CONTENIDO

Derecho Internacional y Conflicto Interno: Colombia y el derecho de los conflictos

armados

Alejandro Valencia Villa 3

La Apertura Comercial en Colombia: entre la Crisis y la Oportunidad

Mauricio Reina 10

La Administracin Bush y Amrica Latina: Una perspectiva desde Colombia

Ana Mercedes Botero y

Juan Gabriel Tokatlian 16

El Narcotrfico y la Violencia: Una amenaza mortal a la democracia 23

Los Pases Industrializados tienen una Deuda Ecolgica con la Humanidad 29

Una Estrategia para Amrica Latina en los 90: Informe Santa Fe II 32

Seccin: Poltica Exterior de Colombia

Derecho Internacional y Conflicto Interno: Colombia y el derecho de los conflictos armados

Alejandro Valencia Villa*

* Investigador del Centro deEstudios Internacionales de la Universidad de los Andes y de la Seccional Colombiana de la Comisin Andina de Juristas.

Colombia vive una conflictiva situacin de orden pblico caracterizado por una agudizacin de las violencias. Todos anhelamos la paz. Sin embargo, el objetivo no es la paz, sino la democracia y la justicia, acompaada de profundas reformas sociales y polticas, que nos conduzcan a una consolidacin del Estado de Derecho. De todas formas, conociendo la incapacidad del Estado y de sus partidos polticos de apoyo, tales transformaciones se lograrn a muy largo plazo siendo vanas ilusiones en el presente.

Un camino para alcanzar tan preciadas metas es la recuperacin, por parte del Estado, del monopolio de la fuerza a travs de la renuncia a la violencia por parte de los actores que participan en el conflicto armado que desangra al pas. El actual proceso de paz que adelanta el gobierno nacional fortalece esa va.

Un proceso de paz requiere desde el comienzo una serie de instrumentos jurdicos. El balance del proceso adelantado durante el gobierno de Belisario Betancur as lo indica: parte de su fracaso se debi a la falta de claridad y de aplicacin de disposiciones

jurdicas; postergar su implementacin condujo a la frustracin de la paz y a la reincidencia de la guerra'.

Herramientas jurdicas hay muchas: punitivas y polticas, penales y militares, antidelincuenciales yantiterroristas, internas e internacionales. Pero hay una en particular que integra varios elementos y que cada da tiene ms resonancia en nuestro medio: el Derecho Internacional Humanitario.

El Derecho Internacional Humanitario procura el respeto de los derechos humanos mnimos o inderogables en caso de conflicto armado. La aplicacin de dicha tradicin normativa es un alivio para nuestra situacin, no significa la sustitucin de la paz o la legalizacin de la guerra, ni mucho menos expresa prolongarla en el tiempo u otorgarle un status de beligerancia legtima a los grupos alzados en armas. El derecho humanitario pretende civilizar el conflicto mediante la distincin entre combatientes y no combatientes y sobre todo protegiendo y asistiendo a las vctimas y a la poblacin civil afectada.

El debate sobre el derecho de Gentes en la actual coyuntura fue introducido por el ex-presidente Alfonso Lpez Michelsen y recogido en buena parte por las organizaciones guerrilleras. Un paso ha sido aceptar la discusin del tema en las mesas de anlisis y concertacin, espacios creados por la mesa de trabajo por la paz y la reconciliacin nacional dentro de la iniciativa para la paz que se adelanta con el Movimiento 19 de Abril (M19). Por

1. Ramrez V. , Socorro yRestrepo M., Lus Alberto. Actores en conflicto por la paz. El proceso de paz durante el gobierno de Belisario Betancur 1982-1986, Cinep, Siglo XXI Editores, Bogot, 1989, p. 41.

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otro lado, el grupo guerrillero ELN quiere hablar de poltica petrolera y humanizacin de la guerra.

De los actores en conflicto, los abanderados de tal legalidad son los alzados en armas ya que han manifestado el deseo de acogerse a ella. Sin embargo, lo anterior es una mera expresin retrica puesto que la guerrilla no observa las normas humanitarias. La voladura de oleoductos y la toma de rehenes por ejemplo, es una prctica condenada por los Convenios de Ginebra y por el Protocolo II Adicional relativo a la proteccin de las vctimas de los conflictos armados sin carcter internacional.

Con la aplicacin del derecho humanitario, se creara una atmsfera de distensin y por ende de confianza, que puede permitir el dilogo con otros grupos guerrilleros; disminuir el ritmo de las hostilidades, y respaldar a las fuerzas militares como combatientes legtimos. En ltimas, todos ganan con su ejecucin y nadie se perjudica.

Pero la civilizacin del conflicto ms que para las partes enfrentadas es una necesidad para los terceros inocentes ajenos al conflicto, para todos nosotros. Las masacres de civiles, el irrespeto de los cadveres, el uso de explosivos en las vas pblicas, son excesos que van ms all de las costumbres humanitarias de la guerra. El conflicto intestino en que vivimos requiere de la aplicacin de principios bsicos como son respetar a la poblacin civil, recoger y curar a los heridos, tratar con dignidad a las personas detenidas y proteger los bienes indispensables para la supervivencia.

De esta suerte, queremos ofrecer una perspectiva jurdica del

Derecho Internacional Humanitario en Colombia y demostrar de una manera desapasionada que su ejecucin es una necesidad y que los temores ante su aplicacin son infundados.

1. Antecedentes Histricos

La guerra es una de las formas principales de las relaciones entre las sociedades; fue la primera y con seguridad ser la ltima. Tal actividad social ha sido motivo de reglamentacin por todas las culturas y en todos los tiempos. Sun Tzu escribe en la China del siglo V antes de Cristo El arte de la guerra, obra que desde entonces se constituye en la tentativa ms perseverante y metdica que la humanidad haya conocido para suavizar la violencia de los conflictos armados2. En la antigedad clsica y en la Edad Media tambin se establecen leyes de guerra, pero slo hasta mediados del siglo XIX se configura el moderno derecho de los conflictos armados.

La historia nacional no es ajena a dicha tradicin. Hace aproximadamente ciento veinte aos tambin se hablaba de humanizacin de la guerra, de su regularizacin y del reconocimiento de status de beligerancia para los grupos guerrilleros. Vale la pena recordarlos, a propsito del origen del derecho de Gentes en nuestra Constitucin Poltica.

Durante la guerra civil de 1860 y 1861, el gobierno de la Confederacin Granadina bajo la presidencia de Mariano Ospina Rodrguez, se neg a reconocer el carcter de beligerantes a los rebeldes encabezados por el gobernador

2. Callois, Roger. La cuesta dela guerra, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1975, p. 39.

del Estado del Cauca, general Toms Cipriano de Mosquera, desconociendo en particular tres acuerdos de paz suscritos por ste con los ejrcitos del gobierno oficial.

El primero, es el Pacto de Chinchin del 27 de agosto de 1860, que consigna normas humanitarias como las prohibiciones de matar al enemigo que se rinde, el trato a los prisioneros de guerra y el alivio a los heridos. El segundo, se conoce como la Esponsin de Manizales del 29 de agosto de 1860, que estipula una suspensin de hostilidades y el otorgamiento de una amnista completa a los rebeldes. El tercero, es el Armisticio de Chaguan! del 3 de marzo de 1861, que tambin consagra un cese al fuego y la eleccin de un designado para que se encargue del Poder Ejecutivo. Consideramos importante transcribir el primero de ellos:

De acuerdo con lo convenido con el seor gobernador del Estado del Cauca, general T. C. Mosquera en la entrevista de hoy en el puente de Chinchin, digo a usted que convengo: 1. En que la guerra entre elejrcito del Cauca y el que yo comando se har conforme a los principios del derecho de Gentes; 2. Que no se derramar mssangre que la que haya en el momento del combate sin permitir a los jefes oficiales y clases de tropa, ejecuten actos de atrocidad y muertes en individuos rendidos; 3. Que en la persecucintampoco se derramar sangre, excepto el caso de que los fugitivos resistan con las armas. 4. Que a los prisioneros deguerra, si pertenecen a la clase de jefes y oficiales se les dar su pasaporte para donde los exijan siempre que ofrezcan bajo palabra de honor no volver a tomar las armas contra Antioquia o los otros estados sometidos al

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gobierno general, y si pertenecen a la clase de trepa se les pondr en libertad inmediatamente para que regresen a sus casas; 5. Los heridos que queden en el campo y se tomen en la persecucin sern curados y atendidos como si perteneciesen al ejrcito de Antioquia, y tratados como lo exigen la humanidad y la civilizacin y las buenas relaciones que han existido entre Antioquia y el Cauca. Estado de Antioquia. Comandancia de la Tercera Divisin. Braulio Henao.1

Este breve compendio sobre el respeto humanitario en caso de conflictos armados puede ser el primer antecedente de regularizacin de la guerra entre nacionales conforme al derecho de. Gentes. Decimos "entre nacionales" porque el 26 de noviembre de 1820 en Trujillo (Venezuela), el Libertador Simn Bolvar suscribi un tratado de tal naturaleza con el Pacificador Pablo Morillo. Dicho convenio entre la recin constituida Repblica de Colombia y Espaa es uno de los primeros ejemplos modernos del derecho de los conflictos armados.

Sin embargo, el presidente Ospina desconoci tales acuerdos. Los argumentos que tuvo para no aplicar el derecho de Gentes, fueron los de sealar con insistencia que no haba norma en la legislacin interna que se lo permitiera y por tanto, le neg el status de beligerancia al general Mosquera, porque slo a travs de ese reconocimiento, el conflicto era absorbido por el derecho internacional de la guerra.

Por estas razones, tanto Mosquera como el poltico radical Salvador Camacho Roldan, abogan para que en la Constitucin de los Estados Unidos de Colombia se incorpore el derecho de

3. Arboleda. Gustavo. Historiacontempornea de Colombia, Tomo V I . Sin editorial. Cali. 1935. pp. 430-431.

Gentes en el orden interno. El artculo definitivo de la Carta de Ri negro establece:

El derecho de Gentes hace parte de la legislacin nacional y sus disposiciones regirn especialmente en los casos de guerra civil. En consecuencia puede ponerse trmino a sta por medio de tratados entre los beligerantes, siendo obligatorio para stos respetar las prcticas humanitarias de las naciones civilizadas 3a

El ao de 1863 es, pues, memorable en la historia del derecho humanitario. No slo se adopta el derecho de Gentes en nuestra Constitucin Poltica sino que se expide el Cdigo de Lieber como nueva legislacin para los ejrcitos de la Unin frente al conflicto armado de carcter interno que viva entonces Estados Unidos de Amrica, y se celebra la Conferencia Internacional de Ginebra, donde se crean los comits nacionales y el Comit Internacional de Socorro a los Militares Heridos, que no son otra cosa que el inicio de actividades de la Cruz Roja Internacional.

Manteniendo los principios de la Constitucin de 1863, se expidi el Cdigo Militar de 1881 cuyo Libro IV se denomina "reglas de derecho de Gentes que deben observar los jefes de operaciones militares". En verdad, este libro compuesto de 319 artculos regula de una manera casi total lo relativo a la guerra. No slo la Unin Colombiana adhera a la Declaracin de San Petersburgo de 1868 (Art. 1054) que proscribe por primera vez el empleo de ciertas armas y municiones, y a la Convencin de Ginebra de 1864 (Art. 1134). la primera fuente formal de todo el

3a. Camacho Roldan. Salvador. "El artculo 91 de la Constitucin", en Escritos varios. Librera Colombiana. Bogot. 1892. p. 1892.

derecho de los conflictos armados en su versin contempornea, sino que inclua el derecho de Gentes en la legislacin nacional (Art. 1339).

El Libro IV estuvo en vigor hasta septiembre de 1944, cuando se expidi un nuevo cdigo de justicia militar que no hizo mencin alguna al derecho de Gentes. En vez de avanzar en las prcticas humanitarias, el pas retrocedi con esa derogatoria.

La Constitucin de 1886, el proyecto poltico de la Regeneracin, desech el ideal humanitario de los radicales en materia de orden pblico interno y adopt en su lugar el dispositivo disciplinario del estado de sitio en su artculo 121 constitucional. Sin embargo, dicha carta poltica no pudo evitar la inclusin del derecho de Gentes como legalidad mitigadora de las facultades presidenciales en caso de guerra exterior o conmocin interior. Tal apelacin ha sufrido modificaciones con las reformas constitucionales de 1910 y 1968, sin afectar para nada la invocacin al derecho de Gentes.

Los anteriores precedentes, que coinciden en el tiempo con las preocupaciones filantrpicas del suizo Henry Dunant durante la batalla de Solferino en la regin de Lombarda en 1859, deben servirnos para respetar nuestro pasado y comprender nuestro presente. La falta de memoria o el mero olvido no son excusa para los protagonistas del conflicto armado que desangra hoy al pas3b

3b. Para una mejor profundizacin histrica vase: Valencia Villa, Alejandro. La humanizacin de la guerra y el derecho de Gentes en Colombia. Una aproximacin histrica, Bogot. Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes, Documento Ocasional No. 8. Marzo-abril de 1989.

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2. El Derecho de La Haya yel Derecho de Ginebra

El posterior desarrollo del derecho de los conflictos armados se ha traducido en dos ramas a saber: el Derecho de La Haya o derecho de la guerra y el Derecho de Ginebra o derecho internacional humanitario propiamente dicho. El primero se dedica a la conduccin de las hostilidades y de los combates y est comprendido en trminos generales en las tres convenciones del 29 de julio de 1899 y en las trece convenciones del 18 de octubre de 1907, adoptadas en la ciudad holandesa. El segundo protege a la poblacin civil no combatiente y a las vctimas de los conflictos armados internacionales e internos, y se encuentra plasmado en las cuatro convenciones del 12 de agosto de 1949 y en sus dos protocolos adicionales del 10 de junio de 1977, de la ciudad de Ginebra.

El Derecho de La Haya, por regular los asuntos de la guerra, tiene implicaciones directas en la beligerancia, que no es otra cosa que la legitimacin del recurso a la fuerza por parte de los insurrectos o rebeldes, por lo cual se sustituye un estado de guerra penal por un estado de guerra beligerante. Es decir, la insurreccin se convierte en guerra civil y los rebeldes se benefician del derecho de la guerra, que suspende el derecho interno porque de acuerdo con su intensidad la guerra se asimila a una internacional.

En trminos generales, se habla de beligerancia ante la existencia de hostilidades interiores generalizadas y arraigadas, conducidas de acuerdo con las normas de la guerra, en un territorio determinado, por un grupo armado, organizado e independiente con anhelos de poder. Los grupos

alzados en armas no pueden auto constituirse como beligerantes, pero si cumplen con los requisitos sealados tienen derecho a ser reconocidos como tales, ya sea por el gobierno central o por terceros estados, reconocimiento que puede ser expreso o tcito.

Se rechaza la aplicacin del derecho de la guerra porque con l se admite el uso legtimo del recurso a la fuerza por parte de los rebeldes y se les otorga un status internacional que los favorece, perjudicando al gobierno central que da el reconocimiento.

Por esta ltima razn, surge como una nueva rama del derecho internacional el Derecho de Ginebra, el cual ofrece varias ventajas al gobierno central. En primer lugar, el Derecho de Ginebra deja aparte el problema del uso legtimo de la fuerza porque no transforma la naturaleza jurdica del conflicto, ni fija la posicin legal de las partes que se enfrentan. Es decir, no obstaculiza la labor del Estado para mantener la seguridad interior y para castigar a los responsables de su perturbacin.

En segundo trmino, se independiza del derecho de la guerra y convive con el derecho interno. Ante el primero, no califica la contienda como una guerra ni reconoce beligerancia al enemigo; ante el segundo, no impide que el conflicto se califique como rebelin o insurreccin, ni proscribe un castigo legal ya que el rebelde puede estar sujeto a pena por parte del gobierno central o de los organismos jurisdiccionales competentes. En otras palabras, el Derecho de Ginebra fortalece el derecho interno ya que al respetarse aqul se legitima ste.

Por ltimo, el Derecho Internacional

Humanitario no protege a quienes en forma "directa" participan en las hostilidades. Como ya lo dijimos, protege a las vctimas de los conflictos y a la poblacin civil no combatiente. El Derecho de Ginebra es de obligatoria aplicacin por la mera ocurrencia del hecho hasta la finalizacin del conflicto, genera una obligacin internacional de respeto y de observancia para las partes contendientes de un Estado signatario. Por lo dems, es irrenunciable y no recproco4.

3. Colombia ante elderecho de losconflictos armados

En nuestro pas, los tratados internacionales tienen vigencia a condicin de que hayan sido aprobados por una ley de la Repblica, como lo dispone el ordinal 18 del artculo 76 constitucional. La Ley 7a. de 1944 exige otra serie de requisitos para su vigencia, adems del canje o ratificacin, como son: un decreto de promulgacin y la publicacin en un folleto aparte.

Colombia no ha suscrito ninguno de los convenios de La Haya. Sin embargo, vale la pena recordar, como ya lo dijimos, que el Cdigo Militar de 1881 adopt como legislacin interna la Declaracin de San Petersburgo de 1868 que proscribe el uso de balas explosivas, y la Convencin de Ginebra de 1864, disposiciones que fueron derogadas como legislacin interna por el Decreto 2180 de 1944.

A travs de la Ley 5a. de 1960, se aprobaron los cuatro

4. Sobre estas diferencias entre elDerecho de La Haya y el Derecho de Ginebra, vase Montealegre, Hernn. La seguridad del Estado y los Derechos Humanos, Academia de Humanismo Cristiano, Santiago de Chile, 1981, en particular los captulos 21 y 26.

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convenios de Ginebra de 1949; dicha ley se encuentra vigente desde el 8 de mayo de 1962. Los protocolos adicionales a los convenios fueron suscritos por Colombia el 8 de junio de 1977 en la ciudad de Ginebra, sin que hasta la fecha hayan sido ratificados, ni mucho menos incorporados al derecho interno por ley de la Repblica.

De todas formas, vale la pena resaltar que durante la administracin Betancur se presentaron dos proyectos de ley para aprobar dichos protocolos. Ellos fueron el proyecto de ley 24 de 1985, presentado por el canciller Augusto Ramrez Ocampo el 24 de julio del mismo ao, con su respectiva exposicin de motivos y cuya ponencia le correspondi al senador Guillermo Vlez Urreta; y el proyecto de ley 19 de 1986, presentado por el mismo canciller el 29 de julio de ese ao, y su ponencia le correspondi al senador Diego Uribe Vargas, quien present informe favorable para el primer debate. No se sabe nada ms de tales proyectos de ley y hasta hoy duermen el sueo de los justos.

En estricto derecho, pues, en Colombia slo son aplicables los cuatro convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949. No lo son los convenios de La Haya ni los protocolos adicionales.

Por otro lado, el artculo 121 constitucional en su primer inciso trae una expresin que es letra muerta hasta la fecha. Indica la disposicin que el presidente durante estado de sitio tiene, adems de las facultades legales y las que la Constitucin establece para tiempos de guerra o de perturbacin de orden pblico, "las que, conforme a las reglas aceptadas por el derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones".

Para conocer el significado y los alcances de la expresin "derecho de Gentes" en ese contexto nos limitamos a transcribir in extenso lo sealado en la ponencia para segundo debate en el Senado del Acto Legislativo 46 de 1966, relativo a este tipo de facultades, referencia que ha sido transcrita en varias sentencias de la Corte Suprema de Justicia5 e interpretada por tal corporacin de la misma manera:

Aunque en este punto no se ha introducido ningn cambio a lo estipulado actualmente en la Carta Fundamental, conviene explicar que la referencia a las reglas aceptadas por el derecho de Gentes para la guerra entre naciones es la remisin a un estatuto que conlleva poderes como limitaciones, de aplicacin tanto en caso de conmocin interior como de guerra exterior. El derecho de Gentes est hoy en da conformado por las reglas y principios contenidos en los tratados y convenios internacionales que hayan venido regulando las operaciones de la guerra para humanizarla, y que contemplan disposiciones sobre el trato que debe darse a las personas y a las cosas que se hallen vinculadas a la guerra segn su mayor participacin o la gravedad del conflicto. Dichas reglas a las cuales se ha venido suscribiendo Colombia mediante la ratificacin de los tratados internacionales, si bien implican poderes sobre las personas y las cosas, suponen tambin y, esencialmente, limitaciones en la conduccin de las acciones blicas, pues se han establecido para ello y en guarda de la dignidad de la persona humana, y con el propsito de eliminar la barbarie en los conflictos armados.

5. Sentencia de Sala Plena del 5de mayo de 1987, que declar inexequible el Decreto Legislativo 3671 del 19 de diciembre de 1986 sobre el Segundo Tribunal Especial de Instruccin, la cual puede consultarse encor Colombiano1,' No. 214, Bogot, abril 1987, pp. 314-338. En igual sentido, vase la sentencia del 26 de mayo de 1988.

Pueden ser de aplicacin tanto en los eventos de conmocin interior, si la gravedad de la situacin da lugar a las circunstancias previstas en el derecho de Gentes y cuando ella alcance perfiles blicos, como los de guerra exterior, y, de todos modos, confirma la tradicin colombiana de respeto al derecho internacional en las penosas circunstancias de los conflictos armados6.

De lo anterior podemos establecer algunasprecisiones: primero, el derecho de Gentes en el 121 constitucional es el Derecho Internacional Humanitario; segundo, podramos pensar que a travs de ese artculo tal normatividad hace parte del derecho positivo sin necesidad de que para su vigencia se requiera de la aprobacin de una ley de la Repblica; tercero, dicho derecho impone tanto poderes como limitaciones, atribuciones como responsabilidades en caso de conflicto armado, pero sobre todo las segundas. De tal suerte, la expresin aludida encierra todo un arsenal de posibilidades concretas que tiene el presidente de la Repblica para aplicar el Derecho Internacional Humanitario en la actual situacin crtica que desangra al pas.

Por ltimo, tanto la Corte Internacional de Justicia de La Haya como los tribunales de Nuremberg y de Tokio han establecido "que el derecho de los conflictos armados en su conjunto hace parte del jus cogens o derechoconsuetudinario de los pueblos y es, por tanto, de obligatorio cumplimiento, para todos los miembros de la comunidad internacional civilizada, aunque los estados no sean signatarios de los

6. Anales del Congreso,septiembre 30 de 1968.

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diferentes instrumentos de Ginebra y de La Haya"7.

En sntesis, la vigencia del Derecho Internacional Humanitario en el caso colombiano se sustenta en tres elementos: nace por una ley de la Repblica; puede aplicarse con base en el artculo 121 constitucional, o es norma obligatoria por su carcter de jus cogens.

4. Colombia ante laaplicacin del Derecho Internacional Humanitario

Hemos desarrollado las implicaciones jurdicas del derecho de los conflictos armados en trminos generales y el problema de su aplicacin formal en Colombia. Cabe ahora esbozar algunas inquietudes sobre la aplicacin formal y material en la Colombia de hoy, conjugando la juridicidad con aspectos polticos y humanitarios. La problemtica del Derecho Internacional Humanitario es altamente poltica.

La ptica general con la cual se observa el derecho de los conflictos armados en nuestro pas es de una normatividad muy compleja que, adems de internacionalizar una situacin de orden pblico, lo que hace es prolongar y regularizar la guerra cuando todos queremos la paz. Se cree que si se va a humanizar la guerra no se va a hacer la paz. As lo expresan algunos dirigentes polticos y lo dan a entender los medios de comunicacin. Equivocada, sin duda alguna, es esta visin.

Humanizar la guerra significa, en primer lugar, reconocer que

7.Valencia Villa, Hernando. "El derecho de los conflictos armados y su aplicacin en Colombia", ponencia presentada en el seminario de "Aplicacin de los instrumentos internacionales sobre Derechos Humanos", Comisin Andina de Juristas, Seccional Colombiana, mimeo, Bogot, abril de 1989, p.8.

vivimos un conflicto armado de grandes proporciones, con diversos protagonistas y factores entrecruzados que dificultan sobremanera su diagnstico. En otras palabras, admitir que estamos en guerra, por dura y cruel que suene esa palabra. En segundo trmino, tal expresin implica que dicho conflicto debe desarrollarse bajo ciertos cnones que buscan introducir principios ticos mnimos de respeto hacia la persona humana.

Tales principios humanitarios se encuentran respaldados por instrumentos jurdicosinternacionales que el Estado colombiano debe respetar y aplicar. Si nuestro gobierno ha suscrito las normas de derecho humanitario y a travs de ley de la Repblica ha aprobado los convenios de Ginebra de 1949, est en la obligacin legal y moral frente al pas, frente a la comunidad internacional y frente al conflicto mismo, de acatarlos y cumplirlos. El nmero de vctimas inocentes de la poblacin civil, para mencionar slo un motivo, as se lo exige.

El artculo 3 comn a los cuatro convenios, norma que establece un mnimo de trato humanitario en conflictos armados no internacionales, puesto que ms all de sus prohibiciones se llegara a un estado de barbarie, y el Protocolo II, establecen precisamente esos principios. En sntesis, dicen que todas las personas civiles ajenas al conflicto armado deben ser respetadas en su dignidad humana, y condenan y prohben los atentados contra la vida, la salud y la integridad personal, en particular el homicidio y la tortura; las detenciones sin previa orden judicial; la toma de rehenes; los actos terroristas; el secuestro y los bombardeos; el reclutamiento de menores de quince aos de edad como combatientes y exigen el auxilio y

socorro para los enfermos y heridos.

Los temores de que el conflicto se internacionalice o que se le reconozca status de beligerancia a la guerrilla son totalmente infundados. El artculo 3 comn es claro en determinar que su aplicacin "no tendr efecto sobre el estatuto jurdico de las partes contendientes". Es decir, la aplicacin de dicho artculo y de los convenios de Ginebra no significa reconocimiento alguno de beligerancia para los alzados en armas.

Pero adems, la aplicacin del Derecho de Ginebra, que aliviara sin duda alguna nuestro conflicto, no slo mejorara la imagen del Estado colombiano a nivel internacional, al demostrar con hechos que cumple con sus obligaciones internacionales, lo que podra conducir a inculpar a la guerrilla de violacin de los derechos humanos, sino que solucionara las complejas implicaciones del Derecho de La Haya.

Algunos acadmicos han sugerido que nuestro gobierno ha reconocido de hecho la beligerancia de los grupos guerrilleros. Las negociaciones suscitadas durante la toma de la Embajada de la Repblica Dominicana por parte del M-19, el ejercicio del derecho de presa martima sobre el buque Karina, los acuerdos de paz suscritos durante la administracin Betancur y los actuales con el M-19, y la denuncia del procurador Jimnez Gmez por la violacin del derecho de Gentes en la toma del Palacio de Justicia, son hechos que sustentan esta tesis8.

Si partimos de dicho reconocimiento y admitimos que la guerrilla colombiana cumple con los

8. Ibdem, p. 11.

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supuestos de la beligerancia antes indicados, circunstancia bien posible, significa que sta adquiere una personalidad internacional otorgada por el derecho de la guerra que trasciende el campo del derecho humanitario, con lo cual el conflicto se convierte por la va del derecho blico en internacional, dejando de ser aplicable la legislacin interna y el artculo 3 comn de los convenios. Entonces, por eso insistimos en aplicar el Derecho Internacional Humanitario, porque obviara las complejidades del Derecho de La Haya, mxime cuando aquel no obstaculiza cualquier tipo de medida que pueda tomar el gobierno central para mantener la seguridad interior y para castigar a los presuntos responsables de su quebrantamiento.

Por otro lado, no slo hay falta de voluntad poltica para aplicar los convenios de 1949, sino para utilizar las facultades del derecho de Gentes emanadas del artculo 121 constitucional y para aprobar los protocolos adicionales de 1977. Frente a la expresin consagrada en la figura del estado de sitio, existe una obligacin objetiva de limitar la conduccin de las hostilidades conforme al derecho humanitario porque el Estado colombiano tiene el deber constitucional de respetar la vida, honra y bienes de sus ciudadanos. En relacin con los protocolos, la errnea visin de ver su aprobacin como un reconocimiento de beligerancia, tal como se desprende tanto de la posicin asumida bajo el gobierno de Lpez Michelsen como en la polmica suscitada entre ste y Hctor Charry Samper a finales del ao pasado, dejan por fuera una til herramienta que complementa la aplicacin del artculo 3 comn.

se civilice el conflicto no en favor de los combatientes, sino de los terceros inocentes, ajenos al enfrentamiento; de todos nosotros. Tarde o temprano el gobierno nacional tiene que aplicar el Derecho Internacional Humanitario y hacer de l una bandera suya y no de los alzados en armas. La humanizacin de la guerra es un espacio para lograr la paz.

La situacin del pas exige que

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Seccin: RelacionesEconmicasInternacionales

La Apertura Comercial en Colombia: entre la Crisis y la Oportunidad

Mauricio Reina*

* Investigador principal Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

Los debates acerca del grado de apertura deseable para el pas ante la economa internacional no son nada nuevo. Desde hace varios aos se viene discutiendo acerca de la conveniencia de proteger la produccin nacional frente a los productos importados, o de exponerla a la competencia estimulante de productores extranjeros ms eficientes.

Evidentemente, la controversia ha estado matizada por las condiciones histricas en que se ha desarrollado. Desde el proteccionismo moderado de las primeras dcadas de la repblica, pasando por el modelo liberal vigente a comienzos de siglo y por la proteccin originada por la depresin de los aos treinta, el anlisis de la evolucin de la economa internacional ha marcado, en mayor o menor grado, los lineamientos generales de la poltica comercial colombiana.

En ese sentido, los cambios que se visualizan en el sistema econmico internacional para finales de siglo deberan servir de pautas para orientar la estrategia de desarrollo econmico del pas y, en particular, su grado de apertura frente a la economa mundial. Desafortunadamente la

discusin no siempre se ha adelantado con la profundidad requerida. Mientras unos se lamentan porque Colombia no sigui el rumbo de experiencias ajenas al pas como las de las naciones del sudeste asitico, otros llevan la discusin al terreno poltico al defender o atacar ciega o viseralmente el programa econmico de Pinochet en Chile.

La confusin conceptual alcanza algunas veces una magnitud tal, que 4el problema de la apertura se identifica con el de la privatizacin, conduciendo el debate a terrenos ideolgicos en los cuales lo que esta en juego es la intervencin del Estado sobre las acciones de los particulares. En este sentido, el anlisis de los matices y la evaluacin de las posibilidades ameritan un intercambio de ideas ms pausado y reflexivo, ms an cuando parece que estamos prximos a abordar el proceso de apertura ms marcado de las ltimas dcadas

La reciente aparicin de un documento del Banco Mundial y la fijacin de una posicin al respecto por parte del gobierno, sealan la ejecucin de un proceso de apertura como un hecho inminente para la economa colombiana en el futuro inmediato. Sin embargo, estas dos posiciones la del Banco y la del gobierno presentan algunas diferencias que, en el fondo, parecen revelar dos concepciones muy distintas de lo que debe ser la estrategia de desarrollo econmico del pas en el mediano plazo.

El presente trabajo busca resear los principales elementos de estas dos posiciones, las divergencias entre ellas y sus posibles implicaciones en la bsqueda de un mejor "posicionamiento" de la economa colombiana en el escenario internacional de finales de siglo.

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1. La posicin delBanco Mundial

La argumentacin del Banco Mundial acerca de la necesidad de una mayor apertura de la economa colombiana se apoya en una premisa bsica. Las economas ms orientadas hacia el mercado externo han revelado, histricamente, ndices de crecimiento ms altos y niveles de industrializacin mayores que los de los sistemas econmicos ms orientados hacia el mercado interno.

Esos planteamientos -que recogen los principios librecambistas vigentes a nivel mundial a lo largo del siglo XIX y principios del XX, y que representan fielmente la ms pura ortodoxia econmica en el presente- incluyen, adicionalmente, la idea de que mientras ms dirigida est una economa hacia el exterior, ms altas sern sus tasas de ahorro, ms equitativa la distribucin de su ingreso, mayores sus ndices de productividad y mayores sus posibilidades de asimilar nuevas tecnologas.

La propuesta concreta del Banco Mundial sobre la bsqueda de una mayor apertura de la economa colombiana hacia el mercado externo, se encuentra detallada en un documento que ha circulado desde hace algunos meses entre altos funcionarios del equipo econmico del gobierno, y que solamente se dio a conocer a la opinin pblica en el pasado mes de abril. En esta seccin se pretende sintetizar los principales aspectos de dicho documento, as como las recomendaciones que en l se incluyen sobre una mayor liberacin comercial de la economa colombiana.

Programa de ajuste de 1984

Inicialmente, el informe del

Banco hace una evaluacin del programa de ajuste que inici Colombia en 1984 para acentuar el proceso de diversificacin y crecimiento de las exportaciones. Dicho programa ha consistido, bsicamente, en el mantenimiento de una tasa de cambio real competitiva, la reduccin de las restricciones no tarifaras a las importaciones, la reduccin de la tarifa arancelaria promedio y de la dispersin entre sus valores, y algunos cambios en los incentivos a las exportaciones. Estas medidas de liberacin comercial fueron apoyadas por dos prstamos del Banco Mundial, uno por 300 millones de dlares en 1985 y otro por 250 millones en 1986, sujetos al cumplimiento de ciertas metas en materia de apertura comercial, que finalmente se alcanzaron.

Este conjunto de medidas especficas se dio, en las primeras etapas del programa, en el contexto de una serie de ajustes macro econmicos. Con una acentuada devaluacin se recuper la tasa de cambio real vigente a mediados de los setenta, poca en la que se considera que el sector externo colombiano se encontraba en equilibrio. De otro lado, se redujo sustancialmente el dficit fiscal, de un 7% de PIB en 1983 a un 4.5% en 1985.

En esencia, este programa buscaba reducir las medidas administrativas que afectan el comercio exterior tanto las exportaciones como las importaciones- procurando que su dinmica obedeciera ante todo a las leyes del mercado. En esa direccin, se esperaba que el pas se orientara hacia la especializacin en la produccin de aquellos bienes en los cuales cuenta con una ventaja comparativa, produciendo y exportando a costos menores que los vigentes en la economa mundial. De otro lado, se importaran

todos aquellos productos que el pas slo podra producir a costos demasiado altos frente a los precios internacionales.

Este propsito, que es el mismo que inspira las propuestas actuales de una mayor apertura, slo se ha cristalizado muy parcialmente. En su evaluacin del programa iniciado en 1984, el Banco afirma que las exportaciones menores han crecido a un promedio de 14% entre 1983 y 1987, y que se ha aumentado el presupuesto de divisas que el pas destina a las importaciones. As mismo, las exportaciones se han diversificado, aunqueprincipalmente debido a las inversiones estatales en la explotacin de petrleo y carbn.

La necesidad de una mayor apertura

Sin embargo, ajuicio del Banco, es insuficiente lo que se ha hecho en Colombia en busca de una verdadera liberacin, dado que todava la produccin est orientada fundamentalmente Hacia la demanda domstica y no hacia la economa mundial. Luego de cuatro aos de ajustes, se han mantenido una serie de mecanismos de control sobre el comercio exterior que distorsionan las fuerzas del mercado y orientan la produccin hacia patrones alejados de la ventaja comparativa de Colombia en el contexto internacional.

El ms importante de esos mecanismos es la licencia previa de importacin, en sus modalidades de previa-prohibida (imposibilidad de importar un bien) y previa (necesidad de recibir autorizacin por parte del Incomex para efectuar una importacin). Segn el Banco, el uso de este instrumento -con base en la interpretacin de los criterios globales consignados en el

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Decreto 444 ha constituido la restriccin obligante de muchas importaciones, independientemente de las tarifas arancelarias. El informe afirma que este sistema "contina dando valores de proteccin elevados, dispares e impredecibles para la industria domstica".

Desde la perspectiva de las ventajas comparativas, este tipo de medidas significa un uso ineficiente de los recursos productivos, pues los orienta hacia industrias protegidas sustitutivas de importaciones, restringiendo la disponibilidad de esos recursos para actividades en las que se lograra una mayor eficiencia y que se orientaran hacia la exportacin. Es as como se afirma que una poltica de sustitucin de importaciones no puede coexistir eficientemente con una de promocin de exportaciones.

La posicin del Banco Mundial ratifica esa idea: considera que una poltica industrial y comercial excesivamente proteccionista conlleva necesariamente un sesgo anti exportador. Para contrarrestar ese sesgo, afirma el Banco, Colombia ha desarrollado un sistema de subsidio a las exportaciones que incluye el Plan Vallejo, el crdito de PROEXPO y el CERT.

El Plan Vallejo permite a los exportadores importar los insumos que se van a utilizar en la produccin de bienes para la exportacin sin pagar impuestos, sin depsito previo y con la garanta de acceder a licencias de importacin sin mayor trmite. PROEXPO (Fondo para la Promocin de Exportaciones) ofrece crdito a tasas de inters ms bajas y plazos ms amplios que las del mercado financiero para algunos productos de exportacin que se determinan peridicamente. El CERT restituye impuestos

indirectos pagados por los exportadores a travs de un certificado libremente negociable que puede usarse para pagar impuestos sobre ganancias, ventas o importaciones.

El Banco Mundial afirma que estos mecanismos han sido insuficientes para neutralizar el sesgo anti exportador de una poltica comercial proteccionista. Segn sus clculos, los incentivos a las exportaciones tendran que ser cinco veces mayores de lo que son actualmente para neutralizar la desviacin anti exportadora, proporcin que revelara la gran inconsistencia que se presenta entre una poltica proteccionista y una de promocin de exportaciones.

Recomendaciones especficas

Basado en estas reflexiones, el Banco afirma que si Colombia quiere lograr un aumento sostenido en las exportaciones, debe liberar recursos del sector productor de bienes importables, actualmente protegido. Para ello sugiere una serie de medidas concretas, que son las que, en ltimas, significan la apertura de la economa.

En primer lugar, propone eliminar por completo el sistema de licencias de importacin, dejando como nicos mecanismos de proteccin a la produccin nacional el manejo de la tasa de cambio y de las tarifas arancelarias. Esta idea se apoya en la percepcin de que las licencias proveen niveles de proteccin poco transparentes, altamente variables, difciles de administrar y que alejan a la economa de la evolucin de los precios internacionales y sus seales de cambios en productividad.

En segundo lugar, propone el manejo de la tasa de cambio

como mecanismo fundamental para determinar la asignacin de recursos entre la produccin para el mercado domstico (que competira con las importaciones) y aquellas para el sector externo. En ese horizonte, recomienda un ritmo de devaluacin ms acelerado del que se ha venido desarrollando hasta el presente, en la medida en que los aumentos de la tasa de cambio desestimulan la demanda por importaciones y significa un incentivo para las exportaciones. As, se tendera al equilibrio entre la oferta y la demanda de divisas relacionadas con las transacciones comerciales externas.

En tercer lugar, recomienda implementar un nivel bajo y uniforme (neutral para los distintos productos) de tarifas arancelarias. Esto permitira un nivel de proteccin adicional al que proporciona el manejo de la tasa de cambio, y establecera un vnculo entre los precios domsticos y los precios internacionales que ayudara a percibir los cambios en productividad y determinar la evolucin de la ventaja comparativa nacional.

Finalmente, propone la eliminacin total del crdito de PROEXPO y el CERT como incentivos a las exportaciones. Afirma que el Plan Vallejo, sumado a una mayor devaluacin y a la poltica de tarifas arancelarias descritaanteriormente, significaran un nivel de incentivos para el sector exportador mayor que el correspondiente al esquema de subsidios vigentes actualmente, en la medida en que se eliminara el sesgo anti exportador de una poltica excesivamenteproteccionista.

Este conjunto de medidas conducira segn el Banco, a que el pas aprovechara las ventajas de estar ms vinculado a la economa

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internacional, exportando slo los bienes que puede producir a costos inferiores a los precios internacionales e importando aquellos que produciran a costos superiores a esos mismos precios. Esta especializacin, de acuerdo con su ventaja comparativa, le permitira al pas capturar las economas de escala de producir para un mercado ms grande y dinmico como el mundial, favoreciendo y estimulando as un proceso de crecimiento y de desarrollo econmico inalcanzable bajo cualquier otro esquema.

De acuerdo con las cifras del Banco, si se implementara la apertura, la economa crecera a una tasa anual promedio de 5.5% en la prxima dcada, reduciendo la tasa de desempleo a un 7% y aumentando el ingreso per cpita a casi 1.900 dlares anuales para el ao 2000. De no liberarse la economa, sta evolucionara a una tasa anual promedio de 4.0% en los noventa, vindose aumentado el nivel de desempleo a un 20% para finales de siglo, con un ingreso per cpita de 1.650 dlares anuales.

2. La posicin del Gobierno

Acerca de la apertura comercial, el gobierno colombiano ha desarrollado recientemente un arduo proceso de trabajo, en el que han participado las principales instancias oficiales que intervienen en la formulacin y ejecucin de la poltica econmica: el Ministerio de Hacienda, el Departamento Nacional de Planeacin, el Ministerio de Desarrollo y el Banco de la Repblica. De esa labor conjunta, han surgido los lineamientos generales de lo que podra considerarse la posicin oficial frente al tema.

Los planteamientos del equipo econmico reiteran la idea de que

es necesario un proceso de apertura comercial ms marcado para la economa colombiana, en la medida en que el actual esquema de proteccin representa serias restricciones para el desarrollo econmico nacional. En efecto, el gobierno ha afirmado que el modelo de industrializacin no puede seguir apoyado en un esquema proteccionista como el vigente, en tanto la falta de competencia conlleva a rezagos tecnolgicos, niveles de productividad bastante bajos y, en general, procesos de produccin ineficientes. As mismo, sostiene que estos procesos de produccin ineficientes afectan al consumidor nacional con precios altos, presionando la inflacin interna y deteriorando la distribucin del ingreso. Todo ello implica, adems, una alta volatilidad de los ingresos externos, con el consecuente efecto de inestabilidad sobre las reservas internacionales. Tales elementos se traducen en serias limitaciones para un crecimiento econmico global sostenido.

De acuerdo con lo anterior, el gobierno ha reconocido la necesidad de aumentar la productividad de la industria, sometindola a la competencia extranjera, as como la conveniencia de incrementar y diversificar la oferta exportable. En ese sentido, el equipo econmico ha manifestado su intencin de desarrollar un proceso gradual de liberacin, que conduzca finalmente a la eliminacin total de las restricciones cuantitativas a las importaciones -licencias de importacin- y que deje el peso de la proteccin en el manejo de la tasa de cambio y las tarifas arancelarias.

Diferencias insalvables?

Hasta aqu, la convergencia entre el gobierno y el Banco

Mundial es casi total. Slo hay discrepancias en la gradualidad planteada por el gobierno para el proceso: el Banco afirma que este tipo de aperturas tienen un mayor nivel de efectividad mientras ms rpidamente se implementen.

Pero las diferencias se hacen ms evidentes en cuanto se analizan algunas ideas adicionales planteadas por el equipo econmico nacional. Este afirma que es necesario asignar unos niveles de proteccin superiores al promedio para algunas actividades nuevas, cuyo desarrollo permita profundizar y diversificar la base productiva nacional; aunque se afirma que este proceso no debera tardar ms de cinco aos, el planteamiento contraviene la propuesta del Banco de implementar un arancel homogneo y neutral para todos los productos. En ese mismo sentido, habra una divergencia entre ambas posiciones cuando el gobierno sugiere un "tratamiento especial" para aquellos productos que presentan una alta variabilidad en sus precios internacionales, como los bienes agrcolas y los mineros. La visin del Banco, al menos como est plasmada en el documento, no contempla la posibilidad de dar tratamiento diferencial a ningn tipo de producto.

De otro lado, el gobierno ha planteado una serie de preocupaciones acerca del proceso de apertura, que se centran en la insuficiencia de divisas para financiarla. En efecto, en la medida que la reasignacin de recursos productivos de las actividades sustitutivas de importaciones hacia el sector exportador es un proceso gradual, la apertura traera consigo un exceso de demanda por divisas para importar que no podra ser compensado con los ingresos por exportaciones en las primeras fases del proceso.

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Ante esa situacin, el gobierno ha planteado tres posibilidades no excluyentes entre s para afrontar la escasez de divisas. En primer lugar, se tratara de buscar recursos externos para financiar el dficit transitorio en cuenta corriente. En segundo lugar, se podra mantener un alto nivel de aranceles a las exportaciones, que se reducira paulatinamente en la medida que el sector exportador se fuera desarrollando. Finalmente, se ha planteado la alternativa de utilizar parcialmente las reservas disponibles.

Dadas las crecientes dificultades que ha encontrado el pas para la obtencin de recursos frescos en el sistema financiero internacional, y la consecuente necesidad de tener un manejo altamente prudente de las reservas internacionales, es claro que la opcin ms viable de las mencionadas anteriormente para afrontar la escasez de divisas es la de tener altos aranceles y reducirlos gradualmente. En este caso, nuevamente la posicin del gobierno se enfrentara con la del Banco Mundial, que es enftico al proponer bajos aranceles y no admitir la gradualidad.

Acerca de los incentivos a las exportaciones, el gobierno no ha manifestado en ningn momento su intencin de desmontar el sistema de crdito de PROEXPO o el CERT, como lo ha sugeridoel Banco Mundial. Muy por el contrario, ha afirmado que, para facilitar el trnsito de recursos productivos hacia las actividades exportadoras, se podra aumentar la disponibilidad de crdito para las mismas, delineando as un punto adicional de posible conflicto frente al Banco.

Un proceso voluntario

El hecho que existan

diferencias entre la posicin del gobierno y la del Banco Mundial acerca del proceso de apertura, puede significar dificultades para el pas en su consecucin de financiacin externa. En efecto, la disponibilidad de recursos frescos para el pas en un futuro prximo puede estar condicionada por la manera como se resuelvan estas divergencias, no slo si se trata de fondos del organismo multilateral, sino de todas aquellas entidades financieras internacionales que pidieran su aval o asesora para prestarle a Colombia.

Sin embargo, el gobierno no ha querido plantear la situacin en trminos de una polmica con el Banco Mundial. En ms de una ocasin se ha afirmado que la postura oficial sobre la apertura no constituye una respuesta a las sugerencias del Banco, sino el resultado de una iniciativa propia desarrollada por el equipo econmico.

El gobierno ha tratado de establecer claramente un espacio de autonoma, en el que existe el margen para propuestas que no coinciden del todo con las del Banco. En recientes declaraciones, el ministro de Desarrollo, Carlos Arturo Marulanda, seal que las caractersticas ms importantes de la apertura seran cuatro: el ser una accin voluntaria por parte del pas, y el ser selectiva, gradual y prudente. Al caracterizarla como voluntaria, se define el grado de independencia que el gobierno aspira a tener frente a lo que podra interpretarse como sugerencias demasiado imperativas por parte del Banco. De otro lado, al hablar de selectividad, gradualidad y prudencia, se estn sealando las divergencias en plazo e intensidad de la apertura respecto de la posicin del Banco discutida anteriormente.

Lo cierto es que las distancias entre una y otra posicin no slo obedecen a matices de forma o a cambios de nfasis; revelan en el fondo concepciones distintas acerca de lo que debe ser la estrategia de desarrollo econmico del pas para el final del siglo.

3. Hacia la industrializacin

El objetivo ltimo que debe perseguir el pas al abordar un programa de apertura es la aceleracin de su proceso de industrializacin. Lastransformaciones que est sufriendo el sistema econmico internacional insinan para el ao 2000, un panorama significativamente distinto para Latinoamrica del que le ha correspondido en la mayor parte de esta centuria. La reubicacin de los polos de vanguardia en tecnologa y en eficiencia productiva, y lo que se visualiza como una nueva oleada integracionista a nivel internacional, significan una oportunidad para los pases del Tercer Mundo, que si es bien aprovechada, puede facilitar una mejor insercin en el sistema econmico mundial. De no ser as, puede convertirse en el camino ms expedito hacia la profundizacin delsubdesarrollo.

Colombia debe estar muy atenta al significado de dicha transicin y, en lo posible, actuar anticipadamente para aprovechar los nuevos espacios que se insinan hacia el futuro. La consolidacin de los pases recientemente industrializados (NIC'S), la apertura de la Unin Sovitica y China, los desequilibrios macroeconmicos de los Estados Unidos, la hegemona creciente de la economa japonesa, el desarrollo de la cuenca del Pacfico, la firme consolidacin del Mercado Comn Europeo para 1992, la integracin comercial en la zona econmica norteamericana (Estados Unidos, Canad

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y, posiblemente, Mxico), son algunos de los hechos que el pas debe evaluar detalladamente para decidir cul puede y debe ser su estrategia de desarrollo para la dcada del noventa y de cara al prximo siglo.

La oportunidad

Colombia todava est en un punto en el que puede buscar la consolidacin de una estructura productiva ms moderna y eficiente. Es por ello que sus decisiones presentes son de tanta importancia. De all que la apertura comercial puede conducir a dos opciones completamente diferentes: puede significar la industrializacin definitiva de la economa, o puede llevar a un doloroso regreso a la especializacin en los productos primarios.

Las posiciones del gobierno y del Banco Mundial en el fondo reflejan esas dos alternativas. Una apertura indiscriminada y demasiado acelerada como la propuesta por el Banco llevara, inevitablemente, a la "reprimarizacin" de la economa. De qu otra ventaja comparativa se puede estar hablando cuando se sugiere que el pas se especialice en la produccin de aquellos bienes que produce a costos menores que los que sealan los precios internacionales? Si se orientan todos los recursos hacia esos sectores "competitivos" jams podremos volver a hablar de industrializacin real.

Sin embargo, si la apertura se produce de manera gradual, protegiendo ms intensamente los sectores industriales que revelen un futuro promisorio en su eficiencia productiva, y garantizando las condiciones financieras y comerciales para facilitar el acceso a las tecnologas tiles de vanguardia, podemos empezar a quemar las etapas que nos

conducirn, si no a la categora de pases industrializados, al menos al grupo de aquellos que pueden disfrutar los pocos beneficios que deja esta abrumadora carrera llamada modernizacin.

En ese sentido, se estn dando algunos pasos alentadores. El Ministerio de Desarrollo ha adelantado estudios para la evaluacin de cinco sectores industriales -siderrgico, textilero, agroindustrial, automotriz y de cueros y sus manufacturas- tratando de evaluar su potencial futuro en trminos de eficiencia productiva, como parte de lo que sera un anlisis global del sector industrial con miras a identificar las reas lderes de lo que ha llamado la "reconversin industrial". Estos sectores de punta recibiran, en el caso de una apertura, un nivel de proteccin superior al promedio, lo que les permitira ir aumentando su productividad e incorporando nuevas tecnologas en forma incremental y sostenida.

4. Algunas reflexiones finales

El gobierno ha planteado la primera fase del proceso de apertura para el ao 1990. Mientras tanto, el tiempo transcurre y an no se ha profundizado suficientemente en el estudio de algunos aspectos fundamentales para el xito de la estrategia. Dentro de ellos est el de la conveniencia de una poltica coherente y seria de inversin extranjera. La exigencia de incorporar nuevas tecnologas productivas impone la necesidad de adoptar una posicin ms audaz frente a los capitales de riesgo externos. La evaluacin de la experiencia pasada suscita serios interrogantes acerca de la conveniencia de seguir amarrados a los lineamientos que han inspirado durante dos dcadas el manejo restrictivo de la inversin fornea en el Pacto

Andino. Es prioritario, entonces, trabajar en el diseo de una nueva estrategia ms acorde con las necesidades futuras del pas.

De otra parte, surgen serios interrogantes sobre los fondos que financiaran la apertura y su relacin con el actual modelo de endeudamiento externo colombiano. As mismo, es necesario evaluar el impacto distributivo que en el mediano plazo tendra la apertura y sus implicaciones sobre la estabilidad poltica y social del pas.

Ahora que est tan de moda hablar mal de la Cepal sin siquiera saber bien de qu se est hablando, conviene sealar que, si bien la estrategia de sustitucin de importaciones se encuentra en crisis, todava se mantienen vigentes algunos de los principios que la inspiraron. Si se analiza la evolucin histrica de los precios internacionales de los productos primarios, se observa que se ha mantenido el deterioro de los trminos de intercambio para los pases exportadores de esos bienes. Por ello, la bsqueda de la industrializacin debe seguir siendo el principal derrotero que oriente el proceso de desarrollo colombiano.

Lo peor que nos podra suceder es que la apertura comercial terminarasignificando un retorno a la produccin de bienes primarios. Ojala el gobierno pueda defender su espacio de autonoma para evitar que la oportunidad terminellevndonos al Cuarto Mundo.

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Seccin: Poltica Mundial

LaAdministracin Bush y Amrica Latina: Una perspectiva desde Colombia

Ana Mercedes Botero* y

Juan Gabriel Tokatlian**

* Coordinadora, Centro de EstudiosInternacionales de la Universidad de los Andes. ** Director, Centro de Estudios Internacionales de la Universidad de los Andes.

Una paradjica mezcla de expectativa, esperanza y escepticismo caracteriz un sentir casi generalizado en Amrica Latina respecto de la nueva administracin republicana del presidente Bush en Estados Unidos. Durante la campaa electoral norteamericana de 1988, la regin haba ocupado, sino un lugar central, por lo menos un sitio destacado en la agenda de George Bush y Michael Dukakis. Temas como la resolucin de la crisis en Amrica Central, una salida ms operativa a la crtica situacin de endeudamiento externo del rea, la cuestin del trfico y consumo de drogas, el mantenimiento de la estabilidad poltica regional, entre otros, hicieron parte del debate presidencial estadounidense. Las diferencias entre los contendientes de ambos partidos (demcrata y republicano) frente a estos asuntos no parecieron cruciales, aunque s existieron matices distintos en la manera y direccin de entender y propiciar un mejoramiento necesario y urgente de los vnculos Estados Unidos/Amrica Latina. De hecho, la herencia dejada por ocho aos de gobierno del presidente Ronald Reagan no era para nada satisfactoria, ni para Latinoamrica en su totalidad ni para los

presuntos intereses generales de Washington. Prcticamente ninguno de los grandes objetivos declarados por Reagan se haban logrado en cuanto a Amrica Latina. Todas las "crisis" se exacerbaron en la dcada de los ochenta, generando una potencialidad conflictiva sin comparacin: en cuanto a Centroamrica, a Panam, a Cuba, a las drogas, a la deuda, al comercio y a las inversiones, al armamentismo, a la consolidacin democrtica, a los derechos humanos, a la mayora de las relaciones bilaterales y en referencia a cuestiones multilaterales, los fracasos del presidente Reagan fueron maysculos. Amrica Latina, por su parte, se fue sumiendo en uno de los peores momentos de este siglo, padeciendo las ms profundas dificultadessocioeconmicas de las ltimas dcadas, carentes de un liderazgo con visin estratgica para conducir las relaciones con la Casa Blanca y cada vez ms marginada de los cambios dinmicos en el sistema econmico internacional.

En ese contexto, los pronunciamientos de Bush durante y a posteriori de la campaa que lo llevaron a la presidencia, indicaron que era posible descubrir dos notas claves en su discurso general y respecto de Latinoamrica, en particular: una inclinacin hacia aproximaciones pragmticas y menos ideolgicas que las de su antecesor y un tono ms moderado y menos "duro" que Rehagan frente a temas espinosos de las relaciones interamericanas.

Efectos de la coyuntura mundial

El escenario de leve distensin entre Estados Unidos y la Unin Sovitica que se materializ durante el bienio final del mandato Rehagan y ante la audacia estratgica del lder Mijail Gorbachov,

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determinaron un nuevo marco de referencia para el sistema mundial en las postrimeras de la dcada de los ochenta. La lenta pero positiva resolucin de varios de los as denominados conflictos regionales en frica, el sudeste de Asia y el Medio Oriente alentaron la configuracin de posiciones ms realistas, tanto a nivel de las superpotencias como en cuanto a otros actores del concierto internacional. La reivindicacin de la racionalidad diplomtica por sobre la lgica de la fuerza condujo a obtener resultados poco pensados en la etapa ms "caliente" de la "segunda guerra fra" a comienzos de esta dcada. Los problemas econmicos en los diversos pases del Norte (atravesando a lo ancho del eje Este-Oeste) y la costosa inutilidad productiva de la gigantesca carrera armamentista desatada durante los ochenta, convergieron para amenguar posturas de mxima y para abrir un espacio estrecho aunque favorable a la negociacin, al dilogo constructivo y a la transaccin. En breve, ni Estados Unidos lograba restaurar sin altos costos su hegemona irrestricta internacional, ni la URSS poda ambicionar la continuidad futura de su esquema social, poltico y econmico sin alterar a su favor las reglas del juego bipolar y mundial, dado que las desventajas tecnolgicas, mercantiles y financieras para los soviticos se hacan cada vez ms grandes y protuberantes.

Como consecuencia de una situacin global ambigua y contradictoria marcada por una notable incertidumbre, por el parcial relajamiento de las tensiones globales, por la definitiva consolidacin de nuevos polos dinmicos de desarrollo econmico en el sudeste asitico y Europa occidental, por la nutrida proliferacin de problemticas que requieren

de acciones concertadas y cooperativas entre las naciones industrializadas y los pases del Tercer Mundo (cuestiones como la ecologa, los narcticos, la expansin creciente del podero nuclear, entre muchas otras), se consider, a lo largo de Amrica Latina, que las relaciones con Washington podan ingresar en una fase diferente en la cual los asuntos agriamente conflictivos pudieran resolverse en forma menos ideolgica y ms prctica. Los ecos de la retrica de Bush permitieron, antes de su posesin, suponer un gradual movimiento hacia posiciones ms amplias de dilogo y menos ortodoxas de iniciativa unilateral. En suma, para la inmensa mayora de los observadores y analistas incluyendo los ultra-conservadores miembros del Comit Santa Fe II- "la crisis en Amrica Latina no se ha resuelto, los problemas han cambiado, pero son tan malos o peores que en 1980"'. De all, que se presumi que exista una coyuntura ms propicia para reencauzar las relaciones entre Estados Unidos y Latinoamrica.

El contexto de la coyuntura regional

Los cambios acontecidos en la escena internacional, la inestable situacin por la que atravesaba Amrica Latina y la orientacin que tom el debate electoral estadounidense fueron tomados en la regin como seales que influiran en la gestin administrativa de George Bush. Respecto de Latinoamrica, la relativa preponderancia dada a asuntos socioeconmicos por sobre la obsesiva retrica previa en cuanto a Centroamrica, colabor a crear un clima de expectativa mesurada

1. Respecto del informe delComit Santa Fe II, ver apartes del mismo en la Seccin Documentos de esta publicacin.

y razonable. La fragmentacin regional implcita en el mensaje de Bush en trminos de temas prioritarios para el rea -conflicto de baja intensidad en Amrica Central; drogas y terrorismo en los pases andinos; democracia y deuda en Sudamrica significaron una luz de escepticismo (y alarma) para la regin. El desplazamiento a un plano menos central de los asesores ms fervientemente ideolgicos del gobierno republicano anterior y la influencia menos notoria de los "think-tanks" ultra-derechistas en los comentarios del entonces candidato y luego presidente, George Bush, ayudaron a generar cierta esperanza entre los gobiernos latinoamericanos.

Ms all de buscar responder a las diversas demandas latinoamericanas y al cuadro de transformaciones operadas a nivel global, las alteraciones observadas en el lenguaje de Bush hacia el hemisferio se apoyaron, con gran intensidad, en las modificaciones internas de la opinin pblica norteamericana: encuestas efectuadas durante el transcurso de la contienda por la presidencia indicaron, por ejemplo, que el trfico de drogas (48%) constitua para los ciudadanos de este pas un tema ms relevante e importante de poltica exterior que Amrica Central (22%) o el terrorismo (9%), al tiempo que la lucha contra las drogas (63%) era considerada como ms prioritaria que la lucha contra el comunismo (21%)2. Y, ciertamente, la dinmica domstica estadounidense tuvo y tiene un papel central para entender el peso que se le otorga a Latinoamrica y a los temas nodales de las relaciones interamericanas. Los virajes de

2. Ver, al respecto, ElaineSciolino con E. Endelberg, "Narcotics Effort Foiled by U.S. Security Goals", en New York Times, 10 de abril de 1988, p. 7.

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opinin interna influyen, con bastante fuerza, en la praxis externa de las administraciones norteamericanas hacia el rea y, en muchos casos, significan una pauta de atencin singularmente importante para los propios latinoamericanos.

Es as que al llegar al poder, en enero de 1989, la administracin del presidente Bush concentra, definitivamente, la atencin regional y mundial. Cul sera el rumbo final de su poltica exterior? Qu congruencia existira entre su discurso electoral y su prctica pblica externa especfica? Qu grado de continuidad o cambio marcara su labor en relacin con la gestin del presidente Rehagan? Qu lneas de accin determinaran su conducta hacia Amrica Latina? Qu elementos pesaran ms en el diseo y la ejecucin de su poltica latinoamericana?

Los primeros 100 das de Bush

Las sorpresas fueron una caracterstica general de los primeros meses del mandato Bush. Sin embargo, muy pocas pueden evaluarse como positivas. Es ms, en trminos amplios, las dudas que ha dejado hasta el momento la administracin republicana son preocupantes y podran llegar a constituirse en el sello distintivo de sus primeros doce meses de gobierno. Un breve balance nos puede aportar una serie de criterios fundamentales para entender y explicar la poltica exterior estadounidense hacia Amrica Latina.

Contra la mayora de los pronsticos, el inicio del gobierno Bush mostr un alto grado de improvisacin y una notable carencia de mecanismos precisos y definidos de accin. Hacia mediados de mayo, cuatro quintas partes de los 341 altos puestos gubernamentales

que requieren de aprobacin en el Senado estaban vacantes.3 El subsecretario de Estado para Asuntos Latinoamericanos, Bernard Aronson, recin recibi confirmacin del legislativo hacia mitad de junio a cinco meses de comenzar la administracin Bush. La ausencia de rpidos nombramientos en los diversos departamentos y agencias vinculados a Latinoamrica ha sido llamativa. En trminos estrictamente burocrticos, muy poco parece indicar que estamos ante un gobierno republicano que sigue a otro del mismo partido con ocho aos de experiencia ejecutiva. Subyacente a esta falta de coherencia y definicin administrativa para el manejo de las relaciones exteriores frente a Amrica Latina, coexisten varios factores: las pugnas y presiones entre grupos y sectores ideolgicos y pragmticos; la carencia de una poltica consistente, precisa y elaborada hacia la regin; la no existencia de un control partidario (republicano) del Congreso (tanto la Cmara como el Senado estn en manos del partido demcrata); y el lugar -en realidad secundario- que parece tener el rea en la poltica global de la administracin del presidente George Bush.

Paralelamente, esta combinacin de falta de coordinacin por un lado, y alta improvisacin, por el otro, en la estructura burocrtica y de toma de decisin en lo que hace a la poltica latinoamericana del gobierno republicano, ha incidido en la presentacin de propuestas de accin hacia el rea. Existen tres ejemplos notables que respaldan esta afirmacin. Primero, siendo el tema de las drogas un asunto fundamental de la poltica interna y una cuestin central de la agenda

3. Ver, "Appointments: NoPleasing Everyone", en The Economist, 20-26 de mayo de 1989. p. 51.

externa (latinoamericana) del gobierno, el llamado "zar" de las drogas, William Bennett, no ha mostrado tener hasta el momento la capacidad de elaborar, una estrategia coherente ni seria para enfrentar domstica e internacionalmente la lucha antinarcticos. En ese contexto, es previsible que se d "ms de lo mismo"; es decir, colocar ms nfasis en acciones punitivas y represivas para controlar el flujo y la demanda de drogas.

Segundo, la poltica centroamericana de Bush, presuntamente orientada a buscar una salida ms pragmtica a la crisis subregional, slo ha contribuido a empantanar los tibios avances que se han dado en el rea. El acuerdo de los cinco presidentes centroamericanos en Costa del Sol, El Salvador, del 13-14 de febrero de este ao, implic la voluntad de todos los mandatarios de desmovilizar y terminar con la contra nicaragense. Washington se vio sorprendida, incluso ante las posiciones asumidas por sus aliados ms cercanos en el rea (El Salvador y Honduras). Es as que el ejecutivo norteamericano intent la generacin de un acuerdo bipartito interno frente a Centroamrica el 24 de marzo de 1989, con lo cual logr que el 13 de abril se aprobaran US$ 49.7 millones en ayuda humanitaria para los rebeldes antisandinistas4. Sin embargo, la situacin en la subregin no parece del todo favorable a Estados Unidos: los contras han sido estratgicamente derrotados en el campo militar; el triunfo de Alfredo Cristiani en El Salvador no augura una mayor distensin en ese pas; y a pesar de las enormes dificultades internas, los gobiernos de Guatemala y Costa

4. Ver, Robert Pear, "CongressApproves $49.7 Million in Aid to Nicaraguan Rebels", en New York Times, 14 de abril de 1989, p. 5.

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Rica no parecen encuadrarse verticalmente a la poltica de Bush hacia Amrica Central. Cuando hacia mayo, Mijail Gorbachov anunci que la URSS terminara con la entrega de armas a Managua, el gobierno norteamericano apareci dubitativo en su reaccin, vago en la explicacin de su propia conducta e impreciso en el futuro de sus acciones ante esta oferta sovitica5. En resumen, es como si a cada propuesta o determinacin que surge de los actores directa o indirectamente envueltos en la crisis centroamericana, el ejecutivo norteamericano careciera de una respuesta slida y consistente dirigida a hallar la resolucin de la misma o fuese capaz de elevar iniciativas originales y polticas que conduzcan a un amplio y estable consenso subregional e interno6.

Tercero, en el terreno de la deuda parece ocurrir algo semejante a lo ya sealado: falta de una poltica creativa, creble y consensual. Si bien funcionarios de la administracin republicana sealaron que tenan en estudio diversas frmulas para enfrentar la problemtica de la deuda desde el inicio del mandato Bush, lo cierto es que todo indica que fueron las manifestaciones del llamado "Caracazo" en Venezuela las que motivaron la presentacin oficial de la "Iniciativa Brady" el 10 de marzo pasado. La propuesta del Secretario del Tesoro norteamericano dirigida a buscar un alivio en el saldo y en los intereses de la deuda de los pases del Tercer Mundo no parece poseer las caractersticas

5. Ver, Bernard Weinraub. "U.S.Questions Moscow Pledge On Sandinistas". En New York Times, 17 de mayo de 1989. pp. 1 y 5.

6. En torno a las diferenciasentre el acuerdo de presidentes centroamericanos y el compromiso bipartidista norteamericano respecto de Centroamrica, ver, "Desacuerdos sobreCentroamrica" enCentroamrica/USA, No. 7, abril-mayo 1989. p. 4.

de un "plan" elaborado al estilo del presentado en 1985 por el actual secretario de Estado, James Baker. Por un lado, las frmulas contempladas en esta iniciativa no parecen resolver los nudos gordianos de la crisis de endeudamiento regional. Por el otro, no ha logrado un apoyo efectivo de la banca privada, la banca multilateral o los socios estadounidenses ms importantes del mundo industrializado, e incluso, al interior de la administracin republicana, las dudas interinstitucionales parecen subsistir as como una falta de compromiso global y decidido a nivel de las diversas burocracias oficiales. De hecho, la "Iniciativa" del secretario Brady tuvo ms un carcter reactivo que ofensivo, buscando "mostrar" algo en la direccin de propiciar mecanismos de arreglo para la crisis de endeudamiento regional e internacional, aunque se reconozca que ella es limitada y no apunta a buscar una solucin estructural del problema7.

Bush y Colombia

Probablemente, la evaluacin de una relacin especfica como la colombo estadounidense pueda ilustrar cul ha sido el enfoque y la prctica de la poltica exterior del gobierno del presidente Bush hacia Latinoamrica. Indudablemente, no se desea suponer que dicha relacin sintetiza, en todos sus aspectos, la evolucin reciente de la poltica latinoamericana de Estados Unidos. Sin embargo, en el transcurso de los ltimos cinco meses se han presentado un conjunto de temas en los vnculos bilaterales que expresan, en gran medida, las notas ms sobresalientes del

7. Ver, al respecto, "El camino esculebrero ", en Semana, No. 359, 21-27 de marzo de 1989, pp. 36-38 y "El Plan Brady no es solucin para la deuda", en El Espectador", 14 de marzo de 1989. p. 7.

diseo y ejecucin de la poltica de la administracin republicana hacia la regin.

En el caso de Colombia, la cuestin que ocupa un lugar exclusivo -y casi excluyente- en la agenda de la poltica de Washington hacia el pas es la de las drogas. En ese sentido, aunque el tono del discurso oficial en ambas naciones impuls la bsqueda de mayores grados y niveles de cooperacin, las fricciones no parecen haber desaparecido. Si bien en marzo, el presidente Bush envi al Congreso un informe positivo sobre Colombia para as evitar la de-certificacin del pas a la asistencia norteamericana, las dificultades bilaterales han continuado. Por una parte, se desconoce a ciencia cierta cul ser el rumbo a trazar por Bennett en cuanto a la poltica antinarcticos y su efecto sobre Colombia. Por otra, el lenguaje que predomina en relacin con el asunto de las drogas es uno que hace hincapi en renovadas medidas de fuerza. Varios indicadores apuntan en esa direccin: los resultados an magros de la ley antinarcticos norteamericana de 1988 parecen presagiar una nueva ola de histeria en la retrica contra las drogas; la administracin estadounidense ha insistido, cada vez con ms nfasis, en un mayor involucra-miento de las fuerzas armadas colombianas en la llamada "guerra contra los narcticos"8; diferentes informes de prensa originados en Estados Unidos han enseado que, a nivel de importantes instancias del ejecutivo como el Consejo Nacional de Seguridad y la CA entre otros, se encuentran

8. Cabe recordar que segn lamencionada ley antinarcticos, Colombia recibira US$ 15 millones para las fuerzas armadas y USS5 millones para la proteccin de jueces. Las proporciones del aporte norteamericano y el tipo de destinatario de los fondos aprobados son claros indicadores de! nfasis estadounidense en la "guerra contra las drogas".

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en estudio acciones ms agresivas y de mano dura para combatir el narcotrfico9; y la ascendente frustracin de la opinin pblica estadounidense ante la ineficacia e ineficiencia de las diversas medidas adoptadas para frenar la entrada y el consumo de drogas puede convertirse en un dato fundamental para evaluar el peso de los criterios militar-estratgicos para enfrentar este "flagelo" contemporneo10.

Luego de dilatadas negociaciones, ambos gobiernos firmaron un memorando de entendimiento para la instalacin de radares en el pas. Las mismas se remontaban a 1984-85 durante el gobierno del presidente Belisario Betancur, pero no pudieron concretarse pues al momento de asumir la administracin del presidente Virgilio Barco en agosto de 1986, este rechaz las condiciones estipuladas en el mismo". En esencia, existan algunas cuestiones que distanciaban a

9. Ver, al respecto, "CA crea uncomando antidrogas", en El Espectador, 10 de junio de 1989, pp. 1 y 12; "USA no planea asesinar a barones de la droga", en La Prensa, 12 de junio de 1989, p. 11 y "Decapitar narcotraficantes no sera inmoral, opina Bennett", en La Prensa, 17 de junio de 1989, p. 2.

10. Sobre la falta de resultadosen el campo de la interdiccin ver, Richard L. Berke, "U.S. Attack on Airbone Drug Sfnuggling Called Ineffective", en New York Times, 9 de junio de 1989, p. 10. Sobre los criterios militar-estratgicos en los planteamientos estadounidenses para enfrentar el problema de las drogas ver, Juan G. Tokatlian, "National Security and Drugs: Their Impact on Colombian-U.S. Relations", en Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol. 30, No. I, Spring 1988.

11. Respecto de las conversacionescolombo-norteamericanas para colocar un radar en el archipilago de San Andrs durante el gobierno del presidente Belisario Betancur ver, Gen. (r) Paul F. Gorman, "Illegal Drugs and U.S. Security", en President's Commission on Organized Crime, Report to the President and the Attorney General. America's Habit: Drug Abuse, Drug Trafficking and Organized Crime, Washington. D. C.:U.S., Government Printing Office, marzo 1986.

Colombia y Estados Unidos: la ubicacin de los radares (uno de ellos en San Andrs lo cual despert la sospecha de que ste estaba ms dirigido contra Nicaragua que para detectar el transporte de narcticos) y el manejo de los mismos (en forma conjunta o en manos colombianas). Finalmente, se arrib a un acuerdo formal por el cual se colocarn dos radares en el norte del pas (uno en el continente y otro en San Andrs) y, posteriormente, se ubicarn otros en el sur del pas. El presidente Barco insisti que el radar a colocarse en la isla no sera orientado contra Nicaragua y que el manejo de los radares sera autnomo por parte de las fuerzas armadas colombianas. No obstante, ello no necesariamente allana el camino a unas relaciones ms estables y ms cercanas entre los dos pases. Bsicamente, a pesar de compartir preocupaciones similares, los intereses de las dos partes son divergentes; mucho ms cuando se vislumbra, en el corto y mediano plazos, una serie de dificultades adicionales en el terreno del control y disminucin de la demanda de narcticos.

Pero si en el rea de las drogas, las relaciones colombo-norteamericanas se han desarrollado en forma ambivalente y contradictoria, en diversas dimensiones polticodiplomticas y econmico-financieras de las mismas los problemas se han incrementado, con altos potenciales de mayor tensin bilateral.

Temas como las votaciones colombianas a nivel multilateral se han convertido en fuente de controversia. Ejemplos claros de ello se han presentado en el seno de la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y en el marco del Consejo de Seguridad de la ONU. En esos escenarios, Colombia adopt una posicin

realista y moderada. Por un lado, actuando concertadamente con varios gobiernos del Grupo de los Ocho, y por el otro, en conjuncin con distintos pases miembros del Movimiento No Alineado. En una y otra instancia -y en general a nivel de diferentes organismosmultilaterales- la poltica seguida por el gobierno del presidente Barco fue de corte pragmtico y apoyada en posturas tendientes a la moderacin, la transaccin y el consenso. No obstante, la reiterada insistencia de la administracin Bush en hacer de cada votacin internacional en la que participa el pas una suerte de test-case de la definicin estratgica del gobierno Barco ha alentado nuevas dificultades en los vnculos bilaterales, al tiempo que ello mismo ha contribuido a que la administracin liberal reafirme la tesis bsica de su comportamiento externo: la no identificacin ni ejecucin de la poltica exterior colombiana bajo parmetros ideolgicos'2.

Otros tres tpicos importantes en las relaciones entre los dos gobiernos han significado posturas dismiles que han fomentado las distancias entre Washington y Bogot: Panam, la deuda y el caf. En ellos, se han reflejado orientaciones y objetivos que han influido en una percepcin negativa de las gestiones y las acciones de la administracin Bush hacia Colombia, en particular, y hacia Latinoamrica, en general.

En cuanto al caso panameo, Colombia busc mediar en el seno de la OEA para evitar una crtica unilateral sobre el gobierno de Manuel Sols Palma a posteriori de la cancelacin de los resultados electorales de

12. Ver, Rodrigo Pardo,"Nuevos escenarios de la poltica exterior de Colombia", en Colombia Internacional, No. 1, enero-marzo 1989.

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mayo. El gobierno liberal no deseaba sumarse a los que nicamente vean transgredida en Panam la nocin de democracia. El canciller Julio Londoo propici una resolucin balanceada de la Organizacin en la cual el principio de no intervencin, no fuese quebrantado para justificar la manipulacin norteamericana de los hechos acaecidos en el istmo. Con bastante firmeza, el gobierno liberal rechaz la modificacin del status de los tratados Torrijos-Carter, as como el manejo interesado de los resultados electorales13.

En el caso de la deuda, si bien la "Iniciativa Brady" fue bien recibida, a poco andar surgieron problemas que an no se han resuelto en forma muy clara. Paradjicamente, un "buen pagador" como Colombia podra no llegar a ser un "buen beneficiario" de la propuesta norteamericana. Si las metas de la administracin Bush se ubican en la perspectiva de reducir las deudas de Mxico, Venezuela, Brasil y Argentina como casos lmites de alta inestabilidad, entonces Colombia no podra recibir los dividendos de su "buen comportamiento". Si, implcitamente, se pretende "salvar" a los incumplidos, de hecho se termina castigando a quienes como Colombia han buscado no desafiar las reglas del juego. Ello generara una situacin econmica desventajosa para el pas y sentara el extrao y preocupante precedente poltico de reivindicar el no cumplimiento de los compromisos contrados. Desde la ptica oficial, ello colocara a Colombia en el peor de todos los mundos: sin recursos futuros adicionales y sin acceso a mecanismos de alivio. De all, la preocupacin en Bogot ante las llamativas

13. Respecto de la crisispanamea ver, Juan G. Tokatlian, "Una solucin realista para Panam", en El Espectador, 21 de mayo de 1989, p. 6.

indefiniciones en la aplicacin de la "Iniciativa Brady" y su secuela de imprecisiones, en medio de un escenario interno caracterizado por crecientes crticas al manejo de la deuda dado por el gobierno de Barco14.

Finalmente, la actitud norteamericana frente al Pacto Cafetero en las recientes reuniones de junio en Londres ha agregado un elemento de gran irritacin en los vnculos bilaterales. La posicin de la delegacin estadounidense estuvo dirigida a hacer imposible la prolongacin del acuerdo del caf hasta el prximo ao y de esa manera romper uno de los pocos compromisos entre productores y consumidores que haba funcionadosatisfactoriamente por ms de dos dcadas. La tesis de la ortodoxia del mercado impulsada por la representacin de Estados Unidos y su estrategia de dividir y cooptar a determinados pases productores ganaron margen de maniobra y con ello se impidi una propuesta alentada por Colombia, con el concurso de Brasil, la Comunidad Econmica Europea, la Organizacin Interafricana de Caf y Filipinas para preservar el Acuerdo. Las reacciones en Colombia fueron notoriamente duras frente al gobierno del presidente Bush. El mercado libre del grano, si bien en el corto plazo no parece generar graves dificultades, s abre la posibilidad de problemas de importancia para el mediano y largo plazo".

La centralidad del caf en la economa nacional y en cuanto a las exportaciones del pas y a la generacin de divisas es evidente.

14. Ver, al respecto, CarlosRodado Noriega, "De la desilusin Baker a la frustracin Brady", en El Espectador, 18 de junio de 1989, p. IB.

15. Respecto del tema cafetero ylas crticas a Estados Unidos ver, "El pacto est quebrado", en Semana, No. 372, 20-26 junio de 1989, pp. 22-29.

De alguna manera, el tradicional aliado de Colombia en estas y otras cuestiones Estados Unidos- ha pasado a ser blanco de fuertes crticas desde todos los ngulos del espectro poltico y social. El tema cafetero, entonces, se suma a otros aspectos de las relaciones bilaterales que han atravesado en los ltimos cinco meses por una fase de notables fricciones en los lazos entre Washington y Bogot. La poltica de Bush, en casi todos los campos, ha servido para exacerbar problemas existentes o generar otros nuevos, al tiempo que en la agenda de los temas bilaterales y multilaterales se multiplican inconvenientes de variada ndole e intensidad.

A manera de conclusin

Una evaluacin inicial del primer semestre de gestin de la administracin del presidente George Bush en relacin con Amrica Latina deja un saldo relativamente inquietante.

Primero, a pesar que la nueva administracin republicana se perfilaba -de acuerdo con los antecedentes electorales como pragmtica y con un horizonte definido en el manejo de sus vnculos hacia Latinoamrica, la realidad ha mostrado la permanencia de orientaciones ideolgicas (en particular, respecto de Amrica Central y Panam) y el surgimiento de polticas reactivas e improvisadas (en especial, respecto de la deuda y las drogas).

Segundo, Amrica Latina ha ocupado un lugar marginal en el comienzo del gobierno Bush. Algunos factores explican esto: el sitio tradicionalmente menos importante de la regin en la poltica global de Washington; la relevancia de otros asuntos en los seis meses transcurridos -las relaciones

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con la Unin Sovitica, el desarme, cuestiones comerciales con Japn, dificultades al interior de la OTAN (especficamente con Alemania Occidental), China, entre otros-; la no percepcin de que se ha llegado a un momento de aguda crisis en la regin; la an marcada preferencia por las relaciones bilaterales por sobre la bsqueda de un marco multilateral para resolver los problemas comunes que afectan al rea; la carencia en Latinoamrica de un liderazgo capaz de aglutinar esfuerzos regionales y de asumir posturas ms activas y contestatarias frente a Washington; la poca significacin de Amrica Latina en el debate interno estadounidense excepto por tpicos como los narcticos y la deuda; y el nfasis mayor en el corto plazo ms que en el tratamiento y la accin en torno a problemticas estructurales que inciden en los lazos entre Estados Unidos y Latinoamrica.

Tercero, las tendencias observables tampoco son muy alentadoras. La acumulacin de temas importantes en la segunda mitad del ao, en cuanto a las relaciones interamericanas, ser un elemento decisivo para analizar el futuro de la poltica latinoamericana del gobierno republicano. Habr elecciones en varios pases (Brasil y Chile, por ejemplo), transiciones en otros (Argentina y Bolivia) y campaas preelectorales en algunos (Colombia, Per, Nicaragua, entre otros). No hay indicadores muy positivos en aras de resolver cuestiones espinosas y controversiales como la crisis centroamericana y la panamea. Las dificultades generadas por la deuda y las drogas, probablemente, entrarn en una fase ms aguda. Sin embargo, nada parece augurar un mejoramiento de las vinculaciones entre Amrica Latina y Estados Unidos. Por el contrario, posiblemente

asistiremos a un perodo turbulento, contradictorio y difcil. En breve, podramos observar ms y no menos problemas y mayores y no menores conflictos en la evolucin de las relaciones interamericanas.

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Seccin: Documentos

El Narcotrfico y la Violencia: Una amenaza mortal a la democracia*

* Versin en castellano de la intervencin del presidentede la Repblica de Colombia. Virgilio Barco, en la sesin de clausura de la reunin anual de la Asociacin de Editores de Peridicos de los Estados Unidos. Washington, D.C.. abril 14 de 1989.

Quiero agradecer a ustedes la invitacin para exponerles algunas reflexiones sobre una de las ms serias amenazas a que se haya enfrentado la humanidad en los tiempos modernos. Este foro de la Asociacin de Editores de Peridicos de los Estados Unidos resulta particularmente apropiado para ello si se tiene en cuenta que las consecuencias de esta amenaza no podran estar mejor simbolizadas que por un colega de ustedes un hombre que podra estar sentado entre nosotros- un compaero editor, un amigo personal y un hroe en Colombia.

Guillermo Cano: un hroe en la lucha contra el narcotrfico

El 17 de diciembre de 1986, Guillermo Cano, el director de El Espectador, uno de los peridicos ms grandes de Colombia, se preparaba para dejar su trabajo y salir hacia su hogar. Su diario, El Espectador, posee una tradicin de independencia y de ideas liberales que se remonta a ms de cien aos atrs y, desde su fundacin, la familia Cano ha sido la fuerza que lo ha llevado adelante. Guillermo Cano, en numerosos editoriales, denunci y se enfrent