán realizarse seguramente.

1. Verificar la información contenida en la matriz que detalla cada uno de los indicadores que conforman el Indice del Estado de la Rendición de Cuentas, cerciorándose de la propiedad y pertinencia de la documentación o datos obtenidos. En esta fase es que se cuantifica y cualifica el estado de cada indicador que dará como resultado el progreso o deterioro en la rendición de cuentas.

2. Especificar para cada uno de los indicadores que no han sido completados, los comentarios respecto a las causas que originan la falta de información respectiva.

3. Proceder a calificar o ponderar cada uno de los indicadores, con base a los procedimientos y categorías establecidas para cada una de las dimensiones e indicadores.

4. Ingresar la información al sistema informático que ha sido construido y seleccionado, para procesar la información y obtener los resultados de manera automática, lo cual se verá ilustrado con un gráfico que representa fehacientemente los resultados obtenidos.

5. Efectuar el análisis general del Indice del Estado de la Rendición de Cuentas y de los indicadores en particular.

6. Elaborar las conclusiones y sugerencias para dirigirlas a la autoridad correspondiente para su conocimiento y la toma de decisiones al respecto.

8

3. Aplicación de la metodología para la construcción d el Indice del estado de Rendición de Cuentas para la República de Panamá .

Al final del proceso de investigación que este trabajo ha requerido y habiendo logrado los productos iniciales e intermedios que han sido compartidos con la contraparte local y el equipo de coordinación de este proyecto; es posible utilizar la información recopilada y procesada anteriormente, aplicando la metodología antes descrita, utilizando un sistema informático diseñado en Excel, construido por la Coordinación Central, el cual facilita y permite procesar de manera sencilla y efectiva, los datos procedentes de la matriz referida y que también se adjunta a este documento.

Este programa informático, está contenido el archivo que se adjunta denominado “INDICE DE ESTADO DE CUENTAS EN PANAMA-2006 ó 2007”, según el caso, comprende en detalle los indicadores que fueron objeto de la investigación, a los cuales se le ha aplicado una calificación o ponderación acorde a la condición encontrada, en este caso para los años 2006 y 2007, logrando con ello, obtener un resultado que se refleja en un gráfico que ilustra las fortalezas y debilidad de la rendición de cuentas en el Gobierno Central de la República de Panamá.

Este sistema de procesamiento de la información programado en Excel, se han incorporado los datos correspondientes al año en estudio, en la columna “Calificación por Indicador”; una vez se ha concluido la incorporación de los datos de una dimensión o área establecida, automáticamente el sistema procesa el resultado en la columna “Calificación Conjunta”. En esta última columna, no se debe incorporar ningún dato ni borrar parte de ésta, porque en esta área se han grabado las fórmulas que procesan la información y simultáneamente llevan los resultados a otro archivo en cual se procesa el gráfico correspondiente al año sujeto a la evaluación.

Como se puede observar, cada indicador tiene una calificación que puede ir de 0 a 100, pero en algunos se ha calificado con “Sí”, “n.d.” que significa información no disponible, y “N.A” que expresa que la ponderación para ese indicador no aplica.

En el gráfico, se representan los 17 indicadores que han sido objeto de evaluación, contiene una escala de valores que va de 0 a 100, lo que permite visualizar la ponderación que marca la línea que recorre el gráfico, señalando la posición correspondiente para cada uno de los indicadores.

Si se comparan los gráficos de los años 2006 y 2007, se puede observar si existe alguna variación de un año a otro, pero en este caso es casi imperceptible las pequeñas diferencias entre algunos indicadores, porque reflejan casi la misma situación encontrada, y aquellos indicadores que seguramente hubieran marcado diferencias, no se calificaron por no estar la información disponible.

Así planteado este programa y una vez alimentado con nueva información para cada uno de los indicadores y para un distinto año, la EFS, fácilmente podrá replicarlo y obtener información muy valiosa para evaluar y mejorar el sistema de rendición de cuentas en el país.

9

4. Conclusiones y sugerencias Al término del presente informe, es necesario plantear algunas conclusiones y sugerencias relacionadas con el proceso seguido en la elaboración del Indice del estado de Rendición de Cuentas en Panamá y particularmente sobre los resultados obtenidos al aplicar la valoración de los indicadores, que en su conjunto muestran gráficamente la situación en que se encuentra la rendición de cuentas en el país.

Conclusiones

• En la matriz que se adjunta, se consigna toda la información que fundamenta los resultados de la aplicación del Indice del estado de Rendición de Cuentas del Gobierno Central de la República de Panamá, que contiene una ponderación para cada uno de los 17 indicadores que integran el Indice, para los años 2006 y 2007; incluye comentarios para aquellos indicadores que por una u otra razón no fue posible calificarlos.

• Se incluyen algunos indicadores en la matriz, en el contexto del detalle los indicadores de algunas dimensiones, que se consideran importantes incorporar en el futuro, porque son iniciativas y hechos concretos que se están realizado en la actualidad, orientados a mejorar la rendición de cuentas en Panamá, como el caso de las disposiciones contenidas en la Ley 34 de 5 de junio de 2008 de Responsabilidad Social Fiscal.

• En cuanto a las ponderaciones asignadas para algunos indicadores, se ha considerado la disponibilidad de la información y en algunos casos, auque ésta no se encuentre fácilmente identificable, se ha tratado de construir o procesar los datos que se encuentran dispersos en la misma fuente, a fin de posibilitar que los indicadores sean respondidos satisfactoriamente.

• De manera puntual, en cuanto a los resultados que muestran los gráficos para los años 2006 y 2007, se observa que la línea que señala la posición ponderada de los indicadores son similares, las variantes son imperceptibles, principalmente porque algunos indicadores que denotaría diferencias marcadas, como son los casos de los montos de fiscalización, auditados, fondos ejecutados en capacitación y cooperación internacional, esta información no esta disponible.

• Parece inconsistente el resultado que presenta el gráfico en cuanto al indicador C.5, esfuerzo CGR denuncias , que aparece calificado con cero, y es que se refiere a indicadores cuyas respuestas a las preguntas son de carácter informativas y no son aplicables; en cambio, el indicador D.2, uso de tecnologías de información y comunicación , comprende al D.2.2 que se relaciona con las facilidades que promueve la EFS para que los ciudadanos presenten denuncias y este indicador está calificado con 100, porque en realidad

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la Contraloría facilita este mecanismo y dispone de los medios para que las denuncias se procesen.

Sugerencias

• Incorporar en el futuro los indicadores marcados con rojo que aparecen detallados en la matriz adjunta a este documento, por considerar que se fundamentan en buenas prácticas y es conveniente ponderar su desempeño y progreso en el tiempo.

• La Contraloría General de la República de Panamá, para evaluaciones futuras debería contar con la información necesaria por ahora no disponible, para superar la baja ponderación que presentan algunos indicadores; así mismo, emprender acciones relacionadas con la auditoría, control posterior, en lo que respecta al examen de los ingresos y la planificación estratégica en esta área.

• La Coordinación Central de este proyecto, debería considerar la reubicación del indicador D.2.2, trasladándolo al C.5 o modificar la denominación de este último porque da lugar a confusión.

• En general la aplicación de este modelo de Indice del estado de Rendición de Cuentas, que contiene este informe, sienta las bases para ser replicado por la Contraloría General de Panamá, el cual debe servir para medir su progreso en el tiempo y a su vez, poder comparar su resultados con los demás países que integran la OCCEFS.

BIBLIOGRAFIA Constitución Política de la República de Panamá, Texto Unico Publicado en la Gaceta Oficial 21,176 de 15 de Noviembre de 2004, Sistemas Jurídicos, S.A, 1ª. Edición, 2004, 162 p. Ciudad de Panamá, República de Panamá. Ley 32 del 8 de noviembre de 1984, Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Publicada en la Gaceta Oficial No.20.188 de 1984, Contraloría General de la República, Panamá, 1984. Ley 34 de 5 de junio de 2008 de Responsabilidad Social Fiscal, publicada en la Gaceta Oficial No.26056 del 6 de junio de 2008. Ley No.97, de 21 de diciembre de 1998, por el cual se crea el Ministerio de Economía y Finanzas y se dictan otras disposiciones, www.mef.gob.pa, consultada el 4 de julio de 2008. Resolución No.002, del 28 de enero de 2000, emitida por el Ministerio de Economía y Finanzas, “Por la cual se crea la Dirección Nacional del Sistema Integrado de la Administración Financiera de Panamá y se define su estructura de organización dentro del ámbito del Ministerio de Economía y Finanzas”, www.mef.go.pa, consultada el 4 de julio de 2008. OCCEFS- Banco Mundial. Proyecto de fortalecimiento de las entidades fiscalizadoras superiores de OCCEFS. Marco Conceptual de la OCCEFS- Banco

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Mundial. Proyecto de fortalecimiento de las entidades fiscalizadoras superiores de OCCEFS. Marco Conceptual de la Rendición de Cuentas. INTERNET: http://occefs.org/occefs/index.html Documento inicial elaborado por Helio Fallas con el aporte técnico de Cynthia Molares, Evelyn Villareal y Ronald Alfaro. Sometido a los participantes del Taller sobre Rendición de Cuentas organizado por el Programa Estado de la Nación y la OCCEFS, el 18 de abril de 2008, Costa Rica. “Primer Estudio Exploratorio-Descriptivo sobre la Corrupción en Panamá”, Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Transparencia contra la Corrupción, mayo 2008,

Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano S ostenible

Organización Centroamericana y del Caribe de

Entidades Fiscalizadores Superiores (OCCEFS)

Banco Mundial

Producto E:

Índice del estado de la Rendición de Cuentas

Caso de la República Dominicana

Proyecto “Fortalecimiento de los sistemas institucionales de rendición de cuentas a

través de las Entidades de Fiscalización Superior”

Versión al 30 de septiembre 2008 Documento elaborado por:

Rita Mena Peguero

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1. Introducción Como parte del Proyecto dirigido a Incrementar la Capacidad de OCCEFS y de sus Miembros para el Desarrollo de la Competencia en la Ejecución de Auditorías de la Información Financiera Pública, que la OCCEFS lleva a cabo con el financiamiento del Banco Mundial, se construirá un índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas, para cada uno de los países miembros de la OCEFS participantes en este Proyecto: Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana. Para la elaboración del índice de rendición de cuentas se han considerado las informaciones que producen las entidades de fiscalización superior, así como los aspectos que se consideran como normas internacionales en materia de rendición de cuentas. Cabe señalar que si bien se tiene un marco conceptual sólido relacionado con el tema de la rendición de cuentas, la aplicación del mismo a las finanzas públicas es un tema de reciente discusión, por lo que no se cuenta en la práctica con un conjunto de indicadores cuantitativos que permitan dar seguimiento a las funciones de rendición de cuentas de las finanzas públicas que realizan las entidades de fiscalización superior. De aquí la importancia y la complejidad de realizar este ejercicio, en el cual se pretende construir un índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas que permita evaluar en el tiempo el estado de la rendición de cuentas de las finanzas públicas en cada uno de los países considerados, lo que contribuirá a identificar los aspectos (dimensiones) en donde se producen avances/retrocesos, propiciando así el diseño y/o la implementación de reformas que permitan mejorar las funciones de rendición de cuentas de las entidades de fiscalización superior (EFS). a. Objetivos El objetivo de este documento es presentar la metodología utilizada para elaborar un índice del estado de rendición de cuentas de las finanzas públicas en el gobierno central, a partir de indicadores internacionales de "alto nivel" y establecer la información que servirá de base para medir el progreso en el tiempo de dicho índice. A partir de esa metodología se construirán los indicadores que servirán de base para el cálculo del índice para los años 2006 y 2007 para la Cámara de Cuentas de la República Dominicana. b. Contenido del documento El documento se inicia con la presentación del Marco de referencia conceptual y operativo considerado para elaborar el índice de rendición de cuentas. En una segunda parte se esbozan los indicadores internacionales de alto nivel, que deben ser considerados para diseñar un sistema de indicadores de rendición de cuentas que permita dar seguimiento a las funciones de rendición de cuentas y que serán

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incluidos en el conjunto de indicadores identificados para dicho sistema. Una tercera parte presenta las informaciones para los indicadores de rendición de cuentas que elabora la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, y que servirán de punto de partida para la construcción del índice. A partir de dichas informaciones se hará una primera aplicación de la metodología, y se presentarán los pasos a seguir para mejorar la calidad del índice en el caso de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana.

El capítulo 2 presenta la aplicación de la metodología de cálculo del índice para los años 2006 y 2007, para cada una de las dimensiones consideradas, permitiendo evaluar los avances/retrocesos en materia de rendición de cuentas en la Institución y a la vez dejar plasmada la metodología a fin de que la Cámara de Cuentas pueda replicar hacia futuro el cálculo del índice.

Finalmente el documento termina con un capítulo de Conclusiones donde se presentan los principales resultados de esta parte de la investigación, incluyendo sugerencias para mejorar los indicadores y los obstáculos encontrados para la elaboración del mismo. 2. Marco de referencia conceptual y operativo del í ndice de rendición de cuentas de las finanzas En general, la rendición de cuentas contribuye de manera significativa al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, y con ello “da eficacia y legitima el sistema político y la acción gubernamental que se concreta en políticas públicas y recursos del erario nacional, todo en un marco de transparencia, responsabilidad y sostenibilidad”.1 En el caso de las finanzas públicas, un sistema de rendición de cuentas permite verificar el accionar de las autoridades elegidas para la administración de los recursos públicos que le han sido confiados, y limitar la discrecionalidad que puede surgir en dicha administración. En adición dicho sistema conlleva a que los gobernantes asuman su responsabilidad como administradores de los recursos públicos y contribuye a vigilar el cumplimiento de las normas y regulaciones existentes. En este sentido, se entiende que en el marco de las finanzas públicas, la INTOSAI, en la Declaración de Lima, resalta la importancia de un sistema de control que se constituya en un ente regulador para “señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la repetición de tales infracciones en el futuro” (Declaración de Lima, INTOSAI). De aquí que, la existencia de un sistema de rendición de cuentas de 1 Estado de la Nación, Marco Conceptual y Operativo de la Rendición de Cuentas.

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las finanzas públicas que funcione de manera eficiente contribuye al fortalecimiento de la democracia. Al respecto, es fundamental la creación de un marco jurídico que establezca las atribuciones y competencias de las instituciones de fiscalización superior encargadas de la rendición de cuentas, y más aún es preciso que dichas normas sean cumplidas, a fin de la rendición de cuentas pueda realizarse de manera efectiva, garantizándose una independencia total de la Administración pública sujeta de la vigilancia.2 Algunos aspectos de importancia que contribuyen que las EFS sean un ente de control eficiente para la rendición de cuentas de las finanzas publicas incluyen elementos relacionados con la gestión de la institución y los recursos de que dispone, tanto económicos, humanos, técnicos y tecnológicos, elementos que Peruzzoti denomina “modelo de gestión de la institución y del grado de profesionalización y de actualización alcanzado por cada agencia”.3 Además de la existencia de un marco jurídico e institucional, Gutiérrez y Román (2003) consideran esenciales para el proceso de rendición de cuentas en una democracia que exista información disponible y oportuna necesaria para realizar la rendición de cuentas; que hayan medios eficaces para conocer y verificar oportunamente la autoría de las acciones (transparencia); que exista voluntad política para asumir las consecuencias políticas, legales y administrativas de sus acciones; y una cultura ciudadana orientada a estimular la ciudadanía, la participación, la solidaridad cívica, y la vigilancia sobre la honestidad y transparencia en la gestión de asuntos públicos. Por otro lado, y siguiendo a O’Donnell podemos hablar de una rendición de cuentas horizontal, que surge a partir de la existencia de instituciones estatales que ejercen algún tipo de control sobre otras instituciones del Estado; y una rendición de cuentas vertical que incluye el concepto de “accountability social”, que surge por iniciativas de agentes del sector privado (ONGs, asociaciones, movimientos sociales o medios independientes), que buscan supervisar y exponer casos de violación a las leyes en el accionar de los funcionarios públicos. Estos dos tipos de “accountability” son complementarios y se refuerzan entre si para lograr mayor efectividad en el proceso de rendición de cuentas. Los elementos anteriormente mencionados constituyen los ejes conceptuales fundamentales a partir de los cuales se han definido los mecanismos de la rendición de cuentas utilizados en el presente documento, los cuales conjuntamente con los criterios internacionalmente reconocidos sirven de base para diseñar las dimensiones y los indicadores de rendición de cuentas que se derivarán de esta investigación. En una próxima sección se presentan los indicadores internacionales de alto nivel que definen lo que hemos llamado las mejores prácticas internacionales en materia de rendición de cuentas para los fines de este estudio.

2 El marco legal de la Cámara de Cuentas se analiza en el Capítulo 3 del documento La Cámara de Cuentas y la rendición de cuentas de las Finanzas Públicas: Caso de la República Dominicana 3 Estado de la Nación, Marco Conceptual y Operativo de la Rendición de Cuentas

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a) Propósito del índice de rendición de cuentas A partir del diseño del sistema de indicadores de la rendición de cuentas y su utilización para la elaboración de un índice del estado de la rendición de cuentas se podrá dar seguimiento de manera sistemática al proceso de rendición de cuentas de las finanzas públicas en la República Dominicana, evaluando dicho proceso a la luz de los indicadores de mejores prácticas internacionales en materia de rendición de cuentas de las finanzas públicas. Esta evaluación permitirá identificar las áreas donde se requiere mejoras en la cantidad y la calidad de la información que genera la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, y el acceso de dicha institución a informaciones sobre las finanzas públicas y su capacidad de analizar y evaluar las mismas, así como las capacidades de las otras entidades de control horizontal (fundamentalmente Congreso), y vertical (sociedad civil) para ofrecer y exigir un control sobre la transparencia, y eficiencia de la gestión de los administradores públicos. b) Aspectos a considerar para la elaboración de lo s indicadores de rendición de cuentas y el índice del estado de la rendición de cuentas en la República Dominicana. En esta sección se abordarán aspectos relacionados con la metodología para elaborar los indicadores de rendición de cuentas, incluyendo la utilización de indicadores que de acuerdo a estándares internacionales deberían ser considerados para evaluar la rendición de cuentas en un país, la información relacionada a dichos indicadores elaborada por la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, la aplicación a nivel del Gobierno Central de dichos indicadores y los pasos a seguir para mejorar la calidad de la información requerida para la elaboración del índice. i) Información de indicadores internacionales de al to nivel 4 En adición a los aspectos teóricos señalados al inicio de este capítulo, para la elaboración del índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas se han tomado en cuenta los lineamientos recomendados por organismos internacionales para una eficiente rendición de cuentas en materia de finanzas públicas. Los estándares internacionales en materia de rendición de cuentas de las finanzas públicas han sido establecidas a partir de los elementos considerados en la Declaración de Lima, el Manual de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional, el Manual de Transparencia Fiscal del Fondo Monetario Internacional y el Documento Gestión de las finanzas públicas: Marco de referencia para la medición del desempeño, del Banco Mundial. Estos incluyen aspectos relacionados con la naturaleza de las EFS, su capacidad jurídica e

4 Una presentación amplia de estos criterios se presenta en el documento Propuesta de Estándares de calidad de la información que alimenta los indicadores de la rendición de cuentas de las finanzas públicas Caso de la República Dominicana”, , el cual forma parte de esta investigación.

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institucional, el alcance de sus funciones, los tipos de control que realizan, su interacción con otras entidades de control (como el Poder Legislativo) y el rol de esas entidades en materia de rendición de cuentas, así como aspectos relacionados con la rendición de cuentas vertical. En lo que respecta a la naturaleza y capacidad jurídica e institucional de las Entidades de Fiscalización Superior, tanto la Declaración de Lima como el Fondo Monetario Internacional resaltan la importancia de la autonomía de la EFS, la cual debe establecerse preferentemente en la Carta Magna, y en las leyes que regulan el funcionamiento de la entidad. No sólo debe establecerse la autonomía operativa y financiera de la entidad, sino también la de sus funcionarios, como forma de garantizar que exista la transparencia e independencia necesaria para poder evaluar el manejo de las cuentas públicas y que la entidad pueda disponer de los recursos necesarios para poder cumplir a cabalidad con sus funciones. Un elemento que consideramos relevante para el caso dominicano es la importancia que la INTOSAI otorga al cumplimiento de las leyes, ya que de nada sirve un marco jurídico adecuado si el mismo no es cumplido por las mismas instituciones que deben garantizar su cumplimiento. Con respecto al alcance y las atribuciones de las EFS, se considera que la función de vigilancia debe abarcar a todas las instituciones que manejan recursos públicos, incluyendo no solo a las instituciones públicas, sino también las instituciones subvencionadas, y el control de los organismos internacionales y supranacionales cuyos gastos sean sufragados con cuotas de los países miembros. Por otro lado, la Declaración de Lima señala como potestad exclusiva de las EFS la realización de funciones de control posterior , aunque pueden realizar también funciones de control previo. En el caso dominicano, la Cámara de Cuentas realiza exclusivamente funciones de control posterior, aunque puede supervisar el control previo que la Ley establece debe realizar la Contraloría General de la República. Por otro lado, el Banco Mundial, el Fondo Monetario y la INTOSAI coinciden en que las EFS deben vigilar todos los aspectos que tienen que ver con la transparencia de la política fiscal, lo que incluye tanto el control sobre los ingresos y la evaluación del uso dado a esos recurs os , incluyendo el manejo de contratos públicos, los mecanismos de compras públicas, y el análisis del gasto, rentabilidad y calidad de las obras públicas; en adición debe analizarse el entorno macroeconómico en el que tienen lugar los gastos públicos, las recaudaciones de los ingresos fiscales, y demás aspectos relacionados con la política fiscal. En este sentido el Banco Mundial considera que el informe de las EFS deben incluir la “focalización de problemas significativos y sistémicos de la gestión de las finanzas públicas”, conjuntamente con las auditorias financieras y las auditorias de gestión de resultados. Al respecto, en el caso dominicano en la práctica las funciones de la Cámara de Cuentas se orientan a evaluar el uso de los recursos, sin considerar la evaluación de las recaudaciones de los ingresos

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fiscales ni realizar un análisis sobre el entorno macroeconómico u otros aspectos relevantes de la política fiscal. En cuanto a las potestades de las EFS y las recomendaciones emitidas por ésta, se considera fundamental que existan mecanismos que aseguren que se tomen las medidas correctivas de lugar ante las irregular idades detectadas por las EFS, y que éstas puedan establecer responsabilidade s y exigir las indemnizaciones que correspondan . En este tenor el FMI recomienda que la comisión de cuentas públicas que revisa el informe de la EFS sea la que de seguimiento a las medidas correctivas sugeridas por las EFS y haga que las mismas sean aplicadas por el Poder Ejecutivo. Consideramos interesante esta propuesta a fin de que tanto el Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial tomen en cuenta los informes que realiza la Cámara de Cuentas y le otorguen la importancia que estos deben tener si es que se quiere que exista un sistema eficiente de rendición de cuentas. Las buenas prácticas internacionales recomendadas por el Banco Mundial, el FMI, la INTOSAI, reconocen también la importancia de que la EFS tenga recursos humanos de elevada formación, adecuada experiencia profesional y elevada calidad moral los cuales deben devengar salarios acordes a su calificación y naturaleza de sus funciones. En adición se considera necesario promover la capacitación de ese personal en todas las áreas relevantes para su mejor desempeño: contabilidad, derecho, economía, conocimientos empresariales, elaboración electrónica de datos, etc. Como se mencionó anteriormente, las EFS están llamadas a evaluar todos los elementos relacionados con la política fiscal, por lo que su personal debe tener la capacidad de analizar la calidad de los datos fiscales, emitir criterios o realizar análisis con respecto a los pronósticos macroeconómicos, los supuestos del presupuesto, entre otros. La planificación de las auditorías que realizan las EFS es otro elemento considerado clave para un eficiente sistema de rendición de cuentas. Dicha planificación, sugieren los expertos internacionales, debe incluir manuales de control, y debería revisarse de manera plurianual. Otro de los puntos considerados como fundamentales para la adecuada rendición de cuentas es el acceso a informaciones de calidad por parte de las EFS, definiendo la calidad de los datos en función de la solidez metodológica, el alcance de las estadísticas, el sistema de clasificación y sectorización y una base del registro acordes con las normas internacionales. En adición, otros aspectos que deben considerarse en términos de la calidad de las informaciones se refieren a las técnicas estadísticas utilizadas, la pertinencia de los temas, la oportunidad y periodicidad de la información, la coherencia de las cifras, las revisiones en el tiempo y el grado de accesibilidad y difusión de las mismas. Con relación a la rendición de cuentas horizontal , en la Declaración de Lima se señala la importancia de que las EFS propicien la coordinación con las demás entidades de control, así como con las Cámaras Legislativas. Al respecto, la evaluación por parte del Congreso de los informes de la EFS y su utilización para

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evaluar la gestión del Presupuesto es un elemento fundamental para la rendición de cuentas de las finanzas públicas. En este sentido, el Banco Mundial recomienda que los informes enviados por las EFS sean analizados por el Congreso en un período de tres meses luego de su recepción; que éste lleve a cabo audiencias con los funcionarios responsables de los organismos controlados que han recibido un dictamen adverso o con reserva en las auditorías; y que el propio Congreso pueda formular recomendaciones acerca de las medidas correctivas que debe aplicar el Poder Ejecutivo como resultado de dichas auditorías, existiendo un seguimiento a la aplicación de las mismas. El acceso a la información relacionada con las finanza s públicas es vital para garantizar la rendición de cuentas vertical. En este sentido, las recomendaciones internacionales enfatizan la importancia que tiene proporcionar al público información completa sobre las actividades fiscales del gobierno, llegando incluso el FMI a afirmar que “la publicación de información sobre las finanzas públicas debe constituir una obligación legal del gobierno”. Dicha información debe presentada de manera objetiva, precisa y clara, comprensibles para el Congreso y el público. En adición a estos informes, la transparencia en materia de las finanzas públicas exige también proveer información al público de todas las operaciones fiscales pasadas, actuales y futuras, incluyendo resultado de ejecuciones, saldo fiscal, todas las cuentas presupuestarias, activos financieros del gobierno, pasivos contingentes, etc. A partir de estas recomendaciones, y conjuntamente con lo establecido en la parte 2 de este documento, se establecieron cuatro mecanismos de la rendición de cuentas5, dentro de los cuales se agruparon las 17 dimensiones y los 47 indicadores de rendición de cuentas que serán utilizados para la elaboración del índice de rendición de cuentas. Como primer mecanismo de la rendición de cuentas se estableció las capacidades legales, instituciones y presupuestarias de las EFS, donde se evaluarán aspectos relacionados con la capacidad jurídica e institucional de las EFS, su fortaleza financiera y en recursos humanos, la orientación de los estudios de fiscalización que realiza, la cobertura y asignación del personal para fiscalizar recursos públicos y la planificación de los programas de auditoria. Los indicadores incluidos en este mecanismo son � Rango jurídico de la norma donde se constituye la EFS � Rango jurídico que tiene la EFS en cuanto a su autonomía en los ámbitos funcional y

administrativo � Grado de autonomía presupuestaria de la EFS � Atribuciones de las EFS (control previo y posterior)

5 En los documentos “Propuesta de Estándares de calidad de la información que alimenta los indicadores de la rendición de cuentas de las finanzas públicas: Caso de la República Dominicana” y “Marco Conceptual y Metodológico” se presenta de manera amplia el alcance y la descripción y el propósito de cada uno de estos mecanismos, incluyendo la matriz donde se agrupan las dimensiones e indicadores correspondientes en los respectivos mecanismos.

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� Alcance de las funciones de la EFS en cuanto al control sobre instituciones públicas y privadas

� Tipos de instrumentos de fiscalización de control posterior que la EFS realiza en su función de control financiero y legal

� Obligatoriedad de las disposiciones o las recomendaciones derivadas de los informes de auditoria de la EFS

� Potestades sancionatorias propias de las EFS, (no deben recurrir a otras instancias) � Facultades de las EFS para emitir y establecer normativa con carácter obligatorio � Facultades de las EFS para cuantificar daños y recuperarlos mediante los estudios

pertinentes � Porcentaje Presupuesto Ejecutado de la EFS / Gasto Total Ejecutado del Gobierno

Central (excluyendo Servicio Deuda Pública) � Presupuesto ejecutado de la EFS / Presupuesto aprobado � Cooperación internacional hacia la EFS (recursos ejecutados) / Presupuesto total

ejecutado de la EFS � Número de auditores fiscalizadores / instituciones potenciales de fiscalización � Monto auditado por la EFS / Nº de Auditores � Recursos ejecutados en capacitación por año por la EFS / Presupuesto total

Ejecutado de la EFS � Total de funcionarios que ejercen funciones de auditoría y de control de la EFS/ Total

de empleados de la EFS � Número anual de tipos de control efectuados por la EFS y recursos humanos

utilizados para realizarlos � Monto fiscalizado por la EFS en un año /presupuesto total gastos efectuados (no

incluye Servicio Deuda) � Porcentaje de auditorías no planificadas de la EFS / total de auditorías realizadas � Total montos fiscalizados / auditorías realizadas (US$$), según estratos de montos

fiscalizados � Planificación y control de programas de Auditoría tributaria

El segundo mecanismo considerado es la capacidad de seguimiento y análisis de las EFS en temas sensibles de las finanzas públicas, donde se consideraron como dimensiones la capacidad de la EFS de dar seguimiento y realizar análisis de temas sensibles de las finanzas públicas; y el nivel de endeudamiento del país. La evaluación de estos aspectos dentro del índice se realizará a partir de los siguientes indicadores: � Promoción de la EFS de un mayor grado de adaptación de la contabilidad nacional a

las normas de clasificación del manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) del FMI (2004) y del gasto clasificado por funciones de las administraciones públicas (CFAP) de las Naciones Unidas

� Análisis por la EFS del significado del “Porcentaje de los ingresos corrientes reales respecto el PIB” sobre las finanzas públicas

� Opinión o comentario de la EFS sobre el desglose detallado de la liquidación de ingresos tributarios del presupuesto utilizando clasificación de las EFP

� Opinión o comentario de la EFS sobre el Porcentaje de los egresos efectivos en materia social respecto el PIB

� Opinión o comentario de la EFS sobre la inversión pública efectiva/ presupuesto gastos efectivos

� Opinión o comentario de la EFS sobre el desglose detallado de la liquidación de egresos del presupuesto nacional utilizando clasificación de las EFP

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� Opinión o comentario sobre el endeudamiento como porcentaje del PIB La rendición de cuentas horizontal es el tercer mecanismo a considerar en el índice de rendición de cuentas de las finanzas públicas. Para ellos se considerará la calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria y la respuesta de otros poderes; el análisis legislativo de la ley del Presupuesto; el esfuerzo de los poderes por coordinar acciones tendentes a mejorar las finanzas públicas; la existencia de una institución externa al gobierno central que aprueba el nivel de endeudamiento; el esfuerzo de la EFS por ejercer potestades de denuncia; y la existencia de los controles del sistema de registros de los contribuyentes por parte de la EFS. Los indicadores a ser considerados para este mecanismo incluyen: � Información sobre las finanzas públicas, particularmente relacionada con: a)

información macroeconómica (crecimiento, inflación, tipo de cambio, balanza pagos); b) Análisis situación finanzas públicas: déficit fiscal; financiamiento del déficit; saldo de la deuda; resultados del presupuesto ejercicio anterior; presupuesto ejercicio corriente; datos resumidos ingresos y gastos; c) temas especiales: pasivos contingentes, etc.; y d) explicación de las consecuencias de la aplicación presupuesto en políticas del gobierno.

� Ministros del Gobierno que asisten a comparecencias en el Congreso como porcentaje del total de ministros con presupuesto nacional (no aplica este indicador en el caso de un país donde solo asiste el Ministro de Finanzas)

� Examen del Poder Legislativo conteniendo: a) análisis de las políticas fiscales del gobierno; b)análisis de las prioridades temáticas de mediano y corto plazo; c) análisis de los detalles de los ingresos del gobierno; d) análisis egresos del Gobierno Central

� Acuerdos de cooperación entre Poderes públicos � Existencia de una Institución (fuera del Gobierno Central) que aprueba mediante

dictamen técnico el endeudamiento � Número total de denuncias recibidas en la EFS en relación con el total de

investigaciones de oficio realizadas por la EFS � Número de denuncias trasladadas como porcentaje del número de denuncias

rechazadas por forma � Número de denuncias admitidas por tribunales y número de denuncias declaradas

con lugar (efectividad) Finalmente el último mecanismo considerado es el relativo a la rendición de cuentas vertical, donde se consideran la calidad y cantidad de acceso a la información, el uso de tecnologías de información y comunicación; y los informes al público sobre aspectos centrales de la rendición de cuentas. Estas dimensiones se evaluarán a partir de los siguientes indicadores: � Existencia de un informe para el ciudadano común con informaciones sobre

indicadores de la capacidad de seguimiento y análisis de las EFS; indicadores claves de las finanzas públicas del gobierno central y de instituciones relativas a la rendición de cuentas horizontal

� Grado de acceso ciudadano a cifras detalladas de presupuestos aprobados de las instituciones mediante sistemas de información en INTERNET

� Grado de acceso ciudadano a cifras de presupuestos en ejecución institucionales mediante sistemas de información en INTERNET

� Grado de acceso ciudadano a un mecanismo de adquisición de compras institucionales mediante sistemas de información instalados en portales en INTERNET

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� Grado de desarrollo de la página WEB de la EFS en función de las necesidades de información del ciudadano y los medios de comunicación social

� Existencia y promoción por parte de la EFS de un mecanismo para que la ciudadanía presente denuncias ante la EFS

� Medios de acceso que tiene la sociedad civil a la información relativa a las finanzas públicas y que no esté en INTERNET.

� Mecanismo para dar a conocer a la ciudadanía los resultados de los informes anuales El conjunto de los 47 indicadores de rendición de cuentas serán los incorporados en el cálculo del índice de rendición de cuentas, considerando que 40 de ellos serán cuantificables en tanto que en el caso de siete de dichos indicadores las respuestas serán informativas y valoradas en función de la no disponibilidad o la no aplicación de la misma, según el caso particular de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana. En el Anexo 1 se presenta la matriz completa de los mecanismos, dimensiones, indicadores y procedimiento de calificación de dichos indicadores. c) Información de indicadores de rendición de cuent as elaborada por la Cámara de Cuentas de la República Dominicana El levantamiento de los indicadores considerados para elaborar el índice de rendición de cuentas para la República Dominicana requirió la obtención de información tanto a nivel de la Cámara de Cuentas, como del Ministerio de Hacienda y de la Secretaría de Economía, Planificación y Desarrollo, instituciones que llevan el registro de informaciones relacionadas con las finanzas públicas (ingresos fiscales, ejecución del gasto y presupuestos públicos) y cuyas informaciones son accesibles generalmente de forma rápida a través del internet. Es pertinente señalar que el proceso para obtener estas informaciones se vio afectado por dos factores: la celebración de elecciones presidenciales en mayo del 2008, que retardaron el inicio de la consultaría hasta después del 16 de mayo; y por los problemas institucionales que se presentaron en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana a partir del mes de junio, lo que conllevó a que por primera vez el Senado de la República cuestionara el accionar de los miembros de la Institución, proceso que resultó en la renuncia de 8 de sus miembros y la remoción por el Senado del noveno miembro restante. Como resultado la institución quedó sin dirección, lo que interrumpió las labores de recolección de la información que no pudo obtenerse entre mayo y junio del 2008. Dejando de lado estos inconvenientes, es preciso señalar algunos elementos relacionados con los indicadores que deben ser ponderados en el caso particular de la rendición de cuentas en la República Dominicana. En primer lugar, a pesar de la existencia de un marco jurídico que en gran medida se ajusta a las mejores practicas internacionales, existe una cultura de no apego a las leyes en el país, donde se irrespetan no solo leyes y reglamentos, sino que en ocasiones se falta a la Constitución. De aquí que para fines de los indicadores considerados nos apegamos más a la práctica que a la norma, ya que la Leyes que rigen las funciones de la Cámara de Cuentas no se cumplen. Por otro lado, y como

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derivado de esa situación, la Cámara de Cuentas, no juega un papel preponderante en la administración pública, donde no existe una fuerte cultura cívica de rendición de cuentas y donde debido a la forma en que son seleccionados sus miembros, a la misma no se le considera capaz de realizar un juicio independiente y creíble sobre la administración de los recursos que hacen los funcionarios públicos. De aquí que los informes de la Institución no sean motivo de amplio análisis por parte de la sociedad civil, y del Senado quien considera como relevante aspectos relacionados con las auditorias y con las entidades que remiten informaciones al organismo6, dejando de lado otros elementos sustantivos, como es el cumplimiento de leyes (incluidas de austeridad, presupuesto, etc.), nivel de endeudamiento, presupuestos y ejecuciones presupuestarios, entre otros, elementos que merecen ser evaluados para garantizar la transparencia de las finanzas públicas. Por otro lado, muchas informaciones requeridas no pudieron ser obtenidas debido a la situación de irregularidad que se presentó en la Cámara a raíz del conflicto entre sus miembros y la posterior renuncia/remoción de los mismos. Esto conjuntamente con el hecho de que la información se encontraba dispersa y requería un trabajo de recolección y sistematización impidió contar con la misma. Esto impidió obtener informaciones relacionadas con denuncias recibidas, trasladadas, admitidas y declaradas efectivas. Parte de dicha información se registraba en la Consultoría Jurídica y en la Secretaría del Pleno de la Institución, en tanto que otra seria gestionada por la Consultaría Jurídica en el Ministerio Público y en el Departamento de Prevención de la Corrupción Administrativa. Otras informaciones de la Institución no se registran o se llevan registros incompletos o agregados. Tal es el caso de los recursos que se destinan a capacitación, así como las informaciones relacionadas con las auditorías. Este último aspecto merece una mención especial, ya que no existe en el Departamento de Auditoria de la Institución un registro de las auditorías realizadas según el monto, las personas que participan en ellas, y los principales aspectos o irregularidades encontradas en ellas que ameriten un seguimiento para aplicar los correctivos de lugar. Tampoco se contabiliza el número de auditores del Departamento y/o sus calificaciones y competencias. Más aún los planes de auditoria revisados – 2006 y 2007 – son simplemente un listado de auditorias planificadas, con fecha de inicio y de término, pero sin especificar criterios de auditoria, personal que participara o los montos a ser auditados. A nuestro juicio esta es una de las debilidades institucionales mas importantes de la institución. Con respecto a las informaciones sobre las finanzas públicas hay que destacar que si bien entre el 2006 y el 2007 se han hecho esfuerzos por mejorar el contenido del Informe que elabora la Institución, el mismo dista mucho de lo que

6 El informe al Congreso del 2006 de la Institución fue devuelto por el Senado quien lo consideró incompleto y contentivo de errores e incoherencias.

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establecen los parámetros internacionales. La presentación de las informaciones se realiza a modo de descripción sobre la evolución de las variables, sin ningún tipo de análisis, y en el caso de incluir análisis los mismos son copia de los informes elaborados por el Ministerio de Hacienda (caso de la sección sobre evolución de la deuda pública en el Informe del 2007). No se realiza una evaluación de las finanzas públicas en el contexto de la economía, ni se consideran aspectos importantes sobre las recaudaciones de ingresos fiscales, nivel de endeudamiento público, pasivos contingentes, perspectivas futuras, manejo presupuestario y otros indicadores que pudieran ser relevantes para señalar áreas “… de problemas significativos y sistémicos de la gestión de las finanzas públicas”. Otro elemento que consideramos importante señalar es el relativo a la rendición de cuentas vertical. Debido a la falta de cultura cívica, la sociedad civil no hace uso de su derecho de exigir a las autoridades una rendición de cuentas de sus acciones, como delegados del poder que se les ha conferido a través de las elecciones. Únicamente la prensa o algunos periodistas independientes, están jugando el rol que compete a todos los dominicanos. Esta situación pudiera parecer lógica, sobretodo en situaciones donde el Ejecutivo y el Legislativo son controlados por el mismo partido, y donde la Cámara de Cuentas se percibe como un brazo de dichos poderes. Sin embargo, es precisamente en estos casos donde debe fortalecerse el “accountability social”. En la siguiente sección, presentaremos los resultados de la primera aplicación de los indicadores de rendición de cuentas a nivel del gobierno central en la República Dominicana. Estos resultados se ven afectados por algunos de los aspectos considerados en esta sección. d) Aplicación de los indicadores de rendición de cu entas del Gobierno Central una primera aplicación a nivel de Gobierno Central del país. A continuación presentaremos los resultados del levantamiento de las informaciones de los indicadores de rendición de cuentas para la Cámara de cuentas de la República Dominicana para el año 2006, agrupados de acuerdo a las dimensiones correspondientes.

� Capacidades Legales, Institucionales y Presupuest arias de las EFS:

En esta dimensión en términos generales, puede afirmarse que salvo lo referente a la selección de los miembros de la Cámara de Cuentas, el marco jurídico existente para las operaciones de la Cámara de Cuentas apunta hacia una EFS que opere con criterios y prácticas internacionalmente recomendadas. Sin embargo, la práctica dista mucho de lo establecido en la norma7, lo que se

7 Recientemente el Poder Ejecutivo sometió al Congreso una modificación a la Constitución de la República la cual establece cambios en la composición de los miembros de la Cámara de Cuentas, estableciendo un máximo de nueve miembros. No obstante, representantes del Congreso y de diversas instituciones plantean reducir a tres el número de miembros de la institución, así como eliminar la actual intervención del Ejecutivo en la selección de los mismos.

12

constata en la situación de los indicadores de rendición de cuentas presentados en los cuadros siguientes. De manera específica, podemos señalar algunos aspectos que denotan importantes debilidades. Por ejemplo, el tipo de auditoría que debe realizar la Institución está descrito en la Ley, sin embargo, por falta de recursos humanos y económicos, las auditorías que realiza la institución son en un 90% financieras, y las mismas se realizan sin un plan de auditoría amplio y comprensivo, que defina los criterios de auditoría, según las mejores prácticas internacionales. Más aún, en el 2006, las auditorias realizadas representaron el 3.9% del total del gasto público ejecutado.

A. Capacidades legales, institucionales y presupues tarias de la Cámara de Cuentas Dimensión Indicadores

Individuales Cálculo/respuesta del

indicador Notas

A.1.1 ¿Cual es el rango jurídico de la norma donde se constituye la CC?

Se crea en una Constitución Política y en una Ley Orgánica (Ley 10-04). = 100

A.1.2 ¿Cuál es el rango jurídico que tiene la CC en cuanto a su autonomía en los ámbitos funcional y administrativo?

La ley establece la Autonomia funcional y administrativa. =75

A.1.3 ¿Cuál es el grado de autonomía presupuestaria que ostenta la CC?

El Presupuesto de la Cámara es elaborado en la Institución y el mismo puede ser modificado por el Ministerio de Hacienda sin consultarle =25

La Ley 194-04 establece que el Presupuesto de la EFS debe ser el 0.30% de los ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos establecidos en el Presupuesto y excluyendo los ingresos con destinos específicos y los recursos externos. En la práctica esto no se cumple.

A.1.4 ¿La CC tiene atribuciones de control previo y posterior?

De control posterior =9 (pregunta informativa)

A.1.5 ¿Cuál es el grado de alcance de las funciones de la CC en cuanto al control sobre instituciones públicas y privadas?

Control sobre todas las entidades públicas y privadas incluyendo ONGs que administren recursos públicos. =100

La ley no incluye de manera expresa a los entes de cooperación internacional u organismos internacionales que administran o custodien fondos públicos

A.1.6 Tipos de instrumentos de fiscalización de control posterior que la CC realiza en su función de control financiero y legal?

En la práctica, auditorías financieras e investigaciones o auditorías especiales =7 (NR)

De acuerdo a la Ley 10-04, deben hacer de gestion, presupuestaria, financiera y de eficiencia.

Capacidad Jurídica e

Institucional

A.1.7 ¿Tienen carácter Sí, son obligatorias

13

obligatorio las disposiciones o las recomendaciones derivadas de los informes de auditoria de la CC?

=100

A.1.8 ¿Cuenta la CC con potestades sancionatorias propias y por tanto no deben recurrir a otras instancias?

No tiene propiedades sancionatorias propias =0

La CC puede, de acuerdo a la Ley 10-04 establecer responsabilidadesn lo civil y administrativo y señalar indicios de responsabilidad penal. Las sanciones las aplica la autoridad competente o el Ministerio Público, según el caso.

A. Capacidades legales, institucionales y presupues tarias de la Cámara de Cuentas

Dimensión Indicadores Individuales

Cálculo/respuesta del indicador

Notas

A.1 Capacidad Jurídica e

Institucional

A.1.9 ¿Tiene la CC facultades para emitir y establecer normativa con carácter obligatorio?

Sí, tienen carácter obligatorio =100

A.1.10 ¿Tiene la CC facultades para cuantificar daños y recuperarlos mediante los estudios pertinentes?

No tiene capacidad para cuantificar y recuperar daños =0

A.2.1 Presupuesto Ejecutado por la CC como porcentaje del Gasto Total Ejecutado del Gobierno Central (neto servicio deuda pública)

0.191%

A.2 Fortaleza Financiera de

la EFS

A.2.2 Presupuesto ejecutado de la CC como porcentaje del Presupuesto aprobado (2006)

100%

A.3 Fortaleza en Recursos

Humanos de la EFS

A.3.1 Auditores fiscalizadores / instituciones potenciales de fiscalización

0.55

En el 2006 el numero de auditores fiscalizadores era de 395, en tanto que las instituciones a fiscalizar alcanzaban las 454, sin considerar las ONGs registradas en el Presupuesto, que sumaban 3,649

A.3.2 Monto 539,206.46 Valores montos fiscalizados en

14

auditado por la CC / Nº de Auditores

dólares. Corresponde a las auditorias finalizadas en el 2006 de acuerdo al Informe de la Cámara de Cuentas y a los informes publicados en www.camaradecuentas.gov.do.

A.3.3 Recursos ejecutados en capacitación por año por la CC / Presupuesto total Ejecutado de la CC

nd

La CC no desagrega de sus gastos los recursos destinados a capacitación

A.3.4 Total de funcionarios que ejercen funciones de auditoría y de control de la CC / Total de empleados de la CC

0.56

Considerando a auditores y directores generales de auditoria, análisis presupuestario, director financiero, consultor jurídico y auditor interno. Información suministrada por el Dpto. Recursos Humanos

A. Capacidades legales, institucionales y presupues tarias de la Cámara de Cuentas

Dimensión Indicadores Individuales

Cálculo/respuesta del indicador

Notas

A.4 Estudios realizados por fiscalización externa

A.4.1 Número anual de tipos de control efectuados relacionados con los recursos humanos utilizados para realizarlos

nd

El Departamento de Auditoria no lleva un registro sistematizado de las auditorias que realiza, los montos y el personal que en ellas participa.

A.5.1 Monto fiscalizado por la CC en un año / presupuesto total de gastos efectuados

0.038

A.5.2 Porcentaje de auditorías no planificadas de la CC / total de auditorías realizadas

0.004

Este porcentaje considera el numero de auditorias e investigaciones especiales y no el monto de las mismas, ya que no esta disponible el monto de las investigaciones especiales. Se consideró como auditorias no planificadas a las investigaciones especiales. En el 2006 se realizo una investigación especial no incluida en el plan de 252 auditorias planificadas para ese año

A.5 Cobertura y asignación del recurso humano para fiscalizar los recursos públicos


0 No se realizan auditorias

conforme a estratos de montos

A.6 Planificación de los

programas de auditoría

A.6.1 Planificación y control de programas de auditoría tributaria

0 No se realizan auditorias tributarias, ni existe un plan de auditorias con claros criterios de evaluación de riesgos. El plan de auditorias del 2006 incluyó un cuadro con las

15

auditorias planificadas, fecha estimada de duración de las mismas, fecha de inicio y fecha programada de terminación. Se establecían como criterios morales para la selección de las mismas que fueran 1) instituciones con mayor impacto social, 2) sectores de mayor riesgo de la administración pública y 3) instituciones que reciben mayor asignación presupuestaria.

Por otro lado, si bien la Ley 194-04 establece que la Institución debe recibir el 0.30% de los ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos establecidos en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos y exceptuando los ingresos con fines específicos y recursos externos, durante el 2006, los recursos asignados a la Cámara de Cuentas representaron apenas el 0.23% de los ingresos internos, sin considerar ingresos adicionales y recargos. Cámara de Cuentas de la República Dominicana 2006 E n US$ Presupuesto Aprobado (PACC) 10,714,507.18 Presupuesto Ejecutado (PECC) 10,714,507.18 Cooperación Externa recibida (CECC) 0.00 Presupuesto Total Ejecutado por el Gobierno Central / (PTGC) 5,604,238,832.00 En % PECC/PACC 100.00 PECC/PTGC 0.19 CECC/PECC 0.00 Con respecto a su capacidad de realizar actividades de control, a modo de ejercicio se elaboró el siguiente cuadro que presenta, de acuerdo al Plan de Auditorias del 2006, la cantidad de auditorias a ser realizadas a nivel central y en las diferentes regionales. Del total planificado, el Informe de la Cámara de Cuentas establece que se finalizaron 14 de las 252 auditorias planificadas para ese año (incluyéndose entre las finalizadas una auditoria especial) y de las 194 iniciadas durante el mismo. No obstante, entrevistas a los miembros de la Cámara de Cuentas indican que muchas de las auditorias que se establecen fueron concluidas no fueron finalizadas en el 2006, y de hecho fueron incluidas en el Informe del 2007.

Cámara de Cuentas: Auditorias Planificadas y Conclu idas en el 2006

Planificadas Concluidas Sede Central 143 12 Regional Norte 34 2 Regional Sur 48 Regional Este 27

16

Total 252 14 Fuente: Informe al Congreso 2006 y Plan de Auditorias 2006.

La distribución de las auditorias finalizadas en el 2006 por montos y recursos humanos participantes no pudo realizarse porque no se registran esas informaciones en el Departamento de Auditoria de la institución. El siguiente cuadro muestra el monto de las auditorias concluidas durante ese año, excluyendo las auditorias que efectivamente concluyeron en el 2007.

Planificadas Finalizadas

Entidades Gobierno Central 6,625,746,470.41 157,753,754.16

Gobiernos Locales 387,191,348.75 7,634,226.08

Entidades Descentralizadas y Autónomas 26,982,955,842.60 47,598,572.49

Social 173,511,565.03 -

Seguridad Social 157,089,215.98 -

Infraestructura 1,329,726,644.64 47,598,572.49

Financieras 25,240,072,093.72 -

Sectores productivos 82,556,323.22 -

Totales 60,978,849,504.36 260,585,125.23

Fuente: Informe al Congreso 2006, entrevistas a miembros de la Cámara de Cuentas y Plan de Auditoria.

Cámara de Cuentas: Resumen de Auditorías Planificadas y Finalizadas según Áreas y Sector (en US$)

Auditorías Realizadas por Sector

Auditorías realizadas

Nota: De las 14 auditorias que dice el Informe del 2006 que se finalizaron en ese año, sólo se incluyen seis

auditorias, ya que de acuerdo a entrevistas con miembros de la Cámara de Cuentas dos de esas 14 fueron

finalizads en el 2007. No se obtuvo informacion sobre los montos auditados de las seis restantes. No se

tienen informaciones de montos de auditorias en proceso, por lo que se presentan las planificadas. No se

obtuvo la informacion desagregada por regiones, por lo que se presenta el resultado para el total (sede

central y regionales).

� Capacidad de seguimiento y análisis de la EFS en temas esenciales de las finanzas públicas

El informe de la Cámara de Cuentas al Congreso del año 2006 denota importantes debilidades en cuanto al seguimiento y análisis de temas esenciales de las finanzas públicas. No se consideran informaciones macroeconómicas, sobre gasto social, deuda pública, entre otras variables. De la información presentada, ingresos fiscales y gastos fiscales, la información presentada es solo descriptiva careciendo de análisis. Esto se refleja en los indicadores de rendición de cuentas considerados bajo este mecanismo, los que se presentan en el siguiente cuadro:

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B. Capacidad de seguimiento y de análisis de la Cám ara de Cuentas en temas sensibles

de las finanzas públicas Dimensión Indicadores Individuales Cálculo/respuest a del

indicador Notas

B.1.1 ¿La CC promueve un mayor grado de adaptación de la contabilidad nacional a las normas de clasificación del manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) del FMI (2004) y del gasto clasificado por funciones de las administraciones públicas

Prácticamente están actualizadas o se esta en proceso de actualización. =100

B.1.2 Análisis por la CC del significado del “Porcentaje de los ingresos corrientes reales respecto el PIB” sobre las finanzas públicas

No se realiza comparación de los ingresos corrientes con respecto al PIB, ni para el 2006 ni para los años anteriores. =0


Se presenta un cuadro detallando la composición de los ingresos tributarios por las principales figuras tributarias. Se describe evolución con respecto al año anterior, atribuyendo el cambio en el comportamiento a la reforma fiscal de finales del 2005. =0

B.1.4 ¿Emitió comentario la CC sobre el Porcentaje de los egresos efectivos en materia social respecto el PIB?

Se menciona el porcentaje del gasto total ejecutado que se destinó a servicios sociales, sin analizar éste con respecto al PIB, ni entrar en detalle sobre el gasto social. =0

B.1.5 ¿Emitió comentario la CC sobre la inversión pública efectiva / presupuesto gastos efectivos?

No se emite comentario aunque sí se incluye un cuadro con la clasificación económica del gasto ejecutado, mencionando el porcentaje que del total representó el gasto de capital y la inversión directa. =0

B.1 Capacidad de la CC para dar seguimiento y realizar análisis en temas sensibles de las finanzas públicas


Se presentan cuadros con clasificación económica y funcional de los gastos pero no se analiza, sino que sólo se describe lo que dicen los cuadros. =0

B.2 Nivel de endeuda-miento del país

B.2.1 De los estudios de fiscalización efectuados por la CC se emitió criterio sobre % endeudamiento / PIB?

En el año 2006 el Informe se limita a presentar la ejecución del servicio de la deuda pública. =0

Deuda/PIB: 2004: 32.96% 2005: 22.87% 2006: 23.45%

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� Rendición de Cuentas Horizontal

Con respecto a los indicadores de rendición de cuentas horizontal, en lo que se refiere a la información que presenta la Cámara de Cuentas en sus informes, debe resaltarse que el del año 2006 se limita a describir la evolución de los ingresos y gastos públicos, sin incorporar temas relacionados con información macroeconómica, análisis de la situación de las finanzas públicas, déficit fiscal y su financiamiento, deuda publica, análisis de los resultados del presupuesto con respecto al año anterior, u otros temas relacionados con las finanzas públicas. Dicho informe se limita a describir la evolución de las variables consideradas, tanto de los ingresos como de los gastos del Gobierno, así como a comparar la ejecución de dicho gasto con lo presupuestado.

C.Rendición de Cuentas Horizontal Dimensión Indicadores Individuales Cálculo/respuest a del

indicador Notas

C.1 Calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria y respuesta de otros poderes


No se realiza un análisis de las finanzas públicas. =0

El informe del 2006 describe el comportamiento de los ingresos y gastos del gobierno central, sin analizar situación macro, situación finanzas públicas, etc. El informe se remite a comparar lo ejecutado versus lo presupuestado.

C.2 Análisis legislativo de la ley

del presupuesto

C.2.1 Porcentaje de ministros del Gobierno que asisten a comparecencias en el Congreso / total ministros con presupuesto nacional

La ley de Presupuesto no establece que deban acudir ministros al Congreso. Si se establece que el Ministro de Hacienda asiste al Congreso previo a la presentación del Presupuesto para remitir informe sobre supuestos macroeconómicos utilizados. En la práctica, en las discusiones del Presupuesto en el Congreso en ocasiones asisten algunos ministros para "defender" sus presupuestos respectivos. =9 (No aplica)

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C.2.2 El examen del Poder Legislativo contiene: 1. análisis de las políticas fiscales del gobierno; 2 análisis de las prioridades temáticas de mediano y corto plazo; 3. análisis de los detalles de los ingresos del gobierno; 4. análisis egresos del Gobierno Central

No se ha podido revisar un informe de la Comisión de Cámara de Cuentas del Senado sobre el tema. La situación electoral y posteriormente la situación de la Cámara de Cuentas no facilitó el acceso al Congreso para la para la obtención de estas informaciones. =8 (No disponible)

C.3 Esfuerzo de Poderes por coordinar acciones para a mejorar las finanzas públicas

C.3.1 Acuerdos de cooperación entre

Poderes del Estado

No existe una comisión formal entre el Poder Ejecutivo y la Cámara de Cuentas =0

De manera informal han habido encuentros entre funcionarios de la Cámara de Cuentas y de la Dirección General de Contabilidad Gubernamental.

C.4 Existencia de una Institución externa al Gob. Central que aprueba nivel endeudamiento


No existe este tipo de institución en el país

=0

La Constitución establece que el endeudamiento externo debe ser aprobado por el Congreso.

C.5 Esfuerzo CGR por ejercer potestades de denuncia

C.5.1 Número total de denuncias recibidas en la CC en relación con el total de investigaciones de oficio realizadas por la CC

No se ha podido obtener esta información, ya que no hay registros de la misma. =9

Se hacen denuncias en el Bufete Directivo y de ahí se tramitan a la Consultaría Jurídica de la entidad. Algunas denuncias se envían al Depto. de Control Social que al 2006 no tenía ninguna denuncia recibida.


No hay registros de esta información. =9

Se pueden solicitar a la Consultaría Jurídica que puede tener denuncias trasladadas, aunque no toda la información con respecto a las rechazadas por forma.


No hay registros de esta información. En Consultaría Jurídica se tramitan denuncias pero no se lleva estricto seguimiento. Pudiera solicitarse al Ministerio Público =9

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C.6 Controles del sistema de registros de los contribuyentes

C.6.1 La CC verifica que el sistema de registro de contribuyentes, basado en un número único y diferenciando grandes y pequeños contribuyentes, esté vinculado con el sistema de apertura de cuentas bancarias, fondos jubilatorios, tarjetas de crédito, etc.

La EFS no verifica el Sistema de Contribuyentes. Estos están registrados en un sistema de base de datos con algunos vínculos con otros sistemas permanentes de registros públicos y reglamentos del sector financiero. =50 Si es control de la EFS =0

La Dirección General de Impuestos Internos tiene vinculados registro de propiedad inmobiliaria, registro civil y matricula de automóviles. En algunos casos tarjeta de créditos.

C.6.2 Eficacia de las sanciones por incumplimiento del registro y de declaración de impuestos

Se han previsto sanciones por incumplimiento pero no se aplican de manera uniforme. La EFS no verifica que se apliquen. =75

La Ley Tributaria establece sanciones y tipifica el tipo de delito por evasión según el impuesto y los montos.


Existen sanciones diferentes según el tipo de infracción tributaria. Estas van desde sanciones pecuniarias, moras, etc., hasta sanciones que implican privación de libertad, derogación de licencias o permisos, y otras acciones penales determinadas según el Código Penal (según tipo de infracción). Estas sanciones están establecidas en el Capitulo 13 del Código Tributario y sus modificaciones. =9

La EFS no supervisa la aplicación de las sanciones establecidos en el Código Tributario.

Por otro lado no fue posible obtener información con respecto a la opinión o evaluación por parte de las Cámaras Legislativas sobre el informe de la Cámara de Cuentas8. Debe resaltarse que el Informe correspondiente al año 2006 y entregado a inicios del 2008 fue devuelto por el Congreso, por considerarlo incompleto; posteriormente en el junio/julio del mismo año, el Senado de la República cuestionó el accionar de los incumbentes en el organismo, situación sin

8 No fue posible consultar en el Congreso con los representantes de la Comisión de la Cámara de Cuentas existente en el organismo.

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precedentes en el país y que concluyó con la renuncia y remoción de los nueve miembros de la Cámara. Con respecto al control de las recaudaciones, la EFS no realiza ningún tipo de control sobre los ingresos públicos, adoleciendo de mecanismos para verificar la eficacia del Sistema de Registro de Contribuyentes y/o de la estimación de la base imponible. De igual manera, la Cámara no da seguimiento al cumplimiento del Código Tributario, ni en lo referente a los impuestos recaudados ni a las sanciones por irregularidades en el cumplimiento del mismo. Estas informaciones son manejadas estrictamente por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII). En adición, se han dado reuniones informales entre la Cámara de Cuentas y la Dirección General de Contabilidad Gubernamental orientada a mejorar aspectos relacionados con la rendición de cuentas, y en particular las informaciones fiscales presentadas en los informes que elabora la Cámara de Cuentas.

� Rendición de Cuentas Vertical

Los indicadores relacionados con la rendición de cuentas vertical se presentan en el siguiente cuadro:

D. Rendición de Cuentas Vertical Dimensión Indicadores Individuales Cálculo/respuest a del

indicador Notas


No existe un informe pensado y publicado para el ciudadano Común, a modo de resumen ejecutivo =0

Una vez enviado al Congreso, el Informe de la CC se publica íntegro en la página web.


Existe información sobre presupuestos aprobados para el ciudadano en INTERNET y la población que tiene acceso a ese mecanismo representa un 13.5% de la población. =50

Se publica el presupuesto original, aprobado por el Congreso, pero durante el año ese presupuesto varía, sin que la población pueda conocer esos presupuestos vigentes y su evolución.

D.1 Calidad y cantidad de acceso a información


El Ministerio de Hacienda da a conocer las cifras de ejecución presupuestaria, a veces incompleta y con retrasos. La población con acceso a internet es el 13.5%. =50

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Al 2006 se estaba implementando a modo de prueba este portal de compras =0

En varias pruebas realizadas al momento de la investigación no se tuvo acceso a información


Una o más páginas Web estáticas no integradas; =25

Se estaba trabajando en mejorar la página web.

D.2 Uso de tecnologías de información y comunicación D.2.2 Existe y la CC

promueve en forma efectiva un mecanismo para que la ciudadanía presente denuncias ante la CC

Existe el mecanismo, pero no se promueve. El departamento de Control Social estaba siendo reorganizado. =25


El Banco Central publica informes y boletines que pueden ser adquiridos en la sede de la institución. La Secretaría de Economía y el Ministerio de Hacienda ocasionalmente publican informes y boletines a los cuales el publico puede tener acceso en sus instituciones. =9

D.3 Informes al público sobre aspectos centrales de la Rendición de Cuentas


El Informe se entrega al Congreso en reunión no abierta al público. Posteriormente se publica en la página web de la institución. =75

Con respecto a la rendición de cuentas vertical, debe destacarse que es otra de las áreas en las que el país muestra rezagos con respecto a los estándares internacionales señalados en la parte 2b. de este documento. Por un lado, los informes que publica la Cámara de Cuentas al 2006 no contienen mucha información analítica y no son atractivos para el ciudadano común que tiene pocos conocimientos técnicos. Por otro lado, la información que está disponible en el internet con respecto a las finanzas públicas es incompleta y en ocasiones no actualizada, en particular en lo referente a las ejecuciones de gasto público. En ocasiones la información entre diferentes fuentes difiere sin que se explique las razones de la discrepancia. Por otro lado, si bien se publica el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos, de manera continua no se publican los ajustes que se hacen al mismo, lo que dificulta un seguimiento adecuado a la ejecución del gasto público. Otras

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informaciones que no se disponen de manera continua y con la debida frecuencia son las relacionadas al subsidio al sector eléctrico, los compromisos del gobierno, los pasivos contingentes, etc. Con respecto a las denuncias, puede considerarse de muy limitada la efectividad y eficiencia de las EFS en el ejercicio de sus facultades de denuncia de hechos irregulares en materia de Hacienda Pública, señalándose que muchas denuncias son investigadas dependiendo de la voluntad política existente. Finalmente consideramos interesante señalar que prácticamente el país tiene tres meses con una Cámara de Cuentas acéfala, sin que esto haya afectado de ninguna manera el accionar de las finanzas públicas y sin que la gravedad de esta situación sea realmente ponderada por representantes del gobierno o la sociedad civil. Esto pudiera reflejar la reducida importancia y/o relevancia de la Cámara de Cuentas como entidad de fiscalización superior y la debilidad en materia de rendición de cuentas -horizontal y vertical- existente en el país. d) Pasos a seguir para mejorar los indicadores Mejorar los indicadores de rendición de cuentas requiere fundamentalmente enfocarse en tres aspectos:

1) El cumplimiento del marco jurídico que ampara la Cámara de Cuentas y la modificación de aspectos que impiden la mayor autonomía operativa de la institución y la mejor gestión de la entidad. En tal sentido, consideramos propicio que en la actual coyuntura donde se discuten propuestas para una Reforma Constitucional9 se incorpore la eliminación de la intervención del Ejecutivo en la selección de los miembros que conformarán ese organismo y se limite la cantidad de miembros o jueces a 3 como mínimo ó a 5 como máximo. El cumplimiento de las leyes, en cuanto a la autonomía operativa y presupuestaria de la Institución permitiría a la misma llevar a cabo una reforma orientada a mejorar la calidad del personal técnico que en ella labora, ajustando salarios y ofreciendo oportunidades de capacitación para fortalecer las funciones de rendición de cuentas del organismo.

2) Otra de las medidas orientadas a mejorar los indicadores de rendición de cuentas se relaciona con la calidad de la información que produce la Cámara de Cuentas. En tal sentido es recomendable establecer un sistema de información que permita conocer todas las actividades que realiza la Institución relacionadas con la rendición de cuentas. Esto debe incluir entre otros: i) Informaciones sobre los tipos de control que se realizan, incluyendo cantidad de auditorias realizadas, por tipo de auditoría, montos auditados y el personal que intervino en la realización de las mismas; ii) Información sobre denuncias recibidas tanto en la Presidencia como en el Departamento de Control Social. Este registro debería permitir

9 La propuesta de Reforma Constitucional sometida por el Poder Ejecutivo aumenta a 9 el número de jueces de ese organismo y no elimina la intervención de la Presidencia en la selección de los miembros

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identificar cuantas de estas denuncias fueron investigadas y cuales fueron los resultados de dichas investigaciones. iii) Información sobre el tipo de sanciones administrativas, civiles y penales que incluya el número de funcionarios sancionados administrativamente y las sanciones aplicadas, el monto de las sanciones civiles impuestas, el número de causas penales tramitadas al Ministerio Público; Registro de denuncias trasladadas e informaciones que permitan dar un seguimiento a las causas civiles y penales; v) Elaboración de indicadores de gestión que permitan evaluar el desempeño y la eficiencia de la Institución. Esto debe incluir entre otros indicadores sobre duración de las auditorias, relación de auditores a auditorias realizadas, entre otros; vi) Informaciones sobre actividades de capacitación para el personal con el numero de personas capacitadas y el costo de las mismas; vii) base de datos de las informaciones sobre las finanzas públicas que requiere la institución para la realización de sus funciones.

3) Con respecto a las informaciones sobre las finanzas públicas que se producen en el país se requiere mejorar la periodicidad en que las informaciones se ofrecen al público y la calidad de las informaciones. Existen informaciones sobre los ingresos y los gastos del Estado que no se transparenta, lo que genera falta de credibilidad en cuanto a la administración de los recursos del Estado. Al respecto sería necesario evaluar la conveniencia de que la Cámara de Cuentas mantenga bases de datos consolidadas que le permitan el acceso las informaciones del sector público en general y del Gobierno Central en particular.

4) Fortalecer la capacitación de los técnicos y funcionarios de la Entidad en torno al rol que la Cámara de Cuentas esta llamada a jugar a la luz de la Ley 10-04 y de las mejores prácticas internacionales. Esto, conjuntamente con una mayor autonomía del Ejecutivo generaría credibilidad en los ciudadanos sobre los diagnósticos e informes de la Institución.

5) Finalmente se requiere fortalecer la cultura cívica de los ciudadanos para que reconozcan su derecho de exigir rendición de cuentas y se cree una conciencia en torno al tema, a fin de crear una cultura de rendición de cuentas de las finanzas publicas que genere transparencia y contribuya al fortalecimiento de la democracia.

3. Aplicación de la metodología para la construcció n de indicadores en el país para los años 2006 y 2007 Entre el 2006 y el 2007 se verificaron algunas modificaciones en la situación de los indicadores de rendición de cuentas, particularmente en lo relacionado con las capacidades institucionales de la Cámara, la capacidad de seguimiento y análisis de las finanzas públicas, y la rendición de cuentas vertical. Algunas de estas modificaciones reflejan el deterioro de las funciones de control de la Institución, en tanto que otras dejan ver ligeros avances en el seguimiento del comportamiento

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de las finanzas públicas y en aspectos relacionados con la rendición de cuentas vertical. Con respecto a las capacidades institucionales de la Cámara, la cantidad de auditorías realizadas entre el 2006 y el 2007 se han reducido considerablemente, pudiéndose tan sólo terminar 10 auditorías durante el 2007. De esa manera, mientras que en el 2006, las auditorias realizadas representaron el 3.9% del total del gasto público ejecutado, en el 2007 éstas apenas representaron el 0.14% del gasto público total ejecutado10. Otro elemento que debe resaltarse es que si bien el personal de la Institución se incrementó entre el 2006 y el 2007, el número de auditores se redujo, lo que pudiera reflejar una reducción en las capacidades técnicas de la Institución y de aquí la reducción en las auditorias realizadas. En cuanto a las capacidades presupuestarias, la Ley 194-04 establece que la Institución debe recibir el 0.30% de los ingresos internos, incluyendo los ingresos adicionales y los recargos establecidos en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos y exceptuando los ingresos con destinos específicos y recursos externos. Durante el 2006, la Cámara de Cuentas tuvo un presupuesto un 25% por debajo de lo establecido en dicha Ley11, en tanto que en el Presupuesto de Ingresos y Ley de Gastos Públicos del 2007 se fijó como tope al gasto de la Institución lo establecido en el Presupuesto del 2006, por lo que la Cámara hubiera recibido la mitad de lo que debió recibir si se hubiese cumplido con la Ley 194-04. Con respecto a la capacidad de seguimiento y análisis de la Cámara de Cuentas en temas esenciales de las finanzas públicas, en el 2007 se observa un ligero avance con respecto al 2006, medido como una ampliación en los temas de finanzas públicas considerados en el Informe Anual al Congreso que elabora la Institución. Así por ejemplo se presentan informaciones relacionadas con algunas variables macroeconómicas, el gasto social y la deuda pública que anterior al 2007 estaban ausentes de dichos informes. No obstante, prevalece la falta de análisis de los indicadores de las finanzas públicas, así como de variables fundamentales como la deuda pública, pasivos contingentes, etc. Por otro lado, pudiera señalarse como un elemento positivo el hecho de que en dichos Informes se incorporen análisis de aspectos importantes y coyunturales de las finanzas públicas, como fue la inclusión de una sección dentro del Informe del 2007 que analiza el cumplimiento de la Ley No. 497-06 sobre Austeridad del gasto público, y de la sección que presenta el comportamiento de la deuda pública. Sin

10 Cabe señalar que la crisis surgida desde mediados del 2008 en la Cámara de Cuentas y que significó que durante el mes de julio los miembros de la misma renunciaran o fueran destituidos por el Senado, agravará la situación de la institución y por tanto de los indicadores de rendición de cuentas aquí considerados. A septiembre del 2008, todavía no han sido designados los nuevos miembros de la Institución, los que deberán escogidos por el Senado de las ternas sometidas el pasado 18 de septiembre por el Presidente de la República. 11 Este cálculo excluye los ingresos adicionales y recargos, los que de incluirse reflejarían que la institución recibió entre el 50% y el 60% de los recursos que debió haber recibido de acuerdo a la Ley.

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embargo, esas secciones se limitan a describir la situación y no incluyan análisis que den lugar a recomendaciones en cuanto a incumplimiento de la Ley o la magnitud de la deuda. Esta falta de análisis es un reflejo de la capacidad institucional de la Institución y de su propia limitación para efectivamente realizar actividades de control del gasto público. Si se considera el atraso con el que se preparan los informes y se presentan al Congreso, realmente se percibe una ausencia de rendición de cuentas, en el Marco de lo establecido por la Constitución, las leyes correspondientes, y las mejores prácticas internacionales. El siguiente cuadro presenta el cálculo de los indicadores para los años 2006 y 2007, por dimensiones:

A. Capacidades legales, institucionales y presupues tarias de la Cámara de Cuentas Dimensión Indicadores Cálculo/respuesta del indica dor

2006 2007

A.1.1 ¿Cual es el rango jurídico de la norma donde se constituye la CC?

100 100

A.1.2 ¿Cuál es el rango jurídico que tiene la CC en cuanto a su autonomía en los ámbitos funcional y administrativo?

75 75

A.1.3 ¿Cuál es el grado de autonomía presupuestaria que ostenta la CC?

25 25

A.1.4 ¿La CC tiene atribuciones de control previo y posterior?

9 (pregunta

informativa)

9 (pregunta informativa)

A.1.5 ¿Cuál es el grado de alcance de las funciones de la CC en cuanto al control sobre instituciones públicas y privadas?

100 100

A.1.6 Tipos de instrumentos de fiscalización de control posterior que la CC realiza en su función de control financiero y legal?

7 (NR)

7 (NR)

A.1.7 ¿Tienen carácter obligatorio las disposiciones o las recomendaciones derivadas de los informes de auditoria de la CC?

100 100

A.1.8 ¿Cuenta la CC con potestades sancionatorias propias y por tanto no deben recurrir a otras instancias?

0 0

Capacidad Jurídica e Institucional

A.1.9 ¿Tiene la CC facultades para emitir y establecer normativa con carácter obligatorio?

100 100

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A.1.10 ¿Tiene la CC facultades para cuantificar daños y recuperarlos mediante los estudios pertinentes?

0 0

A.2.1 Presupuesto Ejecutado por la CC como porcentaje del Gasto Total Ejecutado del Gobierno Central (neto servicio deuda pública)

0.191% 0.187%

A.2 Fortaleza Financiera de la EFS

A.2.2 Presupuesto ejecutado de la CC como porcentaje del Presupuesto aprobado (2006)

100% 101.8%

A.2.3 Cooperación internacional hacia la CC / Presupuesto total ejecutado de la CC (2007)

0 0

Dimensión Indicadores Cálculo/respuesta del indicad or 2006 2007

A.3.1 Auditores fiscalizadores / instituciones potenciales de fiscalización

0.55 0.70

A.3.2 Monto auditado por la CC / Nº de Auditores 539,206.46 29,401.1

A.3.3 Recursos ejecutados en capacitación por año por la CC / Presupuesto total Ejecutado de la CC

8 (ND)

8 (ND)

A.3 Fortaleza en Recursos Humanos

de la EFS

A.3.4 Total de funcionarios que ejercen funciones de auditoría y de control de la CC / Total de empleados de la CC

0.56 0.39

A.4 Estudios realizados por

fiscalización externa

A.4.1 Número anual de tipos de control efectuados

relacionados con los recursos humanos utilizados para

realizarlos

8 (ND)

8 (ND)

A.5.1 Monto fiscalizado por la CC en un año / presupuesto total de gastos efectuados

0.038

0.0014

A.5.2 Porcentaje de auditorías no planificadas de la CC / total de auditorías realizadas

0.004 0.20

A.5 Cobertura y asignación del recurso humano para fiscalizar los recursos públicos


0 0

A.6 Planificación de los programas de

auditoría

A.6.1 Planificación y control de programas de auditoría

tributaria

0 0

28

B. Capacidad de seguimiento y de análisis de la Cám ara de Cuentas en temas sensibles de las

finanzas públicas Dimensión Indicadores Cálculo/respuesta del indicad or

2006 2007 B.1.1 ¿La CC promueve un mayor grado de adaptación de la contabilidad nacional a las normas de clasificación del manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas (EFP) del FMI (2004) y del gasto clasificado por funciones de las administraciones públicas

100 100

B.1.2 Análisis por la CC del significado del “Porcentaje de los ingresos corrientes reales respecto el PIB” sobre las finanzas públicas

0 0


0 0

B.1.4 ¿Emitió comentario la CC sobre el Porcentaje de los egresos efectivos en materia social respecto el PIB?

0 0

Indicadores Cálculo/respuesta del indicador 2006 2007 B.1.5 ¿Emitió comentario la CC sobre la inversión pública efectiva / presupuesto gastos efectivos?

0 0

B.1 Capacidad de la CC para dar seguimiento y realizar análisis en temas sensibles de las finanzas públicas


0 0

B.2 Nivel de endeuda-miento del país

B.2.1 De los estudios de fiscalización efectuados por la CC se emitió criterio sobre % endeudamiento / PIB?

0 0

29

C.Rendición de Cuentas Horizontal

Dimensión Indicadores Cálculo/respuesta del indicad or 2006 2007

C.1 Calidad en el análisis de la liquidación presupuestaria y respuesta de otros poderes


0 25

C.2.1 Porcentaje de ministros del Gobierno que asisten a comparecencias en el Congreso / total ministros con presupuesto nacional

7 7

C.2 Análisis legislativo de la ley

del presupuesto

C.2.2 El examen del Poder Legislativo contiene: 1. análisis de las políticas fiscales del gobierno; 2 análisis de las prioridades temáticas de mediano y corto plazo; 3. análisis de los detalles de los ingresos del gobierno; 4. análisis egresos del Gobierno Central

8 8 (No disponible)

C.3 Esfuerzo de Poderes por coordinar acciones para a mejorar las finanzas públicas

C.3.1 Acuerdos de cooperación entre Poderes

del Estado

0 0

C.4 Existencia de una Institución externa al Gob. Central que aprueba nivel endeudamiento


0 0

30

C.5.1 Número total de denuncias recibidas en la CC en relación con el total de investigaciones de oficio realizadas por la CC

9 9


9 9 C.5 Esfuerzo CGR por ejercer potestades de

denuncia


9 9

C.6.1 La CC verifica que el sistema de registro de contribuyentes, basado en un número único y diferenciando grandes y pequeños contribuyentes, esté vinculado con el sistema de apertura de cuentas bancarias, fondos jubilatorios, tarjetas de crédito, etc.

50 Si es control de

la EFS =0

50 Si es control de la

EFS =0

C.6.2 Eficacia de las sanciones por incumplimiento del registro y de declaración de impuestos

75 Si es control de la EFS =0

75 Si es control de la EFS =0

C.6 Controles del sistema de registros

de los contribuyentes


9 9

31

D. Rendición de Cuentas Vertical Dimensión Indicadores Cálculo/respuesta del indicad or

2006 2007


0 0


50 50


50 50

D.1 Calidad y cantidad de acceso a información


0

0


25 75

D.2.2 Existe y la CC promueve en forma efectiva un mecanismo para que la ciudadanía presente denuncias ante la CC

25 25 D.2 Uso de tecnologías de información y comunicación


9 9

D.3 Informes al público sobre aspectos centrales de

D.3.1 Mecanismo para dar a conocer a la ciudadanía

75 75

32

la Rendición de Cuentas

los resultados de los informes anuales

La otra dimensión donde se registraron variaciones en los indicadores se relaciona con la rendición de cuentas horizontal, particularmente a las informaciones contenidas en el Informe que la Cámara de Cuentas envia al Congreso, donde como se mencionó anteriormente en el 2007 se empiezan a incluir algunos indicadores macroeconómicos, incluyendo la deuda pública, aunque no se realizan análisis sobre el comportamiento de los mismos. Finalmente, en cuanto a la rendición de cuentas vertical, se valora como positivo las mejoras en la página web de la Institución y el hecho de que puedan realizarse denuncias a través de la misma, aunque desde la institución no se motive o promueva la facultad de realizar denuncias que tiene la población. 4. Conclusiones y Sugerencias La elaboración de un sistema de indicadores para la rendición de cuentas de las finanzas públicas constituye un punto de partida importante para diagnosticar el estado de la rendición de cuentas de las finanzas públicas que realiza la Cámara de Cuentas y medir sus avances en el tiempo. De este ejercicio se destacan algunos resultados interesantes relacionados al marco normativo y las debilidades institucionales existentes a nivel de la Cámara de Cuentas, así como la débil cultura de rendición de cuentas que existe en el país, donde no se percibe un balance entre los poderes del Estado y donde no se hace valer el derecho de exigir rendición de cuentas a las autoridades. Por un lado, no se respeta el marco normativo que rige las operaciones y el financiamiento de la Cámara de Cuentas, lo que impide que esta pueda actuar como “entidad de fiscalización superior” en el país. Por otro lado, las debilidades institucionales de la Cámara de Cuentas se perciben desde el mismo nivel directivo, donde la estructura colegiada que propicia la toma de decisiones por consenso retarda en ocasiones la toma de decisiones, o faculta se tomen decisiones no siempre adecuadas pero si aprobadas por la mayoría, sobretodo considerando que el Pleno esta conformado por nueve miembros, todos con igual derecho a voto; en adición esquema diluye la responsabilidad de consecuencias de las decisiones tomadas, pues éstas fueron tomadas por todos los miembros o por la mayoría. Como resultado se dificulta el proceso de toma de decisiones, lo que incide en la eficiencia y eficacia de la gestión de la institución. El área donde se perciben las mayores debilidades institucionales tiene que ver con el aspecto medular de la Cámara de Cuentas: las auditorías y la supervisión de las finanzas públicas. Entre las debilidades señaladas se incluye la falta de un plan de auditoria con claros criterios, la falta de registros, la debilidad técnica del personal que participa en ambas actividades, que impide que se realicen análisis de calidad, entre otros.

33

Por otro lado se encontró que existe una falta de coordinación entre los poderes del Estado en materia de control y fiscalización de la Hacienda Pública. De aquí que las funciones de control que realice la Cámara de Cuentas sean minimizadas por el Congreso y el propio Poder Ejecutivo, lo que se refleja en los recursos asignados a la Institución, a la no exigencia en el cumplimiento de los tiempos para entrega de Informes, y en la percepción generalizada sobre la limitada utilidad de los Informes elaborados por dicha Institución en términos de mejorar la transparencia de los recursos públicos. Unido a este hecho está la limitada presencia de la “accountability social”, donde los medios de comunicación se han constituido en actores principales, y donde incluso violaciones a la Constitución de la República por el propio Poder Ejecutivo en aspectos relacionados con las finanzas públicas son minimizados no solo por el Gobierno sino también por la sociedad en general. Por ejemplo, llama a preocupación que el reporte sobre el no cumplimiento de la Ley de Austeridad en el 2006 por parte del Poder Ejecutivo publicado en el Informe de la Cámara de Cuentas del 2007 no haya originado ninguna acción ni en el Congreso, ni en las instituciones de la sociedad civil. Es también preocupante el hecho de que no se perciba en ninguno de estos sectores la importancia que tiene la existencia de una Cámara de Cuentas que de manera eficiente y objetiva ejerza un control sobre el uso de los recursos públicos. Esto refleja la poca cultura de rendición de cuentas que existe en el país, donde todavía no se ha comprendido la importancia que esto tiene para la gobernabilidad democrática. Finalmente debe señalarse que la realización de esta investigación se ha visto afectada fundamentalmente por tres factores. Por un lado, el proceso electoral previo y posterior a las elecciones del 16 de mayo, retrazó el inicio de esta consultoría. Hubo retrasos en la designación de la contraparte en la Cámara de Cuentas, y en las funciones de gestión de la misma para obtener informaciones en la Cámara de Cuentas. Por otro lado, desde el inicio de la Consultaría se percibió la existencia de un conflicto entre los miembros del Pleno de la Institución, el cual alcanzó su máximo en el mes de junio y conllevó a la interpelación de los mismos en el Senado de la República y la posterior renuncia de sus miembros. Esta situación dificultó el acceso al Senado y al Ministerio Público para obtener algunas de las informaciones que se requieren para los indicadores de rendición de cuentas. La situación antes descrita ha imposibilitado el intercambio de información entre la EFS y esta consultora, lo que no ha permitido enriquecer este documento con los aportes que la EFS pudiera realizar al mismo.

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Cálculo del Índice del estado de la Rendición de Cuentas ...€¦ · indicadores por cada una de las cuatro dimensiones, es decir, Capacidades legales, institucionales y presupuestarias