CONSEJERÍA DE TURISMO, COMERCIO Y DEPORTE · Nueva legislación turística española: Balance y perspectivas ... Aquella versión inicial se basaba en el examen de las principales

CONSEJERÍA DE TURISMO, COMERCIO Y DEPORTE

� COORDINADORAdolfo Aurioles Martín

� EDITAJunta de AndalucíaConsejería de Turismo, Comercio y Deporte

� DISEÑO Y PRODUCCIÓNTecnographic, S.L.

� DEPOSITO LEGAL: SE-3726-2005

Esta publicación está disponible para la consulta y préstamo en el Centro de Documentación de laConsejería de Tu ri s m o, Comercio y Deporte de la Junta de Andalucía y accesible a texto completo en:h t t p : / / w w w. j u n t a d e a n d a l u c i a . e s / t u ri s m o c o m e r c i oy d e p o rt e / p u bl i c a c i o n e s

IV, V y VI Jornadas de Derecho Turístico en Andalucía / AdolfoAurioles Martín (coordinador). -- Sevilla : Consejería de Turismo,Comercio y Deporte, 2005

517 p. ; 24 cmD.L.: SE-3726-2005

1. Derecho del turismo 2. Congresos I. Aurioles Martín, Adolfo II.A n d a l u c i a . Consejería de Tu ri s m o, Comercio y Deporte III.Jornadas de Derecho Turístico (4ª. 2001. Málaga). IV. Jornadas deDerecho Turístico (5ª. 2002. Málaga). V. Jornadas de DerechoTurístico (6ª. 2003. Málaga)

CONFERENCIAS:

� El nuevo Reglamento de las agencias de viaje en AndalucíaAurioles Martín, Adolfo (IV Jornadas). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Impacto medioambiental en los municipios turísticos en AndalucíaBenítez Rochel, José Juan (VI Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Nueva legislación turística española: Balance y perspectivasBlanco Herranz, Francisco Javier (VI Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Nueva regulación del Turismo Rural y del Turismo Activo en AndalucíaEhrlich, Klaus (IV Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El régimen jurídico del municipio turístico en Andalucía: el derecho a la cartaFernández Ramos, Severiano (VI Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El uso turístico en el planeamiento generalGonzález Fustegueras, Manuel (VI Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Análisis de posibles alternativas para la financiación de los gastos derivadosde la actividad turísticaLasarte Álvarez, Javier y Adame Martínez, Francisco (V Jornadas) . . . . . . . .

� Consecuencias de la calificación como municipio turístico en relación con losgastos e ingresos públicosLasarte Álvarez, Javier y Adame Martínez, Francisco (VI Jornadas). . . . . . . .

� La Ley de servicios de la sociedad de la información y de comercio electró-nico y regulación administrativa de las agencias de viajes «virtuales»Martín Reyes, Mª Ángeles (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El régimen jurídico-administrativo de los alojamientos rurales en EspañaMelgosa Arcos, F. Javier (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Índice IV, V, VI]

5 IV - V - VI Jornadas de Derecho Turístico en Andalucía

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� La participación de los municipios turísticos en los tributos estatales y auto-nómicos: un camino a medio recorrer y otro aún por comenzarRamos Prieto, Jesús (VI Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Situación financiera de los municipios turísticosRaya Mellado, Pedro (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Estructura presupuestaria de los municipios turísticos en AndalucíaRaya Mellado, Pedro (VI Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Municipio turístico y régimen localRivero Ysern, José Luis (VI Jornadas). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El régimen jurídico del turismo activoTudela Aranda, José (V Jornadas). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� La comarcalización y otras formas de colaboración supramunicipal. Especialreferencia a la Comunidad Autónoma de AragónTudela Aranda, José (VI Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El impuesto sobre bienes inmuebles y los municipios turísticos de AndalucíaVillena Peña, José Emilio (VI Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

COMUNICACIONES

� Sussidiarietá orizontale e autonomia dei privati nella gestione delle attivitáturistico-balneariAlvisi, Chiara (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� L’impatto giuridico del “ b o o m ” del fenomeno turistico nel corso del xxº secolo:la problematica qualificazione giuridica del “ c o n t ratto di viaggio” come contra t-to ori g i n a riamente atipico e sua successiva codificazione internazionale ec o mu n i t a ri aAnnese, Iacopo (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� La comercialización de servicios turísticos a través del sistema de “Club deVacaciones”Benavides Velasco, Patricia (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Los usuarios de viajes combinados ante la no prestación de servicios detransporte aéreo durante la ejecución del contrato: derechos a compensa-ción y asistenciaContreras de la Rosa, Isabel (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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� La particolare disciplina giuridica dell’impresa alberghiera e la qualificazionedel contratto d’albergoCosta, Federica (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� La proprietà dei beni culturali come proprietà “conformata” volta a garantirnela fruizione pubblica. I modelli di cooperazione “pubblico – privato” nella atti-vità di valorizzazione del patrimonio culturale.Franchini, Francesca (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Contenuti e prospettive della riforma della legislazione nazionale del turismoGola, Marcella (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El servicio turístico de Organización Profesional de Congresos en la Comu-nidad Autónoma andaluzaGonzález Fernández, Mª Belén (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Servicios turísticos de la sociedad de la información en la reglamentaciónandaluza de las empresas de mediación turísticaMárquez Lobillo, Patricia (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Dolo y responsabilidad del transportista aéreo por daños en el equipajeMayorga Toledano, Mª Cruz (V Jornadas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CONFERENCIAS:

� El nuevo Reglamento de las agencias de viaje en AndalucíaAurioles Martín, Adolfo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Nueva regulación del Turismo Rural y del Turismo Activo en AndalucíaEhrlich, Klaus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CONFERENCIAS:

� Análisis de posibles alternativas para la financiación de los gastos derivadosde la actividad turísticaLasarte Álvarez, Javier y Adame Martínez, Francisco . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� La Ley de servicios de la sociedad de la información y de comercio electró-nico y regulación administrativa de las agencias de viajes «virtuales»Martín Reyes, Mª Ángeles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El régimen jurídico-administrativo de los alojamientos rurales en EspañaMelgosa Arcos, F. Javier . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Situación financiera de los municipios turísticosRaya Mellado, Pedro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El régimen jurídico del turismo activoTudela Aranda, José. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

COMUNICACIONES:

� Sussidiarietá orizontale e autonomia dei privati nella gestione delle attivitáturistico-balneariAlvisi, Chiara. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� L’impatto giuridico del “boom” del fenomeno turistico nel corso del xxº seco-lo: la problematica qualificazione giuridica del “contratto di viaggio” comecontratto originariamente atipico e sua successiva codificazione internazio-nale e comunitariaAnnese, Iacopo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� La comercialización de servicios turísticos a través del sistema de “Club deVa c aciones”Benavides Velasco, Patricia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .


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� Los usuarios de viajes combinados ante la no prestación de servicios det ra n s p o rte aéreo durante la ejecución del contra t o : derechos a compensa-ción y asistenciaContreras de la Rosa, Isabel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� La particolare disciplina giuridica dell’impresa alberghiera e la qualificazionedel contratto d’albergoCosta, Federica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� La proprietà dei beni culturali come proprietà “conformata” volta a garantirnela fruizione pubblica. I modelli di cooperazione “pubblico – privato” nella atti-vità di valorizzazione del patrimonio culturale.Franchini, Francesca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Contenuti e prospettive della riforma della legislazione nazionale del turismoGola, Marcella . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El servicio turístico de Organización Profesional de Congresos en la Comu-nidad Autónoma andaluzaGonzález Fernández, Mª Belén . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Servicios turísticos de la sociedad de la información en la reglamentaciónandaluza de las empresas de mediación turísticaMárquez Lobillo, Patricia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Dolo y responsabilidad del transportista aéreo por daños en el equipajeMayorga Toledano, Mª Cruz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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CONFERENCIAS:

� Impacto medioambiental en los municipios turísticos en AndalucíaBenítez Rochel, José Juan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Nueva legislación turística española: Balance y perspectivasBlanco Herranz, Francisco Javier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El régimen jurídico del municipio turístico en Andalucía: el derecho a lacartaFernández Ramos, Severiano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El uso turístico en el planeamiento generalGonzález Fustegueras, Manuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Consecuencias de la calificación como municipio turístico en relación conlos gastos e ingresos públicosLasarte Álvarez, Javier y Adame Martínez, Francisco . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� La participación de los municipios turísticos en los tributos estatales y auto-nómicos: un camino a medio recorrer y otro aún por comenzarRamos Prieto, Jesús . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Estructura presupuestaria de los municipios turísticos en AndalucíaRaya Mellado, Pedro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� Municipio turístico y régimen localRivero Ysern, José Luis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� La comarcalización y otras formas de colaboración supramunicipal. Especialreferencia a la Comunidad Autónoma de AragónTudela Aranda, José . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

� El impuesto sobre bienes inmuebles y los municipios turísticos de AndalucíaVillena Peña, José Emilio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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IVJornadas

EL NUEVO REGLAMENTO DELAS AGENCIAS DE VIAJE EN

ANDALUCÍA

Adolfo Aurioles Martín

(*) El presente artículo recoge las principales ideas expuestas en la conferencia titulada “Nueva regulaciónde las agencias de viaje en Andalucía”, correspondiente a las IV Jornadas de Derecho Turístico que se cele-braron en Málaga los días 22 y 23 de noviembre de 2001. Aquella versión inicial se basaba en el examende las principales novedades introducidas en el borrador de Decreto que, por entonces, preparaba la Con-sejería de Turismo y Deporte de la Junta de Andalucía. Ahora, para su publicación, se ha considerado opor-tuno revisar, anotar y adaptar su texto al contenido del Decreto 301/2002, de 17 de diciembre, de Agenciasde Viajes y Centrales de Reserva (BOJA nº 150, de 21 de diciembre), vigente desde el 21 de enero de 2003(v., disposición final segunda, Decreto 301/2002).1 Como es sabido, nos referimos al Real Decreto 271/1988, de 25 de marzo, por el que se regula el ejerci-cio de las actividades de las agencias de viajes, y a la Orden de 14 de abril de ese mismo año que des-arrollaba la anterior, cuyo contenido sirvió de modelo a los diferentes reglamentos autonómicos que lessiguieron. En el caso de Andalucía, aquellas disposiciones estatales se habían venido aplicando íntegra-mente por vía supletoria, en ausencia de reglamento autóctono, salvo en lo relativo a las obligaciones de lasagencias en las visitas y viajes colectivos que, atendiendo a las propuestas del sector de guías de turismo,por Orden de 2 de marzo de 1998, se sustituyó el régimen previsto en el artículo 34 de la Orden de 1988,con el fin de adaptarlo a las disposiciones del Decreto 152/1997, de 3 de junio, que regulaba la actividad delos Guías de Turismo de Andalucía. El Decreto 301/2002 ha mantenido esta misma línea de exigencia paralos viajes colectivos, entendiendo por tales aquellos en los que participan más de diez turistas, en cuyo casolas agencias deberán utilizar los servicios de profesional que se encargue de la asistencia y orientación delos clientes, sin que estas funciones puedan desempeñarlas los conductores de los medios de transporte(autocares, en particular). Además, cuando los viajes colectivos incluyan visitas a los museos o a los bien-es inscritos en el Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz, el servicio de información debe con-

A do l f o Aur i o le s M ar t í n


1. INTRODUCCIÓN

� Con la aprobación del Decreto301/2002, de 17 de diciembre, de agen-cias de viaje y centrales de reserva,Andalucía se dota, por primera vez, deun reglamento propio que regula lasactividades de estas empresas turísti-cas. Hasta entonces, las agencias deviaje andaluzas se habían venido rigien-

do por una normativa estatal surgida en1988, fruto del consenso alcanzadoentre las Administraciones con compe-tencias en la materia, y que, con algunamodificación puntual, ha cumplido satis-factoriamente su objetivo como normade ordenación de la actividad de estasempresas turísticas en nuestra Comuni-dad Autónoma1.

EL NUEVO REGLAMENTO DE LASAGENCIAS DE VIAJE EN ANDALUCÍA*]

El nuevo reglamento se dicta comonorma de desarrollo de la Ley 12/1999,de 15 de diciembre, del Turismo (en ade-lante, LTA) y, más concretamente, de suartículo 47 en el que se regulan las dis-tintas clases de empresas de interme-diación turística2. A decir verdad, la LTAse limita a ofrecer una definición, aunincurriendo en tautología, de las empre-sas de intermediación («…aquéllas que,reuniendo los requisitos que, reglamen-tariamente, se determinen, se dediquena intermediar en la actividad turística»)(art. 47.1. LTA)3, remitiendo al posteriordesarrollo reglamentario la regulación

de su régimen jurídico y, en particular, ladeterminación de los requisitos exigiblesa estas empresas (art. 47.1. LTA) y laposibilidad de incorporar otras empre-sas, distintas de las agencias de viaje ylas centrales de reserva (art. 47.2 LTA)4.

2. ÁMBITO DE APLICACIÓN SUBJETIVA

El ámbito de aplicación subjetiva delDecreto 301/2002 comprende, no sólo alas agencias de viaje domiciliadas enAndalucía, sino que se extiende a lashabilitadas por otras Administraciones ya las denominadas agencias «virtuales»(art. 1º.2).

E l nu evo Re g l a me nto d e la s Age nc i as de v i a j e e n A n d a l u c í a


fiarse a los guías de turismo de Andalucía, según el ámbito geográfico de su habilitación, de conformidadcon el Decreto 214/2002, de 30 de julio, regulador de los guías de turismo de Andalucía (v., art. 24 Decreto301/2003).2 El Decreto 301/2002, paradójicamente, no utiliza el término «intermediación» para referirse a la mismaclase de empresas así denominadas por la Ley 12/1999. En su lugar, prefiere emplear el de «mediación»,expresión que no induce a confusión sobre la verdadera actividad de estas empresas. El preámbulo delDecreto así lo reconoce y, en un inhabitual gesto de honestidad, confiesa, además, el deseo de las empre-sas del sector de que en el rótulo comercial que les identifica desaparezca cualquier referencia a la inter-mediación, que ellas no sólo intermedian entre los proveedores directos de los servicios y los clientes fina-les, sino que también organizan y comercializan sus propios servicios. En nuestra opinión, el «recelo semán-tico» del sector no parece excesivamente justificado y de ello hace prueba el hecho de que no ha sido tanradical el cambio terminológico operado. «Intermediar» y «mediar» son sinónimos. Una y otra palabra expre-san lo que ha constituido la actividad característica de estas empresas frente a los usuarios de los serviciosturísticos (v., art. 23 Decreto 301/2002). Nada impide que también puedan dedicarse exclusivamente a laorganización de servicios turísticos (mayoristas puros) y establecer sus canales de comercialización a tra-vés de otras empresas minoristas que actúen en nombre propio como minoristas. En esos supuestos, en lamedida en que intervengan otros prestadores directos de los servicios organizados, también podría mante-nerse la calificación como actividad de intermediación, al menos en sentido económico, que no jurídico.Excepcionalmente, en aquellos casos en que la agencia emplee «sus propios medios» para la prestaciónde los servicios que ella misma organiza, sí cabría cuestionar el carácter de actividad de intermediación(cfr., art. 2º.1.a) Decreto 301/2002).3 Recuérdese que la «actividad turística», según el artículo 2º.b) LTA, comprende «el conjunto de los servi-cios prestados o susceptibles de ser prestados a los usuarios turísticos y a aquellos que los demanden, conel propósito o el resultado de atender alguna necesidad de éstos derivada de su situación, actual o futura,de desplazamiento de su residencia habitual, así como las actuaciones públicas en materia de ordenacióny promoción del turismo».4 «Pertenecen al grupo de agencias de viaje las personas físicas o jurídicas que, en posesión del título-licen-cia correspondiente, se dedican a la intermediación en la prestación de cualesquiera servicios turísticos, asícomo a la organización y/o comercialización de viajes combinados u otros servicios turísticos de interme-diación» (art. 47.3 LTA)«Pertenecen al grupo de centrales de reserva quienes se dedican a la intermediación en la prestación decualesquiera servicios turísticos, sin que, en ningún caso, puedan percibir de los usuarios turísticos contra-prestación económica por su intermediación» (art. 47.4 LTA). Cumpliendo las previsiones legales, reflejadas



en la propia Exposición de Motivos y en el artículo 27.2 LTA, el Decreto 301/2002 ha regularizado comonuevo servicio turístico la organización profesional de congresos y otros eventos de carácter turístico, cuyasprestaciones características son el asesoramiento técnico y científico y la planificación y coordinación decongresos y otros eventos con repercusiones turísticas. Asimismo, ha incorporado a la «categoría» deempresas de mediación a las denominados «organizadores profesiones de congresos» («OPC’s», en elargot del sector) que, no sólo están autorizados para desarrollar las funciones que les son propias, sino que,además, podrán dedicarse a la mediación de servicios turísticos, si bien, en este último caso, habrán de aña-dir a su preceptiva inscripción en el Registro de Turismo de Andalucía como OPC’s, la obtención previa deuna licencia como agencia de viaje minorista (v., disposiciones adicional primera y transitoria segunda,Decreto 301/2002).5 El reglamento castellano-leonés de agencias de viaje se había referido con anterioridad a las actividadesde «venta a distancia» por parte de las agencias, autorizando la creación de agencias de viaje que prestenexclusivamente sus servicios por medios telemáticos o de comunicación a distancia de cualquier naturale-za, dispensándolas de la obligación de disponer de establecimientos abiertos al público (v., arts. 27-29Decreto 25/2001, de 25 de enero). El Decreto andaluz, por el contrario, indirectamente exige que las agen-cias «virtuales» dispongan de una sede física puesto que tienen obligación de informar de la dirección geo-gráfica en que se encuentre establecida y del lugar en que esté efectivamente centralizada la gestión admi-nistrativa y la dirección de sus negocios (art. 6º.1c) Decreto 301/2002).

En el caso de las agencias que cuen-ten con licencias expedidas por lasA d m i n i s t raciones Turísticas competen-tes por razón de su domicilio, ya seanéstas autonómicas o de algún Estadomiembro de la Unión Europea o asocia-do al Acuerdo sobre el Espacio Econó-mico Europeo, el Decreto condiciona laapertura de sucursales en Andalucía ala acreditación de esa habilitación antela Dirección General de PlanificaciónTurística de la Consejería competenteen materia de turismo y al cumplimientode los requisitos y procedimiento previs-tos, con carácter general, a todas lasagencias de viaje para la apertura de losestablecimientos (art. 21). Respecto delas agencias de viaje que no se encuen-tren en ninguno de los casos citados, elDecreto les permite desarrollar su activi-dad en Andalucía, bien a través de otraagencia habilitada, bien mediante laobtención del título-licencia correspon-diente, sin perjuicio de la posibilidad decontratar plazas de alojamiento y otrosservicios turísticos para su comercializa-ción exclusivamente en origen (art. 22).

El Decreto andaluz es pionero en laregulación de las que comienzan a serconocidas como «agencias de viaje online», esto es, agencias debidamentehabilitadas por la Administración compe-tente que prestan servicios turísticos dela sociedad de la información, normal-mente a título oneroso, a distancia, porvía electrónica y a petición individual deld e s t i n a t a rio (art . 5 º )5. La norm a t i vaandaluza se ocupa de regular la infor-mación específica que tienen que facili-tar las agencias «virtuales» –obligaciónque se presume cumplida si la incorporaa su página o sitio de Internet– (art. 6º) yla publicidad electrónica (art. 7).

3. DEFINICIÓN DE AGENCIA DE VIAJE

El Decreto andaluz define a las agen-cias de viaje como las empresas cuyaactividad característica comprende lamediación en la prestación de cuales-quiera servicios turísticos y la organiza-ción y comercialización de viajes combi-nados u otros servicios. La titularidadjurídica de la empresa-agencia de viajepuede ostentarla tanto una persona físi-

ca como una persona jurídica a cuyonombre se expida la correspondientelicencia administrativa, En el desarrollode sus actividades, finalmente, el Decre-to 301/2002 prevé que las agencias deviaje puedan utilizar medios propios (art.2º.1.a)

Se aclara que el servicio de interme-diación o mediación turística consiste enla celebración de contratos con los pro-veedores directos de los servicios y acti-vidades previstos en el artículo 8º.1 delDecreto 301/2002 (por ejemplo, contra-tos de reserva de plazas de alojamientocon las empresas de alojamiento) o conlos demandantes finales de los mismos(por ejemplo, contrato de venta de bille-tes de avión, actuando la agencia ennombre y por cuenta de la compañíaaérea) (art. 2º.2). El Decreto andaluz,como puede adve rt i r s e, no pretendeofrecer un concepto jurídico del serviciode mediación turística, sino, más bien,con fines pedagógicos, parece que sóloquiere precisar cuál será su contenidomaterial.

4. CLASIFICACIÓN DE LASAGENCIAS DE VIAJE

El Decreto 301/2002 mantiene laclásica distinción entre agencias mayo-ri s t a s, minoristas y mayo ri s t a s - m i n o ri s-tas (art . 9 ) . Como novedad, se recono-ce la validez de las fórmulas de colabo-ración empresarial entre agencias deviaje mediante las que se persiga elmejor desarrollo de sus actividades( a grupaciones de interés económico,por ejemplo). De fo rma expresa sereconoce la posibilidad de que tres omás agencias minoristas puedan adap-tar alguno de estos mecanismos dec o l a b o ración para obtener y disfru t a rt e m p o ralmente –mientras perm a n e z c a

vigente la fórmula de colaboración ele-gida– el título-licencia de agencia deviaje mayo ri s t a - m i n o rista (art . 9 ) . H ayque significar que, en estos supuestos,la nu eva entidad no estará obligada aconstituir las garantías por responsabi-lidad contractual exigidas con carácterg e n e ral, las cuales quedarán cubiert a scon las garantías que, individualmente,h ayan constituido las agencias inte-grantes (art . 11.4, últ. p á r ra fo ) .

5. ACTIVIDADES PROPIAS,EXCLUSIVAS O COMPARTIDAS,Y COMPLEMENTARIAS DE LASAGENCIAS DE VIAJE

El artículo 8º del Decreto 301/2002,bajo el equívoco epígrafe de «Objeto delas agencias de viaje», se ocupa de enu-merar las actividades propias de estasempresas turísticas. Se distingue entreactividades exclusivas de las agenciasde viaje, actividades compartidas conlas centrales de reserva y con lasempresas turísticas reconocidas por laLey 12/1999 y normativa de desarrollo,incluidas las de transporte, aunque notengan la condición de empresas turísti-cas, y, finalmente, actividades comple-mentarias.

5.1. Actividades propias de las agen-cias de viaje

A) Actividades ex c l u s i vas de lasagencias de viaje: En este grupo seincluyen la organización o comercializa-ción de viajes combinados, de acuerdocon la Ley 21/1995, de 6 de julio, regula-dora de los Viajes Combinados (art.8º.1.d) y la representación de otra sagencias de viajes con la finalidad deprestar a su clientela, por cuenta y ennombre de aquéllas, cualesquiera de los





servicios turísticos enumerados en esteartículo 8º (art. 8º.1.f).

El artículo 26 del Decreto 301/2002califica como clandestinas la ofe rt a ,publicidad o ejercicio efectivo de algunade las actividades reservadas, en exclu-siva, a las agencias, con sanciones quepueden llevar a la clausura o cierre delestablecimiento en virtud del artículo65.2 LTA. Aquel precepto reglamentariodebe interpretarse entendiendo quequedan excluidas de las sancionesaquellas empresas que compart a n ,según veremos, con las agencias dichasactividades exclusivas.

B) Actividades compartidas con lascentrales de reserva (art. 29.1): A estegrupo pertenecerían la mediación en lareserva de plazas en cualquier aloja-miento turístico (art. 8º.1.b) y la media-ción en la contratación de cualesquieraotros servicios turísticos prestados porlas empresas turísticas reconocidascomo tales por la Ley 12/1999, de 15 dediciembre, del Turismo, y demás norma-tiva dictada en desarrollo de la misma(art. 8º.1.c).

C) Actividades compartidas con otrasempresas turísticas y de transporte (art.8º.2): Dentro de este grupo encontraría-mos la mediación en la venta de billetesy reserva de plazas en toda clase demedios de transporte (art. 8º.1.a); lamediación en la reserva de plazas encualquier alojamiento turístico (art .8º.1.b); la mediación en la contrataciónde cualesquiera otros servicios turísticosprestados por las empresas turísticasreconocidas como tales por la Ley12/1999, de 15 de diciembre, del Turis-m o, y demás norm a t i va dictada endesarrollo de lamisca (art. 8º.1.c); y laorganización o comercialización deexcursiones de duración no superior a

veinticuatro horas o que no incluyan unanoche de estancia, ofrecidas por laagencia o proyectadas a solicitud delusuario, por un precio global (art. 8º.1.e).

5.2. Actividades complementarias delas agencias de viaje

El artículo 8º.3 prevé que las agen-cias de viajes puedan desarrollar otrasactividades, complementarias de las quese califican como propias, siempre queestén relacionadas con el turismo y suejercicio no esté reserva d o, legal oreglamentariamente, a otras empresas.

Con carácter meramente enunciativo,se consideran actividades complemen-tarias:

a) I n fo rmación turística, difusión oventa de material publicitario rela-cionado con el turismo.

b) Cambio de divisas y venta y cam-bio de cheques de viajeros.

c) Expedición y tra n s ferencia deequipajes por cualquier medio detransporte.

d) Formalización de pólizas de segu-ro turístico, de pérdida o deteriorode equipajes y otras que cubranlos riesgos derivados de los viajes.

e) Arrendamiento de vehículos, con osin conductor.

f) Reserva, adquisición y venta debilletes o entradas de espectácu-los, museos y monumentos.

g) Arrendamiento de útiles y equiposdestinados a la práctica del turis-mo activo.

h) Fletamento de medios de trans-porte para la realización de servi-cios turísticos propios de su activi-dad.

6 Por «puntos de venta» entiende el Decreto andaluz «aquellas terminales informáticas no atendidas porpersonal, instaladas por las agencias de viaje en establecimientos distintos de éstas». Suelen estar ubica-das en las instalaciones de grandes empresas u organismos públicos con el fin de gestionar los viajes deesos grandes clientes. Antes de abrir uno de estos puntos de venta, la agencia deberá comunicarlos a lacorrespondiente Delegación Provincial de la Consejería de Turismo y Deporte (en caso de que sean variaslas competentes porque la agencia estuviese domiciliada en una provincia distinta a aquella en la que esta-blece un punto de venta, me inclino por interpretar que la comunicación deberá realizarse a cada una deellas), acompañando el documento de autorización suscrito por la empresa o entidad en que se vaya a ubi-car (art. 20).

i) Servicios de acogida de eventosc o n gr e s u a l e s, convenciones osimilares y de cualquier otro servi-cio turístico susceptible de serdemandado por los usuarios.

j) Comercialización de derechos dea p r ovechamiento por turno debienes inmuebles de uso turístico.

k) Prestación de cualesquiera otrosservicios y actividades que com-plementen los anteriormente enu-merados.

6. REQUISITOS PARA ELCOMIENZO DE LA ACTIVIDADDE AGENCIA DE VIAJES

El artículo 10 del Decreto 301/2002proclama la obligatoriedad de contar,con carácter previo al comienzo de susa c t i v i d a d e s, con el título-licencia deagencia de viaje que habilitará a su titu-lar para el ejercicio de las actividades enel establecimiento central o principal yen las sucursales y puntos de venta deque, en su caso, disponga6.

Los establ e c i m i e n t o s, principales os e c u n d a ri o s, donde las agencias deviaje prestan sus servicios tienen quereunir las condiciones que señala ela rtículo 19.

Además de obligatorio, el título-licen-cia se declara intransferible (art. 10.3).

Con esta disposición, el Decreto anda-luz trata de erradicar una práctica irregu-lar que, desde hace algunos años, vienedenunciándose por gran parte de lasempresas del sector. Me refiero al fenó-meno del «alquiler» del título-licencia y,más recientemente, al fenómeno de lafranquicia de agencias de viaje.

El procedimiento para la obtencióndel título-licencia está regulado detalla-damente en el artículo 14, precisándose,además de la solicitud dirigida a laDirección General de Planificación Turís-tica de la Consejería de Tu rismo yD e p o rt e, haciendo constar el gru p o(mayorista, minorista o mayorista-mino-rista), la especialidad (rural, etc.) y ladirección del establecimiento o estable-cimientos donde desarrollará su activi-dad, acompañar la siguiente documen-tación:

a) Documento acreditativo de la per-sonalidad del solicitante:

Si se tratara de persona física, basta-rá con una fotocopia compulsada delDocumento Nacional de Identidad opasaporte y, en su caso, número deidentificación fiscal del solicitante. Tra-tándose de ciudadanos extranjeros, foto-copia compulsada del número de identi-ficación de extranjeros, del pasaporte,de la tarjeta de residencia o de cualquierotro documento legal identificativo, condeclaración expresa de su vigencia.





Si se tratara de persona jurídica,habrá que adjuntar una cert i f i c a c i ó nregistral del contenido de los estatutosvigentes7.

En los estatutos sociales inscritosdeberá constar de manera expresa queel objeto social, único y exclusivo, de lasociedad comprende el ejercicio de laactividad de agencia de viajes. Este últi-mo requisito excluye la posibilidad deque las agencias de viaje adopten lafo rma de sociedad limitada nu evaempresa (SLNE), según el art í c u l o132.3 de la Ley 7/2003, de 1 de abril, dela sociedad limitada Nueva Empresa,por la que se modifica la Ley 2/1995, de23 de marzo, de sociedades de respon-sabilidad limitada.

Asimismo, el Decreto 301/2001 exigeque se aporte fotocopia compulsada delDocumento Nacional de Identidad o delpasaporte, vigentes, del representantede la persona jurídica solicitante y, en sucaso, copia autorizada de la escritura depoder, debidamente inscrita en el Regis-tro Mercantil o en el Registro público

correspondiente, en la que se acredite lavigencia y suficiencia de dicha represen-tación.

b) Fotocopia compulsada o copiaauténtica del documento mediante elque se acredite el derecho de uso parafines empresariales respecto de aque-llos inmuebles, ya principales, ya secun-d a ri o s, o aquellos puntos de ve n t adonde la agencia de viajes vaya a des-arrollar sus actividades.

Este requisito no sería ex i g i ble a lasagencias de viaje que, de maneraex c l u s i va, presten servicios de la socie-dad de la info rmación, sin perjuicio delcumplimiento de las obligaciones enm a t e ria de info rmación específica aque se refiere el artículo 6º.1.c) delDecreto 301/2001.

c) Certificación acreditativa de la titu-laridad, derecho de uso o solicitud deregistro en la Oficina Española dePatentes y Marcas del nombre comercialque distinga a la empresa solicitante deltítulo-licencia8. Creemos que, en lugarde la certificación acreditativa, bastará

7 La licencia de agencia de viaje puede obtenerla cualquier persona jurídica, no necesariamente de estruc-tura societaria, y, mucho menos, que tenga carácter mercantil. Debe considerarse un acierto que la normareglamentaria andaluza no haya reproducido el error de exigir la inscripción en el Registro Mercantil (porejemplo, pueden ser agencias de viaje las sociedades cooperativas).8 Desaparecido el carácter voluntario del registro del nombre comercial, la vigente Ley de Marcas señalaexpresamente que dicho registro confiere al titular de la empresa el derecho exclusivo a utilizarlo en el trá-fico económico (v., arts. 87-91 Ley 17/2001, de 7 de diciembre). El artículo 14.3.c) del Decreto 301/2001añade que «en caso de que la persona o entidad interesada en obtener el título-licencia sólo presente antela Dirección General de Planificación Turística la solicitud de inscripción del nombre comercial en el Regis-tro de Marcas, en el plazo de un año deberá presentar la documentación acreditativa de su inscripción. Sien el plazo indicado no hubiera recaído resolución, deberá presentar en el mes siguiente certificación expe-dida por la Oficina Española de Patentes y Marcas acreditativa de la situación del expediente, así como unapetición de prórroga del plazo, hasta un máximo de otro año. Si la inscripción del nombre comercial fueradenegada por la Oficina Española de Patentes y Marcas, en el plazo de un mes a contar desde que la dene-gación sea firme, deberá solicitar de la Dirección General de Planificación Turística el cambio de denomina-ción y presentar la documentación exigida en el presente Decreto, en relación con la nueva denominación.A partir de la presentación de esta documentación, empezarán a contar nuevamente los plazos señaladosen este apartado». Para la adecuada comprensión de esta disposición del Decreto andaluz es preciso saberque el plazo máximo para resolver el procedimiento de concesión de un nombre comercial es de doce

con aportar fotocopia compulsada dealgunos de los documentos refe ri d o spor la Ley de Marcas (Ley 17/2001, de 7de diciembre), es decir, del título deregistro del nombre comercial (art .2 2 . 4 ) ; del documento acreditativo de lacesión o licencia, confo rme a lo establ e-cido en los apartados 2, 3 y 4 del art í-culo 49 de la Ley de Marcas, o de la pro-pia solicitud de registro del nombrecomercial, unida a su publicación en elBoletín Oficial de la Propiedad Industri a l( a rt . 18 Ley 17/2001).

Además de los documentos anterio-res, se requiere mención de la personaque, durante el ejercicio de la actividadde la agencia de viajes, la representaráen sus comunicaciones con la Conseje-ría de Turismo y Deporte; y acreditacióndel cumplimiento de los requisitos exigi-dos para el reconocimiento, en su caso,de la especialidad solicitada.

7. CONSTITUCIÓN DE GARANTÍAS

El artículo 11 del Decreto 301/2002regula la obligación de las agencias deviaje de constituir y mantener en perma-nente vigencia una garantía para cubrirsu eventual declaración de responsabili-dad por el incumplimiento o cumplimien-to defectuoso de sus obligaciones frentea los usuarios finales con quienes hayancontratado cualquier servicio turístico.Se añade que dicha garantía estaráafecta al reembolso de los fondos depo-sitados por sus clientes y al resarcimien-to de los gastos de repatriación de éstosen caso de insolvencia o quiebra de la

agencia. Además de las entidades decrédito y de las compañías de seguroautorizadas para operar en el ramo decaución, se incluye a las sociedades degarantía recíproca entre las entidadesque pueden prestar estas garantías afavor de la agencia.

8. SEGURO DE RESPONSABILIDADCIVIL

El régimen del seguro de responsabi-lidad civil que tienen que contratar laagencia no difiere del que ha estadovigente hasta ahora, con la particulari-dad de que se han aumentado la cuan-tía por cada uno de los tres bloques deresponsabilidad (300.000 por cadabloque) y de que la acreditación ante laAdministración Turística de la suscrip-ción del seguro se realizará conforme almodelo previsto en el Anexo del Decreto301/2002, que deberá ir firmado por eltomador del seguro y la compañía ase-guradora, acompañando la póliza (dupli-cado) y del primer recibo (copia) paga-do.

9. SIGNOS DISTINTIVOS

El artículo 13 del Decreto 301/2001exige que, además del nombre comer-cial debidamente registrado, las agen-cias de viajes podrán utilizar en eldesarrollo de su actividad una marcacon el objeto de distinguir sus productosy servicios, debiendo comunicarlo pre-viamente a la Dirección General de Pla-nificación Turística, acompañando la



meses, contados a partir de la presentación de la solicitud de registro en la Oficina Española de Patentes yMarcas, siempre que la solicitud no sufra ninguna suspensión. En otro caso, el plazo máximo se amplíahasta veinte meses (disposición adicional 5ª, Ley 17/2001).

correspondiente certificación registral (anuestro juicio, bastaría con una fotoco-pia compulsada del título de registro dela marca a que se refiere el artículo 22.4de la Ley de Marcas).

En tales casos, la marca deberá colo-carse en un lugar visible del estableci-miento, junto al nombre comercial, elcódigo de identificación, el grupo y, ensu caso, la especialidad de la agencia9.

10. EJERCICIO DE LAS AC T I V I DA D E SDE AGENCIAS DE V I A J E

El Capítulo VI del Título II del Decre-to 301/2001 se dedica a regular el ejer-cicio de la actividad de agencia de viaje,comprendiendo sólo tres artículos relati-vos a determinar los servicios que pue-den prestar las agencias de viaje a losu s u a rios (art . 2 3 ) ; las obl i g a c i o n e simpuestas a las agencias en materia deinformación turística cuando se realicen,según vimos, viajes colectivos (art. 24);y, por último, a las menciones mínimasque debe figurar en la documentación ypublicidad realizada por las agencias deviaje (art. 25).

Desde un punto de vista de técnicanormativa, hay que felicitar al redactordel reglamento andaluz por renunciar adictar disposiciones en materia de rela-ciones contractuales entre sujetos de

Derecho Pri vado cuya competenciaexclusiva reside en el legislador estatal.Tanto por la materia regulada como porel rango de la norma, los reglamentosautonómicos de agencias de viaje noson adecuados para establecer dere-chos y obligaciones de las partes con-tratantes (derechos de desistimiento ode reembolso, obligación de constituirun depósito como garantía del serviciocontratado, etc.).

El artículo 23 distingue tres clases deservicios de las agencias de viaje a susclientes: viajes combinados, excursionesde un día y servicios sueltos.

La noción de viaje combinado es laque se establece en la Ley 21/1995, de6 de julio10, mientras que las excursio-nes de un día son servicios combinadoscuya duración no supere las veinticuatrohoras o no incluyan una noche de estan-cia, pudiendo ser ofrecidos por la propiaagencia o elaborados a partir de las indi-caciones del clientes, en todo caso, porun precio global. Las diferencias entrelos viajes combinados y las excursionesde un día no son tan importantes comop a ra que ambos servicios turísticosestén sometidos a distintas normas. Enuna necesaria modificación futura de laDirectiva 90/314/CEE es fácil pronosti-car que se unifique en una sola figuratodos los servicios combinados, con



9 El artículo 13.3. del Decreto se refiere al rótulo previsto en el artículo 19. La lectura de ambas normaspuede llevar a la confusión de que el reglamento andaluz exige que las agencias dispongan de un rótulo quedistinga el establecimiento en el que prestan sus servicios al público. No creemos que esa sea la intención,aún más si tenemos en cuenta que la nueva Ley de Marcas ha suprimido el carácter registral del rótulo deestablecimiento, remitiendo su protección a las normas reguladoras de la competencia desleal. La expresión«rótulo» debe entenderse como sinónimo de cartel o letrero.10 Recuérdese que el artículo 2º.1 de la Ley 21/1995 entiende por viaje combinado «la combinación previade, por lo menos, dos de los siguientes elementos, vendida u ofrecida en venta, con arreglo a un precio glo-bal, cuando dicha prestación sobrepase las veinticuatro horas o incluya una noche de estancia: a) transpor-te, b) alojamiento, c) otros servicios turísticos no accesorios del transporte o del alojamiento y que constitu-yan una parte significativa del viaje combinado».

independencia de la duración y del suje-to contratante que confecciones el viaje,con objeto de extender la protección alos viajes diseñados «a medida» delconsumidor.

11. PROTECCIÓN FRENTE ALINTRUSISMO

El Decreto andaluz también se ocupade establecer normas de protección delos servicios atri buidos con carácterexclusivo a las agencias de viaje califi-cando como clandestino el ejercicio detales servicios por quienes no tengan elcorrespondiente título-licencia en vigor(art. 26). La protección abarca aquellosservicios definidos como exclusivos enel artículo 8º.1. La cuestión que se plan-tea es si también debe calificarse comoclandestina la oferta, publicidad o pres-tación efectiva de dichos servicios porlas centrales de reserva, las empresasde alojamiento, las empresas de trans-p o rte y, en general, aquellas otra sempresas turísticas que presten directa-mente sus servicios a los clientes finales(art. 8º.2). A nuestro juicio, según vimos,sólo la organización y comercializaciónde viajes combinados es un servicioturístico exclusivo de las agencias deviaje y excluyente de las demás empre-sas. No debe confundirse el desarrolloclandestino de una actividad (venderviajes combinados sin estar en posesióndel título-licencia de agencia de viaje,reservar plazas de alojamiento en unhotel sin ser la empresa hotelera, ni

agencia de viaje, ni central de reserva)con la posible realización de actos decompetencia desleal. En estos últimoss u p u e s t o s, el sujeto responsable delacto de competencia desleal puede seruna agencia de viaje o cualquier otraempresa que participe en el mercadoturístico (art. 3º Ley 3/1991, de 10 deenero, de Competencia Desleal).

F i n a l m e n t e, el Decreto 301/2001trata de fijar las condiciones en que,excepcionalmente, las entidades públi-cas, las asociaciones privadas y los clu-bes deportivos podrán realizar directa-mente, sin necesidad de servirse de unaagencia legalmente constituida, las acti-vidades exclusivas reservadas a lasagencias. A los requisitos tradicional-mente exigidos (ausencia de ánimo del u c r o, servicios dirigidos sólo a susmiembros, carencia de publicidad, oca-sionalidad, sin infraestructura adminis-t ra t i va específica), el artículo 27.4.f)añade, como regla general, que el servi-cio habrá de tener relación directa conlos fines de la asociación, entidad o club.De esta manera se quiere erradicar quecontinúen actuando como agencias «dehecho» aquellas entidades que, aprove-chando una «laguna» en la normativaanteriormente aplicable en Andalucía,ofrecían viajes a todo tipo de destinos,aunque no tuviesen relación alguna consus fines (culturales, religiosos, deporti-vos o de cualquier otra índole), sin lagarantía que proporciona la intervenciónde un agencia con título habilitante parala prestación de esos servicios.



NUEVA REGULACIÓN DELTURISMO RURAL Y DEL

TURISMO ACTIVO ENANDALUCÍA

Klaus Ehrlich

K l au s Eh r l i ch


“La valoración por parte delsector empresarial”

ANTECEDENTES HISTÓRICOS

� La actividad turística en espacioru ral, si bien tiene una larga tradición con-solidada en los países centroeuropeos,es relativamente novedosa para Españaen general, y Andalucía en concreto.

Siempre ha existido un flujo turísticocon motivo de “pasar el verano” desdelas ciudades a los pueblos, pero no eshasta mediados de los años ‘80 cuandoen Andalucía se presta atención especí-fica a este sector. Los estudios de PRO-DINTUR-Proyectos de Desarrollo Inte-grado del Turismo Rural realizaron unp rimer planteamiento coherente, dife-renciado por cada provincia de la Comu-nidad Andaluza.

En estos documentos se menciona lanecesidad de una normativa específica-mente adaptada a las característicasparticulares de este sector. Igualmentese plantea ya en aquel momento, la ideade desarrollar a tal efecto la figura de“Vivienda Turística Vacacional”.

No es hasta el año 1995 cuando enAndalucía se crea un marco propio parael Alojamiento de Tu rismo Rura l : e lDecreto 94/95 sobre las Casas RuralesAndaluzas. Esta normativa, redactada ypublicada sin dar audiencia relevante delos colectivos afectados (propietarios deviviendas rurales en oferta turística), fuemuy contestada por sus diversas impli-caciones inviables en cuanto a la aplica-bilidad de otras normas y en especial,por la consideración como Estableci-miento y Actividad Empresarial. Mientrasla oferta real ya en 1998 y solo para laprovincia de Málaga, superó las 4500unidades censadas de alojamiento, en lamisma fecha y para toda Andalucía, solohabía unas 300 “Casas Rurales Andalu-zas” legalizadas.

Temporalmente y con el objetivo deasegurar una legalización meramenteformal, sin contenido real mas allá deacreditar la titularidad y por lo tanto, res-ponsabilidad para los alojamientos, apartir del año 1997 se recurre a la figurade “Vivienda Turística Vacacional”. Conello, por lo menos se consiguió una cier-ta normalización de aquellos alojamien-tos – viviendas que operaron de maneraabierta en el mercado.

NUEVA REGULACIÓN DEL TURISMORURAL Y DEL TURISMO ACTIVO EN

ANDALUCÍA]

Con la negociación y aprobación dela Ley 12/1999 de Turismo, la situacióncambió. Se define un nuevo marco cohe-rente para regular el sector, ya que estaLey establece para el servicio de aloja-miento dos alternativas:

� Los Establecimientos que puedenofrecer alojamiento y cualquierotro servicio turístico

� Las Viviendas Turísticas que –sinc o n s i d e rarse como “ E s t a bl e c i-miento”– pueden ofrecer sola yexclusivamente el servicio de alo-jamiento.

Con esta diferenciación, se abre laposibilidad de una oferta de alojamientoa pequeña escala, con plena garantíapara el consumidor, pero sin las implica-ciones que tendría su considera c i ó ncomo “Establecimiento”. Comparado conaquel, la tramitación administrativa sesimplifica; no son de aplicación múltiplesnormativas secundarias para “estableci-mientos públicos”; y el tratamiento tantofiscal como de Seguridad Social es via-ble también para ofertas que no pasande ser renta de complemento.

EL DESARROLLO DE LA LEY DETURISMO EN CUANTO AL TURISMORURAL

Una vez aprobada la Ley de Turismode Andalucía como marco general parala actividad turística en nuestra Comuni-dad, desde verano del año 2000 se hainiciado el trabajo en su desarrollo nor-mativa a través de diferentes Decretos;siendo el Turismo Rural el primer bloquetemático que se aborda en este contex-to, por la urgente necesidad de superar

la situación de una normativa manifies-tamente inadecuada para responder alas necesidades y realidades de un sec-tor en pleno crecimiento.

La discusión se inicia en junio delaño 2000 con la presentación a losAgentes Sociales de un primer borradorpor parte de la Consejería de TurismoDicho texto levanta inmediatamentemucha discusión por su planteamientode norm a t i va hori zo n t a l : no sigue elesquema tradicional de regular vertical-mente por tipologías técnicas, sino sebasa en un concepto de “producto turís-tico” y criterios territoriales (“rural”), sien-do luego de aplicación horizontal a todoslos servicios y tipologías ya existentesde alojamiento que cumplen los criteriosde dicho concepto. A d i c i o n a l m e n t e,regula de manera completa aquellasfiguras que –por la Ley de Turismo– leson exclusivas al Turismo Rural: la CasaRural, y la Vivienda Turística de Aloja -miento Rural.

Una vez superadas las discrepanciasiniciales sobre este planteamiento denormativa horizontal, el borrador inicialfue objeto de intensivas discusiones encuatro sesiones monográficas de laMesa de Turismo, donde artículo porartículo se iba depurando su contenido.Este proceso culminó con el acuerdofinal, en enero de este año, sobre untexto consensuado. Este texto posterior-mente ha pasado por diversas otras revi-siones que limaron detalles técnicos deíndole principalmente jurídico. A c t u a l-mente, se dispone de una versión quasi-definitiva, pendiente ya solo del trámitede aprobación en los órganos de gobier-no de la Junta de Andalucía para quepueda entrar en vigor. Podemos, por lotanto, tomar este último borrador comobase para nuestra valoración.

N ue va reg u l a c i ó n de l Tu r i smo Ru ra l y de l Tu r ismo Ac t i vo e n A n d a l u c í a




Esta valoración, en el conjunto deltexto, es claramente positiva. Quisieraresaltar, en este contexto, la plena dis-posición en cada momento por parte dela Consejería de Turismo para hacerseeco y asumir cualquier propuesta ysugerencia argumentada que le fue pre-sentada por parte de los Agentes Socia-les y en concreto, por la organizacióne m p r e s a rial-patronal que representaeste sector en el seno de la CEA-Confe-deración de Empresarios de Andalucía:la RAAR-Red Andaluza de AlojamientosRurales.

Podemos afirmar que este Decreto,tal como se conoce en este momento,cumple casi todas nu e s t ras aspira c i o-nes y contiene la práctica totalidad delas propuestas que se hicieron en cadam o m e n t o. Ello no quita que ex i s t e nalgunos aspectos donde considera m o sque se podría haber redactado de otram a n e ra ; pero en el conjunto de la nor-m a t i va, no llegan a ser más que “ l u c e sa m a ri l l a s ” de adve rtencia sobre futurosp r o bl e m a s. Suponemos que la realidadde aplicación del Decreto, una ve ze n t rado en vigor, demostrará la necesi-dad de adaptación y ajustes en estosa s p e c t o s.

PUNTOS POSITIVOS A DESTACAR

� Decreto supone la regulación deun conjunto de servicios turísticosque anteriormente, se encontraronen un vacío legal o bien, cuyaregulación no era adecuada parapermitir el funcionamiento legal deun amplio segmento de su ofertar e a l : alojamiento turístico enviviendas sin prestar otros servi -cios; turismo activo; y gastronomíatradicional

� definición homogénea de criteriospara considerar un servicio turísti-co como perteneciente al TurismoRural; destaca que estos criteriosse aplican a todas las tipologías dealojamiento, lo cual permite unapromoción conjunta bajo unamarca unificada

� como apoyo a este planteamientode “marca”, se establece un logoti-po único que distinguirá a primeravista los servicios de Tu ri s m oRural de aquellos otros que –aun-que también estuviesen ubicadosen territorio rural– no cumplen losrequisitos especiales del Decreto.

� requisitos técnicos ra zo n a bles parala capacidad de los alojamientos ensu segmento bajo (Casa Rural yVivienda Turística de AlojamientoR u ral-hasta 20 plazas). A partir deeste límite, es preciso acogerse af i g u ras mas complejas y que seincrementan en función de sutamaño (hotel, pensión, apart a-m e n t o, . . . )

� facilidad en el procedimientoa d m i n i s t ra t i vo para las ofe rtas depequeña escala que no ofrecenotro servicio que alojamiento (enel Tu rismo Rural de Andalucía,suponen aproximadamente el90% del total de capacidad en pla-z a s ) : las Viviendas Turísticas deAlojamiento Rura l . Pa ra ellas, seutiliza el sistema de Comu n i c a-ción, donde para su validez essuficiente la presentación de unaD e c l a ración Responsable sobre elcumplimiento de la norm a t i va . S e

evita así un proceso registral mascomplicado y que muchas ve c e sno guarda relación con la necesi-dad objetiva de control prev i o ;m i e n t raspor otra part e, asegura laadecuada protección del consumi-dor ya que estos alojamientosestán por otra parte sujetos a ins-pección y sanción igual que cual-quier otro servicio turístico.

� exigencias idénticas en cuanto aequipamientos y cara c t e r í s t i c a st é c n i c a s, tanto para la CasaR u ral (ofe rta con servicios adicio-nales al alojamiento) como parala Vivienda Turística de Aloja-miento Rura l . Ello asegura que–con independencia de la tipolo-gía– el cliente siempre se va ae n c o n t rar con los mismos están-d a r e s. Por otra part e, evita que laV TAR sea considerada como“ o fe rta de segunda”- su únicad i ferencia con la Casa Rural con-siste en la gama ser serv i c i o sque puede ofe rt a r.

� el Decreto incluye expresamenteun capítulo con medidas comple-mentarias específicas para Turis-mo Rural en materia de formación,fo m e n t o, y promoción. M e r e c eespecial atención que un artículocompleto se refiere al asociacio-nismo como instrumento de verte-bración, y establece la vía del con-venio para encauzar la colabora-ción entre estas entidades y laAdministración Turística.

� desde la perspectiva de técnicajurídica, es de resaltar que los

anexos donde se regula la mayorparte de los detalles y requisitostécnicos, se pueden modificar porOrdende la misma Consejería.Esto le refiere una máxima flexibi-lidad para la adaptación de losdetalles técnicos a la realidad.

ASPECTOS QUE CONSIDERAMOSMEJORABLES

� la redacción de algunos artículosutiliza una terminología poco claraque va a llevar a interpretacionesarbitrarias que se podrían haberevitado.

� existen vacíos dentro de la norma-tiva –por ejemplo, ¿qué ocurre conun conjunto de cinco apartamen-tos de tres plazas en el mismo edi-ficio?– no puede ser ni Aparta-mento Rural (capacidad mínima,21 plazas), ni tampoco Casa Ruralo VTAR (más de tres unidades enel mismo edificio).

� la relación de “ E s p e c i a l i z a c i o n e s ”( A n exo I) no corresponde a cri t e-rios claros. Mezcla figuras promo-cionales con otras donde ex i s t e nd i ferenciales técnicas objetiva s.H u b i e ra sido prefe ri ble limitar estea n exo a tipologías que suponenalguna característica técnica espe-c i a l .

� la figura de “Complejo Tu r í s t i c oR u ra l ” tiene una definición dema-siado restri c t i va (Anexo IV), queparece hecha “a medida” p a ra darc o b e rt u ra especial a las V i l l a s

N ue va reg u l a c i ó n de l Tu r i smo Ru ra l y de l Tu r ismo Ac t i vo e n A n d a l u c í a




Tu r í s t i c a s. La comprensión delmismo término aconsejaría abri resta figura a cualquier combina-ción de tipologías de serv i c i o sregulados por este Decreto enuna misma unidad de ex p l o t a c i ó n .

� la regulación del Turismo Activoresulta demasiado restrictivo parauna amplia gama de ofertas dondeapenas existen ri e s g o s. No secomprende, por ejemplo, la nece-sidad de titulación para acompa-ñantes de rutas de senderismo.

� el Anexo V y sus definicionesmerecen lectura en voz alta. Elplanteamiento de este anex ocomo relación cerrada, no corres-ponde a la dinámica del sector,donde continuamente surgen acti-vidades novedosas cuya legaliza-ción será imposible mientras no sedicte una nueva Orden con unarelación ampliada. En lugar de listacerrada, se debería optar por esta-blecer criterios definitorios objeti-vos para considerar una determi-nada actividad como sujeta a lanorma del Decreto.

VJornadas

ANÁLISIS DE POSIBLESALTERNATIVAS PARA LAFINANCIACIÓN DE LOS

GASTOS DERIVADOS DE LAACTIVIDAD TURÍSTICA

Javier Lasarte ÁlvarezFrancisco Adame Martínez

I. INTRODUCCIÓN

� Este trabajo tiene por objeto anali-zar algunas alternativas que pudieranservir para financiar el incremento degastos públicos que se deriva de lamasiva afluencia de turistas a nuestraComunidad Autónoma. En efecto, dichaafluencia se traduce en un notable incre-mento de sus habitantes de hecho, almenos durante determinados períodosdel año, lo que dará lugar a un paraleloincremento de los consumos de bienes yservicios, con el consiguiente aumentode la recaudación del principal tributoque recae sobre las operaciones demercado en general, es decir, el IVA. Portanto, parece lógico tener en cuenta estarealidad económica para considerar queeste impuesto debe aportar una fuentede financiación adicional a las Comuni-dades Autónomas que se ven obligadasa mayores gastos públicos por la pre-sencia de un elevado número de turis-tas. A este argumento básico hay queañadir la potencia recaudatoria del IVA,que actualmente es el tributo que mayorcantidad de dinero aporta a las arcasestatales según las previsiones presu-puestarias.

Realmente son muchas las medidasque podrían adoptarse para cubrir esanecesidad de recursos. Así, por ejemplo,podría pensarse en la posibilidad deestablecer alguna figura tributaria similaral Impuesto sobre estancias en empre-sas turísticas de alojamiento creado porla Comunidad Autónoma de Baleares através de la Ley 7/2001, de 23 de abril.Este tributo pretende gravar alojamien-tos realizados en ese tipo de estableci-mientos por personas físicas, concibién-dose como un tributo de devengo instan-táneo (por días de estancia) y con unapotencialidad recaudatoria prevista entorno a 66 millones de euros anuales. Elsujeto pasivo contribuyente es la perso-na física que utilice los establecimientosturísticos de alojamiento y el sustituto deéste la empresa titular de dichos esta-blecimientos, sobre los que se perfila lallamada carga fiscal indirecta del grava-men, es decir, todos los deberes queconlleva su gestión y aplicación. Peroesta primera alternativa plantea algunosproblemas de tipo técnico de los que yanos hemos ocupado en otro trabajo quehacen poco aconsejable su aprobaciónen Andalucía. Además, se trata de un tri-

J a v ie r L asa r te Á l var e z y Fra nc i sco Ada me M ar t í n ez


ANÁLISIS DE POSIBLESALTERNATIVA PARA LA

FINANCIACIÓN DE LOS GASTOSDERIVADOS DE LA ACTIVIDAD TURÍS-

TICA]

buto que ha sido derogado por la Comu-nidad Autónoma de Baleares mediantela Ley 7/2003, de 22 de octubre.

Mucho menos problemática puederesultar otra medida que, concretamen-te, consistiría en la financiación de esosmayores gastos con cargo al IVA, habidacuenta de que, como ya hemos indica-do, este tributo estatal incide de formainmediata en los consumos de bienes yservicios de toda la población, de hechoo de derecho, en el territorio de la Comu-nidad Autónoma, de manera que laafluencia turística tendrá una conse-cuencia directa en el nivel de recauda-ción del IVA (al margen, como hemosdicho, de la recaudación efectiva en eseterritorio).

A tal efecto, vamos a considerar dosalternativas. La primera hace referenciaa la posible cesión de la recaudación delIVA que recae sobre las actividadesturísticas. La segunda, la posible cesióna las Comunidades Autónomas de larecaudación del IVA en fase minorista.Desde ahora adelantamos que se trata-ría en ambos casos de cesión parcial, nototal, de dicha recaudación. En las pági-nas que siguen procederemos al estudiode cada una de estas alternativas con laintención de extraer conclusiones sobresu significación y posible utilizacióncomo vía real de financiación adicionalpara la Comunidad Autónoma que reci-be una relevante afluencia de turistasque demandan cada vez más bienes yservicios públicos.

Puede observarse que en amboscasos hemos hablado de cesión parcialde recaudación. Al redactar estas pági-nas hemos partido de la premisa meto-dológica de que no debe cederse a lasComunidades Autónomas la gestión dela fase minorista del IVA ni de hechos

imponibles concretos de la misma (comoson los vinculados con las actividadesturísticas).Y ello por el carácter plurifási-co del IVA que exige una gestión inte-grada del mismo. Utilizamos el términogestión en su sentido más amplio, quepuede comprender la aplicación, recau-dación, inspección y revisión, porquec o n s i d e ramos que ninguna de estasactuaciones administrativas actualmentellevadas a cabo por la Agencia Estatalde Administración Tributaria debe serobjeto de cesión a las ComunidadesAutónomas. Ello no quiere decir queéstas no puedan o deban colaborar condicha Agencia en la aplicación del siste-ma fiscal en su respectivo territorio; peroésta es otra cuestión que excede de loslímites razonables de nuestro estudio.Insistimos pues en nuestro planteamien-to, porque la cesión del IVA minoristaque pudiera ir más allá de la simple asig-nación de recaudación a las Comunida-des Autónomas implicaría un complejoconjunto de medidas, que con indepen-dencia de que sean o no posibles, seano no convenientes, es evidente que sonajenas al objetivo de nuestro análisis,que se vería enormemente complicadopor la aceptación inicial de cualquieralternativa en ese sentido.

Por esas mismas razones, tampocohemos contemplado la posibilidad deceder a las Comunidades Autónomasninguna facultad normativa sobre el IVAen fase minorista. No podemos olvidarque se trata de un tributo que obedecelas reglas comunitarias, con una fuertearmonización en todos los países de laUnión Europea y una evidente tendenciaa fortalecer este proceso, con la consi-guiente evolución hacia la futura unifica-ción de las normas reguladoras. Es cier-to que ningún precepto específico de la

An á l i s is de p os i b l e s a l t e r na t i v a s pa r a la f in an c ia c ió n de l o s ga s to s…


n o rm a t i va europea prohíbe directa einequívocamente que pudiera cedersealguna facultad normativa a los entesterritoriales que configuran cada Estadomiembro y que, aparte de la regulaciónsustancial básica comunitaria, sólo exis-te actualmente una exigencia de tiposmínimos con fuerza de obligar a losEstados.

Pero al mismo tiempo no puede olvi-darse que la letra y el espíritu del artícu-lo 12 de la Sexta Directiva inducen apensar que existirá un solo tipo impositi-vo general para cada Estado miembro; yque la política comunitaria va por la víade la uniformidad de los tipos impositi-vos del IVA, como demuestra, por ejem-plo, la Decisión del Consejo de 29 deoctubre de 1994, cuando consigna comofuente de financiación, entre otros ingre-sos, “la aplicación de un tipo uniformeválido para todos los Estados miembrosa la base IVA, determinada de modo uni -forme para los Estados miembros conarreglo a normas comunitarias”. En esamisma línea, puede citarse el Informe dela Comisión recogido en el DocumentoCOM (97) 559 final, que se refiere a laimplantación del sistema definitivo delIVA (tributación en origen) en el que seafirma que “no debe descartarse la intro -ducción de un tipo normal único, pues,sería la única manera de garantizar laplena neutralidad del impuesto”.

Nos afirmamos pues en nuestra hipó-tesis de trabajo porque consideramosque tal cesión provocaría varios proble-mas en el planteamiento actual del IVAc o mu n i t a rio y de nu e s t ra legislaciónnacional, que no debemos exponer enestas páginas.

Puede pensarse que al adoptar estaspremisas no sólo estamos ex p r e s a n d oopiniones técnicas sino también va l o ra-

ciones de política norm a t i va y política fis-cal, que, desde nuestro punto de vista,sólo pueden fo rmularse seriamente ap a rtir del conocimiento técnico del siste-ma tri bu t a rio español y europeo. Pero nonos sentimos obligados a mayor justifica-ción de nuestros planteamientos, porque,a d e m á s, en ningún país de la UniónEuropea conocemos casos de cesión dela gestión o de facultades norm a t i vas delI VA a niveles subcentrales (salvo el casop a rticular de Alemania, como consecuen-cia de su estru c t u ra fe d e ra l ) .

II. CESIÓN A LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS DE LARECAUDACIÓN DEL IVA QUERECAE SOBRE LASACTIVIDADES TURÍSTICAS

1. DIFICULTAD DE DELIMITAR LASACTIVIDADES RELACIONADASCON EL TURISMO

Resulta muy difícil determinar técni-camente las entregas de bienes y pres-taciones de servicios que podríamosc o n s i d e rar directa y pri o ri t a ri a m e n t evinculadas a las actividades designa-das como turísticas. Los medios det ra n s p o rte y los alojamientos hoteleros,que son los ejemplos más significati-vos de servicios utilizados por los turi s-t a s, es evidente que también sonr e q u e ridos por personas que no tienenese carácter y que los utilizan por ra zo-nes claramente distintas, como puedenser un viaje de negocios, una reunióncientífica o un encuentro fa m i l i a r. Po ro t ra part e, no es realista pensar en unaimagen estereotipada de la actividadturística, que sólo incluya tra n s p o rt e,hotel, restaurantes o espectáculos; e shabitual la adquisición de bienes y ser-



vicios dife r e n t e s, como artículos de ali-mentación, vestimenta, libros o alquilerde ve h í c u l o s.

Ello significa que la delimitación delos hechos imponibles del IVA que pue-den considerarse directamente relacio-nados con las actividades turísticas esinevitable que sea convencional. El aná-lisis que se hace a continuación se refie-re, pues, a actividades que normalmen-te están relacionadas con el turismo;pero en ningún caso puede olvidarse lalimitación anterior a efectos de formularconclusiones.

Y aún hay que hacer referencia aotro factor de complejidad. Las presta-ciones de servicios recibidas o los bien-es consumidos no dan lugar, en ningúnc a s o, a la devolución del IVA satisfe c h opor quien recibe el servicio o consumeel bien; pero cuando se trata de la adqui-sición de bienes duraderos que salen denuestro país con destino a Estados queno pertenecen a la Unión Europea pue-den originar la devolución del IVAcorrespondiente a la adquisición de losm i s m o s, devolución que en cambio noprocede cuando su destino es un Esta-do de la Unión Europea, al menos mien-t ras se sigan los cri t e rios de grava m e na c t u a l e s. Este dato es básico para ladelimitación de las actividades turísticassometidas al IVA que se hará a conti-nuación, y que, como podrá comprobar-s e, se refieren fundamentalmente aprestaciones de serv i c i o s, no a entregasde bienes; de ahí que, por simplifica-ción, nos refe riremos algunas ve c e simpropiamente sólo a prestaciones des e rv i c i o s.

Basta ahora con estas advertencias,puesto que más adelante se hará unavaloración técnica de las alternativasanalizadas.

2. SUJECIÓN AL IVA DE LOSSERVICIOS DE TRANSPORTESDE VIAJEROS Y SUS EQUIPAJES,HOSTELERÍA Y ESPECTÁCULOS

El tri buto que actualmente recaesobre las entregas de bienes y presta-ciones de servicios es el IVA. Empezan-do por el traslado de viajeros y termi-nando por el alojamiento, en principio,todas las entregas de bienes y presta-ciones de servicios relacionadas conactividades turísticas están sujetas adicho impuesto, regulado actualmente,como disposiciones básicas, por la Ley37/1992, y su Reglamento, contenido enel Real Decreto 1.624/1992, textos yacitados.

El artículo 11.Dos.8.º de la Ley delIVA menciona los transportes entre lasprestaciones de servicios sometidas aeste impuesto. Los servicios de trans-porte de viajeros y sus equipajes tribu-tan siempre al tipo reducido del 7 por100, con independencia de que dichostransportes sean por tierra, mar o aire.Así lo establece el artículo 91.Uno.2.1.ºde dicha Ley.

También están sujetos al IVA loss e rvicios de hostelería -sea cual sea sumodalidad- acampamento y balneari o,r e s t a u ra n t e s, espectáculos, discotecas,salas de fiestas, barbacoas o demása n á l o g o s, arrendamiento de apart a-mentos cuando estos presten serv i c i o sc o m p l e m e n t a rios de la industria hotele-ra, y en general el suministro de comi-das y bebidas para consumir en el acto,incluso si se confeccionan previo encar-go del destinatari o. A tenor de lo dis-puesto en el artículo 91.Uno.2.2º de laL ey del IVA, todas estas prestacionesde servicios tri butan el tipo reducidodel 7 por 100.



Se gravan igualmente al tipo reduci-do del 7 por 100 la entrada a teatros, cir-c o s, espectáculos no deport i vos -losespectáculos deportivos tributan al 7 por100 si los realizan aficionados y al 16por 100 si son profesionales-, festejostaurinos con excepción de las corridasde toros, parques de atracciones y atrac-ciones de ferias, conciertos, bibliotecas,museos, parques zoológicos, jardinesb o t á n i c o s, parques natura l e s, salascinematográficas y exposiciones y mani-festaciones similares cuando no esténexentas del impuesto.

El artículo 20.Uno, apartados 13 y14 se encarga de enu m e rar los serv i-

cios que están exe n t o s.Así, no pagaránel IVA los servicios prestados por enti-dades de Derecho Públ i c o, Fe d e ra c i o-nes deport i va s, Comité Olímpico Espa-ñol, Comité Pa raolímpico Español oentidades o establecimientos deport i-vos pri vados de carácter social. Ta m-bién están exentos los refe ridos serv i-cios cuando se presten por establ e c i-mientos deport i vos pri vados de carác-ter social. Esta exención no se aplica alos espectáculos deport i vo s. I g u a l m e n-te están exentas determinadas presta-ciones de servicios efectuadas por enti-dades de Derecho Público o por entida-des o establecimientos culturales pri va-

� Servicios de transporte de viajeros y sus equipajespor tierra, mar o aire 7 %

� Servicios de hostelería -sea cual sea su modalidad-,acampamento y balneario, restaurantes, espectáculos,discotecas, salas de fiestas, barbacoas o demás análogos,arrendamiento de apartamentos turísticos, y en general elsuministro de comidas y bebidas, siempre que se prestenconjuntamente con los servicios de espectáculos o conactividades recreativas de cualquier naturaleza. 7 %

� Entrada a teatros, circos, espectáculos no deportivos,festejos taurinos menos las corridas de toros, parques deatracciones y atracciones de ferias, conciertos, bibliotecas,museos, parques zoológicos, jardines botánicos, parquesnaturales, salas cinematográficas y exposiciones ymanifestaciones similares cuando no estén exentas del impuesto. 7 %

� Entrada a espectáculos deportivos realizados por aficionados. 7 %� Entrada a espectáculos deportivos realizados por profesionales

(incluidas las corridas de toros). 16 %� Servicios accesorios de hoteles facturados de forma

independiente (sauna, teléfono, garaje, lavandería, etc.). 16 %� Servicios accesorios de hoteles de carácter deportivo 7 %



IVAPRESTACIÓN TURÍSTICA GRAVADA TIPO

dos de carácter social, entre ellas, laspropias de bibl i o t e c a s, archivos y cen-tros de documentación, visitas a mu s e-o s, galerías de art e, pinacotecas,m o nu m e n t o s, lugares históri c o s, jardi-nes botánicos, parques zo o l ó g i c o s, par-ques naturales y otros espacios natura-les protegidos, representaciones teatra-l e s, mu s i c a l e s, coreogr á f i c a s, audiov i-suales y cinematogr á f i c a s, así como laorganización de exposiciones y mani-festaciones similares, siempre que sel l even a cabo por dichas entidades.

En cambio, tributan al tipo general losservicios accesorios prestados por loshoteles y facturados de forma indepen-diente, como por ejemplo sauna, teléfo-no, garaje, lavandería, tumbonas o cajasde seguridad; los servicios deportivostributan al 7%.

3. SUJECIÓN AL IVA DE AGENCIASDE VIAJES Y OPERADORESTURÍSTICOS. RÉGIMENESPECIAL Y RÉGIMEN GENERAL

Una de las particularidades de la nor-mativa del IVA que hay que tener encuenta a la hora de analizar las posibili-dades de ceder, en todo o en parte, surecaudación sobre las actividades turís-ticas es la existencia de un régimenespecial en este impuesto para lasagencias de viajes y operadores turísti-cos (o mayoristas según la terminologíausual del sector). Esta circunstanciapuede representar un inconveniente a lahora de valorar la posible cesión de larecaudación del impuesto, ya que comoconsecuencia de la aplicación de esterégimen especial muchos de los servi-cios contratados por los turistas que lle-gan cada año a nuestra ComunidadAutónoma no se entienden realizadosen Andalucía a efectos del IVA.

A ello se une que parte de las empre-sas del sector turístico que operan enAndalucía presentan sus declara c i o n e s -liquidaciones del IVA e ingresan en sucaso la diferencia entre el IVA deve n g a d oy el IVA deducible en otra Comu n i d a dAutónoma, o incluso en otro Estado de laUnión Europea o no perteneciente a lamisma, al no tener establecido en Anda-lucía ni su domicilio ni la sede de su acti-vidad económica. En estos casos, eli n c o nveniente que se presenta es quem i e n t ras que el devengo y la recaudacióndel impuesto (o de tri butos equiva l e n t e s )se produce en el terri t o rio del domiciliofiscal del empresario individual o social, ellugar en el que realmente se efectúa lao p e ración corresponde a otro terri t o ri o.Una cosa es la contratación de la entregade bienes o prestación de servicios y elcorrespondiente pago, y otra la entrega oprestación real de los mismos.

Dicha prestación de servicios seentiende realizada en el lugar donde laagencia de viajes o el mayorista tenga lasede de su actividad económica o dondese encuentre situado el establecimientopermanente desde el que se efectúa laoperación. Eso quiere decir que el IVAcorrespondiente a los servicios contrata-dos con un organizador de circuitosturísticos o touroperador por los turistas,nacionales o ex t ra n j e r o s, que visitenAndalucía no se devengará en nuestraComunidad Autónoma sino en el lugaren donde se haya efectuado la contrata-ción y organización del viaje. Como con-secuencia de ello, parte importante delIVA (o de los tributos equivalentes) quepagan los turistas que visitan cada añonu e s t ra Comunidad Autónoma no esrecaudada en Andalucía sino fuera denuestra Comunidad, de España o inclu-so de la Unión Europea, y ni siquiera



podría entenderse técnicamente comod evengo o rendimiento producido enAndalucía.

A tal efecto, las operaciones efectua-das respecto de cada viajero para la rea-lización de un viaje tienen la considera-ción de prestación de servicios única,aunque se realicen varias entregas o sepresten diversos servicios dentro delmismo viaje (alojamiento, tra n s p o rt e,comidas, visitas guiadas, etc.)

A) Régimen especial

El régimen especial de las agenciasde viajes, regulado en los artículos 141y siguientes de la Ley del IVA, es obliga-torio y se aplica a las actividades que seexaminan en los apartados siguientes.Lógicamente nos estamos refiriendo alas agencias que actúan en el Estadoespañol y que por lo tanto están someti-das al IVA nacional, no a las agenciasque actúen en otros Estados de la UniónEuropea (que estarán sometidas alcorrespondiente IVA nacional, aunquecon regímenes similares) o fuera delt e r ri t o rio de la Unión Europea (quepagarán el IVA, si es que existe en eseEstado, o los impuestos equivalentes).

a) Operaciones realizadas por lasagencias de viajes cuando actúen ennombre propio respecto de los viaje-ros y utilicen en la realización delviaje bienes entregados o serviciosprestados por otros empresarios oprofesionales

Los servicios de mediación en lareserva de plazas hoteleras o en la com-pra de billetes de medios de transporteprestados por las agencias de viajespueden efectuarse contratando con elviajero en nombre propio, o bien hacién-

dolo en nombre y por cuenta de lasempresas hoteleras o de las compañíasque prestan servicios de transporte, oen nombre y por cuenta del propio clien-te. Sólo tributan por este régimen espe-cial los servicios contratados por lasagencias en nombre propio.

En ocasiones resulta difícil concretarsi una agencia actúa en nombre propiofrente al viajero cuando media en lareserva de plazas hoteleras o de billetesde transporte o si lo hace en nombre ypor cuenta de las empresas hoteleras,de las compañías dedicadas al transpor-te de pasajeros o del cliente. La determi-nación de si las agencias actúan frenteal viajero o usuario en nombre propio, ono, resultará de los pactos existentesentre dicho establecimiento o compañíay la agencia de viajes que contrate conel usuario. Dicha circunstancia deberáprobarse en cada caso por los mediosadmisibles en Derecho.

Se considerará que las agenciascontratan en nombre propio respecto delviajero cuando, actuando en nombre ypor cuenta propia, presten a otras agen-cias los servicios necesarios para la rea-lización de un viaje, tales como los detransporte en autocares, guía turística,visita a museos y servicios de hostele-ría. En estos casos resultará por tantode aplicación el régimen especial de lasagencias de viajes. N o rm a l m e n t e, laaplicación de este régimen se viene pro-duciendo cuando el mayorista factura ala agencia de viajes sin comisión a favorde ésta (por el contrario, en caso de quese perciba dicha comisión, se estimaque se trata de operación sujeta al régi-men general).

En relación con el segundo requisito,es decir, la utilización de bienes o servi-cios suministrados por terceros, hay que



indicar que si se utilizan bienes o servi-cios propios (hoteles, medios de trans-porte, etc.) la operación no tributará poreste régimen especial sino por el régi-men general. Pero se trata de supuestosexcepcionales.

Si la agencia actúa con medios pro-pios (y por tanto, en régimen general),cobra al turista una cantidad total sobrela que debería añadir el IVA (7 o 16 por100, según los bienes y servicios); ypaga una cantidad total a las empresasde las que ha adquirido los bienes y ser-vicios, sobre la cual dichas empresas asu vez han cargado el IVA que soporta laagencia (7 o 16 por 100, según los bien-es y servicios) en el supuesto de quehaya adquirido los repetidos bienes yservicios dentro de nuestro Estado o dela Unión Europea, puesto que si los haadquirido fuera de la misma puede quehaya soportado un IVA no comunitario ot ri butos equiva l e n t e s. Lógicamente lacantidad total cobrada al viajero serámayor que la pagada a las empresaspues esa diferencia debe ser el beneficiode la agencia, aunque el IVA o losimpuestos equivalentes soportados pue-den ser superiores al IVA que corres-pondería repercutir al turista a causa delas diferencias de tipos impositivos o porexistencia de tributos distintos. En cam-bio en el régimen especial la agencia nohace esta operación, que sería comple-ja, o incluso imposible cuando soportecuotas de IVA no deducibles, que es unsupuesto usual. La característica básicade dicho régimen especial consiste pre-cisamente en que la agencia sólo reper-cutirá al viajero el IVA correspondiente asu margen bruto de beneficio al tipo del16 por 100.

Debemos aclarar que la base imponi-ble de los servicios prestados por las

agencias de viajes en el ámbito del cita-do régimen especial estará constituidapor el margen bruto de dichas agencias.Tal vez sea esta la principal particulari-dad del régimen especial de las agen-cias de viajes, como antes hemos dicho.El margen bruto no es, pues, más que ladiferencia entre el precio total cobrado alcliente (excluido el IVA que grave la ope-ración), y el importe efectivo (IVA oimpuestos equivalentes incluidos) de losbienes o servicios prestados o entrega-dos por otros empresarios o profesiona-les que sean adquiridos por la agenciap a ra la realización del viaje, y queredunden en beneficio del viajero. Elsujeto pasivo podrá optar por determinarla base imponible operación por opera-ción o bien globalmente para el conjuntode operaciones sometidas al régimen yno exentas de cada período impositivo.

Las agencias de viajes están obl i g a-das a documentar los servicios presta-dos al viajero o usuario en el ámbito delrégimen especial mencionado median-te fa c t u ra s, salvo los casos en que, tra-tándose de operaciones realizadasp a ra quienes no tengan la considera-ción de empresarios o profe s i o n a l e sactuando en su condición de tales, elD e p a rtamento de Gestión Tri bu t a ria dela Agencia Estatal de Administra c i ó nTri bu t a ria autorizase al sujeto pasivo ano emitir dichas fa c t u ra s. Como luegose dirá, no están obligadas a hacerconstar separadamente el IVA repercu-tido en tales fa c t u ra s.

b) Operaciones realizadas por losorganizadores de circuitos turísticos,en los que concurran los dos requisi-tos o circunstancias mencionados enel apartado a) en relación con las ope-raciones realizadas por agencias deviajes



No estimamos necesario extender-nos en el examen del segundo de lossupuestos en los que resulta de aplica-ción el régimen especial de las agenciasde viajes, y a los que puede extendersepor tanto las consideraciones que aca-bamos de formular.

Recapitulando, se puede afirmar quela existencia del régimen especial de lasagencias de viajes en el IVA introduceun factor de complejidad a efectos deconocer con exactitud el IVA correspon-diente a las entregas de bienes y pres-taciones de servicios efectuadas a losturistas. Y aún será mayor esa compleji-dad si se quiere conocer el importe deltributo correspondiente a las entregas yprestaciones citadas en un concretoterritorio (un Estado, una ComunidadAutónoma o un Municipio).

B) Régimen general

Las operaciones realizadas por agen-cias de viajes y establecimientos turísti-cos sometidas al régimen general pue-den clasificarse en tres grandes gru p o s :

a) Servicios de mediación de lasagencias de viajes contratando conlos establecimientos turísticos ennombre y por cuenta del cliente

Como antes se ha explicado, cuandoestos sujetos pasivos no actúan en nom-bre propio, sino que lo hacen en nombrey por cuenta del cliente (debe advertirseque se trata de operaciones poco fre-cuentes), deben someter sus operacio-nes al régimen general del IVA. La basei m p o n i ble del IVA correspondiente aestos servicios será el importe total de lacontraprestación a satisfacer por el via-jero o usuario. Esta base imponible nopodrá resultar minorada en el importe delas comisiones que el establecimiento

hotelero conceda a las agencias de via-jes, ni resulta procedente desagregaruna parte de la contraprestación paraimputarla a los servicios prestados pordichas agencias.

El tipo impositivo aplicable será el 16por 100, al tratarse de un servicio demediación.

b) Servicios prestados directamentepor los establecimientos turísticos alos viajeros o usuarios

Se trata de un supuesto habitual,sometido igualmente al régimen generaldel IVA; en estos casos no hay interven-ción o intermediación de una agencia deviajes, sino que el turista contrata direc-tamente con las empresas que entreganlos bienes o prestan los servicios corres-pondientes (la adquisición de un billetede transporte, la contratación de aloja-miento en un hotel o la comida en unrestaurante).

La base imponible de dichas opera-ciones será también el importe total dela contraprestación a satisfacer por elviajero o usuario por la prestación de losmismos. El tipo impositivo aplicable a losreferidos servicios será el 7 ó el 16 por100, dependiendo de las operacionesrealizadas.

c) Las ventas al público efectuadaspor agencias minoristas de viajesorganizados por mayoristas

Se trata de otro supuesto frecuentesometido también al régimen general, encuanto que la agencia no actúa en nom-bre propio sino que lleva a cabo opera-ciones típicas de intermediación.

La base imponible de estos serviciosserá el importe total de la contrapresta-ción que debe abonar el viajero o usua-rio. El tipo impositivo aplicable será el 16



por 100, puesto que de nuevo estamosante operaciones de mediación.

C) Breve exposición de las diferen-cias entre régimen especial y régimengeneral

Se expone a continuación un resu-men de estas diferencias con la únicafinalidad de completar las consideracio-nes anteriores, que se ha simplificadoen razón del objeto de estudio y finalidadde este informe.

El régimen especial de las agenciasde viajes u operadores turísticos tienecarácter obligatorio y es de aplicaciónautomática; a diferencia de lo que ocurrecon otros regímenes especiales del IVA,no existe la posibilidad de renunciar a suaplicación. Pueden destacarse tres dife-rencias del mismo en relación con elrégimen general.

La primera, sin duda la más impor-tante, radica en la distinta forma dedeterminar la base imponible, que en el



1) Operaciones realizadas en nombre propio respecto de los viajeros queutilicen en el viaje bienes entregados o servicios prestados por otrosempresarios o profesionales, adquiridos por la Agencia

� Servicios prestados por los establecimientos hoteleros a las agencias.

– Devengo: cuando se presten los servicios. Si las empresas hoteleras reci-biesen de las agencias pagos anticipados, se devengará en el momento delcobro total o parcial del precio.

– Base imponible: importe del servicio concertado.

– Tipo: 7%.

� Servicios prestados a los viajeros.

– Devengo: cuando el servicio hotelero se preste al cliente o,en el caso de per-cepción anticipada por la agencia del importede la contraprestación, en elmomento del cobro total o parcialpor los importes efectivamente cobrados.

– Base imponible: margen bruto de dichas agencias.

– Tipo: 16%.

2) Operaciones realizadas por los organizadores de circuitos turísticos omayoristas, en los que concurran los dos requisitos mencionados en elnúmero 1

Se siguen las reglas anteriores en relación con el devengo, determinación debase imponible y tipo impositivo.

AGENCIAS DE VIAJES Y OPERADORES TURÍSTICOSOPERACIONES SOMETIDAS AL RÉGIMEN ESPECIAL DEL IVA

régimen especial es igual al margenbruto de la agencia u operador, enten-diendo por tal la diferencia entre el pre-cio total cobrado al cliente (excluido elIVA que grave la operación) y el importeefectivo (IVA incluido) de los bienes oservicios prestados o entregados porotros empresarios o profesionales quesean adquiridos por la agencia para larealización del viaje y que redunden enbeneficio del viajero. El servicio de laagencia se considera como único, aun-que sean varias las prestaciones recibi-das por el viajero, tales como hotel,transporte, etc. (sin computar la parte de

s e rvicio prestada fuera de la UniónEuropea).

El sujeto pasivo podrá optar por cal-cular la base imponible operación poroperación, o bien globalmente para elconjunto de operaciones realizadas y noexentas de cada período impositivo. Enla primera modalidad la base imponiblese calcula en la forma indicada. En casode optar por la segunda, con la consi-guiente determinación de la base deforma global, se procederá del modosiguiente: a) cálculo del resultado previo,que será igual a la diferencia entre elimporte de los servicios prestados al



1) Servicios de mediación de las agencias de viajes contratando con losestablecimientos turísticos en nombre y por cuenta del cliente (supues-to excepcional)

– Devengo: cuando se presten los servicios correspondientes o se percibanpagos anteriores a su realización. En el sistema de bonos se entenderá cobra-do el precio cuando las agencias perciban su precio.

– Base imponible. importe total de la contraprestación a satisfacer por el viajeroo usuario.

– Tipo impositivo: 16 por 100 (mediación).

2) Servicios prestados por los establecimientos turísticos y las empresashoteleras a los viajeros o usuarios.

– Devengo: regla anterior.

– Base imponible: importe total de la contraprestación

– Tipo: 7 o 16 por 100.

3) Las ventas al público efectuadas por agencias minoristas de viajesorganizados por agencias mayoristas.

– Devengo: regla anterior

– Base imponible: importe total de la contraprestación

– Tipo impositivo: 16 por 100 (mediación).

AGENCIAS DE VIAJES Y ESTABLECIMIENTOS TURÍSTICOSOPERACIONES SOMETIDAS AL RÉGIMEN GENERAL DEL IVA

cliente (IVA incluido) y el importe de losbienes y servicios adquiridos a favor delviajero (IVA u otros tributos incluidos); b)este resultado se multiplica por 100 y sedivide por 116, habida cuenta de lacuantía del tipo general del IVA. Si labase resulta negativa, su importe setrasladará al siguiente período impositi-vo y se tendrá en cuenta para determi-nar la base correspondiente al mismo.

Otra particularidad del régimen espe-cial analizado consiste en que los suje-tos pasivos no están obligados a consig-nar en la factura de forma separada lacuota repercutida del IVA, que se enten-derá incluida en el precio. Se pretendecon ello preservar la confidencialidad delmargen de beneficio obtenido por laagencia de viajes. No obstante, la agen-cia puede renunciar a ese derecho, yconsignar la cuota que podrá ser dedu-cida, en su caso, por el destinatario(aunque se trataría de un supuestoexcepcional). Cuando éste sea empre-sario o profesional y la factura compren-da exclusivamente entregas de bienes oprestaciones de servicios realizadastotalmente en la Península o en Balea-res, la agencia podrá hacer constar en lafactura como “cuotas de IVA incluidas enel precio” la cantidad resultante de multi-plicar el precio total por 6 y dividir elresultado por 100 (ese porcentaje se had e t e rminado de fo rma conve n c i o n a l ) .Dichas cuotas se considerarán directa-mente soportadas por el adquirente y,en consecuencia, deducibles. La agen-cia no puede deducir el IVA soportadopor todos los servicios adquiridos parasu venta a terceros.

La tercera y última diferencia entreambos regímenes se refiere a las obli-gaciones formales. Las agencias de via-jes en régimen especial tendrán que

anotar de forma separada en el libro-registro de fa c t u ras recibidas las deadquisiciones de bienes y serv i c i o sefectuadas directamente en interés delviajero para la realización del viaje.

A efectos del pago del IVA los servi-cios se entienden realizados en la sedeo establecimiento permanente de laagencia.

3) VALORACIÓN DE LA POSIBLECESIÓN TOTAL O PARCIAL A LASCOMUNIDADES AUTÓNOMAS DELA RECAUDACIÓN DEL IVA QUEGRAVA LAS ACTIVIDADESTURÍSTICAS

A) Ventajas

Si llegamos al acuerdo de que lasactividades a que se hace referencia enlos dos apartados anteriores (serviciosde transportes, hostelería, espectáculos,establecimientos turísticos, agencias deviajes y organizadores de circuitos turís-ticos) se relacionan directamente con elsector turístico, parece lógico, en princi-pio, que los gastos provocados por elmismo puedan ser parcialmente finan-ciados con cargo a la imposición indirec-ta, es decir, al IVA que recae sobre talesactividades, puesto que su recaudaciónse incrementa, o debe incrementarse,en razón del mayor número de turistasque viajen a un determinado territorio.

Por supuesto, las repercusiones tri bu-t a rias de esta mayor actividad no sólo sem a n i festarán en aumento de la recauda-ción del IVA . La pujanza de un sector eco-nómico se traducirá en un incrementor e c a u d a t o rio generalizado incluso de laimposición directa que grava la percep-ción de rentas (y entre ellas, los beneficios



e m p r e s a riales) y la tenencia de determ i-nados bienes patrimoniales (como losbienes inmu e bl e s, a causa de su incre-mento de precios). Sería muy complejod e t e rminar en qué proporción debemosvincular los resultados recaudatorios a laactividad económica del sector turístico, ano ser que utilizáramos métodos indirec-tos a partir de la significación relativa delmismo en los datos macroeconómicosque pueden relacionarse directamentecon la recaudación fiscal.

Por ello, nos parece una hipótesis detrabajo razonable, como objeto de unprimer análisis, la posible cesión a lasComunidades Autónomas de lo recau-dado por el IVA que grava actividadesturísticas. Sobre todo si se tiene encuenta que nos referimos a cesión de larecaudación, no de la gestión ni decapacidad normativa, de manera queesta alternativa no supone ninguna fun-ción adicional en la aplicación del IVApara la Administración Tributaria autonó-mica, ni para la estatal; tampoco implicaaumento alguno de las obligaciones for-males de los contribuyentes.

Esta cesión presenta, además, laventaja de que no supone incrementoalguno de carga tributaria, a diferenciade la creación de un Impuesto sobre lasEstancias en Empresas de Alojamiento,o algún tipo de tributo similar.

B) Inconvenientes

Pero esta alternativa tiene también cla-ros inconvenientes que introducen unacomplejidad técnica en esa cesión quec o nviene tener en cuenta. Antes deentrar en su análisis, debe dejarse cons-tancia de que, además, seguiría acen-tuando la dependencia de las Comuni-dades Autónomas de las transferencias

estatales, y no supondría aumento de lallamada corresponsabilidad fiscal, encuanto no contemplamos la cesión defacultades normativas sobre el IVA.

Ya hemos advertido antes que la vincu-lación establecida entre esas activida-des y el turismo es convencional, en elsentido de que muchos usuarios de loscitados servicios no pueden ser conside-rados como turistas, y que los turistas, asu vez, demandan otros bienes y servi-cios ajenos a las mismas. Como resulta-do patológico de esta realidad podemosreferirnos, a título de ejemplos, a doscasos extremos: el hombre de negocioscon residencia en una Comunidad Autó-noma que viaje habitualmente por elterritorio de la misma en medio de trans-p o rte públ i c o, con las consiguientesestancias hoteleras, gastos de restaura-ción y adquisición de billetes de trans-porte en agencias de viajes, figuraríacomo un turista más a los efectos de laposible cesión del IVA que incide sobreesos gastos.Y al mismo tiempo, será unhabitante de derecho de la ComunidadAutónoma que habrá de ser tenido encuenta para la participación de ésta enlos tributos estatales. En cambio, quienpasa sus vacaciones arrendando lavivienda de un particular y alquilando uncoche en una Comunidad Autónoma enla que no es residente habitual, ni serátenido en cuenta como habitante dederecho de la misma, ni efectuará gas-tos gravados por el IVA normalmenterelacionados con la actividad turística,pero será un nuevo habitante de hecho,aunque estacional, que demandarádeterminados servicios públicos.

Además, surge un segundo proble-ma. No debemos establecer un nexodirecto entre la cesión comentada delIVA a una Comunidad Autónoma y lo



recaudado por esos conceptos en suterritorio. Es evidente que no existe unarelación directa entre el lugar en que serecaudará el IVA repercutido sobre losturistas y el lugar donde se llevarán acabo las prestaciones de servicios antesanalizadas. Ello se debe a que, en pri-mer lugar, los turistas contratarán dichosservicios fuera del territorio de la Comu-nidad Autónoma, y habitualmente antesde venir a la misma, con empresas indi-viduales o sociales que tendrán su domi-cilio fiscal en otra Comunidad Autónomao en otro Estado, en el cual presentaránsus correspondientes declaraciones delIVA; incluso puede darse el caso de quelleven a cabo esa contratación en lamisma Comunidad Autónoma, pero conempresas que tienen fuera de ella eldomicilio fiscal. Podría pensarse que lospagos que hará la empresa que en unaComunidad Autónoma, o en otro Estado,contrata los servicios con el turista a laempresa que presta sus servicios enotra Comunidad Autónoma solucionaríael problema, en cuanto que sobre dichospagos también se repercute IVA; pero noes así, puesto que, por una parte, puedetratarse de una empresa que tenga tam-bién su domicilio fiscal fuera del territorioen que presta los servicios, y, por otra,habrá una diferencia de precios (con laconsiguiente diferencia del IVA recauda-do) entre lo satisfecho por el turista y lorealmente percibido por la empresa quepresta los servicios.

Es más, si a partir del conocimientode las normas fiscales tenemos encuenta este posible condicionamiento dela cesión, nos vemos obligados a llegara la conclusión de que una ComunidadAutónoma que se caracterice por unagran afluencia turística, que da lugar aun volumen de operaciones en todocaso mayor, en número de turistas y en

bienes y servicios solicitados por éstos,que las operaciones concertadas en suterritorio en relación con turismo interiory exterior al mismo, difícilmente puedeestar interesada en reclamar la cesióndel IVA minorista sobre las actividadest u r í s t i c a s, porque esa cesión, comod e c i m o s, beneficiará a los terri t o ri o snacionales o comunitarios desde los queparte el turista y donde se suelen con-tratar las operaciones, y no a la Comuni-dad Autónoma de destino, que se veobligada a soportar mayores gastos enobras y servicios públicos como conse-cuencia del mayor número de usuariosestacionales.

La cuestión es pues muy complejadesde un punto de vista técnico. Laúnica vía real por la que podríamossuperar los obstáculos advertidos seríala del cálculo económico indirecto de larecaudación teórica o normativa del IVAque correspondería a las actividadesturísticas reseñadas teniendo conoci-miento del número de turistas y de losprecios medios pagados por los mismos,o si se quiere, de sus gastos medios,sobre los que se puede calcular el IVAcorrespondiente, lo que conlleva todauna serie de dificultades técnicas tantopor lo que respecta al cálculo de esosconsumos, como al cálculo de la recau-dación teórica derivada de los mismos.Pero si, superados estos obstáculos, uti-lizamos este camino indirecto, no habrácorrespondencia entre las cantidadesque deberían ser cedidas a cada Comu-nidad Autónoma y las recaudadas en suterritorio, por las razones que acabamosde exponer, o no existiría tal correspon-dencia entre cantidades cedidas y canti-dades recaudadas en nuestro Estado.Ello tendría que dar lugar a transferen-cias intercomunitarias o a transferenciasestatales. Dado el carácter de este tra-



VENTAJAS: INCONVENIENTES� Financiación de los gastos � No supone mayor corresponsabilidad,

correspondientes con cargo a sino nu evas tra n s ferencias estatales. actividadeseconómicas que � Dificultad de precisar los hechos imponibleslos provocan. del IVA directamente relacionados

� No implica incremento de carga con el sector turístico.fiscal sobre el sector turístico. � Criterio normativo general actual de

� No provoca problemas de gestión relacionar cantidades cedidas a cada Comunidadadministrativa ni nuevas obligaciones Autónoma con cantidades recaudadasformales de los contribuyentes. en su territorio por esos conceptos, con

el consiguiente perjuicio económico dela Comunidad que recibe mayorafluencia turística.

� Necesidad de reforma legislativa o dedesarrollo de las normas actuales si sequiere formular un criterio distinto dedistribución que relacione la cesión conel IVA a las prestaciones turísticas en elterritorio de la ComunidadAutónoma de destino con independenciadel lugar de su contratación.

� Necesidad de fijar un porcentaje departicipación en la recaudación totaldel IVA sobre las actividades turísticas.

bajo no entramos en la consideración delos problemas de tipo económico y polí-tico que plantearían tales transferencias,pero es evidente que supondrían unimportante obstáculo para la articulaciónde la cesión analizada.

En cuanto a los problemas de ordenjurídico que provocaría una cesión decantidades distintas a las recaudadasen el terri t o rio de la Comunidad Au t ó-noma, ya han sido expuestos con ante-ri o ri d a d : el marco norm a t i vo actual vin-

cula cesión con recaudación terri t o ri a l ,aunque en principio podría romperseesta vinculación si el tri buto cedido esun gravamen sobre el consumo, comosucede en el caso analizado, con laconsiguiente necesidad de regular losc ri t e rios aplicabl e s.

Por último, debemos refe ri rnos alcarácter parcial o total de la cesión delIVA que grava las actividades turísticas.Hemos de manifestar con claridad y bre-vedad que, a nuestro entender, una



CESIÓN A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE PARTE DE LARECAUDACIÓN DEL IVA QUE GRAVA LAS ACTIVIDADES TURÍSTICAS

C o munidad Autónoma no debe solicitarla cesión total de la recaudación dedicho tri bu t o, sea cual sea el número det u ristas que recibe, por la sencilla ra z ó nde que el incremento de gastos de laso b ras y servicios públicos que provo c aeste sector no será soportado ex c l u s i-vamente por esa Comunidad Au t ó n o-ma, en cuanto que no afectará sólo alos servicios tra n s fe ri d o s, sino que set raducirá también en el correspondienteincremento de gastos de las obras ys e rvicios públicos estatales y locales.De modo que la reclamación de ese IVAo bligará también a la fijación de un por-centaje de participación que deberá serd e t e rminado por la ley, a partir de cri t e-rios técnicos, económicos y políticosque añaden dificultad a esta posibl ea l t e rn a t i va financiera .

III. LA POSIBLE CESIÓN DE LARECAUDACIÓN DEL IVA EN FASEMINORISTA A LASCOMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. LA FASE MINORISTA DEL IVA

A) El iva y sus diversas fases

El IVA no es un impuesto monofásicosino plurifásico, puesto que grava elvalor añadido en cada fase de produc-ción o comercialización de los bienes yservicios. Para lograr este objetivo se uti-liza el mecanismo de las deducciones,que en esencia funciona del siguientemodo: los sujetos pasivos del impuestodeducen o restan de las cuotas deven-gadas por las operaciones que realizanlas cuotas que han soportado en susadquisiciones de bienes y servicios o ensus importaciones. Ya lo hemos explica-

do al tratar de la configuración generalde este tributo.

No obstante, el IVA grava las entre-gas de bienes y las prestaciones de ser-vicios sin entrar a definir las fases enque éstas se producen. En nuestro orde-namiento no existe un impuesto concre-to sobre el consumo divisible en fases niun conjunto de impuestos que pudierareferirse a las distintas fases, o un tribu-to concreto sobre alguna de ellas aisla-damente. La primera consecuencia quese puede extraer de todo ello es que elIVA minorista como tal no existe enEspaña como fase independiente desdeel punto de vista legal ni administrativo.Tampoco puede individualizarse el lla-mado IVA minorista en la normativa dela Unión Europea.

En cambio, la situación es distinta enotros ámbitos del Derecho compara d o, enp a rticular en países fe d e rales comoCanadá y Estados Unidos donde ex i s t e nimpuestos monofásicos sobre las ve n t a sal por menor. Estos impuestos son ex i g i-dos por los niveles intermedios de gobier-no (Provincias y Estados), se aplican en elmomento de la venta al consumidor final yc o n s t i t u yen un porcentaje fijo del preciodel bien o serv i c i o. Al recaer sobre el con-sumidor final, las personas o entidadesque intervienen en las fases anteri o r e s( fa b ricantes o vendedores al por mayo r )no están sujetos a los mismos.

En el caso de Canadá la situación esciertamente curiosa ya que coexisten unimpuesto federal sobre bienes y servi-cios y los impuestos provinciales sobreventas. Este solapamiento ha dado lugara multitud de problemas, que han trata-do de resolverse concediendo el Gobier-no Federal a las Provincias la posibilidadde utilizar la base del impuesto federal.La principal ventaja que se deriva de



esta armonización entre el impuestofe d e ral y los impuestos prov i n c i a l e ssobre las ventas es la reducción en loscostes de gestión tributaria. Hasta elmomento, según nuestros datos, Que-bec es la única Provincia que ha acepta-do tal ofrecimiento.

Como decimos, en nuestro país y enla Unión Europea, el planteamiento delsistema fiscal es distinto, y no puedeidentificarse técnicamente como tal unIVA minorista ni un tributo paralelo oequivalente que grave las operacionesrealizadas en esta última fase. En nues-tra normativa reguladora del IVA sí exis-te, no obstante, un régimen especialpara el comercio minorista, que es el lla-mado recargo de equivalencia. Los res-tantes regímenes especiales del tributoy el régimen general no tienen en cuen-ta la naturaleza minorista o no de lasoperaciones del sujeto pasivo, sino suvolumen o el sector económico en el queeste opera (agrario, agencias de viaje,etc.). Como se puede comprender, enestas páginas no podemos detenernos aexplicar la regulación actual de este régi-men especial. Únicamente haremosunas breves consideraciones generalesque permitan conocer su funcionamien-to con el fin de intentar individualizardespués qué operaciones fo rm a r í a nparte de la fase minorista del IVA, si elloresultara técnicamente posible.

La característica básica del régimendel recargo de equivalencia es que losproveedores de los comerciantes mino-ristas son los que repercutirán a éstosen la misma factura y sobre la mismabase, aunque de forma independiente,el IVA correspondiente en cada caso,más el recargo de equivalencia; dichosp r oveedores deben posteri o rm e n t eefectuar el ingreso del importe corres-

pondiente en la Hacienda Pública. Sialgún proveedor no le repercute el recar-go de equivalencia, el minorista deberáponerlo en conocimiento de la Delega-ción o Administración de la AgenciaEstatal de Administración Tri bu t a ri acorrespondiente a su domicilio fiscalpara no incurrir en infracción. Por otraparte, los comerciantes minoristas aco-gidos a este régimen repercutirán a susclientes exclusivamente el IVA corres-pondiente a la operación. En ningúncaso podrán repercutirles el recargo deequivalencia. Se trata de un régimenobligatorio para los minoristas.

Sin embargo, no cabe identificar elrégimen del recargo de equivalencia conla imposición indirecta que ha dado enllamarse IVA minorista como claramentese deduce de esta breve exposición.

En conclusión, puede afirmarse queel IVA es un tributo plurifásico que nodefine ni delimita las distintas fases delproceso productivo, de manera que noexiste como tal un IVA minorista, quetampoco podría identificarse con el lla-mado recargo de equivalencia. Además,a diferencia de lo que ocurre en paísescomo Estados Unidos o Canadá, noexiste en la configuración europea delIVA una imposición monofásica sobrelas ventas al por menor, ni ningún otroimpuesto que independiente del IVA oparalelo al mismo grave tales ventas.

B) “Imposición general sobre lasventas en fase minorista”, segúnla lofca

La doctrina que ha estudiado condetenimiento este tema ha concluidoque el artículo 11,e) de la LOFCA, en laredacción vigente antes de su reforma afinales de 2001, podía interpretarse en



un doble sentido. En primer lugar, laexpresión “imposición general sobre lasventas en fase minorista” puede hacerreferencia a la posibilidad de ceder a lasComunidades Autónomas la recauda-ción en la fase minorista del IVA, esdecir, el IVA correspondiente a la últimaoperación en la cadena de producción ydistribución de bienes y servicios consis-tente en la transmisión de los mismos alconsumidor final. En segundo término,cabe interpretar también que con esaexpresión se estaría aludiendo a lacesión del IVA devengado en las entre-gas de bienes o prestaciones de servi-cios realizadas en dicha fase, con inde-pendencia de la recaudación realcorrespondiente a la misma, de talmanera que a efectos de la posiblecesión pasaría a ser configurado este tri-buto como algún tipo de impuesto sobrelas ventas al que antes se ha hecho refe-rencia.

En el primer caso, los ingresos decada Comunidad Autónoma no depen-derían del consumo efectuado sino delvalor añadido generado en la fase mino-rista; por consiguiente, aquellas Comuni-dades Autónomas en las que la integra-ción del proceso productivo o el resulta-do del mismo (en términos de valor aña-dido) fuese mayor percibirían más ingre-sos en concepto de IVA. Por el contrario,en el segundo caso los ingresos de cadaC o munidad en concepto de IVA sídependerían de su volumen de consumof i n a l . En ambos supuestos hay quehacer una advertencia básica: la técnicade recaudación del IVA y el hecho deque los empresarios individuales ysociales que intervienen a lo largo dedicho proceso productivo puedan tener,y de hecho tengan, su domicilio fiscal endistintas Comunidades Autónomas impi-

de vincular la recaudación territorial delIVA con el valor añadido en cada Comu-nidad Autónoma o con el consumo finalrealizado en la misma. Luego volvere-mos sobre esta cuestión.

Estos dos posibles significados handado lugar a múltiples consideracionesd o c t ri n a l e s, que aquí no deben serexpuestas, y que ofrecen análisis muysugerentes, sobre todo a efectos de unaposible modificación o desarrollo de lanormativa actual. Pero estimamos quecuando la LOFCA hablaba de “imposi -ción sobre las ventas en su fase mino -rista” se quería referir a la cesión a lasComunidades Autónomas de la recau-dación en la fase minorista del IVA (conlas salvedades que hemos hecho sobrela individualización de dicha fase, y conindependencia de los problemas quepueda plantear la vinculación entre can-tidad cedida a un determinado territorioy recaudación obtenida en el mismo).Defendemos esta interpretación por lasencilla razón de que ese es el tributoque existe en nuestro país, y no unaimposición monofásica sobre las ventas.La LOFCA ha sido aprobada y promul-gada en España, no en Estados Unidosni en Canadá, y por tanto hay que refe-rirla a los tributos vigentes en nuestrosistema fiscal y, en este caso, conformea la configuración que nos viene dadapor la Unión Europea. El cálculo del tri-buto que recae sobre el consumo finalde bienes y servicios, independiente-mente de las fases anteriores, obliga aseguir un planteamiento distinto al quees propio de un tributo plurifásico quequiere evitar el e fecto en cascada.Recuérdese lo que ya se explicó sobreel funcionamiento del IVA.

Desde un punto de vista estrictamen-te teórico, la fase minorista del IVA com-



prendería todas las entregas de bieneso prestaciones de servicios efectuadas alos consumidores, así como las importa-ciones de bienes para uso y consumopropio y particular de los importadores.Desde esta perspectiva, lo que califica-ría una operación gravada como mino-rista sería el hecho de que el adquirentedel bien o servicio sea un consumidorfinal. En consecuencia, el IVA suscepti-ble de cesión sería el de las entregas debienes o prestaciones de servicios efec-tuadas a consumidores finales, perosólo el realmente recaudado en esa últi-ma fase, no el teóricamente devengadoen la misma.

Como bien han explicado los autoresdel Informe sobre el sistema de financia -ción autonómica y sus probl e m a s(usualmente conocido como Libro Blan -co), redactado en 1994 por encargo delConsejo de Política Fiscal y Financiera,con la expresión utilizada en la LOFCAse pretendía, sencillamente, dejar bienclaro que no se puede ceder a unaComunidad Autónoma un impuesto quefuera trasladable a otra Comunidad quees lo que sucedería si se cediese el IVAen fase fabricante o mayorista. Puestoque la fase minorista es la única quesoportarán en todo caso los consumido-res de un determinado territorio, la posi-ble cesión de este tributo tenía que limi-tarse obligatoriamente a la misma, loque no significa que con esa limitaciónqueden solucionados, ni mucho menos,los problemas técnicos que plantea larepetida cesión, pues, en part i c u l a r,habrá que tener en cuenta si las canti-dades cedidas a cada Comunidad Autó-noma quedan o no vinculadas a larecaudación efectivamente obtenida ensu territorio. Este es el problema princi-pal, como luego expondremos.

En conclusión, debe interp r e t a r s eque cuando la LOFCA admite la cesiónde la “imposición sobre las ventas en sufase minorista” se refiere a cesión de larecaudación del IVA derivada de lasoperaciones al por menor o entrega debienes y prestaciones de servicios aconsumidores finales, con independen-cia ahora de que las cantidades cedidasa cada Comunidad Autónoma estén o noen razón de la recaudación por ese con-cepto en el territorio de la misma, que esun problema distinto

C) Propuestas del libro blanco

El Libro Blanco es sin duda uno delos análisis más completos e interesan-tes que se han llevado a cabo en los últi-mos años sobre la financiación de lasComunidades Autónomas. Una de laspropuestas formuladas por el grupo deexpertos que lo redactó, con el objetivode incrementar la corresponsabilidad fis-cal y la autonomía financiera de lasComunidades Autónomas, consiste enla introducción de un impuesto autonó-mico sobre el consumo resultado de lacesión parcial a aquellas de la fasem i n o rista del IVA, al estilo de losimpuestos sobre las ventas al por menor(Sales Taxes) existentes en Estados Uni-dos o en las provincias de Canadá, a losque antes hemos hecho referencia. Perolas soluciones del Derecho comparadono son fácilmente importables. Como yahemos explicado, en estos dos países laimposición sobre las ventas en fa s em i n o rista -reconocida como tal fa s eindependiente- forma parte de la esferade actuación tributaria de los Estados yde las Provincias respectivamente.

En la propuesta de los ex p e rt o s,correspondería a las Comunidades Autó-



nomas la fijación de los tipos de grava-men aplicables en su territorio (es decir,llevan la cesión hasta algunas facultadesnormativas). Y esta es, en nuestra opi-nión, la parte más polémica del Informe,cuando trata en particular de las conse-cuencias que se derivarían de la posibi-lidad de distinta regulación de los tiposimpositivos autonómicos. A juicio de losexpertos la existencia de diversos tiposimpositivos no sería incompatible con lanormativa europea. Ésta sólo imponetipos mínimos, no máximos. En opiniónde sus autores, no sólo podrían seguirexistiendo hasta tres tipos distintos degravamen en cada país -como sucedeen la actualidad en España-, sino queestos pueden diferir y, de hecho, difierenentre los diversos países. Por otra parte,las normas comu n i t a rias sólo ex i g e nque todos los productos que se nego-cian en un mismo mercado soportenigual carga tributaria. En consecuencia,la discrepancia de tipos no introduciríadistorsiones en la competencia, en suopinión, siempre que podamos conside-rar como un mercado el territorio decada Comunidad Autónoma.

Y esto es precisamente lo que haceel Libro Blanco, partiendo de una afir-mación que, ciertamente, nos parececonflictiva. Deja bien claro que a efectosde su propuesta, “el ámbito territorial deun mercado sería coincidente con el deuna Comunidad Autónoma”. Dudamosprofundamente de que en nu e s t r oesquema constitucional y en el contextode la Unión Europea tal afirm a c i ó npueda ser una premisa metodológicaválida y que sirva precisamente deapoyo para utilizar el IVA como un ins-trumento público de creación de diferen-cias cuando todos conocemos su ten-dencia a igualación de tipos y a la unifi-

cación del mercado. En este sentido,también llama poderosamente la aten-ción que cuando los autores del Informeinvocan los ejemplos de Estados Unidosy Canadá, afirman que en estos países“nadie duda de que exista un único mer -cado”, lo que resulta paradójico con lapremisa de admisión de la existencia dediecisiete mercados autonómicos ennuestro país.

Manifestamos nuestro respeto haciael contenido del Libro Blanco, sus análi-sis técnicos, consideraciones doctrina-les y propuestas. Pero no podemos com-partir algunos de sus planteamientosbásicos en relación con la cesión del IVAminorista. La crítica de estos plantea-mientos nos obligaría, sin duda, a expo-ner sus tesis con mayor atención y a pro-fundizar en la crítica de las mismas. Peroen esta sede consideramos suficientelas advertencias que acaban de expo-nerse y las que ya se hicieron en la intro-ducción de esta segunda parte sobre elartículo 12 de la Sexta Directiva y la polí-tica comunitaria de armonización de lostipos del IVA.

D) Iimputación territorial delrendimiento

Una vez que hemos visto qué opera-ciones encajarían en la fase minoristadel IVA, aunque repetimos que no existeen nuestro ordenamiento como tal faseindependiente, queda únicamente haceruna breve referencia a la posible imputa-ción territorial del rendimiento de estetributo, tema sobre el que hemos formu-lado diversas observaciones en las pági-nas que anteceden.

La primera idea que queremos desta-car ahora es que el régimen especial delrecargo de equivalencia puede plantear



importantes problemas de imputaciónterritorial, sobre todo en los casos fre-cuentes en los que el proveedor delm i n o rista resida en una Comu n i d a dAutónoma distinta a aquella en la quetiene su domicilio fiscal el propio mino-rista, el cual a su vez puede tener esedomicilio en Comunidad Autónoma dis-tinta a aquella en que realiza sus opera-ciones. Si se cede a cada ComunidadAutónoma lo recaudado en su territorio(nos remitimos a lo expuesto sobre elmarco jurídico de la cesión) la imputa-ción territorial podrá producir una expor-tación de carga fiscal, porque el ingresodel IVA se realizaría en una ComunidadAutónoma distinta a aquella en que seefectuó realmente la operación final deentrega del bien o servicio, con la consi-guiente repercusión del impuesto.

Mientras se mantenga el régimenespecial del recargo de equivalencia talcomo está regulado en la actualidad, y lapropia configuración actual del IVA, difí-cilmente podrá cederse la recaudacióndel IVA en fase minorista a las Comuni-dades Autónomas y mucho menosc e d e rles la gestión del impuesto endicha fase (hipótesis, esta última, que yadescartamos en su momento). Precisa-mente la peculiaridad de ese régimenespecial, como ya hemos indicado ante-riormente, radica en que los minoristasque se acogen a él no están obligados apresentar declaración por IVA ni tampo-co a ingresar cuota tributaria alguna poreste concepto en el Tesoro, porque seentiende que a través del recargo lo hizopor ellos el proveedor. Así que se puedeconcluir que sería enormemente com-plejo ceder la recaudación de la faseminorista del IVA, si es que esta existe,a las Comunidades Autónomas, y queno produciría los efectos financieros que

podría esperarse en principio de lamisma.

Pero imaginemos por un momentoque existiera la fase minorista del IVAcomo tal fase independiente. En nuestraopinión, aún poniéndonos en estesupuesto, la cesión de la recaudaciónobtenida en dicha fase a las Comunida-des Autónomas sería una alternativapoco aconsejable porque las cantidadesrecaudadas en esa fase en una Comuni-dad Autónoma no tienen de hecho rela-ción directa con la carga impositiva real-mente soportada por los consumidoresfinales residentes en la misma. Po rtanto, resultaría muy difícil determinar yevaluar correctamente la recaudaciónimputable a cada Comunidad Autónoma,aunque es fácil de conocer la recauda-ción real en su territorio, que, insistimos,es cosa bien distinta. Como ha apuntadola doctrina, en muchos productos buenaparte de lo que paga el consumidor finalen concepto de IVA no se ha recaudadoni en esa fase ni en la Comunidad Autó-noma donde reside, sino en fases ante-riores y en otros territorios, a los que seatribuiría el rendimiento del impuesto sidebemos vincular cesión de un tributocon la recaudación territorial del mismo.

De llevarse a cabo ese tipo decesión, se produciría una paradoja difícilde explicar, ya que tendríamos Comuni-dades Autónomas cuyos consumidoresfinales habrían pagado cantidades equi-valentes en concepto de IVA y a las que,a pesar de ello, les corresponderían can-tidades muy diferentes por la cesión delmismo en fase minorista.

Es cierto que al final el tributo paga-do por el consumidor de un bien o servi-cio sería equivalente en el caso del IVAy en el caso de los impuestos monofási-cos sobre las ventas en fase minorista



(siendo iguales, claro está, sus respecti-vos niveles de carga tributaria). Lo quesucede es que en el segundo supuesto,es decir, en los impuestos monofásicos,existe mayor coincidencia entre Comuni-dad Autónoma cuyos habitantes dehecho pagan el impuesto y la localiza-ción de sus rendimientos o cantidadesrecaudadas, puesto que dejará de exis-tir el factor de distorsión del posibledomicilio fiscal en otro territorio del suje-to pasivo que en la fase anterior a laminorista repercute el recargo de equi-valencia. Ello no significa que acaben losp r o blemas de imputación terri t o ri a l ,puesto que siempre quedaría pendienteel tema del posible domicilio del sujetopasivo de las operaciones al por menoren otro territorio.

Para evitar este efecto, la cesión dela recaudación del IVA en fase minoristaexigiría romper la vinculación territorialpresente en la normativa general actual,y la consiguiente creación de lo quealgunos autores han llamado una “cajageneral de compensación fiscal” o, en elcaso estudiado, un “fondo nacional IVA”,con el que se trataría de asegurar lacorrecta asignación del impuesto a tra-vés de la realización de los ajustes quepara ello fuesen necesarios, que no sonfáciles, sino por el contrario bien difíci-les, a partir de la configuración europeadel IVA, y que, en último extremo, tendrí-an como finalidad sustancial vincular lacantidad cedida no al IVA recaudadosino al realmente soportado por cadaComunidad Autónoma. No es necesarioinsistir en las dificultades técnicas y polí-ticas que habría que superar para llegara acuerdos operativos en tales ajustes yevitar que las distintas ComunidadesAutónomas dedujeran de los mismos laimportación o exportación de cargas tri-

butarias entre sus respectivos territorios.

Este problema de la necesaria ruptu-ra entre recaudación territorial y cesiónen el caso del IVA ya lo advirtió la propiaComunidad Autónoma de Andalucía enel documento designado como “Basesp a ra la modificación del sistema definanciación autonómica”, redactado enjulio de 1996 con motivo de los estudiosllevados a cabo en relación con el mode-lo del quinquenio 1997-2001. En dichodocumento no se propone la cesión delIVA minorista, sino la participación enlos rendimientos totales del IVA, que seharía de fo rma terri t o rializada y demanera que se superara el obstáculoque comentamos. Tra n s c ribimos elpárrafo sobre esta cuestión que es sufi-cientemente explícito, puesto que tam-bién reconoce el obstáculo básico de lainexistencia de una fase minorista pro-piamente dicha. Dice así:

“2.3.4. – Participación en los rendi -mientos del IVA

Se propone la participación territo -rializada del 15% en la recaudaciónglobal del Impuesto sobre el ValorAñadido.

La terri t o rialización se llevará a cabopor la aplicación de un índice de con -sumo ponderado por el tipo de grava -men que corresponda a cada tipo debienes incluidos en el consumo global.

La creación de esta participaciónterritorializada viene avalada tanto porla LOFCA que va más allá previniendola cesión de una fase minorista, hoyinexistente como fase independiente,pero cuya recaudación previsible seríasuperior a la participación territoriali -zada que se propone.

Igualmente incluye esta referencia el



conjunto de los Estatutos de Au t o n o m í ay, finalmente, habría que reseñar quelos redactores del Libro Blanco conside -ran esencial esta participación terri t o ri a -lizada para el correcto desarrollo de lafinanciación autonómica”.

Recapitulando, se puede afirmar que lacesión a cada Comunidad Autónoma delas cantidades recaudadas en su territo-rio por el llamado IVA minorista plantea-ría evidentes problemas de importacióny exportación de carga tributaria entrelos distintos territorios autonómicos. Lavía para solucionar tales probl e m a ssería la de vincular la cantidad cedida alos consumos reales de bienes y servi-cios en cada Comunidad Autónoma, loque provocaría un obstáculo técnico dis-tinto, consistente en el cálculo de dichosconsumos reales y la realización de losconsiguientes ajustes.

3. VENTAJAS E INCONVENIENTESDE LA CESIÓN DE LA FASEMINORISTA DEL IVA

A) Ventajas

En primer lugar, ya dijimos en laintroducción de este apartado que enp rincipio resulta fácil relacionar laafluencia turística con el incremento delconsumo de bienes y servicios y portanto con el aumento de la recaudacióntotal del IVA correspondiente a las ope-raciones minoristas. La cesión parcial desu recaudación a las Comu n i d a d e sAutónomas que reciben ese turismo ten-dría por tanto una inmediata justificaciónen la relación directa que presumimosentre ambas magnitudes.

La segunda de las ventajas que des-tacaríamos es la importancia que tieneel IVA en nuestro sistema tri bu t a ri o

desde el punto de vista recaudatorio. Eneste sentido, la potencialidad financierade una fase del IVA vendría a represen-tar para las Comunidades Autónomasun importante apoyo económico parapoder hacer frente a su insuficienciafinanciera.

Otra ventaja que podríamos subrayares que la cesión de parte de la recauda-ción del IVA en fase minorista encajaríasin especiales problemas en la LOFCA,porque dicha cesión está expresamenteadmitida, aunque eso sí, con las salve-dades realizadas anteri o rm e n t e. E s t átambién prevista en la antigua Ley deCesión de Tributos, Ley 30/1983, actual-mente aplicable a Andalucía y en nues-tro Estatuto de Autonomía (aunque noes así en el caso de la actual Ley14/1996, cuya posible aplicación a unanueva cesión ya hemos advertido).

En cuarto lugar, podría destacarsetambién como ventaja de esta alternati-va que la misma no conllevaría un incre-mento de carga tributaria, que es preci-samente lo que sucedería en caso dee s t a bl e c e r s e, por ejemplo, un tri bu t ocomo el Impuesto aprobado en Balearessobre las estancias en establecimientosturísticos.

B) Inconvenientes

Como advertencia previa debemosrecordar que hemos analizado la hipóte-sis de cesión de recaudación del IVAminorista y no la posible cesión de facul-tades normativas sobre el mismo, enparticular sobre tipos impositivos, ni desu gestión porque ello plantearía multi-tud de problemas. Por lo que respecta alas facultades normativas, destacaría-mos, en primer lugar, que se trata deuna solución que no encajaría en el pro-



ceso de armonización al que está some-tido el IVA en la Unión Europea, ni ennuestra concepción, y consiguiente deli-mitación, del mercado nacional.

En cuanto a la gestión, técnicamenteno resulta conveniente fra g m e n t a rl a ,sobre todo por dos motivos: primero, porser un impuesto que tiene una unidad ensus diversas fases, es decir, que ha sidoconcebido como plurifásico y, en segun-do lugar, a causa del sistema de devolu-ciones que es característico de estei m p u e s t o. Como ya hemos adve rt i d ounas páginas más arriba, en nuestraopinión la gestión del IVA debe perma-necer centralizada en manos de laactual Agencia Estatal de Administra-ción Tributaria. Descentralizar la estruc-tura de gestión y recaudación de esteimpuesto acarrearía más problemas queventajas. Además, sin una gestión inte-grada y centralizada difícilmente sepodrá luchar con posibilidades de éxitocontra el fraude y la evasión fiscal.

Pero así concebida, como cesión derecaudación, esta alternativa no contri-buye especialmente a la mayor autono-mía financiera (vertiente de los ingresos)y corresponsabilidad fiscal de la Comu-nidad Autónoma. Es forzoso reconocerq u e, sustancialmente, estaríamos enpresencia de una nueva transferenciaestatal de fondos.

Delimitada la hipótesis, la posibl ecesión de la recaudación correspondien-te a esta fase minorista no habría quehacerla vinculando lo obtenido por esetributo en cada Comunidad Autónoma ylo recibido por la misma, pues ellopodría provocar gravísimas distorsionesentre los rendimientos atribuidos a unaComunidad Autónoma y la carga fiscalreal por ella soportada, como ha queda-do explicado, a causa de la divergencia

frecuente entre el lugar de realización delas operaciones y el lugar en que seefectúan los ingresos de las cuotas delIVA a lo largo de todo el proceso pro-ductivo, con la consiguiente importacióno exportación de carga tributaria entrelos distintos territorios autonómicos.

La única vía de solución de tales pro-blemas sería, en teoría, la ru p t u rade lavinculación entre recaudación terri t o ri a ly cesión del tri bu t o, utilizando en cam-bio el cri t e rio de ceder las cantidadest e ó ricamente recaudadas como conse-cuencia de las entregas de bienes yprestaciones de servicios finales reali-zadas en dicho terri t o ri o, con indepen-dencia del lugar donde se haya efe c t u a-do el pago del IVA correspondiente. E l l oo bligaría al difícil cálculo técnico dedichos consumos y a la realización delos consiguientes ajustes económicos,de manera que las Comunidades Au t ó-nomas aceptaran la inexistencia dei m p o rtación o ex p o rtación de cargas tri-bu t a rias entre las mismas.

Aún hay que añadir otro factor: la difi-cultad técnica de concreta delimitaciónde la fase minorista, o en general decualquiera de sus fases, en el esquemade un tributo plurifásico con los meca-nismos de integración o funcionamientoplural que regulan la configuración yaplicación del IVA.

La alternativa teórica consistente enintroducir impuestos autonómicos sobrelas ventas tampoco nos parece aconse-jable. Implicaría una importante reformalegislativa, y aparte de sus dificultadesde encaje en nuestro ordenamiento y enla Unión Europea, la experiencia deCanadá, que es el ejemplo habitualmen-te invocado, nos enseña que la existen-cia de dos sistemas distintos de imposi-ción sobre las ventas da lugar a innume-





rables problemas de gestión. La propiad o c t rina canadiense viene insistiendodesde hace varios años en la necesidadde armonizar el impuesto federal y losimpuestos provinciales sobre las ventas.La principal medida de armonizaciónque se ha propuesto en este sentidoconsiste precisamente en designar alGobierno Federal como encargado delas tareas de recaudación y gestión detoda la imposición sobre las ve n t a s.Aparte del coste político que se derivaríadel establecimiento de este tipo deimpuestos autonómicos, habría quereducir el IVA estatal para dejar unhueco a las Comunidades Autónomas.En este sentido hay un importante obs-táculo porque la Directiva 92/77/CE delConsejo, de 19 de octubre, estableceque el tipo de gravamen general del IVAno podrá ser inferior al 15 por 100. Nues-tro actual tipo general del 16 por 100 nodeja prácticamente margen alguno parala creación de nuevas figuras fiscalessobre las ventas, salvo que el incremen-to de carga tributaria fuese prácticamen-te igual a la recaudación total de dichanueva imposición.

Finalmente la alternativa analizadapresenta otro aspecto negativo que tam-bién debe ser debidamente valorado no

sólo desde un punto de vista financiero,sino también desde una perspectivapolítica. Hemos insistido en la potenciarecaudatoria del IVA como el tributo quemayor cantidad de dinero aporta al Esta-do, al menos según las previsiones pre-supuestarias, y que esa potencia recau-datoria, como es lógico, es efectiva a lolargo de todas las fases del mismo, peroen particular en la fase final por la técni-ca de repercusión al consumidor. Preci-samente por esta potencia financiera, yen el marco general de los actuales pro-blemas de financiación pública, no resul-ta aventurado predecir que la Adminis-tración Central, en el supuesto hipotéticode aceptar la cesión del IVA minorista,se podría resistir a vincular tan impor-tante cesión a la financiación adicionalde mayores gastos autonómicos provo-cados por el turismo; en todo caso, si talcesión fuera acordada a pesar de susproblemas, se vincularía, en nuestra opi-nión, a la financiación general de lasComunidades Autónomas, de modo quecomo máximo, y siempre según nuestraprecavida opinión, podría conseguirseque una determinada parte de la mismase afectara como financiación adicionalen razón del incremento de gastos auto-nómicos que puede suponer la afluenciaturística.



VENTAJAS: INCONVENIENTES� Facilidad de relacionar la afluencia � No supone mayor corresponsabilidad,

turística con el incremento del consumo sino nuevas transferencias estatalesy por tanto con el aumento de la Ley 14/1996, de Cesión de Tributosrecaudación del IVA en su fase final. � No previsión de esta cesión en la actual

� Potencia recaudatoria del IVA. Necesidad de regulación legal� Actual previsión normativa de dicha de la misma en términos generales

cesión en la LOFCA y en los y como cesión específicaEstatutos de Autonomía. a cada Comunidad Autónoma

� No supondría incremento de carga � No previsión de esta cesión en la actualtributaria, sino transferencia de fondos. � Dificultad de precisar la fase minorista

del IVA, porque ni en Españaeni en la Unión Europea existe unimpuesto sobre el consumo divisibleen fases, ni tributos monofásicosque recaigan sobre el mismo.

� La cesión de la recaudación territorialprovocaría distorsiones entre losrendimientos atribuidos a una ComunidadAutónoma y la carga fiscal real por ellasoportada, a causa de la divergencia entreel lugar de realización de las operaciones yel lugar en que se efectúan los ingresosdel IVA en todo el proceso productivo.

� Para evitar el inconveniente anterior habríaque vincular cantidades cedidas conconsumos reales en cada ComunidadAutónoma, con la dificultad técnica dedicho cálculo y de los ajustes posteriores.

� Posible resistencia de la AdministraciónCentral a vincular la cesión con lafinanciación adicional de mayores gastosprovocados por el turismo.

CESIÓN A LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DE PARTE DE LARECAUDACIÓN DEL IVA EN FASE MINORISTA

LA LEY DE SERVICIOS DELA SOCIEDAD DE LAINFORMACIÓN Y DE

COMERCIO ELECTRÓNICOY REGULACIÓN

ADMINISTRATIVA DE LASAGENCIAS DE

VIAJES “VIRTUALES”

Mª Ángeles Martín Reyes

1. CONSIDERACIONES PREVIAS

� El Pleno del Congreso de los Dipu-tados, el 27 de junio de 2002, aprobó laLey de Servicios de la Sociedad de laInformación y de Comercio Electrónico,i n c o rp o ra n d o, así, al ordenamientoespañol las Directivas 2000/31 CE delParlamento europeo y del Consejo de 8

de junio de 2000, denominada, abrevia-damente, Directiva sobre comercio elec-trónico, y la Directiva 98/27/CE de 19 demayo de 1998, relativa a las acciones decesación en materia de protección deconsumidores1.

Esta iniciativa legislativa tiende apropiciar el desarrollo del mercado i n t e-

Mª Án ge l es Ma r t ín Re yes


1 Acotamos la materia refiriéndonos sólo a aquéllas que inciden de forma explícita en el tema objeto de estetrabajo: la Directiva 2000/31/CE relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de la sociedadde la información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior o Directiva sobre el ComercioElectrónico, antecedente inmediato de la Ley española de Servicios de la Sociedad de la Información y elComercio Electrónico; Junto a estas disposiciones se han de tener en cuenta, entre otras, la Directiva89/552/CEE del Consejo de 3 de octubre de 1989, sobre coordinación de determinadas disposiciones lega-les reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radio-difusión televisiva, siendo su última modificación la introducida por la Directiva 97/36/CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo (DO C 279 DE 1.10.1999 Y DO C 128 DE 8.5.2000, respectivamente); Directiva97/66/ CE del Parlamento y del Consejo de 15 de diciembre de 1997, relativa al tratamiento de los datospersonales y a la protección de la intimidad en el sector de las telecomunicaciones (DO L 24 de 30.1.1998,en conexión con la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 24 de octubre de 1995 (DOL 281 de 23.11.1995); Directiva 97/7/ CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 20 de mayo de 1997,relativa a la protección de los consumidores en materia de contratos a distancia ( DO L 144 de 4.6.1997);Directiva 84/450/CE del Consejo de 10 de septiembre de 1984 sobre publicidad engañosa y publicidad com-parativa (DO L 250 de 19.9.1984), cuya última modificación la introduce la Directiva 97/55/CE (DO L 290 de23.10.1997); Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998, por la quese establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y delas reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información (DO L 204 de 21.7.1998); Directiva 98/84/CE del parlamento Europeo y del Consejo de 20 de noviembre de 1998, relativa a la protección jurídica delos servicios de acceso condicional a la sociedad de la información o basados en dicho acceso (DO L 320de 28.11.1998); Directiva 1999/93/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre por la quese establece un marco común para la firma electrónica (DO L 13 de 19.1.2000), entre otras. Existen además

LA LEY DE SERVICIOS DE LASOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Y DE

COMERCIO ELECTRÓNICO YREGULACIÓN ADMINISTRATIVA DE

LAS AGENCIAS DE VIAJE “VIRTUALES”]

rior en la red, de tal manera que se dote almismo de la seguridad, y confianza quedemandan los destinatarios de las relacio-nes jurídicas electrónicas en sus dive r s a sy va ri a bles modalidades y en los distintossectores económicos que confo rman lasociedad de la info rm a c i ó n .

Dentro de estos diversos sectores seencuentra el que es el objeto central deestas Jornadas, el Turístico, sector que,indudablemente, se está viendo hoy yafavorecido por la incorp o ración demedios telemáticos e informáticos, sien-do la nueva Ley de Servicios de laSociedad de la información y de Comer-cio electrónico, base esencial para supotenciación y desarrollo.

Consciente de ello, en esta ponenciaabordaremos el análisis de la nueva Ley,a los efectos de determinar su alcance,poniéndola en conexión con las activida-des de las Agencias de viajes, cuandolas mismas prestan sus servicios a tra-vés de Internet.

Tres son los puntos sobre los que ve r-sará nu e s t ra ex p o s i c i ó n : en primer lugar,la determinación de lo que la Ley decomercio electrónico considera actossujetos a su regulación, es decir, qué seentiende por servicios de la sociedad dela info rmación a los efectos de su Leyr e g u l a d o ra ; en segundo térm i n o, aborda-remos la norm a t i va que afecta a lasAgencias de viajes como prestadoras de

s e rvicios de la sociedad de la info rm a-c i ó n ; y, por último, ateniéndonos al tiempoque viene prefijado, acometeremos, defo rma breve, el estudio de su actividadp u bl i c i t a ria y de contratación a través demedios electrónicos. Todo ello, como esl ó g i c o, desde la perspectiva de la Leyespañola, pero sin olvidar los preceden-tes comu n i t a rios de los que trae causa.

2. LOS SERVICIOS DE LASOCIEDAD DE LA INFORMACIÓNEN LAS DIRECTIVASCOMUNITARIAS Y LA LEY DESERVICIOS DE LA SOCIEDAD DELA INFORMACIÓN Y DECOMERCIO ELECTRÓNICO

Para concretar qué hemos de enten-der por servicios de la sociedad de lainformación es obligada la referencia alas Directivas 98/34/CE, modificada porla Directiva 98/48/CE2, en tanto que lasmismas establecen el concepto quesirve de base para la regulación de estamateria3.

Se definen, en síntesis, estos serv i-c i o s, como aquéllos prestados, norm a l -mente a cambio de una remu n e ra c i ó n ,a distancia, por vía electrónica, y apetición individual de un receptor od e s t i n a t a ri o.

Se determinan, además, en lasDirectivas citadas la significación de los

L a Le y d e ser v i c i o s de l a so c i e da d de l a in fo rm ac i ó n…


numerosas Directivas comunitarias de contenido diverso que son plenamente aplicables a los servicios dela sociedad de la información (vid Considerando 11 de la Directiva 2000/31/CE de 8 de junio de 2000 – (DOL 178 de 17.7.2000)2 La Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de junio de 1998, por la que se esta-blece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas y de lasreglas relativas a los servicios de la sociedad de la información modificada por la Directiva 98/48/ CE delParlamento europeo y del Consejo de 20 de julio de 1998 (DO L 217 de 5.7.1998.).3 La Directiva 200/31 CE sobre comercio electrónico delimita su ámbito por remisión expresa a las normascomunitarias citadas (artículo 2)

términos que delimitan esta noción, detal forma que

– “a distancia”, supone la prestaciónsin la presencia simultánea de las partesen la relación.

– “por vía electrónica”, ha de enten-derse un servicio prestado desde unafuente y recibido por el destinatari omediante equipos electrónicos de trata-miento (incluida la compresión digital) yde almacenamiento de datos y que setransmiten, canaliza y recibe enteramen-te por hilos, radios, medios ópticos ocualquier otro medio electromagnético;

– “a petición individual de un destina -tario de servicios”, ha de entendersecomo un servicio prestado mediantetransmisión de datos siempre que mediesolicitud del receptor (artículo 1. 2 de laDirectiva 98/48/CE)

Quedarán excluidos de su considera-ción de servicios de la sociedad de lainformación, aquéllos que

– no se preste por vía electrónica,bien porque no se utilicen dispositivo s

e l e c t r ó n i c o s y su contenido sea mate -ri a l ( expendeduría de billetes, de taba-c o, acceso a carretera s, aparcamien-tos), o se presten f u e ra de línea ( p r o-gramas info rm á t i c o s, CD ROOM) yaquéllos no prestados por medio de sis-temas electrónicos de tratamiento yalmacenamiento de datos (telefo n í avocal, teléfo n o, fa x )4.

– los que ofrecidos, e implicando lautilización de medios electrónicos serealicen con la presencia simultanea delprestador y destinatario (consulta elec-trónica de catálogos en tiendas o alma-cenes, reservas de billetes realizadas enuna agencia de viajes a través de unared de intercomunicación, juegos elec-trónicos en un salón recreativo)5.

– los que no respondan a una peti -ción individual, por ir dirigido a la recep-ción simultánea de un número ilimitadode usuarios (servicios de transmisión,“punto multipunto”, como: radiodifusióntelevisiva o sonora, teletexto televisivo)6.

Sí, por el contrario, son consideradosservicios de la sociedad de la informa-



4 No se ha de olvidar, de conformidad con la Directiva 98/48/CE, artículo 1.2, que “Un servicio de la socie-dad de la información requiere que sea enviado desde una fuente y recibido por el destinatario medianteequipos electrónicos de tratamiento y de almacenamiento de datos y que se transmite y recibe enteramen-te por hilos, radio, medios ópticos o cualquier otro medio electromagnético”5 En este sentido, conviene recordar que en nuestro ordenamiento la Ley 7/1996 de 15 de enero, de Orde-nación del Comercio de Minoristas, regula por primera vez las ventas a distancia considerando que sonaquéllas que se celebran sin la presencia física simultánea del comprador y el vendedor, transmitiéndose lapropuesta de vendedor y la aceptación del comprador, por un medio de comunicación a distancia de cual-quier naturaleza (venta por catálogo, venta al público de entradas de cine, de billetes de viaje etc.) La Legis-lación comunitaria que abarca la materia comprende las Directivas 7/97 CE de 20 de mayo, relativa a la pro-tección de consumidores en materia de contratos a distancias. En esta Directiva se define el contrato a dis-tancia como todo contrato entre un proveedor y un consumidor sobre bienes o servicios celebrados en elmarco de un sistema de ventas o de prestación de servicios a distancia organizado por el proveedor que,para dicho contrato, utiliza exclusivamente una o más técnicas de comunicación a distancia hasta la cele -bración del contrato, incluida la celebración del propio contrato (artículo 2.1) Pero, quizá, la definición másclara sea la adoptada por el legislador español en la norma anteriormente citada, pues es la ausencia depresencia física simultanea la que caracteriza la prestación de servicios a distancia.6 Estos servicios de la sociedad de la información quedan fuera de la aplicación de la directiva 98/34/CE,por disposición expresa de la Directiva 98/48/ CE que la modifica (artículo 1.2)

ción los que se transmiten entre dospuntos (vídeo, comunicaciones comer-ciales por correo electrónico)

Los caracteres antes apuntados,definen los servicios de la sociedad dela información desde una perspectivavasta, pero se ha de puntualizar, a losefectos de determinar el alcance de lasnormas que les comprenden, que notodos los servicios de la sociedad de lainformación son objeto de su regulación,aun cuando, dada la amplitud de los tér-minos empleados, podríamos identificar,inicialmente, a estos servicios con cual-quier tipo de prestación realizada a tra-vés de un sistema on line.

En esencia, la única nota que pudie-ra diferenciar el concepto establecido esla que se extrae de los vocablos normal -mente a cambio de una remuneración,pero este es un predicado del que no sededuce, prima facie, carácter que acotesus límites, pudiéndose afirmar, que seestán utilizando, en suma, unos térmi-nos que pueden comprender actividadeseconómicas junto a otras que podríamoscatalogar como de mera relación e infor-mación, sin fines lucrativos7.

Se ha de apreciar, sin embargo, quedel contexto global de las normas comu-nitarias se deduce posición divergente,de tal manera que, podemos afirmar queel concepto norm a t i vo encuentra suesencia cuando se observan en la pres-tación de estos servicios connotacioneseconómicas o lucrativas, restringiéndo-se, así, el marco en el que se desen-vuelve. Basta observar, en la Directiva98/34/CE, cuales son los objetivos pro-puestos, pues no se pretende regular lasociedad de la información y todos losmúltiples servicios que en ella son pres-tados, sino establecer, en relación conaquéllos, el soporte jurídico adecuadopara el desarrollo del mercado interior,creando un entorno favorable para lacompetitividad de las empresas8. S eacoge, en consecuencia, un conceptorestringido de los servicios de la socie-dad de la información, contemplandocomo objeto de la norma sólo a aquéllosque contienen un substrato económico.Es, por tanto, la actividad económica elpredicado que acota el concepto utiliza-do por el legislador comunitario, al aco-ger como objeto de regulación los servi-cios de la sociedad de la información9.



7 Se ha de tener en cuenta que la definición, indudablemente, comprende, el comercio electrónico, ademásde otras prestaciones relacionadas con actividades económicas que se desarrollan en la denominada socie-dad de la información (Considerando 6 y artículo 1 Directiva 2000/31/CE), pero también, otras actividadeso prestaciones no necesariamente inmersas en el mercado de bienes y servicios Comercio electrónico, con-tratación electrónica y servicios de la sociedad de la información se sitúan, desde esta perspectiva, en unarelación de especie a género, englobados todos en un extenso concepto que el legislador europeo identifi-ca de forma genérica con el último de los citados. Como indica BOTANA GARCÍA, G. A., “Protección de losconsumidores y comercio electrónico”, Revista de la Contratación electrónica, núm.18, julio-agosto 2001, IIJornadas sobre Derecho del Comercio electrónico (I), págs. 119 a 177, en especial, Vid. págs. 145 a 150, elcomercio electrónico constituye una modalidad de contratación a distancia.8 Así se pronuncia la Directiva 98/34/CE en su Considerando tercero, séptimo y noveno.9 El mismo sentido restrictivo se observa en la Directiva sobre comercio electrónico, al recoger en su Con-siderando décimo que “…las medidas previstas en la presente Directiva se limitan al mínimo necesario paraconseguir el objetivo del correcto funcionamiento del mercado interior…, con el fin de garantizar que real -mente dicho espacio interior no presenta fronteras interiores para el comercio electrónico”, añadiendo, en el

La consideración restringida del con-c e p t o, objeto de la Directiva2000/31/CE10, no impide, sin embargo,apreciar que dentro del mismo se inclu-yan una diversidad de prestaciones,aglutinadas por la consideración delcarácter económico predicable de todasellas. Comprende, indudablemente, lacontratación on line, pero es extensible aotra de significación más amplia, dentrodel concepto ya acotado de servicios dela sociedad de la información que anteshemos expuesto. Nos referimos, en con-secuencia, a comunicaciones comercia-les, al alojamiento de datos, a la infor-mación ofrecida vía electrónica, a los

sistemas de búsqueda de la misma, o deacceso y recuperación de datos y porende, a la contratación electrónica11.Todas ellas con un denominador común:la consideración comercial o económicaque preside su ejercicio.

La Ley española, atendiendo a susprecedentes, incide en este carácter deactividad económica como delimitadorde los servicios comprendidos en susnormas, si bien sustituye los términos“normalmente a cambio de una remune -ración”, por “normalmente a título onero -so”12, pero insistiéndose en el caráctereconómico de la actividad desarrollada,



Considerando decimoctavo, que “… Los servicios de la sociedad de la información cubren una amplia varie -dad de actividades económica que se desarrollan en línea…”, y también que “…Los servicios de la socie -dad de la información no se limitan únicamente a servicios que dan lugar a una contratación en línea, sinotambién, en la medida que representan una actividad económica, son extensivos a servicios no remunera -dos por sus destinatarios…” Vid. MAESTRE, J. A.: “Análisis de la Directiva de Comercio electrónico y delAnteproyecto español de Ley de Servicios de la Sociedad de la Información”, Revista de la contratación elec -trónica, nº 18, julio, agosto, 2001, pág. 49, hace notar la omisión en el texto articulado de la información enlínea, recogida, sin embargo, en el Considerando 18 de la Directiva 2000/31CE, haciendo constar el carác-ter de actividad económica, vid pág. 53.10 La Directiva 98/48 /CE, Anexo V, establece en función de los criterios apuntados la enumeración, enten-demos que no taxativa, de lo que no ha de ser considerado servicio de la sociedad de la información.11 DÍAZ FRAILE J. M.: “El comercio electrónico: Directiva y Proyecto de Ley español de 2000. (Crónica de sucontenido, origen, propósito y proceso de elaboración)”, Actualidad Civil, nº 2, enero 2001, págs. 31 y ss.,en especial pág. 35, afirma que los servicios de la sociedad de la información comprenden una gran varie-dad de prestaciones que se corresponden con una actividad económica desarrollada on line. Por otro lado,la Directiva 2000/31 CE, en su considerando 18 hace constar, claramente, la multiplicidad de estos servi-cios, como manifestación de actividades económicas desarrolladas en la Red.12 Se atiene, en esencia, a la definición del Derecho comunitario, aunque podamos apreciar cierta discor-dancia, ya que onerosidad es término que queda comprendido en el carácter remunerado de una prestacióny no a la inversa. No obstante, ateniéndonos a los efectos que aquí examinamos, hace, igualmente, hinca-pié en el carácter de actividad comercial, y finalidad lucrativa, aunque no suponga gravamen para el usua-rio. La Exposición de Motivos afirma que los servicios de la sociedad de la información comprenden “…ade -más de la contratación de bienes y servicios por vía electrónica, el suministro de información por dichomedio (como el que efectúan los periódicos o revistas que pueden encontrarse en la Red), las actividadesde intermediación relativas a la provisión de acceso a la Red, a la transmisión de datos por redes de tele -comunicaciones, a la realización de copia temporal de las páginas de Internet solicitadas por los usuarios,al alojamiento en los propios servidores de información servicios o aplicaciones facilitados por otros o a laprovisión de instrumentos de búsqueda o de enlaces a otros sitios de Internet, así como cualquier otro ser -vicio que se preste a petición individual de los usuarios (descarga de archivos de vídeo o audio…) siempreque represente una actividad económica para el prestador “(El subrayado es nuestro)

aunque no se corresponda con la impo-sición de carga onerosa para el destina-tario13.

En síntesis, es característica de losservicios de la sociedad de la informa-ción, la exigencia de ser actividad eco-nómica, concepto éste que, desde sucomprensión objetiva, implica incidenciaen el mercado de bienes y servicios, yque, desde un ámbito subjetivo, se rela-ciona con la finalidad potencial de obte-ner una ganancias14.

Este último propósito, predicable delprestador, es lo que se identifica con elánimo de lucro empresarial, en tantoque se presenta en una relación demedios a fin, sin necesidad de que laventaja económica obtenida esté direc-

tamente relacionada con carga onerosaalguna para el destinatario15.

Pese a lo expuesto, se observa quela intencionalidad legislativa no se ciñe aaspectos empresariales, mucho menoscon la nota de mercantilidad, sino que seproyecta sobre cualquier actividad eco-nómica sin determinación de la cualifica-ción personal del sujeto activo de laprestación, sea profesional o empresa-rio, como ya se venía observando enotras normas de nuestro ordenamientojurídico, confluyendo en todas ellas idén-tica finalidad: regular el funcionamientocorrecto del mercado, sin consideraciónespecial de sus agentes16.

En consecuencia, podíamos definir,los servicios de la sociedad de la infor-



13 En concreto la Ley española en su Anexo, Definiciones a), aclara que “…El concepto de servicio de lasociedad e la información comprende también los servicios no remunerados por sus destinatarios, en lamedida que constituyan una actividad económica…”14 Si el objeto de la norma es la regulación de los servicios prestados por medios electrónicos, con las aco-taciones ya enunciadas anteriormente, tal requisito implícitamente conlleva la necesidad de previa organi-zación, por mínima que ésta fuere, ya que esta exigencia es consustancial al ejercicio de actividades eco-nómicas, sea cual fuere el medio en la que se desarrolle.15 Es decir, de un lado, no basta considerar la existencia de un lucro general, que es aquél predicable res-pecto de todos los que intervienen en el mercado, sino el diferencial, o aquél que mide la inversión paradeterminar las efectivas ganancias, de forma tal que, si no hubiera posibilidad de obtenerlas, o el riesgosobre las mismas fuera previsible, no se procedería a su ejercicio. De otro, no desmerece su consideraciónde actividad económica la ausencia de carga onerosa para el receptor, pues las ventajas a obtener puedenderivarse de la prestación en una relación causa a fin, sin que necesariamente comporte obligación recí-proca directa exigible al destinatario. Los términos “normalmente, a cambio de una remuneración” abrenpaso a actividades no remuneradas, sin que ello suponga el declive de su consideración comercial o eco-nómica. Similar sentido se puede apreciar en “la normalidad” de la onerosidad que acoge nuestra Ley.16 Vid. entre otras la Ley 3/1999, de 10 de enero de Competencia Desleal, Ley 7 /1995 de 23 de marzo deCrédito al Consumo, Ley 34/1988, de 11 de noviembre, General de Publicidad, por citar algunas de ellas. Enlas reformas legislativas se observa también esta equiparación de empresarios, sean mercantiles o no y pro-fesionales, así la Proyectada Ley Concursal de 23 de julio de 2002.17 Se ha de advertir que la Ley delimita sus competencias, entrando sólo a regular aquéllos aspectos queinciden en el funcionamiento del mercado, dejando fuera de su alcance la regulación de materias que, auncuando pueda estar relacionadas con los servicios de la sociedad de la información, precisan de normativaespecífica que ha de ser contemplada desde otros ámbitos distintos a los objetivos perseguidos por estasnormas. Así, no contempla sus aspectos fiscales, como tampoco incide en normas referidas a la salud públi-ca, seguridad jurídica, protección de datos de carácter personal, defensa nacional, relativas a la defensa dela competencia y normas relacionadas con la protección de consumidores y usuarios, por ser de caráctergeneral y que, indudablemente, habrán de ser tenidas en cuenta, cualquiera que sea el medio en el que sedesarrolle el ejercicio de la actividad, sea electrónico o no (artículo 1.2 LSSICE).

mación, objeto la Ley española17 comoaquéllos prestados a distancia, por víaelectrónica, y a petición individual de unreceptor o destinatari o, siempre quesean resultado del ejercicio de una acti -vidad económica organizada18, con elpropósito de obtener unas gananciasderivadas, directa o indirectamente, delejercicio de la misma, aunque no conlle -ve carga onerosa para el destinatario deestos servicios.19

3. LOS SERVICIOS DE LASOCIEDAD DE LA INFORMACIÓNPRESTADOS POR LAS AGENCIASDE VIAJES: CONTENIDO YALCANCE DE LOS MISMOS

Establecido el carácter esencialmen-te empresarial o profesional de los servi-cios de la sociedad de la información,los sujetos de los mismos serán perso-nas físicas o jurídicas que desarrollantoda o parte de su actividad por este

medio, siendo considerados, por estarazón, prestadores de servicio de lasociedad de la información. No existenlímites que lo impidan, ni desde la Direc-tiva, ni, por supuesto, desde la Ley espa-ñola que la traspone.

En concreto, ésta, en su artículo 6,establece que “La prestación de servi -cios de la sociedad de la información noestará sujeta a autorización previa…”,añadiendo que “…Esta norma no afecta -rá a los regímenes de autorización pre -vistos en el ordenamiento jurídico queno tenga por objeto específico y exclusi -vo la prestación por vía electrónica delos correspondientes servicios”.

En consecuencia, cualquier operadordel mercado, de conformidad con laDirectiva y con nuestra Ley de Serviciosde la Sociedad de la Información puedeofrecer los mismos, sin que estén suje-tos a ningún requisito adicional que con-dicione su actividad electrónica.



18 Quedan excluidos de los objetivos de la Ley y sujetos a su propia normativa, los servicios de la sociedadde la información prestados por Notarios, Registradores de la Propiedad y Mercantiles en tanto que ejercenfunciones públicas (con lo cual se excluyen todos los contratos en los que se exija la escritura pública comorequisito ad solemnitatem); los servicios prestados por abogados y procuradores en el ejercicio de sus fun-ciones de representación y defensa en juicio, pudiendo utilizar este medio como consultoría, siempre quelas mismas se realicen por vía electrónica, a distancia y a petición del cliente. En cuanto a los juegos deazar, que impliquen apuestas de valor económico se regirán por la Ley de Servicios de la Sociedad de laInformación y de Comercio Electrónica, sin perjuicio de lo establecido en su legislación específica estatal oautonómica (artículo 5), al estar sujetos a una estricto control nacional (lotería, apuestas, y participacionesen juegos con valor monetario y no a concursos promocionales cuyo objetivo sea fomentar la venta de bien-es o servicio).19 La Ley española, define su ámbito, (artículo 1), indicando que el objeto de la norma es la regulación delrégimen jurídico de los servicios de la sociedad de la información y de la contratación electrónica, en lo refe-rente a las obligaciones de los prestadores de servicios, incluidos los que actúan como intermediario en latramitación de contenidos por las redes de telecomunicación, clasificando, en suma, los servicios acogidosa sus normas distinguiendo entre los propiamente dichos y los de intermediación. Los primeros son los pres-tados normalmente a título oneroso, a distancia, por vía electrónica y a petición individual del destinatario,(la contratación en línea, la organización y gestión de subasta por medios electrónicos, el suministro de infor-mación vía telemática, las comunicaciones comerciales el vídeo bajo demanda, consistente en la posibili-dad de que el usuario pueda seleccionar a través de la red tanto el programa deseado como el momento desu suministro y recepción etc. y no cuando no conste un sistema de almacenamiento y tratamiento de losdatos) y los segundos (servicios de intermediación), definidos como aquéllos que facilitan la prestación o uti-lización de otros servicios de la sociedad de la información o el acceso a la información, tales como la pro-visión de acceso a Internet o la transmisión de datos.

Extrapolando estas nociones genera-les a los servicios prestados por lasAgencias de viajes, se puede afirmarque éstas pueden ejercer su actividad através de la red20, acomodándose a lanormativa que le es propia, tanto encuanto al contenido de su actividadcomo a los requisitos exigibles para queactúen en el mercado como tales Agen-cias de viajes. Es decir, se ha de atendera las disposiciones estatales regulado-ras de las Agencias de viajes, así comoa las dictadas por las entidades autonó-micas, en virtud de las competenciasreconocidas en la Constitución españolaen materia de desarrollo turístico21.

En la actualidad, sólo contemplan,bien la existencia de Agencias Virtuales,bien la posibilidad de ejercicio de su acti-vidad a través de Internet, en el Decreto301/2002, de 17 de diciembre, reguladorde las Agencias de Viajes y Centrales de

Reservas de La Comunidad Autónomade Andalucía, en el Decreto 60/1997, de7 de mayo, regulador de las Agencias deViajes de la Comunidad Autónoma delas Islas Baleares, y en el Decreto25/2001, de 25 de eenero, regulador delas Agencias de Viajes de la ComunidadAutónoma de Castilla León. Este último,en los artículos 27 y ss., establece nor-mas específicas para la venta a distan-cia, entre las que incluye las que se rea-licen a través de medios telemáticos. Encuanto a La Comunidad Autónoma delas Islas Baleares sólo se prevé la posi-bilidad de que pueda realizarse lamediación y comercialización directa delos productos turísticos, a través derecursos informáticos y/o telemáticos deotras empresas o entidades, aunque nosean Agencias de Viajes, siempre quelos mismos sean gratuitos para el con-sumidor22. El Decreto de Agencia de



20 Las actividades de las Agencias de viajes a través de la Red no se consideran excluidas en el artículo 1.5de la Directiva 2000/31CE, ni en la Ley española en su artículo 5, como tampoco se recogen dentro de lanomenclatura de los servicios no cubiertos por la Directiva de Comercio electrónico, establecidos en elANEXO V de la Directiva 98/48/CE.21 Real Decreto 271/1988 del Ministerio de Transporte Turismo y Comunicaciones de 25 de marzo(RCL1988\679) y Orden del Ministerio de Transporte Turismo y comunicaciones de 14 de abril de 1988 (RCL1988\842). El artículo 148.1.18 CE establece la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asumancompetencias en materia de promoción y ordenación del turismo, sin perjuicio de las previstas por el artí-culo 149 CE como competencia exclusiva del Estado, disposición al amparo de la cual la mayoría de lasComunidades Autónomas han asumido, en sus Estatutos de Autonomía, competencias en la materia quenos ocupa: Aragón (Decreto 51/1998, de 24 de febrero Asturias (Decreto 31/1988, de 18 de febrero); Bale-ares (Decreto 60/1997, de 7 de mayo); Canarias (Decreto 135/2000, de 10 de julio); Cantabria (Decreto 50/1990, de 3 de septiembre); Castilla La Mancha (Decreto 2/1988, de 12 de enero);Castilla-León (Decreto25/2001, de 25 de enero); Cataluña ( Decreto 168/1994, de 30 de mayo y Decreto 210/95, de 11 de julio,por el que se modifica el Decreto 168/1994); Extremadura (Decreto 119/1998, de 6 de octubre); Galicia(Decreto 42/2001, de 1 de febrero); La Rioja (Decreto 35/1997, de 27 de junio); Madrid (Decreto 99/1996,de 27 de junio y Decreto 214/2000, de 21 de septiembre, por el que se modifica el Decreto 99/1996); Mur-cia (Decreto 88/1990, de 15 de noviembre); Navarra (Decreto Foral 141/1988, de 4 de mayo); y Valencia(Decreto 20/1997, de 11 de febrero); Andalucía (Decreto 301/2002 de 17 de diciembre.22 A este respecto ver el comentario de MÁRQUEZ LOBILLO, P., “La información que ha de facilitar la agen-cia de viajes que opera en Internet como medida de protección de los consumidores: reflexiones a la luz delartículo 5 de la Directiva sobre el comercio electrónico”, Serie Estudios, en www.travelturisme.com/estu-dios/estudios2.html, octubre de 2002, citando a BENITO ROSER, Mª T. “La Agencia de Viajes «Virtual»”, en,,AA.VV.: Turismo y comercio electrónico. La promoción y contratación on line de servicios turísticos, (dir.,Cavanillas Múgica, S.), Comares, Granada, 2001, págs. 125 y ss., en especial pág. 136.

Viajes y Centrales de reservas de 17 dediciembre de 2002, de la ComunidadAutónoma Andaluza igualmente prevéen el artículo 1. 2.b) la aplicación de susnormas a las empresas de mediaciónturística que operen en la Red, siempreque tengan centralizada la gestión admi-nistrativa y la dirección de sus negociosen Andalucía, recogiendo en el artículo5 lo que han de ser considerados servi-cios turísticos de la sociedad de la infor-mación para regular en el artículo 6.1.3.las obligaciones de información específi-ca que han de suministrar las empresasde intermediación cuando los presten.

Se ha de precisar, sin embargo, queesta concreta regulación autonómica,no ha de ser entendida como ex c l u ye n-te de la actividad virtual por parte de lasAgencias de Viajes pertenecientes aC o munidades Autónomas que no hanprocedido a regularla, pudiéndose con-cluir que han de ser va l o radas por sui n n ovación y no tanto por su contenido,escaso y entiendo que no demasiadoa fo rtunado en algunos casos, comotendremos ocasión de comentar masa d e l a n t e.

Refiriéndonos, por el momento, a lasnormas estatales y autonómicas relati-vas a las Agencias de viajes, éstas, engeneral, podrán llevar a cabo, con carác-

ter exclusivo, pero sin perjuicio de lasfacultades confe ridas a hoteleros,empresas turísticas o transportistas23,las siguientes funciones:

1.- Reservas de transporte, en cual-quier medio y de alojamiento hotelero yturístico;

2.- La organización y venta de losdenominados «paquetes turísticos»24;

3.- La actuación como representantede otras agencias nacionales o extranje-ras para la prestación en su nombre y ala clientela de éstas de cualquiera de losservicios enumerados en el presenteartículo.

Se considera, además, competenciade las Agencias de viajes: la info rm a-ción turística y difusión de material dep r o p a g a n d a ; el cambio de divisas yventa y cambio de cheques de viajeros;la expedición y tra n s ferencia de equipa-jes por cualquier medio de tra n s p o rt e ;la fo rmalización de pólizas de segurot u r í s t i c o, de pérdidas o deterioro dee q u i p a j e s, y otras que cubran los ri e s-gos deri vados de los viajes; el alquilerde vehículos con o sin conductor; l ar e s e rva, adquisición y venta de billeteso entradas de todo tipo de espectácu-l o s, museos y monu m e n t o s ; el alquilerde útiles y equipos destinados a lapráctica del turismo deport i vo ; f l e t a r



23 Artículos 2.1. 2.2. y 2.3 de la Orden, de 14 abril 1988 [RCL 1988\842] y artículo 2 del Real Decreto de 25de marzo de 1988 [RCL1988\679] del Ministerio Transportes, Turismo Y Comunicaciones, a los que se ajus-tan las normativas autonómicas antes citadas.24 Se entenderá a este efecto por «paquete turístico» el conjunto de servicios turísticos (manutención, trans-porte, alojamiento, etc.) ofertado o proyectado a solicitud del cliente, ambos a un precio global preestable-cido. La regulación de los viajes combinados se contiene en la Ley 21/1995 de seis de julio [RCL 1995\1978]que lo define en su artículo 2 estableciendo que “…A los efectos de la presente Ley se entenderá por: 1.«Viaje combinado»: la combinación previa de, por lo menos, dos de los siguientes elementos, vendida u ofre -cida en venta con arreglo a un precio global, cuando dicha prestación sobrepase las veinticuatro horas oincluya una noche de estancia: a) transporte, b) alojamiento, c) otros servicios turísticos no accesorios deltransporte o del alojamiento y que constituyan una parte significativa del viaje combinado…”

av i o n e s, barcos, autobu s e s, trenesespeciales y otros medios de tra n s p o r-te para la realización de servicios turís-ticos propios de su actividad y cuales-q u i e ra otros servicios turísticos quecomplementen su actividad.

De estas actividades, se puedenex t raer algunas que no podrán ser cata-logadas como servicios de la sociedad dela info rmación, a estar ausente en lasmismas todos o algunos de los cara c t e-res del concepto y a los que nos refe ri-mos anteri o rm e n t e. Así ocurre con elcambio de divisas y venta y cambio decheques de viajeros; la expedición yt ra n s ferencia de equipajes por cualquiermedio de tra n s p o rt e ; fletar av i o n e s, bar-c o s, autobu s e s, trenes especiales y otrosmedios de tra n s p o rte para la realizaciónde servicios turísticos propios de su acti-v i d a d . En todas estas actividades ha dedistinguirse la info rmación previa quesobre las mismas se puede facilitar a tra-vés de Internet, que sí se cataloga comos e rvicios de la sociedad de la info rm a-ción, y la prestación en sí misma del ser-vicio que por su carácter material nu n c ase engloba dentro del ámbito de la Ley deS e rvicios de la Sociedad de la Info rm a-ción y de Comercio Electrónico. Se hande considera r, vo l vemos a insistir, las acti-vidades propias de estas Agencias, pero,teniendo en cuenta que, para que quedencomprendidas dentro del ámbito norm a t i-vo de la Ley española, las mismas han de

ser desarrollada a distancia, es decir, sinla presencia simultanea de las partes quemantienen, celebran o establecen la rela-c i ó n ; ha de realizarse por vía electrónica;y que el servicio se genere a petición indi-vidual y no colectiva del destinatario delm i s m o2 5.

4. LA APLICACIÓN DE LA LEYESPAÑOLA A LOS SERVICIOS DELA SOCIEDAD DE LAINFORMACIÓN PRESTADOS PORLAS AGENCIAS DE VIAJES. ELRESPETO AL ÁMBITONORMATIVO COORDINADO

Todas estas actividades o funcionespropias de las Agencias de viajespodrán llevarse a efectos cualquiera quesea su destinatario, sea consumidor ono, o sea otra Agencia, siendo aplicablela Ley de comercio electrónico españolasi los servicios pueden calificarse comode la sociedad de la información y laprestación se realiza desde el Estadoespañol, por estar establecida la Agen-cia en su territorio. Y ello con indepen-dencia de la nacionalidad de la Agenciaa c t u a n t e2 6, y dejando a salvo lossupuestos excepcionados en los quesea de aplicación preferente el Derechointerno de otro Estado, comunitario o no(artículo 3 LSSICE).

Estas afirmaciones tienen como ori-gen el propio dictado legislativo que, reco-



25 Vid., Directiva 98/48/CE, ANEXO V que recoge una lista indicativa de los servicios no acogidos a la normacomunitaria.26 Sobre Las Agencias de Viajes extranjeras que operan en España, Vid.: BENAVIDES VELASCO, P.: “Aper-tura de sucursal de agencia de viaje comunitaria en territorio español”, en Derecho y Turismo, III Jornadasde Derecho Turístico, Málaga 2000, (Coord. AURIOLES MARTÍN, A.), Consejería de Turismo y Deporte dela Junta de Andalucía, Sevilla, 2000, págs. 161 y ss.

giendo el principio comu n i t a ri o2 7, determ i-na la libre prestación de estos serv i c i o s,sin que puedan establecerse restri c c i o-n e s, por ra zones inherentes al ámbito nor-m a t i vo coordinado, en esta concreta esfe-ra de los servicios de la sociedad de lai n fo rmación (artículo 3 DC 2000/31/CE y6, y 7 LSSICE)2 8 Este principio consiste,en síntesis, en asentar un régimen demutuo reconocimiento de las distintaslegislaciones nacionales, de tal fo rma quelos Estados miembros no puedan oponerlas normas del país de acogida del serv i-c i o, aun cuando no se esté respetando lan o rm a t i va aplicable que, salvo ex c e p c i o-n e s, es la establecida por el país desde elque se preste el servicio de la sociedad dela info rmación, o país de ori g e n2 9. R e c o-nocimiento mu t u o, que, por otro lado, sec i r c u n s c ribe al ámbito coordinado delimi-tado por la Directiva y que se limita al con-junto de requisitos legales ex i g i bles a losprestadores de servicios de la sociedadde la info rmación y a la prestación con-creta de los mismos.

La finalidad de la norma es clara ,p u e s, tratándose de servicios que no

tienen frontera s, se ha de ev i t a r, en lop o s i bl e, que se pueda quebrar la arm o-nía en el mercado por la posible colisiónde los diferentes derechos internos delos Estados miembros. El alcance deeste principio es apreciabl e, en cuantosupone una subordinación del derechodel país de acogida, con respecto ala p l i c a ble por el Estado miembro endonde se ubique el prestador. M o t i va-ciones de orden lógico llevan a estaposición, a fin de no someter al presta-dor a una va ri a ble norm a t i va, en funciónde las respectivas normas nacionales,dificultado el libre ejercicio de su activi-d a d . No se aplicará, sin embargo, esereconocimiento mutuo en lo relativo alos requisitos ex i g i bles a las mercancí-a s, entrega de las mismas y a los serv i-cios no prestados por medios electróni-c o s, precisamente porque no se enmar-can dentro del ámbito de aplicación dela Directiva comu n i t a ri a3 0.

Partiendo de este pronunciamiento,la Ley española, cumpliendo, también,los dictados comunitarios, delimita elámbito de sus normas, acudiendo a cri-



27 En definitiva, se reafirma el principio de libre circulación de personas, bienes, servicios y capitales, den-tro de la Unión Europea, a la que hoy se suma la libertad en la prestación del servicio de la sociedad de lainformación. El Tratado de Maastricht (Acta Única 1986), diseña un espacio sin fronteras dentro de Europa,cuya manifestación mas evidente es el desarrollo del mercado por redes de comunicación.28 Vid BOTANA GARCÍA, G. A., ob. cit., pág. 129; GARCÍA MÁS, F. J: “Análisis de la Proposición de Directi-va del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a determinados aspectos jurídicos de los servicios de laSociedad de la Información, en particular el comercio electrónico en el mercado interior (Directiva sobre elComercio electrónico)” Actualidad Civil”, nº 31, 2000, págs. 1123 a 1166.29 DÍAZ FRAILE, J. M., ob. cit., págs. 38 a 45. PAZ-ARES, C.: “El comercio electrónico (Una breve reflexiónde política legislativa”, en AA.VV.: Derecho de Internet. Contratación electrónica y Firma digital, (coord.MATEU DE ROS, R. y CENDOYA MÉNDEZ DE VIGO, J. M.), Aranzadi, Navarra, 2000, pág. 923 0 No obstante, la existencia de un ámbito coordinado y de reconocimiento mutuo no debe ser tan amplia queconculque la soberanía nacional de los Estados miembros. Por ello es que, tanto la Directiva de comercioelectrónico como la Ley española, determinen restricciones a la libre prestación, en orden a la protección delorden públ i c o, la investigación penal, la seguridad pública, y la defensa nacional, la protección a la salud públ i-ca, los consumidores y usuari o s, la juventud y la infancia, el respeto a la dignidad de la persona, y el pri n c i-pio de no-discriminación por razón de sex o, religión, raza, opinión, nacionalidad, o cualquier otra circunstan-cia personal o social (anexo de la Directiva 2000/31/CE en relación con su artículo 3.4 y 2 LSSICE).

terios de carácter objetivos, centradosfundamentalmente en el lugar desde elque se desarrolla la actividad regulada.

En concreto, en el artículo 2 se esta-blece que quedan sujetos a sus normasy, en general, a nuestro ordenamientoj u r í d i c o, los prestadores de serv i c i o sestablecidos en España y los serviciosprestados por ellos (artículo 2,1 y 2,4)cuando:

– los prestadores tengan su residen-cia o domicilio social en España, siem-pre que éstos coincidan con el lugar quesea sede de la gestión y dirección de suactividad económica. Comprenderá, enconsecuencia, a las personas físicas,sean nacionales o extranjeros que resi-dan en territorio español y a las perso-nas jurídicas con nacionalidad española,adquiridas en función del domicilio enterritorio español o cuando en él radiquela sede central de sus opera c i o n e ssociales.

– los prestadores personas físicas,no residentes, o sociedades, con inde-pendencia de su nacionalidad, siempre

que operen desde un establecimientopermanente situado en territorio espa-ñol31.

El cri t e rio que sirve de base para acre-ditar la permanencia se configura en fun-ción de la existencia de lugares de tra b a-jo o instalaciones utilizadas de fo rma habi-tual o continuada, y también cuando elprestador o alguna sucursal se halle ins-c rita en el Registro Mercantil. Por el con-t ra ri o, la utilización de medios tecnológi-cos en terri t o rio español, no determina ele s t a blecimiento a los efectos de aplica-ción de la norma (artículo 2.3)3 2.

Por otro lado, de conformidad con lodispuesto en el artículo 3 de Ley de Ser-vicios de la Sociedad de la Información yde Comercio Electrónico estarán vincu-lados al ordenamiento jurídico español,salvo disposición contraria de las nor-mas aplicables (artículo 3.4), los presta-dores establecidos en otro Estado de laUnión Europea, cuando el destinatariode los servicios radique en España y losservicios afecten a alguna de las mate-rias recogidas en el precepto entre las



31 El legislador comunitario considera que el concepto de establecimiento implica la realización efectiva deuna actividad económica a través de un establecimiento fijo durante un período indefinido, por lo que, cuan-do se trata de empresas que operan en Internet, dicho establecimiento no se encuentra donde se ubique latecnología que mantiene el sitio, ni donde se pueda acceder al mismo, sino en el lugar de desarrollo efecti-vo de la actividad económica (artículo 2.c Directiva sobre el comercio electrónico) Vid, los artículos 52 y 59del Tratado de Roma. STJCE de 25 de julio de 1991, punto 20, Asunto C-221/89, Recopilación de Jurispru-dencia 1991, I-3905. La Opinión para la Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos de los ciudadanos sobrela Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a determinados aspectos delcomercio electrónico en el mercado interior, COM (1998) 586 final, 98/0325 COD señala que la definicióndel artículo 52 del Tratado se basa en criterios cualitativos de carácter efectivo y estabilidad de la actividadeconómica y no en criterios formales (un simple buzón) o tecnológicos (emplazamiento de los medios téc -nicos, etc.)… Vid., BOTANA GARCÍA, G.A.: “Protección de los consumidores…”, ob. cit., pág. 152; DÍAZFRAILE, J. Mª: “El comercio electrónico: Directiva y Proyecto de Ley español de 2000…”, ob. cit., págs. 42 y43.32 Vid sobre los prestadores establecidos a GARCÍA MÁS, F. J., ob. cit., págs. 1139 a1142; DÍAZ FRAILE,ob. cit., págs 42 y 43.

que se encuentra las obligaciones naci-das de los contratos celebrados por per-sonas físicas que tengan la condición deconsumidores33.

La prestación de servicios en lasociedad de la información desde nues-tro país se hará, pues, con sujeción a lasnormas españolas y ello significa respe-to absoluto a las de carácter imperativoque afecten a la actividad desarrollada ya las condiciones para su ejercicio. Si,por el contrario, se opera desde otroEstado de la Unión estaremos a las nor-mas del país de origen salvo que suactuación se corresponda con alguna delas materias excepcionadas en el artícu-lo 3. 1 de la Ley española.

En definitiva, y referida la norma a lasAgencias de viajes, prevalece, dejando asalvo las excepciones apuntadas, el cri-terio de establecimiento como dato obje-tivo que determina la aplicación de lanorma, y ello con una doble trascenden-cia, respecto de la Ley española regula-dora de los Servicios de la Sociedad dela Información y de Comercio electrónicoy respecto de las estatales y autonómi-cas que, por analogía, debemos consi-derarla aplicable siempre que se operedesde una determinada Comu n i d a d ,porque, como ya indicamos, la prohibi-ción de “no autorización” previa, a la que

se refiere el artículo 6.1, ha de contem-plarse junto con su apartado 2: “Estanorma no afectará a los regímenes deautorización previstos en el ordenamien -to jurídico que no tengan por objetoespecífico y exclusivo la prestación porvía electrónica de los correspondientesservicios”.

Siendo el establecimiento requisitoesencial que determina el derecho apli-cable en las relaciones a entablar en lared, puede llamarnos la atención las dis-posiciones contenidas en El Reglamen-to de las Agencias de Viajes de la Comu-nidad Autonómica de Castilla León(Decreto 25/2001), que, al regular laventa a distancia hace referencia con-creta a la utilización de medios telemáti-cos, eximiendo a las Agencias de ViajesVirtuales que operen desde esta Comu-nidad del requisito de establecimientopermanente (artículo 28).

Se hace notar esta disposición, ante-rior a la ley española sobre comercioelectrónico, pero posterior a la Directiva2000/31 CE, a los efectos de hacerconstar la necesidad de su reforma, auncuando la ausencia de la misma noreporte mayor trascendencia, de un ladoporque, como sabemos, la norma esta-tal, prevalece sobre la autonómica y deotro, porque este Decreto autonómico



33 Las materias excepcionadas, obedecen al dictado comunitario (ANEXO Excepciones al Artículo 3) y sonlas siguientes: Derechos de propiedad intelectual o industrial; Emisión de publicidad por instituciones deinversión colectiva; Actividad de seguro directo realizada en régimen de derecho de establecimiento o enrégimen de libre prestación de servicios; Obligaciones nacidas de los contratos celebrados por personas físi-cas que tengan la condición de consumidores; Régimen de elección por las partes contratantes de la legis-lación aplicable a su contrato; Licitud de las comunicaciones comerciales por correo electrónico u otro mediode comunicación electrónica equivalente no solicitada; también se aplicará nuestro derecho interno cuandola actividad desarrollada venga referida a la constitución, transmisión, modificación y extinción de derechosreales sobre bienes inmuebles sitos en España (Principio lex rei sitae, artículo 3.2 LSSICE) En lo que res-pecta a los prestadores establecidos en Estado no pertenecientes a la Unión Europea, se estará a lo dis-puesto en los Tratados Internacionales (Artículo 4 LSSICE).

salva la exclusión que contiene, al deter-minar el respeto a la Ley de Ordenaciónde Comercio Minorista (7/1996 de 15 deenero) y… demás normativa aplicable ala contratación telefónica y electrónicaresulta.

5. REQUISITOS EXIGIBLES A LASAGENCIAS DE VIAJE QUEOFRECEN SERVICIOS DE LASOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN

Por lo expuesto, las Agencias de via-jes que operen en Internet deberán cum-plir los requisitos exigibles, en virtud dedisposiciones autonómicas y estatales y,por consiguiente, entre otras, deberán:estar constituidas en la forma reglamen-tariamente exigida34; obtener el oportu-no título-licencia de agencia de viajes35;

adjuntar el documento acreditativo de laconstitución de la fianza o de la inclusiónde la Agencia en el fondo de garantía enla fo rma y plazo reglamentari a m e n t eprevistos; adjuntar certificación expedidapor la Oficina Española de Patentes yM a r c a s, acreditando la solicitud delnombre comercial; así como el estudiode viabilidad económico-financiera3 6.Por otro lado las exigencias de determi-nados requisitos a los locales abiertos alpúblico no queda superada, en nuestraopinión, en los supuestos de agenciasde viajes exclusivamente «virtuales», esdecir que operen sólo a través de Inter-net, ya que, como sabemos, el prestadordeberá cumplir los requisitos exigidospor la legislación del lugar donde sehalle establecido, con independencia delcauce o medio para el desarrollo de su



34 El artículo 5 de la Orden Ministerial de 14 de abril de 1988 exige la forma de sociedad anónima o de res-ponsabilidad limitada. Algunas Comunidades Autónomas han suprimido esta exigencia permitiendo la cons-titución de agencias de viajes por empresarios individuales. Así, Aragón (artículo 1.1 Decreto 51/1998); Bale-ares (artículo 4 Decreto 60/1997); Castilla y León (artículo 5 Decreto 25/2001); Galicia (artículo 5 Decreto42/2001); Madrid (artículo 4 Decreto 99/1996); La Rioja (artículo 4 Decreto 35/1997) y Valencia (artículo 1Decreto 20/1997); Andalucía ( artículo 2 Decreto 301/2002) Sobre este particular, Vid., GONZÁLEZ FER-NÁNDEZ, Mª B.: “Reflexiones sobre la exigencia de forma jurídica específica para las agencias de viajes: laposibilidad de agencias de viajes-personas físicas”, Derecho y Turismo, I y II Jornadas de Derecho Turísti -co, Málaga 1998-1999, (coord. AURIOLES MARTÍN, A.), Consejería de Turismo y Deporte de la Junta deAndalucía, Sevilla, 1999.35 Para ello deberán adjuntar: el Documento Nacional de Identidad del empresario persona física, en el casoen que se permita esta forma, o la copia de la escritura de constitución caso de tratarse de sociedades mer-cantiles anónimas o de responsabilidad limitada; copia de la póliza de seguro de responsabilidad civil quedé cobertura tanto a la derivada de la explotación del negocio, como a la subsidiaria o indirecta, así como ala producida por daños patrimoniales primarios; copia fehaciente de los contratos debidamente cumplimen-tados a nombre de la empresa o de los títulos que prueben la disponibilidad de la sede social y de los loca-les abiertos al público; copia del contrato entre la agencia y el Director.36 Vid., en cuanto a las normas para su autorización: artículos 4 y ss. del Real Decreto 271/1988 y artículos5 y 15 de la Orden Ministerial de 14 de abril de 1988; Aragón (artículos 4 y 13 del Decreto 51/1998, de 24de febrero); Asturias (artículos 4 y 15 del Decreto 31/1988, de 18 de febrero); Baleares (artículos 4 y 13 delDecreto 60/1997, de 7 de mayo); Canarias (artículos 4 y 13 del Decreto 135/2000, de 10 de julio); Cantabria(artículos 4 y 15 del Decreto 50 /1990, de 3 de septiembre); Castilla La Mancha (artículos 4 y 15 del Decre-to 2/1988, de 12 de enero); Castilla-León (artículos 5 y 15 del Decreto 25/2001, de 25 de enero); Cataluña(artículos 4 y 12 del Decreto 168/1994, de 30 de mayo); Extremadura (artículos 4 y 14 del Decreto 119/1998,de 6 de octubre); Galicia (artículos 6 y 16 del Decreto 42/2001, de 1 de febrero); La Rioja (artículos 4 y 14del Decreto 35/1997, de 27 de junio); Madrid (artículos 4 y 14 del Decreto 99/1996, de 27 de junio); Murcia(artículos 5 y 15 del Decreto 88/1990, de 15 de noviembre); Navarra (artículos 5 y 15 del Decreto Foral141/1988, de 4 de mayo); y Valencia (artículos 4 y 14 del Decreto 20/1997, de 11 de febrero); Andalucía.

actividad, siendo, por otro lado, el esta-blecimiento, o lugar desde donde sedesarrolla la actividad elemento determi-nante del Derecho aplicable.

En cuanto a los requisitos relativos alejercicio de la actividad, y sin perjuiciode la aplicación del resto de disposicio-nes comprendidas en el ámbito normati-vo coordinado, se ha de apreciar que lasAgencias de viajes, aun cuando operena través de Internet, deberán, por serexigencia de la Orden Ministerial de 14de abril de 1988 (artículo 22[RCL1988\42]), y, en general, de las nor-mas autonómicas37, entre otros: indicaren toda su propaganda impresa, e-mail,documentos y publicidad, su código deidentificación, su nombre comercial, y lamarca, en su caso, así como su direc-ción; que los folletos o programas, en elcaso que nos ocupa electrónicos, queemitan se editarán de acuerdo a criteriosde utilidad, precisión y veracidad, nopudiendo incluir publicidad falsa o enga-ñosa. Son exigencia que afectan, engeneral, a cualquier propaganda impre-sa, correspondencia, documentación ypublicidad realizada por las Agencias deviajes, pero aplicable a la publicidadelectrónica que realicen al determinarsede forma clara que estas obligaciones

rigen cualquiera que sea el medioempleado para ello. Por otro lado, enmateria de contratación, debe incluirseel coste de los servicios a prestar y laexigencia, en su caso, del depósito pre-vio, no superior al 40% del coste totalprevisto. Debiera indicarse, así mismo, sise concierta sobre lo que denomina laOrden Ministerial citada “servicios suel-tos o “paquete turístico”, debiendo eneste último caso indicarse el programa yla oferta completa, incluyendo destino,duración calendario, precio del paquetey de las excursiones facultativas, mediode transportes con sus características yclase y, relación de los alojamientos conindicación de las categorías38.

Son, éstos, requisitos de caráctergeneral exigibles a todas las Agenciasde viajes, pero, además, cuando la pre-tensión se amplía pretendiéndose laprotección del destinatario del serviciode la sociedad de la información, a fin deb ri n d a rles la misma protección q u eobtienen cuando adquieren productos oservicios por medios tradicionales, sehan de cumplir una serie de exigenciascomplementarias que la propia Ley deServicios de la Sociedad de la Informa-ción establece.



37 Artículos 22 y ss. de la Orden Ministerial de 14 de abril de 1988; Aragón (artículos 14 y ss. 13 del Decre-to 51/1998, de 24 de febrero); Asturias (artículos 22 y ss. del Decreto 31/1988, de 18 de febrero); Baleares(artículos 14 y ss. del Decreto 60/1997, de 7 de mayo); Canarias (artículos 14 y ss. del Decreto 135/2000,de 10 de julio); Cantabria (artículos 22 y ss. del Decreto 50 /1990, de 3 de septiembre); Castilla La Mancha(artículos 22 y ss. del Decreto 2/1988, de 12 de enero); Castilla-León (artículos 18 y ss. del Decreto 25/2001,de 25 de enero); Cataluña (artículos 13 y ss. del Decreto 168/1994, de 30 de mayo); Extremadura (artículos21 y ss. del Decreto 119/1998, de 6 de octubre); Galicia (artículos 17 y ss. del Decreto 42/2001, de 1 defebrero); La Rioja (artículos 21 y ss. del Decreto 35/1997, de 27 de junio); Madrid (artículos 15 y ss. delDecreto 99/1996, de 27 de junio); Murcia (artículos 22 y ss. del Decreto 88/1990, de 15 de noviembre); Nava-rra (artículos 22 y ss. del Decreto Foral 141/1988, de 4 de mayo); y Valencia (artículos 19 y ss. del Decreto20/1997, de 11 de febrero).38 En cualquier caso es claro que al concluir la contratación el consumidor habrá de recibir, tanto si se tratade viajes sueltos como paquetes turísticos la documentación a que hace referencia los artículos 26.2 y 27.2,respectivamente, de la Orden Ministerial de 14 de abril de 1988.

A este respecto, centrándonos en lasAgencias de viajes, estas deberán cum-plir los requisitos que a continuaciónexponemos, agrupándolos en obligacio-nes de información en general; obliga-ciones en relación con las comunicacio-nes comerciales y con respecto a la con-tratación39.

La primera de las obligaciones decarácter general la contiene el artículo 9de la Ley de Servicios de la Sociedad dela Información y de Comercio Electróni-co, al disponer que los prestadores deservicios de la sociedad de la informa-ción, establecidos en España, debencomunicar al Registro Mercantil, o aaquel otro Registro Público en el quee s t u v i e ran inscri t o s, ya sea para laadquisición de personalidad jurídica, o alos solos efectos de publicidad, el nom-bre, o nombres de dominio que utilicencon carácter permanente, su sustitucióno cancelación. Lo que significa quedeberán comunicar a la Administraciónturística que las autorizó, a fin de queconste este nombre dominio en elRegistro correspondiente y demás cir-cunstancias posteriores40.

Junto a este deber, el artículo 10 conel rótulo información general, estableceotros que podemos subdividirl o s, enobligaciones relativas a los sujetos y lasrelativas a la propia actividad, refiriendosólo aquéllos que afectan directamentea las Agencias de Viajes que operan enInternet.

Entre los primeros La Ley de Servi-cios de la Sociedad de la informaciónexige que se facilite a los destinatarios,la siguiente información:

– su nombre o denominación social;

– su residencia o domicilio o direc-ción de uno de sus establecimientospermanentes en España;

– su dirección de correo electrónico ycualquier otro dato que permita estable-cer una comunicación directa y efectiva.

– los datos de su inscripción en losRegistros correspondientes.

– el número de identificación fiscalque le corresponda.

En cuanto a los segundos, es decir,en cuanto a los deberes de informaciónrelacionados con la actividad, deberásuministrarse la siguiente:

Dado que la actividad de las Agen-cias de viajes está sometida a régimende autorización administrativa previa, losdatos relativos a dicha autorización y losque identifican a la autoridad competen-te encargada de su supervisión. En estecaso la Administración Turística compe-tente.

Información clara y exacta sobre elprecio del producto o servicio, indicandosi incluye o no los impuestos aplicablesy, en su caso, los gastos de envío.

Los códigos de conducta a los que,en su caso, esté adherido y la manerade consultarlos electrónicamente.



39 Vid. sobre estos deberes: BOTANA GARCÍA, G. A., ob. cit., págs. 152 y 153; MARTÍNEZ NADAL, A., “Laprotección del Consumidor en la propuesta de Directiva sobre determinados aspectos del Comercio elec-trónico” Cuadernos de Derecho y Comercio, nº 29, septiembre, 1999, págs. 111 a 155, en especial, las págs.130 y ss.40 La obligación de comunicación a que se refiere el apartado primero deberá cumplirse en el plazo de unmes desde la obtención, sustitución o cancelación del correspondiente nombre de dominio o dirección deInternet y tiene un claro propósito: el control de los operadores de la Red.

Esta información se ha de facilitar pormedios electrónicos, de forma perma-nente, directa y gratuita (Hipervínculos),debiendo ser clara y precisa evitandotécnicas disuasorias de la atención deldestinatario41.

La finalidad pretendida con estaexcesiva profusión de datos no es otraque la protección de los consumidores y,en general, opinamos, de todos los posi-bles destinatarios de los servicios de lasociedad de la información, a fin de pro-porcionarles el conocimiento de datosesenciales. Se trata de evitar, como indi-ca MÁRQUEZ LOBILLO, P., “… que laapariencia generada por los nombres dedominio, primera información sobre undeterminado prestador a la que accedeel consumidor, no es suficientementef i a ble para generar su confianza…”,quien afirm a, además que “… E s t aamplia información no se puede conce -bir como un obstáculo, pues, en nuestraopinión, bastaría la referencia en la pági -na web a estas menciones, de formaclara y directa, empleando vínculos fácil -mente identificable y visible por el con -sumidor (hipervínculos), y, evitando elempleo de técnicas disuasorias de laatención del consumidor o la inserciónde esta información en apartados queéste no pueda visualizar directamentecuando accede al sitio web de la agen -cia de viaje, para entender cumplido el

deber de información a que se refiere ellegislador comunitario…”42.

Con respecto a las comunicacionescomerciales, y con independencia delrespeto a las normas generales sobrepublicidad, y a la prohibición general depublicidad electrónica no requerida (artí-culo 21) se establecen las siguientesnormas, (artículo 20)

Deberán ser claramente identifica-bles como tales e indicar la persona físi-ca o jurídica en nombre de la cual serealizan.

Si se realiza a través de correo elec-trónico u otro medio de comunicaciónelectrónica equiva l e n t e, incluirán alcomienzo del mensaje la palabra “publi-cidad”.

Las ofertas promocionales, como lasque incluyan descuentos, premios yregalos, y de concursos o juegos promo-cionales, previa la correspondiente auto-rización, deberán asegurar, además delcumplimiento de los requisitos estableci-dos en el apartado anterior y en las nor-mas de Ordenación del Comercio Mino-rista, que queden claramente identifica-dos como tales y que las condiciones deacceso y, en su caso, de participación seexpresen de forma clara e inequívoca43.

La Ley cierra, además, la posibilidada la práctica abu s i va del Spam o comu n i-cación comercial no requerida, siguiendo



41 El Decreto 301/2002 de la Comunidad Andaluza, en concreto recoge las obligaciones de informaciónespecífica en su artículo 6, haciendo referencia expresa a las relativas a la prestación de servicios de lasociedad de la información en el apartado 1.3 del mismo.42 MÁRQUEZ LOBILLO, P.: “La información…”, ob.cit., pág. 5; MARTÍNEZ NADAL, A.: “La protección del con-sumidor…”, ob. cit., págs. 135 y 136.43 El Decreto 301/2002 de la Comunidad Andaluza, regula en su artículo 7 la publicidad electrónica referidaa las empresas e intermediación turística en idéntico sentido que la LSSICE.

las pautas marcadas por la D i r e c t i va decomercio electrónico ( a rtículo 7), y laposición común de la D i r e c t i va sobreProtección de la Intimidad en el Sectorde las Comunicaciones Electrónicas. E nc o n c r e t o, prohíbe el envío de comu n i c a-ciones publ i c i t a ria o promocionales, víaelectrónica, si previamente no ha sidosolicitada o expresamente autorizada porel destinatario de la misma, debiendotenerse en cuenta el derecho reconocidopor la Ley española (artículo 22) a losd e s t i n a t a rios que al contratar con laAgencia hayan facilitado su dirección decorreo electrónico, pues sólo pueden serd e s t i n a t a rios de éstas si media su con-sentimiento ex p r e s o. Y ello, natura l m e n-t e, sin olvidar la aplicación de las dispo-siciones relativas a la protección a losdatos de carácter personal a que serefiere la Ley Orgánica 15/1999, de 13de diciembre, y su norm a t i va ded e s a r r o l l o4 4.

En relación con la contratación, seestablecen deberes tanto previos comoposteriores a la celebración del contrato(artículos 27 y 28) de los que destaca-mos, la obligación del prestador de infor-mar, salvo disposición en contrario de

los contra t a n t e s, cuando ninguno deellos tenga la consideración de consumi-dor, de los distintos trámites de procesocontractual y lengua o lenguas utilizadasen la redacción del contrato; si se proce-derá al archivo de los documentos elec-trónicos y su accesibilidad, determinan-do los medios técnicos que se ponen adisposición del destinatario para corregirerrores en la introducción de los datos.

Con respecto a esta materia resultasorprendente el Decreto 25/2001, de 25de enero, regulador de las Agencias deViajes que ejerzan su actividad en laComunidad de Castilla- León, pues, ensu normativa específica para la venta adistancia, entre las que incluye, como yahemos indicado las que se realicen através de medios telemáticos, (artículos27 y ss.), exige la constancia en soportefísico de los datos que en dicho precep-to se recogen (artículo 29)45, lo quedenota la desconfianza del medio, ade-más de incrementar los costos, sin queello determine una mayor seguridad.

Todas estas obligaciones, han de sercompletadas, como advertimos anterior-mente con las normas estatales y auto-nómicas que afecta al ejercicio de la



44 Vid. TUR FÁUNDEZ, Mª N.: “Deberes de información y documentación”, en AA.VV.: Turismo y comercioelectrónico. La promoción y contratación on line de servicios turísticos, (dir., Cavanillas Múgica, S.), Coma-res, Granada, 2001, págs. 32 y ss.45 El artículo 29 con el rótulo Garantías en la venta a distancia, establece que en todos los casos de ventaa distancia, ya sea en la publicidad, en las ofertas de venta, en la contratación o en la facturación deberáquedar constancia en soporte físico de los siguientes datos: nombre del titular de la Agencia; Nombre comer-cial y código de identificación de la Agencia y, en su caso, marca comercial registrada; domicilio completode la Agencia; características detalladas del producto o servicio turístico; precio detallado, y en su caso costede la intermediación, así como sistema de pago, del que el cliente deberá tener comprobante en soportefísico; cuantos aspectos generales y específicos hagan referencia a la contratación del producto o servicioturístico. Además establece en el apartado 2 del precepto que la Consejería de Industria, Comercio y Turis-mo podrá requerir de oficio a la agencia de viajes anunciante de la venta a distancia para que aporte laspruebas relativas a la exactitud de los datos materiales contenidos en la publicidad, pudiendo ser conside-rados los datos de hecho como inexactos, cuando no se aporten los elementos de prueba o éstos se esti-men insuficientes.

actividad por las Agencias de viajes, loque implica un deber de informaciónmás amplio que el establecido comonorma general en esta Ley de Serviciosde la Sociedad de la información.

Junto a ellas la normativa específicade los servicios prestados o contrata-dos46. Esperemos, no obstante, que elrigor en cuanto a estas exigencias47

quede atemperado con la práctica, a finde no provocar efectos disuasorios res-pecto de la utilización del medio electró-nico por las Agencias de Viajes y, espe-remos que, nosotros, los consumidores,

al comprobar el cumplimiento de tanta ytan va riada norm a t i va, no olvidemoscual es el sentido fundamental de nues-tra relación con las mismas: viajar, dis-frutar, sea cual sea el motivo de nuestrotraslado.

En cualquier caso, esperamos nue-vas reformas legislativas que contem-plen esta modalidad de actividad elec-trónica y no sólo en el ámbito de estatal,sino también en el autonómico, y, dentrode éste, en la concreta materia turística,de tal forma que nos de pie a una nuevaintervención.



46 Es de resaltar especialmente las exigencias contenidas en la Ley 21/1995, de 6 de julio, que traspone laDirectiva 90/314/Cede 13 de junio de 1990, por la que se regulan los viajes combinados. Sobre el concep-to y los caracteres del contrato de viaje combinado, Vid., entre otros: AURIOLES MARTÍN, A.: “La Directivasobre viajes combinados y la adaptación de la normativa española de Agencias de viaje”, Revista de Dere -cho Mercantil, nº 206, octubre-diciembre, 1992, págs. 829 y 835 y ss.; BENDITO CAÑIZARES, Mª.T.: “La Leyde Viajes combinados: perfección y contenido del contrato”, en II Jornadas de Derecho y Turismo, (coord.Melgosa Arcos, J.), Fundación Cultural Santa Teresa, Ávila, 1995, pág. 17); GÓMEZ CALERO, J.: RégimenJurídico del contrato de viaje combinado, Dykinson, Madrid, 1999, págs. 29 y ss.; GÓMEZ CALLE, E.: El con -trato de viaje combinado, Civitas, Madrid, 1998; MARQUEZ LOBILLO, P. “La celebración del contrato de viajecombinado a través de Internet”, en Derecho y Turismo III Jornadas de Derecho Turístico- Málaga 2000,Coord. Aureoles Martín, A., Consejeria de Turismo y Deprte de la Junta de Andalucía, Sevilla, 2000, Págs.271 y ss.; MARTINEZ ESPÍN, P.: “Notas a la Ley 21/1995, de 6 de julio, reguladora de los viajes combina-dos”, Revista de Derecho Privado, junio de 1996; MUÑOZ MARTÍN, J.C.: “La Directiva sobre viajes combi-nados y el derecho español”, Noticias de la Unión Europea, año XI, nº 123, abril de 1995; PÉREZ DE LACRUZ BLANCO, A.: Los contratos celebrados con las agencias de viaje (Ensayo para un estudio de su régi -men jurídico), Cámara Oficial de Comercio Industria y Navegación, Málaga, 1973, entre otros.47 Consúltese el TÍTULO VII de la LSSICE en el que se regulan las infracciones y sanciones prevista por elincumplimiento de los deberes a que se refiere la misma, y ello sin perjuicio de las disposiciones contenidasen la Orden, de 14 abril de 1988 Ministerio Transportes, Turismo Y Comunicaciones [RCL 1988\842], ade-más de las normas específicas de las Entidades autonómica y las de general aplicación en materia de pro-tección de consumidores, publicidad y competencia.

EL RÉGIMEN JURÍDICO-ADMINISTRATIVO DE LOS

ALOJAMIENTOS RURALES ENESPAÑA

Francisco Javier Melgosa Arcos


1 Vid. CALS, J., CAPELLAE, J., y VAQUE, E. “El turismo en el desarrollo rural de España”, Ministerio de Agri-cultura, Pesca y Alimentación, Madrid, 1995, págs. 17 y ss.2 LIBRO BLANCO DEL TURISMO ESPAÑOL, Secretaría General de Turismo. Ministerio de Transportes,Turismo y Comunicaciones, 1990.3 PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M. “Régimen jurídico del turismo rural”, Ed. Fitur (Tribuna Fitur-Jorge Vila Frade-ra), 2001, pág. 16.

I. INTRODUCCIÓN

� En los últimos años hemos podidocomprobar que junto al tradicional turis-mo de sol y playa -no significa que estafórmula esté agotada1- han surgido conmucha fuerza nuevos productos turísti-cos como por ejemplo el turismo rural, ele c o t u ri s m o, el turismo activo, etc., yotros que vuelven a recuperar su esplen-dor con renovadas fórmulas (tur ismoc u l t u ral, turismo de salud). El “ L i b r oBlanco del Turismo Español” de 1990 yaa nunciaba cambios en la estru c t u ramotivacional y la aparición de activida-des turísticas nuevas, hasta el punto deque España sólo ha ganado cuotas demercando en los turismos “vacacionesde montaña y deportivas” en los últimosaños2.

Desde el punto de vista de la deman-da, dice PÉREZ FERNÁNDEZ que el

turismo rural se inscribe en el ampliofenómeno de concienciación y reivindi-cación ecológica que viven las socieda-des avanzadas y altamente urbaniza-das, potenciada por los problemas decongestión, transformación y degrada-ción de muchos espacios litorales dedi-cados a la recepción del turismo masivoo a residencia secundaria3.

Ve r d a d e ra m e n t e, el turismo en elmedio rural se venía practicando deforma espontánea desde hace muchasdécadas. Pensemos en el regreso de losemigrantes y segundas residencias, lassalidas al campo con la familia, o en lasex p e riencias de turismo cinegético ygastronómico. Pero en los últimos años,no cabe duda, de que la demanda deactividades turístico-recreativas en elmedio rural ha experimentado un creci-miento mucho mayor que otras manifes-taciones del turismo, hasta el punto de

Fran c isco Ja v ie r M el go sa A r c o s

EL RÉGIMEN JURÍDICO-ADMINISTRATIVO DE LOS

ALOJAMIENTOS RURALESEN ESPAÑA]

E l Rég im en Ju r íd i co -A dm in i s t ra t i v o de los A lo ja mie n tos Ru r a les en Españ a


constituirse en un producto que secomercializa profesionalmente.

Las causas que han influido en eldesarrollo de estas nuevas formas deturismo en el medio rural son muy varia-das. Desde el cambio en las motivacio-nes de los turistas, que en muchas oca-siones han adoptado los valores de lacultura ecologista iniciada en los añossesenta, y ven en el medio natural/ruralun espacio de gran valor ambiental; a lapolítica de fomento desarrollada por lasAdministraciones Públicas, que buscanen este fenómeno nuevas alternativaseconómicas frente a problemas, como eldeclive de las economías agrarias o laestacionalidad imperante en el tradicio-nal turismo de sol y playa; por poneralgunos ejemplos.

VALDÉS PELÁEZ y DEL VA L L ETUERO sitúan el turismo rural comofruto de los cambios del mundo turístico,caracterizándolo principalmente por unatendencia al crecimiento de la Demandaturística, debida a un incremento cons-tante del nivel de vida y al aumento delos días de vacaciones, así como sufraccionamiento y diversificación; y porla propensión a la saturación de deter-

minadas zonas tradicionalmente turísti-cas4. Las motivaciones de los turistashacia el medio rural son muy variadas:conocer las formas de vida tradicionales,arquitectura rural, gastronomía, prácticade distintas actividades de ocio, tradicio-nes, “vuelta a las raíces”… etc.

En cualquier caso, el turismo rural hasupuesto una serie de innova c i o n e simportantes en la estructura del merca-do turístico español, incorporando nue-vos destinos al mapa turístico, y ha cre-ado nuevas figuras de alojamiento5.

Actualmente, el medio rural acogeuna gran variedad de actividades deocio que vienen siendo identificadas condistintas denominaciones, a menu d oimprecisas, en un claro afán por diferen-ciar y otorgar entidad propia a los diver-sos productos. Nos pueden servir deejemplo las siguientes: turismo de natu-raleza, turismo “ verde”, ecoturi s m o,agroturismo, turismo rural, turismo acti-vo, turismo de aventura, turismo alterna-tivo, turismo blando, … etc.6.

Distintos estudios7 sitúan las prime-ras experiencias a mediados del presen-te siglo, principalmente en países de

4 VALDÉS PELÁEZ, L. y DEL VALLE TUERO, E.A. “Experiencias comparadas de turismo rural en España”,en “II Congreso de Turismo Universidad Empresa”, coordinado por BLANQUER CRIADO, D., Tirant loBlanch, 2000, págs. 575-576.5 Vid. SORET LAFRAYA, P. “Turismo rural y de naturaleza”, en la obra colectiva “50 años del turismo espa-ñol. Un análisis histórico y estructural”, dirigido por BAYÓN MARINÉ, F., Ed. Centro de Estudios Ramón Are-ces, 1999, pág. 721.6 Vid. MELGOSA ARCOS, F. J. “Turismo rural y turismo activo”, en la obra colectiva “Estudios de Derecho yGestión Ambiental”, coordinada por MELGOSA ARCOS, F.J., Ed. Fundación Cultural Santa Teresa y Juntade Castilla y León”, Ávila, 1999, pág. 478 (Tomo I).7Vid. a mayor abundamiento: BOTE GÓMEZ, V. “Turismo en Espacio Rural”. Editorial Popular, Madrid, 1988;FUENTES GARCÍA, R. “El turismo rural en España. Especial referencia al análisis de la demanda”. Secre-taría General de Turismo, Madrid, 1995 y “Estructura de la Oferta y de la Demanda del Turismo Rural”, en“Actas del Congreso de Turismo Rural y Turismo Activo”, Ed. Junta de Castilla y León, Ávila, 1996; PÉREZFERNÁNDEZ, J.M. “Régimen jurídico del turismo rural”, Ed. Fitur (Tribuna Fitur-Jorge Vila Fradera), 2001.SORET LAFRAYA, P. “Turismo rural y de naturaleza”, en “50 años de turismo en España. Un análisis histó-rico y estructural”, dirigido por BAYÓN MARINÉ, Ed. Centro de Estudios Ramón Areces, 1999.

Fra nc i sco Ja v i e r Me l go sa A r c o s


8 Para profundizar en el Programa de “Turismo rural en Casas de Labranza”, vid: BLANQUER CRIADO, D.“Régimen jurídico del turismo rural”, en la obra colectiva “Régimen jurídico de los recursos turísticos”, coor-dinada por TUDELA ARANDA, J., Monografías de la Revista Aragonesa de Administración Pública III, Zara-goza, 1999, pág. 442. BARDÓN FERNÁNDEZ, E. “Turismo rural en España, algunas iniciativas públicas”.Congreso de Turismo en Medio Rural”, Covadonga, 1987. GUARNIDO OLMEDO, V., y VILCHEZ CARMO-NA, A. “Vacaciones en casas de labranza. Un programa con muy buenas intenciones, pero carente de rea -lidad”, en la obra colectiva “Los turismos de interior”, coordinado por VALENZUELA RUBIO, M., Edicionesde la Universidad Autónoma de Madrid, 1997.9 Vid. CALONGE VELÁZQUEZ, A. “El turismo. Aspectos institucionales y actividad administrativa”, Universi-dad de Valladolid, 2000, pág. 19.10 L ey 2/2001, de 31 de mayo de Tu rismo de La Rioja: “El desplazamiento y permanencia de las personasf u e ra de su domicilio habitual por ra zones de ocio, negocio, salud, religión y cultura” ( a rt . 2 ) ; L ey 6/2003 de27 de fe b r e r o, de Tu rismo de Ara g ó n :f ) “ Tu ri s m o ” : las actividades que realizan las personas durante sus via -jes y estancias en lugares distintos a los de su entorno habitual, por un período de tiempo consecutivo infe -rior a un año, con fines de ocio, por negocios u otros motivo s ( a rtículo 2); L ey Fo ral 7/2003, de 14 de fe b r e-r o, de Tu rismo de Nava r ra : 1 . Recurso Tu r í s t i c o : aquel bien material o manifestación diversa de la realidadfísica, geográfica, social o cultural de Nava r rasusceptible de generar corrientes turísticas. A estos efe c t o sse entiende por corriente turística, el desplazamiento y permanencia de personas fuera de su domicilio( a rtículo 12).

nuestro entorno, como Inglaterra, Irlan-da, Austria y Francia, donde ya cuentancon una gran tradición; mientras que enEspaña es un fenómeno más recienteque, aunque cuenta con un tímido pre-cedente en los años sesenta con lapuesta en marcha de las denominadas“Casas de Labranza”8, las primeras ini-ciativas de turismo rural entendido ensentido amplio -y no sólo como agrotu-rismo- surgen a principios de los añosochenta, en Comunidades Autónomascomo Asturias, Andalucía, Navarra y elPaís Vasco, que pusieron en marcha dis-tintas iniciativas, entre las que destacanel Proyecto Piloto de Taramundi, lasCasas Rurales de Navarra y el Agrotu-rismo Vasco.

Por el medio físico en que se des-arrolla, el turismo ru ral es considera d oen la actualidad, como una estra t e g i ar e l evante por su contri bución a la crea-ción de empleo, y en definitiva al arra i-go y fijación de la población local, tantopor su efecto multiplicador y productorde ganancias complementari a s, como

por su capacidad de creación de siner-gias y generador de demanda dei n f ra e s t ru c t u ras y de servicios de apoyoal mundo ru ra l .

II. DEFINICIONES Y DELIMITACIÓN

Antes de entrar en el concepto hayque advertir sobre la definición legal dedos conceptos implícitos: “ t u ri s m o ” y“medio o espacio rural”.

2.1. Turismo y “Medio Rural”

Respecto al primero y dejando apar-te las definiciones doctrinales, la mayo-ría de Leyes de Turismo de las CCAAdan por sobreentendido el término “turis-mo”, al constatar la dificultad de su con-ceptuación o categorización, pero, igual-mente, resaltan su importancia desdevarias perspectivas, aunque, fundamen-talmente desde la económica9. S ó l oalgunas CCAA, como La Rioja, Aragón yNavarra abordan la definición de estetérmino en sus respectivas Leyes deTurismo10.

Por otro lado, el medio rural o espa-cio rural constituye el segundo presu-puesto necesario para lograr una ade-cuada definición del turismo rural y tam-bién se caracteriza por su ambigüedadderivada de la ausencia de un conceptogeneralmente aceptado11.

El INE considera espacio ru ral atodas aquellas entidades de población

con menos de 2.000 habitantes y a lasdenominadas zonas interm e d i a s, concifras poblacionales de entre 2.000 y10.000 habitantes12; y el Ministerio deAgricultura, Pesca y Alimentación en el“Informe sobre el mundo rural” conside-ra a las zonas rurales como aquellascuyos núcleos posean menos de 10.000habitantes”13



11 Vid. CORRALES BERMEJO, L. “Apuntes para la definición y concepto de Turismo Rural” (Andanzas I-Cua-dernos de la Escuela Regional de Turismo de Castilla y León), Ed. Fundación Cultural Santa Teresa, 1993,pág. 9; FUENTES GARCÍA, R. “El turismo rural en España …”, op. cit. pág. 62 (citados por PÉREZ FER-NÁNDEZ, J.M. “Régimen jurídico del turismo rural”, op. cit. pág. 34).12 Vid. CORRALES BERMEJO, L. “Apuntes …”, op. cit. pág. 9.13 Vid. FUENTES GARCÍA, R. “El Turismo Rural en España …”, op. cit. pág. 66.

Aragón Ubicarse en núcleo urbano de menos de 1000 habitantes oen los casos en que ésta sea superior, que esté situadaclaramente fuera del casco urbano.

Asturias Establecimientos que se ubican en asentamientostradicionales de población de menos de quinientos habitantes.

Cataluña Respecto a las “casas de pueblo” y “alojamientos ruralesindependientes”, estar situadas en núcleos de población demenos de 1.000 habitantes.

Castilla y León Ubicarse en una población de menos de 3.000 habitantes.No obstante, podrá ubicarse en municipios de hasta20.000 habitantes siempre que esté situada en suelo no urbanizable.

Castilla-La Mancha Ubicarse en poblaciones menores de 10.000 habitanteso, en los casos en que sea superior, que esté situada fueradel casco de la población.

Extremadura Ubicarse en el campo o en núcleos rurales. Se entiendenpor núcleos rurales, aquellas localidades de menos de5.000 habitantes de derecho.

Navarra Ubicarse en un núcleo de población de menos de 3.000 habitantes,o en los casos en que ésta sea superior, deberá situarse a una distanciaigual o superior a 200 metros del polígono de delimitación del suelourbano y en una zona de construcción diseminada.

La Rioja La entidad local donde se halle ubicada no deberá tener una poblaciónsuperior a 1.500 habitantes de derecho



Este criterio poblacional es el queprevalece en varias Disposiciones auto-nómicas sobre alojamientos rurales; enconcreto:

No obstante, otras Comu n i d a d e sAutónomas definen lo que se entiendepor “medio rural” de una forma másamplia:

El Decreto 20/2002, de 29 de enero,de turismo en el medio ru ral y turi s m oa c t i vo de A N DALUCÍA establece unacompleta definición de “medio ru ra l ”( a rt . 3 ) : “… se entiende por medio ru ra laquel en el que predominantemente sedesarrollan actividades agr í c o l a s,fo r e s t a l e s,pesqueras de carácter fluvialy ganadera s. Y a continuación ex c l u yede esta considera c i ó n :

� Las zonas de protección de lascarreteras y sus áreas y zonas deservicio según lo dispuesto en la Ley8/2001, de 12 de julio, de carreterasde Andalucía.

� Los núcleos de población situadosen el litoral andaluz.

� Los núcleos de población que segúnel padrón actualizado excedan deveinte mil habitantes.

� Las zonas próximas a fábri c a s,industrias, vertederos, instalacioneso actividades incluidas en los anexosI y II de la Ley 7/1994, de 18 de mayo,de Protección Ambiental que provo-quen efectos contaminantes, ruidos omolestias que afecten al turi s t a .Mediante Orden de la Consejería deTurismo y Deporte se especificaránlas distancias de tales zonas.

Sin embargo, también prevé la posi-bilidad de declarar, previo informe pre-ceptivo del Consejo Andaluz de Turismo,como medio rural determinados munici-pios o áreas integrados en alguno de losapartados anteriores.

El Decreto 31/1997, de 23 de abril,por el que se regulan los alojamientos yactividades turísticas en el medio ruralde CANTABRIA, señala que “por mediorural debe entenderse aquellas partesde la geografía dedicadas a la Agricultu-ra, ganadería, selvicultura o a la pesca,de hábitat poblacional disperso o queaun fo rmando núcleos pobl a c i o n a l e smantengan los caracteres, arquitecturay actividades propias del medio rural”.

En CASTILLA Y LEÓN, antes de laregulación de los alojamientos de turis-mo rural ya se definió al “núcleo rural” enel Decreto 76/1989, de 4 de mayo, sobreayudas a la vivienda rural14 como “elasentamiento humano situado en elterritorio de Castilla y León, con unapoblación inferior a 10.000 habitantes ycuya economía sea principalmente, sinexcluir otra, agrícola, ganadera, forestalo minera”, pero más adelante, porDecreto 75/1992, de 7 de mayo15 seamplían los cri t e ri o s, añadiendo unnuevo párrafo: “Este concepto se extien -de a aquellos núcleos que, aun pertene -ciendo a los términos municipales depoblación superior a 10.000 habitantes,se encuentren separados del cascourbano, o en barrios anejos y respondanpor sus características constructivas a laedificación tradicional de la zona rural enque se hallen enclavados”.

14 BOCyL de 9 de mayo de 1989.15 BOCyL de 12 de mayo de 1992.

16 Vid. CORRALES BERMEJO, L. “Apuntes …”, op. cit. pág. 9.17 PÉREZ YRUELA, M. “La sociedad rural”, en GINÉS, S. (Dir.) “España: Sociedad y Política”, Espasa Calpe,1990, citado por FUENTES GARCÍA, R. “El turismo rural en España …”, op. cit. pág. 62.18 Ibidem, pág. 63.19 DELGADO DE MIGUEL, J.F. “Derecho Agrario Ambiental. Propiedad y Ecología”, Aranzadi, 1992, pág. 49,citado por PÉREZ FERNÁNDEZ, J. M., ibidem, pág. 35.20 Vid. FUENTES GARCÍA, R. “El turismo rural en España …”, op. cit. pág. 63.21 Vid. CORRALES BERMEJO, L. “Apuntes para la definición …”, op. cit. pág. 10.

Desde un plano doctrinal también seaportan definiciones. Para unos el espa-cio rural es el periférico a la actividadagrícola; otros lo definen por oposición aalgo (a las urbes, al mar, a la montaña)o como todo lo que no sea aglomeracióny vivir con prisas16. Para PÉREZ YRUE-LA, partiendo de un criterio ocupacional,se trata del “ámbito en el que las ocupa-ciones principales de sus miembrosestán relacionados con la agricultura”17,pero este criterio –como señala FUEN-TES GARCÍA– puede ser insuficiente,ya que hay que tener en cuenta aspec-tos sociales, culturales, poblacionales,etc., de las sociedades rurales y no sola-mente los criterios ocupacionales18.

O t r o s, como DELGADO DE MIGUEL,p a rte de la idea de que lo relevante esel uso, y considera que el espacioru ral se refiere “no sólo a la tierra quees sometida a la producción por sut i t u l a r, el agri c u l t o r, sino a aquella otrasujeta a actividades diversas por suje-tos no vinculados directamente conella, cazadores, ex c u r s i o n i s t a s, mon-t a ñ e r o s, silvicultores a los que uneuna fo rma más o menos diversa unvínculo idéntico: el espacio natura l ”1 9.

En definitiva, sin perjuicio de las dife-rentes posturas expuestas, comparto lasreflexiones de FUENTES GARCÍA cuan-

do afirma que “no queda lo suficiente-mente claro con criterios objetivos cuán-do una comunidad de habitantes puedeincluirse en un espacio rural y por consi-g u i e n t e, en una sociedad ru ra l . N o se n c o n t raríamos con claros ejemplosdonde se produce una clara primacía deactividad agrícola, aunque sus rasgossociales y culturales no tengan nada quever con el mundo rural y zonas dondeaún no teniendo primacía agrícola sí tie-nen características evidentes de socie-dad rural”, y después añade que “nopodemos conceptuar clara y objetiva-mente qué entendemos cuando habla-mos de espacio rural ya que hacemosreferencia a aspectos culturales, socia-les, económicos, etc., que no son fácil-mente medibles”20.

También hay traer a colación la refle-xión de CORRALES BERMEJO en elsentido de constatar que actualmente, elmedio rural se encuentra sometido aactitudes encontradas: para unos es unfundamento de vida y autenticidad,espacio para contemplar que puede serembalsamado por una política conserva-dora; y para otros, un espacio paraactuar según las pautas de la economíade mercado mediante la “recolonización”de mano del turismo y de la segundavivienda y por la explotación racional delos recursos naturales21.





2.2. Hacia la definición de TurismoRural

A pesar del esfuerzo de algunas Ins-tituciones, hasta el momento no ha exis-tido una definición consensuada delturismo rural por parte de la doctrina, yasí se puso de manifiesto en algunosdocumentos de la Unión Europea. LaComisión en el “Plan de medidas a favorde las empresas de turismo rural”22, pro-ponía una serie de actuaciones, desta-cando en primer lugar, la de contribuir ala definición de los productos de turismorural, contribuyendo a que se conozcamejor la demanda23 y la oferta de estosproductos24.

También el Comité Económico ySocial en su Dictamen “Plan de medidascomunitarias a favor del turismo”25 inci-de en señalar la necesidad de definir elconcepto de turismo rural o de turismoen espacio rural.

En consecuencia, el turismo rural apartir de la propuesta de la Comisión sedefine como “cualquier actividad turísti-ca implantada en el medio rural”. Pero,además, profundizando en esta cues-tión, a partir del citado documento, y deotros estudios elaborados sobre el tema,se puede convenir que26:

a) No existe una definición exacta deturismo rural en Europa, ni tan siquierade espacio ru ra l . El producto no eshomogéneo, la simbología es insuficien-te y la oferta suele limitarse al aloja-miento.

b) El concepto de turismo rural debeampliarse más allá del agroturismo (oincluso en casas rurales).

c) Para que el turismo rural, excesi-vamente centrado en la oferta de aloja-miento, pueda contar con un espaciopropio como auténtico producto turísticodebe ofrecer un “paquete” de turismorural.

En el plano doctrinal existen múlti-ples aportaciones con variados enfo-ques. Una de las primeras propuestasfue la de BARDÓN FERNÁNDEZ27, queentiende por oferta turística rural “el con -junto de alojamientos, instalaciones,estructuras de ocio y recursos naturalesy arquitectónicos existentes en zonas deeconomía predominantemente agr í c o -la”. Esta definición incluye otros recursosturísticos (naturaleza, patrimonio arqui-tectónico), pero no cita el patrimonio cul-tural y antropológico.

En la misma línea de contemplar elturismo rural desde la perspectiva de la

22 COM (90) 438 final, de 19 de octubre.23 “Se realizará una encuesta para definir las características de los clientes y las tendencias del ocio ruralen la comunidad” (IV.1.1).24 “Es preciso, primero estudiar con los agentes del sector la necesidad y viabilidad de crear un logotipoeuropeo del turismo rural y, en su caso, más adelante apoyar la creación y difusión por parte de los propiosagentes de este logotipo que suponga un distintivo de calidad” (IV.1.2).25 COM (91) 97 final.26 Vid.VERA, J.F. (Coord.), LÓPEZ PALOMEQUE, F., MARCHENA, M.J., y ANTON, S. “Análisis territorial delturismo”, Ariel, 1997, págs.127 y 128.27 BARDÓN FERNÁNDEZ, E. “El Turismo Rural en España. Algunas Iniciativas Públicas”. Revista de Estu-dios Turísticos, núm. 94. Madrid, 1987, págs. 63-76.

28 CASINELLO LORENTE, J. “Situación y perspectivas del turismo en espacio rural”, en “Encuentro Hispa-no Luso de Turismo en Espacio Rural”, Ciudad Rodrigo, 1992, citado por FUENTES GARCÍA, R. “El turismorural …”, op.cit. págs. 71 y 72.29 MARTÍN GIL, F. “Nuevas formas de turismo en los espacios rurales españoles”, Estudios Turísticos, núm.122, 1994.30 FUENTES GARCÍA, R. “El turismo rural en España …”, op. cit. págs. 68 y 69.31 VALDÉS PELÁEZ, L. y RUIZ VEGA (Coords.) “Turismo y promoción de destinos turísticos: implicacionesempresariales”, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Oviedo, 1996, citada por VERA, LÓPEZPALOMEQUE, MARCHENA y ANTÓN “Análisis territorial …”, op. cit. pág. 128.32 CORRALES BERMEJO, L. “Apuntes …”, op. cit. págs. 14 y 15.

o fe rta, haciendo del alojamiento el ele-mento esencial, se sitúa CASINELLOL L O R E N T E2 8.El autor establece tres tipo-l o g í a s : a) Alojamiento en granjas (en habi-t a c i o n e s, en camping o en caravana), b)alojamiento en viviendas tra d i c i o n a l e srehabilitadas al respecto, c) alojamientoen hoteles o apartamentos ru rales quec o n s e rvan las características constru c t i-vas de la zona, es decir, que no seanhoteles de carretera o gigantescos cen-tros de vacaciones como los de la costa.

También, desde el punto de vista dela oferta, pero teniendo en cuenta laposible prestación de otro tipo de servi-cios, MARTÍN GIL29 define el turismorural como aquel comprensivo de “ofer-tas específicas de alojamiento en zonasrurales que pueden ir acompañadas deactividades complementarias de ocio yrecreación”.

FUENTES GARCÍA30 enumera lascaracterísticas que componen el produc-to turismo rural (que se realice en elmedio rural, oferta integrada de ocio,motivación basada en el contacto con elentorno autóctono, interrelación con lasociedad local), y lo define como “aque -lla actividad turística realizada en elespacio rural, compuesta por una ofertaintegrada de ocio, dirigida a una deman -da cuya motivación es el contacto con elentorno autóctono y que tenga una inte -rrelación con la sociedad local”.

En la misma línea, VALDÉS PELÁEZlo define como “la actividad turística quese desarrolla en el medio rural y cuyamotivación principal es la búsqueda deatractivos asociados al descanso, paisa-je, cultura tradicional y huida de la masi-ficación”31.

CORRALES BERMEJO3 2 c o n s i d e-ra que lo que define y distingue alt u rismo ru ral de cualquier otro modeloturístico son sus características cuali-t a t i va s :

� Una oferta turística reducida, indi-vidual o de muy pequeños colecti-vos.

� Que utilizara pequeñas infraes-tructuras, preferiblemente ligadasa las explotaciones rurales o aespacios naturales de valor ecoló-gico.

� Es una alternativa turística quesostiene los recursos naturales ysociales de la zona de actuación.

� Consistirá en una forma que revi-talice social y económicamente yque desarrolle los contactos entrelas poblaciones rurales y foráne-as, la convivencia con las formasde vida, usos locales y tradiciona-les, a ser posible enriqueciendoambas.

� Habrá de ser una oferta de ges-tión local integrada.





Pa ra el citado autor, el turismo ru ra les “la prestación de servicios turísti-c o s, por motivos vacacionales ymediante precio, realizados en centrosde acogida ubicados en el medio ru ra l -n a t u ra l ” .

Por su parte, VERA, LÓPEZ PALO-MEQUE, MARCHENA y ANTÓN formu-lan una serie de principios sobre el turis-mo rural33:

� Situado en zona rural.

� Funcionalmente ru ral, es decir,fundamentado sobre las caracte-rísticas particulares del mu n d orural, a saber: la pequeña empre-sa, los grandes espacios, el con-tacto con la naturaleza, el patri-monio, las sociedades y las prác-ticas tradicionales.

� A la escala rural y, por consi-guiente, practicarse en general aescala intermedia y local.

� De naturaleza tradicional, de creci-miento lento y ligado a las fa m i l i a sl o c a l e s. Debe desarrollarse eng e n e ral, esencialmente bajo el con-trol de las comunidades locales.

� V i a bl e, en el sentido de que sudesarrollo debe ayudar a mantenerel carácter ru ral propio de la regióny hacer un uso viable a largo plazode los recursos locales.

� De distintos tipos, adecuados a ladiversidad del entorno, la econo-mía y la historia del espacio rural.

La Secretaría General de Tu ri s m o,en reunión con representantes deMedio Ambiente y Estru c t u ras Agra ri a sadoptó una definición aceptada por lasC o munidades Au t ó n o m a s ; c o n s i d e ra n-do turismo ru ral “todo tipo de aprove-chamiento turístico en espacio ru ra l ,siempre que se cumpla con las siguien-tes limitaciones:

� Que se trate de un turismo difuso,es decir, una oferta dispersa y noconcentrada.

� Que sea respetuoso con el patri-monio natural y cultural.

� Que implique la participación acti-va de la población local.

� Que contenga las actividades tra-dicionales del medio huyendo delgigantismo y del monocultivoturístico”.

Sobre esta base, la consultora T. H . R .3 4,por encargo de la Secretaría General deTu rismo fo rmula un nu evo concepto:“una oferta de actividades recreativas,alojamiento y servicios afines, situadaen el medio rural, dirigida principalmen -te a los habitantes de las ciudades quebuscan pasar sus vacaciones en contac -to con la naturaleza y con la gente local”.

GARCÍA CUESTA desde una con-cepción amplia, define al turismo ruralcomo “aquella actividad que se basa enel desarrollo, aprovechamiento y disfrutede nuevos productos presentes en elmercado e íntimamente relacionadoscon el medio rural”, englobando en un

33 VERA, J.F. (Coord.), LÓPEZ PALOMEQUE, F., MARCHENA, M.J., y ANTON, S. “Análisis territori …”, op.cit. pág. 129.34 T.H.R. “Manual del Planificador de Turismo Rural”. Secretaría General de Turismo. Madrid, 1992.

35 GARCÍA CUESTA, J.L. “El turismo como factor diversificador de rentas en la tradicional economía agra -ria”, Estudios Turísticos, núm. 132, 1994, págs. 44 y 45.36 TUDELA ARANDA, J. “Hacia el desarrollo de un concepto integral de turismo ru ra l . Especial referencia a laC o munidad Autónoma de Ara g ó n”, en Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 19, 2001, pág. 7 0 .

único apartado todas aquellas manifes-taciones que, en ocasiones, se han tra-tado de diferenciar (turismo verde, agro-t u ri s m o, turismo deport i vo, algunasexpresiones del turismo cultural, etc.)35.

Actualmente, tanto las definicionesde los autores citados, como las de lapropia Secretaría General de Turismoprovocan algunas reflexiones:

a) En primer lugar, respecto a lascuestiones de “oferta reducida”, “turismodisperso, no concentrado”, años des-pués se puede comprobar un incuestio-n a ble crecimiento que supera –sinduda– todas las expectativas, y en algu-nos casos llega a la saturación.

b) En cuanto a la presunta “participa-ción de la población local”, hoy se puedea f i rmar que, en buena parte de loscasos, los promotores no proceden de laagricultura o ganadería, ni tan siquieradel mundo rural; en los últimos años,han apostado por este producto muchaspersonas de la ciudad que, en unoscasos, tenían raíces en el mundo rural(segundas y terceras generaciones des-cendientes de los que en una épocamuy concreta, se vieron obligados aabandonar el pueblo en busca de lasoportunidades que brindaba la ciudad),y en otros, ni tan siquiera existía esaraíz. Junto este colectivo, ha aparecidoúltimamente el promotor/inversor quebusca una oportunidad de negocio –enalgunos casos, procedentes del propiosector turístico–, o una estrategia dediversificar su negocio; esto último, haconducido a una profesionalización.

c) Sobre la “oferta integrada de ocio”hay que avanzar mucho, y posiblementelos esfuerzos de las Administraciones secentrarán en la potenciación de esad e s e a ble ofe rta integrada de ocio,–hasta ahora sólo se había desarrolladola oferta alojativa– invirtiendo en recur-sos (rutas, museos etnográficos, etc.) ypromocionando la oferta complementa-ria. Todo ello contribuirá a una mayorparticipación de la población local.

d) En lo referente al “respeto al patri-monio cultural y natura l ” h ay que reco-nocer que el turismo ru ral ha sido ungran“ r e c u p e ra d o r ” de patrimonio arqui-tectónico tradicional y etnogr á f i c o, peroen muchas ocasiones las Administra-ciones Turísticas han sido demasiadop e rm i s i vas al autorizar alojamientos denu eva construcción sin adaptarse a lastipologías arquitectónicas de la locali-d a d ; d e s graciadamente se han autori-zado “ p r e fa b ricados”, casas de maderadonde no hay esta tradición, e incluso,urbanizaciones de chalés adosados. E nlos inicios la permisibilidad podía estarjustificada en aras de la creación deuna ofe rta de alojamientos, pero actual-m e n t e, no es de recibo autorizar aloja-mientos ru rales que no se ajusten a loscánones de la arquitectura tra d i c i o n a lde cada zo n a .

e) Por último, coincido con TUDELAARANDA36 en la necesidad de desarro-llar un concepto integral de turismo rural.La heterogeneidad de la oferta que seesconde tras la denominación de turis-mo rural es uno de los principales pro-blemas con los que se enfrenta esta



37 VERA, J.F. (Coord.), LÓPEZ PALOMEQUE, F., MARCHENA, M.J., y ANTON, S. “Análisis territorial …”, op.cit. pág. 129.38 Modificado por Decreto 210/1997, de 23 de septiembre.



modalidad de oferta turística, pues ínti-mamente relacionado con esta cuestiónse encuentra la consolidación de unaimagen fraccionada y simplista del turis-mo rural que tiende en numerosas oca-siones a identificarlo con un determina-do tipo de establecimiento hotelero delmedio rural. Ello significa que, junto a lahostelería deberán contemplarse la res-tauración y la oferta complementaria, asícomo los deportes de aventura. Perosignifica algo más: esa oferta debe des-cansar sobre una visión del mundo ruralen la que se integran sin solución decontinuidad los valores naturales y elpatrimonio cultural, entendido ambos enuna acepción generosa y alejada delrigor académico. Esta propuesta ha sidorecogida, en gran parte, por el Decreto20/2002, de 29 de enero, por el que seregula el turismo en el medio rural y elturismo activo en Andalucía.

En cualquier caso, como señalanVERA, LÓPEZ PA L O M E QUE, MAR-CHENA y ANTÓN, a pesar de su impre-cisa conceptualización, el turismo rural–en coherencia con la naturaleza y laidiosincrasia del medio rural, y la teoríadel desarrollo sostenible y del desarrollorural integrado– ha de armonizar losintereses del propio turismo, del medioambiente y de la comunidad local37.

2.3. Delimitación frente a otras moda-lidades también desarrolladas en elMedio Rural

Ya comenté que en el medio natural-rural se desarrollan otras modalidadesturísticas (ecoturi s m o, turismo ve r d e,turismo de interior, turismo deportivo,agroturismo, etc.), por lo que consideronecesario realizar una breve delimita-ción respecto al producto turismo rural.

2.3.1. Agroturismo

En primer lugar, en una interpreta-ción estricta –de la que no soy partida-rio– el turismo rural puede ser diferen-ciado del “agroturismo” que se producecuando la actividad principal del titulares agrícola, y el turista, además de alo-jarse, participa de las labores propias dela actividad.

Así lo definen varias CCAA, comopor ejemplo, el Decreto 128/1996, de 28de mayo, por el que se regulan los esta-blecimientos de alojamiento turístico enel medio rural del País Vasco38: “Losestablecimientos de agroturismo debe -rán estar integrados en explotacionesagrarias, responder a las arquitecturastradicionales de montaña o propias delmedio rural y estar ubicadas en núcleosrurales”; o el Decreto 143/2002, de 14 de

Comunidad Autónoma Nº de parques con datos Nº de visitas

Andalucía 14 3.445.400Aragón 2 720.000Baleares 5 245.121Canarias 5 7.865.250Castilla-León 2 508.599Castilla-La Mancha 4 232.774Cataluña 12 8.438.410Comunidad Valenciana 7 224.418Extremadura 1 70.000Galicia 2 420.000Madrid 1 500.000País Vaco 3 591.256Asturias 2 1.680.704Región de Murcia 4 2.800.000

TOTAL 65 27.741.392

noviembre, sobre alojamientos ruralesen Asturias (“Con independencia de lamodalidad de alojamiento de turismorural adoptada, la especialidad de agro -turismo se aplicará a los establecimien -tos que estén integrados en explotacio -nes agra ri a s, ganaderas o fo r e s t a l e sque, junto al hospedaje, oferten servi -cios generados por la propia explota -ción, posibilitando la participación delcliente en la realización de determina -das tareas propias de la explotación”).

El Decreto 20/2002, de 29 de enero,sobre prestación de servicios en elmedio rural de Andalucía, contempla alagroturismo como una de las once espe-cialidades que pueden tener los aloja-mientos rurales (Anexo I39).

2.3.2. Ec o t u r i s m o, Turismo Ve rd e,Turismo de la Naturaleza y simi-lares

Según FUENTES GARCÍA40, la dife-rencia fundamental es que la motivaciónprincipal es el contacto con la naturale-za, con una simbiosis entre el visitante elmedio; y BOO41 define el ecoturismocomo el turismo de naturaleza que con-t ri bu ye realmente a la conserva c i ó nmedioambiental, realizándose por mediode: a) la creación de fondos para laszonas protegidas, b) la creación de posi-bilidades de empleo para las comunida-des vecinas a las zonas protegidas, y c)la educación medioambiental de los visi-tantes.



39 Agroturismo: “Alojamiento en una explotación agropecuaria en activo, en la que, como actividad comple -mentaria, el/la turista pueda participar en tareas tradicionales propias de la explotación”.40 FUENTES GARCÍA, R. “El turismo rural …”, op. cit. pág. 80.41 BOO, Elizabeth “Turismo y medio ambiente”, Noticias de la Organización Mundial de Turismo, 1992.

Fuente: Los Espacios Naturales Protegidos del Estado Español en el umbral del siglo XXI (2000)

Número de visitas a parques por Comunidad Autónoma durante 1996

42 GÓMEZ-LIMÓN, DE LUCIO FERNÁNDEZ y MÚGICA DE LA GUERRA “Los Espacios Naturales Protegi -dos del Estado Español en el umbral del siglo XXI. De la declaración a la gestión activa”. Europarc-España,Madrid, 2000.43 PÉREZ FERNÁNDEZ, J.M. “Règimen jurídico del turismo rural”, op. cit. pág. 51.44 A mayor abundamiento sobre este modelo, vid. MELGOSA ARCOS, F.J. “Turismo, medio ambiente ydesarrollo sostenible”, en la obra colectiva “Estudios de Derecho y Gestión Ambiental” (Tomo I), coordina-dos por MELGOSA ARCOS, F.J., Ed. Fundación Cultural Santa Teresa y Junta de Castilla y León, Ávila,1999, págs. 469a 472.45 Vid. MARTÍN GIL, F.”Nuevas formas de turismo en los espacios rurales españoles”, Estudios Turísticos,núm. 122 (1994), pág.22.



EUROPARC-España presentó a fina-les de 2000, el Estudio “Los EspaciosNaturales Protegidos del Estado Espa -ñol en el umbral del siglo XXI. De ladeclaración a la gestión activa”42 quenos suministra buena información sobred i versos aspectos relacionados conestos espacios (cifras, estado de planifi-cación, uso público, etc.). El estudiocifra, en al menos, 30 millones de visi-tas/año en los parques españoles (Vercuadro), y unas previsiones de seguircreciendo a un ritmo de un 4.5 % anual.Pero a este respecto, estima que el “con-trol y seguimiento de estas visitas esfundamental para evitar su masificación,que repercutiría negativamente tanto enla propia experiencia recreativa del visi-tante con en los valores naturales delespacio”.

En uno de los apartados se dejaconstancia de la importancia que tieneel turismo para el desarrollo socioeconó-mico de las poblaciones del parque. Esun dato significativo la gran cantidad dealojamientos turísticos que se han gene-rado en torno a los espacios naturales:75.000 plazas hoteleras en municipiosque aportan territorio a algún parque(según datos disponibles de 37 parquespara 1996), 28.000 plazas de camping(según datos de 16 parques en 1997); yun gran número de alojamientos rurales.

Muy parecido al ecoturismo es eldenominado “turismo verde” que, como

advierte PÉREZ FERNÁNDEZ43, apare-ce vinculado con la incorporación de cri-terios ecológicos a la industria turística,y con el hecho de que su objetivo princi-pal son los espacios naturales poco onada humanizados; es decir, junto a losfactores medioambientales, aparecenotros como el factor humano. La acepta-ción de este término se debe, en granmedida a la excelente labor de marke-ting realizado por las Comu n i d a d e sAutónomas de la cornisa cantábrica. Elmejor ejemplo está representado por elModelo de cooperación interregionalpara el desarrollo turístico sostenible:“España Verde”44.

La “España Verde” es una marcacomún para un destino turístico que con-forman las cuatro Comunidades Autóno-mas de la Cornisa Cantábrica (Galicia,Asturias, Cantabria y País Vasco). Sedefine como “un producto integral, dife -renciado del resto de productos turísti -cos de España, que quiere representarformas de turismo sostenible en lo eco -nómico, cultural y ambiental”.

MARTÍN GIL habla también de “turis-mo ambiental”, como producto eminen-temente formativo y educativo. “La ofertase centra en el reconocimiento e inter-pretación de la flora, de la fauna, de lageomorfología, de paisaje, de la econo-mía, de las tradiciones y de las culturaslocales”45.

2.3.3. Turismo Activo, Deportivo y deAventura

La práctica deport i va constituye hoy unfenómeno social de especial tra s c e n d e n-c i a . Por una parte se ha confirmado sui m p o rtancia como elemento coadyuva n t ea la salud física y mental de quienes lop ra c t i c a n ; y por otro lado, se ha reve l a d ocomo un gran factor de corrección de des-e q u i l i b rios sociales, creando hábitos favo-recedores de la inserción social. El depor-te canaliza el cada vez más crecientetiempo de ocio y fomenta la solidari d a dmediante su práctica en gru p o4 6.

Actualmente, la práctica de determi-nadas modalidades deportivas formanparte de un producto turístico cada vezmás organizado y profesionalizado, quegana cada día más adeptos. Pues, ade-más de contar a su favor con una socie-dad cada vez más sensibilizada con elbinomio deporte/salud, llegando alextremo de ser adoptado como alternati-va o medida de choque contra la droga.

El turismo activo es una interpreta-ción que coincide con determ i n a d o shábitos de la vida, que el turista deseallevar a cabo también o especialmenteen sus excursiones o vacaciones. Ladifusión de estilos modernos de vidatales como actividad, movilidad, deporti-vidad y culto a lo joven y a lo corporal,así como una vida más urbana conmuchas inquietudes influye significativa-mente tanto en la demanda como en laconfiguración de ofertas turísticas47.

En sentido estricto, se caracterizapor la práctica de actividades deporti-vas, en muchos casos de riesgo. En sen-tido amplio, puede abarcar a otras tipo-logías de turismo, como el turismo denaturaleza, turismo verde, ecoturismo, eincluso, el turismo rural; y de lo que nocabe ninguna duda, es de su interrela-ción.

Desde una perspectiva amplia, sepuede definir el turismo activo como elconjunto de actividades turísticas, derecreo, de aventura y deportivas que sepractican en el medio rural, sirviéndosebásicamente de los recursos que ofrecela propia naturaleza y a las cuales esinherente un factor de riesgo.

Uno de los elementos que diferen-cian esta modalidad de turismo, comoseñala MARTÍN GIL48 es la tipología dealojamientos ofertada. Las actividadesdeportivas se realizan al aire libre, enespacios frecuentemente alejados delas vías de comunicación que no cuen-tan con infraestructuras hoteleras. Poreste motivo, es usual que los turistasdeban pernoctar en alojamientos noc o nvencionales (tienda de campaña,refugios de montaña, instalaciones agro-pecuarias abandonadas), aunque tam-bién se puedan hacerlo en estableci-mientos convencionales (alojamientoshoteleros y de turismo rural). De hecho,en estos últimos años, muchos aloja-mientos rurales se han promovido conuna clara voluntad de dar servicio de



46 Vid. MELGOSA ARCOS, F.J. “Turismo rural y turismo activo”, en la obra colectiva “Estudios de Derecho yGestión Ambiental” (Tomo I), coordinados por MELGOSA ARCOS, F.J., Ed. Fundación Cultural Santa Tere-sa y Junta de Castilla y León, Ávila, 1999, págs. 486 y ss.

47 NASSER, D. “Deporte y turismo activo: una reflexión sociológica”, en “Actas del Congreso de TurismoRural y Turismo Activo” (Ávila, 31 de marzo a 2 de abril de 1995), Ed. Junta de Castilla y León, Ávila, 1996,págs. 481 y ss.

48 MARTÍN GIL, F. “Nuevas formas de turismo …”, op. cit. pág. 16.49 Vid. Decreto 84/1995, de 11 de mayo, de ordenación de alojamientos de turismo rural en Castilla y León(BOCyL de 17 de mayo de 1995), artículo 11.50 DOGC de 7 de marzo de 2003. Este Decreto deroga las siguientes normas: Decreto 81/1991, de 25 demarzo, por el que se establecen los requisitos que tienen que reunir las empresas dedicadas a la organiza-ción de actividades deportivas de recreo y turísticas de aventura; Orden de 10 de abril de 1991, por la quese especifican las actividades deportivas de recreo y turísticas de aventura; Orden de 20 de octubre de 1992,por la que se establecen los requisitos provisionales de los monitores de las empresas que organicen acti-vidades deportivas de recreo y turísticas de aventura; y la Orden de 13 de julio de 1993, por la que se esta-blecen las pruebas provisionales de los monitores de las empresas dedicadas a la organización de activi-dades deportivas y turísticas de aventura.51 BOC de 30 de abril de 1997.52 DOG de 20 de febrero de 2001. Esta norma derogó al Decreto 116/1999, por el que se reglamentaba laactuación de las empresas relacionadas con la organización de actividades de turismo activo.53 BOJA de 2 de febrero de 2002.54 Las tres disposiciones se publican respectivamente en: BOA de 4 de agosto de 2000; BOA 23 de mayode 2001; y BOA de 17 de agosto de 2001.



alojamiento a los turistas que practicanactividades deportivas y de aventura.

En el caso de Castilla y León, inclusose contempla como alojamiento rural al“Centro de Turismo Rural”, cuyo elemen-to diferenciador respecto a otros aloja-mientos es el de ofertar la práctica deactividades de ocio y tiempo libre o dis -poner de instalaciones deportivas y deesparcimiento49.

Actualmente encontramos regulaciónde este fenómeno en ocho Comu n i d a d e sAu t ó n o m a s, aunque, como veremos ac o n t i nuación, con enfoques muy distintos:

� CATALUÑA: Decreto 56/2003, de 20de febrero, por el que se regulan lasactividades físico-deport i vas en elmedio natural50. Esta Comunidad fuela primera en regular el turismo acti-vo (Decreto 81/1991, de 25 demarzo) y con el vigente Decreto sepasa de una regulación turística auna regulación deportiva en ejecu-ción de la Ley del Deporte.

� CANTABRIA: Decreto 31/1997, de23 de abril, por el que se regulan los

alojamientos y actividades turísticasen el medio rural de Cantabria51.

� GALICIA: Decreto 42/2001, de 1 defebrero, de refundición en materia deagencias de viajes, guías de turismoy turismo activo52. Este reglamentose plantea como desarrollo de la Leyde Turismo y se inspira en la normacatalana de 1991.

� ANDALUCÍA: Decreto 20/2002, de29 de enero, de turismo en el mediorural y turismo activo53. Como ya dijeanteriormente, se trata de una normaque trata de abordar el turismo en elmedio rural de una forma integral.

� ARAGÓN: Decreto 146/2000, de 26de julio, por el que se regula el ejerci-cio y actuación de las empresas dedi-cadas a la prestación de servicios deturismo activo y de aventura, modifi-cado por el Decreto 92/2001, de 8 demayo; y Orden de 21 de julio de2001, sobre monitores, guías e ins-tructores de las empresas de turismoactivo y de aventura54. La normativaaragonesa también se inspira en lacatalana de 1991.

55 BOPA de 26 de julio de 2002.56 BOLR de 14 de octubre de 2003.57 BON de 19 de marzo de 1993. En su artículo 34 establece: 1. Las actividades de deporte, ocio y turismoque se practiquen en el medio natural estarán supeditadas al respeto del medio y de las características delespacio rural y sus valores medioambientales, incluido el respeto a la fauna silvestre. 2. Reglamentariamentese determinarán las condiciones a las que deberá someterse la práctica del deporte y las actividades de ocioy turismo que se desarrollen en el medio natural para hacer compatible las mismas con la protección delmedio ambiente en general y de la fauna silvestre, sus ciclos biológicos y hábitats naturales en particular. 3.Las actividades de deporte, ocio y turismo en el medio natural, realizadas en grupo u organizadas, y aque-llas practicadas individualmente con mayor potencialidad de afección medioambiental, podrán requerir auto-rización previa del Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente. Reglamentariamente sedeterminarán las que deban someterse a este procedimiento.58 Para tener una idea completa del turismo activo y de aventura vid: ASPAS ASPAS, José Manuel “Régimenjurídico de los deportes de aventura. Consideraciones sobre el turismo activo”, en Monográfico de la Revis-ta Aragonesa de Administración Pública“Régimen jurídico de los Recursos Turísticos”, 1999. ASPAS ASPAS,José Manuel “Los deportes de aventura. Consideraciones jurídicas sobre el turismo activo”, Ed. Prames,S.A., 2001.59 A este respecto, pueden consultarse entre otros: ARCARONS SIMON, R. “Manual de Derecho Adminis -trativo Turístico”. Ed. Síntesis, Madrid, 1999. BLANQUER CRIADO, D. “Derecho del Turismo”. Tirant loBlanch, Valencia, 1999. BLANQUER CRIADO, D. “¿Ordenación o desordenación del turismo?”, en Docu-mentación Administrativa, núm. 259-260 (2001). BAYÓN MARINÉ, F. “Ordenación del turismo”, Síntesis,1992. BAYÓN MARINÉ, F. “Competencias en materia de turismo”, Síntesis, 1992. CALONGE VELÁZQUEZ,A. “El turismo. Aspectos institucionales y actividad administrativa”, Universidad de Valladolid, 2000. DOMIN-GUEZ MOLINER, F. “Derecho Administrativo y Legislación Turística”. Ed. Centro de Estudios Ramón Areces,S.A., Madrid, 1995. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, C. “Derecho Administrativo del Turismo”, Marcial Pons,

� ASTURIAS: Decreto 92/2002, de 11de julio, de turismo activo55. Muysimilar al Decreto aragonés.

� LA RIOJA: Decreto 111/2003, de 10de octubre, por el que se desarrolla laLey 2/2001, de Turismo56. Regula lasactividades de turismo activo dentrodel Título V “Actividades turísticasc o m p l e m e n t a ri a s ” ( a rtículos 225 a238).

� NAVARRA: Aunque desde una pers-p e c t i va ambiental, puesto que suregulación se incluye en la Ley2/1993, de 5 de marzo, sobre protec-ción y gestión de la fauna silvestre ysus hábitats5 7. Está pendiente dedesarrollo reglamentario.

Es muy previsible que el resto de lasC o munidades Autónomas opten porregular una actividad que cada vez ganamás adeptos. Actualmente encontramos

referencias a las condiciones sobre lapráctica de diversas actividades de turis-mo activo en las legislaciones sobreespacios natura l e s, como la Nava r ravista anteriormente (Leyes, Planes deOrdenación de los Recursos y PlanesRectores de Uso y Gestión).

En cualquier caso, los límites de losdenominados “ d e p o rtes de ave n t u ra ” ,“turismo activo o deportivo” son difusos,y se dejan fuera cuestiones referidas alos campos de golf, estaciones de esquí,caza, pesca, etc. que, sin duda puedenser contempladas desde una perspecti-va turística58.

III. LA REGULACIÓN DEL TURISMORURAL EN LAS COMUNIDADESAUTÓNOMAS

Es de sobra conocida y analizada59

la competencia “exclusiva” de todas y





cada una de las Comunidades Au t ó n o-mas para ordenar la actividad turísticadentro de su ámbito terri t o rial, por loque pasamos directamente a comen-tar la ordenación de los alojamientosru rales en las distintas Comu n i d a d e sAu t ó n o m a s.

3.1. Andalucía

Aunque ya existían en Andalucíaexperiencias de turismo rural desde lasegunda mitad de los años ochenta, arti-culadas alrededor, de las denominadas“Villas Turísticas” (establecimiento hote-lero en áreas ru ra l e s, de titulari d a dpública y gestión privada, promovidascon un claro fin dinamizador y ejemplari-zante) y de los Programas de DesarrolloI n t e gral del Tu rismo Rural (PRO D I N-TUR), la primera regulación de los aloja-mientos en casas rurales se establecióen el Decreto 94/1995, de 4 de abril60.

Pero este Decreto se ha derogadorecientemente por el vigente Decreto20/2002, de 29 de enero, por el que seregula el turismo rural y el turismo acti -vo61. Esta disposición es, ahora mismo,la más completa, por abarcar tanto alo-jamientos, como oferta complementaria.Tiene por objeto “la ordenación y fomen-

to de los servicios turísticos en el mediorural y del turismo activo”.

El régimen jurídico de tales servicios,que integran tanto el turismo en el mediorural como el turismo activo, será elestablecido por la Ley 12/1999, de 15 dediciembre, del Turismo, por las normascontenidas en el presente Decreto, asícomo por las que en desarrollo delmismo se aprueben por la Consejería deTurismo y Deporte, y por las que lessean de aplicación en razón de la mate-ria. En los espacios naturales protegi-dos, terrenos forestales y vías pecuariasse estará, además, a lo establecido porsu régimen jurídico específico.

Son alojamientos turísticos en elmedio rural los establecimientos de alo-jamiento turístico y las viviendas turísti-cas de alojamiento rural que posean lassiguientes condiciones:

� Reunir las características propiasde la tipología arquitectónica de lacomarca en que estén situados.

� Estar integradas adecuadamenteen el entorno natural y cultural.

� Estar dotados de las prescri p c i o-nes específicas y requisitosmínimos de infra e s t ru c t u ra que

2001. GALLARDO CASTILLO, M. J. “La distribución constitucional de competencias en materia de turismoy su tratamiento en las Leyes Autonómicas: su promoción y ordenación”, en Documentación Administrativa,núm. 259-260 (2001). MELGOSA ARCOS, F. J. “Constitución y turismo” en la obra colectiva “La ConstituciónEspañola en su XXV aniversario”, dirigida por BALADO y GARCÍA REGUEIRO, Ed. C.I.E.P.-I.I.C.P. yBOSCH, 2003. PÉREZ GUERRA, R. y CEBALLOS MARTÍN, M.M. “A vueltas con el régimen jurídico-admi -nistrativo de la distribución de competencias en materia de turismo y otros títulos que inciden directamentesobre el mismo: El ejercicio de las competencias turísticas por la Comunidad Autónoma Andaluza”. RevistaAndaluza de Administración Pública, núm. 27. 1996. TUDELA ARANDA, J. (Dir.) “Estudios sobre el régimenjurídico del turismo”, Diputación Provincial de Huesca, 1997.60 Sobre esta regulación, vid. MELGOSA ARCOS, F.J. “La ordenación del turismo rural …”, op. cit. págs. 133y ss.61 BOJA de 2 de febrero de 2002.

se establecen para cada tipo eneste Decreto, en su caso, o en lanormativa turística aplicable.

Son establecimientos de alojamientoturístico en el medio rural:

� Las casas rurales.

� Los establecimientos hoteleros yapartamentos turísticos rurales.

� Los complejos turísticos rurales.

� Los demás establecimientos turís-ticos cuya normativa específicaasí lo determine.

La Dirección General de Planifica-ción Turística podrá reconocer, a peti-ción de la persona interesada, la espe-cialización de los establecimientos aten-d i e n d o, entre otros aspectos, a lasc a racterísticas arquitectónicas, a losservicios prestados, a la motivación dela demanda o a su especial ubicación,especialmente cuando se trate de espa-cios naturales protegidos. Los estableci-mientos de alojamiento en el mediorural, podrán especializarse en alguna ovarias de las siguientes especialidades(Anexo I):

� Agro-turismo

� Albergue

� Aulas de la Naturaleza

� Casa forestal

� Casa molino

� Casas-cueva

� Chozas y Casas de Huerta

� Cortijo

� Granja-escuela

� Hacienda

� Refugio

� Alojamientos Especiales62

a) Casas Rura l e s.- Se entiende porCasas Rurales las edificaciones a quehace referencia el artículo 41.1 de laL ey 12/1999, de 15 de diciembre, delTu ri s m o6 3, que reúnan los siguientesr e q u i s i t o s :

� Tratarse de viviendas de carácterindependiente, incluidas las edifi-caciones dependientes de lasmismas tales como cuartos deapero, cuadras, cobertizos u otrasde similar naturaleza.

� No existir, en ningún caso, más detres viviendas en el mismo edifi-cio.

� No superar su capacidad de aloja-miento las veinte plazas.

Las prescripciones específicas de lascasas rurales se establecen en el anexoIII. Y en función de las instalaciones yservicios se clasifican en dos categorí-as: “Básica” y “Superior”64.

b) Establecimientos hoteleros, apar -tamentos turísticos rurales y complejosturísticos rurales.- Tendrán la considera-ción de e s t a blecimientos hoteleros y



62 Pertenecen a esta especialidad todas aquellas instalaciones dedicadas a alojamiento cuyas característi-cas no permitan englobarlas en alguna de las especialidades enumeradas en este anexo. Estos alojamien-tos requerirán una autorización especial de la Dirección General de Planificación Turística y en su respecti-va publicidad debe quedar clara y completamente expuestas sus especiales características.63 “Son casas rurales aquellas edificaciones situadas en el medio rural que, por sus especiales característi-cas de contrucción, ubicación y tipicidad, prestan servicios de alojamiento, con otros servicios complemen-tarios, y que hayan sido declarados como tales por la Administración Turística”.64 Vid. Orden de 1 de octubre de 2003 por la que se aprueban los distintivos de los alojamientos turísticosen el medio rural y de los mesones rurales.



apartamentos turísticos rurales aquellosque reúnan los siguientes requisitos:

� Estar constituidos por una solaedificación, aunque pueden con-tar con unidades anejas indepen-dientes.

� No superar tres plantas, sin que aestos efectos se contabilicen laszonas abuhardilladas y de traste-ros. Estas zonas no superarán unveinticinco por ciento de la ocupa-ción de esa planta.

� Adecuarse a las cara c t e r í s t i c a sc o n s t ru c t i vas propias de lac o m a r c a .

� Su capacidad alojativa no seráinferior a veintiuna plazas.

� Servicios o actividades comple-m e n t a rias vinculados con elentorno rural.

� Estar dotados de zonas ajardina-das o patio interior, salvo aquellosque estén ubicados en el núcleoprincipal de población.

Las prescripciones específicas deestos establecimientos respecto de suscategorías y, en su caso, especialidadesserán las establecidas en su normativaespecífica.

Se entiende por complejo turísticorural aquel establecimiento que reúnelos siguientes requisitos:

� Estar compuesto por un conjuntode inmuebles, que constituyendouna unidad de explotación, tengauna capacidad no inferior a vein-tiuna plazas en su conjunto y unmáximo de doscientas cincuentaplazas.

� No superar cada inmueble unacapacidad máxima de alojamientode veinte plazas.

� No superar los inmuebles de alo-jamiento las dos plantas, salvo enel caso del edificio de servicioscomunes que podrá contar conuna tercera planta.

� Estar dotados de zonas verdescomunes.

Los complejos turísticos rurales pro-piedad de la Administración de la Juntade Andalucía se denominarán “VillasTurísticas”. Las prescripciones específi-cas de los complejos turísticos ruralesserán las establecidas en el anexo IV.

c) Viviendas turísticas de alojamientoru ra l.- Son aquellas que reúnan lossiguientes requisitos:

� Tratarse de viviendas de carácterindependiente, incluidas las edifi-caciones dependientes de lasmismas tales como cuartos deapero, cuadras, cobertizos u otrasde similar naturaleza.

� Ser ofe rtadas al público para suutilización temporal o estacional oser ocupadas ocasionalmente, unao más veces a lo largo del año.

� Prestar únicamente el servicio dealojamiento.

� No ex i s t i r, en ningún caso, más detres viviendas en el mismo edificio.

� No superar su capacidad de aloja-miento las veinte plazas.

Deberán estar amu e bladas y dispo-ner de los enseres necesarios para suinmediata utilización. Los requisitosmínimos de infra e s t ru c t u ra de lasviviendas turísticas de alojamiento ru ra lserán los establecidos en el anexo II;sus prescripciones específicas serán,al menos, las establecidas en el anex oIII para la categoría básica de las casasru ra l e s.

3.2. Aragón

Esta Comunidad Autónoma creó lamodalidad de alojamiento turístico deno-minado “Vivienda de Turismo Rural” porDecreto 113/1986, de 14 de noviem -bre65, con la exigencia de que el propie-tario viviese en el medio rural y trabaja-se preferentemente en el sector agrícolao ganadero66.

La regulación actual se establece enel Decreto 69/1997, de 27 de mayo,sobre ordenación y regulación de losalojamientos turísticos denominadosViviendas de Turismo Rural 67, que dero-gó el anterior Reglamento.

En el citado reglamento, se entiendepor Viviendas de Turismo Rural aquellosinmuebles habitables destinados a aloja-miento turístico mediante precio con osin otros servicios complementarios tal ycomo se define en el artículo siguiente.Están exceptuados de esta normativalos casos en los que sea de aplicación laLey de Arrendamientos Urbanos.

Pa ra poder solicitar la calificaciónde Vivienda de Tu rismo Rural, se debe-rán reunir además las siguientes condi-c i o n e s :

� Tratarse de un edificio tradicional oque sin serlo se adecue a las carac-terísticas arquitectónicas de la zonadonde se encuentre situado.

� Ofrecer un mínimo de dos habitacio-

nes dobles y un máximo de seis queno podrán superar las doce plazas dealojamiento nominal.

� Ubicarse en un núcleo urbano demenos de 1.000 habitantes o en loscasos en que ésta sea superior, queesté situada claramente fuera delcasco urbano.

En aquellos supuestos en que elnúcleo urbano cuente con suficienteo fe rta turística, se podrá excluir porOrden del Consejero del Departamentode Economía, Hacienda y Fomento laposibilidad de autorizar nuevas Vivien-das de Turismo Rural. Asimismo porOrden del Consejero de Economía,Hacienda y Fomento podrá autorizarsela calificación de Viviendas de TurismoRural en núcleos de población de mayornúmero de habitantes a los señaladoscomo regla general en el apartado 1c)de este mismo artículo, si las circunstan-cias de falta de alojamiento o de inade-cuación a la demanda turística lo acon-sejan. En ambos supuestos se solicitaráinforme no vinculante a las Organizacio-nes Empresariales del sector.

En ningún caso se considera r á nViviendas de Turismo Rural, aquellasque reúnan las características de unpiso, entendiéndose por tales las vivien-das independientes integradas en unedificio de varias plantas sujeto a la Leyde Propiedad Horizontal y que no seande estructura unifamiliar.



65 BOR de 26 de noviembre de 1986.66 A mayor abundamiento sobre turismo rural en Aragón, vid.: TUDELA ARANDA, J. “Hacia el desarrollo deun concepto integral de turismo rural …”, op. cit. pág. 86 y ss.67 BOR de 6 de junio de 1997.

68 Vid. VALDÉS PELÁEZ, L. y DEL VALLE TUERO, E. “Experiencias comparadas de turismo rural …”, op. cit.pág. 579.69 BOPA de 2 de diciembre.



Podrán ejercer la actividad de hospe-daje en la modalidad de Vivienda deTurismo Rural las personas físicas queresidan de hecho y de derecho en elmunicipio donde se halle ubicada la edi-ficación objeto de la solicitud, siempreque ostente dicha condición con unaantigüedad mínima de seis meses.

Las Viviendas de Turismo Rural seclasifican en función de su régimen deexplotación en los siguientes tipos:

a) Vivienda de Turismo Rural de alo -jamiento Compartido.

b) Vivienda de Turismo Rural de Alo -jamiento no Compartido. Cuando el titu-lar del establecimiento ofrece el uso ydisfrute del mismo en condiciones dee q u i p o, instalaciones y servicios quep e rmitan su inmediata utilización,pudiéndose clasificar en:

� Casa de Turismo Rural propiamentedicha cuando se trate de un edificioindependiente destinado al aloja-miento como una unidad disponiendode una cocina, un salón comedor,dos o más dormitorios y uno o másbaños.

� A p a rtamento de Tu rismo Rura lcuando se trate de un conjunto inde-pendiente de habitaciones que dis-ponga como mínimo de una cocina,un salón comedor, dos o más dormi-torios y uno o más baños.

Las Viviendas de Turismo Rural enrelación a sus instalaciones y servicios aprestar se dividirán en dos categorías:Básica y Superior.

3.3. Asturias

En 1986, dentro del Plan deDesarrollo Turístico 1983-1987, se esta-bleció el programa de Turismo Rural encolaboración con un equipo del ConsejoSuperior de Investigaciones Científicasdirigido por VENANCIO BOTE, en el quese establecía la idea de “Núcleo deTurismo Rural” con la consideración deque ofrezcan algo más que el mero alo-jamiento, como por ejemplo, rutas cultu-rales, senderismo, gastronomía, … etc.;en el seno de este programa se llevarona cabo tres proyectos iniciales: Núcleode Turismo Rural de Taramundi (Hotel“La Rectoral”), Núcleo de Turismo Ruralde Peñamellera Alta (Hotel “La Tahona),y “Casonas de Mestas” en Ponga.68

3.3.1. Alojamientos de turismo rural

Por Decreto 26/1991, de 20 defe b r e r o, se crea y regula la modalidadde alojamiento turístico, denominado“Casa de Aldea”, y por Resolución de26 de abril de 1993, se desarrolla abor-dando aspectos como el de instalacio-n e s, equipamiento, servicios comple-m e n t a ri o s, etc.

Pero ambas normas han sido dero-gadas por el Decreto 143/2002, de 14 den ov i e m b r e6 9, sobre alojamientos deturismo rural, en consonancia con la Ley7/2001, de Turismo, y también –segúnsu Exposición de Motivos– por razonesde la oportunidad de regular la modali-dad de “nucleo vacacional”, con referen-cia única a aquellos núcleos que, por su

singular ubicación, obtengan la especia-lización de rural.

Lo dispuesto en este Decreto será deaplicación a los titulares y usuarios dealojamientos de turismo rural, enten-diendo por tales aquellos establecimien-tos que se ubican en asentamientos tra-dicionales de población de menos dequinientos habitantes, o en suelo nourbanizable, cualquiera que sea su cali-ficación, en los términos que resulten delos instrumentos de planeamiento env i g o r, y que adoptan alguna de lassiguientes modalidades:

a) Hoteles rurales.

b) Casas de aldea.

c) Apartamentos rurales.

Será también aplicable a la modali-dad de núcleo cuando cuente con laespecialización de turismo rural.

Con independencia de la modalidadde alojamiento de turismo ru ral adoptada,la especialidad de agr o t u rismo se aplicaráa los establecimientos que estén integra-dos en explotaciones agra ri a s, ganadera so forestales que, junto al hospedaje, ofe r-ten servicios generados por la propiaexplotación, posibilitando la part i c i p a c i ó ndel cliente en la realización de determ i n a-das tareas propias de la ex p l o t a c i ó n .

Los “Hoteles Rura l e s” son aquellose s t a blecimientos ubicados en inmu e-bles de singular valor arquitectónico oque respondan a la arquitectura tra d i-cional asturiana de la zona que, ofre-ciendo alojamiento, con o sin serv i c i o sc o m p l e m e n t a ri o s, ocupan la totalidadde un edificio, edificios o parte inde-pendizada de los mismos, constitu-yendo sus dependencias un todo

h o m o g é n e o, con entra d a s, escalera sy ascensores de uso ex c l u s i vo.

La capacidad máxima de los hotelesrurales será de treinta y seis plazas,incluidas supletorias.

Los hoteles rurales deberán prestarlos servicios y reunir los requisitos técni-cos establecidos en el régimen generala p l i c a ble a hoteles. Se clasifican encinco categorías, identificadas por estre-llas, en función de la calidad de sus ins-talaciones y servicios y del cumplimien-to de los requisitos señalados para loshoteles en general.

Son “Casas de Aldea” las viviendasautónomas e independientes, cuya scaracterísticas sean las propias de laarquitectura tradicional asturiana de lazona, en las que se proporcione,mediante precio, el servicio de aloja-miento y, eventualmente, otros servicioscomplementarios.

La prestación de alojamiento turísticoen casas de aldea se ajustará a algunade las siguientes modalidades:

� C o n t ratación individualizada dehabitaciones dentro de la propiavivienda familiar, incluyendo des-ayuno.

� Contratación íntegra del inmueblepara uso exclusivo del contratan-te, en condiciones y con el equipo,las instalaciones y los serviciosque permitan su inmediata utiliza-ción.

Con independencia de la modalidadde explotación adoptada, las casas dealdea, en función de la calidad de susinstalaciones y servicios y del cumpli-miento de las condiciones señaladas enel Decreto, se clasificarán en tres cate-gorías identificadas por uno, dos y tres“trísqueles”70.



70 La clasificación conlleva una serie de diferencias en cuanto a emplazamiento (1).- Las casas de aldea dedos y tres “trísqueles” no podrán estar situadas en el borde de carreteras nacionales, ni a una distancia infe-rior a un kilómetro respecto a vertederos u otros factores de contaminación. 2).- Las casas de aldea de tres«trísqueles» tampoco podrán estar situadas al borde de las carreteras regionales.), superficies, equipa-mientos, número de baños, espacios exteriores (1).- En las casas de aldea de dos “trísqueles” existirá unporche o terraza para disfrute de los clientes, equipada con mobiliario acorde con el entorno, así como unazona de aparcamiento garantizada en un radio no superior a 500 metros. 2).- Las casas de tres “trísqueles”contarán con una zona verde o ajardinada a disposición de los clientes, equipada con mobiliario acorde conel entorno, así como con una zona de aparcamiento garantizada en un radio no superior a 100 metros), etc.



La capacidad máxima de las casasde aldea será de 15 plazas, incluidassupletorias, distribuidas en un máximode siete habitaciones.

Por último, los “Apartamentos rura -les” son los bloques o conjuntos de uni-dades alojamiento compuestas cadauna de espacios para salón, dormitorio odormitorios, cocina y cuarto de baño,que se constituyen en edificios o cons-trucciones que respondan a la arquitec-tura tradicional asturiana de la zona, enlos que se proporciona, mediante precio,el servicio de alojamiento, cuando secede el uso y disfrute de los mismos,con mobiliario, instalaciones, servicios yequipo en condiciones que permitan suinmediata ocupación, y que reúnen losrequisitos establecidos.

Los apartamentos rurales se clasifi-can en cuatro categorías, identificadaspor llaves, en función de la calidad desus instalaciones y servicios. Además,se clasifican en Bloques y Conjuntos.

� Se entiende por bloque el edificiointegrado por apartamentos ofer-tados en su totalidad y gestiona-dos por una sola unidad empresa-rial de explotación. Su capacidadmáxima será de treinta y seis pla-zas, incluidas camas supletorias.

� Se entiende por conjunto el agre-gado de apartamentos situados

en casas o construcciones, ofer-tados como alojamientos turísti-cos y gestionados por una solaunidad empresarial de ex p l o t a-ción. La capacidad máxima decada apartamento que integre elconjunto no podrá ser superior aquince plazas. La capacidadmáxima del conjunto será detreinta y seis plazas, incluidascamas supletorias.

En el supuesto de que la totalidadde los alojamientos incluidos en unmismo bloque o conjunto no reunieralas mismas instalaciones y requisitos,la categoría del establecimiento ve n d r ád e t e rminada por la que corresponda alos dos tercios de los alojamientos quelo integra n .

F i n a l m e n t e, se considera “N ú c l e ovacacional con la especialización deturismo rural” el complejo de oferta turís-tica que, además de prestar el serviciode alojamiento en una o varias de lasmodalidades de turismo rural, respondea un proyecto unitario de planificación,gestión y explotación empresarial y seubica en áreas geográficas homogéneasque reúnen los requisitos señalados enel artículo 37.2 de la Ley del Principadode Asturias 7/2001, de 22 de junio, deTurismo.

La especialización de turismo ruralexigirá, además de la oferta de aloja-

71 Vid. VALDÉS PELÁEZ, L. y DEL VALLE TUERO,E. “Experiencias comparadas …”, op. cit. pág. 580.72 BOPA de 24 de mayo de 2000.73 La creación de la marca “Casonas Asturianas” responde a la necesidad de potenciar la calidad de losestablecimientos de alojamiento turístico existentes en el Principado de Asturias, facilitando al sector unmarco legal para prestigiar el producto amparado, y concediendo a los consumidores una mejor informaciónsobre la calidad de los establecimientos que se ofertan bajo el signo distintivo objeto de la presente Reso-lución.74 Vid. AGUILÓ LLUNA, A., MARTORELL CUNILL, O. y ALCOVER BISBAL, M. “El turismo en el medio ruralde las Baleares en el siglo XXI”, en “Actas del Congreso de Turismo Rural y Turismo Activo”, Junta de Cas-tilla y León, 1996, págs. 457 y ss.

miento, la prestación de otros serviciosc o m p l e m e n t a ri o s, siendo imprescindi-ble, al menos, el de restauración.

3.3.2. La marca “Casonas Asturianas”como marca de calidad

El signo distintivo “Casonas Asturia-nas” es la marca, propiedad del Princi-pado de Asturias, cuya utilización hasido objeto de regulación por el Decreto69/1994, de 1 septiembre.

Se entiende por “Casona Asturiana”el alojamiento turístico emplazado en unentorno natural y/o rural genuino, ubica-do en edificio singular de arquitecturastradicionales propias del Principado deAsturias, en el que confluyen equipa-mientos de calidad con una estrategiade servicio orientada hacia la satisfac-ción del cliente, creando un ambientetranquilo y familiar71. Por Resolución de12 de mayo de 200072, de la Consejeríade Industria, Comercio y Turismo, seaprueba el Reglamento de uso de lamarca “Casonas Asturianas”73.

La marca “Casonas Asturi a n a s ” ylos distintivos que la representen sonpropiedad de la Administración delP rincipado de Asturias y estarán ins-c ritos a su nombre en el Registro de laPropiedad Industri a l . Podrán utilizar lamarca “Casonas Asturi a n a s ” las per-

sonas físicas o jurídicas titulares dee s t a blecimientos de alojamiento turís-tico que, inscritas en el Registro deEmpresas y Actividades Tu r í s t i c a s,cumplan los requisitos que se señalanen el Reglamento y hayan sido autori-zadas expresamente por el titular de lam a r c a .

3.4. Baleares

La regulación de los alojamientosrurales se inició en Baleares con elDecreto 30/1991, de 4 de abril, por elque se reguló la actividad del agroturis-mo y el turismo rural; modificado poste-riormente por Decreto 44/1992, de 8 dejulio; y por las Ordenes de 9 de julio de1991, y de 6 de noviembre de 1992, queregulaban el Registro de actividadesagroturísticas y de turismo rural, respec-tivamente74.

Los anteriores Decretos fueron dero-gados por el vigente Decreto 62/1995,de 2 de junio, por el que se regula laprestación de servicios turísticos en elmedio rural, y las otras disposiciones,por la Orden de 13 de octubre de 1995,que desarrolla el Decreto 62/199575.

Los servicios turísticos prestados enel medio rural que, en el ámbito de lasIslas Baleares, se estructurará en lassiguientes modalidades:



75 BOCAIB de 24 de junio de 1995 y BOCAIB de 28 de octubre de 1995, respectivamente.76 Se entiende por superficie afectada la parte de propiedad que quedará vinculada de forma permanente ala explotación de Hotel Rural de que se trate.77 Se entiende por finca que sea explotación agrícola, ganadera o forestal, a los efectos de la definición deagroturismo, aquella en la que el conjunto de bienes y derechos que la componen están organizados empre-sarialmente por su titular para la producción agraria, primordialmente con fines de mercado, y que constitu-ya en sí misma una unidad técnico-económica caracterizada por la utilización de unos mismos medios deproducción.78 Una vez obtenida la autorización de apertura, deberá presentarse, dentro del tercer trimestre natural decada año, certificación expedida por la Conselleria de Agricultura y Pesca justificativa de que continúan reu-niendo los requisitos del artículo 2.6 y 2.7, en caso contrario, será revocada la autorización concedida y dadode baja en el Registro de Servicios Turísticos en el medio rural.



a) Hotel rural: Se entiende por HotelRural” la prestación de servicios turísti-cos, por motivos vacacionales y median-te precio, que se realicen en viviendasconstruidas con anterioridad al 1 deenero de 1940, situadas en terreno nourbanizable y que dispongan de unasuperficie de terreno que quedará afec-tado a la actividad76.

En las edificaciones que se pretendadestinar a Hotel Rural no se podrán rea-lizar obras que signifiquen aumento devolumen edificado o que modifiquen sutipología arquitectónica original. No obs-tante, las dependencias anexas que sehallen construidas con anterioridad al 1de enero de 1940 y con la misma tipolo-gía que la edificación principal, podránadecuarse para la prestación de cual-quier servicio necesario para la explota-ción turística.

La parcela donde pretenda instalarsela actividad turística deberá ser de unasuperficie mínima de 50.000 metroscuadrados que quedará afectada a laexplotación que se pretenda, producién-dose la baja en el Registro correspon-diente si una vez obtenida la autoriza-ción, disminuye esta superficie.

El número máximo de unidades dealojamiento turístico por establecimientoy parcela será de 25, con un máximo de50 plazas. E x c e p c i o n a l m e n t e, podrán

someterse a las disposiciones de lamodalidad de Hotel Rural aquellas edifi-caciones que, provenientes de prediosrústicos, se hayan incluido en el cascourbano por crecimiento del mismo, siem-pre que las características constructivaslo permitan, por su tipología o por suprestancia.

b) Agroturismo: Es la prestación decualquier tipo de servicio turístico, pormotivos vacacionales y mediante precio,realizado en viviendas construidas conanterioridad al 1 de enero de 1960,situadas en terrenos no urbanizables yen una finca que sea una explotaciónagrícola, ganadera o forestal77 y queocupe, al menos, media UTH (Unidad-Trabajo-Hombre).

Durante todo el tiempo en que seefectúe la explotación turística, deberácoexistir la explotación agrícola, ganade-ra o forestal a que se dedica la parcela ofinca juntamente con los servicios turís-ticos que se presten. La existencia deexplotación agrícola, ganadera o forestaldeberá justificarse mediante certificadoexpedido por la Conselleria de Agricultu-ra y Pesca, que deberá presentarse parala obtención de la autorización de aper-tura78.

En las edificaciones que se pretendadestinar a agroturismo no se podrán rea-lizar obras que signifiquen aumento de

volumen edificado o que modifiquen sutipología arquitectónica original. No obs-t a n t e, las dependencias anexas quehayan sido construidas con anterioridadal 1 de enero de 1960 y con la mismatipología que la edificación pri n c i p a l ,podrán adecuarse para la prestación decualquier servicio necesario para laexplotación turística.

El número máximo de unidades dealojamiento turístico por establecimientoserá de doce, con un máximo de veinti-cuatro plazas, y deberá disponer, comomínimo de un baño completo por cadados unidades.

La explotación de Agroturismo quepretenda instalarse, deberá contar comomínimo con una superficie mínima de25.000 m2, que se hallen en explotaciónagrícola-ganadera o forestal.

c) Turismo de Interior: Se trata de laprestación de servicios turísticos, pormotivos vacacionales y mediante precio,que se realicen en viviendas situadas enlos cascos antiguos de los núcleos urba-nos que se hallen situados a una distan-cia mínima de 500 metros de la zonaturística más próxima y que, teniendo lac o n s t rucción y la parcela donde seasientan la tipología tradicional delentorno urbano en que se ubiquen, con-formen una sola vivienda y hayan sidoconstruidas con anterioridad al 1 deenero de 194079.

El número máximo de unidades dealojamiento para este tipo de actividad

será de 8 con un máximo de 16 plazas,debiendo existir un baño completo porcada unidad de alojamiento. Sólo sepodrán explotar conjuntamente un máxi-mo de tres edificaciones en cada núcleourbano por una misma persona física ojurídica, y en ningún caso podrán sercolindantes.

d) O fe rtas complementari a s: S o naquellos servicios turísticos o de carác-ter general que se consideren atracciónturística para el esparcimiento, entreteni-miento o manutención.

En el caso de establecimientos deHotel Rural, Agroturismo o Turismo deInterior debidamente autorizados, en losque la oferta complementaria consistaen el ofrecimiento de servicios turísticosde bebidas o comidas al público engeneral, deberán cumplir la normativageneral que regula estas actividades, sinque en ningún caso les sea de aplica-ción las normas aplicables a ofe rt asecundaria.

3.5. Canarias

Hasta que se aprobó el Decreto18/1998, de 5 de marzo, de regulación yordenación de los establecimientos dealojamiento de turismo rural80, existía unvacío legal sobre estos alojamientos enla Comunidad Canaria. Este Decreto hasido modificado recientemente por elDecreto 39/2000, de 15 de marzo (en laletra c, apartado g), del Anexo I).



79 La distancia especificada se contará a partir de la línea perimetral de las zonas turísticas definidas en elPlan de Ordenación de la Oferta Turística para cada una de las Islas, y mientras no hayan sido publicadosdichos planes, esta línea perimetral será la formada por el suelo urbano y urbanizable con plan parcial apro-bado y suelo urbanizable programado y no programado que exista en la actualidad en los asentamientosturísticos.80 BOCA de 13 de abril de 1998.



En Canarias son susceptibles de sero fe rtados como alojamientos para elturismo rural las casas rurales y loshoteles rurales.

a) Casas Rurales: Tendrán esta con-s i d e ración aquellas edificaciones dearquitectura tradicional canaria, definidaconforme a las correspondientes nor-mas de planeamiento, o de excepcionalvalor arquitectónico, normalmente aisla-d a s, y en general, las vinculadas aexplotaciones agr í c o l a s, ganaderas oforestales, localizadas preferentementeen suelo rústico o, excepcionalmente, encascos urbanos de valor histórico-artísti-co, delimitados en los respectivos planesde ordenación o por la normativa secto-rial, siempre que se hallen enclavadosen un entorno rural y no estén integra-dos en suelo declarado de uso turístico(artículo 3.1).

Se entienden incluidas, en todo caso,en el concepto de casa rural, las casassolariegas familiares y las edificacionesdependientes de las mismas tales comoalpendes, cuartos de aperos, cuadras,colgadizos, pajeros u otras de similarnaturaleza, siempre que respondan a losconceptos tipológicos e histórico-artísti-cos definidos en el párrafo anterior.

Las casas rurales podrán ser oferta-das como alojamiento de uso exclusivoo utilizadas conjuntamente con propieta-rios u ocupantes con legítimo título queresidan en el citado inmueble o conotros usuarios turísticos.

En el régimen de utilización conjunta,los inmuebles dispondrán como máximode ocho habitaciones dobles y/o indivi-

duales, no pudiéndose sobrepasar lacifra de quince plazas y el usuario turís-tico tendrá derecho al uso, sin coste adi-cional alguno, de zonas comunes delinmueble81.

Los inmuebles destinados a aloja-miento de uso compartido podrán sersubdivididos en tres unidades alojativascomo máximo, cada una de las cualesno podrá superar dos habitacionesdobles y/o individuales con una capaci-dad máxima de cinco plazas.

Los inmuebles destinados a aloja-miento de uso exclusivo tendrán unacapacidad máxima de seis plazas. En elcaso de conjuntos de inmuebles aisla-dos que conformen una unidad dentrode la misma finca registral, se permitiráun máximo de seis viviendas de usoexclusivo que deberán conformar unamisma unidad de explotación teniendocomo máximo cada una de ellas unnúmero no superior a dos habitacionesdobles y/o individuales, con una capaci-dad máxima de seis plazas.

b) Hoteles ru ra l e s: Son aquellosinmuebles constituidos por una sola edi-ficación, aunque puedan contar con uni-dades anejas interdependientes, quereúnan las condiciones tipológicas o his-tórico-artísticas definidas en el artículo3.1 del Decreto, cuya capacidad alojati-va no supere veinte habitaciones dobleso individuales y que presten los serviciosprevistos en el anexo I del Decreto.

No tendrán la consideración deinmuebles aptos para el desarrollo delturismo rural los siguientes:

81 En todo caso en la oferta se deberá especificar qué zonas comunes pueden ser utilizadas por el usuarioy cuáles están excluidas, entendiéndose la omisión de dichas especificaciones como derecho a utilizar todolo que no se excluya expresamente.

� Aquellas edificaciones que noreúnan las características tipológi-cas o histórico-artísticas a quehace referencia el Decreto.

� Los construidos con posterioridadal año 1950.

� Los integrados en suelo urbano ourbanizable declarado específica-mente de uso turístico.

� Aquellos en los que se hubierarealizado obra nueva que supereel veinticinco por ciento (25%) dela superficie ya construida.

� Los inmuebles que aun respon-diendo a alguno de los tipos seña-lados en los artículos 3.1 y 4 delDecreto 18/1998, hubiesen sidoobjeto de ampliaciones o modifi-caciones que no respondan a latipología arquitectónica tradicionaloriginaria, así como aquellos cuyoentorno haya sido desvirtuado porla realización de edificacionesadyacentes u obras que no res-pondan a dicha tipología82.

� Los inmuebles que no se ajustenal principio de unidad de explota-ción entendida como la exigenciade sometimiento a una única titu-laridad empresarial de la actividadde explotación turística alojativa.

� Las instalaciones móviles y esta-cionales de acampada, los cam-pamentos, albergues, refugios oanálogos.

Los establecimientos de alojamientode turismo rural se clasificarán en lascategorías siguientes:

� Las casas rurales en una sola yúnica categoría.

� Los hoteles rurales en dos cate-gorías, identificables por una odos palmeras.

3.6. Cantabria

En 1988 Cantabria aprobó una nor-mativa que tenía por objeto la constitu-ción de una red de albergues en Casasde Labranza, mediante la concesión desubvenciones para tal fin. Me refiero alDecreto 55/1988, de 29 de septiembre,sobre subvenciones para la constituciónde una red de albergues en Casas deLabranza83

Esta disposición se deroga por elvigente Decreto 31/1997, de 23 de abril,por el que se regulan los alojamientos yactividades turísticas en el medio ruralde Cantabria84

Los alojamientos y actividades en elmedio rural85 a que se refiere el citadoDecreto son las siguientes:



82 No obstante, aquellas construcciones que hayan tenido intervenciones que desvirtúen sus valores arqui-tectónicos o histórico-artísticos, podrán rehabilitarse para el uso turístico siempre que se restauren las con-diciones tipológicas alteradas.83 BOC de 21 de octubre de 1988.84 BOC de 30 de abril de 1997.85 A los efectos del Decreto 31/1997, por medio rural debe entenderse aquellas partes de la geografía dedi-cadas a la agricultura, ganadería, silvicultura o a la pesca, de hábitat poblacional disperso o que aun for-mando núcleos poblacionales mantengan los caracteres, arquitectura y actividades propias del medio rural.



a) Palacios y Casonas cántabras:Esta categoría se otorgará respecto delas casonas o palacios cántabros inclui-dos en inventarios oficiales del patrimo-nio histórico o, en su defecto, con justifi-cación documental y gráfica y dictamendel Servicio de Patrimonio Cultural de laDiputación Regional de Cantabria.

Estos establecimientos hotelerosdeberán cumplir como mínimo los requi-sitos previstos para los hoteles tresestrellas y su decoración y amuebla-miento guardarán consonancia en cuan-to a calidad y confort con la tipologíaconstructiva noble del inmueble.

b) Posadas de Cantabria: Correspon-de a los alojamientos ubicados eninmuebles de tipología constructiva pro-pia de las diferentes comarcas del mediorural de Cantabria. Los citados estable-cimientos prestarán al cliente, comomínimo, servicio de alojamiento y des-ayuno.

Las Posadas de Cantabria deberánofertar habitaciones en régimen hostele-ro. Las dobles dispondrán de una super-ficie mínima de 12 metros cuadrados ylas individuales de 9 metros cuadrados,excluido el baño o aseo y contarán coniluminación y ventilación exterior.

c) Casas de labranza: La categoríade casas de labranza se concederá a losalojamientos situados en inmuebles quemantengan activas explotaciones agro-pecuarias. Tales establecimientos pres-tarán al cliente, como mínimo, serviciode alojamiento y desayuno86.

Las casas de labranza deberán ofer-tar habitaciones en régimen hostelero y

reunir los requisitos de infraestructura ydotaciones básicas previstas para lasPosadas de Cantabria, salvo en lo relati-vo al número de habitaciones, que nopodrá ser superior a ocho.

d) Viviendas rurales: Las viviendasrurales deberán encontrarse en inmue-bles independientes que respondan a latipología constructiva rural y se ofertenal público en su totalidad o en la modali-dad de apartamentos.

Quedan expresamente excluidos deesta categoría los pisos y viviendas ordi-narias.

Las viviendas rurales deberán cum-plir, además de los requisitos inherentesa la obtención de la preceptiva cédula dehabitabilidad, las siguientes condicionesde infraestructura:

� Independencia del resto delinmueble que ocupen los titularesde la explotación.

� Las habitaciones dobles dispon-drán de una superficie mínima de12 metros cuadrados y las indivi-duales de 9 metros cuadrados ycontarán con iluminación y venti-lación exterior.

� Existirá un cuarto de baño com-pleto por cada tres habitaciones,dotado con agua caliente y fría ycon una superficie mínima de3,50 metros cuadrados.

Las casas de labranza y las vivien-das rurales podrán utilizar en sus ofertasy publicidad el calificativo de “agroturis-mo”, siempre que cuenten, sellado por laAdministración Turística, con un progra-

86 No obstante no exigirse para esta modalidad alojativa la tipología constru c t i va cántabra propia de lacomarca de que se tra t e, si se considera ra tal circunstancia como requisito para acceder a las ay u d a sp ú bl i c a s.

ma de actividades propias de la explota-ción agropecuaria en que se ubique elestablecimiento o de su entorno natural.

e) Albergues turísticos: Esta catego-ría corresponde a establ e c i m i e n t o spúblicos de alojamiento para grupos y/oclientes individuales, que disponen dehabitaciones ordinarias y/o literas y ofre-cen actividades complementarias deturismo activo.

Estos establecimientos, de accesopúblico y funcionamiento mínimo de seismeses continuados al año, ofe rt a r á nhabitaciones ordinarias y/o con literas ydispondrán de un programa de activida-des recreativo - d e p o rt i vas ligadas alespacio natural en que se ubiquen. Parasu apertura y funcionamiento será obli-gatoria su inscripción en el Registro deEmpresas Turísticas.

3.7. Castilla y León

La pri m e ra ordenación de los aloja-mientos de turismo ru ral en Castilla yLeón, como tal ordenación, se efe c t u ópor Decreto 298/1993, de 2 de diciembrede 1993, desarrollado por Orden de 23 dediciembre de 1993, sobre ordenación de

alojamientos de turismo ru ra l8 7. S i ne m b a r g o, ya había existido un tímidointento de regulación en la Orden de 25de octubre de 1989, que recogía las con-diciones que deben reunir las viviendasru rales destinadas a alojamientot u r í s t i c o8 8, urgido por una anterior convo-c a t o ria de ayudas a la vivienda ru ral porp a rte de la Consejería de Fo m e n t o8 9.

En la actualidad el marco jurídico-administrativo de los alojamientos deturismo rural se recoge en el artículo 26de la Ley 10/1997, de 19 de diciembre,de Turismo, en el Decreto 84/1995, de11 de mayo; y en la Orden de 27 deoctubre de 1995, de la Consejería deIndustria, Comercio y Turismo90.

La LTCYL regula los alojamientos deturismo rural dentro del Título III, Capítu-lo II, dedicado a las “Empresas de aloja -miento turístico”, y los define como“aquellas edificaciones situadas en elmedio ru ral, que por sus especialescaracterísticas de construcción, ubica -ción, y tipicidad, prestan servicios dealojamiento turístico mediante precio”.

Los alojamientos de turismo rural deCastilla y León se clasifican en lassiguientes modalidades:



87 BOCyL de 7 de diciembre de 1993, y BOCyL de 30 de diciembre de 1993, respectivamente.88 1.- Ocupar la totalidad de un edificio constituyendo única vivienda, constando a lo sumo de planta baja yprimera, y reunir las características usuales de las casas de labranza o rural del entorno en que esté ubi-cada. 2.- Las habitaciones destinadas a dormitorio de huéspedes deben estar bien iluminadas y aireadas,no admitiéndose como tales las que no tengan ventilación directa al exterior. 3.- Disponer al menos de cuar-to de baño o aseo general con lavabo, bañera o media bañera e inodoro, dotado de agua corriente calientey fría y una toma de corriente con indicación del voltaje. 4.- Mantener la vivienda como alojamiento turísticodurante los cinco años siguientes al otorgamiento de la ayuda económica o nunca inferior al plazo de amor-tización del préstamo. 5.- Sólo podrán alojarse personas o familias no residentes en el término municipal enque se halle la vivienda y que además no estén unidas al titular por vínculo familiar de hasta segundo gradode consanguinidad o afinidad. 6.- Anunciarse en las publicaciones de tipo turístico de la Junta de Castilla yLeón como “casa de labranza”.89 Vid. Decreto 76/1989, de 4 de mayo; desarrollado en la Orden de 5 de mayo de 1989.90 BOCyL de 17 de mayo y 13 de noviembre de 1995, respectivamente.



a) Casas Rura l e s: Son aquellasviviendas destinadas a alojamientomediante precio que reúna las siguien-tes condiciones:

� Ocupar la totalidad de un edificioo una parte del mismo con salidapropia a un elemento común o ala vía pública, constando a losumo de planta baja, primero yá t i c o.

� No se permitirán más de dosCasas Rurales en el mismoe d i f i c i o.

� Reunir las características propiasde la tipología arquitectónica tra-dicional del municipio y/o comarcaen que esté situada.

� Ubicarse en una población demenos de 3.000 habitantes. Noobstante, podrá ubicarse en muni-cipios91 de hasta 20.000 habitan-tes, siempre que esté situada ensuelo no urbanizable.

� Ofrecer un número máximo de 10plazas.

A su vez, en función de su régimende explotación las casas rurales se cla-sifican en Casas Rurales de Alquiler yCasas Rurales de Alojamiento Compar-tido.

b) Posadas: Tendrán esta considera-ción aquellos establecimientos queofrezcan, mediante precio, alojamiento ymanutención, con o sin otros serviciosc o m p l e m e n t a ri o s, y que reúnan lascaracterísticas que se indican a conti-nuación:

� Estar situadas en un edificio convalor arquitectónico tra d i c i o n a l ,

histórico, cultural o etnográfico. Siel edificio ha sido refo rm a d o,deberá conservar su fisonomíatradicional.

� Que se encuentren ubicados enpoblaciones de menos de 3.000habitantes. No obstante, podránubicarse en municipios de hasta20.000 habitantes, siempre queestén situadas en suelo no urba-n i z a ble o, ex c e p c i o n a l m e n t e,cuando por la naturaleza y carac-terísticas del edificio, la calidad desus servicios e instalaciones, elinterés turístico de la localidad ysu adecuación al turismo en elmedio rural, merezca, a juicio dela Dirección General de Turismode la Junta de Castilla y León, ladenominación de “Posada”.

En este punto se ha producido uncambio significativo respecto a la ante-rior regulación (Decreto 298/1993, de 2de diciembre), que exigía la previa auto-rización como alojamiento hotelero paraobtener la denominación de Posada,remitiéndose a las prescripciones técni-cas de éstos. En la vigente norma, laPosada es considerada como unamodalidad de alojamiento turístico inde-pendiente y diferenciado, con unas pres-cripciones técnicas concretas.

c) Centros de Turismo Rural: Son losedificios de arquitectura tradicional enlos que se presten, mediante precio, losservicios de alojamiento, restauración, yotros complementarios de ocio y tiempolibre; teniendo que reunir los siguientesrequisitos:

� Estar ubicados en poblaciones demenos de 3.000 habitantes. No

91 Dentro del término “municipio” pueden estar incluidos varios núcleos de población.

92 DOCM de 1 de julio de 1994.

o b s t a n t e, podrán ubicarse enmunicipios de hasta 20.000 habi-tantes, siempre que se sitúen ensuelo no urbanizable.

� Instalarse en uno o varios edifi-cios, situados en el mismo núcleode población, enteramente dedi-cados a esta actividad. No obs-tante, podrá autorizarse, cuandoasí se solicite motivadamente porsu titular, la existencia en uninmueble, de pequeñas activida-des de carácter artesanal ocomercial.

� Ofrecer un mínimo de 11 plazas yun máximo de 60.

� Ofrecer la práctica de actividadesde ocio y tiempo libre o disponerde instalaciones deportivas y dee s p a r c i m i e n t o. Estas instalacio-nes estarán dotadas con materialadecuado y suficiente.

3.8. Castila-La Mancha

El régimen jurídico de los alojamien-tos rurales de Castilla-La Mancha seestableció en el Decreto 43/1994, de 16de junio92. Por el citado Decreto se esta-blece la regulación del alojamiento turís-tico en casas rurales, entendiendo portales, la prestación del servicio de habi-tación o residencia, con o sin servicio decomidas, mediante el pago de un precio,en un inmueble que reúna las instalacio-nes y servicios mínimos establecidosexigidas.

Dichas casas rurales se clasificaránen tres grupos:

a) Casas Rurales de alojamientocompartido, en las que el titular del esta-blecimiento comparte el uso de su pro-pia vivienda con una zona o anexo dedi-cada al hospedaje.

b) Casas Rurales de alquiler, en lasque se cede el uso y disfrute de lavivienda en su totalidad.

c) Casas de Labranza, en las que supropietario, usufructuario o arrendatariolegal regente una explotación agrícola,ganadera o forestal y como actividadcomplementaria preste el servicio dehabitación, con o sin servicio de comi-das, mediante el pago de un precio.

Quedan excluidos de este tipo dealojamiento los efectuados en pisos,considerando como tales las viviendasindependientes en un edificio de variasplantas, salvo que sean de estructuraunifamiliar.

A diferencia del resto de reglamen-tos, el de Castilla-La Mancha estableceuna peculiar prohibición: No podrán alo-jarse personas residentes en el términomunicipal en que se halle la casa, asícomo las que estén unidas al titular porvínculo familiar de hasta 2º grado deconsanguinidad o afinidad, en las casasde alquiler y en la parte destinada a alo-jamiento turístico de las casas rurales dealojamiento compartido y casas delabranza.

3.9. Cataluña

Esta Comunidad fue una de las pri-meras en regular el turismo rural, con lafinalidad de promover los recursos turís-





ticos de sus comarcas, por medio delDecreto 365/1983, de 4 de agosto quereguló la modalidad de alojamiento turís-tico denominado Residencia-Casa dePayés. En es mismo año se desarrollópor la Orden de 6 de octubre de 198393.

Pero, como ha sucedido en el restode autonomías, el rápido crecimiento yla experiencia acumulada aconsejaronincrementar los mínimos, redefiniendoesta modalidad de alojamiento pormedio del Decreto 214/1995, de 27 dejunio, por el que se regula la modalidadde alojamiento turístico denominadoResidencia-Casa de Payés94

Las residencias-casas de pay é s,según sus características, se ordenanen tres grupos:

a) Masía: Edificación aislada que, deacuerdo con las características técnicasque se establecen en esta normativa, sedestina a la prestación del servicio dealojamiento y, como mínimo, desayuno,de acuerdo con los requisitos siguientes:

� Estar situada en el medio rural,fuera del núcleo de población, yrespetar la tipología arquitectóni-ca de la zona.

� Ser la edificación anterior al año1950.

� E n c o n t rarse en el seno de unaexplotación agrícola, ganadera oforestal y que estas actividadesc o existan con la actividad turística.

� Que el titular del alojamiento turís-tico viva en la propia finca yobtenga parte de sus rentas de laactividad agra ria, ganadera oforestal.

b) Casa de pueblo: Vivienda unifami-liar que, de acuerdo con las característi-cas técnicas que se establecen en estanormativa, se destina a la prestación delservido de alojamiento y, como mínimo,desayuno, de acuerdo con los requisitossiguientes:

� Estar situada en núcleos dep o blación de menos de 1.000habitantes y respetar la tipologíaarquitectónica de la zona.


� Que el titular del alojamiento turís-tico viva en la propia finca yobtenga parte de sus rentas de laactividad agra ria, ganadera oforestal.

Se excluye el alojamiento en pisos,considerados como viviendas indepen-dientes en un edificio de varias plantas,en régimen de propiedad horizontal.

c) Alojamiento rural independiente:Es la unidad integrada en una edifica-ción preexistente, bien aislada, bien ennúcleos de población de menos de1.000 habitantes, que disponga, comomínimo, de cocina, salón comedor, unoo más dormitorios y uno o más baños,de acuerdo con los requisitos siguientes:

93 Sobre turismo rural en Cataluña, vid. LÓPEZ PALOMEQUE, F. y SABARTÉS i GUIXES, J.M. “Aportaciónal balance de las residències-casa de Pagès como modalidad de turismo rural en Cataluña”, en la obracolectiva “Los turismos de interior” coordinada por VALENZUELA RUBIO, M., Ediciones de la UniversidadAutónoma de Madrid, 1997; págs. 493, y ss.; y PAUNERO AMIGO, X. “Cataluña y el turismo interior: El Piri -neo catalán, un distrito turístico”, en la obra colectiva “Los turismos de interior” coordinada por VALENZUE-LA RUBIO, M., Ediciones de la Universidad Autónoma de Madrid, 1997, págs. 215 y ss.94 DOGC de 7 de agosto de 1995.

� Estar situado en el medio rural yrespetar la tipología arquitectóni-ca de la zona.


� Que el titular del alojamiento turís-tico viva en la misma comarca.4.2. Se excluye el alojamiento enpisos, considerados como vivien-das independientes en un edificiode varias plantas, en régimen depropiedad horizontal.

Se prohíbe la utilización de la deno-minación de residencia-casa de payésen cualquiera de sus grupos sin el cum-plimiento previo de los requisitos esta-blecidos en el Decreto 214/1995 para elejercicio de esta actividad.

Las masías y las casas de pueblodeben ofrecer una capacidad mínima detres habitaciones dormitorio y cinco pla-zas, y una capacidad máxima de quinceplazas, distribuidas en habitaciones deuna, dos, tres o cuatro plazas. En ningúncaso se podrá autorizar la explotaciónde más de una masía o casa de pueblopor unidad familiar.

Los alojamientos ru rales independien-tes deben tener una capacidad mínima

de cuatro plazas y una capacidad máxi-ma de quince plazas. Deben contar,como mínimo, con una habitación dorm i-t o rio de dos plazas; el resto de habitacio-nes dorm i t o rio no pueden ser en ningúncaso de más de tres plazas.

Los titulares de las masías y de losalojamientos rurales independientes enedificaciones aisladas en el seno de unaexplotación agrícola, ganadera o forestaldeben facilitar la posibilidad de visitar laexplotación. Los titulares de las casas depueblo y de los alojamientos ruralesindependientes dentro de un núcleo depoblación pueden ofrecer este serviciocomplementario de manera optativa.

3.10. Extremadura

La primera regulación del turismorural en Extremadura se contenía en elDecreto 132/1992, de 15 de diciembre,por la que se crea y regula la modalidadde alojamiento en el medio rural y servi-cios turísticos complementarios95, peroesta norma fue derogada por el Decreto120/1998, de 6 de octubre9 6, sobreordenación del alojamiento en el mediorural97 (modificado por Decreto 4/2000,de 25 de enero98).



95 DOE de 24 de diciembre de 1992.96 DOE de 13 de octubre de 1998.97 “La proyección y difusión de la imagen de la Comunidad Autónoma de Extremadura como destino turísti-co atractivo, diverso y de calidad, requiere, entre otras prioridades, que los poderes públicos adecuen la nor-mativa existente a las exigencias del nuevo escenario turístico, máxime si tenemos en cuenta que el Turis-mo Rural es uno de los productos turísticos de mayor auge y crecimiento de nuestra Comunidad Autónoma.”(E.M.).98 DOE de 1 de febrero de 2000.



El objeto de este Decreto es la regu-lación de los servicios de alojamientosturísticos prestados de forma habitual ymediante precio, en el medio rural, encualquiera de sus modalidades, en esta-blecimientos ubicados en el ámbito terri-torial de la Comunidad Autónoma deExtremadura99, presten o no serviciosturísticos complementarios.

Los Alojamientos de Turismo Ruralse clasificarán en los siguientes grupos:

1) Alojamientos Turísticos Extrahote-leros:

a) Casa rural: Se entiende por casarural la vivienda independiente y autóno-ma de arquitectura tradicional, ubicadaen el campo o en núcleos rurales depoblación, en las que se facilite la pres-tación de alojamiento con o sin manu-tención y que haya sido declarada comotal por la Administración Turística deExtremadura.

La declaración de “Casa Rural” seotorgará por el procedimiento y en aten-ción a las circunstancias de ubicación,antigüedad, tipología, habitabilidad ydemás condiciones generales estableci-das en el Decreto.

Las Casas susceptibles de obtener laautorización para prestar los serviciosturísticos de “Casas Rurales” reuniráncomo mínimo los siguientes requisitos:

� Estar ubicadas en el campo o ennúcleos rurales. Se entienden pornúcleos rurales, a los efectos de

este Decreto, aquellas localidadesde menos de 5.000 habitantes dederecho.

� Responder a una arquitectura tra-dicional histórica, ya sea preexis-tente, producto de rehabilitacióno, ex c e p c i o n a l m e n t e, de nu evaconstrucción.

� Disponer de las instalaciones yservicios mínimos que se estable-cen en el Decreto 120/1998.

� Ofrecer un mínimo de dos y unmáximo de seis habitaciones, conventilación directa al ex t e ri o r,aparte de las que, en su caso,destine a uso particular el titularde la vivienda.

� Que los titulares de la explotación,sean propietarios o poseedoreslegales, residan de hecho, en elmunicipio donde las mismasestén ubicadas o en alguno de loslimítrofes.

Los pisos no tendrán la considera-ción de Casas Rurales, quedando portanto excluidos de la aplicación del cita-do Decreto. Se consideran pisos lasviviendas independientes en un edificiode varias plantas que no respondan a laa r q u i t e c t u ra tradicional o propia delmedio rural.

Como viene siendo habitual, se con-templan dos regímenes de ex p l o t a c i ó n :Casa Rural de alojamiento compartido yCasa Rural de alojamiento no compart i d o.

99 Vid. SÁNCHEZ MARTÍN, J. M. “El diseño de la ofertar turística rural extremeña en función del clima comofactor limitante”, en la obra colectiva “Los turismos de interior”, coordinado por VALENZUELA RUBIO, M.,Ediciones de la Universidad Autónoma de Madrid, 1997, págs. 281 y ss.; SOTO HARDIMAN, P. “Desarrollodel turismo rural en el Valle del Jerte”, en “Actas del Congreso de Turismo Rural y Turismo Activo”, Ed. Juntade Castilla y León, 1996, págs. 333 y ss.

Por la calidad, situación, instalacio-nes y servicios prestados se clasificanen tres categorías: básica, media ysuperior. Las categorías vendrán identifi-cadas mediante 1, 2 ó 3 encinas, res-pectivamente, conforme a las categoríasbásica, media o superior.

b) A gr o t u ri s m o: Se entiende poragroturismo la prestación, mediante pre-cio, de los servicios de alojamiento, cono sin manutención, y otros serviciosc o m p l e m e n t a rios de participación entareas propias de explotaciones agra-rias. Dicho alojamiento deberá prestarseen establecimientos ubicados en elmedio rural e integrados en explotacio-nes agrarias y estará constituido por unavivienda de arquitectura tradicional dota-da con las instalaciones y servicios míni-mos, en los términos establecidos en elDecreto.

Será requisito indispensable para elejercicio de la actividad agroturística quela misma sea complementaria con laagraria habitual y principal de acuerdocon la legislación vigente. El titular delestablecimiento de agroturismo habráde ser propietario de la vivienda y de laexplotación u ostentar sobre las mismasotra condición o autorización suficientepara poder ejercer la actividad.

La actividad de alojamiento se regirápor lo establecido para las Casas Rura-les, pudiendo exhibir la denominación deagroturismo acompañando a la de CasaRural.

c) A p a r tamentos turísticos queobtengan la especialización de ru ra l:Se entiende por apartamento turísticolas dependencias constituidas enc a s a s, chozos o similares, en los quese ofrezca, de manera habitual ymediante precio, alojamiento turístico,

acondicionadas para la prepara c i ó n ,c o n s e rvación y consumo de alimentosen su interi o r, correspondiendo a losu s u a rios o clientes de los mismos laslabores de limpieza y los cuidados dela unidad de alojamiento durante eltiempo ocupado.

Los apartamentos turísticos queobtengan la especialización de ru ra ldeberán reunir las siguientes peculiari-dades:

� Situado en el medio rural.

� Edificios o construcciones dea r q u i t e c t u ra tradicional preex i s-tentes o cuyas características sehayan contemplado en la rehabili-tación o nueva construcción.

� D e c o ración interior singular yautóctona.

El régimen jurídico aplicable a estetipo de establecimientos será el dispues-to en la normativa aplicable de aparta-m e n t o s. Los Apartamentos Tu r í s t i c o sque obtengan la especialización derural, deberán exhibir junto a la entradaprincipal una placa identificativa.

2) Alojamientos de Tu rismo Rura lHoteleros: Son los Hoteles que obten -gan la especialización de rural y tendránesta consideración aquellos estableci-mientos que ofrezcan, mediante precio,de forma habitual, alojamiento, con y sinmanutención, y otros servicios comple-mentarios, y que reúnan las característi-cas siguientes:

� Estar emplazado en un edificiocon valor arquitectónico tradicio-nal, histórico o cultural. Si el edifi-cio ha sido reformado o es denueva construcción, deberá con-servar la fisonomía tradicional. Seentiende por edificio tradicional elque responde a la naturaleza de





c o rt i j o s, caseríos, casas decampo o de labranza, casa depostas o similares.

� Encontrarse situados en el mediorural, entendiéndose por mediorural el campo abierto con activi-dades agr í c o l a s, ganadera s,forestales o cinegéticas y las loca-lidades de menos de 5.000 habi-tantes. No obstante, podrán ubi-carse en localidades de hasta10.000 habitantes, siempre quese trate de cortijos, caserones,casas de campo o similares,cuando por la naturaleza y carac-terísticas del edificio, original orehabilitado, la calidad de sus ins-talaciones y servicios merezca, ajuicio de la Dirección General deTu ri s m o, la denominación deHotel Rural.

� No superar la altura de 6,5 m ydos plantas, salvo que el edificiooriginal presente otra estructura.En todo caso los edificios y cons-trucciones se ajustarán a las nor-mas vigentes en materia demedio ambiente y urbanismo.

� Disponer de más de seis habita-ciones y doce plazas y no superarlas 30 habitaciones y 60 plazas.

� La ornamentación y decoracióninteriores y el mobiliario respon-

derán a la singularidad autóctonarústica, tanto en el material comoen la forma.

3.11. Galicia

A pesar de sus grandes potencialida-des, Galicia fue una de las Comunida-des más tardías en regular los aloja-mientos rurales100. La regulación se pro-dujo a mediados de los noventa, pormedio de la Orden de 2 de enero de1995, de ordenación de los estableci -mientos de turismo rural101 (modificadapor otra Orden de 7 de mayo de1996102).

Atendiendo a la raigambre de lasconstrucciones, los alojamientos turísti-cos ru rales se clasificarán en lossiguientes grupos:

1) Grupo A: Comprende este grupolos siguientes tipos de edificaciones,p a zo s, castillos, monasteri o s, casasgrandes y casas rectorales situadas enel medio rural que, por sus característi-cas, son reconocidas como tales por elórgano competente de la ComunidadAutónoma.

2) Grupo B: Comprende este grupolas “casas de aldea” situadas en elmedio rural que, por su antigüedad ycaracterísticas de construcción, respon-den a la tipicidad de las casas rústicasgallegas.

100 Vid. PARDELLAS DE BLAS, X. y GONZÁLEZ VÁZQUEZ, E. “Turismo rural, turismo verde y ecoturismo:caracterización y aplicación al caso de Galicia”, en “Actas del Congreso de Turismo Rural y Turismo Activo”(Ávila, 31 de marzo a 2 de abril de 1995), Ed. Junta de Castilla y León, Ávila, 1996, págs. 471 y ss.; PENASMURIAS, M. V. “El turismo rural en Galicia: una estrategia territorial para la revitalización económica”, en laobra colectiva “Los turismos de interior”, coordinado por VALENZUELA RUBIO, M., Ediciones de la Univer-sidad Autónoma de Madrid, 1997, págs. 561 y ss.101 DOG de 22 de febrero de 1995.102 DOG de 23 de mayo de 1996.

103 BORM de 24 de septiembre de 1992.

3) Grupo C: Comprende este grupolas “casas de labranza”, entendiendocomo tales las casas rústicas, situadasen el medio rural, en las que se desarro-llan actividades agropecuarias de lasque pueden participar los huéspedes.Esta forma de turismo es la conocidacomo “agroturismo”.

A su vez los establecimientos com-prendidos en los citados grupos A y Bpodrán clasificarse en alguna de lassiguientes modalidades:

a) Hospedería, cuando su titular y losfamiliares que convivan con él compar-tan el uso de la vivienda con una zonadedicada a huéspedes en régimen deexplotación familiar y su oferta de servi-cios comprenda, como mínimo, la mediapensión alimenticia.

Si la titularidad correspondiese a unapersona jurídica, deberá residir en lavivienda por lo menos una persona físi-ca con poder bastante para representar-la y gestionar el establecimiento.

b) Residencia, cuando los usuariosdispongan de las instalaciones en régi-men extrahotelero o también cuando,compartiendo la vivienda con sus titula-res, la oferta de servicios del estableci-miento no comprenda, como mínimo, lamedia pensión alimenticia.

En las obras de rehabilitación deestos inmuebles se preservará el genui-no carácter de la época o estilo, tanto ensu arquitectura exterior como en la inte-rior, así como en los elementos decora-tivos y en el amueblamiento. En los esta-blecimientos de los grupos A y B no sepodrán realizar obras que alteren su ori-ginal tipología arquitectónica.

Teniendo en cuenta los condiciona-mientos arquitectónicos y las cara c t e r í s t i-cas especiales del establecimiento y lac o nveniencia de adaptar a ellos las fun-ciones propiamente hotelera s, la Secreta-ría General para el Tu rismo podrá conce-der las dispensas que ra zonadamente sesoliciten en relación con las instalacionesy equipamientos, sin perjuicio de la nor-m a t i va sanitaria, medioambiental, des e g u ridad industrial y de protección contraincendios que le sea de aplicación.

Los establecimientos comprendidosen los grupos A y B en la modalidad dehospedería y los del grupo C, se alquila-rán por habitaciones, y el período de alo-jamiento continuado no debe exceder delos treinta días. Los establecimientoscomprendidos en los grupos A y B en lamodalidad de residencia podrán alquilarla edificación entera o por habitaciones,y el período de alojamiento continuadono debe exceder los treinta días.

Las edificaciones encuadradas en elgrupo A deberán ser anteriores al año1900, y las del grupo B anteriores al año1940.

3.12. Región de Murcia

El Decreto 79/1992, de 10 de sep-tiembre , por el que se regulan los aloja-mientos turísticos especiales en zonasde interior103, señala en su exposiciónde motivos que “Es propósito de laAdministración Turística Regional, con-tribuir a fomentar productos turísticossingulares en estas áreas configurandouna oferta de alojamiento extrahoteleropeculiar, en edificaciones cuyas caracte-





rísticas estructurales o decorativas seinserten plenamente en nuestra arqui-tectura popular.

El citado Decreto, regula por tanto, laactividad de alojamiento turístico espe-cial en zonas de interior, encuadrándolaentre las actividades turísticas regla-mentadas, dentro de un concepto ampliode turismo interior.

Se crea la modalidad de alojamientoturístico especial en zonas del interior dela Región de Murcia104, y podrán optar aesta clasificación y a la inscripción en elRegistro correspondiente, aquellosi n mu e bles que reúnan las siguientescondiciones:

� Que se encuentren ubicadosfuera del litoral y de los cascosurbanos de los municipios coste-ros.

� Los alojamientos deberán estarsituados en edificaciones decarácter no convencional con res-pecto al alojamiento hotelero yextra hotelero.

A título enunciativo se indican lossiguientes tipos: Residencias de campo,molinos y almazaras, viviendas en huer-tos, torres, etc.

A los efectos de este Decreto y de lasnormas que lo desarrollen, se entenderápor litoral al espacio de 5 kilómetros tie-r ra adentro, medido desde el límite

externo de la zona de dominio marítimoterrestre.

La capacidad máxima de los aloja-mientos será de 6 personas en núcleosurbanos y de 12 en medio rural; y laduración máxima de alojamiento será de15 días.

3.13. Navarra

Como acertadamente señalan VAL-DÉS PELÁEZ y DEL VALLE TUERO105,Navarra fue una de las Comunidadespioneras en turismo rural. La primeraregulación se produjo mediante DecretoForal 200/1991, de 16 de mayo, por elque se ordenan los alojamientos turísti-cos en las casas rurales, pero dos añosmas tarde se derogó por el DecretoForal 105/1993, de 22 de marzo, queaprobó la reglamentación de las casasrurales106 (modificado por el DecretoForal 53/1995, de 20 de febrero).

Sin embargo el crecimiento de estetipo de alojamientos, que casi se han tri-plicado en número, y el desarrollo de lasCasas Rurales en las que se cede el usoy disfrute de la vivienda, aconsejó unanu eva regulación por Decreto Fo ra l243/1999, de 28 de junio, que recogecomo novedades más destacadas, elestablecimiento de categorías, “que sejustifica por el gran número de estableci-mientos y la disparidad entre ellos, por lo

104 Vid. ANDRÉS SARASA, J. L. “El desafío del turismo en el espacio rural”, en “IV Congreso de Turismo Uni-versidad y Empresa”, dirigido por BLANQUER CRIADO, D., Tirant lo Blanch, 2002, pág. 551. El autor comen-ta que la asociación NORATUR reúne a la práctica totalidad de los alojamientos de turismo rural, y ademásdispone de una Central de Reservas para la comercialización del producto.105 VALDÉS PELÁEZ, L. y DEL VALLE TUERO, E. “Experiencias comparadas …”, op. cit. pág. 591.106 BON de 9 de abril de 1993.

que se busca identificar la oferta de alo-jamientos con las necesidades de laclientela”, y la elevación del límite depoblación para instalar Casas Rurales a3.000 habitantes, “puesto que cabe des-arrollar este tipo de alojamiento sin queesta elevación de población haga peli-grar el carácter rural del alojamiento”.

A efectos del Decreto Fo ral, seentiende por alojamiento turístico enCasas Rurales, la prestación del serviciode habitación o de residencia, con o sinservicio de comidas, mediante el pagode un precio, en un edificio cuyas carac-terísticas estéticas sean las propias dela arquitectura tradicional popular de lazona donde se ubique y reúna las insta-laciones y servicios mínimos definidosen él.

Los inmuebles destinados a CasaR u ral deberán reunir los siguientesrequisitos:

� Tratarse de un edificio que seadecue a las características esté-ticas propias de la arquitecturat radicional popular de la zo n ageográfica en la que se encuen-tre.

� El edificio deberá disponer de unmáximo de dos viviendas, ex c l u i d ala vivienda habitual del titular dele d i f i c i o.

� Todo el edificio deberá estar des-tinado a alojamiento turístico en

Casa Rural, exceptuándose loscasos en que se encuentre en elmismo la vivienda habitual deltitular de los alojamientos turísti-cos.

� Ubicarse en un núcleo de pobla-ción de menos de 3.000 habitan-tes, o en los casos en que éstasea superior, deberá situarse auna distancia igual o superior a200 metros del polígono de deli-mitación del suelo urbano y enuna zona de construcción disemi-nada.

� Disponer de un mínimo de unahabitación doble y de un máximode 16 plazas fijas de alojamiento yde 2 supletorias.

Estar dotada de las instalaciones ys e rvicios mínimos previstos en esteDecreto Foral.

La prestación de alojamiento turísticoen Casas Rurales se ajustará a una delas siguientes modalidades: C a s a sRurales de Habitaciones y Casas Rura -les Vivienda.

Las Casas Rurales se clasificancomo de 1, 2 y 3 Hojas, según sus ins-talaciones y servicios de conformidadcon las normas establecidas en los Ane-xos I y II del Decreto Foral 243/1999.

Para hacerse una idea, el intervalode puntuaciones, por bloque, se concre-ta en el siguiente cuadro:



Entorno eInfraestructuras Interior y Servicios Habitaciones Baños

1 Hoja 0-7 puntos 0-10 puntos 0-8 puntos 0-4 puntos2 Hojas 8-11 puntos 11-16 puntos 9-13 puntos 5-7 puntos3 Hojas 11-13 puntos 17-19 puntos 14-16 puntos 8-9 puntos

107 GÓMEZ PRIETO, J. “El agroturismo: un producto estrella del turismo interior en el País Vasco”, en la obracolectiva “Los turismos de interior” coordinada por VALENZUELA RUBIO, M., Ediciones de la UniversidadAutónoma de Madrid, 1997, pág. 475.108 Vid. Decreto 235/1982, de 27 de diciembre, que regula la promoción del turismo rural (BOPV de 27 deenero de 1983).109 GÓMEZ PRIETO, J. “El agroturismo: un producto …”, op. cit. pág.475.110 BOPV de 13 de junio de 1996.111 BOPV de 13 de septiembre de 1997.



El uso del término “Agroturismo” ysimilares queda reservado a las CasasRurales, en las que previa autorizacióndel Departamento de Industria, Comer-cio, Turismo y Trabajo, su titular o gestordesarrolle actividades agropecuarias, enlas que puedan participar los clientes delas Casas Rurales, y se realicen en unentorno próximo al establecimiento.

3.14. País Vasco

Como apunta GÓMEZ PRIETO1 0 7,desde 1981, en que se realizó la pri m e rareglamentación de campings en el medioru ral, los caseríos están regularm e n t ehabilitados para uso turístico en el Pa í sVa s c o1 0 8. Sin embargo, no será hastafinales de los ochenta cuando el Gobier-no Vasco establezca de manera fo rmal unp r o grama de turismo regional.

Por Decreto 295/1988, de 8 denoviembre, se crea la modalidad de alo-jamiento turístico agrícola. “El caseríovasco es, además de una vivienda aisla-da en el campo dedicada a la explota-ción agrícola y ganadera, una unidadfa m i l i a r, albergando en ocasiones avarias ramas de la familia que convivenen un régimen patriarcal como es tradi-cional en el País Vasco. El caserío es portanto, al mismo tiempo, el núcleo deorganización social, de explotación rural,de vida familiar, de cultura tradicional yde arquitectura popular109”.

El Decreto anterior fue sustituido porel vigente Decreto 128/1996, de 28 demayo, por el que se regulan los estable-cimientos de alojamiento turístico en elmedio rural110 (modificado por Decreto210/1997, de 23 de septiembre111).

Los servicios de alojamiento turísticoa los que hace referencia el presenteDecreto podrán presentar las siguientesmodalidades:

a) Agroturismo: Es la prestación delos servicios de alojamiento, con o sinmanutención y otros servicios comple-mentarios, mediante precio, en estable-cimientos ubicados en el medio rural enlas condiciones reguladas en las normascitadas.

Tendrá la consideración de estableci-miento de agroturismo el constituido poruna dependencia o conjunto de ellasintegradas y destinadas conjuntamentea vivienda y a satisfacer las necesidadesde una explotación agr í c o l a . Y serárequisito indispensable para el ejerciciode la actividad agroturística que lamisma sea desempeñada por agriculto-res que ostenten tal condición de acuer-do con la legislación vigente. La condi-ción de agricultor debe mantenerse deforma permanente e indefinida para quela actividad pueda ser calificada comoagroturística.

El establecimiento agroturístico con-tará con una capacidad mínima de cua-



tro plazas y una máxima de doce encaso de prestación del servicio de aloja-miento en habitaciones y una máximade diez plazas en caso de prestación delservicio alojamiento en una dependen-cia en su conjunto, no incluyéndose eneste cómputo las camas supletorias. Noobstante, en caso de autorización con-junta de prestación del servicio de aloja-miento en ambas modalidades, la capa-cidad máxima del establecimiento noexcederá de 16 plazas112.

b) Hotel Rural: Tienen esta conside-ración los establecimientos hotelerossituados en el medio rural, en edificios oc o n s t rucciones que respondan a laa r q u i t e c t u ra tradicional, típica de lacomarca o zona. Dichos establecimien-tos tendrán una capacidad máxima de40 plazas.

Los hoteles ru rales se regirán por loque establezca al efecto el reglamentoque regule los establecimientos hoteleros.

c) Casa Rural: El establecimiento enel que se prestan servicios de aloja-miento mediante precio, en un edificiopropio del medio rural en alguna de lasmodalidades reguladas en el reglamen-to por el que se regulen los apartamen-tos turísticos, las viviendas turísticasvacacionales, los alojamientos en habi-taciones de casas particulares y lascasas rurales.

Los pisos no tendrán la considera-ción de casas rurales, quedando por

tanto excluidos de la aplicación de esteDecreto. Se consideran pisos las vivien-das independientes en un edificio devarias plantas que no responda a lasarquitecturas tradicionales de montaña opropias del medio rural.

La capacidad máxima de las casasrurales es la siguiente:

� En los alojamientos en habitacio-nes de viviendas particulares, 12plazas.

� En las viviendas turísticas vaca-cionales 10 plazas.

No obstante, en los casos de conjun-tos de dos y tres viviendas turísticas va c a-cionales la capacidad máxima será de 16plazas y 18 plazas respectiva m e n t e.

d) Camping Rural: Se entiende porcamping rural, la instalación en los ane-xos o pertenecidos de los caseríos inte-grados en explotaciones agrícolas yhabitados regularm e n t e, de tiendas,albergues móviles, caravanas u otroselementos similares tra n s p o rt a bl e s,siempre que estos elementos que seinstalan, no excedan de cinco, ni deveinte el número de personas que losocupen113.

El ejercicio de esta actividad de alo-jamiento podrá efectuarse por quienesostentando la condición de agricultores,de acuerdo con la legislación vigente,reúnan el resto de los requisitos dis-puestos en el presente Capítulo III delDecreto 128/1996.

112 ONAINDÍA LERRAGA, F. “El agroturismo vasco”, en “Actas del Congreso de Turismo Rural y Turismo Acti-vo” (Ávila, 31 de marzo a 2 de abril de 1995), Ed. Junta de Castilla y León, Ávila, 1996, págs. 305 y ss.113 El régimen jurídico de los campings ru rales es el contenido en el presente Decreto. No obstante, será apli-c a ble a los Campings Rurales el régimen jurídico de los derechos y obligaciones de los campistas contenido enel capítulo X del Decreto 41/1981, de 16 de marzo, sobre ordenación de campings en el País Va s c o.

114 A mayor abundamiento sobre la ordenación del agroturismo vasco, vid. CASTELLS ARTECHE, J. M.“Comarca turística versus consorcio turístico. La ordenación del agroturismo en el Territorio Histórico de Gui -púzcoa”, en “III Congreso de Turismo Universidad y Empresa”, dirigido por BLANQUER CRIADO, D., Ed.Tirant lo Blanchc, 2000, págs. 89 y ss.115 Vid: Decreto 191/1997, de 29 de julio, por el que se regulan los apartamentos, viviendas vacacionales,alojamientos por habitaciones de casas particulares.116 Normas publicadas en los siguientes Boletines Oficiales: BOLR de 23 de julio de 1992, BORL de 7 demarzo de 1995 y BORL de 23 de mayo de 2000.117 BORL de 3 de marzo de 1994.118 BOLR de 14 de octubre.



Estará prohibido el ejercicio de estamodalidad de acampada en aquelloscaseríos que tengan una explotaciónpecuaria o de granja de entidad suficien-te como para desaconsejar por razonessanitarias las acampadas de personasen sus inmediaciones114.

e) A p a rtamentos Rura l e s: T i e n e nesta consideración de apart a m e n t o srurales aquellos apartamentos turísticossituados en el medio rural, en edificios oc o n s t rucciones que respondan a laa r q u i t e c t u ra tradicional típica de lacomarca o zona.

Dichos establecimientos tendrán unacapacidad máxima de 24 plazas y seregirán por lo que se establezca al efec-to en el reglamento que regule los apar-tamentos turísticos115.

Los establecimientos de agroturismopodrán ofrecer, previa autori z a c i ó nadministrativa, el servicio de alojamientoen habitaciones y/o en una dependenciacedida en su conjunto, siempre y cuan-do esta unidad de alojamiento estuvieraintegrada en la explotación agrícola.

3.15. La Rioja

Esta Comunidad reguló por primeravez los alojamientos turísticos en casasrurales, por Decreto 33/1992, de 16 de

julio, posteriormente fue derogado porDecreto 8/1995, de 2 de marzo; y recien-temente, por Decreto 26/2009, de 19 demayo, se aprobó el Reglamento Regula-dor de los alojamientos turísticos encasas rurales116. Por otro lado, en elDecreto 11/1994, de 24 de febrero, seregularon los alojamientos turísticos enposadas117.

Las anteriores disposiciones hanquedado derogadas por el D e c r e t o111/2003, de 10 de octubre, por el quese aprueba el Reglamento de desarrollode la Ley 2/2001, de Turismo118. Estereglamento general –único en el panora-ma autonómico– regula en sus artículos124 y siguientes los “Establecimientosde turismo rural o casas rurales”.

Se entiende por casa rural aquellavivienda destinada a alojamientomediante precio que reúna las siguien-tes condiciones:

� La entidad local donde se halleubicada no deberá tener unapoblación superior a 1.500 habi-tantes de derecho.

� El titular de la actividad deberáestar empadronado y residir concarácter continuado donde radi-que la casa rural y estará ilocali-zable durante todo el día cuandoen la casa haya algún huésped.

119 DOGV de 5 de enero de 1995 y DOGV de 15 de noviembre de 1999, respectivamente.



� El edificio debe estar construidocon elementos tradicionales de lazona donde se ubique. Para com-probar este requisito, la conseje-ría competente en materia deturismo podrá solicitar informe aun técnico por ella designado.Excepcionalmente, previo informefavorable de los servicios técni-c o s, podrán autorizarse comocasas rurales a aquellas que seubiquen en edificios singulares.

� No se podrá ejercer la actividadrespecto a más de 24 plazas,cualquiera que sea la modalidadde alojamiento.

Podrán autorizarse dos casas ruralesubicadas en un mismo edificio siempreque dispongan de entradas diferencia-das e independientes. Los pisos nopodrán tener en ningún caso la conside-ración de casas rurales.

Las casas ru rales se clasifican,según el tipo de alojamiento, en: Casasrurales de alquiler completo y Casasru rales de alquiler compartido o porhabitaciones. Los alojamientos que cum-plan los requisitos exigidos para las dosmodalidades podrán alquilarse de lasdos formas.

En cuanto a capacidad, las CasasRurales tendrán un mínimo de 4 plazasy un máximo de 16, destinadas al aloja-miento de huéspedes, sin computar lainstalación de camas supletorias.

3.16. Comunidad Valenciana

La Generalitat Valenciana regula losalojamientos ru rales en el D e c r e t o

253/1994, de 7 de diciembre (modifica-do por Decreto 207/1999, de 9 denoviembre) 119. La norma se aplica a losestablecimientos que, estando ubicadosen zonas del interior de la ComunidadValenciana, se dediquen a prestar, deforma habitual y mediante precio, aloja-miento turístico de acuerdo con lasespecificaciones en ella contenidas,presten o no otros servicios complemen-tarios.

Quedan excluidos del ámbito de apli-cación del Decreto los municipios que seencuentren en alguno de los siguientessupuestos:

� Que su término municipal sealimítrofe con el mar.

� Que se encuentren incluidos ovinculados a un área metropolita-na.

� Que el modelo de ocupación yuso del territorio de su términomunicipal no responda al modelorural tradicional.

En las zonas de interior de la Comu-nidad Valenciana se podrán prestar,además de las ya reguladas por laG e n e ralitat Valenciana, las siguientesmodalidades de alojamiento turístico:

a) Alojamiento en casas rurales com -partido con los propietarios o usuarios ycon otros clientes, o no compartido. Seentiende el ofrecido mediante precio yde forma habitual en las viviendas, quecumplan las condiciones establecidas.

El titular o explotador de las casasrurales deberá tener la disponibilidad delinmueble para tal uso, mediante cual-quiera de los títulos admitidos por elOrdenamiento Jurídico.



Los edificios en los que se reconoz-can las casas rurales no tendrán más detres alturas, incluida la planta baja, salvocuando se trate de un único alojamientoque por las características propias de suubicación disponga de una o dos plantasmás. Asimismo, las edificaciones no seencontrarán situadas en el borde decarreteras nacionales o autonómicas deprimer rango, ni a distancia inferior a unkilómetro respecto de vertederos u otrosfactores de contaminación ambiental.

Las casas rurales podrán tener unacapacidad máxima de hasta 12 plazas,incluidas las camas supletorias.

b) Acampada en finca particular convivienda habitada: En las fincas o terre-nos de propiedad particular en las queexista una vivienda habitada, se podráofrecer el servicio de alojamiento entienda de campaña o caravana con lassiguientes condiciones:

� El alojamiento será como máxi-mo de 10 personas, o la instala-ción de tres tiendas o tres cara-vanas aunque se supere dichac a p a c i d a d .

� Las personas acampadas tendránderecho a la utilización del cuartode baño, lavadero y fregadero dela vivienda.

� Se podrá facilitar la utilización deo t ras dependencias, como elcuarto de estar, comedor, cocina,etcétera.

� Se podrá ofrecer el servicio dedesayuno o comidas.

� En la zona prevista para acampa-da, deberán colocarse recipientespara la acumulación de basuras,que serán retiradas diariamente.

� No podrá realizarse fuego salvo eninstalaciones habilitadas para ello.

La prestación de este servicio serácompatible con el de alojamiento com-partido en casas rurales, siempre que elmáximo de alojados en el mismomomento no supere el de 10120.

c) Alojamiento compartido con otrosclientes en albergue o instalación de usoc o l e c t i vo, que recibe la denominación dealbergue turístico, y cuya estancia serácomo máximo de 15d í a s1 2 1.

120 En el supuesto de que la acampada en finca particular se encuentre situada en montes o terrenos fores-tales, el Instituto Turístico Valenciano remitirá la solicitud para informe a la Consellería de Medio Ambiente.121 Se entiende por albergue turístico de uso colectivo la instalación habilitada para prestar el servicio de alo-jamiento turístico, con o sin servicios complementarios, en habitaciones compartidas, con instalaciones deuso colectivo de los alojados, cuando se cumplan las siguientes condiciones:1) El servicio de alojamientodeberá ir necesariamente acompañado de la práctica de alguna actividad característica del turismo de inte-rior, de carácter deportivo, cultural, de ocio o similar, justificativa de la necesidad del alojamiento, constitu-yendo ambos servicios una única oferta global. 2) La modalidad de alojamiento en albergue turístico reuni-rá las siguientes particularidades: a) Se podrá ofertar el servicio de desayuno y comidas o facilitar el uso decocinas; b) Deberá disponer de zonas comunes de comedor y de esparcimiento; c) El establecimiento esta-rá dotado de agua fría y caliente en cuartos de baño y cocina; duchas e inodoros a razón de uno por cadaseis personas; lavadero y fregadero a razón de 1 por cada 10 personas; d) Las habitaciones estarán dota-das de un armario o taquilla con llave por cada plaza de alojamiento.



IV. CONCLUSIONES. LAHETEROGENEIDAD COMO NOTADOMINANTE EN LAREGLAMENTACIÓN AUTONÓMICA

1) Las CCAA han regulado los aloja-mientos ru rales como un producto dife r e n-ciado de los alojamientos conve n c i o n a l e s,aunque en algunos casos, la norm a t i va deestos últimos tenga carácter supletorio res-pecto a los alojamientos ru ra l e s.

2) Desde las primeras ordenacionesde los años ochenta, casi todas las CCAAhan realizado modificaciones y reformaspara facilitar la adecuación y fomento dela oferta; generalmente flexibilizando lasexigencias de sobre instalaciones y losrequisitos para ser promotor. El mismocambio ha ocurrido con la exigencia deque el titular sea residente en el munici-p i o ; actualmente son una minoría lasCCAA que lo mantienen.

3) Comparando las distintas normati-vas autonómicas se observa una grandiversidad de tipologías de alojamiento.Aunque la figura de “casa rural” es la máscomún, cada CCAA recoge tipologíasespecíficas, normalmente, adaptándose alas peculiaridades de su arquitectura rural(VER CUA D RO DE LA PÁGINASIGUIENTE).

Esta heterogeneidad que, en su ladopositivo, es una demostración de la rique-za y variedad del territorio español, entra-ña sin embargo algunos inconvenientes,como la confusión que se crea en el con-sumidor, o la dificultad para su comercia-

lización exterior. Precisamente sobre esteúltimo aspecto versa una de las conclu-siones del Congreso Nacional de Turismode 1997: “La ausencia de criterios comu -nes de desarrollo y la disparidad de figu -ras del turismo rural dificultan su comer -cialización exterior. Se considera necesa -rio que las comunidades autónomas tra -bajen conjuntamente en la convergencianormativa”.

4) Los requisitos mínimos de instala -ciones y la capacidad máxima de habita-ciones o plazas por alojamiento ofertadoen casas rurales varían sustancialmenteen función de la CCAA en la que se loca-licen. En el siguiente cuadro se recogenalgunos ejemplos de la capacidad máxi -ma en las casas rurales:

No obstante, también hay que tener encuenta la posibilidad de instalación decamas supletorias, que viene determina-do en algunas disposiciones, o en otrasnormas de carácter supletorio.

O t ras tipologías de alojamientos,como las posadas, centros de turismorural, hoteles rurales, etc.; apenas se dife-rencian en cuanto a instalaciones ynúmero de plazas de los alojamientoshoteleros.

5) Conservación del patrimonio arqui-tectónico.- Uno de los objetivos que sepersigue con el turismo rural es la con-servación y recuperación del patrimonioarquitectónico rural122. En los reglamen-tos analizados hemos podido comprobardistintos ejemplos sobre la antigüedad de

122 Vid. BLANQUER CRIADO, D. “Régimen jurídico del turismo rural”, op. cit. pág. 458; y BOTE GÓMEZ, V.“Turismo en espacio rural. Rehabilitación de patrimonio sociocultural y de la economía local”, Ed. Popular,1992.



ANDALUCÍA a). - Las casas rurales: 1) Alquiler completo y 2) CompartidasCategorías: Básica y Superiorb). - Los establecimientos hoteleros y apartamentos turísticos ruralesc). - Los complejos turísticos ruralesd). - Viviendas turísticas de alojamiento ruralEstablecimientos especializados: Agro-turismo, Albergue,Aula de Naturaleza, Casa Forestal, Casa Molino, Casas-Cueva,Chozas y Casas de Huerta, Cortijo, GranjaEscuela, Hacienda, Refugio, Alojamientos especiales(distintos a los anteriores).e).- Camping Rural (Decreto 164/2003).

ARAGÓN a). - Vivienda de Turismo Rural de alojamiento Compartidob). - Vivienda de Turismo Rural de Alojamiento no Compartido

1) Casa Rural2) Apartamento Rural

Categorías: Básica y Superior

ASTURIAS a).- Hoteles ruralesb).- Casas de Aldea: 1) Alquiler completo y ) Compartidas.Categorías: 1, 2 y 3 “Trisqueles”.c).- Apartamentos rurales (Cuatro categorías).d).- Agroturismoe).- Núcleos de turismo ruralMarca: “Casonas Asturianas”.

BALEARES a). - Hotel rural.b). - Agroturismo.c). - Alojamientos de Turismo de interior.

CANARIAS a). - Casa rural: 1) Alquiler completo y 2) Alojamiento compartidob). - Hotel rural (2 categorías: 1 y 2 palmeras)

CANTABRIA a). - Palacios y Casonas cántabrasb). - Posadas de Cantabriac). - Casas de labranzad). - Viviendas ruralese). - Albergues turísticos

CASTILLA-LA MANCHA a). - Casa rural: 1) Alojamiento compartido y 2) Alquiler completo

b). - Casas de Labranza

CASTILLA-LEÓN a). - Casas rurales: 1) Alquiler completo y 2) Alojamiento compartido.b). - Posadas.c). - Centro de Turismo Rural

CATALUÑA Residencias-Casa de Payés:a). - Masíab). - Casa de puebloc). - Alojamiento rural independiente

TIPOLOGÍAS DE ALOJAMIENTOS RURALES



EXTREMADURA 1). - Alojamientos Turísticos Extrahoteleros:Casas Rurales: 1) Alojamiento compartido y2) Alojamiento no compartido.Agroturismo.Apartamentos turísticos que obtengan la especialización de rural.2). - Alojamientos de Turismo Rural Hoteleros:a) Hoteles que obtengan la especialización de Rural.Categorías: Las viviendas de turismo rural se clasificarán en trescategorías: básica, media y superior; identificadas con una, doso tres encinas, respectivamente.

GALICIA Grupo A: Pazos, castillos, monasterios, casas grandes y casas rectorales.Grupo B: Casas de aldea.Grupo C: Casas de labranza (agroturismo)Los grupos A y B, a su vez pueden clasificarse como:Hospedería o b- Residencia

REGIÓNDE MURCIA Alojamiento turístico especial en zonas del interior. A título

enunciativo: Residencias de campo, Molinos y almazaras,Viviendas en huertos, Torres, etc.

NAVARRA a). - Casas rurales de habitaciones.b). - Casas rurales vivienda.Admite denominación de “agroturismo”Clasificación: 1, 2, y 3 hojas.

PAÍS VASCO a). - Agroturismo.b). - Hotel Rural.c). - Casa Rural.d). - Camping Rural.e). - Apartamento Rural.

LA RIOJA a). - Casas rurales de alquiler por habitaciones.b). - Casas rurales de alquiler completo.

COMUNIDAD a). - Alojamiento en casas rurales: 1) Compartidas yVALENCIANA 2) no compartidas.

b). - Acampada en finca particular con vivienda habitada.c). - Albergue turístico.

la edificación, además de la regla bastan-te común, de “tratarse de un edificio dearquitectura tradicional”:

� Baleares: El agroturismo se practi-ca en viviendas construidas conanterioridad a 1960, y el turismo deinterior, en viviendas construidasantes de 1940.

� Cantabria: La categoría de palacioo casona cántabra se otorgará los

que estén incluidos en los inventa-rios oficiales del patrimonio históri-co o, en su defecto, con justifica-ción documental y gráfica, y dicta-men del Servicio de Pa t ri m o n i oCultural de la Diputación de Canta-bria.

� Castilla y León: La posada debeestar situada en un edificio convalor arquitectónico tradicional, his-tórico, cultural o etnográfico.



� Cataluña: La masía, la casa depueblo y el alojamiento rural inde-pendiente tienen que ubicarse enuna edificación anterior a 1950.

� Galicia: Las edificaciones encua-dradas en el Grupo A (Pazos, cas-t i l l o s, monasteri o s, etc.) tienenque ser anteriores a 1900, y las

del Grupo B (Casas de aldea ycasas de labranza), a 1940.

� País Vasco: Los establecimientosde agr o t u rismo deberán estarintegrados en explotaciones agra-ri a s, responder a arquitectura stradicionales de montaña o pro-pias del medio rural y estar ubica-dos en núcleos rurales.

ANDALUCÍA 20 plazas CASTILLA-LA MANCHA 6 habitaciones dobles

ARAGÓN 6 habitaciones dobles CATALUÑA 15 plazas (masías

(máximo12 plazas) y casas de pueblo)

ASTURIAS 15 plazas distribuidas EXTREMADURA 6 habitaciones

en un máximo de

7 habitaciones

(casas de aldea)

BALEARES 24 plazas en GALICIA 10 habitaciones dobles

establecimientos de (casas de aldea y

agroturismo. casas de labranza)

CANARIAS 8 habitaciones doble REGIÓN DE MURCIA 6 plazas en núcleos urbanos

o individuales y 12 en medio rural

(máximo 15 plazas)

CANTABRIA Casas de labranza NAVARRA 16 plazas fijas de

máximo 8 habitaciones alojamiento y 2 supletorias

CASTILLA 10 plazas PAÍS VASCO 12 plazas en alojamientos

Y LEÓN y viviendas particulares

y 10 en las VTV

LA RIOJA 16 plazas COMUNIDAD 12 plazas

VALENCIANA

6) Diferencias en cuanto a los requisi -tos exigibles al titular del establecimientode alojamiento ru ra l : ser agricultor oganadero como actividad principal, exi-gencia de suscribir una póliza de seguro,residir y estar empadronado en la locali-dad donde se ubica el alojamiento, sonalgunas características sobre las que nohay una postura común.

7) Estándares mínimos de calidad enla instalación y en el servicio: Todas lasAutonomías se han esforzado en intentarconseguir unos parámetros de calidadpara los alojamientos rurales, y en conse-cuencia, para obtener la autorización dela Administración Turística, se exige quelas instalaciones y servicios cumplan conuna serie de requisitos mínimos. No obs-

tante, se detecta una cierta permisibili-dad, amén de contar con cláusulas dedispensa en las distintas disposiciones.

También en este apartado, compro-bamos notables diferencias entre losrequisitos exigidos en las distintasComunidades Autónomas. La clasifica-ción más rigurosa en cuanto a categorí-as se produce en Andalucía y Navarra.

No obstante, las Administra c i o n e sTurísticas Autonómicas deben fo m e n t a ry establecer líneas de asesoramiento yayudas para que los promotores pue-dan obtener la certificación “ Q ” de cali-dad, confo rme a los cri t e rios del Institu-to para la Calidad Turística Española( I C T E ) .

En este apartado hay que advertir lad i versidad de símbolos identificativo spara las distintas categorías:

� Asturias: Trisqueles (3 categorías)

� Canarias: Palmeras (2 categorías)

� E x t r e m a d u ra : E n c i n a s

(3 categorías)

� Navarra: Hojas (3 cateogorías)

� Castilla y León: previsiblemente“chimeneas”.

Tampoco debemos olvidar que lasdistinciones en base a la calidad de lasinstalaciones y servicios está muy biengestionado por los especialistas de lacomercialización (V.G. Rusticae) o de laedición (Guías de “Establecimientos conEncanto” de El País-Aguilar).

8) Hemos comprobado, que lo quelas Comunidades Autónomas han regu-lado, son principalmente los alojamien-tos rurales, y en este sentido, la recientemedida de Andalucía, regulando el“turismo en el medio rural” de una formai n t e gral (alojamientos, ofe rta comple-mentaria, turismo activo, etc.), se con-vertirá en una opción que seguirán elresto de Comunidades Autónomas.



SITUACIÓN FINANCIERA DELOS MUNICIPIOS TURÍSTICOS

Pedro Raya Mellado

Pe dro Ra ya M el l ad o


� Esta ponencia fo rma parte de unp r oyecto de investigación financiadopor la Consejería de Tu rismo y Deport ede la Junta de Andalucía, titulado “ A n á-lisis de los Municipios Turísticos deA n d a l u c í a ” que se encuentra en sufase inicial. Se trata de captar lainfluencia de la actividad turística enlos presupuestos mu n i c i p a l e s. E ldesarrollo de la actividad turísticag e n e ra efectos que se manifiestan enlas estru c t u ras de ingresos y de gastosde los presupuestos mu n i c i p a l e s. E lmarco de referencia es la probl e m á t i c ade la financiación de los mu n i c i p i o s, lasituación de insuficiencia financieraendémica tal como se citaba ya en laexposición de motivos de la Ley 39/88,de 28 de diciembre, Reguladora de lasHaciendas Locales.

El crecimiento experimentado en losrecursos de los municipios no ha sido,en general, suficiente para atender lasnuevas demandas ciudadanas. El retoactual es el de suministrar recursosfinancieros adecuados a unos munici-pios con un alto nivel de competencias yque deben atender directamente lasdemandas de sus habitantes.

Los municipios turísticos padecen laslimitaciones propias derivadas de unasituación general de insuficiencia finan-ciera, si bien, además, deben atender ocumplir con unas funciones adicionales:contribuir al mantenimiento y mejora dela oferta turística local, incrementando lacalidad de los servicios públicos y de lascondiciones del entorno urbano y delmedio ambiente; y responder a lasdemandas de servicios de los propiosturistas.

Por otro lado, el desarrollo del turi s-mo genera un flujo de ingresos de cier-ta entidad para los municipios turísti-c o s. Pa ra satisfacer las necesidades delos turistas se localizan en el mu n i c i p i ono sólo empresas vinculadas a la ofe r-ta turística (empresas de alojamiento yde restauración) y a la ofe rta comple-m e n t a ria, sino también empresas rela-cionadas con la actividad comercial, elt ra n s p o rt e, la construcción y venta deviviendas y locales, empresas de ase-s o ramiento y de prestación de serv i-cios personales, etc.

El municipio turístico sufre también lasituación de insuficiencia financiera, entanto en cuanto ha asumido un alto nivel

SITUACIÓN FINANCIERA DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS]

Municipios Nivel de representatividad (porcentaje)

Según número de municipio Según habitantes

Municipios turísticos 56,5 80,6

Otros municipios 5,6 20,2

Ciudades andaluzas 91 96,3

Muestra total 11,4 59,5

S i tu ac i ó n F i na nc i e r a d e lo s M un i c i p i o s Tu r í s t i c o s


i n gresos por habitantes, los gastos porhabitantes y la presión fiscal. Son suficien-tes para, en una pri m e ra aprox i m a c i ó n ,delimitar las diferencias de los mu n i c i p i o st u r í s t i c o s.

1. AUTONOMÍA FISCAL

El nivel de los ingresos propios en elconjunto de los ingresos del presupues-to municipal indica el grado de autono-mía fiscal de los mismos.

Los ingresos propios se componende los ingresos impositivos, impuestosdirectos e indirectos, recogidos respecti-vamente en los Capítulos 1 y 2 de ingre-sos; de las tasas y otros ingresos (Capí-tulo 3); de los ingresos patrimoniales(Capítulo 5) y de la enajenación deinversiones reales (Capítulo 6). Se utilizael ratio de ingresos propios, definidocomo el porcentaje de los ingresos pro-pios sobre el total de ingresos.

Los datos sobre liquidaciones presu-

de competencias y debe atender tam-bién a las demandas de sus habitantes.Pero sobre el municipio turístico actúandos fuerzas de signo contrario: por unlado, debe contribuir al desarrollo de laactividad turística aportando recursosque mejoren el entorno urbano y elmedio ambiente y atender las necesida-des derivadas de una mayor población;y, por otro lado, recibe ingresos adicio-nales motivados por la expansión delsector turístico y otros sectores econó-micos en el municipio.

El objetivo final es descubrir lasc a racterísticas dife r e n c i a d o ras de losmunicipios turísticos frente al resto demunicipios y de ciudades andaluzas.

Para ello, los municipios andaluces seagrupan en tres categorías: municipiosturísticos, otros municipios y ciudadesandaluzas. Se trabaja con una muestrade cada uno de los colectivos señala-dos, su representatividad se refleja en elCuadro 1. Y la información procede delas liquidaciones de los presupuestosdel ejercicio 1999 (expresados en pese-tas). Las variables básicas son las dife-rentes partidas de gastos y de ingresos(a nivel de capítulo de la clasificacióneconómica del presupuesto municipal),definidas en términos de derechos liqui-dados y obligaciones reconocidas.

En esta ponencia, las va ri a bles selec-cionadas son: la autonomía fiscal, los

Fuente: Elaboración propia

CUADRO 1. REPRESENTATIVIDAD DE LA MUESTRA



p u e s t a ri a s, en términos de derechosliquidados, expresan un nivel aceptablede autonomía fiscal, tanto para los muni-cipios españoles, con un 52,7 por cientode los ingresos propios sobre el total dei n gr e s o s, como para los mu n i c i p i o sandaluces, en particular, con un 51,9 porciento (Cuadro 2). Utilizamos la expre-sión aceptable teniendo en cuenta lasituación de las Comunidades Autóno-mas (con un porcentajes del 30 por cien-to en 1999). No obstante, el nivel deautonomía fiscal de los municipios denuestro país es inferior al de otros paí-ses de corte federal, con cifras del 63por ciento.

En la muestra diseñada expresamen-te para el estudio de los municipios turís-ticos de Andalucía, el grado de autono-mía fiscal de los municipios selecciona-

dos es superior, en concreto, el 55,4 porciento.Y la autonomía fiscal alcanza susniveles más elevados en el caso de losmunicipios turísticos, en los cuales losingresos propios llegan a suponer el63,6 por ciento del total de sus ingresospresupuestarios.

A todos los efectos, el nivel de auto-nomía fiscal que presentan los munici-pios turísticos constituye un elementodiferenciador de los mismos. Tales muni-cipios tienen una mayor capacidad paragenerar ingresos propios: contrasta losniveles de autonomía fiscal de los muni-cipios turísticos (63,6 por ciento) frente alas ciudades andaluzas (53,8 por ciento)y, sobre todo, frente al colectivo denomi-nado otros municipios (44,9 por ciento),Cuadro 3.

Fuente: Cámara de Cuentas de Andalucía y elaboración propia

CUADRO 2: INGRESOS MUNICIPALES 1999

España Andalucía Muestra Municipios turísticosConcepto Cuantía Porcentaje Cuantía Porcentaje Cuantía Porcentaje Cuantía Porcentaje

Impuestos directos 1.325.358 0,298 202.351 0,267 140.131 0,320 39.580 0,320

Impuestos indirectos 174.864 0,039 27.624 0,036 14.454 0,033 7.871 0,064

Total ingresos impositivos 1.500.222 0,337 229.975 0,304 154.585 0,353 47.451 0,384

Tasas y otros ingresos 678.690 0,153 111.889 0,148 61.999 0,142 21.290 0,172

Ingresos patrimoniales 64.724 0,015 17.272 0,023 9.810 0,022 2.004 0,016

Enajenación inversiones reales 98.715 0,022 33.562 0,044 16.062 0,037 7.810 0,063

Total ingresos propios 2.342.351 0,527 392.698 0,519 242.456 0,554 78.556 0,636

Transferencias corrientes 1.377.545 0,310 218.136 0,288 134.164 0,306 26.176 0,212

Transferencias de capital 386.962 0,087 94.157 0,124 31.645 0,072 10.435 0,084

Total transferencias 1.764.507 0,397 312.293 0,412 165.809 0,379 36.612 0,296

Activos financieros 20.447 0,005 3.799 0,005 2.828 0,006 300 0,002

Pasivos financieros 317.821 0,071 48.385 0,064 26.941 0,062 8.050 0,065

Operaciones financieras 338.268 0,076 52.184 0,069 29.770 0,068 8.350 0,068

TOTAL INGRESOS 4.445.126 757.175 438.034 123.517

S i tu ac i ón F i na nc i e r a d e lo s M un ic i p i o s Tu r í s t i c o s


2. INGRESOS POR HABITANTES

Esta va ri a ble se define, para cadamu n i c i p i o, como el total de ingresos nofinancieros dividido por la población ded e r e c h o. Al tomar como referencia elnúmero de habitantes del mu n i c i p i o,p e rmite comparar la capacidad deg e n e rar ingresos que tiene cada enti-d a d . Los datos se reproducen en losCuadros 4, 5 y 6.

Según la media, los municipios turís-ticos presentan un mayor nivel de ingre-sos por habitantes, 117.918 pesetas porhabitante. Superan incluso a las grandesciudades, 90.985 pesetas por habitante.

No obstante, también los mu n i c i p i o sturísticos tienen una mayor desviacióntípica en los ingresos por habitantes (Cua-dro 7). De nu evo aparece la diversidad de

circunstancias en el seno de los mu n i c i-pios turísticos. Se incluyen los diagra m a sde caja y los gráficos de dispersión conobjeto de resaltar dicha circunstancia.

El mayor nivel de ingresos por habi-tantes en los municipios turísticos es unresultado lógico, dada la natura l e z aturística de estos municipios y, por otraparte, de acuerdo con el propio sistemade financiación instaurado con laL.R.H.L. de 1988, según la naturalezade los principales tributos locales y delsistema de tra n s ferencias desde laA d m i n i s t ración del Estado. Con estecomentario podríamos dar a entenderque la citada ley, de alguna forma, reco-noce la naturaleza turística de estasentidades y le permite recursos adicio-nales por este concepto. No es el caso yhabrá que esperar a la nueva ley para

España Andalucía Muestra Municipios turísticosConcepto Cuantía Porcentaje Cuantía Porcentaje Cuantía Porcentaje Cuantía Porcentaje

Impuestos directos 1.325.358 0,298 202.351 0,267 140.131 0,320 39.580 0,320

Impuestos indirectos 174.864 0,039 27.624 0,036 14.454 0,033 7.871 0,064

Total ingresos impositivos 1.500.222 0,337 229.975 0,304 154.585 0,353 47.451 0,384

Tasas y otros ingresos 678.690 0,153 111.889 0,148 61.999 0,142 21.290 0,172

Ingresos patrimoniales 64.724 0,015 17.272 0,023 9.810 0,022 2.004 0,016

Enajenación inversiones reales 98.715 0,022 33.562 0,044 16.062 0,037 7.810 0,063

Total ingresos propios 2.342.351 0,527 392.698 0,519 242.456 0,554 78.556 0,636

Transferencias corrientes 1.377.545 0,310 218.136 0,288 134.164 0,306 26.176 0,212

Transferencias de capital 386.962 0,087 94.157 0,124 31.645 0,072 10.435 0,084

Total transferencias 1.764.507 0,397 312.293 0,412 165.809 0,379 36.612 0,296

Activos financieros 20.447 0,005 3.799 0,005 2.828 0,006 300 0,002

Pasivos financieros 317.821 0,071 48.385 0,064 26.941 0,062 8.050 0,065

Operaciones financieras 338.268 0,076 52.184 0,069 29.770 0,068 8.350 0,068

TOTAL INGRESOS 4.445.126 757.175 438.034 123.517

CUADRO 3: INGRESOS MUNICIPALES 1999




que reconozca las circunstancias espe-cíficas de los municipios turísticos. Elcomentario pretendía poner de manifies-to que los mayores ingresos se dan gra-cias a la presencia de impuestos comoel IBI y otros relacionados con la cons-trucción y la posesión de la vivienda,que afectan no sólo a la población dederecho sino también a los turistas desegunda residencia, o el IAE influencia-do por el volumen de actividades rela-

cionadas directa e indirectamente con elturismo, y el propio sistema de subven-ciones desde la Administración de Esta-do que prima los municipios con mayorpoblación. Esto último se pone en evi-dencia en el caso de las ciudades anda-luzas, en las cuales los mayores ingre-sos por habitantes se deben a un mayoresfuerzo fiscal y al propio sistema detransferencias.


Municipios Ingr/hab

IRUELA (LA) 84.623

OJÉN 106.143

FRIGILIANA 143.350

CASARES 158.852

LANJARÓN 65.208

MONACHIL 130.379

PULPÍ 88.429

MANILVA 167.614

ARACENA 159.579

VERA 120.930

SALOBREÑA 110.763

PUNTA UMBRÍA 157.849

TORROX 90.266

CÁRTAYA 197.799

CHIPIONA 117.055

ALMONTE 256.070

CONIL DE LA FRONTERA 77.263

LEPE 132.520

GUADIX 78.851

ADRA 73.152

Municipios Ingr/hab

RINCÓN DE LA VICTORIA 111.764

BARBATE 65.979

ROTA 135.071

BENALMÁDENA 208.079

RONDA 80.020

PUERTO REAL 82.694

TORREMOLINOS 160.216

MIJAS 148.123

ANTEQUERA 67.217

ESTEPONA 116.858

ROQUETAS DE MAR 113.872

FUENGIROLA 146.678

MOTRIL 102.665

EJIDO (EL) 93.702

VÉLEZ MALAGA 104.597

CHICLANA DE LA FRONTERA 97.728

SANLÚCAR DE BARRAMEDA 70.189

PUERTO DE SANTA MARÍA (EL) 114.612

SAN FERNANDO 62.037

Media 117.918

CUADRO 4: INGRESOS POR HABITANTES 1999MUNICIPIOS TURÍSTICOS

S i tu ac i ó n F i na nc i e r a d e lo s M un i c i p i o s Tu r í s t i c o s



Municipios Ingr/hab

TORRES 97.846

CANENA 69.584

BÉDMAR Y GARCÍEZ 106.877

HORNACHUELOS 155.854

BONARES 81.258

GERENA 56.246

VILLANUEVA DEL RÍO Y MINAS 84.825

PUERTO SERRANO 47.314

MONTELLANO 82.995

VILLANUEVA DEL ARZOBISPO 92.575

CARLOTA (LA) 75.336

ALCAUDETE 94.525

ESTEPA 112.561

VALVERDE DEL CAMINO 95.698

CÁRTAMA 51.958

TORREDONJIMENO 75.161

HUÉRCAL-OVERA 77.186

CABEZAS DE SAN JUAN, LAS 69.819

VISO DEL ALCOR (EL) 75.399

POZOBLANCO 86.630

Municipios Ingr/hab

ALGECIRAS 82.973

JAÉN 79.353

HUELVA 86.202

CÁDIZ 114.171

ALMERÍA 91.387

Municipios Ingr/hab

JEREZ DE LA FRONTERA 102.369

GRANADA 88.746

CÓRDOBA 83.564

MÁLAGA 95.611

SEVILLA 85.479

Media 90.985

Municipios Ingr/hab

ALHAURÍN EL GRANDE 72.716

OSUNA 102.474

BAILÉN 72.305

UBRIQUE 57.187

MARCHENA 108.396

LORA DEL RÍO 72.594

PALMA DEL RIO 96.377

BAENA 86.775

CABRA 71.572

BAZA 60.845

ALCALÁ LA REAL 79.029

MARTOS 79.881

MONTILLA 90.184

LEBRIJA 112.065

PUENTE-GENIL 81.953

MORÓN DE LA FRONTERA 98.433

LUCENA 82.593

UTRERA 72.664

LINARES 86.049

Media 83.942

CUADRO 5: INGRESOS POR HABITANTES 1999OTROS MUNICIPIOS

CUADRO 6: INGRESOS POR HABITANTES 1999CIUDADES ANDALUZAS


Los valores de la desviación típicapropician un mayor coeficiente de varia-ción, del 36,8 por ciento, en el caso delos municipios turísticos frente a losotros municipios (23,6 por ciento) y lasciudades andaluzas (11,5 por ciento).En los diagramas de caja, lo datos de lamediana confirman los mayores nivelesde ingresos no financieros por habitan-tes de los municipios turísticos, si biensu estructura reflejada en la mayor áreaen torno a la mediana (el área de la cajarecoge al 50 por ciento de los casos)señala una mayor variabilidad de estavariable en dichos municipios. Y el gráfi-co de dispersión lo resalta con nitidez.

3. GASTOS POR HABITANTES

Para cada municipio, se calcula eltotal de gastos no financieros divididopor la población de derecho. El valor deesta variable se reproduce en los Cua-dros 8, 9 y 10.

Al igual que ocurría con los ingresosper cápita, los municipios turísticos tie-nen unos gastos medios por habitantesuperiores, de 112.055 pesetas, respec-to a los otros municipios (83.319 pese-tas) y a las ciudades andaluzas (86.363pesetas). Esto, en parte, es reflejo de lamayor capacidad de generar ingresosque presentan los municipios turísticos.



Media Mediana Desv. Típ. Coef. var. Max. Min.

Ingresos MT 117.918 111.764 43.417 0,368 256.070 62.037

por OM 83.942 81.953 19.850 0,236 155.854 47.314

habitante CA 90.985 87.474 10.549 0,116 114.171 79.353

CUADRO 7: ESTADÍSTICOS DESCRIPTIVOS

INGRESOS POR HABITANTES

También en el gasto medio por habi-tante el grado de dispersión es mayor enlos municipios turísticos; su coeficientede variación es del 33,7 por ciento, muypor encima de la dispersión que se daen los otros municipios (23,5 por ciento)y en las ciudades andaluzas (10,6 porciento), ver Cuadro 11. Éstas últimasregistran unas pautas de comportamien-to bastante homogéneas en lo relativo algasto por habitante. Estos resultados seobservan directamente en el diagramade caja y en el gráfico de dispersión.

En este momento puede ser útil com-parar los niveles de los ingresos nofinancieros por habitante con los gastosno financieros por habitante. En el casode los municipios turísticos, el ingresomedio por habitante ascendía a 117.918pesetas frente al gasto medio por habi-tante de 112.055 (diferencia positiva de5.863 pesetas por habitante); en losotros municipios los ingresos per cápita,en promedio, son de 83.942 pesetas ylos gastos per cápita de 83.319 pesetas(la diferencia se reduce a 623 pesetas);




IRUELA (LA) 83.250

OJÉN 116.475

FRIGILIANA 104.723

CASARES 119.757

LANJARÓN 68.555

MONACHIL 127.794

PULPÍ 84.698

MANILVA 185.910

ARACENA 155.983

VERA 105.538

SALOBREÑA 107.746

PUNTA UMBRÍA 156.206

TORROX 96.764

CÁRTAYA 159.188

CHIPIONA 114.999

ALMONTE 194.161

CONIL DE LA FRONTERA 75.299

LEPE 128.505

GUADIX 70.586

ADRA 78.253

RINCÓN DE LA VICTORIA 101.602

BARBATE 62.946

ROTA 125.408

BENALMADENA 220.072

RONDA 64.107

PUERTO REAL 106.217

TORREMOLINOS 132.954

MIJAS 154.243

ANTEQUERA 57.810

ESTEPONA 126.983

ROQUETAS DE MAR 107.870

FUENGIROLA 122.563

MOTRIL 94.169

EJIDO (EL) 114.646

VÉLEZ MALAGA 90.430

CHICLANA DE LA FRONTERA 96.921

SANLÚCAR DE BARRAMEDA 69.109

PUERTO DE SANTA MARÍA (EL) 121.357

SAN FERNANDO 66.385

Media 112.056

CUADRO 8: GASTOS NO FINANCIEROS POR HABITANTEDE LOS MUNICIPIOS TURÍSTICOS 1999




TORRES 107.139

CANENA 67.173

BÉDMAR Y GARCÍEZ 116.582

HORNACHUELOS 140.739

BONARES 115.240

GERENA 46.181

VILLANUEVA DEL RÍO Y MINAS 85.259

PUERTO SERRANO 50.023

MONTELLANO 82.144

VILLANUEVA DEL ARZOBISPO 90.263

CARLOTA (LA) 77.455

ALCAUDETE 83.825

ESTEPA 95.928

VALVERDE DEL CAMINO 89.428

CÁRTAMA 51.041

TORREDONJIMENO 72.150

HUÉRCAL-OVERA 75.054

CABEZAS DE SAN JUAN, LAS 70.369

VISO DEL ALCOR (EL) 70.319

POZOBLANCO 81.153

ALHAURÍN EL GRANDE 73.952

OSUNA 104.906

BAILÉN 77.223

UBRIQUE 63.700

MARCHENA 95.290

LORA DEL RÍO 71.155

PALMA DEL RÍO 98.453

BAENA 98.771

CABRA 68.020

BAZA 71.057

ALCALÁ LA REAL 76.761

MARTOS 85.935

MONTILLA 93.685

LEBRIJA 99.588

PUENTE-GENIL 58.317

MORÓN DE LA FRONTERA 106.108

LUCENA 80.724

UTRERA 68.746

LINARES 89.608

Media 83.320

CUADRO 9: GASTOS NO FINANCIEROS POR HABITANTEDE LOS OTROS MUNICIPIOS 1999

ALGECIRAS 80.252

JAEN 83.737

HUELVA 97.211

CADIZ 103.935

ALMERIA 82.030

JEREZ DE LA FRONTERA 85.367

GRANADA 82.263

CORDOBA 73.607

MALAGA 93.971

SEVILLA 81.257

Media 86.363

CUADRO 10: GASTOS NO FINANCIEROS POR HABITANTEDE LAS CIUDADES ANDALUZAS 1999


y las ciudades andaluzas presentan uningreso medio por habitante de 90.985pesetas y un gasto medio por habitantede 86.363 pesetas (diferencia positivade 4.622 pesetas).

Las diferencias anteri o r e s, entreingresos y gastos medios per cápita,reflejan una mayor holgura en los muni-cipios turísticos, sobre todo en compara-ción con los otros municipios; aunque nopodemos olvidar la dispersión que regis-tran estos valores medios. Al acumular-se la dispersión en los ingresos con ladispersión en los gastos nos encontra-mos, a pesar de los valores medioscomentados anteriormente, con situa-

ciones muy dispares en el colectivo demunicipios turísticos: muy por encima dela media de 5.863 pesetas se encuen-tran municipios como Cartaya (38.611pesetas), Torremolinos (27.262 pesetas)o Fuengirola (24.115 pesetas); mientrasque otros incluso tienen valores negati-vos como Manilva (- 18.296 pesetas),Mijas (- 6.120 pesetas) o Puerto deSanta María (- 6.745 pesetas).

4. PRESIÓN FISCAL

La presión fiscal se define como elcociente entre la suma de los impues-tos directos (Capítulo 1 del presupues-




Gastos no MT 112.056 107.746 37.761 0,3370 220.072 57.810

financieros OM 83.320 81.153 19.563 0,2348 140.739 46.181

por habitante CA 86.363 83.000 9.153 0,1060 103.935 73.607


GASTOS NO FINANCIEROS POR HABITANTES

to de ingresos), impuestos indirectos(Capítulo 2) y las tasas y otros ingr e s o s(Capítulo 3), y la población de derecho.Indica la presión fiscal soportada porhabitante en relación con los tri bu t o sl o c a l e s. Pero en el caso de los mu n i c i-pios turísticos, hay que tener en cuentaque parte de los tri butos están soport a-dos por los turistas que poseen unasegunda residencia.

La presión fiscal, por término medio,de los habitantes de los municipios turís-ticos es, con diferencia, mayor a la delos habitantes de los otros municipios,en parte, por lo comentado en el párrafoa n t e ri o r. En los municipios turísticoscada habitante soporta una presión fis-cal de 68.606 pesetas, frente a las47.616 en el caso de las ciudades y las35.440 pesetas de los otros municipios(Cuadro 12).

Los valores de la desviación típica,relativamente elevados en los munici-pios turísticos, y los diagramas de caja ygráficos de dispersión revelan una altavariabilidad de la presión fiscal en losmunicipios turísticos. En esta variable seacentúa aún más el fenómeno que seviene observando a lo largo del análisis:la presión fiscal media de los municipiosturísticos es manifiestamente superior ysirve para diferenciar a los municipiosturísticos del resto de municipios, y lavariabilidad de la presión fiscal entre losmunicipios turísticos es reflejo de situa-

ciones o realidades bien diferentes entrelos municipios de este colectivo.La altadesviación típica de la presión fiscalmedia por habitantes de los municipiosturísticos da lugar a un coeficiente devariación del 41,3 por ciento, muy supe-rior al de los otros municipios (26,9 porciento) y al de las ciudades andaluzas(10,6 por ciento).

Una primera lectura de estos resulta-dos sugiere la idea de que los munici-pios turísticos han tenido que, compara-tivamente, buscar recursos adicionalespara asumir sus competencias. Y estosingresos adicionales lo han obtenido porla vía de los impuestos, directos e indi-rectos, y de las tasas y otros ingresos.Las aportaciones regulares de recursosa través de las transferencias de laAdministración del Estado actuaban deforma homogénea para todo tipo demunicipios, sesgando a los de mayorpoblación. El propio desarrollo de la acti-vidad turística es la que ha facilitadoeste proceso. No obstante, el comporta-miento de los municipios turísticos hasido muy desigual en esta materia.

5. CONCLUSIÓN

Las variables y ratios utilizados indi-can que los municipios turísticos presen-tan una situación presupuestaria dife-rente al de resto de municipios de Anda-lucía. Los datos anteriores resaltan las




Presión MT 68.606 62.986 28.395 0,414 131.711 31.203

Fiscal OM 35.440 35.104 9.552 0,270 64.645 16.387

CA 47.616 46.340 5.062 0,106 54.323 39.982


diferencias entre los municipios turísti-cos y el colectivo de otros municipios yciudades andaluzas. Pero también apun-tan que los municipios turísticos no sonun grupo homogéneo según se despren-

de de la alta dispersión que se registraen sus valores medios. Esta heteroge-neidad es reflejo de diferencias en susestructuras urbanas y en sus niveles dedesarrollo turístico.



PRESIÓN FISCAL

EL RÉGIMEN JURÍDICO DELTURISMO ACTIVO

José Tudela Aranda

I. UN CONTEXTO PARA UN NUEVORECURSO TURÍSTICO

1. Nueva sociedad, nuevos. Valores

� El contexto en el que nace el turis-mo activo es el derivado de un impor-tante cambio social con la asunción denuevos valores y una significativa mejo-ra del nivel de vida. Entre esos valores,especial importancia tiene la puesta laconsideración al alza de la protecciónmedioambiental que ha ido pareja a unademanda social de espacios naturalesadecuadamente conservados y de equi-librio entre desarrollo y medio ambiente.Desde esta premisa, debe considerarseque al medio ambiente como un recursoturístico pero también como un límitepara la política turística1.

La introducción realizada es de espe-cial interés cuando la materia objeto deestudio es el turismo activo. No pareceex a g e rado señalar que es el nu evo va l o ralcanzado por la naturaleza lo que hafavorecido el fuerte desarrollo de estamodalidad turística. En lógica correspon-dencia, va a ser en la protecciónmedioambiental donde tendrá sus límitesmás significativo s. Así, el desarrollo turís-t i c o, y, con especial intensidad, el turi s m oa c t i vo, deberá fundamentarse sobre cri t e-rios de sostenibilidad, es decir, ha de sers o p o rt a ble ecológicamente a largo plazo,v i a ble económicamente y equitativodesde una perspectiva ética y social paralas comunidades locales2.

En relación con todo lo señalado,bien puede decirse que buena parte deléxito de esta modalidad turística estará

José Tude l a A r a n d a


1 La relación entre turismo y medio ambiente ha merecido desde tempranas fechas el interés de la doctri-na. Es fácil pensar que tanto el renovado valor de la protección medioambiental como la fuerte agresión quepara el entorno natural supuso la política turística indiscriminada de los años sesenta y setenta, fueron cir-cunstancias decisivas para este protagonismo. Sobre esta cuestión pueden verse, por todos: A. X. FERREI-RA FERNÁNDEZ y A. NOGUEIRA LÓPEZ, Aspectos jurídicos de un desarrollo sostenible, en el vol. col. IVCongreso de turismo Universidad y empresa. La diversificación y desestacionalización del sector turístico,dr, D. BLANQUER CRIADO, pp. 483-516; F. LÓPEZ RAMÓN, Contrastes y conexiones de la moderna con -sideración del medio ambiente en la legislación turística en el vol. col., Régimen jurídico de los recursosturísticos, dr., J. TUDELA ARANDA, Revista Aragonesa de Administración pública, Monográfico III, pp. 229-238.2 Según el tenor de la Carta del Turismo Sostenible y, en particular, de lo contenido en su punto nº 1. Por suparte, el punto 10º de la citada Carta aboga por la necesidad de investigar instrumentos jurídicos que ase-guren el uso sostenible de los recursos turísticos.

EL RÉGIMEN JURIDICO DELTURISMO ACTIVO]

en desarrollar una política equilibra d aen este ex t r e m o. El turismo activo ten-drá éxito si logra consolidarse comouna fo rma viable de desarrollo para loshabitantes de las zonas ru ra l e s. Eso eslo que a los poderes públicos interesadel mismo. Y la consecución de esteo b j e t i vo pasa inex c u s a blemente porconsolidar una ofe rta respetuosa con elmedio ambiente de manera que puedacontemplarse su perdurabilidad en elt i e m p o.

Junto a la protección medioambien-tal, es necesario realizar alusión a otrosvalores y a otras preocupaciones socia-les. Se decía en líneas anteriores la ínti-ma vinculación que existe para el poderpúblico entre su política de promociónde esta modalidad turística y su funcióncomo instrumento de desarrollo rural yasentamiento de la población. Esta pre-ocupación ha transcendido a los pode-res públicos y esta hoy también fuerte-mente instalada en la sociedad. L anecesidad de equilibrar el territorio, deevitar el despoblamiento del mu n d oru ral, se encuentra hoy fuert e m e n t earraigada en la conciencia social. Ello hafavorecido la emergencia y consolida-ción de políticas dedicadas a prestaruna atención especial a zonas como elmundo rural en general o la montaña enparticular. Es en este contexto en el quehay que insertar la política pública enrelación con lo que vamos a denominarturismo activo.

Especial mención debe realizarse enestas líneas introductorias, a las zonasde montaña. En relación con las mis-mas, debe recordarse la vigencia del

artículo 130.2 de la Constitución queo bliga a dispensarles un tra t a m i e n t oespecial, precepto que no ha sido, engeneral, demasiado desarrollado ni porel Estado ni por las Comunidades Autó-nomas3. En relación con este extremo,no puede obviarse que muchos territo-rios de montaña, y en gran parte debidoa la fuerza económica de la actividadturística, están hoy en una situación biendistinta de aquella en la que se encon-traban en la década de los setenta.

Una última idea ha de ligarse alnuevo modelo social, y también con liga-zón constitucional. Me refiero a la espe-cial protección que en nuestro ordena-miento se otorga a la posición de losconsumidores y usuarios. De acuerdocon el texto constitucional, la protecciónde consumidores y usuarios es principioque ha de regir su posición en el orde-namiento y, desde luego, criterio quehabrá que trasladar al derecho del turis-mo. De hecho, puede decirse que es unode los principios más consolidados en elincipiente derecho del turismo. Un princi-pio que además de sus manifestacionesgenéricas contenidas en las correspon-dientes leyes, se ha trasladado a las nor-mas reglamentarias adaptándose a lasdistintas manifestaciones de la actividadturística.

De los datos enumerados se deducetambién una idea que se antoja princi-pal. La ordenación del territorio, el medioambiente y la protección de consumido-res y usuarios son, entre otros, valoresque hacen necesaria la interve n c i ó npública. El turismo deja de ser única-mente una actividad de lucro privado

E l Rég i me n Ju r íd ico d e l Tur i sm o A c t i v o


3 Sobre el tratamiento especial de las zonas de montaña puede verse, por todos, J. OLIVAN DEL CACHO,El régimen jurídico de las zonas de montaña, Gobierno de Navarra-Cívitas, 1994.

para pasar a ser un objetivo públicocomo uno de los principales instrumen-tos para el cumplimiento de los citadosobjetivos constitucionales.

El derecho no ha sido ajeno a estoscambios. Así, los años noventa han vistoemerger y desarrollar un nuevo derechodel turismo. Desde que en 1994 se apro-bó en la Comunidad Autónoma del PaísVasco la primera ley general de ordena-ción del turismo, las distintas Comunida-des Autónomas han ido aprobando unanorma similar4.Y esta es la primera notaa resaltar. La consolidación de la leycomo norma en el derecho del turismofrente a la tradición reglamentista quehabía sido característica de nu e s t r oderecho. La inserción de la ley en elderecho del turismo debe relacionarsecon la fuerza que las ideas de calidad ypolifuncionalidad han adquirido en lareciente política turística5.

2. Una nueva política turística

La política turística española abre aprincipios de 1990 una nueva etapa quepuede decirse llega hasta la actualidad.Tras las que bien podíamos definir comohistórica y del llamado “boom turístico”6

y a partir de 1990, más en concreto trasla aprobación del llamado Plan FUTU-RES del turismo español7, el sectorpúblico comienza a abordar, en conjun-ción con el sector privado, la interven-ción en la actividad turística con unosparámetros nuevos en los que la bús-queda de la calidad, en un sentidoamplio, de la oferta turística se convierteen guía principal. La crisis del sectorhabía demostrado que el modelo turísti-co seguido hasta la fecha no era eterno.Del Plan FUTURES se concluía la nece-sidad de buscar alternativas al turismode sol y playa y de alcanzar nuevos ele-mentos de competitividad que no seanlos precios.

La alternativa al turismo de sol yplaya, que nadie rechaza radicalmente yque seguirá siendo oferta dominante,esta en buscar nuevos productos turísti-cos que, de manera obligada, van atener que mirar a la España interior. LaEspaña interior, tradicionalmente aban-donada por la oferta turística y de indu-dables posibilidades, se va a abrir comoescaparate de una serie de productosturísticos que ofrecer al mercado. Eneste sentido, a la hora de abordar lanueva política, no podía olvidarse que



4 Es preciso recordar que en marzo de 2003, la Comunidad Autónoma de Navarra y la de Aragón aproba-ron sus leyes generales de ordenación de la actividad turística, de forma que todas las Comunidades Autó-nomas poseen una norma similar.5 Al respecto puede verse, J. TUDELA ARANDA, Hacia un nuevo régimen jurídico del turismo: la recientelegislación turística, Revista Vasca de Administración Pública, nº 45 I, 1996, pp. 291-350.6 Sobre la evolución histórica del turismo español puede verse, J. CALS, Turismo y política turística en Espa -ña: una aproximación, Ariel, 1974.7 Como consecuencia de la crisis en que se subsumio la industria turística española a finales de los ochen-ta, sector público y sector privado se vieron obligados a reflexionar sobre esta circunstancia y a diseñar losparámetros de un nuevo modelo que habría de servir de reacción. El documento que plasmó esa reacciónes el mencionado Plan FUTURES que bien puede decirse es el hito iniciático de la moderna política turísti-ca española (Plan Marco de Competitividad del Turismo Español, Ministerio de Industria, Comercio y Turis-mo, 1992).

en otros Países, como Francia, el territo-rio rural es el segundo espacio turísticotanto para los franceses como paraturistas extranjeros.

La calidad, como se ha dicho, va aser la bandera de la nu eva políticat u r í s t i c a8. I n c o rp o ra rla será uno de losretos inex c u s a bles del turismo activo.La idea de calidad supone una apuestaglobal que se concreta en la calidad delos destinos, recursos, servicios yempresas turísticas. La estrategia decalidad como estrategia de futuro de lapolítica turística emerge como la únicaa l t e rn a t i va viable a la tradicional estra-tegia de competitividad en precios.Supone crear un producto de calidad yc o n f i g u rar una imagen de calidad en losmercados emisores

H oy esta vigente un Plan de Calidadque de pri m e ras se extendió a seiss u b s e c t o r e s, entre los que se encuen-t ran los Campings, las Estaciones deEsquí y Montaña y las Casas ru ra l e s9.H oy esta en fase de desarrollo en otra sc i n c o, entre las que se encuentran losespacios naturales protegidos1 0. C o m ose ve, hay distintos sectores que inci-den en el mundo ru ra l . Sin embargo, elt u rismo activo no esta ni en fa s ed e s a r r o l l o.

II. TURISMO RURAL, TURISMO DEMONTAÑA, TURISMO ACTIVO,TURISMO DE NIEVE, TURISMO DEAVENTURA

1. Una necesaria aproximación termi-nológica

Es primer lugar, parece necesariorealizar una breve aproximación termi-nológica porque son diversos los térmi-nos que se utilizan en derredor de lamateria que se examina. Los términosenunciados están íntimamente conexospero son diferenciables y deben ser dife-renciados. Así, turismo rural y turismo demontaña hacen referencia a un espacioterritorial. Por su parte, turismo activo yturismo de nieve hacen referencia a unapráctica “ d e p o rt i va ” . Por el contra ri o,turismo de aventura guarda una coinci-dencia esencial con turismo activo11.

En el primer supuesto (turi s m orural/turismo de montaña) hay relaciónde género a especie. Jurídicamente, lasconsecuencias no serán muy significati-vas. La singularidad de la montaña comozona rural puede tener consecuenciasdesde el punto de vista de un tratamien-to global, que no abarque ni sólo la face-ta económica ni sólo la jurídica. En este



8 Sobre la idea de calidad y la problemática jurídica de la misma, puede verse: J. TUDELA ARANDA, La pro -blemática jurídica de la calidad turística, en el vol. col., V Jornadas sobre derecho y turismo, 2003.9 Los otros tres sectores son: Hoteles y apartamentos turísticos; Agencias de viaje; Restaurantes.10 Junto al señalado, los restantes son: Compañías aéreas; Empresas de tiempo compartido; Transporte porcarretera; Servicios Turísticos municipales.11 La denominación turismo de aventura, que es la utilizada por el Plan Integral de Calidad del Turismo Espa-ñol puede considerarse sinónima de la de turismo activo, pero preferimos ésta ya que existen modalidadesque son turismo activo pero no de aventura, en sentido estricto.

sentido, hay que recordar el mandatoconstitucional contenido en el artículo130.2 de la Constitución y ya aludido, unprecepto que debe servir a las activida-des de turismo activo, ya que en granmedida se encuentran vinculadas a lamontaña y, por tanto, podrían beneficiar-se de este mandato dirigido a los pode-res públicos.

Sí existen consecuencias jurídicas enla otra distinción. En principio, el turismoa c t i vo abarca también el turismo denieve. Pero, por su singularidad y espe-cial complejidad, el turismo de nieverequiere un régimen singular. Ello no sig-nifica que al turismo de nieve no se apli-quen las reglas generales del turismoactivo. Se aplican. Pero junto a las mis-m a s, existe un conjunto de norm a sespecíficas del turismo de nieve y quemerecen un tratamiento singular12.

Junto a las indicadas, hay otra smodalidades turísticas que se desarro-llan en ámbito rural y están ligadas aprácticas deportivas. Entre ellas puedencitarse el turismo de golf13 o el turismode caza y pesca. Todas estas activida-des, aún sometidas a las reglas genera-les del turismo activo y del turismo engeneral, poseen peculiaridades que vangenerando preceptos singulares14.

La conexión entre las cuatro modali-dades citadas se produce porque tantoel turismo activo como el de nieve tienencomo marco zonas rurales o zonas demontaña. La intensidad de la conexiónobliga a predicar a favor tanto de unaregulación como de una política integral.Ello no significa que no existan diferen-cias y regulaciones singularizadas. Loque se quiere decir es que la oferta deturismo rural debe tener siempre encuenta, como uno de sus principalesactivos, el turismo activo. En relacióncon el turismo de montaña, es claro queel turismo de nieve es un componenteesencial del mismo. Como turismo activosólo debiera regularse, en relación conla montaña, aquellas actividades quesólo puedan realizarse en zonas de altamontaña.

Hay otras denominaciones a las quehay que hacer mención: turismo deporti-vo, deportes de aventura, deporte-extre-mo. Sin duda, las actividades que seestudian bajo la denominación del turis-mo activo son esencialmente deportivas.En ellas el elemento competitivo esmenor. Pero, sobre todo, son un recursoturístico básico del medio rural y plante-an importantes cuestiones jurídicas liga-das a esa circuns tancia como las



12 Sobre el turismo de nieve y su especial régimen jurídico, puede verse: J. TUDELA ARANDA, El régimenjurídico de las estaciones de esquí y su inserción en el territorio en el vol. col. Ordenación y gestión del terri -torio turístico, Dr. D. BLANQUER CRIADO, Tirant lo Blanch, 2002, pp. 583-638 pp. En relación con la segu-ridad en los deportes de nieve, J.F. RUIZ de ALMIRÓN MEGÍAS, La seguridad en los deportes de nieve,Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Granada, 2001.13 Sobre esta modalidad turística existe diversa referencia bibliográfica. Al respecto puede verse: M. GAR-CÍA FERRANDO, El golf en España: perspectivas de evolución en el siglo XXI; I. MORELL, Algunos aspec -tos ambientales en los campos de golf; M. De La TORRE, El marketing de Turespaña como destino de golf,todos en el vol. col., Turismo. IV Congreso Universidad y Empresa, Dr. D. BLANQUER CRIADO, Tirant LoBlanch, 2001.14 No se desconoce que las actividades mencionadas, especialmente la caza y la pesca, han estado tradi-cionalmente sujetas a una ordenación específica de la que el turismo ha estado tradicionalmente ausente.

medioambientales o de seguridad. Porello, se obviarán las citadas denomina-ciones.

2 . El valor del concepto global deturismo rural como factor deo rdenación territorial

El poder público parece obligado adesarrollar una visión global del turi s-mo ru ral, una visión que tenga encuenta las circunstancias de los distin-tos sujetos y de las diferentes activida-des que comprenden. Al poder públ i c ocorresponde normar con el objetivo dec o n t ri buir al mantenimiento ydesarrollo de unas zonas de difícile q u i l i b rio económico y logra rlo preser-vando el entorno natural que sirve dee s c e n a rio para las mismas. Y en estepunto no se puede olvidar que el desti-n a t a rio real de la política turística es elhabitante de las zonas ru ra l e s. La inter-vención pública y el fomento de la acti-vidad turística tiene como objetivofavorecer el desarrollo y mantenimien-to de una población hoy en graves con-diciones de desigualdad

Dentro del concepto global de turis-mo rural y con referencia en la utilizacióndel turismo como elemento de ordena-ción territorial, cabe plantearse planesde desarrollo integral de la montaña. Enestos planes debería conciliarse la acti-vidad turística con otras propias del terri-torio y que hoy pueden desempeñar unn o t a ble papel complementario de laoferta turística. La visión global y de con-junto se hace imprescindible no sólopara alcanzar la máxima eficacia y efi-ciencia sino también para descubrir nue-vas posibilidades de desarrollo y lograruna adecuada integración de la pobla-ción afectada.

Si se examinan las posibilidades quepara el turismo ofrece el territorio rural,se llegará a la conclusión de que cuatroson los principales segmentos a des-arrollar dentro de la oferta turística rural:cultural (que abarcaría patrimonio, gas-tronomía, etnografía, rutas históricas);itinerancia (dentro del cual se hace refe-rencia al turismo fluvial, ecuestre, sen-derismo, esquí de fondo); activo o deaventura; naturaleza y salud (que inclui-ría el golf, balnearios, deportes náuti-c o s ) . Como se desprende de estaesquemática relación, la oferta turísticaen el mundo rural no es sólo muy ampliasino que también es, y quizá ante todo,diversa. Esta amplitud y diversidad debeser aprovechada por los poderes públi-cos para, en conjunción y colaboracióncon el sector privado, realizar una ofertaglobal que permita llegar a todos lossectores de la población y combatir efi-cazmente la desestacionalización.

La importancia que el turismo ruraltiene en la actualidad para el mundorural no debe dejar de afirmarse. Así, nopuede considerarse casual que en el2001 en Francia se crease una confe-rencia permanente sobre turismo ruralcomo foro de encuentro y participación.La creación de un foro similar en nuestroPaís que sirviese, además, a la puestaen comunicación y eventual coordina-ción de las distintas políticas autonómi-cas y de la propia Administración delEstado no es un objetivo a desdeñar.

3. El turismo activo como elementonecesario de la oferta del turismorural

Dado el objetivo de las presentespáginas, parece oportuno realizar un



breve inciso sobre la posición que alturismo activo corresponde dentro de laoferta del turismo rural.

No es discutible que el turismo acti-vo se ha mostrado como uno de losrecursos con más capacidad paradinamizar el turismo ru ra l . Sin duda,es uno de sus atra c t i vos más singula-res y el que quizá posea menos com-petencia en otros terri t o ri o s. G racias aesa ofe rta, el turista puede hacer desu ocio en el campo algo dinámico,s i multaneando el disfrute del medioambiente con la práctica deport i va . S et rata de una convergencia de va l o r e se m e r g e n t e s. D e p o rte y naturaleza fo r-man un binomio de fo rm i d a ble fuerzaa t ra c t i va . Ambos atienden a satisfa c e runa de las demandas más pronu n c i a-das de un ciudadano que busca disfru-tar en sus ratos libres de aquello quela ciudad le niega día tras día.

Esta reflexión no ha escapado alpoder público ni, en concreto, a las dis-tintas administraciones turísticas. A s í ,los diversos planes turísticos de esasadministraciones coinciden en conside-rar el turismo activo como un productoemergente y en fase de consolidación.Desde esta perspectiva, hay que impul-sar su afianzamiento pero creando unproducto universalmente reconocible ydesde una calidad homologada.

A h o ra bien, no debe negarse lac ruz de la moneda. La ofe rta de turi s-mo activo también plantea probl e m a s.Uno de ellos, sin duda, es que puedeagudizar la estacionalidad, uno de losp rincipales males de la ofe rta turística

e s p a ñ o l a . A una inteligente planifica-ción turística le corresponderá diseñarlos mecanismos que eliminen o, alm e n o s, atenúen la misma, así como eldiseño y fomento de actividades com-p l e m e n t a rias que enriquezcan losbeneficios deri vados de la actividadt u r í s t i c a . En este sentido, hay querecordar que la ofe rta turística en elmundo ru ral es sumamente amplia ycon un catálogo de recursos que bienorganizados pueden actuar comoantídotos satisfa c t o rios contra el mald e nu n c i a d o. Desde esta perspectiva ,la reflexión realizada surge como unnu evo y contundente alegato a favo rde una mínima planificación de lao fe rta turística en el mundo ru ra l .

III. APROXIMACIÓN GENERALISTAAL RÉGIMEN JURÍDICO DELTURISMO ACTIVO. DELIMITACIÓNDEL OBJETO

1. Los rasgos generales de la regula-ción vigente del turismo activo

En el momento de estudiar la regula-ción del turismo activo, parece que lo pri-mero que debería realizarse es unareflexión sobre el reparto competencialen la materia, al objeto de lograr un ade-cuado tratamiento norm a t i vo de lamisma. Detrás de ello subyace la nece-sidad de una política coordinada entre elEstado y las Comunidades Autónomas,una necesidad reforzada por la políticade calidad y por la necesidad de lograruna adecuada comercialización de losproductos15. Pero no es éste el tema de



15 En este sentido, véase STC 242/1999, de 21 de diciembre, contra subvenciones otorgadas en el marcode los planes de competitividad. Sobre el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autó-nomas y la necesidad de coordinar las distintas políticas, J. TUDELA ARANDA, Unas reflexiones dinámicassobre el reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en el vol. col., IV Jorna -

nuestra exposición, debiéndonos centraren la normativa vigente.

Ha sido nota común en la doctrinaafirmar la necesidad de regular el deno-minado turismo de aventura16. Las razo-nes que han provocado esta prácticaunanimidad son diversas. Así, se alude asu incidencia sobre el medio ambiente,la necesidad garantizar la seguridad delos usuarios en unas actividades de ries-go y el deber de obtener los mejoresbeneficios para el entorno. Todos ellos,entre otros, han sido considerados argu-mentos suficientes para reclamar unaintervención normativa expresa de lospoderes públicos.

Pe r o, a pesar de estos poderososa r g u m e n t o s, la regulación es mu yp a r c a : Decreto 146/2000, de 26 de juliode Aragón, por el que se regula el ejer-cicio y actuación de las empresas dedi-cadas a la prestación de servicios det u rismo activo y de ave n t u ra (se com-pleta con Orden de 23 de julio de 2001sobre monitores, guías e instru c t o r e sde las empresas de turismo activo y deave n t u ra ) ; Decreto 192/1998, de 17 den oviembre de Aragón, por el que secrea la tarjeta sanitaria equina y seregula el movimiento de équidos confines deport i vo s, turísticos y recreati-vo s ; Decreto 81/91, de 25 de marzo de1991, de Cataluña, que regula losrequisitos de empresas de organiza-ción de actividades deport i vas derecursos y turísticas de ave n t u ra ; ( c o m-

pletado por las órdenes: Orden de 10de abril de 1991, sobre actividadesd e p o rt i vas de recreo y turísticas deave n t u ra ; Orden 20 de octubre de1992, por la que se establecen losrequisitos provisionales de los monito-res de empresas que organicen activi-dades deport i vas de recreo y turísticasde ave n t u ra ; Orden de 13 de julio de1993, por la que se establecen lasp ruebas provisionales de los monitoresde las empresas dedicadas a la organi-zación de actividades deport i vas derecreo y turísticas de ave n t u ra ) ; D e c r e-to 36/2001, de 20 de fe b r e r o, de Gali-cia, que refunde la norm a t i va de agen-cias de viajes, guías de turismo espe-cializado y turismo activo ; D e c r e t o20/2002, de 29 de enero, de Tu ri s m oen el medio ru ral y turismo activo, deA n d a l u c í a .

Otras normas han incidido indirecta-mente en esta materia. Entre ellas pue-den citarse: la Ley Foral 2/1993, de laComunidad Foral de Navarra, de protec-ción y gestión de la fauna silvestre y sushabitats y el Decreto Foral, de la mismaComunidad, de 14 de febrero de 1994,que regula la práctica de actividadesorganizadas motorizadas y la circulaciónlibre de vehículos de motor en suelo nourbanizable.

La primera norma, y, en consecuen-cia, norma de referencia durante muchotiempo, fue el Decreto catalán. A día deh oy, puede decirse que el reciente



das de Derecho y Turismo, Dr. F.J. MELGOSA ARCOS, 2003; A. SALGADO CASTRO, La distribución decompetencias en materia de turismo, Revista Aragonesa de Administración Pública nº 9, 1996, pp. 319-335y M.A. GUILLÉN GALINDO, La distribución de competencias en materia turística entre el Estado, las Comu -nidades Autónomas y las entidades locales. Especial referencia a la Comunidad Valenciana en el Vol. Col.,Turismo. Organización administrativa, calidad de servicios y competitividad empresarial, dr. D. BLANQUERCRIADO, Tirant Lo Blanch, 1999, pp.38-60.16 Los trabajos al respecto han sido relativamente abundantes. Por todos, pueden verse: J.M. ASPASASPAS, Los deportes de aventura. Consideraciones jurídicas sobre el turismo activo, Prames, 2000.

Decreto andaluz es el primero quemarca diferencias notables con la citadanorma, tal y como se podrá comprobarposteriormente.

Realizado un somero examen de lascitadas norm a s, pueden destacarsediversos rasgos que definen de formageneral las normas citadas y que los vin-culan entre sí. En este sentido, la prime-ra nota a subrayar es que en esta regu-lación prima el enfoque turístico sobre eldeportivo. No es ésta una cuestión bala-dí sino, por el contrario, de gran impor-tancia. A la hora de establecer las direc-trices normativas, el poder podía haberdado prioridad a las consideracionesmás estrictamente ligadas con la activi-dad deportiva o a su dimensión turística.Las normas que regulan el turismo acti-vo coinciden en señalar que regulan unaoferta turística novedosa, una oferta quepuede contribuir al desarrollo del mundorural y de las zonas de montaña. Elhecho de haber optado por la dimensiónturística va a condicionar todo eldesarrollo normativo de esta materia ydebe presidir su interpretación.

Junto a esta nota, quizá deba seguiren importancia la coincidencia en esta-blecer como premisa de la regulación elhecho de que el soporte de estas activi-dades es directamente el medio natural.Sentada esta premisa, la consecuenciaes ineludible. Forzosamente, se deriva lanecesidad de su fuerte contenidomedioambiental. Un contenido de pro-tección medioambiental que se refuerzacada día ya que esa protección es hoynúcleo duro de toda política turísticaavanzada17. En este sentido, el turismo

rural y el turismo activo deben insertarseen los parámetros dibujados por laDeclaración de Quebec sobre el Ecotu-rismo en mayo de 2002. Estos códigosforzosamente han de tener consecuen-cias en nuestro derecho positivo, conse-cuencias que se irán incrementandopaulatinamente. La normativa interna-cional va a ser una fuente constante deinfluencia sobre la normativa del turismoactivo en relación con la necesidad deprotección medioambiental.

Junto a lo reseñado, debe indicarseque las normas mencionadas no actú-an sobre una realidad no organizada.Las norm a s, escasas, son ademásmuy recientes, posteriores en no pocotiempo a la emergencia de este fe n ó-m e n o.La consecuencia de ello va a seruna situación de hecho que no es sinoun rosario de carencias y ausencias.Esta circunstancia ha dificultado laaprobación de normas rigurosas enconsonancia con los valores que sedeben proteger. El sector, como es nor-mal, busca una legislación que seadapte a la realidad y no al rev é s, unalegislación que contri bu ya a tra n s fo r-mar esa realidad.

Desde otra perspectiva, hay quedenunciar que, en general, las normasque regulan el turismo activo no hancontemplado una visión integral del terri-torio. En este punto, es preciso insistirsobre una idea que se considera esen-cial. El turismo activo no sólo incidedirectamente sobre el medio natural. Suactividad afecta a un territorio y a susposibilidades de desarrollo y ordena-ción. Ello debería tener consecuencias



17 Significativo al respecto es el contenido del Código ético mundial para el turismo.

visibles sobre la normativa que examina-mos. Esa normativa debería tener pre-sente esta visión primigenia y buscar lai n t e gración del turismo activo en unenfoque global del territorio rural.

Finalmente, no puede dejarse pasarpor alto la vinculación que el Preámbulodel Decreto 146/2000, de 26 de julio, deAragón, realiza entre la exigencia decalidad y la necesidad de regular. Comoen otras manifestaciones de la actividadturística, presupuesto de la calidad va aser la existencia de una adecuada regu-lación del sector

2. Senderismo y turismo de nieve

Existen actividades que aunque for-malmente pueden considerarse comoparte del turismo activo18, poseen unaregulación y una política específica. Porlimitaciones de espacio, sólo se puederealizar sobre las mismas un comentariosucinto.

La primera regulación integral delsenderismo tiene lugar en el País Vascomediante el Decreto 79/1996, de 16 deabril, de ordenación y normalización delsenderismo. Desde esta normativa, noha habido grandes novedades en lamateria. Puede destacarse, asimismo, elDecreto 20/2002, de Andalucía, por elque se regula el turismo en el mediorural y el turismo activo, ya que en elmismo existe una regulación diferencia-da del senderismo en sus artículos 32,33 y 34. Lo más significativo de estaregulación es la definición de senderos ycaminos rurales y la consideración delos mismos como recursos turísticoscomo medio para facilitar el desarrollo

de actividades deportivas, recreativas oculturales o cualesquiera otra de turismoactivo. En realidad, las particularidadesde este régimen jurídico son menores yes sustancialmente asimilable al régi-men general del turismo activo.

Muy diferente es la situación delTurismo de nieve. Aunque entraría for-malmente en los conceptos normaliza-dos de turismo activo, se trata de unarealidad diferenciada y con problemase s p e c í f i c o s, hasta el punto de quepuede hablarse de un régimen jurídicoespecífico y de una política específicade los poderes públicos al respecto.

En puridad, ese régimen específico yglobal responde a una realidad cierta.Su complejidad es bastante mayor quela que poseen otras actividades de turis-mo activo y de ello da buena muestra lacantidad de sectores que resultan afec-tados por el turismo de nieve. Así, puedecitarse, de manera indicativa que losmontes, el urbanismo, el medio ambien-te, el transporte, una especial protecciónde consumidores y usuarios, las profe-siones implicadas o el orden público y ladisciplina deportiva, se ven afectados yno de manera escasa por esta modali-dad del turismo activo.

Un concepto que puede y debierad e s a r r o l l a r s e, integrado en el global det u rismo activo y turismo ru ral, es el de“Centro de esquí y de montaña”, quepodría agrupar determinadas modalida-des de turismo activo y que de estam a n e ra complementaría y potenciaríala ofe rta tradicional del turismo den i eve. De esta fo rma, además, podrías e rv i r, también, a la desestacionaliza-



18 Tanto el senderismo como el turismo de nieve se incluyen en el correspondiente anexo como actividadesde turismo activo en el Decreto 20/2002, de 29 de enero, de Turismo en el Medio Rural y Turismo Activo.

ción de la ofe rta, que es uno de susp rincipales probl e m a s.

En cualquier caso, la regulaciónespecífica e integral de sector no debeser óbice para una adecuada coordina-ción con la normativa que regule el turis-mo activo en general. La finalidad delpoder público ha de ser la de extraer losmáximos beneficios de la suma y buscarpotencialidades complementarias. Sólode esta manera se podrá luchar dem a n e ra satisfa c t o ria con fe n ó m e n o scomo la aludida estacionalización.

3. Acceso al monte

Una cuestión que también mereceatención singular es el régimen jurídicodel acceso al monte. El acceso almonte y el desarrollo de determ i n a d a scondiciones en el mismo es presupues-to de numerosas actividades de turi s m oa c t i vo. Una vez más, habrá que limitar-se a una muy breve referencia a su par-ticular y relativamente completo régi-men jurídico1 9.

La regulación sobre acceso al montees una regulación de nítido contenidomedioambiental. La normativa al respec-to es variada y relativamente abundante:Ley 9/1995, de Cataluña, de 27 de julio,de acceso motorizado al medio natural ysu reglamento, el Decreto 166/1998, de8 de julio; Decreto de Madrid 110/1988,de 27 de octubre, sobre circulación yprácticas de deportes con vehículos demotor; Decreto de Aragón, 96/1990, de26 de junio, sobre circulación y prácticade deportes con vehículos de motor;

Decreto foral de Navarra 36/1994, de 14de febrero, por el que se regula la prác-tica de actividades organizadas motori-zadas y la libre circulación de vehículosde motor en suelo no urbanizabl e ;Decreto de La Rioja 29/1994, de 12 demayo, sobre circulación y práctica dedeportes con vehículos a motor en losmontes gestionados por la Comunidad;Decreto de Castilla y León 4/1995, de 12de enero, sobre circulación y práctica depruebas motorizadas en montes y víaspecuarias.

Una serie de rasgos generales sirvenpara caracterizar la citada normativa. Elprimero de ellos ha de referirse a lanaturaleza de las normas aludidas. Conla excepción de la Ley catalana, es unalegislación dominada por las normasreglamentarias. Hay que señalar queaunque algunos extremos de esta regu-lación pueda rozar los lindes de la reser-va legal, parece que la opción reglamen-taria es la adecuada. La casuística y lalógica coyunturalidad de muchas de susdisposiciones avalarían esta opinión. Encualquier caso, lo lógico es que esa nor-mativa reglamentaria se complementecon unas disposiciones contenidas en laLey que regule de manera general laactividad turística.

También debe destacarse la diversi-dad de criterios a la hora de establecerla delimitación de los terrenos afectadospor la normativa. En este punto, puedeentenderse una cierta diferencia en fun-ción del territorio de cada ComunidadAutónoma. Pero parece preciso abogarpor una mínima homogeneidad que



19 Al respecto puede verse: J.M. ASPAS ASPAS, Los deportes de aventura. Consideraciones jurídicas sobreel turismo activo, ob. cit., pp. 83-90, J. TUDELA ARANDA, Turismo de montaña y estaciones de esquí, en elvol. col. Régimen jurídico de los recursos turísticos, Dr. J. TUDELA ARANDA, Revista Aragonesa de Admi-nistración Pública, Monográfico nº 3, 1999, pp. 505-514.

redundaría en beneficio de todos, pode-res públicos, agentes privados y usua-rios. Para ello, una vez más, hay que rei-vindicar la necesidad de establ e c e rmecanismos de coordinación entre lasdiferentes Comunidades Autónomas.

Nota característica y común a toda lanormativa es el establecimiento de unaserie de prohibiciones y limitaciones queson bastante similares en todas las nor-mas. En paralelo a estas limitaciones esabundante y común el recurso a la téc-nica autorizatoria como instrumento fun-damental de la Administración para lagestión de esta actividad. El lógico colo-fón a este régimen es la existencia de unrégimen sancionador apoyado, en sucaso, en las correspondientes normaslegales.

F i n a l m e n t e, ha de aludirse comonota característica y común, la ex i s t e n-cia de una distinción entre la circula-ción motorizada por libre, la realizadaen grupo y la organizada. Esta distin-ción debe entenderse como ve rt e b ra lp a ra poder disponer de un régimenjurídico idóneo, satisfa c t o ri a m e n t eadecuado a la demanda del mercado.Al margen de esta triple distinción see n c o n t raría la celebración de competi-ciones deport i va s, también menciona-das en la citada norm a t i va pero que aesa norm a t i va deben sumar sus dispo-siciones específicas.

Finalmente, ha de mencionarse queen la legislación forestal, estatal y de lasComunidades Autónomas, pueden esta-blecerse criterios de referencia sobre

esta materia, aunque hasta el momentoello no ha sucedido.

4. GOLF. CAZA Y PESCA

Las actividades mencionadas en losepígrafes anteriores cubren el campo deaquellas que integradas en el conceptode turismo activo, tienen una regulaciónsingularizada. Ahora bien, existen otrastres actividades, de gran importanciaturística, que también forman parte enpuridad de este concepto, y que no sonmencionadas en ninguno de los nomen-clator elaborados por las ComunidadesAutónomas. Éstas son el golf, la caza yla pesca. No son éstas páginas que pue-dan dedicarse al análisis de estas activi-dades. Sin embargo sí que es precisoaludir a las mismas, justificar, aunquesea de manera extraordinariamente tan-gencial, su consideración de actividadespropias del turismo activo.

El golf tiene en algunas Comunida-des Autónomas una regulación específi-ca20. Su tratamiento es esencialmenteturístico pero en ningún caso se le liga alturismo activo ni entra en los correspon-dientes anexos. Y aunque es cierto quesu problemática puede ser objeto de tra-tamiento singularizado, también lo esque formalmente es, de manera inobje-table, una actividad de turismo activo yque, desde la perspectiva de los pode-res públicos, afecta al menos a dosideas esenciales de ese turismo: protec-ción medio ambiente y desarrollo delterritorio.



20 Entre la normativa específica puede citarse la Ley 12/1988, de 17 de noviembre, de Campos de golf dela Comunidad Autónoma de Baleares.

Situación distinta es la referida a lacaza y la pesca. Estas dos actividadespueden tener un enfoque claramenteturístico y, desde esta perspectiva, serí-an turismo activo. Sin embargo, el enfo-que turístico no ha existido en la norma-tiva, ni en la histórica ni en la másreciente legislación autonómica. Se tratade una importante cuestión pendiente.Una visión verdaderamente global delmundo rural requerirá integrar la visiónde la caza y la pesca sin desconocer laperspectiva turística.

Es cierto que, de acuerdo con lo quese podrá observar en el epígrafe inme-diato, si bien estas actividades tienen laprimera de las notas del turismo activo,el contacto inmediato con la naturaleza,la segunda, el riesgo, es más difícil deapreciar, al menos en la pesca y en elgolf. En cualquier caso, considero que elextraordinario peso que en estas activi-dades tiene el contacto con la naturale-za y su innegable condición de recursosturísticos debe llevar a examinarlos den-tro del comentado epígrafe del turismoactivo.

IV. LAS PRINCIPALES CUESTIONESREGULADAS POR LAS NORMASDE TURISMO ACTIVO

1. Concepto de turismo activo

La pri m e ra definición de turi s m oa c t i vo se encuentra en el decreto81/91, de 25 de marzo, de la Genera l i-dad de Cataluña: son actividadesd e p o rt i vas de recreo y turísticas deave n t u ra : “aquellas que se practican sir-viéndose básicamente de los recursosque ofrece la propia naturaleza en elmedio en que se desarrollan y a las quees inherente el factor ri e s g o ” . C o m i e n-

za, así, una constante: definición por elcontacto con la naturaleza y por el fa c-tor riesgo (“Que se practiquen sirv i é n-dose básicamente de los recursos queofrece la propia naturaleza en el medioen el que se desarrollan y a las que esinherente el factor riesgo o cierto gra d ode destreza o esfuerzo físico”, Regla-mento gallego; “Que se practiquen sir-viéndose básicamente de los recursosque ofrece la propia naturaleza en elmedio en el que se desarrollan, seaéste aéreo, terrestre, de superficie osubterráneo o acuático y a las que esinherente el factor riesgo o cierto gra d ode destreza para su práctica”, Art . 2Decreto de la Comunidad Autónoma deA ra g ó n ) . De esta manera, puede decir-se que el contacto con la naturaleza yel riesgo son las dos notas que defineny distinguen el turismo activo. A h o rabien, en el momento de realizar un des-linde definitivo, el contacto con la natu-raleza para la realización de una deter-minada actividad física, aunque sea deriesgo menor o muy relativo, debieraser el cri t e rio a seguir para definir elt u rismo activo.

En relación con la determ i n a c i ó nconcreta de las actividades que confor-man el turismo activo, puede decirseque existen dos modelos diferentes. Poruna parte, aquellas Comunidades Autó-nomas que elaboran un listado exhausti-vo (así es bastante completo el Anexodel Decreto aragonés e, igualmente, elanexo del reglamento andaluz). Por otraparte, aquellas Comunidades Autóno-mas que siguen un criterio más bien res-trictivo, del que sería ejemplo la relaciónde la Disposición Adicional Segunda delDecreto gallego que enuncia las siguien-tes actividades: Parapente; Ala delta;Descenso de barrancos; Descenso en



bote; Hidrotrineo; Piragüismo; Puenting;Salto con elástico; Escalada

Desde la consideración anterior, todala normativa debiera estar presidida pordos ideas: protección medioambiental yprotección de los usuarios en justacorrespondencia con las notas definito-rias del turismo activo anteri o rm e n t edefinidas.

2. Requisitos de las empresas deturismo activo

Los requisitos que se establ e c e npara las empresas de turismo activodeben dividirse entre los que podríamoscalificar como requisitos ordinarios yaquellos que se derivan de las especia-les condiciones de este turismo espe-cialmente de su riesgo.

Entre los primeros pueden citarse:disponer de libro de inspección y hojasde reclamaciones (Decreto 81/91, deCataluña); dar publicidad a las tarifas(Decreto 81/91, de Cataluña); contar ensu caso con autorización de uso deldominio público (Decreto 81/91, deC a t a l u ñ a ) ; tener licencia mu n i c i p a l(Decreto 81/91, de Cataluña, Art. 2.b);inscripción en el Registro de empresas yactividades turísticas (art 5.1, Decretoaragonés).

Entre los segundos, de más interésp a ra el objeto de estas páginas, citare-mos los siguientes. En primer lugar,disponer de monitores específicos parael desarrollo de sus actividades. A s í ,en esta norm a t i va son frecuentes pre-ceptos como el siguiente: “Disponer detécnicos actividad en la natura l e z a–técnicos de deporte base- con conoci-mientos específicos o adecuados enfunción de la actividad de la que set ra t e, homologados por la escuela

catalana de deport e, con el fin de queactúen de monitores” ( a rtícullo 2.c,Decreto 81/91, de Cataluña). C o m p l e-tando esta exigencia suele exigirse lapresentación de una relación de técni-c o s, guías y personal al servicio de lasinstalaciones y del personal.

En segundo lugar, disponer de unapóliza de seguros que cubra de formasuficiente el riesgo de accidentes de laspersonas que practican los deportes deaventura (artículo 2.d, Decreto 81/91, deCataluña). Esta exigencia se antoja de lamáxima importancia al objeto de hacerefectiva y cierta la protección de consu-midores y usuarios.

En tercer lugar, y finalmente, debecitarse como el Reglamento gallegosomete a las empresas que se dediquena estas actividades a autorización admi-nistrativa previa (artículo 2.2, Decretogallego).

3. Un problema redundante: la titula-ción de los monitores

El problema se plantea abiertamenteen la normativa catalana, hasta el puntode poder decirse de que ha sido el granobstáculo para la adecuada vigencia dela normativa. La exigencia del Decretodel 91 se desarrolla en la Orden de 1992en la que se añade la exigencia de unaantigüedad mínima de dos años. Laimposibilidad de las empresas deencontrar personal apropiado provocó laorden de 1993 por la que se establecíanunas pruebas selectivas que habilitabanpor 5 años.

El problema también se lo plantea ellegislador gallego que dispone unat ra n s i t o ria en su Decreto según la cualm i e n t ras no se desarrollen las prev i s i o-



nes del Decreto, serán válidos todos lost í t u l o s, diplomas, certificados que seans u s c e p t i bles de ser convalidados uh o m o l o g a d o s. Pero deja sin resolver lacuestión ve r d a d e ramente espinosa, lade las personas ex p e rtas que carecende toda titulación.

El Decreto aragonés concretó estacuestión, regulándola de la siguientem a n e ra : “Los monitores o guías conta-rán con los títulos de técnico deport i voo técnico deport i vo superior en lamodalidad de que se trate según esta-blece el Real Decreto 1913/1997, de 19de diciembre, por el que se configura ncomo enseñanzas de régimen especiallas conducentes a la obtención de titu-laciones de técnicos deport i vo s, sea p rueban las directrices generales delos títulos y de las correspondientesenseñanzas mínimas o aquellos otor-gados por la Universidad o a través dela fo rmación profesional reglada quetengan relación con la materi a ” . Y en elsupuesto de actividades que exijan titu-lan aérea, náutica o subacuática, debe-rán tenerla (artículo 7). A h o rabien en laDisposición Tra n s i t o ria se establ e c í aque hasta que se desarrollase esa nor-m a t i va serían válidos todos los títulos,d i p l o m a s, certificados que sean sus-c e p t i bles de ser convalidados u homo-l o g a d o s.

La Disposición Transitoria Segundadel Decreto aragonés exigía un plazo dedos años de experiencia para aquellosque carezcan de la titulación. La dificul-tad de aplicar este precepto provocó quese refo rmase por Decreto 92/2001,dejando en seis meses la experienciarequerida.

Junto a ello, debe señalarse que esexigencia habitual que los monitoresdispongan del título de socorrista o de

p rimeros auxilios (así pueden citarse elarículo 6.2, Decreto 81/91, de Cataluñay la Disposición Tra n s i t o ria del Decretog a l l e g o ) .

4 . La protección de los usuarios

El Decreto 81/91 de Cataluña abre lasenda de un régimen específico de pro-tección a los practicantes de estas acti-vidades estableciendo import a n t e srequisitos a las empresas que redundanen este sentido. Entre estas exigenciaspueden recordarse: la obligación de dis-poner de una póliza de seguros (Decre-to 81/91, de Cataluña); contar con moni-tores con la titulación adecuada y entodo caso con el de socorrista de prime-ros auxilios (Decreto 81/91, de Catalu-ña); homologación del equipo y de losmateriales utilizados (Decreto 81/91, deCataluña); información sobre itinerario,medidas de seguridad, dificultades(Decreto 81/91, de Cataluña). Son todasellas medidas de extraordinaria impor-tancia para lograr la confianza de losusuarios y, por lo tanto, estabilizar elfuturo de estas actividades.

Junto a estas exigencias específicas,no deben olvidarse las normales medi-das de protección de consumidores yusuarios, entre los que pueden citarse laexistencia de un libro de inspección y deun libro de reclamaciones, la publicidadde los precios, la información previa y laexistencia de un régimen sancionador(en este sentido, artículos 5 y 11, Decre-to 81/91, de Cataluña).

Una referencia singular merece elDecreto aragonés que en su artículo 9da un paso más y establece nuevasmedidas de seguridad, como son la obli-gación de llevar un aparato de comuni-



cación, contar con un protocolo deactuación en caso de accidentes quedeberá ser comunicado a los Serviciosoficiales de protección civil, tener encuenta las predicciones metereológicasy repasar con los clientes las normas deseguridad. Esta normativa de la Comuni-dad Autónoma aragonesa supone unanueva vuelta de tuerca de indudableinterés en una materia que se esta con-virtiendo en columna vertebral de laregulación del turismo activo.

En cuestión de seguridad, mereceatención la flexibilización que en materiade seguros supuso la refo rma porDecreto 92/2001, del Decreto aragonés.Según esta reforma, hecha por las difi-cultades de los empresarios para con-tratar pólizas de seguros, dada su cuan-tía, se permite que los seguros puedanser contratados con franquicia, aunquelimitando ésta en la cuantía.

En cualquier caso, hay que reiterarque incrementar el nivel y las garantíasde seguridad esta en la raíz de las nor-mas aprobadas y son base de que estasactividades se consoliden y constituyanuna verdadera opción de futuro para elmundo rural21 (Preámbulo del decretoaragonés).

5 . La protección medioambiental

En la norm a t i va más temprana, asíel Decreto 81/91 de Cataluña, la pro-tección medioambiental estaba descui-dada a favor de la protección de losu s u a ri o s. Puede decirse que la protec-

ción medioambiental no ocupaba sinouna posición secundaria en la preocu-pación del poder públ i c o. No obstante,pueden mostrarse diversas mu e s t ra sque expresan una pri m e ra inquietud enel sentido descri t o. Como mu e s t ra deello puede recordarse como el citadoDecreto establecía la exigencia dea u t o rización previa para la realizaciónde actividades en lugares protegidos,la obligación de info rmar a los usuari o ssobre la necesidad de proteger elmedio ambiente o, finalmente, la obl i-gación de disponer de técnicos de acti-vidad en la natura l e z a .

Por el contrario, la regulación nava-rra, contenida en el artículo 34 de la Ley271993, de 5 de marzo, de protección ygestión de la fauna silvestre y sus hábi-tats, y no desarrollada reglamentaria-m e n t e, es nítida y ex c l u s i va m e n t emedioambientalista, partiendo de laradical supeditación de las prácticasd e p o rt i vo-turísticas a la protecciónmedioambiental. Es una muestra impor-tante de norma directiva que debieraservir para la interpretación de todo elordenamiento y, en consecuencia, con-dicionar toda la práctica administrativaen esta materia.

Si se sigue analizando la distintan o rm a t i va autonómica, puede ve r s ecomo el Decreto ara g o n é s, ya de juliode 2000, supedita la realización de lasactividades a las características delespacio ru ral y sus valores medioam-b i e n t a l e s. Se trata, pues, de ordenar elsector siguiendo la pauta marcada por



21 Ratifica lo expuesto la dicción del Decreto aragonés, que se expresa con claridad al respecto: “Por otraparte, ante el incremento creciente de visitantes interesados en este tipo de actividades, así como de lasempresas organizadoras de las mismas, se considera conveniente regular su desarrollo, al objeto de incre-mentar el nivel y las garantías de seguridad en la práctica de las citadas actividades, determinando los requi-sitos que tienen que reunir las empresas”.

la norma nava r ra y los más recientesp rincipios del ecoturismo y turi s m os o s t e n i bl e.A h o ra bien, su desarrollo noes ex c e s i vo. Así, el art . 4 se limita aseñalar que las actividades enu n c i a d a sse realizarán en las condiciones másadecuadas para hacer compatible lasmismas con la protección del medioambiente en genera l . Este aserto secompleta con la obligación que see s t a blece de que la info rmación que sede al usuario se incluya las medidas aadoptar para mejor preservar el medioa m b i e n t e.

En relación con los espacios natura-les protegidos, habrá que realizar elestudio conjuntamente con los corres-pondientes Planes de Ordenación delos Recursos Natura l e s. Respetar susc ri t e rios vinculantes y establecer con-juntamente las actividades que debenser sometidas a limitaciones y otroscontroles medioambientales son algu-na de las pautas que parecen ineludi-bles al respecto.

Como puede ve r s e, la respuestadesde la norma a las necesidades deprotección del entorno medioambientales claramente insuficiente. Como sepodrá observar en páginas inmediatas,el legislador andaluz ha avanzado en lanecesaria línea de asumir más compro-misos concretos. En cualquier caso,sigue siendo necesario una revisión dela normativa de forma que las necesida-des derivadas del obligado respeto alentorno natural adquieran mayor prota-gonismo. Un protagonismo que debetomar forma tanto como principio gene-ral que sirva a toda la interpretación yaplicación de las normas como en obli-gaciones concretas a asumir por laA d m i n i s t ración, las empresas y losusuarios.

6. Otras cuestiones: relación confederaciones; autorregulación

Como cuestiones marginales debehacerse referencia, aunque sea sin entra ren profundidad en su examen, a dostemas que esencialmente pueden consi-d e rarse abiert o s. Son éstos el de la capa-cidad del sector para, dentro de ciert o sl í m i t e s, autorregularse, y el de la relacióncon las fe d e raciones deport i va s.

En Cataluña se ha articulado unaautorregulación por parte del sectorempresarial. La Asociación catalana deempresas de turismo activo y deportesde aventura ha fijado unos estándaresde calidad que necesariamente han decubrir las empresas del sector. Son coin-cidentes con los requisitos normativos,con la diferencia de que se amplia la titu-lación que serviría de cobertura a losguías. Este es el esquema tradicional dela política de calidad turística en nuestroPaís y sólo cabe recomendar su exten-sión y generalización en el sector que seexamina. En cualquier caso, el poderpúblico no debe perder su posición degarante último de la veracidad de loscorrespondientes documentos acredita-tivos del seguimiento de los indicadosestándares.

La relación con las fe d e ra c i o n e ssuele estar aludida pero no bien delimi-tada. Los Decretos catalán y gallegoestablecen de forma confusa que cuan-do alguna de las actividades de turismoactivo este asumida por alguna federa-ción, su práctica se realizará, además,de acuerdo con las normas y programasque tenga aprobados la fe d e ra c i ó ncorrespondiente. Por su parte, el Decre-to aragonés excluye de su ámbito losclubes y federaciones deportivas cuan-do organicen la realización de activida-



des en la naturaleza, siempre que esténdirigidas exclusivamente a sus socios oafiliados. La cuestión no es sencilla ypresenta múltiples aristas. Sin embargo,parece preciso un esfuerzo por todas laspartes para lograr, en el marco de unanecesaria colaboración, una serie de cri-terios y actuaciones comunes.

Finalmente, recordar que el incumpli-miento de las obligaciones establecidasreglamentariamente puede dar lugar a larevocación de la correspondiente autori-zación, tal y como establecen el artículo16 del Decreto aragonés o el artículo 51del Decreto gallego.

V. LA NORMATIVA DE LACOMUNIDAD AUTÓNOMA DEANDALUCÍA SOBRE TURISMOACTIVO

1. Una mirada general

Lo primero que hay que subrayar dela regulación andaluza es que se tratade la primera ocasión en la que se regu-lan conjuntamente el turismo rural y elturismo activo.

Esta regulación conjunta es fruto deuna decisión consciente del legisladorandaluz. Por una parte, es presupuestode la norma en su conjunto el hecho deque el turismo en el mundo rural es con-siderado un factor relevante como gene-rador de ingresos, como promotor deinfraestructuras y sinergias y como fac-tor de desarrollo de las zonas más des-favorecidas. Por otro, y aunque se reco-noce la singularidad del turismo rural ydel turismo activo, se entiende que elsegundo es un turismo específico res-pecto de uno más genérico y que ambostienen un relevante dato en común:ambos son demandados por turi s t a s

motivados por disfrutar del contacto conla naturaleza.

En este contexto relativo a una orde-nación integral del turismo activo, hayque señalar que el Decreto andaluz inte-gra la regulación de los senderos ycaminos rurales, que tienen la conside-ración de recursos turísticos.

El Decreto andaluz es el más recien-te de todos los aprobados hasta lafecha, y en línea con los caracteresnovedosos de la Ley de Turismo deAndalucía, profundiza y amplia las pers-pectivas abiertas por el decreto arago-nés. Tal y como se verá inmediatamente,en la norma andaluza hay suficientesindicios como para afirmar que con lamisma se abre una nueva etapa en laregulación del turismo activo.

En cualquier caso, y al margen dea c i e rtos concretos y no por ello de esca-sa importancia, hay que destacar como lacualidad más importante del Decretoandaluz, el hecho de que se proye c t acomo reflejo de una visión integral de lapolítica turística por parte del poder públ i-co andaluz. Es esta visión de conjunto,bu s c a d o ra de potencias mu t u a s, la queh ay salvar como pri m e ranota esencial dela norm a t i va que se ex a m i n a .

2. Algunas cuestiones merecedorasde examen singular

El concepto de turismo activo siguelas pautas conocidas: actividades en lanaturaleza a las que es inherente el ries-go o cierta dosis de esfuerzo físico odestreza. Por el contrario, puede consi-derarse como novedosa la referencia ala posible práctica del turismo activo enzonas ajenas al turismo rural. Según lodispuesto en el artículo 22 del Decreto,el turismo activo se podrá desarrollar,



además de en el medio rural, en aque-llos espacios adecuados para la realiza-ción de las actividades que lo integran.Su práctica estará adecuada a lo dis-puesto en el citado Decreto.

La conexión con el turismo ru ral apa-rece ya en el Capítulo I dedicado a lasdisposiciones genera l e s. Más import a n t ees lo establecido en el art . 13 que esta-blece como servicios complementari o sde ofe rta potestativa a las empresas det u rismo ru ral, las actividades de turi s m oa c t i vo. Éste es un camino fundamental enla comprensión global e integral del turi s-mo ru ral y del turismo activo. La ofe rta det u rismo ru ral debe comprender, necesa-ri a m e n t e, las posibilidades que se ofrez-can al usuario de turismo activo. É s t a spueden ir ligadas o no a un establ e c i-miento concreto. Lo importante es quepor los poderes públicos se potencie unaimagen y la correspondiente ofe rta deuna serie de servicios y actividades com-p l e m e n t a ri a s. De esta fo rma, el enri q u e c i-miento será mu t u o. Pa ra el hostelero yp a ra las empresas de turismo activo.Y elmundo ru ral como gran beneficiario deesa acción conjunta.

Como novedosa y afo rtunada puedec o n s i d e rarse la alusión a las relacionesi n t e ra d m i n i s t ra t i va s. La deseada políticai n t e gral requiere de la suma de las accio-nes de las distintas administra c i o n e s.E l l oexige que esas administraciones colabo-ren entre si y diseñen una política conjun-ta y coordinada. Las alusiones a la nece-s a ria coordinación intera d m i n i s t ra t i va con-tenidas en el Decreto aluden entre otra scosas a la promoción y desarrollo, inclu-yendo la ejecución de los diversos progra-mas europeos. A s i m i s m o, el artículo 6contiene una referencia a la necesidad dei n t e grar a las entidades locales en el pro-ceso de cualificación.

La necesaria protección medioam-biental tiene un reflejo adecuado con elprincipio general de respeto contenidoen el artículo 7.1 y, especialmente, conla remisión a orden de las condicionesmedioambientales a las que deberásometerse la práctica de las actividadesintegrantes del turismo activo. Tambiéndebe considerarse como positiva la refe-rencia contenida en el artículo 7.3 a lanecesidad de profundizar en la educa-ción medioambiental de los usuarios.Este marco general debe considerarsepositivo y un avance frente a regulacio-nes anteriores. Mas a nadie escapa quelo dispuesto en la normativa depende engran medida de la capacidad de lospoderes públicos de hacer efectivos losprincipios generales contenidos en elDecreto.

Junto a estas disposiciones genera-l e s, la norm a t i va estudiada contieneotras referencias más singulares. Así, laprotección medioambiental tiene sureflejo más concreto en algunas normasque en ocasiones son novedosas como,por ejemplo, la obligación de recoger losresiduos cuando ese servicio no seaprestado por otras entidades.

El régimen jurídico de las empresasdedicadas al turismo activo también pre-senta alguna novedad. Entre las mismaspuede observarse como entre los requi-sitos de las empresas se añade la nece-sidad de contar con un Director quedebe desarrollar unas funciones especí-ficas, de acuerdo con lo establecido enlos artículos 23 y 26. Las funciones delDirector son singularmente relevantes y,entre las mismas, podemos citar lassiguientes: velar por el cumplimiento dela normativa medioambiental; preparar yactivar los planes de emergencia; revisary controlar el buen estado de los equi-



pos y material a utilizar; impedir la prác-tica de la actividad a aquellas personasa las que les pueda ser peligrosa o lesi-va la correspondiente actividad. Comose puede observar, no se trata de fun-ciones de escasa relevancia. Sin miedoa la exageración pueden considerarsecomo fundamentales, atri bu yendo alDirector una fuerte responsabilidad.

No se detienen aquí las novedadesen relación con la actividad de lasempresas. Junto a las señaladas pue-den citarse también como novedosas laobligación de remitir con carácter previoal inicio de la actividad la relación nomi-nal de las personas que actuarán comodirectores y monitores, acompañada dela correspondiente titulación y la necesi-dad de contar, en su caso, con la autori-zación de navegación y, si es pertinente,con la autorización de la Administraciónmedioambiental.

Las obligaciones de los monitores sedetallan como antes no se había hecho.Se enumeran de forma exhaustiva y seestablecen entre las mismas las de infor-mar y asesorar a los usuarios, manteneren condiciones los equipos, poseer latitulación de primeros auxilios y teneruna comunicación permanente con laempresa. Similar a la regulación estable-cida es la normativa contenida en la Dis-posición Transitoria Sexta que estableceun plazo de dos años de experienciaacreditada para aquellos que no tenganformación específica.

En la línea de reforzar la seguridadha de entenderse la obligación de quelos usuarios firmen un documento acre-ditativo de haber sido informados sobrelas cuestiones más relevantes de la acti-vidad que proceden a realizar. No es laúnica disposición que puede enmarcar-se en esta idea de seguridad. En rela-

ción con este principio se encuentra laposible declaración por la Consejería deactividades de especial riesgo, dato quedeberá ser puesto en conocimiento delos usuarios o la necesidad de contarcon autorización por escrito de padres otutores para menores de 16 años.

La relación con las federaciones secontempla de manera genérica dentrode una previsión global de posibles con-venios que servirían para un asesora-miento general, para la homologación deequipos y material, y para poner a dis-posición de las empresas técnicos ymonitores.

Como especialmente positivo hayque entender la inclusión, en el Capítulodedicado a fomento y promoción, dereferencias expresas a la mejora de laprofesionalidad y la cualificación del per-sonal encargado, incluyendo programasde formación medioambiental. Asimis-m o, se contempla expresamente elfomento del asociacionismo y de empre-sas especializadas en turismo en elmedio rural y en turismo activo.

VI. LOS PRINCIPALES RETOS DELTURISMO ACTIVO

1 . Una aproximación no jurídica

El futuro del turismo activo requierede una aproximación que excede loslímites de lo estrictamente jurídico. Éstaes la perspectiva que se quiere seguiren las próximas líneas, aludiendo aalgunas de las cuestiones que se debe-rán hacer frente en un futuro próximo.

La pri m e ra alusión debe refe rirse ala calidad. La calidad es, como ya seha señalado, el referente dominante ei m p r e s c i n d i ble en la política turística.



Engloba todo lo demás y marca unapauta de intervención genera l . La polí-tica de calidad emprendida en los últi-mos años no ha sido ajena al turi s m oa c t i vo. El Plan Integral de Calidad delTu rismo Español (2000-2006) prev érespecto al mismo hasta cuatro accio-n e s. En primer lugar, la regulación porp a rte de las Comunidades Au t ó n o m a s.Es decir, la necesidad de un marcon o rm a t i vo. El derecho se confirm acomo presupuesto y exigencia de cali-d a d . En segundo lugar, la consolida-ción de la base empresari a l . El tejidoe m p r e s a rial del turismo activo estaex t ra o r d i n a riamente fragmentado y, eng e n e ral, puede considerarse comodemasiado frágil. En tercer lugar, serecomienda articular los productos deactividad con alojamiento. Es decir,desde la calidad se reivindica la ofe rt aturística integral del mundo ru ra l . E nc u a rto y último lugar, se afirma la bús-queda de canales adecuados decomercialización, condición inex c u s a-ble para consolidar el producto.

En relación con el tejido empresa-rial hay que realizar diversas precisio-n e s. Así, hay que reivindicar la presen-cia pública en el sector, contri bu ye n d oal fo rtalecimiento del mismo. Pa ra ello,deben adoptarse medidas relativas ala fo rmación o al fomento del asocia-c i o n i s m o. En este sentido, en distintasC o munidades Autónomas se han crea-do ya asociaciones representativa s. L afinalidad de esta política debe ser eli-minar la debilidad inherente al ori g e nde muchas de las empresas de turi s-mo activo. Sólo desde políticas quebusquen su fo rtalecimiento será posi-ble hacer frente a los retos de calidady, en general, consolidar este productot u r í s t i c o.

En relación con la protecciónmedioambiental sólo cabe insistir en lodicho. Añadir que el respeto medioam-biental es presupuesto de calidad. Sólodesde un cumplimiento estricto de estepostulado será posible la consolidaciónde la oferta de turismo activo, ya que unmedio ambiente adecuadamente con-servado forma parte de lo que busca ydesea el cliente del turismo activo y escondición de su fidelización .

Mención específica merece tambiénla formación. La política de formación vaunida a la necesidad de mejorar el tejidoe m p r e s a ri a l . En buena lógica, unacorrespondencia necesaria es la necesi-dad de alcanzar unas buenas condicio-nes laborales. Sólo así el turismo activopodrá servir a una política de ordenacióndel territorio, finalidad que, no se olvide,debe considerarse protagonista de lapolítica del poder público en relación conesta modalidad turística.

F i n a l m e n t e, es preciso realizar unar e ferencia a la comercialización del pro-d u c t o. Por sus especiales cara c t e r í s t i-c a s, la ofe rta de turismo activo exige unespecial esfuerzo en este ex t r e m o. U ne s f u e r zo que habrá de tener presentedos consideraciones esenciales. Por unl a d o, la importancia para esta ofe rta dela comercialización por las nu evas tec-n o l o g í a s. Las nu evas tecnologías ofre-cen un abanico de grandes posibilida-des hasta hace poco tiempo casi impen-s a bl e s. Por otra, la necesidad de tenerpresente en la comercialización lavisión integral de turismo ru ral tantasveces reitera d a s. En este sentido, esn e c e s a rio una acción conjunta que per-mita una comercialización coordinadade los productos que confo rman la ofe r-ta del turismo ru ra l .



2. La respuesta desde el derecho

La norma jurídica puede ser un ins-t rumento fundamental para alcanzaralguno de los objetivos anteri o rm e n t es e ñ a l a d o s. Así, su importancia se anto-ja como clave para elevar los paráme-tros de calidad del sector. Una calidadq u e, sin duda, en esta materia see n c u e n t ra vinculada, en primer lugar ala idea de seguridad y protecciónm e d i o a m b i e n t a l . En el documento “ Po l í-tica nacional de turismo en Francia”, ses u b raya la importancia de tener unmarco jurídico claro, hasta el punto quese postula la elaboración de un Códigodel turi s m o. Así, parece preciso y noocioso insistir en la importancia de dis-poner de normas adecuadas y quefavorezcan los distintos intereses quec o nvergen en el sector.

Punto de partida de la norma jurídicadebe ser la prioridad de la protecciónmedioambiental y de la seguridad. Elderecho debe hacer especial hincapiéen estas dos cuestiones, fortaleciendolos instrumentos que puedan fortaleceruno y otro principio.

En relación con el medio ambiente,lo primero que es preciso recordar esque es requisito para la perdura b i l i d a ddel turismo activo. En este sentido, ysiguiendo recomendaciones conteni-das en la Declaración de Quebec, esp o s i ble pensar en introducir indicado-res de sostenibilidad acordados con-juntamente por todos los agentes inte-resados y estudios de evaluación delimpacto ambiental. Junto a su inclu-sión, parece preciso que se obligue adar publicidad a estos estudios, ya quela eficacia de los mismos dependeráen gran medida de su difusión.

En relación con la seguridad, lasn o rmas deben ser ex i g e n t e s, limitandoal máximo el riesgo de los usuari o s.Deben imponerse a una vo l u n t a dinconsciente de crecimiento por part ede las empresas e incluso a la propiavoluntad del usuari o, en ocasiones des-conocedor de las exigencias de la acti-vidad en cuestión.

Así, desde la seguridad, deberíandistinguirse entre las actividades segúnsu riesgo: riesgo y bajo riesgo. En efec-to, entre las muy diversas actividadesque integran la oferta de turismo activo,las diferencias en cuanto al riesgo sonmuy notables, demasiado como paradarles un tratamiento homogéneo. Estadiferencia debe ser contemplada por lan o rm a t i va con las consecuenciascorrespondientes, no siendo desdeñableque para alguna actividad en particularse contemple un régimen singular.

Otro aspecto relacionado con laseguridad que debe ser contempladopor el derecho es el de la participaciónde niños y ancianos, reforzando el dere-cho de admisión de las empresas y limi-tando al máximo el eventual riesgo deestos grupos de usuarios.

El último aspecto relacionado con laseguridad que debe ser traído a colaciónes el de la información que se preste alos usuarios. La normativa debe contem-plar de manera exhaustiva esta cues-tión, obligando a las empresas a facilitaruna info rmación muy porm e n o ri z a d a ,una información que habrá de ir sustan-cialmente más allá de lo que ordinaria-mente se entiende por info rm a c i ó n ,dados los valores que se encuentran enjuego.

La norma jurídica en concreto tam-bién ha de relacionarse con la calidad.



Medio ambiente y seguridad son elnúcleo de la calidad en turismo activo yya hemos visto que es bastante lo quela norma puede hacer en estos cam-p o s. Pero existen otras considera c i o n e sque ligan al derecho con la calidad eneste sector de la actividad turística. E neste sentido, se puede hacer refe r e n c i aa la necesidad de alcanzar una ade-cuada coordinación administra t i va, inte-grando satisfa c t o riamente a las entida-des locales y coordinando también elsector pri va d o. Así, es preciso desarro-llar instrumentos que favorezcan la par-ticipación de los afe c t a d o s, para lo cualpueden arbitrarse instrumentos va ri a-dos como las audiencias públ i c a s, aso-ciacionismo o la creación de órganosde cogestión.

Desde otra perspectiva, se deberecordar como el Derecho puede servirde forma intensa a esa formación que seha reivindicado como requisito de cali-dad. Finalmente, debe señalarse comola búsqueda de la calidad debe traducir-se en la elaboración de directrices paraelaborar sistemas de certificación, ecoe-tiquetas y otros sistemas que acreditenante el consumidor la efectividad dedeterminados parámetros de calidad.

Una cuestión que merecería unareflexión singular es la de la relaciónentre fiscalidad y turismo, asociándoloen concreto a los objetivos que se dese-an obtener con el turismo activo. La fis-calidad turística ha de enmarcarse en uncampo esencial como es el de la finan-

ciación de una política que con los nue-vos parámetros (sostenibilidad, ética,turismo social, calidad), es cada vezmás caro. Desde esta perspectiva, nodebe desecharse la posibilidad de qued e t e rminadas actividades del turi s m oactivo generen una fiscalidad que redun-de en la consecución de los objetivosreiterados22.

Asimismo, debe articularse un riguro-so régimen disciplinario. Este régimendebe poseer una finalidad básicamentep r eve n t i va . Pa ra ello, debe funcionarcorrectamente la labor inspectora de lasa d m i n i s t raciones públ i c a s. No debeobviarse que el éxito final de la políticapública radica precisamente en la garan-tía que una adecuada actuación admi-nistrativa aporta para el cumplimiento delas distintas obligaciones en juego.

Cuestión que merecería un estudios i n g u l a rizado es el de la responsabili-d a d . Por un lado, la responsabilidaddirecta de las empresas. Sobre esteex t r e m o, hay que adve rtir que la actualj u ri s p rudencia considera que para eva-dir la responsabilidad no es suficientehaber obrado confo rme a reglamento,sino que es necesario haber actuadocon la diligencia que exigía el caso con-c r e t o. A d e m á s, la responsabilidad seextiende a cuestiones como los fo l l e t o sp u bl i c i t a rios o el material que alquilenlas empresas. Por otro, la posible res-ponsabilidad civil de la Administra c i ó nen los supuestos en los que ex i s t i e s e ndeficiencias en los servicios prestados



22 En relación con la fiscalidad en materia turística, pueden verse: A. SABÁN, La fiscalidad del turismo, ICE749, 1996; O. BOUAZZA ARIÑO, Protección del medio ambiente, fiscalidad ambiental y turismo, REDA 113,2002, pp. 119-135; S. BOKOBO MOICHE, La fiscalidad de las prestaciones turísticas. La posibilidad de quelas Comunidades Autónomas establezcan la “tasa turística”, Revista Española de Derecho Financiero nº127, 1999.

por las empresas, campo éste deex t ra o r d i n a ria importancia dadas lasc a racterísticas de las actividades deeste sector.

En la responsabilidad incidirá la for-mación y titulación del personal emplea-do. Y respecto a este particular hay queindicar que no hay distinción entre guíasp r o fesionales y los llamados “ g u í a sb e n é vo l o s ” en montañismo, es decir,aquellos que no cobran.

Finalmente, señalar que cabe plante-arse una posible regulación integral deestas actividades que tienen comosoporte el mundo rural y en la montaña.

Cuestiones como el medio ambiente, laseguridad, la responsabilidad, las titula-ciones, los requisitos empresariales olas relaciones con las fe d e ra c i o n e sdeportivas, merecerían esta regulación.Una regulación deudora de la regulaciónturística pero con sus propias singulari-dades. Una regulación conexa con lascuestiones comunes al turismo rural y ala regulación de la montaña. Por todoello, parece que el rango de esta norma-tiva debiera ser de Ley, siguiendo losparámetros establecidos en una leyturística y en la legislación medioam-biental y dejando un amplio margen aldesarrollo reglamentario.



SUSSIDIARETÁ ORIZONTALEE AUTONOMIA DEI PRIVATI

NELLA GESTIONEDELLE ATTIVITÁ

TURISTICO-BALNEARI

Chiara Alvisi

PREMESSA. LE CONCESSIONI AFINI TURISTICO-RICREATIVINELL’EVOLUZIONE SOCIALE ENORMATIVA: USI PUBBLICI ERUOLO DEL PRIVATO-CONCESSIONARIO

� La fascia costiera del territorio ita-liano presenta una naturale e generaliz-zata vocazione turistica.

Ne consegue che l’esercizio in fo rm adi impresa turistico-balneare delle attivitàdi utilizzazione dei beni marittimi confe ri t iin concessione ai pri vati si presenta in Ita-lia come un uso normale del bene dema-n i a l e, vale a dire come un uso confo rm ealla sua naturale destinazione1.

La concessione ai privati del diritto dioccupare e di utilizzare il lido e la spiag-gia2 a fini turistico-ricreativi (ex art. 36cod. nav.) lungi dall’introdurre una ecce-zione agli usi pubblici del mare cui talibeni sono naturalmente destinati, e chegiustificano la loro assegnazione al pub-

blico demanio, ne consente piuttosto lapiena realizzazione.

Gli usi pubblici della balneazione, epiù in generale quelli turistico-ricreativi,sono confluiti a pieno titolo entro la cate-goria degli usi pubblici del mare. Si trat-ta, infatti, di una categoria aperta in cuiconfluiscono, in virtù dell’interpretazioneevolutiva, i concreti interessi che la col-lettività esprime in un dato momento sto-rico nei confronti dei beni marittimi3.

Lo stesso legislatore nazionale hariconosciuto l’interesse generale sottesoall’uso turistico-ricreativo del demaniomarittimo di cui ha dettato una disciplinapeculiare quando ha delegato, e poi tra-sferito, alle Regioni le funzioni ammini-strative sul litorale marittimo per la suautilizzazione a fini turistico-ricreativi, equando, con la legge n. 494 del 1993, hadettato una disciplina specifica dell’og-getto delle concessioni a fini turistico-ricreativi sul demanio marittimo4. Dall’a-

C h i ar a A l v i s i


* Professore associato di diritto privato e docente di legislazione del turismo nella Facoltà di Giurisprudenzadell’Università degli Studi di Bologna.1 Cfr. C. ANGELONE, Profili evolutivi della disciplina delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ericreativo: durata, finalità, competenze, in Dir. Trasp., 1999, 807.2 Sulla nozione di demanio marittimo, cfr. C. ALVISI – S. ZUNARELLI, Lezioni di legislazione del turismo,Bologna, 2002, pp. 193 ss.3 Cfr. Circolare n. 143 del 17.1.1974 e Circolare n. 159 dell’1.4.1976 della d.g. del Demanio marittimo del-l’allora Ministero della Marina mercantile.4 Il trasferimento alle Regioni delle funzioni amministrative sul litorale marittimo ha avuto inizio con il D.P.R.n. 616 del 1977. Secondo l’art. 59 D.P.R. cit. «sono delegate alle Regioni le funzioni amministrative sul lito -

SUSSIDIARIETÁ ORIZONTALE EAUTONOMIA DEI PRIVATI NELLA

GESTIONE DELLE ATTIVITÁTURISTICO-BALNEARI]

nalisi normativa si evince come gli usidestinati a soddisfare gli interessi dell’in-d u s t ria, del commercio, del turi s m o,della balneazione, della fruizione delpaesaggio, dell’ambiente e del tempolibero concorrono alla realizzazione del-l’interesse pubblico la cui tutela ispira ladisciplina dell’uso e dell’amministrazionedei beni demaniali marittimi5.

Il fatto che nelle concessioni a fini turi-s t i c o - ricreativi l’uso oggetto della conces-sione coincide con la naturale destinazio-ne del bene demaniale dov r e bb e, pert a n-t o, suggerire una interpretazione evo l u t i vad e l l ’ a rt . 36 cod. n av. Questa norma nascenel segno della contrapposizione tra con-c e s s i o n e, intesa quale strumento costituti-

vo in capo ai pri vati di posizioni di pri v i l e-gio e di usi esclusivi a carattere eccezio-n a l e, ed usi pubblici del mare, tra d i z i o n a l-mente considerati come limite al ri l a s c i odella concessione. Tu t t avia, nei casi neiquali il ruolo del pri vato concessionari orisulta non più antagonistico bensì com-plementare al migliore perseguimento del-l’interesse pubblico cui i beni demanialisono destinati, si pone all’interprete l’esi-genza di ricondurre a sistema la disciplinadello strumento concessori o. La pienaattuazione del principio di sussidiari e t ào ri z zontale richiede soluzioni norm a t i veed interp r e t a t i ve che consentano la piùampia va l o rizzazione del ruolo dei pri va t i -c o n c e s s i o n a ri in relazione all’esercizio di

Su ss id i a r i e tá o r i z on ta l e e a uto no mi a d e i P r i v a t i n e l la g e st io ne …


rale marittimo, sulle aree demaniali immediatamente prospicienti, sulle aree del demanio lacuale e fluviale,quando la utilizzazione abbia finalità turistiche e ricreative. Sono escluse dalla delega le funzioni esercitatedagli organi dello Stato in materia di navigazione marittima, di sicurezza nazionale, di polizia doganale».Il definitivo completamento del trasferimento di funzioni dal centro alla periferia si è avuto grazie al D.P.R. n.112 del 1998, che ha attribuito alla competenza di Regioni ed Enti Locali le funzioni relative al rilascio di con-cessioni sui beni del demanio marittimo e su zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approv-vigionamento di fonti di energia, ad eccezione delle funzioni riconosciute alle Autorità Portuali, istituite conLegge n. 84 del 1994, e delle aree di interesse nazionale, individuate con D.P.C. 21 dicembre 1995.Da ultimo, la modifica del Titolo V della Costituzione con Legge Cost. 18 ottobre 2001, n. 3 ha avviato la rifor-ma in senso federalista dello Stato. Per quanto interessa in questa sede, si rileva che, a seguito della modi-fica dell’art. 117 della Costituzione, la materia del turismo è stata assegnata alla competenza normativaesclusiva delle Regioni, mentre l’art. 118 comma 1 della Costituzione ha introdotto il principio della concen-trazione in capo ai Comuni delle corrispondenti funzioni amministrative.Parallelamente al processo di decentramento il Legislatore ha ampliato le possibilità di intervento dei privatinelle attività di interesse generale fino a riconoscere, a livello costituzionale, il principio di sussidiarietà oriz-zontale (art. 118, ultimo comma, della Costituzione). In questa prospettiva deve collocarsi già la legge 4dicembre 1993, n. 494, che ha espressamente incluso (artt. 1 e 2) nel novero delle attività ammissibili suibeni demaniali marittimi la gestione di strutture ricettive e di attività ricreative e sportive.Per una esauriente ri c o s t ruzione dell’evoluzione norm a t i va cui si è fatto cenno si ri nvia a N. G R E C O, L’ e m e r -genza del profilo funzionale per la gestione delle coste: limiti e problemi di applicazione del D. P. R . 24 luglio1997, n. 6 1 6, in I m p r. A m b. P u bbl . A m m ., 1979, 33; S. ZUNARELLI, C o m p e t e n ze statuali e regionali in mate -ria di utilizzazione del demanio marittimo e fluvio-lacuale a fini turi s t i c o - ri c r e a t i v i, in A r c h . G i u r., 1984, 567; V.BONORA, Il coordinamento dell’utilizzazione dei beni a destinazione turi s t i c o - ri c r e a t i va con la progra m m a -zione urbanistica, A r c h . G i u r., 1984, 592; C. ANGELONE – G. SILINGARDI, Il demanio mari t t i m o, Milano,1999, pp. 197 ss. ; C. A LVISI – S. ZUNARELLI, Lezioni di legislazione del turi s m o, Bologna, 2002, pp.193 ss. ;M . GOLA (a cura di), E voluzione e prospettive della legislazione sul turi s m o, Rimini, 2002, pp. 7 ss.5 Cfr. C. ANGELONE, Profili evolutivi della disciplina delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico ericreativo: durata, finalità, competenze, cit., p. 808, per cui «al radicale mutamento intervenuto nelle concre -te applicazioni dell’istituto concessorio alle realtà turistiche, ricreative e produttive (…), ha fatto seguito unaprofonda trasformazione delle funzioni ivi esercitate e del correlativo procedimento preordinato all’atto con -cessorio».

attività finalizzate alla migliore soddisfa z i o-ne degli interessi della collettività connes-si all’uso pubblico della balneazione.

1. LE CONCESSIONI A FINITURISTICO-RICREATIVI COMECONCESSIONI “PARTICOLARI”, INQUANTO STRUMENTO DIREGOLAZIONE DELL’ATTIVITÀSVOLTA DAL CONCESSIONARIOCONFORMEMENTE ALLADESTINAZIONE D’USO DEL BENE

La garanzia degli usi pubblici delmare si pone storicamente come il con-t e nuto di una funzione attri buita alloS t a t o. Tu t t avia l’esperienza dimostracome lo strumento della concessione afini turistico-ricreativi abbia consentito diattuare, regolandola, la funzionalizzazio-ne all’interesse generale delle attività deiprivati concessionari. Come si è accen-nato, l’attribuzione dell’uso della spiag-gia al privato concessionario non solonon costituisce ostacolo alla fruizione,da parte della collettività, del benedemaniale in questione, ma meglio con-tribuisce a realizzare quell’uso pubblicoche di tale demanialità costituisce il fon-damento.

In questo senso emerge inequivoca-bilmente il carattere di “particolarità” e di“specialità” che caratterizza tali conces-sioni, per il summenzionato ordine diragioni non assimilabili a tutte le altre

concessioni: alla loro origine, giova riba-dirlo, c’è la volontà di concedere l’utilizzodi un bene non tanto in eccezione allafunzione pubblica in esso compresa, macome normale utilizzo del bene stesso alfine di una proficua attuazione di talepubblica funzione.

Lo stesso ordine di considerazioni èstato recepito dalla Corte Costituzionalel a d d ove in una sua pronuncia haespressamente riconosciuto che, inquesti casi, «l’oggetto della concessionedemaniale trascende l’uso e l’ammini -s t razione del bene, e si ri s o l ve piuttostonella regolazione dell’attività svolta dalc o n c e s s i o n a ri o» ; ed infatti, «nelle con -cessioni sul demanio mari t t i m o, l’aspet -to dell’ “uso speciale” del bene assumes ovente un ruolo secondario di frontealla disciplina delle attività imprendito -riali e dei servizi resi dal concessionari osui beni demaniali»6.

L’opinione della Consulta, per cui nelcaso di concessioni relative al demaniom a rittimo l’accento sarebbe da porreprevalentemente sull’attività ed i servizisvolti dal concessionario piuttosto chesull’uso speciale che il confe ri m e n t oandrebbe a realizzare, avvalora la tesiper cui la ratio dell’attribuzione ai privatidi beni demaniali marittimi sarebbe daindividuare nell’intenzione di valorizzareil più possibile la pubblica fruizione di talibeni attraverso l’opera imprenditoriale



6 Così Corte Cost., 21 luglio 1995, n. 343, in Cons. Stato, 1995, II, 1227. La questione sottoposta alla Corteconsisteva nel determinare se la concessione di aree demaniali marittimo per la realizzazione di strutturevolte all’esercizio dell’attività di pesca fosse effettivamente strumentale alla proficua realizzazione di tale atti-vità, rientranti nella competenza della Regione, ovvero concretizzasse il conferimento del bene demanialeper un uso speciale, nel qual caso l’adozione del provvedimento concessorio sarebbe rientrata nella com-petenza statale. Sulla base dell’assunto per cui nell’ambito delle concessioni riguardanti il demanio maritti-mo è da considerarsi prevalente la disciplina delle attività imprenditoriali oggetto di concessione sui profiliconcernenti “l’uso speciale” del bene demaniale, la Corte ha ritenuto che spettasse «all’Amministrazioneregionale emanare i provvedimenti concessori per la realizzazione, su area demaniale, di opere strumentaliall’attività di pesca».

dei privati. Per questo il provvedimentoc o n c e s s o ri o, anzichè concentrarsi sulpresunto “uso speciale” che il conferi-mento andrebbe a concretare, è piutto-sto chiamato a disciplinare le attività ed iservizi oggetto di concessione nel sensopiù favorevole alla realizzazione dell’inte-resse pubblico.

Emerge, pertanto, il ruolo dinamicodel demanio marittimo a vocazione turi-stica che diventa elemento di sviluppoeconomico e sociale quando viene affi-dato alla gestione imprenditoriale di sog-getti idonei e capaci. Pertanto, la con-cessione a fini turistico-ricreativi e lesuccessive autorizzazioni che presiedo-no alla terziarizzazione delle attivitàoggetto di concessione dov r e bb e r oessere intese, più che come strumentivolti a costituire posizioni di privilegio,come strumenti a disposizione dell’entelocale per la selezione dei soggetti piùcapaci di assicurare la tutela degli inte-ressi della collettività all’utilizzo turistico-ricreativo del bene demaniale.

2. LE CONCESSIONI A FINITURISTICO-RICREATIVI COMESTRUMENTI DI AFFIDAMENTO DISERVIZI PUBBLICI LOCALI

Quanto detto induce a configurare leconcessioni a fini turi s t i c o - ri c r e a t i v icome strumento mediante il quale loStato affida ai privati lo svolgimento difunzioni di pubblico rilievo.

Basti considerare tutti gli oneri di ser-vizio pubblico che vengono imposti ai

privati concessionari dalle ordinanze diPolizia Marittima: per effetto del rilasciodella concessione il concessionario nonacquista soltanto diritti (di uso e di occu-pazione del bene demaniale) ed obblighi(di utilizzare il bene demaniale secondole modalità fissate con l’atto di conces-sione e di versare il relativo canone) maassume, altresì, una posizione giuridicacomplessa che lo obbliga ad adempieree realizzare obiettivi di carattere tipica-mente pubblicistico a garanzia dell’inco-lumità e sicurezza della collettività.

A titolo puramente esemplificativo,l’ordinanza di Polizia Marittima che hainaugurato la stagione balneare 2002 inEmilia-Romagna, ha previsto la respon-sabilità del concessionario per ciò cheriguarda i servizi di assistenza o salva-mento nello specchio acqueo antistanteil suo stabilimento balneare. Per l’effettosono stati imposti ai concessionari i cor-relativi obblighi, ed in particolare l’obbli-go di tutela della sicurezza dei bagnan-ti7. Il concessionario è tenuto a garantirela sicurezza non solo dei propri clientima, in generale, della collettività e, dun-que, parimenti dell’occasionale bagnan-te che sosti o transiti nel rispettivo spec-chio d’acqua o dell’occasionale frequen-tatore dell’arenile. Al concessionari oviene, in tal modo, imposto il compito direalizzare la delimitazione, la vigilanza, ilcontrollo della zona di mare antistante lostabilimento balneare, oltre a tutta unaserie di obblighi di igiene ambientale.

Il potere dell’Autorità Marittima (oggidegli Enti Locali) di dettare disposizioni



7 Cfr. l’Ordinanza Balneare Emilia Romagna n. 1 del 2002, art. 5, per cui «i concessionari di strutture balneari(…) devono attivare un efficiente servizio di soccorso e salvataggio nel rispetto delle prescrizioni contenutenella parte “Disciplina particolare dei servizi di salvamento” – ai sensi della quale al concessionario è, anzi-tutto, fatto obbligo di istituire «un proprio servizio di assistenza alla balneazione» –. Ove non risulti assicu -rato tale servizio si procederà alla chiusura d’autorità fino all’accertamento del ripristino del servizio»

in materia di igiene e sicurezza, nell’usodei beni del demanio marittimo dati inconcessione è stato, in più occasioni,espressamente riconosciuto da parte deicompetenti organi di giurisdizione ammi-n i s t ra t i va8. E ’ stata ri t e nuta legittimaaddirittura l’imposizione di obblighi dii g i e n e, sicurezza e decoro non solo«nell’ambito dello stabilimento, maanche nell’ambito delle aree circostantisuscettibili di fruizione da parte degliutenti dello stabilimento» 9.

Frequente è l’imposizione di partico-lari obblighi di vigilanza e controllo inforza dei quali il concessionario è tenuto,ad esempio, a riferire alle competentiautorità ogni evento straordinario che siverifichi nell’arenile in concessione.

Ne deriva che il concessionario utiliz-za il bene demaniale anche per l’eroga-zione di servizi di utilità generale, quan-tunque gestiti in forma di impresa, sottola vigilanza dell’Autorità Marittima e del-l’ente locale competente e, per effettodelle ordinanze di Polizia Marittima, sisostituisce allo Stato nella organizzazio-ne di taluni servizi (pubblici) essenziali diconservazione del bene pubblico e dibenessere sociale.

Il Codice della Navigazione obbliga ilc o n c e s s i o n a rioa fare buon uso della con-

c e s s i o n e1 0. Alla luce della prospettatai n t e rpretazione evo l u t i va della concessio-ne a fini turi s t i c o - ricreativi per “ buon uso”d ov r e bbe intendersi non soltanto l’utiliz-zazione del bene demaniale in manieranon pregiudizievole ma confo rme alle suec a ra t t e ristiche e il profittevole eserciziodell’attività imprenditoriale balneare, maanche l’esercizio dell’impresa stessa nelsenso il più possibile confo rme alla realiz-zazione degli interessi diffusi che giustifi-cano la demanialità del bene. La stessai n t e rpretazione evo l u t i va dov r e bbe port a-re ad escludere che il “ buon uso” d e bb an e c e s s a riamente essere realizzato in viadiretta con la apri o ristica ed ingiustificataesclusione di efficienti fo rme di affida-mento indiretto1 1.

L’assunto per cui l’attività dell’impren-ditore balneare è da intendersi comecomplementare alle funzioni e ai compitiche spettano allo Stato e (visto il trasfe-rimento di competenze) agli Enti Localiappare ulteriormente corroborato dallostesso dettato Costituzionale, che all’ul-timo comma dell’art. 118 recepisce ilprincipio di sussidiarietà orizzontale.

Nella prospettiva considerata èauspicabile anche una rimeditazione delpeculiare regime di responsabilità delc o n c e s s i o n a rio per l’inadempimento



(comma 2); «il concessionario dovrà curare la perfetta manutenzione della aree in concessione fino al bat -tente del mare ed anche nello specchio acqueo immediatamente prospiciente la battigia» (comma 3); «lalocazione dei natanti è vietata quando per condizioni meteomarine avverse non possa avvenire in condizio -ni di sicurezza per gli utenti. Il locatore ha l’obbligo di segnalare detto divieto mediante l’innalzamento di duebandiere rosse sugli appositi pennoni all’uopo dislocati sulla spiaggia» (comma 7).8 Così, ex plurimis, TAR Lazio, sez. Latina, 4 maggio 1989, n. 299, in T.A.R., 1989, I, 1660, per cui «il pote -re di dettare disposizioni in materia di igiene e sicurezza nell’uso dei beni del demanio marittimo dati in con -cessione spetta all’autorità marittima, anche mediante l’adozione di ordinanze nell’esercizio dei poteri di vigi -lanza e polizia».9 Così TAR Lazio, sez. Latina, 4 maggio 1989, n. 299, cit.10 L’art. 47, lett. b), cod. nav., legittima l’Amministrazione a dichiarare la decadenza del concessionario «percattivo uso».11 Cfr. infra sub par. 3, sui problemi legati alla “terziarizzazione” dell’esercizio di attività oggetto di conces-sione.

degli oneri di servizio pubblico impostidalle ordinanze di Polizia Marittima.

A fronte di tali oneri, infatti, il conces-sionario assume responsabilità sia civiliche penali, non solo, come si è visto, atitolo di inadempimento contrattuale neiconfronti dei propri clienti ma anche, invia extracontrattuale, nei confronti del-l’occasionale bagnante o della personache si trovi a transitare nell’area oggettodi concessione.

In più occasioni la Magistratura Pena-le ha individuato la responsabilità deltitolare dello stabilimento per pregiudizioccorsi in conseguenza di eventi (pura-mente omissivi) connessi alla gestionedello stabilimento. Ad esempio, è statoritenuto penalmente responsabile di omi-cidio colposo il titolare dello stabilimentoche aveva omesso di adottare le cautelenecessarie a segnalare adeguatamenteuna fune posta ad una certa altezza dalsuolo per fermare una imbarcazione tira-ta a secco, contro la quale aveva tragi-camente urtato un motociclista restan-done ucciso12.

La concessione diventa, conseguen-temente, anche un alternativo strumentodi canalizzazione in capo ai privati diresponsabilità che, altrimenti, incombe-rebbero in via generale allo Stato, attesala sua posizione dominicale rispetto albene. Ancora una volta emerge, dunque,il ruolo del privato come delegatario del-l’esercizio di funzioni di protezione e

tutela di interessi diffusi correlati all’utiliz-zo del lido e della spiaggia.

Il rilievo di utilità generale dell’attivitàsvolta dai concessionari si evidenzia inmaniera inequivocabile laddove si tengapresente che molte delle attività oggettodi oneri di servizio pubblico (come, adesempio, il servizio di pulizia della spiag-gia) corrispondono al contenuto di altret-tanti servizi pubblici locali.

In relazione a tali servizi si potrebbe-ro, pertanto, considerare come forme diaffidamento alternative rispetto al tradi-zionale strumento concessorio anche imodelli di gestione dei servizi pubblicilocali delineati dagli artt. 113 e 113-bisdel Testo Unico sugli Enti Locali (nellaformulazione introdotta dall’articolo 35della Legge Finanziaria per il 2002 esuccessivamente modificata dall’art. 14del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, con-vertito con modificazioni nella legge 24novembre 2003).

Nella misura in cui la concessione dibeni demaniali marittimi costituisce stru-mento di disciplina dell’impresa turistico-balneare piuttosto che, staticamente,dell’uso e dell’amministrazione di benidemaniali in quanto tali, tale provvedi-mento assolve ad una tipologia di fun-zioni indubbiamente simili a quelle che lanuova disciplina sui servizi pubblici loca-li affida ai contratti di servizio: è dunqueauspicabile che sia maggiormente valo-rizzata questa vocazione dinamica delprovvedimento concessorio.



12 Cfr. Cass. pen., sez. IV, 15 gennaio 1997, n. 190, in Riv. giur. circ. e trasp., 1997, 679. Secondo la Supre-ma Corte, poiché «la spiaggia è un bene demaniale, aperto all’uso comune» il concessionario è tenuto adadottate particolari cautele a salvaguardia dell’interesse della collettività: di qui la responsabilità, anche pena-le, del concessionario in quanto «nessun segnale era stato posto sulla fune per preavvertirne la presenza(omissione di cautela doverosa)».

3 . IL PRINCIPIO DEL GODIMENTOD I R E T TO DELLA CONCESSIONE( A RT. 3 0 , R E G O L A M E N TO PERL’ESECUZIONE DEL CODICE DELLAN AVIGAZIONE) E LA“ T E R Z I A R I Z Z A Z I O N E ” C O M EFENOMENO ECCEZIONALE

Se l’uso turistico-ricettivo del benedemaniale marittimo rientra a pieno tito-lo negli usi pubblici del mare, ne derivache lo strumento concessorio dovrebbeincentivare anziché censurare i modelligestionali elaborati dai privati operandouna selezione di quelli più idonei a con-sentire una più proficua realizzazionedelle finalità cui il bene è destinato.

In questa prospettiva dovrebbe esse-re inquadrato, ad esempio, il problemadella compatibilità con il regime conces-sorio della adozione di forme di c.d. “ter-ziarizzazione” della gestione della impre-sa turistico-balneare.

A questo proposito si è soliti distin-guere il fenomeno della terziarizzazionenell’esercizio dell’impresa turistico-bal-neare dalla diversa fattispecie del “subin-gresso” nella concessione.

Il subingresso è un fenomeno espres-samente previsto e disciplinato dal Codi-ce della Navigazione fin dalla sua ema-nazione e costituisce una fattispecie dimodifica della titolarità del rapporto con-cessorio per effetto della cessione dell’a-zienda balneare o di un suo ramo cheimplichi il trasferimento della proprietà diopere o impianti costruiti dal concessio-nario sul bene demaniale.

Il subingr e s s o, disciplinato dall’art .46 cod. n av., richiede necessari a m e n t el ’ a u t o rizzazione della Pubblica Ammini-s t razione in quanto determina unamodifica soggettiva del ra p p o rto con-c e s s o ri o. Il subingresso realizza, infa t t i ,

la sostituzione del concessionari o–cedente il quale è, in tal modo, libera-to dalle obbligazioni poste a suo cari c odall’atto di concessione dal momentoc h e, una volta interve nuta l’autori z z a-zione della P.A., esce definitiva m e n t edal ra p p o rto concessori o, che si instau-ra col subentra n t e.

I fenomeni di terziarizzazione atten-g o n o, inve c e, all’affidamento a terzi dellagestione delle attività oggetto della con-c e s s i o n e, senza modifiche nella titolari t àdel ra p p o rto concessori o. Sono fe n o m e n idi terziarizzazione l’affitto di azienda o diramo di azienda e la locazione di opere ei n f ra s t rutture per l’iniziale esercizio delleattività oggetto della concessione. I con-t ratti per la gestione dell’azienda balnea-re o di un suo ramo tra s fe riscono in capoal terzo la titolarità dell’impresa discipli-nata dalla concessione che resta cosìscissa dalla titolarità del ra p p o rto con-c e s s o ri o. Da un lato, infatti, il concessio-n a rio rimane propri e t a rio delle opere edelle infra s t rutture realizzate sul demanioe conserva la titolarità del ra p p o rto con-c e s s o rio nei confronti della P.A., dall’altro,un soggetto terzo assume la titolarità del-l’impresa e, quindi, la responsabilità eco-nomica dell’attività che gli viene affidata.

Per lungo tempo è mancata unadisciplina specifica dei contratti per laterziarizzazione dell’impresa balneare odi sue singole fasi, tanto che la dottrina ela giuri s p rudenza amministra t i va nehanno negato la validità. Se ne assume-va infatti il contrasto con un preteso prin-cipio di personalità ed intrasmissibilitàdella concessione (al di fuori delle ipote-si del subingresso disciplinato dall’art. 46c. nav.) nonché col principio dell’eserci-zio diretto della concessione sancito dal-l’art. 30 del regolamento della navigazio-ne marittima.



D i versamente la Cassazione civilea f fe rm ava che tali contratti, quantunques fo rniti di una disciplina specifica, nonp o t evano considerarsi vietati in assoluto,ma solo inefficaci, e dunque inopponibilia l l ’ A m m i n i s t razione concedente, fe rm ac o munque la loro efficacia nei ra p p o rti trai pri vati contra e n t i . La Suprema Corte sot-t o l i n e ava, da un lato, che il principio del-l’esercizio diretto della concessione nonviene sancito nell’ordinamento da unan o rma di rango pri m a rio cui possa colle-garsi la nullità virtuale dei negozi di ter-z i a ri z z a z i o n e, bensì da una norma rego-lamentare (l’art . 30 del Regolamento) cuinon corrisponde un divieto espresso nel-l’ambito del Codice della Nav i g a z i o n e.Dall’altro lato si ev i d e n z i ava che questis u b c o n t ratti non hanno ad oggetto diret-tamente il bene demaniale, bensì «i diri t t ip ri vati sorti dal prov vedimento concesso -rio in favore del concessionari o, i quali neiconfronti dei terzi si atteggiano come diri t -ti soggettivi perfe t t i . (…) può inoltre addur -si che il subcontratto (nella specie: di affit -to di azienda), anche se trova nella con -cessione il suo fo n d a m e n t o, si ri s o l ve inun atto che dà vita ad un diritto di naturap ri vata nel ra p p o rto interno subconces -s i o n a ri o - t e r z i» 1 3.

Di essi si sottolineava, inoltre, il col-legamento con il ra p p o rto concessori o,con la conseguenza della loro estinzio-ne a seguito della revoca o della sca-denza della concessione. Si ev i d e n z i a-va, inoltre, come potessero esseredisciplinati in qualche misura dall’attodi concessione, che poteva vietarli ofissare «le condizioni part i c o l a ri allequali è sottoposta la concessione» (art .

19, n. 7, Regolamento per l’esecuzionedel codice della nav i g a z i o n e ) . Si ri b a d i-va che il concessionario restavaresponsabile nei confronti della PA, atitolo vicari o, per la gestione indirettadelle attività oggetto della concessionedal momento che l’autorità concedentep o t eva decretarne la decadenza “ p e rc a t t i vo uso”, anche indiretto, della con-cessione (art . 47, lett. b cod. n av. ) . S iev i d e n z i ava come il concessionari orestasse comunque esposto alla possi-bilità che l’amministrazione dichiara s s ela decadenza dalla concessione per“a bu s i va sostituzione di altri” nel suogodimento (art . 47, lett. e c o d . n av.) overavvisasse l’incompatibilità con l’inte-resse pubblico della partecipazione delt e r zo al godimento della concessione.Si tra t t ava dunque di contratti validi edefficaci, sia pure solo inter part e s, macon il rischio di decadenza dalla con-cessione e della perdita, da parte delc o n c e s s i o n a ri o, del diritto all’indenniz-zo del valore delle opere realizzatenonché del diritto al rimborso dellespese sostenu t e.

Il quadro normativo ha subito unadecisiva modificazione con l’approvazio-ne della legge n. 494 del 1993 che, intro-ducendo nel Codice della Navigazionel’articolo 45 bis, ha ammesso l’affida-mento a terzi della gestione delle attivitàoggetto di concessione, purchè previa-mente autorizzato dalla Pubblica Ammi-nistrazione concedente.

Questa possibilità è stata inizialmen-te limitata dalla lettera della norma alleattività secondarie nell’ambito della con-cessione, ossia alle attività accessorie,



13 Così Cass. civ., sez. I, 29 maggio 1982, n. 3324, in Foro it., 1983, I, 965; nello stesso senso, Cass. Civ.,sez. III, 3 luglio 1993, n. 7277, in Arch. Loc., 1994, 95, richiamandosi al precedente del 1982.

sotto il profilo quantitativo e qualitativo,rispetto agli usi, alle opere e alle facoltàche formano oggetto del provvedimentoconcessorio. Per contro, l’affidamento aterzi dei beni e della attività costituenti ilcuore della concessione veniva ammes-so solo in casi eccezionali e per periodidi tempo determinato, mai per l’interadurata della concessione (infatti, l’art 45bis, nel testo originario, recitava: «il con -cessionario in casi eccezionali e perperiodi determinati, previa autorizzazio -ne dell’autorità competente, può affidaread altri soggetti la gestione delle attivitàoggetto della concessione. Previa auto -rizzazione dell’autorità competente, puòessere altresì affidata ad altri soggetti lagestione di attività secondarie nell’ambi -to della concessione»).

In questo senso si è espresso anche ilT. A . R . del Friuli Venezia Giulia, secondocui devono intendersi per “attività secon-d a ri e ” quelle esclusivamente accessori erispetto all’oggetto e alla utilità delle opereoggetto di concessione1 4.

La disposizione introdotta dalla leggen. 494 del 1993 sembra ancora rifletterel’antica concezione secondo cui le con-cessioni a fini turistico-ricreativi attuano«il riconoscimento e la tutela dell’interes -se (patrimoniale) del singolo sicchè ilc o n c e s s i o n a rio ha, per principio sulbene pubblico un diritto soggettivo priva -to, cui soltanto per alcune concessioni( e s t ranee a quella in esame) puòaggiungersi un fine di interesse pubblicoe quindi anche l’attribuzione di un dirittosoggettivo pubblico». Si tratta di una

posizione assunta per lungo tempo dallaSuprema Corte secondo cui «in questitipi di concessione ciò che predomina èl’interesse privato del concessionario diutilizzare il bene pubblico non già in fun -zione della sua originaria destinazionema per la realizzazione dei propri finieconomici (quale ad esempio la gestio -ne di uno stabilimento balneare e di unalbergo sull’arenile)»15.

Solo nel 2001 il legislatore nazionaleha recepito una concezione evolutivadello strumento concessorio a fini turisti-co-ricreativi.

A seguito della modifica dell’art. 45bis operata dall’articolo 10, comma 2,della legge n. 88 del 2001 (recante“Nuove disposizioni in materia di investi-menti nelle imprese marittime”) è stataintrodotta una sorta di liberalizzazionedelle forme di compartecipazione nell’u-so del bene demaniale assentito in con-cessione. A tale scopo sono state abro-gate, nell’ambito dell’art. 45 bis, comma1, le parole “in casi eccezionali e perperiodi determinati”, con la conseguenzache, allo stato attuale, è consentito l’affi-damento a terzi della gestione di attivitàcostituenti il cuore della concessione invia normale, ed anche per tutta la duratadella concessione (che può estendersiad libitum, cioè di sei anni in sei anni, pereffetto della disciplina introdotta dallalegge n. 88 del 2001)16.

Se, da un lato, la norma rende defini-tivamente ammissibili i contratti di terzia-rizzazione della gestione delle attivitàoggetto della concessione, dall’altro ne



14 Cfr. TAR Friuli Venezia Giulia, sez. Trieste, 26 febbraio 2000, n. 151, in Dir. Marittimo, 2001, 1175.15 Così Cass. Civ., 22 maggio 1982, n. 3143, cit., p. 968. Nella fattispecie si trattava di concessionario di benedemaniale marittimo che intendeva sub-concedere in affitto un complesso alberghiero-balneare.

subordina comunque il perfezionamentoa l l ’ a u t o rizzazione dell’amministra z i o n econcedente, a salvaguardia dell’intuitupersonae che informa il rapporto con-cessorio. La mancanza di autorizzazionenon renderebbe di per sé nullo il contrat-to ma consente all’amministrazione didichiarare la «decadenza del concessio -nario (…) per abusiva sostituzione di altrinel godimento della concessione» (art.47, lett. e) cod. nav.). In tal caso il con-cessionario decaduto perde il diritto alrimborso delle spese sostenute e delvalore delle opere eseguite sul demanio.

La necessità dell’autori z z a z i o n edovrebbe, dunque, sussistere ogniqual-volta il terzo assume la titolarità dell’im-presa o di un ramo dell’impresa cheesercita l’attività disciplinata dalla con-cessione, realizzandosi una scissionefra titolarità dell’attività e titolarità dellagestione.

D eve, dunque, essere autori z z a t ol’affidamento della gestione del bar dellostabilimento balneare, del servizio diristorazione, del servizio di noleggio diimbarcazioni e natanti in genere, del ser-vizio di ombreggio, in quanto rientrantinell’oggetto della concessione. M a ,secondo lo stesso principio, dovrebbeessere parimenti autorizzato anche l’affi-damento a terzi della gestione di serviziricreativi sull’area assentita in conces-sione, quali attività di intrattenimento,massaggi, palestre da spiaggia, praticadi tatuaggi, et similia.

Secondo il nu ovo regime di relatival i b e ra l i z z a z i o n e, potrebbe forse esclu-dersi la necessità dell’autori z z a z i o n esolo con riguardo a quei fenomeni die s t e rn a l i z z a z i o n e1 7 di fasi dell’attivitàt u ristico-balneare che si ri s o l vono infenomeni organizzativi interni dell’im-presa assentita in concessione, e chelasciano soprav v i vere in capo al con-c e s s i o n a rio non solo la titolarità dellac o n c e s s i o n e, ma anche la titolarità ditutte le attività (principali o secondari e )che ne costituiscono l’oggetto (comeavviene nel caso in cui si ri c o r ra a ra p-p o rti di mandato, a contratti di lavo r os u b o r d i n a t o, a contratti d’opera, o adappalti di servizi per la realizzazione diattività strumentali alla gestione dell’im-p r e s a ) .

O c c o r r e, pera l t r o, che le necessari el i c e n ze amministra t i ve, i segni esteri o ri(ditta, insegna), gli aspetti sostanziali efiscali dell’impresa per la cui gestione ilc o n c e s s i o n a rio si av vale di appalti dis e rvizi facciano capo in via esclusiva alc o n c e s s i o n a rio medesimo. Così, ade s e m p i o, nel caso della concessione diuna spiaggia per l’esercizio di uno sta-bilimento balneare e di un ri s t o ra n t enon si ve rifica sostituzione nella con-cessione se il concessionario si av va l eper il settore della ri s t o razione di appal-ti di servizi finalizzati al materiale confe-zionamento dei pasti; ciò che conta èche il concessionario rimanga unicoresponsabile del risultato economico



16 L’attuale formulazione dell’art. 45 bis cod. nav. è, dunque, la seguente: «Il concessionario previa autoriz -zazione dell’autorità competente, può affidare ad altri soggetti la gestione delle attività oggetto della con -cessione. Previa autorizzazione dell’autorità competente, può essere altresì affidata ad altri soggetti lagestione di attività secondarie nell’ambito della concessione».17 Atteso che l’esternalizzazione di fasi dell’attività oggetto di concessione attraverso contratti di outsourcingo appalti di servizi lascia sopravvivere in capo al concessionario la titolarità dell’impresa disciplinata dallaconcessione.

dell’esercizio di ri s t o ra z i o n e, condottoin proprio nome e per proprio conto,nonché nei ra p p o rti con i clienti verso iquali si ponga come unica contropart er e s p o n s a b i l e. Allo stesso modo, nelcaso in cui il concessionario appalti aterzi il servizio di pulizia della spiaggiao delle cabine per l’esercizio dello sta-bilimento balneare, non si ve rifica sosti-tuzione se il concessionario continua ari s p o n d e rne direttamente verso l’ammi-n i s t razione e verso i terzi, siano essiclienti o occasionali bagnanti.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

E’ auspicabile che alla concezioneevolutiva del demanio marittimo comerisorsa economica e sociale di cui i pri-vati concorrono a realizzare la funzioneprimaria segua, specie dopo la costitu-zionalizzazione del principio di sussidia-rietà orizzontale, una concezione evolu-tiva dell’autonomia privata e degli stru-menti che questa pone a disposizionedei privati per l’esercizio delle attività digestione della spiaggia.

La dottrina da tempo ev i d e n z i acome «l ’ u t i l i z z a z i o n e, da parte di pri va -ti, di taluni beni del Demanio Mari t t i m o(…) allorché su di essi vengano realiz -zati insediamenti che si pongono comepresupposto necessario o utile per leattività economiche o ri c r e a t i veattinen -ti al turismo-balneare quando sianop r eviste iniziative che favo riscono ilflusso turi s t i c o ; q u a n d o, infine, tali inse -diamenti concorrano a rendere più sicu -ro l’uso generale della spiaggia e delm a r e, mediante l’attuazione di servizi di

assistenza e di soccorso per la salva -guardia della vita umana in mare (…)non ha più il carattere dell’eccezionalitàma ben può essere considerata comeipotesi normale dell’uso della spiag -g i a» ; l’uso della spiaggia a fini turi s t i c o -ricreativi non la sottrae all’uso pubbl i c o,cioè all’uso confo rme agli interessi dellacollettività la cui tutela e realizzazioneviene demandata dall’ente pubbl i c olocale proprio al concessionari o, cosic-ché «la disponibilità di questa da part edel concessionari o, lungi da configura r eun uso speciale o particolare od ecce -zionale realizza proprio una funzionep ri m a ria del bene stesso» 1 8.

Per converso, l’autonomia dei privatinell’organizzazione e nello svolgimentodelle attività economiche e ricreative atti-nenti al turismo balneare risulta forte-mente limitata da ragioni di interessepubblico. Basti considerare il sistema deicontrolli pubblici che anche dopo la rifor-ma dell’art. 45-bis cod. nav. intendonog a rantire l’intuitu personae su cui sifonda il rapporto concessorio.

Per l’amministrazione concedenteè, infatti, imprescindibile la possibilitàdi controllare in ogni momento la capa-cità e l’idoneità del soggetto che, difa t t o, esercita il servizio oggetto di con-c e s s i o n e.

Non è tuttavia imprescindibile chetale controllo resti affidato esclusivamen-te al rilascio di una autorizzazione ammi-nistrativa.

Il controllo preventivo realizzato con ilrilascio di una autorizzazione ri s u l t asenz’altro indispensabile quando venga-



18 Così C. ANGELONE, La locazione nel demanio marittimo: stabilimenti balneari e cessione di diritti, in Arch.Locazioni, 1983, p. 15.

no “terziarizzate” attività corrispondentiad oneri di servizio pubblico, vale a direle attività più immediatamente correlatealla realizzazione di interessi della collet-tività, quali possono essere, ad esempio,i servizi di salvataggio o i servizi di puli-zia della spiaggia.

Si dubita invece che il provvedimentoautorizzatorio sia lo strumento più ido-neo in relazione alle descritte esigenzedi controllo quando vengono “terziarizza-ti” servizi solo indirettamente volti allarealizzazione di fini di utilità generale,come ad esempio la gestione del bar, delristorante, degli intrattenimenti o delleattività sportive e ricreative presso l’are-nile. In tutti questi casi, in cui è a tutt’og-gi indispensabile munirsi della necessa-ria autorizzazione, una funzione di con-trollo potrebbe essere assolta, magari inmodo più efficace e duraturo, dallo stes-so concessionario che assumesse neiconfronti dell’amministrazione unaresponsabilità vicaria anche per le formedi gestione indiretta delle attività in con-cessione.

In questo senso esiste già una normadel Codice della Navigazione che preve-de la decadenza del concessionario nelcaso di “cattivo uso” della concessione:laddove per “cattivo uso” si potrebbeintendere anche l’uso “indiretto” del sub-concessionario. L’istituto della responsa-bilità civile, anche indiretta ed oggettiva,applicato ai rapporti fra concessionario eamministrazione potrebbe consentire unpiù efficace esercizio del controllo daparti di chi, come il concessionario, haun rapporto diretto e permanente con isubconcessionari.

La gestione indiretta delle attivitàoggetto della concessione, e quindi lasostituzione del concessionario nellagestione, salvaguarderebbe comunque

l’intuitu personae, proprio perchè l’as-sunzione da parte del concessionario diuna responsabilità vicaria nei confrontidell’amministrazione concedente incen-tiverebbe lo stesso a mantenere e adesercitare un potere di direzione e dicontrollo sulle attività esternalizzate. Inquesto caso l’attività di controllo sarebbepermanente e dunque più efficace.

In conclusione, poiché la mole deglio n e ri di servizio pubblico che gravano suic o n c e s s i o n a ri esige moduli organizzativicomplessi per l’esercizio dell’impresab a l n e a r e, la terziarizzazione di part edelle attività oggetto della concessioned ov r e bbe essere intesa come modalitào r g a n i z z a t i va non eccezionale bensì nor-male per il più efficiente perseguimentodelle finalità di interesse generale tutela-te dal regime demaniale del bene.

In questa prospettiva il provvedimen-to autorizzatorio costituisce per gli entilocali un imprescindibile strumento dicontrollo dell’adeguatezza e dell’idoneitàdegli ausiliari del titolare della conces-sione nei casi in cui venga esternalizza-ta la gestione di attività di interesseg e n e ra l e, corrispondenti ad altrettantioneri di servizio pubblico, ma non neces-sariamente per tutte le attività oggetto diconcessione.

Con riferimento alle altre attività a finituristico-ricreativi (ad esempio la gestio-ne del bar o delle attività di intratteni-mento e sportive) sarebbe auspicabileche venisse maggiormente valorizzata lafunzione di controllo effettivo e perma-nente che può essere assolta dal con-cessionario, ove responsabilizzato a tito-lo vicario nei confronti della P.A. per l’usoanche indiretto della concessione.

In definitiva i tempi sono maturi perun’interpretazione evolutiva del dato nor-





mativo vigente, e ancor più per un’azio-ne normativa delle Regioni che espres-samente consenta di ricondurre l’inter-vento dell’Ente Locale nei limiti delleeffettiva esigenze di tutela degli interessipubblici in materia.

Tutto ciò alla luce del principio diproporzionalità, che limita l’interve n t od e l l ’ a m m i n i s t razione ai casi di effe t t i va

necessità, e nondimeno alla luce delp rincipio di sussidiarietà (ora sancitod a l l ’ a rt . 118, ultimo comma della Costi-tuzione nonché dall’art . 7 della legge n.131 del 2003) che prescri ve di favo ri r ee va l o rizzazione il ruolo concorrentedei pri vati nello svolgimento di attivitàc a ra t t e rizzate da finalità di interesseg e n e ra l e.

L’IMPATTO GIURIDICO DEL“BOOM” DEL FENOMENO

TURISTICO NEL CORSO DELXXº SECOLO:

LA PROBLEMATICAQUALIFICAZIONE GIURIDICA

DEL “CONTRATTO DI VIAGGIO”COME CONTRATTO

ORIGINARIAMENTE ATIPICO ESUA SUCCESSIVA

CODIFICAZIONEINTERNAZIONALE

E COMUNITARIA

Iacopo Annese

P R E M E S S A . L’ORIGINE DEL PRO-BLEMA: SVILUPPO DEL FENOMENOTURISTICO ED ATIPICITÀ DEI “CON-TRATTI DI VIAGGIO”

� La trasformazione avvenuta nelcorso del ventesimo secolo del fenome-no turistico, ha determinato l’insorgeredella problematica relativa alla definizio-ne dei contratti stipulati fra operatori delsettore e generalità dei consumatori.

Il turismo aristocratico dei pochi ingrado di organizzarsi autonomamenteun viaggio o una vacanza è, infa t t i ,diventato fenomeno di massa, con l’in-gresso nel settore di operatori professio-nali, capaci di rispondere alla mutata esi-genza sociale di strati sempre più ampidi cittadini desiderosi di ottimizzare ilproprio tempo libero. La frenesia della

vita moderna, il poco tempo libero adisposizione, il desiderio di godere nelmigliore dei modi del breve periodo dedi-cato alla vacanza, l’avvento di figure pro-fessionali organizzate ed abili interlocu-trici al cospetto della generalità degliutenti: tutto questo ha contribuito allo svi-luppo del sistema-turismo in sensosociale, come fenomeno coinvolgente lagran parte dei cittadini, ed in senso eco-nomico, come settore in grado di svolge-re un ruolo centrale (se non decisivo)nell’economia di molti Stati.

Si è, in tal modo, sempre più avverti-ta l’esigenza, col trascorrere degli anni,di attribuire una qualificazione giuridicaidonea a tali relazioni contrattuali, al finedi individuare una disciplina in grado difornire un corretto substrato giuridico di

I a cop o A n n e s e


L’IMPATTO GIURIDICO DEL “BOOM”DEL FENOMENO TURISTICO NEL

CORSO DEL XXº SECOLO:LA PROBLEMATICA

QUALIFICAZIONE GIURIDICA DEL“CONTRATTO DE VIAGGIO” COMECONTRATTO ORIGINARIAMENTE

ATIPICO E SUA SUCCESSIVACODIFICAZIONE INTERNAZIONALE

COMUNITARIA

riferimento a regolamentazione della fat-tispecie, nel senso più conforme possibi-le alle caratteristiche del negozio.

L’esigenza, come si vedrà, è stata pri-mariamente determinata dalla atipicitàche ha caratterizzato per lungo tempo ilcontratto in parola, stante il fatto cheneppure il Legislatore del 1942 ha rite-nuto di dover prevedere espressamentenel codice civile una disciplina giuridicaa tale scopo deputata.

Come ovvio, l’individuazione di unadisciplina di riferimento si rendeva anzi-tutto necessaria al fine di consentire l’ap-plicazione di soluzioni giuridiche ingrado di porsi a tutela del consumatore-turista, che emergeva sempre più nellasua qualità di contraente debole a frontedi controparti imprenditoriali professio-nalmente qualificate; tutto ciò, anche allaricerca di adeguate forme di responsabi-lizzazione degli operatori capaci di rea-lizzare una soddisfacente garanzia per ilturista.

Il tentativo di superare la lacuna legi-slativa si è attuato dapprima, con scarsosuccesso (stante l’esiguità delle ratificheeffettuate), con la stipula, a livello inter-nazionale, della Convenzione relativa alContratto di Viaggio (c.d. C.C.V.) nel1970 e, successivamente, in manierasenza dubbio molto più efficace, grazieal diretto intervento del LegislatoreComunitario che ha inteso, con l’appro-vazione della Direttiva n. 90/314, dettareuna disciplina uniforme in tema di acqui-sto di “pacchetti turistici tutto compreso”per tutti gli Stati dell’Unione1.

1. IL CONTRATTO DI VIAGGIO COMECONTRATTO ATIPICO E SUERICONDUZIONI ENTRO LETIPOLOGIE DEL MANDATO, DELTRASPORTO, DELL’APPALTO DISERVIZI

Per tracciare rapidamente una pano-ramica storica dell’evoluzione cuipoc’anzi si accennava, è doveroso parti-re dall’inizio del secolo scorso, tempo incui vennero alla luce le prime cosiddette“agenzie viaggio”, la cui attività era per lopiù concepita come intermediazione dicontratti separati, o proposta al pubblicodi iniziative dei vettori.

All’epoca l’attività dell’agente potevaben essere ricondotta, senza particolariproblemi, a quella del vettore o del man-datario, a seconda che lo stesso provve-desse con mezzi propri alla realizzazio-ne del trasporto, ovvero si limitasse aconcludere il contratto col terzo prestato-re per conto del cliente.

Col trascorrere degli anni, part i c o l a r-mente dalla fine della prima guerra inavanti, la progr e s s i va introduzione di pre-stazioni accessorie volte a soddisfare l’in-teresse dei viaggiatori nel tra s p o rto mari t-timo di persone, iniziò a configurare unanu ova ed autonoma fa t t i s p e c i e, denomi-nata “ c o n t ratto di crociera turi s t i c a ” . In par-t i c o l a r e, sintomatica fu la comparsa deip rimi c.d. “viaggi circolari”, in cui lo scalo didestinazione coincideva con quello di par-tenza, a testimonianza di un preciso ed i verso scopo turistico del viaggio.

Il singolo contratto di trasporto, dia l b e r g o, di soggiorn o, stipulato nella

L’ i m p a t t o g i u r i d i co de l “Bo o m” de l f e no me no tu r is t i c o ne l cor so d e l X Xº…


1 Per ulteriori approfondimenti sulla qualificazione giuridica del contratto di viaggio e sulla attuale disciplinavigente cfr. CHIARA ALVISI-STEFANO ZUNARELLI, Lezioni di legislazione del turismo, Ed. Bonomo, 2002.

maggior parte dei casi direttamente dalturista, col tempo venne così sostituitoda una fattispecie più complessa, deno-minata dai più “ c o n t ratto di viaggio”,espressione con la quale viene indivi-duato, ancora oggi, l’articolato rapportocontrattuale che si viene ad instaurarefra consumatore ed operatore, nei suoidiversi aspetti pratici2.

L’esistenza di tali modelli contrattualiindividuava una nuova fattispecie, il cuifine specificamente turistico rendeva dif-ficilmente ancora riconducibile entro loschema del puro e semplice contratto ditrasporto3.

Il Legislatore nazionale, come accen-nato, non ritenne opportuno tipizzare nelCodice Civile del 1942 tale fattispecie,decretandone implicitamente l’atipicità.

In un contesto simile le opinioni chea n i m avano il dibattito mostrarono sin dalp rincipio considerevoli oscillazioni nel qua-lificare il ra p p o rto contrattuale in esame.

Queste oscillazioni era n o, oltretutto,d e t e rminate dalla possibilità da part edell’agente di assumere differenti posi-zioni contrattuali nei confronti della con-t r o p a rt e : in part i c o l a r e, l’agenzia che silimitasse a svolgere attività di merai n t e rm e d i a z i o n e, nell’intento di procura-re un viaggio o una vacanza da altria s s e m blata ed organizzata, tendeva adessere qualificata come mandatari a(senza rappresentanza), mentre la que-

stione senza dubbio più spinosa ri g u a r-d ava la qualificazione del ra p p o rto con-t rattuale nel caso in cui contropart ediretta del turista fosse il vero e propri oo r g a n i z z a t o r e.

E’ bene specificare, per inciso, cometale diversità rispecchi la naturale com-presenza, nella filiera cara t t e ri z z a n t el’offerta turistica, di un settore produttivo,proprio di chi crea ed organizza il viag-gio, e di un settore cosiddetto distributi-vo, caratteristico di chi appunto si limita adistribuire e vendere al grande pubblicoil prodotto da altri creato. Può, effettiva-mente, accadere che la vacanza sia ven-duta tramite un intermediario, così comepuò verificarsi che la stessa sia diretta-mente distribuita da chi ha provvedutoad idearla ed assemblarla.

Più tardi, la ascesa del fenomenoturistico determinò il vertiginoso moltipli-carsi di ra p p o rti tra consumatori edagenzie viaggi, sino a raggiungere leconnotazioni e caratteristiche tipiche eben conosciute dei giorni nostri4.

Oggi il ruolo dell’agenzia di viaggio èquello di offrire un viaggio o una vacan-za totalmente predisposta nei suoiaspetti ideativi ed operativi, a prezzi nor-malmente più bassi di quelli che dovreb-be affrontare il singolo turista, laddovedecidesse di agire autonomamente epersonalmente nel predisporre ed orga-nizzare il proprio itinerario turistico.



2 Per una più ampia disamina sul progressivo ampliamento del ruolo delle agenzie di viaggi e sul mutamen-to sociale ed economico del fenomeno turistico cfr. GUSTAVO MINERVINI, Il contratto turistico, in Riv. dir.Comm., 1974, I, p. 275 ss.; GABRIELE SILINGARDI-MAURIZIO RIGUZZI, Intermediario e organizzatore diviaggi: regime di responsabilità e controlli pubblici, in Arch. Giur., 1979, p. 49 ss.3 Sulla specifica riconduzione di una fattispecie contrattuale entro la categoria del contratto di trasporto cfr.oltre in questo stesso testo.4 Per una completa ed esauriente descrizione storico-giuridica dei profili concernenti il “contratto di viaggio”si rinvia a GIORGIA TASSONI, Il contratto di viaggio, Milano, 1998, pp. 3-68.

Una certa unanimità di vedute si èriscontrata, come accennato, con riguar-do all’ipotesi in cui l’attività dell’agentefosse limitata all’intermediazione.

Larga parte della lettera t u ra in argo-mento si è mostrata, infatti, concordenel definire l’attività dell’interm e d i a rio diviaggi, come attività di coopera z i o n ee s t e rna, obbligandosi egli a cura r e, perconto del cliente, la conclusione dinegozi giuridici, relativi alla prestazionedei va ri servizi necessari alla realizza-zione del viaggio. P r o p rio per questom o t i vo l’interm e d i a rio ri s p o n d e r e bb esoltanto di tale suo operato e non diquello dei diretti fo rn i t o ri dei serv i z i ,s volgendo un’attività esclusiva m e n t eg i u ri d i c a5.

Au t o r evole dottrina ha chiarito alriguardo che «allorchè il singolo si ri vo l -gesse ad un agente di viaggi, non inpossesso di mezzi e strutture propri e,che “ a c q u i s t a s s e ” il prodotto dall’orga -n i z z a t o r e - t i t o l a r e, non si poteva negarela sussistenza della figura dell’interm e -d i a rio nel ra p p o rto giuridico esistentet ra il pri vato e l’agente di viaggi. In que -sta ipotesi, infatti, l’agente assumeva laqualifica di mandatario del propri ocliente con l’incarico di concludere nel -l’interesse e per conto di quest’ultimoun contratto turi s t i c o»6.

Certamente molto più ponderata esofferta è stata in giurisprudenza e indottrina l’acquisizione di una qualifica-zione giuridica soddisfacente in riferi-

mento al contratto di acquisto di un viag-gio o di una vacanza effettuato diretta-mente presso l’agente-organizzatore.

La problematicità della definizione inesame è stata influenzata dalla naturaarticolata della complessiva prestazioneche l’agente si impegnava ad offrire. Aquesto proposito, è possibile affermare,come meglio si vedrà in seguito, che ilmutamento che nel tempo ha cambiatoed ampliato le forme e le caratteristichedi questa prestazione, ha via via influen-zato e determinato l’evoluzione interpre-tativa in merito alla qualificazione delrapporto in questione.

Ed infatti, la tesi in passato dominan-te era quella che riteneva applicabile atale contratto la disciplina giuridica deltrasporto, prevista agli artt. 1678 c.c. ess., ed ereditava probabilmente una con-cezione di viaggio mutuata dal recentep a s s a t o, in cui effe t t i vamente potevaancora dirsi che il trasferimento costituis-se lo scopo principale dello stesso.

Data la molteplicità di prestazioni diffi-cilmente fungibili tra loro che cara t t e ri z z a-vano il contratto di viaggio (tra s p o rt o,a l l o g g i o, noleggio, visite guidate, ecc.), lostesso era ve nuto assumendo, nell’opi-nione dei più, la natura di contratto misto,cui applicare, in base alle nozioni di teori ag e n e rale dei contratti, il c.d. p rincipio dellap r evalenza (o dell’assorbimento), ondeindividuare la disciplina applicabile. S it ra t t ava, in tal senso, di stabilire qualefosse la prestazione che, in ri fe ri m e n t o



5 Così, GUSTAVO MINERVINI, Il contratto turistico, cit., p. 278, osserva: «(…) Passiamo all’ipotesi del priva -to che si rivolge ad un operatore professionale, perché gli combini un viaggio o una vacanza. Se l’operatorenon è un organizzatore di viaggi o di vacanza si limiterà a fare opera di intermediario. Anche qui dovrà rite -nersi normale l’esistenza di un mandato, conferito dal cliente all’operatore, con i correlativi obblighi e respon -sabilità».6 LUCA. STANGHELLINI, voce Viaggio (contratto di), in Nov. Dig., 1987, p. 1129.

allo scopo perseguito dalle parti nel con-t ra t t o, prevalesse sulle altre, andandocosì a determinare la disciplina applicabi-le all’intero ra p p o rto contra t t u a l e.

L’ o rientamento maggiori t a rio deltempo ritenne che prestazione preva l e n t eed assorbente nel contratto in esamefosse proprio quella concernente il tra-s p o rt o, come testimoniato dall’opinionedella Corte di Cassazione, in una senten-za del 1961, che così recitava : «nel con -t ratto di viaggio turistico è preminente edessenziale il tra s fe rimento del part e c i p a n -te nei luoghi previsti dal programma, èpreminente cioè il tra s p o rt o. Tutte le altreprestazioni (somministrazione del vitto,deposito e custodia dei bagagli, part e c i -pazione a manifestazioni, ecc.) sonocoordinate al fine del viaggio; ond’è che siha una combinazione di distinti scheminegoziali, unitariamente considerati dallep a rti, con prevalenza, per la loro essen -zialità, degli elementi del contratto di tra -s p o rt o. Lo scopo economico-sociale pre -minente che le parti prendono in conside -razione (…) è nello scambio delle recipro -che attri buzioni (prezzo e tra s fe ri m e n t odel turi s t a ) ; in questo scopo sono assorbi -ti tutti gli altri scopi dei servizi comple -m e n t a ri e soltanto accessori (…). Il con -t ratto di viaggio turistico è un contra t t om i s t o, in cui i va ri schemi negoziali si fo n -dono in una sintesi, che va regolata dalladisciplina del contratto di tra s p o rt o, che èp r eva l e n t e»7.

Una fattispecie, dunque, assoggetta-ta alle norme del contratto di trasporto,

sulla base dell’applicazione del criteriodella prestazione prevalente, con l’evi-dente corollario di considerare accesso-rie e secondarie le altre prestazioni, tuttecoordinate al fine del viaggio.

L’ o bbligazione dell’organizzatoreveniva, in tal modo, ricondotta a quelladel ve t t o r e, ciò che costituiva ampiomotivo di garanzia per l’utente, data lap a rticolare onerosità del regime diresponsabilità del medesimo di cuiall’art. 1681 c.c., che introduce una pre-sunzione di colpa del vettore, per sinistria persone e perdita o avaria di cose,chiamato a fornire la difficile prova libe-ratoria di avere adottato tutte le misureidonee ad evitare il danno.

Per inciso, si può peraltro far notareche applicare sempre e comunque ladisciplina del contratto prevalente a qual-siasi contratto atipico con causa mista,in base al summenzionato principio del-l’assorbimento, significherebbe in qual-che modo decretare la scomparsa dellapossibilità di realizzare un vero e propriocontratto atipico, negando il principio diautonomia contrattuale riconosciuto dalnostro Codice all’art. 1322.

Col tempo, l’evoluzione del contrattoturistico e dello stesso concetto di viag-gio, non permisero più di considerare leprestazioni diverse dal trasporto secon-d a rie o accessori e, realizzando essestesse unitariamente il fine proprio dellavacanza8, con ciò decretando la cadutadel presupposto su cui si fondava la tesi



7 Così Cass., 5 maggio 1961, n. 1041, in Riv. Circ. Trasp., 1961, p. 580.8 Opinione condivisa da COSIMO. NOTARSTEFANO, Lineamenti giuridici dei rapporti turistici, in Riv. Dir.Comm., 1993, I, p. 588; per GABRIELE SILINGARDI-MAURIZIO RIGUZZI, Intermediario e organizzatore diviaggi: regime di responsabilità e controlli pubblici”, cit., 1979, «La tesi che vede nel trasporto l’elemento pre -valente del rapporto contrattuale intercorrente fra agenzia di viaggio ed utente (…) può essere condivisa pra -ticamente nel solo caso in cui il trasferimento contro corrispettivo del turista nei diversi luoghi previsti dal pro -gramma, rappresenti la prestazione essenziale oggetto dell’obbligazione assuntasi dall’agenzia di viaggio».

del “ t ra s p o rto”, che nella stra gra n d emaggioranza dei casi perdeva la suacentralità all’interno del contratto di viag-gio, per andare a fondersi con tutti glialtri elementi, sino a realizzare quell’ulte-riore scopo turistico-vacanziero perse-guito dai viaggiatori.

Ben puntualizza queste considera z i o-ni chi descri ve la moderna vacanza «n o nintesa soltanto come spostamento da unluogo all’altro, bensì ricerca di un insiemedi prestazioni di svago e di dive rt i m e n t otali da costituire esse stesse il nucleo cen -t rale del negozio in questione»9.

Documenta nel migliore dei modi que-sta oramai acquisita consapevolezza unanota pronuncia del 1977, in cui la Corte diCassazione chiari va che «l’agenzia diviaggio turistica è un’impresa avente fun -zioni economiche che possono consiste -re non solo nella prestazione di un’attivitàd ’ i n t e rmediazione fra le imprese di tra -s p o rto e la massa di coloro che fa n n odomanda dei relativi servizi, ma anchenell’organizzazione in nome e per contop r o p ri o, di viaggi turistici, attraverso mezzipresi a noleggio o mediante l’opera di unoo più subve t t o ri . In questo secondo caso,l’agenzia stipula con i viaggiatori un ve r oe proprio contratto di tra s p o rt o, assumen -do la veste di ve t t o r e, ove faccia eseguireil tra s p o rto da subve t t o ri, conclude concostoro un ulteriore contratto di tra s p o rt oche si pone, rispetto all’altro, su un pianodistinto ma para l l e l o. Nel caso invece chel’agenzia limiti la sua attività alla presta -zione dell’assistenza turistica, due dive r -se configurazioni giuridiche possono

essere adottate. Se fra i compiti dell’a -genzia si considera essenziale quellodella conclusione di contratti di tra s p o rt oper conto dei turisti, attri buendosi agli altricompiti carattere meramente accessori o,la situazione appare in tutto analoga aquella che, rispetto al tra s p o rto di cose,dà vita al contratto di spedizione. Se inve -ce si ha riguardo all’insieme delle opera -zioni svolte dall’agenzia nel predisporre imezzi necessari per il compimento delviaggio organizzato, considerando quelladiretta ad assicurare il tra s p o rto comeuna delle va rie attività da porre sullo stes -so piano in una visione unitaria dei com -piti assunti dall’agenzia, la situazione pre -senta aspetti equiparabili a quelli propridell’appalto di serv i z i».1 0

Con questa sentenza la Corte stabili-va innanzitutto che l’agente poteva esse-re qualificato come vettore praticamentesolo nel caso in cui la prestazioneessenziale (se non esclusiva) del con-tratto stipulato col cliente fosse rappre-sentata dal trasporto, fornito e garantitodall’agente in nome e per conto proprio,anche attraverso il noleggio di mezzi ol’opera di subvettori.

A questo punto, la questione di pre-minente importanza diventava quella diqualificare tutte quelle fattispecie com-plesse nelle quali l’agenzia di viaggiooltre che a concludere contratti di tra-sporto, si impegnasse ad assicurare tuttiquegli altri servizi, comprendenti adesempio le informazioni necessarie e lep ratiche amministra t i ve per l’espleta-mento del viaggio, i servizi alberghieri, le



Per una più approfondita analisi del ruolo assunto dal trasporto all’interno dei “contratti di viaggio” si rinvia aquanto si dirà in seguito..9 Così si esprime LUCA STANGHELLINI, cit., pp. 1129-1130.10 Cass., 28 Maggio 1977, n. 2202, in Riv. Dir. Comm., 1978, II, pp. 354 ss., con nota di SPASIANO.

visite guidate od escursioni accompa-gnate ecc…, tutti egualmente co-essen-ziali per la realizzazione del viaggio e lasoddisfazione del turista.

La discussione nel merito si è princi-palmente attestata intorno all’alternativatra mandato ed appalto di servizi.

A questo proposito, un’attenta lettera-t u ra sottolineava acutamente come talea l t e rn a t i va trovasse la sua giustificazionep r o p rio nella natura del contratto di viag-g i o, stante il fatto che l’agente di viaggi hac u ra dell’organizzazione del viaggio sottoil duplice profilo della sua ideazione edella sua realizzazione. Evidentemente laqualificazione del negozio come appalto dis e rvizi meglio si adeguerebbe al pri m op r o f i l o, mentre quella che prefe risse ri fe ri r-si al mandato, al profilo attuativo, consi-stente perlopiù nella conclusione dei va ric o n t ratti coi terzi fo rn i t o ri .1 1

Sulla scia di queste considerazionic’è stato addirittura chi ha preteso dic o n f i g u rare il contratto in questionecome un vero e proprio autonomo con-tratto innominato sui generis, ritenendo ilviaggio organizzato come un qualcosa diunico ed insepara b i l e, in cui fo s s eimpossibile individuare la prevalenza diuna prestazione sull’altra, e regolato perogni tipo diverso di prestazione dal corri-spondente modello contrattuale12. In talm o d o, i diversi profili di obblighi eresponsabilità avrebbero dovuto essereregolati secondo le norme proprie dei

vari contratti di appalto, mandato o tra-sporto di persone, a seconda della pre-stazione non adempiuta.

L’opinione citata sembra non tenerconto del fatto che non sono tanto le sin-gole prestazioni a caratterizzare il con-tratto, bensì è l’insieme delle stesse adessere strumentale alla realizzazionedell’ulteriore e più ampio scopo contrat-tuale perseguito dalle parti.

Il dibattito dottrinale e giurispruden-ziale si è quindi, come detto, concentra-to intorno all’alternativa tra mandato elocatio operis, in particolare intesa comeappalto di servizi. Evidenti sono le con-s e g u e n ze dal punto di vista dellaresponsabilità, derivanti dall’ adozionedell’una o dell’altra qualificazione, chei n d i v i d u e r e bbero l’obbligazione dell’or-ganizzatore rispettivamente come unaobbligazione di mezzi o come una obbli-gazione di risultato.

Ai sostenitori della tesi del manda-to13, si è obbiettata la pretestuosità del-l’attribuzione della qualifica di interme-diaria che le agenzie-viaggi si auto-con-fe ri vano nei contratti stipulati con gliutenti, nell’evidente tentativo di sottosta-re ad un regime di responsabilità, quellodella “diligenza media del buon padre difamiglia”, certamente a loro più favorevo-le14. E’ stato fatto notare come l’organiz-z a t o r e - m a n d a t a rio imporrebbe la suavolontà al mandante-turista vendendogliun viaggio pre-confezionato, senza nem-



11 Considerazioni svolte da GUSTAVO MINERVINI, Il contratto turistico, cit., pp. 279-280.12 E’ di questa opinione LUCA STANGHELLINI, cit., pp. 1130-1131, cui si rinvia per un approfondimento sultema.13 Cfr. a proposito la pronuncia del Tribunale di Napoli, 16 Aprile 1957, in Dir. Giur. 1957, p. 444, in cui si affer-ma che «Il contratto di crociera turistica stipulato tra la compagnia di viaggi ed il turista ha per oggetto l’or -ganizzazione di un viaggio di piacere. Tale contratto non può identificarsi con il trasporto, (…) nemmeno conla mediazione, (…) è da ritenersi un mandato».14 E’ di questa opinione COSIMO NOTARSTEFANO, cit., p. 589.

meno fargli conoscere la contropartecontrattuale con la quale, in virtù dellaspendita del nome fatta dal mandatario,egli sarebbe direttamente legato, tuttociò in evidente contrasto con le normecodicistiche sul mandato15.

Certa dottrina ha cercato di reagire aqueste argomentazioni considerando lapossibilità di far assumere all’agenziaun’obbligazione di garanzia per le pre-stazioni eseguite dai terzi fornitori, confi-gurando così un contratto di mandatocon promessa del fatto del terzo16.

I sostenitori dell’opposta tesi dell’ap-palto17 considerano l’agente come obbli-gato a fornire il risultato della creazionee della realizzazione del viaggio tuttocompreso, e responsabile perciò dell’o-perato di coloro che prestano i servizicome del fatto di ausiliari propri, muo-vendo dalla convinzione che proprio talecreazione e realizzazione nei suoi molte-plici aspetti, ma unitariamente conside-rata, vada a qualificare la sinallagmati-cità sottesa al rapporto contrattuale18.

Configurare l’agente come appaltato-re significa individuare una responsabi-lità del medesimo nel caso di mancatoraggiungimento dell’obbiettivo prefissa-to, cioè la vacanza organizzata, con laconseguente attribuzione in capo allostesso dell’onere della ardua prova didimostrare la oggettiva impossibilità inordine all’inadempimento.

La sentenza sopra citata emessadalla Corte di Cassazione permette inqualche modo di fare chiarezza inm e rito alla problematica di cui si stat ra t t a n d o.

Le considerazioni in essa svolte dalSupremo Collegio inducono, infatti, aritenere che si sia in presenza di unmandato senza rappresentanza allor-quando il compito essenziale dell’agen-zia sia rivolto alla conclusione per contodel cliente dei vari contratti, relegandotutti gli altri adempimenti in posizionepuramente accessoria19.

Si realizzerebbe, altresì, un vero eproprio appalto di servizi nel momento incui, per usare le parole della Corte, «si



15 Cfr. MARCO ARATO, Le condizioni generali di contratto e i viaggi organizzati, in Riv. Dir. Comm., p. 445,secondo cui «Si avrebbe in tal caso un’inversione dalla ratio degli artt. 1703 c.c. ss.».16 In particolare cfr. VALERIA PIERFELICI, La qualificazione giuridica del contratto turistico e la respon -sabilità del tour opera t o r, in R a s s. D i r. C i v.,1986, p. 6 5 1 . e GABRIELE SILINGARDI-MAURIZIO RIGUZ-ZI, c i t., p. 7 9 .17 Così GUSTAVO MINERVINI, cit., p. 280-281; per la giurisprudenza cfr. Pretura Taranto, 3 febbraio 1984,in Giur. It., 1985, I, p. 34, secondo cui «costituisce un appalto di servizi il contratto stipulato tra agenzia turi -stica e cliente ed avente ad oggetto l’organizzazione di un viaggio»; e Cass. 28-5-1978, n. 2202, in Riv. Dir.Comm., 1978, II, p. 354, in cui si afferma che «se si ha riguardo all’ insieme delle operazioni svolte dall’a -genzia nel predisporre i mezzi necessari per il compimento del viaggio organizzato, considerando quelladiretta ad assicurare il trasporto come una delle varie attività da porre sullo stesso piano in una visione uni -taria dei compiti assunti dall’agenzia, la situazione presenta aspetti equiparabili a quelli propri dell’ appalto diun servizio».18 Cfr. GABRIELE SILINGARDI-FRANCESCO MORANDI, La “vendita di pacchetti turistici” - La direttiva 13giugno 1990, n. 90/314/CEE, ed il d. lg. 17 marzo 1995, n. 111, p. 20-21, dove gli autori riconoscono la vali-dità di questa tesi, nell’ottica di una più efficace tutela del contraente debole del rapporto contrattuale.19 Valutazioni condivise dalla Corte di Appello di Milano, nella Sentenza del 20 Ottobre 1978, in Arch. Civ.,1979, p. 653, nella quale così si esprime: «Nel caso che l’agenzia limiti la sua attività all’assistenza turisticasi debbono distinguere due ipotesi: se fra i compiti dell’agenzia si considera essenziale quello della conclu -

ha riguardo all’insieme delle operazionis volte dall’agenzia nel predisporre imezzi necessari per il compimento delviaggio organizzato, considerando quel -la diretta ad assicurare il trasporto deiviaggiatori non come la sola essenzialeai fini dell’assistenza turistica, ma comeuna delle varie attività da valutare sullostesso piano delle altre in una visioneunitaria dei compiti suddetti» 20.

In altre parole, lo svolgimento daparte dell’agente di una semplice operadi intermediazione (ed in tal modo siripropone quanto fatto notare in prece-denza in argomento) con conclusionedei va ri contratti (tra s p o rt o, albergo,ecc.) configura un mandato senza rap-presentanza; il mandato diventa appaltodi servizi quando l’intermediazione si tra-sforma, per così dire, in vera e propriaattività di organizzazione, comprendentel’assemblaggio di un viaggio o di unavacanza, ed avendo cura di tutti i suoiaspetti ideativi ed operativi.

In entrambi i casi il turista rimane estra-neo al ra p p o rto contrattuale che intercorret ra l’agente e il terzo fo rnitore del serv i z i o,che potrà pertanto essere conve nu t oe s c l u s i vamente con un’azione di respon-sabilità a titolo ex t ra c o n t ra t t u a l e.

Per quanto riguarda, inve c e, laresponsabilità dell’agenzia nei confrontidel viaggiatore in riferimento ai danniderivanti dal fatto dei terzi prestatori, nel

caso del mandato all’agente sarà suffi-ciente, per liberarsi, dar prova del pro-prio comportamento diligente ai sensidel dettato disposto dall’art. 1710 c.c., ein ogni caso «in mancanza di patto con -trario, il mandatario che agisce in proprionome non risponde verso il mandantedell’adempimento delle obbl i g a z i o n iassunte dalle persone con le quali hacontrattato» (art. 1715 c.c. comma 1°);laddove sussista, invece, un appalto diservizi, l’agente è chiamato a risponde-re, oltre che dell’inadempimento dei pro-pri obblighi di organizzazione, anche diquello dei terzi prestatori, in virtù dell’ob-bligazione di risultato che grava su di lui.

Su queste conclusioni si può dire sisia raggiunto sostanziale accordo, perlo-meno tra la maggioranza degli interpreti.

La soluzione da ultimo prospettatatrova, peraltro, conferma dalle conse-guenze che è possibile trarre dall’analisidella relazione tra contratto di trasportoed appalto di servizi, così come storica-mente configurata e trattata in dottrina.

Prima dell’approvazione del Codicecivile del 1942 il problema di riconduzio-ne del contratto di trasporto entro loschema di una fattispecie tipica animavail dibattito dottrinale: mancando, infatti,una disciplina regolatrice genera l e, ilproblema era quello di individuare unadisciplina applicabile nelle lacune dellalegislazione specialistica.



sione del contratto di trasporto per conto dei turisti, attribuendosi agli altri compiti un carattere meramenteaccessorio, il suddetto rapporto non può essere sussunto che nello schema del mandato; se, invece, si hariguardo all’insieme delle operazioni svolte dall’agenzia nel predisporre i mezzi necessari per il compimentodel viaggio organizzato, considerando quella diretta ad assicurare il trasporto dei viaggiatori, non come lasola essenziale ai fini dell’assistenza turistica, ma come una delle varie attività da valutare sullo stesso pianoin una visione unitaria dei compiti suddetti, la situazione presenta aspetti equiparabili a quelli propri dell’ap -palto di un servizio».20 Cfr. Cass., 28 Maggio 1977, n. 2202, in Riv. Dir. Comm., 1978, p. 358.

In questo contesto, reagendo a quel-le interpretazioni che pretendevano diinquadrare la fattispecie entro lo schemacontrattuale del mandato, un’attenta let-teratura del tempo rivendicava l’apparte-nenza del contratto di trasporto alla cate-g o ria generale della locazione delleopere, sottolineando come l’acquisizionedell’obbligazione di far eseguire un opusfungibile come il trasporto, potesse rien-trare nella nozione dell’art. 1570 del vec-chio Codice civile del 1865, dedicato perl’appunto alla locazione delle opere21.

In conseguenza di ciò, veniva affer-mato, «nel nostro ordinamento legislati -vo, come in tutte le legislazioni moderne,il contratto di trasporto è configuratoessenzialmente come forma di locatiooperis; cioè implica essenzialmente cheil vettore assuma il trasporto, come risul -tato di lavoro, da prodursi a suo rischio esotto la sua autonoma direzionetecnica»22.

Il Legislatore del 1942, configuròesplicitamente la fattispecie del contrattodi trasporto, rendendolo autonomo con-tratto nominato, sottoposto perciò alladisciplina ad hoc legislativamente crea-ta, con ciò ponendo termine al dibattitoin corso.

Se la nozione codicistica del contrat-to di trasporto individuava finalmente esenza dubbio la disciplina applicabile inmateria, il problematico rapporto conl’appalto tornava a sollevare interrogativida altri punti di vista. In particolare, pro-blemi di qualificazione sollevavano quel-le fattispecie contrattuali in cui la previ-sione del trasporto risultava inserita inun più ampio regolamento di interessi trale parti.

Ci si chiese allora quali fossero i cri-teri certi e sicuramente individuabili taliper cui una fattispecie, comprendente iltrasporto, potesse essere in realtà giu-stamente denominata come appalto diservizi.

In questo contesto, la Corte di Cas-sazione, in una sentenza del 16 ottobre1979, con riguardo al problema di quali-ficazione di un trasporto plurimo precisa-va che «al fine di potere indurre da unaserie continuata di trasporti un contrattounitario di appalto del relativo servizio,anziché una molteplicità di singoli edautonomi contratti di trasporto è indi -spensabile che (…) nell’effettuazione deitrasporti emergano da un lato una disci -plina unitaria, dall’altro lato impegno par -t i c o l a r e, modalità diverse e serv i z iaggiuntivi che possano diffe r e n z i a r e



21 Questa è l’opinione di ALBERTO ASQUINI, Del contratto di trasporto, Torino, 1935, pp. 37-84. L’Autoresostiene che «non vi è (…) alcuna norma che escluda dal concetto di locazione delle opere l’assunzione diun opus che l’artefice riservi di fare eseguire da altre persone sotto la sua direzione, o da suoi sostituti, ovesi tratti di opus fungibile, com’è il trasporto. Il concetto di fare una cosa dell’art. 1570 Codice civile compren -de implicitamente quello di far fare, non tanto perché chi fa fare deve prestare l’opera propria per organizza -re o almeno per scegliere i suoi sostituti, ma soprattutto perché facendo fare a proprio nome egli si assog -getta volontariamente a far considerare agli effetti giuridici la prestazione di lavoro a suo nome compiutacome prestazione di lavoro da lui personalmente compiuta» , p. 53.22 Così ALBERTO ASQUINI, cit., p. 61, che poi precisa: «il contratto resta soggetto alle norme speciali deltrasporto, e, dove queste non dispongano, alle regole della locazione d’opera», p. 67.

anche dal punto di vista esteriore dellaesecuzione il contratto di appalto daquello di singolo trasporto per l’indubbiaben maggiore complessità del pri m orispetto al secondo»23.

I requisiti di “ben maggiore comples-sità”, “pluralità dei viaggi”, “disciplina uni-taria”, indicati dalla Corte, si mostraronoben presto poco adeguati e difficilmenteaccertabili, come larga parte della dottri-na ha avuto modo di rilevare24. In parti-colare, è stata da più parti sottolineata lanon configurabilità di un appalto di servi-zi che comprendesse soltanto prestazio-ni di trasporto giudicando non proponibi-le la ammissibilità di un c.d. “appalto diservizi di trasporto”25.

Oggi, la dottrina è sostanzialmenteconcorde26 nel ritenere che l’elementodeterminante ed idoneo a legittimare il

passaggio dallo schema contrattuale deltrasporto a quello dell’appalto sia la pre-senza di un vero e proprio aliud ricerca-to dalle parti contraenti, ossia «una o piùprestazioni che siano di natura diversa enon complementare rispetto al fatto tec -nico del trasporto (nel quale altrimentiresterebbero assorbite); di modo chequesto fatto, lungi dall’esaurire il pro -gramma negoziale predisposto dai con -traenti, è solo uno degli elementi checoncorrono a realizzarlo, ponendosi infunzione accessoria o strumentale per ilconseguimento di quell’opus o servizioche, della complessa operazione, costi -tuisca la risultante finale»27.

In altre parole, nel momento in cui iltrasporto diventi semplice mezzo o stru-mento per realizzare l’ulteriore e diversoscopo perseguito dalle parti nel contrat-



23 Cassazione Civile, sez. III, 16 ottobre 1979 n.5397, in Giur. It., 1981, I, 1, p. 979.24 Così osserva GIUSEPPE VERMIGLIO, in L’appalto di servizi di trasporto, in Dai tipi legali ai modelli socia -li nella contrattualistica della navigazione, dei trasporti, del turismo, Milano, 1996, p. 396 : «la dottrina e lagiurisprudenza , pur rilevando, in base alle indicazioni del codice, la possibilità per gli operatori di ricorrere adue modelli contrattuali –appalto di servizio e trasporto- tuttavia lasciano non risolto il problema di individuarenella prassi degli elementi certi per ricondurre correttamente la fattispecie reale alla fattispecie legale tipica».UMBERTO LA TORRE in La definizione del contratto di trasporto, 2000, pp. 80-85, prende in considerazio-ne i requisiti dettati dalla giurisprudenza: la “pluralità dei trasporti”, l’obbligo di eseguirli con “gestione propriae a proprio rischio”, l’ “apposita e particolare organizzazione” del vettore e la sua “speciale e non preesistenteorganizzazione”, mettendo in evidenza ad uno ad uno la loro insufficienza nel determinare il passaggio daun contratto di trasporto ad un appalto di servizi.25 Così LEOPOLDO TULLIO, nota critica a App. Torino 3 luglio 1991, in Dir. Trasp., 1993, pp. 89-95, in cuil’Autore afferma che «lo stesso contratto di trasporto è già una specie di appalto (…) qualificato da una pre -stazione tipica (di trasferimento), che il legislatore ha svincolato dal ceppo originario della locatio operis perrenderlo contratto nominato autonomo. Pertanto quando l’opus dedotto in contratto è un trasporto (o una plu -ralità di trasporti, che è lo stesso), si avrà un contratto di trasporto e non di appalto; quando poi, pur in pre -senza di prestazioni di trasporto, l’opus dedotto in contratto è diverso dal trasporto, si avrà un contratto diappalto, ma mai un contratto di appalto di trasporti», p. 92.26 Sono di questa opinione MARCO POLASTRI MENNI, il quale afferma in Trasporto ed appalto: problemidi qualificazione, in Trasporti, 1984, p. 57, che ciò che caratterizza l’appalto di servizi è «l’esecuzione di quel -l’opus, progettato ad hoc, costituito dalla organizzazione di un articolato servizio atto a realizzare un risulta -to complessivo ed ulteriore rispetto alla mera sommatoria dei singoli trasporti»; LEOPOLDO TULLIO, cit., p.92, sintetizza: «se per ravvisare un contratto di appalto è necessario un risultato unitario ulteriore rispetto aisingoli trasporti, allora il servizio oggetto del contratto di appalto non è il trasporto, ma questo risultato ulte -riore».27 UMBERTO LA TORRE, cit., p. 84.

to, questo non sarà più configurabilecome semplice trasporto, ma come veroe proprio appalto di servizi.

In considerazione di quanto dettosino a questo momento, diventa sempli-ce a questo punto constatare come l’e-voluzione che ha coinvolto i servizi turi-stici, di cui si è già ampiamente datoconto, ed in particolar modo i c.d. “viaggiorganizzati”, nella misura in cui hadeclassato nei relativi contratti la funzio-ne del trasporto, da elemento predomi-nante a mezzo per il conseguimento diun diverso e più ampio fine turistico,abbia realizzato quell’aliud richiesto eritenuto necessario per la configurazionedi un appalto di servizi.

E ’ interessante ri l eva r e, in questosenso, come il mutamento del ruolo deltrasporto all’interno dei “contratti di viag-gio” sia giunto sino alla previsione dellapossibilità di realizzarne addirittura unafattispecie del tutto priva.

Così, per l’appunto, prevede la letterad e l l ’ a rt.2 decreto legisl. 111/1995, di cui sidirà più approfonditamente in seguito,quando definisce “pacchetto turi s t i c o ” l a«prefissata combinazione di almeno duedegli elementi» t ra «t ra s p o rt o», «a l l o g g i o»e «s e rvizi turistici non accessori», sancen-do in questo modo la non necessità dellainclusione dell’elemento “ t ra s p o rt o ” .2 8

Una acuta dottrina si esprime, in pro-posito, denotando come “viene in talmodo ad esistere normativamente unanuova figura di contratto turistico, nonpiù crociera turistica, dove il trasporto è

elemento essenziale del contratto misto,non più organizzazione di viaggio turisti -co, dove la prestazione di trasporto èsempre ugualmente elemento necessa -rio della più complessa figura globale,ma contratto di organizzazione turistica,dove la prestazione del trasporto è com -pletamente assente”2 9; un contra t t oinsomma che, pur rimanendo semprei n q u a d rabile nell’appalto di servizi, èsempre più di “organizzazione turistica”,e sempre meno “di viaggio”.

2. LA QUALIFICAZIONE GIURIDICADEL CONTRATTO DI VIAGGIONELLA CONVENZIONEINTERNAZIONALE RELATIVA ALCONTRATTO DI VIAGGIO (C.C.V.),FIRMATA A BRUXELLES IL 23APRILE DEL 1970: SUARICONDUCIBILITÀ AL TIPO DELMANDATO ALLA LUCE DELREGIME DI RESPONSABILITÀDELL’INTERMEDIARIO EDELL’ORGANIZZATORE DI VIAGGI

Un primo esplicito ri c o n o s c i m e n t olegislativo del contratto di viaggio è avve-nuto con la Convenzione Internazionaler e l a t i va al contratto di viaggio (c.d.C.C.V.), firmata a Bruxelles il 23 aprile1970, con il preciso scopo di individuarefinalmente una disciplina unifo rme inmateria.

La Convenzione non ha riscontrato,peraltro, il successo sperato, essendo atuttora stata ratificata soltanto da sedicistati: il Belgio, il Portogallo, la Repubbli-



28 Cfr. MASSIMO. DEIANA, in Il contratto di turismo organizzato, in Dai tipi legali ai modelli sociali nella con -trattualistica della navigazione, dei trasporti e del turismo, Milano, 1996, p. 568, fa notare che «la connota -zione dei sottotipi del contratto turismo organizzato deve essere vista come come il risultato di un progres -sivo affievolimento del rilievo della prestazione di trasporto, fino a giungere (…) alla sua totale scomparsa».29 Così MASSIMO DEIANA, cit., p. 579.

ca di San Marino, lo Stato della Città delVaticano, il Marocco, il Libano, la Nige-ria, le Filippine, la Costa d’Avo ri o,Taiwan, il Togo, l’Alto Volta, il Benin, ilCamerun, l’Argentina, ed anche l’Italia,che ha ratificato la CCV con la legge direcepimento 27 dicembre 1977, n. 1084.

Venendo, ora, alla definizione di con-tratto di viaggio presente nella CCV, laConvenzione stessa descrive due diver-si modelli contra t t u a l i : il “ c o n t ratto diorganizzazione di viaggio” (c.d. C.O.V.)ed il “ c o n t ratto di intermediazione diviaggio” (c.d. C.I.V.).

Il primo viene definito all’art.1, par. 2,come «qualunque contratto tramite ilquale una persona si impegna a suonome a procurare ad un’altra per mezzodi un prezzo globale, un’insieme di pre -stazioni comprendenti il trasporto, il sog -giorno separato dal trasporto o qualun -que altro servizio che ad essi siriferisca», mentre il par. 3 definisce ilsecondo «qualunque contratto tramite ilquale una persona si impegna a procu -rare ad un’altra, per mezzo di un prezzo,sia un contratto di organizzazione diviaggio, sia uno o dei servizi separatiche permettono di effettuare un viaggioo un soggiorno qualsiasi».

Se la distinzione fra le due figureappare ben definita nel caso in cui l’in-termediario si avvalga nella sua opera diun organizzatore di viaggi, così nonavviene nel momento in cui si impegni a

procurare quei “servizi separati” che per-mettano di effettuare un viaggio o unsoggiorno. Mentre, infatti, nel primo casoi due operatori svolgono funzioni com-plementari e ben differenti, cosicché ildiverso oggetto dei due contratti costitui-sce valido criterio discretivo, tale criteriosfuma nella seconda ipotesi, potendosiin questo caso ben confondersi la fun-zione dell’intermediario con quella del-l’organizzatore.

Merita pertanto particolare attenzio-ne l’opinione di chi, non limitandosi aduna distinzione dettata dalla lettera dellenorme di riferimento, basata cioè esclu-sivamente sul differente oggetto del con-tratto30, individua tale discrimine nell’as-sunzione dell’ impegno negoziale daparte dell’operatore, in nome proprio oaltrui, valorizzando in tal senso il ruolodella volontà delle parti come eserciziodi autonomia contrattuale31.

Opinione degna di credito32 è quelladi chi precisa che «il dato discriminantefra le due ipotesi è rappresentato dallacircostanza (da verificare in concreto)per cui l’intermediario non assume innome proprio l’impegno a fornire i servi -zi dedotti in contratto (…) spendendo neiconfronti del viaggiatore il nome degliimprenditori che in concreto li eroghe -ranno, mentre l’organizzatore si impegnaa suo nome alla prestazione, assumen -do in definitiva in proprio l’obbligazionealla prestazione globale».



30 Cfr. MARIA. ENZA LA TORRE, Il contratto di viaggio tutto compreso, Giust. Civ., 1996, p. 30.31 Così MARCO. ARATO, cit., p. 376; LUCA STANGHELLINI, voce Viaggio (contratto di), in Nov. Dig., Torino,1987, pp. 1131-1132, per cui «La differenza tra i due tipi negoziali non consiste, quindi, soltanto nel lorooggetto bensì riguarda la stessa natura giuridico-economica dei due contratti».Per la giurisprudenza cfr.Trib. Roma, 23 marzo 1988, in Giur. It., 1991, I , II, p. 66, per cui «la qualifica di inter -mediario di viaggi deve essere portata a conoscenza del cliente e deve emergere con chiarezza dai docu -menti illustrativi che vengono a questo consegnati. In mancanza di tali indicazioni l’agente di viaggi deveessere considerato quale organizzatore e non può valersi in giudizio della qualifica di intermediario».32 Così VINCENZO CUFFARO, voce “Contratto turistico”, in Dig. Disc. Priv., - sez. civ., IV, Torino 1989, p. 297.

Accogliendo questa tesi, senza dub-bio prefe ri b i l e, l’interm e d i a rio non assu-m e r e bbe in nome proprio i serv i z idedotti in contra t t o, ma agirebb e, nelp r o c u rare i “ s e rvizi separati”, quale ra p-presentante dei singoli imprenditori chefo rniscono le prestazioni al viaggiatore.

La qualificazione giuridica del C. I . V.non incontra in dottrina part i c o l a ri diffi-coltà, essendo stato unanimementedenominato come mandato con ra p p r e-s e n t a n z a3 3, considerato che «l ’ a g e n t edi viaggio (…) si limita a svolgere un’at -tività di cooperazione esterna dal con -t e nuto esclusivamente giuri d i c o, datoche essa si esaurisce nel compito di sti -pulare per conto e in nome del turi s t auna serie di contratti attinenti alla pre -stazione dei servizi indispensabili allarealizzazione del viaggio o va c a n z a»3 4.Opinione oltretutto av va l o rata dal fa t t oche la retri buzione dell’interm e d i a ri o,sostanzialmente in fo rma di prov v i g i o n e( rappresentata cioè dalla differenza trail prezzo pattuito con il cliente e quelloc o r risposto all’effe t t i vo fo rnitore del ser-vizio), non sembra rappresentare incapo allo stesso l’accollo di un’alea inci-dente in via esclusiva, ma il semplicecompenso corrisposto al mandatario inv i rtù dell’attività svo l t a .

Tutto ciò, ov v i a m e n t e, anche alla lucedel regime di responsabilità dell’interm e-d i a rio dettato dalla Conve n z i o n e, in part i-colare ai para grafi 1° e 3° dell’art . 22 i qualidispongono ri s p e t t i vamente che “ l ’ i n t e r -m e d i a rio di viaggi risponde di qualsiasi

i n o s s e rvanza che commette nell’adempi -mento dei suoi obblighi, l’inosserva n z avenendo stabilita considerando i dove riche competono ad un interm e d i a rio diviaggi diligente”, ed inoltre “(…) nonrisponde dell’inadempimento totale o par -ziale di viaggi, soggiorni o altri servizi chesiano oggetto del contra t t o ” .

Il regime di responsabilità dettato perl ’ i n t e rm e d i a rio di viaggi risulta in talmodo particolarmente semplice, essen-do egli equiparato al mandatario conrappresentanza, a condizione però chesi qualifichi espressamente quale inter-mediario nel documento di viaggio. L’in-termediario, pertanto, non potrà normal-mente essere chiamato a risponderedell’inadempimento del terzo fornitore, ilquale però potrà essere con successoconvenuto in giudizio direttamente dalturista.

Di più difficile interpretazione è statoindividuare una qualificazione appropria-ta in merito al contratto di organizzazio-ne di viaggio.

In questa circostanza, in effetti, glio rientamenti interpretativi sono stativa riegati, ed hanno ancora una vo l t aoscillato tra mandato ed appalto di ser-v i z i .

Per la verità, le difficoltà nel determi-nare esattamente la fattispecie derivano,più che dall’esattezza dell’uno o dell’al-tro orientamento, dal duplice e differen-ziato regime di responsabilità dell’ orga-n i z z a t o r e, così come delineato dallaConvenzione, a seconda che la stessa si



33 Per VALERIA PIERFELICI, cit., pp. 642 e 643, «(…) intermediari (…) sarebbero coloro che svolgono un’at -tività di intermediazione tra il turista e l’organizzatore, ovvero tra il turista e i diretti fornitori dei servizi, con -siderati separatamente. Non sembra possano sussistere dubbi circa la riconducibilità di quest’ultima fatti -specie al contratto di mandato».34 GABRIELE. SILINGARDI-MAURIZIO. RIGUZZI, cit., pp. 61-62.

determini per inadempimento degli obbli-ghi di organizzazione che gravano sultour operator ai sensi del contratto o pereffetto dell’integrazione del contratto daparte di norme inderogabili della Con-ve n z i o n e, oppure per inadempimentodelle singole prestazioni (di trasporto, dialloggio, etc…) che costituiscono ogget-to del C.O.V. …

R e l a t i vamente all’inadempimentototale o parziale degli obblighi di orga-nizzazione, ai sensi dell’art. 13, l’orga-nizzatore risponde di qualunque pregiu-dizio causato al viaggiatore, salvo cheegli non provi di essersi comportato daorganizzatore di viaggi diligente.

Il regime di responsabilità per l’ina-dempimento delle singole prestazioni èulteriormente differenziato nelle previsio-ni di cui agli articoli 14 e 15. Ai sensi,infatti, della prima norma citata, l’orga-nizzatore che “effettua personalmente iservizi di trasporto, di alloggio o di qual -siasi altro tipo (…), risponde di qualsiasipregiudizio causato al viaggiatorec o n fo rmemente alle disposizioni cheregolano detti servizi”.

Pa rimenti dispone il primo commad e l l ’ a rt . 15 anche laddove l’organizza-tore faccia effettuare le prestazionimedesime da terzi. In questo caso,però, “per qualunque pregiudizio cau -sato al viaggiatore nel corso dell’ese -cuzione di queste prestazioni”, l’orga-nizzatore potrà liberarsi dalla conse-guente responsabilità dando prova “ d i

essersi comportato da organizzatore diviaggi diligente nella scelta della perso -na che esegue il serv i z i o ” .

Proprio quest’ultima disposizione fadubitare in merito alla possibile presen-za di un appalto di servizi: in tal caso,infatti, l’organizzatore dovrebbe rispon-dere anche del fatto del terzo fornitore,salva la difficile prova liberatoria dell’im-possibilità oggettiva della prestazione, enon la semplice prova della diligenzanella scelta del fornitore35.

Pertanto l’obbligazione a carico del-l’organizzatore, così come disciplinatadalla C.C.V., pare potersi configurarecome una semplice obbligazione dimezzi, avendo egli la possibilità di risul-tare esente da responsabilità per i propriobblighi dando la prova dell’esecuzionediligente del proprio operato (art. 13).

Nelle fattispecie previste dagli articoli14 e 15 comma 1, invece, i profili diresponsabilità dell’organizzatore discen-d e ranno dalla disciplina dettata dallenorme che regolano, di volta in volta, lesingole prestazioni.

Ciononostante è apparso a molti pre-feribile inquadrare la fattispecie contrat-tuale in esame nell’ambito del manda-to36, anche se non è mancato chi hafatto notare, e non a torto, come sia«indubbio che la stessa CCV attui unsensibile ampliamento della responsabi -lità dell’organizzatore rispetto alla tradi -zionale configurazione della fattispecienegoziale nell’ambito del mandato»37.



35 Considerazioni condivise da MICHELE GRIGOLI, Il contratto di viaggio, in Tratt. Resc. Dir. Priv., XI, tomoIII, Torino,1984, p. 809.36 E’ di questo avviso VALERIA PIERFELICI, .cit., p. 652, che afferma: «il rapporto che lega l’operatore turi -stico al cliente, che ha per oggetto la predisposizione di un viaggio organizzato, rientra nello schema delmandato: l’organizzatore risponderà solo in quanto gli si possa imputare una mancanza di diligenza nellascelta del fornitore del servizio».

3. LA QUALIFICAZIONE GIURIDICADEL CONTRATTO DI VIAGGIONELLA DIRETTIVA 90/314/CEECONCERNENTE I VIAGGI, LEVACANZE ED I CIRCUITI “TUTTOCOMPRESO” E NEL DECRETOLEGISLATIVO N. 111 DEL 1995:SUA RICONDUCIBILITÀ AL TIPODELL’APPALTO DI SERVIZI ALLALUCE DEL REGIME DIRESPONSABILITÀDELL’ORGANIZZATORE E DELVENDITORE DI PACCHETTITURISTICI

Lo scopo di ottenere regole uniformiin tema di contratto di viaggio può dirsifinalmente ra g g i u n t o, almeno per gliStati europei, con l’approvazione in sedecomunitaria della Direttiva 90/314/CEEdel 13 giugno 1990, attuata nel nostroordinamento dal decreto legislativo n.111 del 1995 concernente i viaggi, levacanze ed i circuiti “tutto compreso”.

Vale la pena richiamare le definizionipresenti nel decreto, al fine di chiarirnesin da ora analogie e differenze rispetto

alla disciplina disposta dalla Convenzio-ne del 1970.

Secondo quanto recita l’art. 2 del D.Lgs. 111/’95, «i pacchetti turistici hannoad oggetto i viaggi, le vacanze ed i cir -cuiti “tutto compreso”, risultanti dalla pre -fissata combinazione di almeno duedegli elementi di seguito indicati, vendu -ti od offerti in vendita ad un prezzo for -fettario, e di durata superiore alle venti -quattro ore ovvero estendentisi per unperiodo di tempo comprendente almenouna notte:

a) trasporto;

b) alloggio;

c) servizi turistici non accessori altrasporto o all’alloggio (…), checostituiscano parte significativadel “pacchetto turistico»38.

“Organizzatore di viaggio” è ai sensidel successivo art. 3, «colui che (…) rea -lizza la combinazione degli elementi dicui all’art. 2 e si obbliga in nome proprioe verso corrispettivo forfettario a procu -rare a terzi pacchetti turistici».



37 Così GABRIELE SILINGARDI-MAURIZIO RIGUZZI, Intermediario e organizzatore di viaggi: regime diresponsabilità e controlli pubblici, cit., p. 74.38 L’introduzione nel nostro ordinamento della direttiva comunitaria riguardante i pacchetti turistici “tutto com-preso” avvenuta con l’approvazione del D. Lgs. 111/1995, ha provocato l’insorgere di molteplici difficoltà inter-pretative in ordine al regime di applicabilità della stessa, in particolare con riferimento ai concetti di “signifi -catività” e di “prefissata combinazione” riportati nell’art. 2 del decreto sopra citato.Secondo la lettera dell’art. 2, sub 1, lett. c), il “servizio turistico” connesso al trasporto o all’alloggio, affinchépossa configurarsi l’esistenza di un “servizio tutto compreso”, deve costituire “una parte significativa del pac -chetto tutto compreso”. Il problema interpretativo è constato perciò nell’individuare quale o quali criteri potes-sero permettere di classificare un “servizio turistico non accessorio”, parte “significativa” del “pacchetto”.La giurisprudenza in materia è stata al riguardo principalmente costituita dalla sentenza della Corte di Giu-stizia CE, 11 febbraio 1999 (in Dir. trasp., 1999, pp. 891-896 con nota di M. MASSA.), riguardante la assog-gettabilità o meno di viaggi consistenti in scambi scolastici di durata superiore ai sei mesi, alla disciplina delladirettiva. Nell’occasione la Corte ha definito trascurabili, e quindi non significativi, taluni “servizi turistici nonaccessori”, in quanto economicamente non rilevanti rispetto alla prestazione principale consistente nel tra-sporto.La dottrina si è mostrata concorde nel rilevare l’insufficienza del suddetto criterio di non rilevanza economi-ca suggerito dalla Corte di Giustizia: un primo orientamento ritiene che il requisito di significatività debbaessere valutato esclusivamente in riferimento all’interesse unilaterale del singolo consumatore, in relazione

Il dato testuale delle due norm a t i ve aconfronto permette di constatare imme-diatamente il differente ambito di applica-zione delle stesse: se la nozione di “ p a c-chetto turi s t i c o ” adottata dal legislatorec o mu n i t a rio non individua, quali proprielementi essenziali, i servizi di tra s p o rto edi alloggio (ben potendosi realizzare ilpacchetto attraverso la compresenza didue soltanto degli elementi indicati all’art .2 del decreto), essi diventano indispensa-bili ai fini della definizione di “ c o n t ratto diorganizzazione di viaggio” presente nellaC C V. Risulta in tal modo maggiorm e n t eesteso l’ambito di operatività della norm a-t i va più recente, a testimonianza del pre-ciso intento di accrescere il livello di tute-la accordato al turi s t a .

Dal punto di vista dell’ intermediazio-ne, d’altro canto, la dottrina ha avutomodo di sottolineare come la figura del“ ve n d i t o r e ” definito dall’art.2 D. L g s.111/’95, come colui che «vende, o siobbliga a procurare pacchetti turistici»,abbia certamente un confine più ristretto

rispetto a quella dell’ “ i n t e rm e d i a ri o ” ,individuato dall’ art. 1 par. 3 CCV qualepersona che si impegna a procurare «siaun contratto di organizzazione di viaggio,sia uno o dei servizi separati che per -mettono di effettuare un viaggio o unsoggiorno qualsiasi».

Inoltre, se la “Convenzione interna-zionale relativa al contratto di viaggio”t r ova applicazione esclusivamente inri fe rimento ai viaggi intern a z i o n a l i, ecomunque limitatamente ai paesi firma-tari la Convenzione medesima, la diretti-va comunitaria si applica anche ai viagginazionali, richiedendo soltanto che il“pacchetto turistico” sia venduto od offer-to in vendita nel territorio nazionale, edha perciò un maggiore ambito di applica-zione.

Con riguardo alla terminologia adot-tata dal Legislatore Comunitario, l’ado-zione del termine “vendita” in riferimentoai pacchetti turistici, è sembrata piuttostoimpropria e poco convincente39. Deno-



alle varie prestazioni pattuite (così STEFANO ZUNARELLI, La direttiva CEE n. 90/314 del 13 giugno 1990concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti tutto compreso, in La tutela del turista, a cura di GABRIELESILINGARDI-VINCENZO ZENO ZENCOVICH, Ed. scientifiche italiane, 1993), mentre altra dottrina non con-divide, ritenendo, nel considerare “significativo” il servizio ritenuto tale da entrambi i contraenti, di non poterprescindere sul punto, dal consenso negoziale delle parti, in considerazione del fatto che, se così non fosse,il tour operator si troverebbe irragionevolmente assoggettato alla disciplina sui pacchetti, per una obbliga-zione inconsapevolmente assunta (così GABRIELE SILINGARDI-FRANCESCO MORANDI, Op. cit., p. 25).Un ulteriore disputa dottrinale ha avuto luogo circa la esatta interpretazione del concetto di “prefissata com -binazione” presente all’art. 2 del decreto legisl. 111/1995.Il dibattito si è principalmente svolto con riguardo alla applicabilità o meno del decreto ai cosiddetti “pacchettituristici su misura”, pacchetti cioè, non interamente preconfezionati dall’organizzatore, ma predisposti dallostesso su precisa indicazione da parte del turista dei singoli elementi che andranno a formarlo (anche “viag -gi a domanda” o c.d. “tailor-made arrangement”).Un primo orientamento, abbracciando un’interpretazione decisamente restrittiva, del concetto di “prefissatacombinazione”, ha ritenuto non ricompresi nella definizione legislativa i casi in cui sia il viaggiatore a sce-gliere i singoli elementi del viaggio rivolgendosi «all’agente di viaggi per richiedere la prenotazione di undeterminato volo, di un determinato albergo e, ad esempio di un autista o guida sul posto» (Così, LAURAPIERALLINI, Viaggi, vacanze, circuiti tutto compreso. Primo commento al decreto legislativo di attuazionedella Direttiva 90/314/CEE, 1995, p. 28).Gran parte della dottrina ha ritenuto non condivisibile questo orientamento, affermando la non incompatibi-lità del requisito della “prefissata combinazione” con l’assoggettamento alla disciplina comunitaria di pac-chetti creati su misura dal tour operator in relazione alle richieste del cliente

minare la fattispecie contrattuale presain considerazione dalla Direttiva comeuna compravendita appare senza dubbioscorretto, come ha d’altra parte sottoli-neato la Corte di Giustizia, in una suapronuncia del 1 ottobre 1987, precisan-do che “i viaggi non sono merci bensìservizi”40.

La nuova disciplina rende improponi-bile una qualsiasi assimilazione del con-tratto di acquisto di pacchetto turisticoalla disciplina codicistica del mandato,

stante il fatto che l’irresponsabilità sanci-ta dall’art. 1715 c.c. in merito all’adempi-mento delle obbligazioni assunte daterzi, risulta inesorabilmente incompati-bile con la disciplina disposta dal decre-to all’art. 14 comma 2. Incompatibile è,parimenti, la prova liberatoria della dili-genza di cui all’art. 1710 c.c., con le pre-visioni del decreto in merito alla respon-sabilità di venditore ed organizzatore.

La dottrina maggioritaria è concordenel ricondurre, correttamente, la fattispe-



39. In particolare si constata che «(…) la predeterminazione degli elementi costitutivi del pacchetto, di per séessenziale ai fini dell’applicabilità della direttiva, non viene certo meno per il fatto che al consumatore riman -ga pur sempre la facoltà di scegliere quali, fra i diversi servizi proposti dal tour operator, debbano andare acomporre il viaggio o il soggiorno». A sostegno di questa posizione viene chiamato in causa l’ art. 7 lett. m)del decreto, che prevede esplicitamente la possibile inclusione tra gli elementi del contratto di vendita di pac-chetti turistici di «accordi specifici sulle modalità del viaggio espressamente convenuti tra l’organizzatore o ilvenditore e il consumatore al momento della prenotazione» (Sono di questa opinione in particolare GABRIE-LE SILINGARDI-FRANCESCO MORANDI, cit., pp. 28-29; e FRANCA INDOVINO FABRIS in Viaggi, vacan -ze e circuiti tutto compreso, comm. a cura di VINCENZO ROPPO, in Nuove Leggi Civ. Comm., 1997, p. 10).Prova definitiva della bontà di questa tesi è costituita da una recente decisione della Corte di Giustizia, lasentenza nella causa C-400/00 del 30 aprile 2002, in cui la Corte ha ribadito come non vi sia alcun elemen-to nella definizione dell’art. 2 del decreto che consenta di escludere i c.d. “viaggi su misura” dall’applicabilitàal decreto stesso sottolineando come «l’espressione “tutto compreso” di cui all’articolo 2, punto 1, della diret -tiva 90/314/CEE del Consiglio, del 13 Giugno 1990, concernente i viaggi, le vacanza ed i circuiti “tutto com -preso”, deve essere interpretata nel senso che essa include i viaggi organizzati da un’agenzia di viaggi sudomanda del consumatore o di un gruppo ristretto di consumatori e conformemente alle loro richieste».Cosìstatuendo la Corte ha in pratica stabilito che la prefissata combinazione debba essere realizzata non almomento dell’offerta contrattuale (si riteneva in precedenza che il concetto di prefissata combinazione ren-desse necessario che il pacchetto fosse già assemblato e quindi precisamente individuato nei suoi elemen-ti addirittura prima che il cliente fisicamente entrasse nell’agenzia), ma al momento della conclusione delcontratto.Inoltre, l’applicabilità della disciplina comunitaria ai pacchetti su misura vale certamente ad escludere la pos-sibilità di riferirsi in argomento allo schema contrattuale dell’appalto a regia, data l’incompatibilità del regimedi responsabilità previsto per l’appaltatore a regia con quello disposto dalla Direttiva comunitaria per il touroperator. Tutte queste considerazioni sono peraltro dotate di una valida ragione giustificatrice, se si pensache l’appalto a regia è comunque un contratto tra imprenditori, perciò contraenti potenzialmente alla pari,mentre chi acquista un pacchetto turistico, su misura o no, rimane pur sempre consumatore, parte deboledel rapporto. In altre parole la trattativa intercorsa sugli elementi costituenti il pacchetto non vale in ogni casoa rendere il consumatore un contraente alla pari.40 In GABRIELE SILINGARDI-FRANCESCO MORANDI, cit., p. 23 e pp. 30-31, si sottolinea per quantoriguarda l’organizzatore di viaggi come per l’applicabilità della disciplina comunitaria non sia necessaria laprevisione del servizio di trasporto, necessario per configurare il contratto di viaggio ai sensi dell’art. 1 c. 2della CCV; per quanto riguarda invece la differenza tra intermediario e venditore v. ANNA BOTTI, Il contrat -to di intermediazione di viaggio alla luce del recente decreto di attuazione della direttiva 90/314/CEE, inGABRIELE SILINGARDI-ALFREDO ANTONINI-FRANCESCO MORANDI (a cura di), Dai tipi legali ai model -li sociali nella contrattualistica della navigazione, dei trasporti e del turismo, Milano 1996, p. 630 ss., in cui sirileva la minore estensione della seconda figura rispetto alla prima.

cie disciplinata dal decreto a quella del-l’appalto di servizi.

Una siffatta ricostruzione si mostraparticolarmente garantista nei confrontidel consumatore, proprio perché il solomancato raggiungimento del ri s u l t a t oconsentirebbe di introdurre una presun-zione di colpa nei confronti dell’organiz-zatore, e da cui lo stesso potrebbe sfug-gire dando la prova dell’oggettiva impos-sibilità sopravvenuta contemplata dal-l’art. 1218 c.c.; questa prova, non potràessere la semplice prova della diligenza,prevista nel nostro ordinamento solo conriguardo alle obbligazioni di mezzi, madovrà essere la specifica prova dell’e-vento idoneo ad interrompere il nessocausale tra condotta dell’organizzatore epregiudizio arrecato al consumatore(fatto di un terzo estraneo, fatto dellostesso viaggiatore, etc…), restando evi-dentemente a carico dell’organizzatorele c.d. cause ignote.

L’analisi del regime di responsabilitàdi organizzatore e venditore, così comedelineato dal decreto, conferma la assi-milabilità di tali soggetti ad appaltatori diservizi.

Il decreto individua, infatti, una disci-plina particolarmente attenta e garanti-sta per quanto riguarda i diritti dei con-sumatori, innanzitutto individuando concertezza la persona chiamata a rispon-dere in caso di inadempimento sempre e

comunque nella persona dell’organizza-tore o del venditore, in capo ai quali vigeuna presunzione di colpa, anche in riferi-mento all’eventuale inadempimento delterzo prestatore di servizi (art. 14).

Parte della dottrina sembra peraltronon accorgersi della sostanziale equipa-razione del regime di responsabilità delvenditore a quella dell’organizzatore41,operata dall’art. 14 del decreto, qualifi-cando ancora impropriamente il primocome “mandatario”42. Al riguardo apparepiuttosto chiara la lettera della normal a d d ove dice espressamente che «i ncaso di mancato o inesatto adempimen -to delle obbligazioni assunte con la ven -dita del pacchetto turistico l’organizzato -re e il venditore sono tenuti al risarci -mento del danno, secondo le rispettiveresponsabilità, se non provano che ilmancato o inesatto adempimento è statodeterminato da impossibilità della pre -stazione derivante da causa a loro nonimputabile», e aggiunge al par. 2 «l’orga -nizzatore o il venditore che si avvale dialtri prestatori di servizi è comunquetenuto a risarcire il danno sofferto dalconsumatore, salvo il diritto di rivalersinei loro confronti».

La prova liberatoria, per sottrarsi aresponsabilità, deve consistere, dunque,nella (ardua) prova del fatto oggettivo adessi non imputabile, perché imprevedibi-le ed inevitabile: può trattarsi del fatto del



41 All’ atto del deposito della propria legge di ratifica il Governo italiano si è infatti avvalso della riserva di“applicare la presente Convenzione solo ai contratti di viaggio internazionali che debbano essere eseguititotalmente o parzialmente in uno Stato diverso dallo Stato dove il contratto è stato stipulato o da dove il viag -giatore è partito” prevista dall’art.40 C.C.V..4 2 S T E FANO ZUNARELLI, c i t .,p. 28, precisa che «non può non censurarsi, così, l’uso della terminologia pro -p ria del contratto di compravendita (“venduta o offe rta in vendita ad un prezzo fo r fe t t a rio”) con ri fe rimento aduna fo rma contrattuale certamente non suscettibile di essere ricondotta al tipo del contratto di comprave n d i t a».

terzo c.d. unconnected, cioè estraneoall’organizzazione imprenditoriale dell’a-gente; oppure del caso fortuito o dellaforza maggiore; o ancora del fatto dellostesso viaggiatore (art. 14, comma 1, eart. 17, comma 1).

Il risultato che il consumatore potràlegittimamente attendersi dal viaggio, saràcostituito da tutte le indicazioni inserite nelp r o gramma di viaggio, che dovrà essereredatto per iscritto dall’organizzatore inmodo chiaro e tra s p a r e n t e, senza la pos-sibilità per lo stesso di poter ri nviare alcatalogo per ulteri o ri elementi, né di utiliz-zare cara t t e ri tipografici minuti e difficil-mente percepibili (art . 9 ) .

Come ev i d e n t e, la previsione di un sif-fatto regime di responsabilità, è da inqua-d rarsi nell’ottica del generale tentativo( p e raltro apprezzabile), da parte del Legi-s l a t o r e, di apprestare una effe t t i va tutela ag a ranzia degli interessi del turista, part edebole del ra p p o rto contrattuale e, per-t a n t o, meri t evole di protezione.

L’assunto trova conferma dall’esamedelle disposizioni della nuova normativa,molte delle quali improntate al medesi-mo scopo di tutela: a questo proposito sipensi, a titolo esemplificativo, al fattoche, ai sensi dell’art. 6, d. lgs. n. 111/95,«il contratto di vendita di pacchetti turisti -ci è redatto in forma scritta in terminichiari e precisi», laddove tale disposizio-ne è stata unanimemente intesa comeidonea ad introdurre un necessari orequisito di forma prescritto ad substan -tiam, la cui violazione comporta la nullitàdel contratto ai sensi dell’art. 1418 c.c.comma 2° (per iscritto dovranno, dun-que, risultare tutti gli elementi, sia essen-

ziali che accessori, che costituiscono ilcontenuto del contratto), mentre «al con -sumatore deve essere rilasciata unacopia del contratto stipulato, sottoscrittoo timbrato dall’organizzatore ovenditore» (art. 6); nello stesso senso,sono stati previsti ulteriori obblighi infor-mativi a carico dell’organizzatore e delvenditore con riguardo alla fase precon-trattuale (art. 8, comma 1) ed anche inriferimento alla fase di esecuzione delcontratto (art. 8, comma 2)43.

CONCLUSIONI

Il perdurante vuoto normativo che hacaratterizzato la regolamentazione deicontratti conclusi da turisti ed operatoridel settore turistico, per la predisposizio-ne di viaggi e vacanze, ha determinatol’insorgere dell’interessante questionecirca la corretta qualificazione da attri-buire a tali fattispecie negoziali, peraltrorisolta, quasi all’unanimità, nel ritenerequalificabili come contratti di mandato irapporti intercorsi tra turista ed interme-diario di viaggi, e come contratti di appal-to di servizi i diversi rapporti in cui con-traente diretto del viaggiatore fosse l’or-ganizzatore del viaggio.

Quest’ultima determinazione trovaulteriore conferma, qualora si consideri,alla luce di quanto argomentato in pre-cedenza, che lo stesso contratto di tra-sporto laddove arricchito da ulteriori pre-stazioni in grado di caratterizzare, inmodo peculiare, lo scopo contrattualeperseguito dalle parti contraenti, è stato,in passato, considerato alla stregua di unappalto di servizi.



43 Corte di Giustizia CEE, 1° ottobre 1987, causa 311/85, in Foro It., 1988, IV, 204.

Le esigenze di tutela del turista deter-minate dalla lacuna norm a t i va sonostate, in un primo momento, parzialmen-te colmate con l’approvazione di unaConvenzione Internazionale (C.C.V. del1970) che ha sofferto, tuttavia, dell’in-successo causato dalla scarsa quantitàdi ratifiche ottenute, mentre un interven-to decisivo pare essere stato, finalmente,realizzato con l’introduzione della Diretti-va comu n i t a ria n. 314/1990 relativaall’acquisto di pacchetti turistici “ t u t t ocompreso”.

La nuova disciplina, peraltro, lungi dalcostituire uno sporadico tentativo dirispondere alle esigenze di protezionemanifestate con riferimento a tali tipolo-gie contrattuali, si inserisce, altresì, nelquadro del generale e consistente inter-vento del Legislatore comunitario, cheha inteso negli ultimi anni, ed in piùoccasioni, introdurre adeguate forme ditutela per il consumatore nell’ambito deidiversi rapporti negoziali in cui lo stessosi trovi, per forza di cose, a detenere unaposizione di inferiorità determinata daldover trovarsi a contrattare con soggettiprofessionalmente qualificati.

Così, alla stregua della Direttiva93/13/CEE in tema di clausole ve s s a t o ri ee abu s i ve, della Direttiva n. 8 5 / 5 7 7 / C E Er e l a t i va ai contratti conclusi f u o ri dai loca-

li commerciali, della Direttiva n.87/102/CEE in materia di credito al con-sumo e della Direttiva 97/7/CE ri g u a r-dante la protezione dei consumatori inm a t e ria di contratti a distanza, la Diret-t i va 90/314/CEE concernente i viaggi,le va c a n ze ed i pacchetti turistici “ t u t t oc o m p r e s o ” costituisce uno dei tantii n t e rventi volti a gara n t i r e, nei ri s p e t t i v iambiti, adeguata protezione a quei sog-getti “ d e b o l i ” che gli stessi prov ve d i-menti normativi definiscono come“ c o n-s u m a t o ri ”4 4.

L’ i n t e rvento norm a t i vo comu n i t a ri o,d u n q u e, sembra aver definitiva m e n t emesso la parola fine alle istanze di pro-tezione del consumatore-turista da piùparti fatte valere, grazie all’individuazio-ne di un regime certo e soddisfacente diresponsabilità per organizzatore e vendi-tore di pacchetti turistici (in tal sensoe q u i p a rati dalla norma comu n i t a ri a ) ,oltre che all’introduzione di un sistemageneralizzato di norme (obbligo ad sub -stantiam di forma scritta del contratto;obblighi di informazione a carico dell’a-gente in riferimento alla fase precontrat-tuale e di esecuzione del contratto; disci-plina congrua dei diritti di recesso spet-tanti ad entrambe le controparti; ecc…)poste a tutela della parte debole del rap-porto negoziale.



4 4 La problematica è tra gli altri illustrata da MARINA DEMARCHI, La direttiva n. 314/90, del 13 giugno 1990,sui viaggi e le va c a n ze “tutto compreso” e la recezione nel nostro ordinamento mediante il D. L g . 17 marzo 1995,n . 1 1 1, in I contratti di viaggio e turi s m o-La disciplina, la giuri s p rudenza , le stra t e g i e ”, a cura di CESAREVACCA’, Milano, 1995, p. 2 5 . . Dice l’autore al ri g u a r d o : «La disposizione, innova t i va rispetto alla disciplinai n s t a u rata dalla CCV ha già fo rmato oggetto di commento con la prospettazione di due possibili soluzioni inter -p r e t a t i ve : una responsabilità sussidiaria e solidale dell’interm e d i a rio rispetto a quelle dell’organizzatore le cuig e n e ra l i t à non siano state rese note (analogamente a quanto previsto dalla CCV all’art . 19 n. 2), oppure unaresponsabilità diretta del venditore anche per il fatto dell’opera t o r e, nei confronti dell’utente che potrebbe quin -di ri volgersi indifferentemente all’organizzatore o al ve n d i t o r e, salva la ri valsa nei ra p p o rti intern i» .

LA COMERCIALIZACIÓN DESERVICIOS TURÍSTICOS ATRAVÉS DEL SISTEMA DE

“CLUB DE VACACIONES”

Patricia Benavides Velasco

1. INTRODUCCIÓN

� Desde hace ya algún tiempo vie-nen apareciendo en los dife r e n t e smedios de comunicación denuncias porparte de consumidores en las que mue-stran su descontento con la adquisiciónde determinados servicios turísticos. Lamayoría de estas quejas se dirigen con-tra empresas dedicadas a la comerciali-zación de productos vacacionales bajola fórmula de club de vacaciones.

En algunas ocasiones la justificaciónde estas denuncias se encuentra en laimposibilidad de obtener el servicio pro-metido, bien porque la empresa comer-cializadora ha desaparecido del merca-do, bien por la inexistencia misma delproducto vacacional. En ambos casosnos encontramos ante una situación quepuede alcanzar el calificativo de fraudu-lenta, por lo que deberá ser investigaday, en su caso, perseguida por vía penal.En otras ocasiones el motivo alegadopor los consumidores es su propio des-conocimiento acerca del servicio que

contrataron, lo que puede provenir deuna información incorrecta, previamenteemitida por la empresa turística, o por elhecho de que los servicios adquiridos nocumplen las expectativas que el turistase había forjado.

En cualquiera de las anteriores situa-ciones los consumidores demandan pro-tección jurídica pues normalmente elprecio de los servicios se ha abonadocon anterioridad a su disfrute y, en oca-siones incluso, para la adquisición deestos productos turísticos se ha recurri-do a algún tipo de financiación externa.

La aparición en el mercado de estemétodo de comercialización basado enla afiliación a un club no debe ser sinó-nimo de fraude. Si bien es cierto que aveces se ha utilizado como una herra-mienta destinada a tal fin, no es menoscierto que existen empresas que, bajoesta fórmula, prestan sus servicios aclientes que se muestran satisfechos,encontrándose alejadas de las situacio-nes fraudulentas que comentamos.

Pa t r i c i a Be na v i de s Ve l a s c o


* Este trabajo ha sido realizado en el seno del Proyecto de Investigación MC y T. BFF 2003-04616, 2003-2006

LA COMERCIALIZACIÓN DE SERV I C I O STURÍSTICOS A T R AVÉS DEL SISTEMA

DE “CLUB DE VAC AC I O N E S ” *]

2. N OTAS SOBRE LASC A R ACTERÍSTICAS DE ALGUNOSS E RVICIOS OFERTADOS PORLOS DENOMINADOS “CLUB DEVAC AC I O N E S ”

La fo rma de operar en el mercado deestos clubes de vacaciones no es unifo r-m e.Algunos de ellos funcionan como aso-ciaciones que proporcionan a sus sociosd e t e rminadas ve n t a j a s, como la posibili-dad de aunarse hasta fo rmar un gru p onumeroso para así obtener algún benefi-cio en el momento de contratar los serv i-cios con una empresa turística -norm a l-mente una agencia de viaje-, así como laobtención de descuentos y acceso a ofe r-tas ex c l u s i vas que las agencias proporcio-nan a los socios del club. En estos casos,el club no comercializa ningún productot u r í s t i c o, sino que acude al mercado ac o n t ra t a rlo a través de una empresa dei n t e rmediación turística. N o rm a l m e n t e, elacceso del socio al club es de caráctergratuito y éste solo abonará el serv i c i oque efe c t i vamente contra t e.

En otros supuestos, el socio vieneobligado al pago de una cantidad paraingresar en el club, o permanecer en elmismo, y así tener acceso a la presta-ción de los servicios turísticos que elclub proporcione, ya sea un viaje o unservicio de alojamiento.

2.1. Servicios ofertados por empre-sas de intermediación turística:agencias de viaje

En estos casos las empresas lo quecomercializan son viajes combinados o

servicios sueltos, bien a través de técni-cas de fidelización de clientes o median-te la previa afiliación al club. Con ello lossocios obtienen unas tarifas más venta-josas en sus desplazamientos y aloja-mientos durante los períodos vacaciona-les. Para ello, como no podía ser de otromodo, estas empresas poseen un títulolicencia obtenido de la administraciónturística competente para actuar comoagencia de viaje, pues su actividad entrade lleno, en principio, en el ámbito deactuación de esta clase de empresas, yaque se dedican a la mediación en laprestación de cualesquiera serv i c i o sturísticos, así como a la organización,comercialización de viajes combinadoso de otros servicios –art. 2.1º a) delDecreto andaluz de agencias de viajes ycentrales de reservas1–.

Si bien resulta una práctica habitualde este tipo de empresas el ofrecer pro-gramas de fidelización a los clientes,parece que prestar los servicios ex c l u s i-vamente a través del sistema de clubpuede llegar a desvirtuar la actividad que,por definición, le corresponde a las agen-c i a s. Las agencias de viaje tienen comofin propio la mediación o interm e d i a c i ó nturística y esta consiste en celebrar con -t ratos o facilitar su celebración entre loso ferentes y demandantes de las activida -des y servicios previstos en el art í c u l o8.1, así como su organización o comer -c i a l i z a c i ó n2. Entre estas actividades see n c u e n t ra n : la mediación en la venta debilletes y reservas de plazas en los dife-rentes medios de tra n s p o rt e, en la reser-va de plazas en cualquier alojamiento

L a c om er c i a l i z ac i ón d e Ser v i c i o s Tu r ís t i c os a t r a vés de l s is te ma …


1 Decreto 301/2002, de 17 de diciembre, de agencias de viajes y centrales de reservas, BOJA núm. 150, de21 de diciembre. Vid., también, el artículo 47.3 de la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, del Turismo aproba-da por el Parlamento de Andalucía

t u r í s t i c o, en la contratación de cualquierotro servicio turístico; la organización ocomercialización de viajes combinados,de excursiones de un día –proyectadas asolicitud del usuario por un precio globa–,la representación de otras agencias yc u a l e s q u i e ra otras relacionadas con elt u rismo y que no se encuentren reserva-das a otras empresas3.

La obligación impuesta al cliente dela firma de un contrato previo –afiliaciónal club– y el pago de un precio comocondición indispensable para poder dis-frutar, posteriormente, de un servicio deesta índole, no se encuentra dentro delobjeto de estas empresas. En principio,lo que se ofrece no es un producto turís-tico sino de otro tipo que, una vez adqui-rido, nos facilita el acceso a aquél. Nopretendemos con ello afirmar que la acti-vidad de las agencias de viaje deba des-arrollarse en exclusiva4, teoría que hoyya se encuentra superada, pues éstaspodrán dedicarse también a otro tipo deactividades comerciales5. Sin embargo,si podemos afirmar que tener como acti-

vidad exclusiva la gestión de un club –yasea de viajes o de vacaciones– no seencuentra dentro del objeto que han dedesarrollar estas empresas, por lo quepodría dar lugar a que la Administraciónturística les denegara el título-licenciapreceptivo para actuar en el mercadocomo tales.

Junto a la desaparición del mercadode las empresas dedicadas a comercia-lizar estos productos, los consumidoresalegan como motivos de queja el hechode la falta de disponibilidad de aloja-mientos o, incluso, de transporte, en elperíodo en el que desean disfrutar susva c a c i o n e s. En otras ocasiones, lossocios han denunciado que se ven abo-cados a abonar una cantidad suplemen-taria para poder acceder a los diferentesservicios turísticos, cantidad que resultaequivalente al precio de las ofertas habi-tuales con las que otros operadoresintervienen en el mercado.

La pertenencia al club no garantiza,de forma general, la obtención de losdiferentes productos, sino una expectati-



2 Vid., la Exposición de motivos del Decreto 301/2002 de la Comunidad Autónoma andaluza, en la que sedefine la mediación turística en estos términos.3 Junto a las anteriores, el artículo 8.3 del Decreto andaluz enumera, con carácter de numerus apertus, lassiguientes actividades: información turística, difusión o venta de material publicitario relacionado con el turis-mo; cambio de divisas y venta y cambio de cheques de viajeros; expedición y transferencia de equipajes porcualquier medio de transporte; formalización de pólizas de seguros turístico; arrendamiento de vehículos;reserva, adquisición y venta de entradas de espectáculos, museos y monumentos; arrendamiento de útilesy equipos destinados a la práctica del turismo activo; fletamento de medios de transporte; servicios de aco-gida de eventos congresuales y de cualquier otro servicio turístico susceptible de ser demandado por losusuarios; comercialización de derechos de aprovechamiento por turno y cualesquiera otros servicios y acti-vidades que complementen los anteriormente enumerados.4 Una distinción entre los servicios que con carácter exclusivo se les atribuye a las agencias de viajes deaquellos otros que no gozan de esa característica lo podemos consultar en AURIOLES MARTÍN, A.: Intro -ducción al Derecho Turístico. Derecho Privado del Turismo, Tecnos, Madrid, 2002, págs. 127 y ss.5 Sobre este particular, vid. GONZÁLEZ FERNÁNDEZ, B.: “Las Agencias de Viaje en la Ley del Turismo deAndalucía. Notas sobre su futura reglamentación” en Persona y Estado en el umbral del Siglo XXI, (Coord.A. Salinas de Frías), Facultad de Derecho de la Universidad de Málaga, Málaga, 2001, pág. 378.

va sobre la obtención de una serie deventajas sobre la contratación de losmismos. Diferente será la situación quese puede producir si una vez cubierta laexpectativa, es decir, elegido el concretoservicio turístico, éste no es proporcio-nado por la empresa o el cumplimientodel mismo resulta defectuoso.

2.2. Servicios ofertados en régimende tiempo compartido

Junto a los anteriores productos, esfrecuente que a través de los clubes devacaciones se ofrezca una modalidaddiferente: el alojamiento en régimen detiempo compartido6. Para convertirse ensocio del club, el consumidor abona unacantidad, lo que implica su aceptacióncomo socio. Es precisamente esta cuali-dad la que le faculta para disfrutar de un

alojamiento y de los servicios comple-mentarios que posea el complejo en elque el mismo radica.

Esta forma de comercialización delos denominados por la legislación espa-ñola derechos de aprovechamiento porturno, es la que mayor incidencia litigio-sa ha presentado7 y, en la actualidad, laque mayor atención recibe por parte delas autoridades comunitarias8, pues seha constatado que algunas empresas deeste tipo utilizan este sistema paradefraudar a sus clientes, ofreciéndoles“vacaciones gratuitas” o la adquisiciónde derechos de aprovechamiento porturno que nunca llegan a disfrutar9.

El sector del tiempo compartido tam-bién se muestra preocupado por la apa-rición de estas prácticas desleales.Desde la Organización Europea deTiempo Compartido (OTE)10 se realizan



6 Sobre las fórmulas a través de las que se instrumentaliza jurídicamente este tipo de derecho, vid. AURIO-LES MARTÍN, A.: Introducción al Derecho Turístico…, Op. cit., págs. 82 y 83, en las que hace referencia ala multipropiedad vacacional, el sistema de club-trustee y el sistema societario.7 En este sentido, CALVO GONZÁLEZ, J.: “Praxis jurisprudencial en materia de multipropiedad y análisisvalorativo de las futuras repercusiones de la Ley 42/1998” en Derecho y Turismo, I y II Jornadas de DerechoTurístico, Málaga 1998-99, (Coord. A. Aurioles Martín), Consejería de Turismo y Deporte de la Junta deAndalucía, Sevilla, 1999, págs. 351 y ss.8 Esta preocupación se recoge en la Opinión de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Políticadel Consumidor para la Comisión de Asuntos Jurídicos y Mercado Interior, sobre el control de la políticacomunitaria relativa a la protección de los adquirentes de un derecho de utilización de inmuebles en régi-men de tiempo compartido (Directiva 94/47/CE), Parlamento Europeo, AD/445274, PE 301.074, presentadael 12 de julio de 2001, págs. 5 y ss., en el que aparece que el mayor número de quejas formuladas por losusuarios de alojamientos en régimen de aprovechamiento por turno se refieren a la fase de ejecución delcontrato. Posteriormente, esta misma Comisión en su Informe sobre el seguimiento de la política comunita-ria en el ámbito de la protección de los adquirentes de un derecho de utilización de inmuebles en régimende tiempo compartido (Documento de Sesión del Parlamento Europeo, PE 298.40 Final A5-0215/2002, de3 de junio de 2002), recomienda a la Comisión europea que estudie en profundidad los problemas deriva-dos de la transposición de la Directiva de tiempo compartido y que presente, con la mayor presteza posible,los instrumentos legislativos pertinentes que permitan una reglamentación unificada en toda la Unión y quevengan a resolver los problemas de los usuarios de estos bienes con el fin de garantizarles mayor nivel deprotección.9 La Asociación británica de usuarios de inmuebles en régimen de tiempo compartido en su página web(www.timeshare.org.uk) previene a los usuarios de la misma de este tipo de fraudes y contiene datos sobrela actuación de algunos de estos clubes de vacaciones.10 La Organización de Tiempo Compartido Europea (OTE), es una Asociación oficial que representa a lasempresas y personas con intereses legítimos en el sector en Europa, el Norte de África y Oriente Medio.

Entre los miembros de OTE se encuentran empresas de reventa, empresas que comercializan el disfrute delos derechos en barcos y aquéllas dedicadas a la puesta en el mercado de paquetes de vacaciones, inde-pendientemente de la duración que posean los derechos y si se encuentran o no dentro del ámbito de apli-cación de la normativa comunitaria.11 En este sentido, la Association des propriétaires adherénts francophones de vacances en temps portagé,incluye en su página web (www.apaf-vtp.com/danger/php) un gran número de empresas dedicadas a lacomercialización o reventa de estos productos a las que califica como “lista negra” y con las que no reco-mienda contratar.12 Sobre este particular tuvimos ocasión de pronu n c i a rnos en BENAVIDES V E L A S C O, P. : “Notas para unar e fo rma de la Ley sobre derechos de aprovechamiento por turno de bienes inmu e bles de uso turístico” e nAspectos jurídico-mercantiles del turi s m o, (Coord. A . Au rioles Martín), Atelier, Barcelona, 2003, págs. 71 y ss.



advertencias a los consumidores acercade la protección que les brinda la Direc-tiva comunitaria sobre tiempo comparti-do y la legislación desarrollada en cadauno de los Estados miembros de laUnión Europea. También las asociacio-nes de usuarios de inmuebles en régi-men de time-sharing alertan a los con-sumidores sobre los diferentes produc-tos que existen en el mercado y los frau-des con los que se pueden encontrar11.

A pesar de estas recomendacioneslos usuarios aún pueden quedar despro-tegidos, pues en el mercado han apare-cido productos que no entran dentro delámbito de aplicación de las citadas nor-mas, bien porque el período de utiliza-ción del inmueble sea inferior a tresaños, el alojamiento se disfrute por unperíodo inferior a los siete días, o no secontemplen algunos aspectos contrac-tuales que resultan de importancia paralos adquirentes12.

Mediante este sistema de club, elsocio abonada la cantidad de ingreso–en función del período vacacional ele-gido– y, a partir de este momento, unavez formalizado el contrato, podrá haceruso de los alojamientos. Los serviciosofertados son variados, pues el aloja-miento podrá disfrutarse durante un

período de tiempo concreto al año y enun lugar concreto, bien mediante un sis-tema flotante con múltiples destinos, omediante un sistema de puntos. La flexi-bilidad de estos dos últimos permite alos socios escoger el lugar y el momen-to en el que desean disfrutar sus vaca-ciones.

Estas fo rmas de actuar en el merca-do parecen correctas e incluso benefi-ciosas para los asociados. Sin embar-g o, el alto coste de las cuotas de man-tenimiento de algunos complejos, elestado de abandono de los mismos, laimposibilidad de disfrutar las va c a c i o-nes en diferentes lugares por incumplirlos alojamientos los requisitos de cali-dad exigidos por las empresas de inter-c a m b i o, las largas listas de espera queposeen algunas de estas intercambia-d o ra s, la dificultad para ejercer el dere-cho de desistimiento contractual cuan-do previamente se ha entregado unag a rantía sobre el precio –norm a l m e n t euna letra de cambio–, la solicitud yobtención de un crédito al consumop a ra financiar la adquisición, la insol-vencia de las empresas del sector, etc.,c o n s t i t u yen la base de algunas de lasd e nuncias presentadas por los consu-midores de estos productos.

La Ley 42/1998, de 15 de diciembre,sobre derechos de aprovechamiento port u rno de bienes inmu e bles de uso turísti-c o, recoge en su articulado algunas medi-das tendentes a evitar algunas de lassituaciones descri t a s. Así, se regula deta-lladamente el derecho de desistimiento yde resolución –art . 1 0 – ; se contiene unaprohibición de pagos de anticipos aladquirente antes de que tra n s c u r ra elp l a zo de ejercicio de la facultad de desis-timiento o mientras se disponga de lafacultad de resolución contractual –art .1 1 – ; también se prevé la resolución de lospréstamos concedidos por el tra n s m i t e n-te o por un tercero que haya actuado deacuerdo con él, en los casos en los quese produzca la resolución o el desisti-miento –art . 1 2 – ; exigencia de una info r-mación precontractual –art . 8– y fijaciónde un contenido mínimo del contrato det ransmisión de los derechos –art . 9–, enel que se realizará una referencia ex p r e-sa a las cantidades que se deberán des a t i s facer anu a l m e n t e, así como a losíndices de actualización de las mismas.

A pesar de la existencia de estalegislación tuitiva y quizá motivado por la

exhaustividad con la que el legisladorabordó la regulación de esta materia, sehan dejado fuera de su ámbito de apli-cación, como hemos indicado anterior-mente, algunos productos de carácterturístico. Por ello, la Comisión de MedioAmbiente, Salud Pública y Política delConsumidor del Parlamento Europeo, hapropuesto que el concepto de tiempocompartido se redefina para que alcan-ce a todos los derechos de uso temporalde alojamientos de cualquier tipo parafuturas vacaciones, para el que se solici-te un abono inicial de capital y quepueda requerir además el abono deotras sumas anualmente o por tasas deutilización13. Con esta redefinición sepodrían incluir en el ámbito protectorlegislativo los sistemas de comercializa-ción que nos ocupan.

Sin embargo, hasta el momento en elque se pueda extender el ámbito de pro-tección legal a los consumidores de losproductos o servicios que se encuentranal margen de esta normativa específica,les puede resultar de aplicación lasreglas contractuales generales o la nor-mativa sectorial turística, en su caso.



13 Vid., la Conclusión número diez de la Comisión contenida en el Documento del Parlamento EuropeoAD/445274, PE 301.074, anteriormente citado.

LOS USUARIOS DE VIAJESCOMBINADOS ANTE LA NO

PRESTACIÓN DE SERVICIO DETRANSPORTE AÉREO

DURANTE LA EJECUCIÓN DELCONTRATO: DERECHOS A

COMPESACIÓN Y ASISTENCIA

Isabel Contreras de la Rosa

I. INTRODUCCIÓN

� Han sido muchos los cambios que,en las últimas décadas, ha experimenta-do el transporte aéreo. Cambios propi-ciados por la liberalización del sector,que han favorecido la competencia enlas rutas aéreas, y un abaratamiento delos billetes, todo ello en beneficio de losusuarios de este servicio.

Pe r o, ésta es sólo una parte de la rea-lidad, porque la otra, nos mu e s t ra a pasa-jeros descontentos por los servicios reci-bidos de las compañías aéreas, y unincremento de las quejas por los abu s o sa los que se ven sometidos por éstas, enmás ocasiones de las que seríand e s e a bl e s. A estos viajeros, no les sirve nde consuelo los logros conseguidos en elt ra n s p o rte aéreo, cuando por ra zo n e sajenas a ellos, ven fru s t rados sus planesde ocio o negocio, que dependían de queel desplazamiento se hiciera en el tiempoc o nve n i d o. Esta circunstancia, provo c a

en el viajero una sensación de desampa-r o, ante la cual la ley no puede quedari n d i ferente debiendo proteger adecuada-mente al consumidor, parte más débil eneste tipo de relaciones contra c t u a l e s, conel fin de evitar los perjuicios que le oca-sionan determinados incidentes aéreosque podrían haber sido evitados las com-pañías aéreas1.

Cuando se piensa en medidas deprotección al consumidor, la primera quenos viene a la mente es la reclamaciónde responsabilidades por el incumpli-miento de contratos; sin embargo, exis-ten una serie de medidas, asistencialesy compensatori a s, a adoptar, en elmismo momento en el que se produce elincumplimiento, que tratan de aliviar lasmolestias ocasionadas al viajero, sinperjuicio de que posteriormente se ejer-zan las acciones indemnizatorias perti-nentes.

Los usuarios de viajes combinadostambién son víctimas de estos males

I s ab e l Co n t r er a s de l a Ro sa


1 Los incidentes más frecuentes son la denegación de embarque, cancelaciones o retrasos.

LOS USUARIOS DE LOS VIAJESCOMBINADOS ANTE LA NO

PRESTACIÓN DE SERVICIOS DETRANSPORTE AÉREO DURANTE LA

EJECUCIÓN DEL CONTRATO:DERECHOS A COMPENSACIÓN

Y ASISTENCIA]

aéreos, al ser éste el medio de transpor-te elegido, con frecuencia, por los orga-nizadores en sus ofertas. En este traba-jo hemos centrado nuestro interés, enesas primeras medidas de auxilio, asis-tenciales y, en su caso, compensatorias,con las que cuentan estos viajeros cuan-do una vez iniciado el viaje, no se reali-za el desplazamiento aéreo convenidocomo parte del viaje combinado. En estesentido, analizaremos por un lado, la Ley21/1995, de 6 de julio, para la regulaciónde los viajes combinados2 (en adelanteLey de Viajes Combinados), y, por otrolado, la normativa europea protectora,en general, de los derechos del pasaje-ro aéreo, y su aplicación a los viajescombinados. Destacando en cada caso,qué derechos tienen, en tales circuns-tancias, estos viajeros y ante quién pue-den exigirlos, habida cuenta la compleji-dad de relaciones jurídicas que conllevala programación y venta de un viajecombinado3, con las consecuentes difi-cultades a la hora de reclamar.

II. LA LEY DE VIAJES COMBINADOSANTE LA NO PRESTACIÓN DESERVICIOS AÉREOS DURANTELA EJECUCIÓN DEL CONTRATO:OBLIGACIONES DELORGANIZADOR

Es frecuente el incumplimiento par-cial del contrato de viaje combinado, unavez que éste ha comenzado a ejecutar-

se. En estos casos, los viajeros vencómo algunos de los servicios que éstecomprendía no se realizan.

Pa ra solucionar los problemas queestas situaciones plantean al consumidor,la Ley de Viajes Combinados recoge, ensu artículo 10, una serie de medidas que,de fo rma inmediata, tienen el deber deadoptar las agencias organizadora s,siempre que el servicio no realizado seaespecialmente relevante para el adecua-do desarrollo del viaje progra m a d o.

Como hemos señalado, los malesendémicos que padece la av i a c i ó ncomercial, también afectan a los viajesc o m b i n a d o s, y son la causa de que, ennumerosas ocasiones, no se realice els e rvicio de tra n s p o rte pactado, ori g i-nando el incumplimiento de u n a p a rt ei m p o rtante de los servicios prev i s t o s,tal como prevé el apartado 1 del art í-culo 10, dando lugar a las consecuen-cias contenidas en dicho precepto. As a b e r, el organizador tendrá la obl i g a-ción de proponer soluciones a la situa-ción creada, consistentes básicamenteen ofrecer al consumidor un serv i c i os u s t i t u t i vo, que posibilite la continu a-ción del viaje, y que en nuestro casoconsistirá, en un billete para otro vuelo,sin suplemento adicional, si es declase superior a la prevista en el con-t ra t o, o abonando el importe de la dife-rencia entre el billete de la clase pre-vista y el de la suministrada, cuandoéste sea de clase infe ri o r.

L os usu ar i os de v i a j e s com bi na do s a nt e la n o pre s tac i ón d e ser v i c i o s …


2 Ley de 6 de julio de 1995, núm. 21/1995, trasposición de la Directiva 90/314/CEE del Consejo, de 13 dejunio de 1990, relativa a las vacaciones combinadas y los circuitos combinados.3 Por un lado encontraríamos los vínculos que unen la agencia organizadora con el cliente, con o sin inter-vención de una agencia detallista, en este último supuesto supondría la existencia de un acuerdo previoentre la organizadora y la detallista intermediaria para la venta de los viajes; y por otro lado, en lo relativo ala programación del viaje, nos encontraríamos los acuerdos a los que hubiera llegado la agencia organiza-dora con cada uno de los prestadores de servicios contratados como parte del viaje por el usuario.

Ante las soluciones planteadas por laempresa organizadora, será el consumi-dor quien finalmente decida si las aceptay continúa el viaje, o por el contra ri o, nolas acepta por motivos ra zo n a bl e s4, y loque desea es regresar al lugar de salida oa otro distinto que de común acuerdoh ayan conve n i d o, debiendo facilitar elorganizador un medio de tra n s p o rte equi-valente al utilizado en el viaje, sin suple-mento alguno en el precio5; igual soluciónse prevé en caso de que las solucionesofrecidas por la agencia organizadorasean inv i a bles (artículo 10.1.2).

Todo esto no quita que el usuarioafectado por el incumplimiento, una vezconcluido el viaje, incluso si ha aceptadoel servicio sustitutivo6, pueda ejercer laacción de resarcimiento en aplicacióndel artículo 11, contra el organizador,derivada de la realización inadecuadade alguna prestación del viaje, y que leda derecho a una indemnización por elincumplimiento, y por los daños y perjui-cios que éste le hubiera ocasionado, conindependencia de que el servicio noprestado deba ejecutarlo él mismo uotros prestadores de servicios, conser-



4 Algunos autores consideran que para determinar en abstracto cuáles pueden ser los motivos razonablesa los que se refiere el artículo 10.2, hay que interpretar conjuntamente este precepto con el artículo 8 de laLey de Viajes Combinados, que establece en qué casos puede desistir del contrato el consumidor por modi-ficaciones introducidas por el organizador antes de la salida, en este sentido cabe entender por motivosrazonables toda modificación de servicios esenciales que tuvo en cuenta el consumidor en el momento decontratar. Así opinan DE LA HAZA DÍAZ, P. El contrato de viaje combinado. (La responsabilidad de las agen -cias de viaje), Marcial Pons, Madrid, 1997, pág.189; y MARTÍN CASALS, M. «La responsabilidad civil deri-vada del contrato de viaje combinado», Revista General de Derecho núm. 658-659, julio-agosto 1999, pág.9417.5 DE LA HAZA DÍAZ, P. El contrato de viaje… pág. 190, haciendo una interpretación rigurosa del precepto,y sólo en supuestos excepcionales, en los que las medidas adoptadas por el organizador y rechazadas porel consumidor sin motivo, sean tan adecuadas que la no continuación del viaje se contemplaría como unincumplimiento causado por el consumidor, considera que la agencia organizadora quedaría exenta de todaresponsabilidad, perdiendo el consumidor el derecho a pedir indemnización y siendo a su costa el regresoa su lugar de residencia o a cualquier otro lugar; sin embargo y a pesar del tenor literal del precepto, estimaque habrá de facilitarse al consumidor un medio de transporte para regresar, ya que en cualquier caso la nocontinuación del viaje ha sido provocada por el organizador. Por otro lado, en lo referente al deber de laagencia organizadora de facilitar un medio de transporte en caso de rechazo justificado o inviabilidad de lasalternativas propuestas, AURIOLES MARTÍN, A. en Introducción al Derecho Turístico (Derecho Privado delTurismo), Tecnos, Madrid, 2002, pág. 154, opina que surge sólo si el viaje combinado incluía el transportede ida y vuelta (debiendo ser el transporte de vuelta equivalente al de ida), y parece no obligar a proporcio-nárselo si el viaje no incluía la vuelta.6 Hemos de tener en cuenta que la aceptación tácita o expresa de los servicios sustitutivos ofrecidos por laagencia organizadora, en cumplimiento del deber impuesto por el articulo 10, no supone una renuncia a losderechos indemnizatorios que le correspondan por los daños que pruebe haber sufrido.7 El artículo 11 regula la responsabilidad de las agencias organizadoras y detallistas en caso de incumpli-miento o cumplimiento defectuoso del contrato de viaje combinado. Como ya hemos analizado en otros tra-bajos publicados en ediciones anteriores de estas Jornadas de Derecho Turístico, y a pesar de la interpre-tación que de este artículo hace algún sector jurisprudencial, la doctrina de forma unánime interpreta esteprecepto en el sentido de que las agencias organizadoras y detallistas responden de los incumplimientos ocumplimientos defectuosos dentro del ámbito que a cada una le corresponde, delimitado por el ámbito desu gestión en el viaje, es decir, la responsabilidad atribuida por la Ley de Viajes Combinados es mancomu-nada. Por lo que el organizador respondería de los incumplimientos por no realizarse el viaje previsto segúnlo planeado en la oferta (a causa de la mala organización o programación de viaje, o por elegir y contratarcon empresas que no pueden prestar los servicios ofertados o pudiendo prestarlos lo hacen sin la diligen-

vando el organizador el derecho a actuarcontra dichos prestadores de servicios,conforme a lo establecido en el mismoartículo7.

III. APLICACIÓN DE LA NORMATIVAEUROPEA PROTECTORA DELOS DERECHOS DELPASAJERO AÉREO A LOSVIAJES COMBINADOS

Junto a la protección específica que laL ey de Viajes Combinados brinda a losu s u a rios de estos serv i c i o s, antes anali-zada, hemos de tener en cuenta tambiénla creciente sensibilización de las dife r e n-tes instituciones europeas por el aumen-to del descontento de los usuarios de lost ra n s p o rtes aéreos, que, a través de susquejas y reclamaciones, han puesto demanifiesto los frecuentes abusos queimpunemente realizan las compañíasa é r e a s. En esta línea, se han tomado unas e rie de medidas reglamentarias diri g i-das a evitar estos excesos y a proteger,en general, los derechos de los pasajerosaéreos que ven fru s t rados sus planes deviaje por culpa de las empresas tra n s p o r-t i s t a s. Las medidas vigentes, a día deh oy, están contenidas en el Reglamento(CEE) nº 295/91 del Consejo, de 4 defebrero de 1991, por el que se establ e c e nn o rmas comunes relativas a un sistema

de compensación por denegación deembarque en el tra n s p o rte aéreo regular(en adelante el Reglamento). Sin embar-g o, los defectos y lagunas de los que ado-lece este Reglamento, ha impulsado lar evisión de su tex t o, y concienciado allegislador europeo de la necesidad de unnu evo reglamento más eficaz que su pre-decesor en la defensa de los derechosdel pasajero aéreo. Esta es la direcciónque han seguido los trabajos legislativo sde estos últimos años, y que, finalmente,han culminado en un acuerdo sobre elt exto conjunto aprobado por el Comité deConciliación, del Reglamento del Pa rl a-mento y del Consejo por el que se esta-blecen las normas comunes sobre com-pensación y asistencia a pasajeros aére-os en caso de denegación de embarquey cancelación o gran retraso de los vue-los y se deroga el Reglamento (CEE) nº2 9 5 / 9 18 (en adelante nu evo Reglamen-t o ) . En cualquier caso, hemos de tenerpresente que estas normas establ e c e nderechos mínimos de los pasajeros,m e j o ra bles vo l u n t a riamente por las com-pañías aéreas.

A. Reglamento (CEE) nº 295/ 91

El Reglamento9, establece las norm a sc o munes relativas a un sistema de com-pensación por denegación de embarque



cia debida), y la agencia detallista, como mero intermediario, sería responsable, sólo, de informar correcta-mente al consumidor, antes de la celebración del contrato de sus condiciones y detalles predeterminadospor la empresa organizadora. En este sentido, DE LA HAZA DÍAZ, P. El contrato de viaje…, págs. 199 y ss;GÓMEZ CALLE, E. El contrato de viaje combinado, Civitas, Madrid, 1998 págs. 218 y ss; MARTÍN CASALS,M. «La responsabilidad civil derivada…».8 PE-CONS 3676/2003–C5-0518/2003–2001/0305 (COD), aprobado por el Comité de Conciliación el 1 dediciembre de 2003. Este texto ha sido refrendado por el Parlamento Europeo en su sesión del 18 de diciem-bre, debiendo el Consejo hacer lo propio para la aprobación definitiva del nuevo Reglamento. La entrada envigor de esta normativa se ha previsto que se produzca al año de su publicación en el Diario Oficial de laUnión Europea (artículo 19).9 En vigor desde el 8 de abril de 1991.

en el tra n s p o rte aéreo regular, aplicable avuelos de este tipo, que efectúen susalida de un aeropuerto situado en elt e r ri t o rio de un Estado miembro y suje-to a las disposiciones del Tra t a d o, inde-pendientemente del Estado en el queesté establecido el tra n s p o rtista aéreo,de la nacionalidad del pasajero y dellugar de destino. Las intenciones delConsejo con este tex t o, eran las de uni-ficar los cri t e rios que hasta entoncesseguían las distintas compañías aére-a s, que operaban desde los aeropuer-tos europeos, para resolver las situa-ciones de denegación de embarqueque origina la práctica del ove r b o o -k i n g1 0, siempre que la padeciera npasajeros que poseye ran un billete váli-do con reserva confirmada en un vuelor e g u l a r.

Respecto a cómo afecta esta norma-tiva a los viajes combinados, cuando asus usuarios se les deniegue el embar-que al vuelo previsto en el plan de viajepactado con la agencia organizadora, enlas circunstancias antes mencionadas,el artículo 5 del Reglamento, contemplael derecho a éstos a las compensacio-nes mínimas previstas en su articulado,

siempre que los vuelos comercializadoscomo parte del viaje combinado encuestión sean regulares, al no protegerel Reglamento este incidente cuandotiene lugar en los vuelos no regulares ocharter, que son, con diferencia, los másutilizados en este tipo de viaje. La pecu-liaridad en el supuesto que tratamos, laencontramos en el modo de ejercer estederecho a compensación, al seguir elestilo marcado por la Ley de ViajesCombinados11. De tal modo, que al con-siderarse como responsable último, anteel usuario, del correcto cumplimiento delviaje al organizador, la obligación a com-pensar del transportista, que impone lanorma reglamentaria, se establece afavor del operador turístico que lo con-trató, obligando a su vez a éste a reper-cutir en el pasajero las cantidades reci-bidas en tal concepto12. Todo ello, sinperjuicio de los derechos y obligacionesque se derivan de la aplicación de la nor-mativa propia de los viajes combinados.

Las compensaciones mínimas pordenegación de embarque, que como acualquier pasajero aéreo, establece elReglamento, a favor del usuario de via-jes combinados (beneficiario último de



10 Es muy usual por parte de las compañías aéreas, la práctica de la sobrereserva u overbooking para ase-gurarse la rentabilidad de sus vuelos, y evitar así que las cancelaciones de última hora puedan afectar nega-tivamente sus intereses, por lo que en base a la estimación que realizan de los pasajeros con billete que vana presentarse al vuelo, revenden cierta cantidad de plazas. Esto implica que en caso de no ajustarse correc-tamente los márgenes de error será inevitable que algunos pasajeros se les deniegue el embarque por exce-so de reservas de la que es responsable la compañía aérea. Aquí se evidencia un de los defectos del Regla-mento que sólo ofrece protección al pasajero por denegación de embarque, no protegiéndolos de otras inci-dencias aéreas igualmente nocivas para sus intereses, como pueden ser las cancelaciones de vuelo o losretrasos.11 Artículo 11 de la Ley de Viajes Combinados.12 La intermediación del organizador para la percepción de la compensación parece contraria a la inmedia-tez que impone la propia norma conforme al artículo 4.2 …el transportista aéreo pagará, inmediatamentedespués de la denegación de embarque, una compensación mínima…13 Las cantidades compensatorias del apartado 2 del artículo 4 pueden reducirse a la mitad, en caso de queel transportista ofrezca otro vuelo cuya hora de llegada no supere las dos horas para vuelos de un máximode 3500 km y las cuatro horas para vuelos de más de 3500 km con respecto al horario de llegada previsto.

las mismas) son las siguientes: 1 5 0euros para los vuelos de 3.500 km, y300 euros para los vuelos de más de3.500 km13 (apartado 2 del artículo 4 delreglamento).

Concluyendo, parece claro el dere-cho a compensación que el usuario reci-birá, a través de la agencia organizado-ra, del transportista aéreo; sin embargo,no compete en este supuesto al trans-portista la adopción de las medidas pre-vistas en el apartado 1 del artículo 4,consistentes en el reembolso del preciodel billete, correspondiente a la parte noefectuada del viaje, o a la conducción lomás rápidamente posible hasta el desti-no final, o bien, a la conducción en unafecha posterior que convenga al pasaje-ro. Ya que la adopción de las medidasque permitan al pasajero continuar suviaje y evitar las molestias que puedaocasionarle la denegación de embarque,entendemos que son obligación delorganizador14, conforme a la Ley de Via-jes Combinados (analizado en el punto IIde nuestra exposición).

B. Nuevo Reglamento

El texto conjunto aprobado por elComité de Conciliación, del Reglamentodel Parlamento y del Consejo por el quese establecen las normas comu n e ssobre compensación y asistencia a

pasajeros aéreos en caso de denega-ción de embarque y cancelación o granretraso de los vuelos y se deroga elReglamento (CEE) nº 295/91, integrará,en breve, el contenido del nuevo Regla-mento protector de los derechos de losp a s a j e r o s, tanto de vuelos regularescomo no regulares, incluidos los que for-man parte de viaje combinados, con laexcepción de aquellos casos en los quese cancele un viaje combinado, y elm o t i vo no sea la cancelación delvuelo15.

En lo referente al ámbito de aplica-ción del nuevo Reglamento, éste se haampliado respecto a la norma preceden-te, al ser aplicable no sólo a todos losvuelos que partan de un aeropuertosituado en el territorio de un Estadomiembro sujeto a las disposiciones delTratado16, sino también a aquellos quetengan su punto de salida en el aero-puerto de un tercer país con destino aotro situado en el territorio de un Estadomiembro sujeto a las disposiciones delTratado, salvo que disfruten de benefi-cios o compensación y de asistencia enese tercer país, siempre que el transpor-tista encargado de efectuar el vuelo seacomunitario. En cualquier caso se exigeque los pasajeros afectados, o dispon-gan de una reserva confirmada17 en elvuelo de que se trate y se presente afacturación en las condiciones y hora



14 La agencia organizadora podrá, posteriormente, repercutir el coste de la adopción de esas medidas en lacompañía aérea que denegó el embarque al viajero por exceso de reservas, si ésta es la responsable delincidente.15 Considerado (5) y (16) y artículo 3.6 del texto aprobado por el Comité de Conciliación, PE-CONS3676/2003–C5-0518/2003–2001/0305 (COD).16 Entendemos que independientemente del Estado en el que esté establecido el transportista aéreo, de lanacionalidad del pasajero y del lugar de destino, como ya aclaraba el Reglamento nº 295/91.17 En el sentido de que el pasajero pueda probar de algún modo que la reserva ha sido aceptada y regis-trada por el transportista aéreo o el organizador, de conformidad con el artículo 2 g).

indicada previamente y por escrito por eltransportista, el operador turístico o unagente de viajes autorizado, o bien, deno indicarse hora alguna, con una ante-lación de cuarenta y cinco minutos res-pecto de la hora de salida anunciada18;o hayan sido trasbordados del vuelopara el que tenían reserva a otro vuelopor un transportista aéreo u operadorturístico (el artículo 3).

Como ya hemos apuntado, el nuevoReglamento es de aplicación a los viajescombinados, cuyos usuarios que se des-placen en avión, gozarán de los mismosderechos previstos en su articulado parael resto de los pasajeros aéreos engeneral. Estos derechos varían, segúnlos acontecimientos que los originan, asaber:

Por denegación de embarque encontra de la voluntad del pasajero19:

a) Derecho a compensación20, segúnkilometraje

– en vuelos de hasta 1500 km, 250 euros,

–en vuelos intracomunitarios de másde 1500 km. y los no intracomunita-rios de entre 1500 a 3500 km, 400euros, y

–en vuelos no intracomunitarios demás de 3500 km, 600 euros.

b) Derecho a reembolso o trans-porte alternativo21, en este caso el pasa-jero podrá optar:

–por el reembolso en siete días, delcoste íntegro del billete al precio alque se compró, que corresponda a laparte o partes del viaje no efectua-das, y la parte o partes del viaje efec-tuadas, si el vuelo ya no tiene sentidocon relación al plan de viaje inicial delpasajero; teniendo también derecho,cuando proceda, a un vuelo de vuel-ta al primer punto de partida lo másrápidamente posible22;

–por la conducción hasta el destinofinal en condiciones de transportecomparables a las incumplidas, lomás rápidamente posible; o



18 Excepto en el caso de cancelación del artículo 5.19 Entendida como la negativa a transportar pasajeros, pese a haberse presentado al embarque en las con-diciones establecidas en el apartado 2 del artículo 3, salvo que haya motivos razonables para denegar suembarque, tales como razones de salud o de seguridad o la presentación de documentos de viaje inade-cuados (artículo 2.j) del nuevo Reglamento).20 Estas cantidades pueden reducirse hasta un 50% si se ofrece un transporte alternativo que permita la lle-gada al punto de destino con una diferencia entre la hora prevista no superior a 2 horas en vuelos de hasta1500 km, 3 horas en vuelos de entre 1500 y 3500 km, y 4 horas en los demás vuelos (artículo 7.2)21 El artículo 10 del nuevo Reglamento, aplicable no sólo en este caso de denegación de embarque sinotambién en caso de cancelación del vuelo, establece los efectos de acomodar a un pasajero en una plazade clase superior o inferior a la contratada. En el primer supuesto, no se podrá solicitar al pasajero suple-mento alguno. En el segundo supuesto, el pasajero tendrá derecho al reembolso de parte el billete depen-diendo del kilometraje del recorrido del vuelo a efectuar (el 30% del precio del billete para vuelos de hasta1500 km, el 50% del precio del billete para todos los vuelos intracomunitarios de más de 1500 km, exceptolos vuelos entre el territorio europeo de los Estados miembros y territorios franceses de ultramar, y paratodos los demás vuelos de entre 1500 y 3500 km, o el 75% del precio para todos los vuelos no comprendi-dos en los casos anteriores, incluidos los vuelos entre le territorio europeo de los Estados miembro y losterritorios franceses de ultramar).22 Respecto a esta opción, el apartado 2 del artículo 8 puntualiza que el contenido en el apartado 1 a), seráde aplicación a los pasajeros cuyos vuelos formen parte de un viaje combinado, excepto por lo que respec-ta al derecho de reembolso, cuando se derive de la Directiva 90/314/CEE.

– por la conducción hasta el destinofinal, en condiciones de transportecomparables a las incumplidas, enuna fecha posterior que convenga alpasajero, siempre que existan plazasdisponibles

c ) Derecho a atención, incluyecomida, refrescos y alojamiento enhotel si fuera necesari o, y en estoscasos tra n s p o rte entre el aeropuerto yel lugar de alojamiento. También incluyedos llamadas telefónicas, télex o men-sajes de fax, o correos electrónicos,gra t u i t o s.

Por cancelación de vuelos23

a) Derecho a compensación. Encaso de que las compañías aéreas uoperadores turísticos cancelen vuelosbajo su responsabilidad, los pasajerostendrán derecho a una compensaciónpor el mismo importe que por denega-ción de embarque, al menos que se les

haya informado anticipadamente de lacancelación24.

b) Derecho a reembolso o a unt ra n s p o rte altern a t i vo en las mismascondiciones que por denegación deembarque.

c) Derecho a atención. Los pasaje-ros cuyos vuelos se cancelen tendránderecho a comida y refrescos, así comoa realizar gratuitamente dos llamadastelefónicas, télex o mensajes de fax ocorreos electrónicos. Además, en casode que se les ofrezca un transportealternativo y la salida del nuevo vueloesté prevista, como mínimo, para el díasiguiente al de salida del vuelo cancela-do tendrán derecho también a aloja-miento en un hotel y el transporte entreel aeropuerto y el lugar de alojamiento.

Por retraso25

a) Derecho a compensación. E lnuevo Reglamento no establece este



23 El nuevo Reglamento define la cancelación como la no realización de un vuelo programado y en el quehabía reservada al menos una plaza, según el artículo 2 l).24 El apartado 1 c) del artículo 5 del nuevo Reglamento establece tres supuestos distintos, dependiendo delmomento en el que se informa al pasajero de la cancelación del vuelo, que eximen del deber de compen-sar: a) si la información de la cancelación de vuelo se produce al menos con dos semanas de antelacióncon respecto a la hora de salida prevista, b) si se informa con una antelación de entre dos semanas y sietedías con respecto a la hora de salida prevista y se les ofrezca un transporte alternativo que les permita salircon no más de dos horas de antelación con respecto a la hora de salida prevista y llegar a su destino finalcon menos de cuatro horas de retraso con respecto a la hora de llegada prevista, c) si se informa con menosde siete días de antelación con respecto a la hora de salida prevista y se les ofrezca tomar otro vuelo queles permita salir con no más de una hora de antelación con respecto a la hora de salida prevista y llegadaa su destino final con menos de dos horas de retraso con respecto a la hora de llegada prevista. Tampocoexiste obligación de pagar compensación si el transportista puede probar que la cancelación se debe a cir-cunstancias extraordinarias, que conforme al considerando (14) del nuevo Reglamento, se entiende aque-llas que no son evitables aún adoptando medidas razonables, y en particular las que se deban a la inesta-bilidad política, condiciones meteorológicas incompatibles con la realización del vuelo, riesgos para la segu-ridad, deficiencias inesperadas en la seguridad del vuelo y huelgas que afecten a las operaciones de untransportista aéreo encargado de efectuar el vuelo.25 En este supuesto la determinación de la existencia de retraso que de ciertos derechos a asistencia a lospasajeros se hace depender del tiempo de retraso respecto a la hora de salida prevista y de la distancia quecubre el vuelo: de dos o más horas en vuelos de hasta 1500 km retrasos, de tres o más en vuelos intraco-munitarios de más de 1500 km y de todos los demás vuelos de entre 1500 y 3500 km, y de cuatro horas omás en el caso de todos los vuelos no comprendidos en los anteriores casos.

derecho para los pasajeros que sufranretrasos en sus vuelos.

b) Derecho a reembolso junto,cuando proceda, a un vuelo de vuelta alprimer punto de partida lo más rápida-mente posible, sólo de contempla si elr e t raso es como mínimo de cincohoras26.

c) Derecho a atención. Los viaje-ros tendrán derecho a comidas y refres-cos durante el tiempo de espera, asícomo ha realizar gratuitamente dos lla-madas telefónicas, télex o mensajes defax o correos electrónicos, y en elsupuesto de que la salida prevista seacomo mínimo al día siguiente a la horapreviamente anunciada tendrán derechoa alojamiento y a un trasporte entre elaeropuerto y el hotel.

El nuevo Reglamento, precisa queestas obligaciones para con los pasaje-ros que contiene su articulado no puedelimitarse ni derogarse, especialmentepor medio de la inclusión de una cláusu-la de inaplicación o una cláusula restric-tiva en el contrato de transporte. Si apesar de esta prohibición, se incluyerandichas cláusulas, o no se informara alpasajero debidamente acerca de susderechos, y por este motivo éste aceptauna compensación inferior a la que dis-pone el nuevo Reglamento, el pasajeroseguirá teniendo el derecho de empren-der las acciones necesarias en los tribu-nales y organismos competentes paraobtener una compensación adicional(artículo 15).

En el caso de los viajes combinadosy con el fin de facilitar a éstos consumi-

dores el ejercicio de sus derechos, elnuevo Reglamento no recurre a compli-cadas composiciones jurídicas paradeterminar ante quién han de dirigirsepara hacerlos efectivos, sino que, apar-tándose de la línea marcada por la pro-pia Ley de Viajes Combinados y seguidapor el Reglamento anterior, impone elcumplimiento de las obligaciones regla-mentarias, directamente el transportistaincluso cuando no existe una relacióncontractual entre ellos, esto se deducedel apartado 5 del artículo 3, en el quese establece que se entenderá que lasobligaciones a las que den cumplimientolas empresas aéreas por denegacionesde embarque, cancelaciones o retrasosestablecidas en el articulado del nuevoReglamento, se harán, cuando entre eltransportista y el pasajero no exista uncontrato, en nombre de la persona quetiene un contrato con el pasajero. Sinperjuicio, cuando proceda, de que laempresa aérea pueda lograr del opera-dor turístico con quien tiene un contratoque le reembolse dichas cantidades.También se establece el derecho de losoperadores turísticos u otras terceraspersonas, distintas del pasajero, a solici-tar el reembolso o la compensación porparte del transportista aéreo, en lo querespecta a los gastos o pérdidas ocasio-nadas por su actuación, con arreglo a lalegislación vigente aplicable en la mate-ria (derecho de reparación contempladoen el artículo 13).

Por último, señalar que en el consi-derando (14) del nuevo Reglamento, selimitan o excluyen las obligaciones deasistencia y compensación del transpor-



26 Con la misma puntualización señalada en la nota 21, válida para todos los supuestos previstos en elnuevo Reglamento que den derecho a reembolso (denegación de embarque, cancelación y retraso de másde cinco horas).

tista, contenidas en dicha normativa, siel suceso se debiera a circunstanciasextraordinarias, no evitables aún adop-tando medidas razonables. En concreto,menciona algunas circunstancias quec o n s i d e ra en este sentido part i c u l a r-mente extraordinarias, a saber: casos de

inestabilidad política, condiciones mete-orológicas incompatibles con la realiza-ción del vuelo, riesgos para la seguri-dad, deficiencias inesperadas en laseguridad del vuelo y huelgas que afec-ten a las operaciones de un transportis-ta aéreo encargado de efectuar el vuelo.



LA PARTICOLARE DISCIPLINAGIURIDICA DELL’IMPRESA

ALBERGHIERA E LAQUALIFICAZIONE DEL

CONTRATTO D’ALBERGO

Federica Costa

1. L’IMPRESA ALBERGHIERA COME“IMPRESATURISTICA RICETTIVA ”

� La gestione di strutture destinatead offrire ospitalità al pubblico ha costi-tuito da sempre elemento centrale nel-l’ambito del fenomeno turistico.

Prima della legge quadro n. 217 del1983, l’impresa turistica e quindi anchel’attività alberghiera non erano definitegiuridicamente. Dottrina e giurispruden-za solevano identificare con il terminea l b e r g o, lo stabilimento destinato adoffrire un servizio di ospitalità in cui i varielementi che lo costituivano non eranotra loro collegati al fine di soddisfare, inmaniera ottimale, i bisogni materiale edimmateriali di chi usufruiva del servizio.

La legge quadro n. 217 del 1983, iden-t i f i c a n d o, sostanzialmente, l’impresa turi-stica con l’impresa ri c e t t i va all’art . 5 dichia-ra : “Sono imprese turistiche quelle ches volgono attività di gestione di stru t t u r eri c e t t i ve ed annessi servizi turi s t i c i” . I lrequisito della ricettività, inteso comee f fe t t i va possibilità della stru t t u ra di fo rn i r eospitalità al cliente, ri s u l t ava essere, così,elemento qualificante l’impresa turi s t i c a .

Rispetto all’ordinamento prev i g e n t e,la legge quadro n. 217 del 1983, ha eli-minato la distinzione tra alberghi, pensio-ni e locande, ori g i n a riamente contenu t a

nel r. d . l . 18 gennaio 1937, n.975 e suc-c e s s i vamente modificato dal r. d . l . 5 set-tembre 1938 n. 1729, basato su elemen-ti stru t t u rali o sulle tipologie dei serv i z ifo rn i t i . D i fatti tale distinzione ha persori l i evo dal momento in cui gli alberghisono stati definiti dall’art . 6 della leggeq u a d r o, come: “Esercizi ricettivi aperti alp u bbl i c o, a gestione unitaria, che fo rn i -scono alloggio, eventualmente vitto eda l t ri servizi accessori in camere ubicatein uno o più stabili o in parti di stabile”. I ntale definizione trovano collocazione tuttele possibili tipologie di strutture alber-g h i e r e, senza differenziazione dal puntodi vista dimensionale, o dalla presenza omeno di determinati servizi ma ave n d ocome elementi essenziali per la cara t t e-rizzazione l’offe rta al pubblico e la pre-senza, oltre al solo alloggio anche di ser-vizi accessori .

L’art. 6 ha individuato, inoltre, dodicicategorie tipologiche di ricettività. Taleelencazioni si suddivide in tre settori:ricettività alberghiera (alberghi, motels,v i l l a g g i o - a l b e r g o, residenze turi s t i c o -alberghiere); ricettività extra-alberghiere(case per ferie, ostelli per la gioventù,alloggi agro-turistici, case ed apparta-menti per vacanze, esercizi di affittaca-mere, rifugi alpini) e la ricettività all’ariaaperta.

Fe de r ica Co s ta


LA PARTICOLARE DISCIPLINAGIURIDICA DELL’IMPRESA

ALBERGHIERA E LA QUALIFICAZIONEDEL CONTRATTO D’ALBERGO]

2. LO STATUTO DELL’IMPRESAALBERGHIERA

L’impresa alberghiera si pone in ter-mini particolari rispetto a molte altre atti-vità imprenditoriali. Difatti l’attività alber-ghiera pur costituendo espressione del-l’esercizio della libertà di iniziativa eco-nomica privata, ha sempre avuto unaspecifica disciplina amministra t i va acausa di vari aspetti eterogenei ma con-comitanti presenti nell’esercizio alber-ghiero quali, il rilascio del provvedimentodi autorizzazione per l’esercizio dell’atti-vità, la pubblica sicurezza, l’interesseeconomico ed igienico. Tali aspetti sonostati, nel corso del tempo, tutelati attra-verso specifiche normative che hannofatto sorgere in capo del titolare dell’im-presa alberghiera particolari obblighi.

Dal punto di vista del diritto privatol’albergatore è un imprenditore commer-ciale e più specificatamente, ai sensidell’art. 5 della legge quadro del 1983, n.217 e della successiva legge di riforma èun imprenditore “turistico”. Unica ecce-zione a tale definizione risulta esserel’“imprenditore agrituristico”, poiché l’atti-vità turistica -ricettiva da lui svolta vienec o n s i d e rata dalla legge come attivitàconnessa all’agricoltura.1

All’imprenditore alberghiero sarà,dunque, applicabile oltre al relativo “sta -t u t o” p r evisto dal cod. c i v. per ogni

imprenditore commerciale (tenuta dellescritture contabili; soggezione al falli-mento e alle procedure concorsuali, con-correnza ecc.2) la disciplina inerente alrapporto albergatore e cliente.3

2.1 La licenza di esercizio

Lo svolgimento dell’attività ricettiva,come già notato, coinvolgendo una mol-teplicità di interessi pubblici, è ancoraoggi soggetto a penetranti controlliamministrativi che si traducono sia inobblighi in capo al titolare (ad esempiol’obbligo di provvedere alla registrazioneall’autorità di pubblica sicurezza dellegeneralità delle persone alloggiate, deirelativi arrivi e partenze4) sia in previsio-ni che regolano la concessione della“licenza alberghiera”.

La licenza è stata prevista dall’art. 86del Testo unico di pubblica sicurezza(t.u.l.p.s.) di cui al r.d. 18 giugno 1931, n.773 ed è tuttora vigente.5

Secondo la legislazione antecedentealla legge quadro del 1983, l’eserciziodell’attività era soggetta ad autorizzazio-ne sotto un triplice aspetto: igienico, turi-stico, di sicurezza pubblica. Le tre fun-zioni erano devolute ad organi diversi: ilsindaco per il profilo igienico, l’ente pro-vinciale per il profili turistico (classifica-zione degli alberghi e valutazione del-l ’ o p p o rtunità turistica per i complessi

L a pa r t i co l a r e d ic c ip l in a g i u r i d i c a de l l ’ I mp r es a a lb e rg h i e ra …


1 L’attività agrituristica rientra fra le attività connesse di cui all’art. 2135 cod. civ., quindi è impresa agricola.2 Si vedano artt. 2188 ss. cod civ.3 MARIA ENZA LA TORRE Dall’ospitalità all’albergo, in Rassegna di diritto civile 1999, 2844 Cfr. 109 t.u.l.p.s. e la relativa normativa di attuazione di cui al d. m. 12 luglio 1996.5 Ai sensi dell’art. 86 del t.u.l.p.s.: “Non possono esercitarsi, senza licenza del Questore, alberghi compresiquelli diurni, locande, pensioni trattorie, osterie , caffè o altri esercizi in cui si vendono al minuto o si consu -mano vino, birra, liquori od altre bevande anche non alcoliche (..) La licenza è necessaria anche per lo spac -cio al minuto o il consumo di vino, birra, o di qualsiasi bevanda alcolica presso enti collettivi o circoli privatidi qualunque specie, anche se la vendita o il consumo siano limitati ai soli soci.”

ricettivi complementari) ed autorità dip u bblica sicurezza che ri l a s c i ava lalicenza. I presupposti, dunque, per il rila-scio della particolare licenza erano: ilparere favorevole dell’Ente provincialeper il turismo, affinché i locali predispo-nessero l’attrezzatura necessaria e l’au-torizzazione del Sindaco affinché fosse-ro predisposti nei locali servizi igienicosanitari (art. 153 del regolamento del t.u.delle leggi di p. s. approvato con r.d. 6maggio 1940, n. 665).

In seguito all’emanazione del D.P.R.616/1977 e della legge quadro del 1983,la valutazione dei profili igienici, turisticie di sicurezza pubblica sono stati ricon-dotti unicamente al Comune.

In particolare tra le funzioni di poliziaa m m i n i s t ra t i va6 spettano ai Comu n icompiti di polizia locale, urbana e rurale.L’art. 18 del D.P.R. ha inoltre esteso ilconcetto di polizia locale fino a ricom-prendervi tutte le attività di polizia che sisvolgono esclusivamente nell’ambito delterritorio comunale e che non siano pro-prie delle competenti autorità statali. Per-ciò, a seguito dell’entrata in vigore del“decentramento regionale”, in materia dipubblica sicurezza le competenze stata-li prima attribuite al questore, in forzadell’art. 18 n. 8 del D.P.R.616/1977 sonostate trasferite al Comune , che le eser-cita attraverso il Sindaco. Nonostante lamutata disciplina, sul piano delle compe-tenze per ciò che concerne il rilascio deltitolo, la disciplina del t.u.l.p.s. continuaad essere applicata per quanto riguardagli aspetti sostanziali relativi ai requisiti

n e c e s s a ri per il conseguimento dellalicenza di esercizio dell’attività.

Nella legge quadro n. 217 del 1983,all’art. 5 comma 2, si prevedeva che iltitolare di un’impresa turistica ricettivaorganizzata in forma imprenditoriale, alfine di poter esercitare tale attività,dovesse essere iscritto nel registro eser-centi il commercio (R.E.C). Si imponevasostanzialmente l’obbligo di denunciaree descrivere la propria attività ai fini dell’ottenimento:

– della licenza d’esercizio per glialberghi, i motels, i villaggi alber-go, le residenze turistico –alber-ghiere, i campeggi e i villaggi turi-stici;

– dell’autorizzazione per le case perferie, gli ostelli per la gioventù, irifugi alpini, le case ed apparta-menti per vacanze;

– della presa d’ atto per gli alloggiagrituristici e per gli affittacamere.

In realtà, l’iscrizione al R.E.C. oltre adun onere destinato a soddisfare precisefinalità di carattere pubblicitario, costitui-va un presupposto fondamentale senzail quale non poteva essere rilasciata lalicenza. L’iscrizione nella sezione specia-le non era valida per ottenere la iscrizio-ne per l’esercizio delle altre attivitàoggetto del registro, e viceversa. Il regi-stro non era considerato un albo profes-sionale anche perché non conferiva agliiscritti uno status individuale diverso daquello che gli stessi avevano indipen-dentemente dall’iscri z i o n e. Al R.E.C.

Fe de r ica Co s ta


6 Per attività amministrativa si intende l’attività volta ad attuare le misure amministrative preventive e repres-sive perché dalle azioni dei privati non derivino danni alla società, ai consociati e vengano inoltre rispettatele limitazioni imposte dalla legge all’attività dei singoli.

oltre alle persone fisiche potevano iscri-versi anche le persone giuridiche, cosaquesta che normalmente non è previstaper gli Albi professionali. Tale istitutosvolgeva, dunque, una funzione di pub-blicità costitutiva, perché era strumentoidoneo a portare a conoscenza dei terzi,tutti coloro che esercitavano un’attivitàcommerciale e perché l’iscrizione al regi-stro era requisito essenziale per l’abilita-zione all’esercizio. Per ottenere l’iscrizio-ne era necessario che il soggetto:

– fosse capace d’agire e quindiavesse compiuto diciotto anni, ose minore fosse stato autorizzatoall’esercizio dell’impresa e, semaggiorenne, non sia stato néinterdetto né inabilitato;

– fosse in possesso della licenza discuola media inferiore o avesseassolto agli obblighi di frequenzascolastica, ancorché non avesseconseguito la licenza;

– avesse superato un esame di ido-neità all’esercizio dell’attività diimpresa turistica di fronte ad unacommissione esaminatrice7, cheaccertava la conoscenza di nozio-ni relative alla legislazione del turi-smo, alla somministrazione di ali-menti e bevande, all’igiene dellaconservazione degli alimenti e laconoscenza di tecniche di gestio-ne, amministrazione e contabilitàaziendale.

Infine era compito del Comune prov-vedere al rilascio della licenza d’eserci-

zio e dell’autorizzazione o alla presad’atto dopo avere accertato che sussi-stevano i necessari requisiti strutturali es o g g e t t i v i . Tali documenti doveva n oessere rinnovati annualmente su richie-sta dell’interessato. Con questo sistemasi rendeva possibile non soltanto cono-scere ed analizzare la struttura dell’inte-ro sistema ricettivo e delle singole azien-de che lo compongono ma anche pro-grammarne ed indirizzarne lo sviluppo.8

Il decreto legislativo 31 marzo 1998,n. 114 contenente la riforma del com-mercio, all’art. 26, comma 6, ha soppres-so la sezione speciale del Registro eser-centi il Commercio (REC). Perciò attual-mente, in seguito all’abrogazione dellalegge n. 217 del 1983, si pone obbligo atutte le imprese turistiche di iscrizionenel registro delle imprese ordinario di cuialla legge 29 dicembre 1993, n. 580.

La legge 135 del 2001 è interve nu t aanche in tema di semplificazione deiprocedimenti autori z z a t i v i . L’ a rt . 9 alcomma 6 preve d e : “I procedimentia m m i n i s t rativi per il rilascio di licenzea u t o rizzazioni e nulla osta riguardanti leattività e le professioni turistiche sic o n fo rmano ai principi di speditezza,unicità e semplificazione, ivi compresal’introduzione di sportelli unici e siu n i fo rmano alle procedure previste inm a t e ria di autorizzazione delle altreattività produttive, se più favo r evo l i.” I nquesto modo si cerca di liberare l’im-prese turistiche dai diversi procedimen-ti bu r o c ra t i c i . Te n t a t i vo non totalmenteattuato per via del comma 1 del mede-



7 La Commissione era composta da sei membri: un esperto di merceologia, un esperto insegnante di tecni-che turistiche ed alberghiere, un rappresentante dell’Intendenza di Finanza, dell’Ispettorato provinciale delLavoro, dell’Unità sanitaria locale nella cui circoscrizione è ubicata la Camera di Commercio e un esperto distrutture ricettive, nominato dalla regione.8 In Rivista del Turismo, La legge quadro sul turismo 1983,42.

simo articolo che prevede una autori z-zazione globale, rilasciata dal sindacodel comune in cui si trova l’esercizio.

Il rilascio dell’autorizzazione abilita ilgestore ad effettuare anche attività ditipo diversificato rispetto alle caratteristi-che della struttura ricettiva. Queste ulti-me vengono in tal modo abilitate allasomministrazione di alimenti e bevandealle persone alloggiate, ai l oro ospiti eda coloro che sono ospitati nella strutturaricettiva in occasione di manifestazionee di convegni organizzati. Inoltre posso-no fornire giornali, riviste, pellicole peruso fotografico e di registrazione audio-visiva, cartoline, francobolli e possonoinstallare strutture a carattere ricreativo.Il comma 5 prevede casi di cessazione odi sospensione dell’attività condotta condifetto di autorizzazioni. Entro 5 giornidalla ricezione della comunicazione delpubblico ufficiale, l’autorità competenteordina con decreto motivato la cessazio-ne dell’attività condotta con difetto diautorizzazione ovvero, in caso di viola-zione delle prescrizioni, la sospensionedell’attività autorizzata. Viene espressa-mente disciplinato anche il caso di revo-ca dell’autorizzazione nel caso in cui iltitolare non attivi l’esercizio entro 180giorni dal rilascio ovvero ne sospendal’attività per oltre dodici mesi. La revocadell’autorizzazione può essere tuttaviaevitata e sanata sia attraverso unasospensione condizionata al tempooccorrente per uniformarsi alle prescri-zioni violate e non superiori ai tre mesi,sia per il tramite della sanatoria delle vio-lazioni e l’avvio delle procedure ammini-strative necessarie.

Sulla scia di questo tentativo di alleg-gerimento burocratico sembra opportu-no citare un recente sentenza del TarVeneto, sez. III, sentenza 19 gennaio2002, n. 1269.

La controversia aveva ad oggetto ildiniego opposto dal Comune alla richie-sta di autorizzazione a proseguire nellagestione di un albergo presentata daglieredi del defunto titolare.

Uno dei coeredi aveva comunicato alComune la sua iscrizione all’appositasezione speciale del registro degli eser-centi di impresa commerciale (iscrizioneora abrogata dall’art. 11, comma sesto,della Legge n. 135 del 2001). Il Comuneaveva rifiutato tale atto sostenendo che iricorrenti non avevano presentato unvalido titolo attestante la disponibilità delbene. Il Tar Veneto, risulta essere diopposto avviso, questi infatti nella sen-tenza in oggetto sostiene che, al fine delsubentro nella conduzione dell’impresaalberghiera, risulta essere sufficiente lacomunicazione del trasferimento dellagestione e la dichiarazione del possessodei requisiti previsti dalla legge. “Cosìdisponendo, il Tar Veneto si schiera afavore di una decisa semplificazione deicontrolli pubblici sull’attività economicaprivata, ammettendo la piena liberalizza -zione delle procedure di trasferimentodelle imprese non solo commerciali maanche turistico –ricettive”.10

Sembra, inoltre, opportuno ricordareche il decreto legge 31 gennaio 1995, n.29, ha apportato alcune innovazioni agliobblighi degli esercenti le strutture ricet-tive in ordine alle persone alloggiate

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9 Sent. Tar Veneto, sez. III del 19 gennaio 2002, n. 126, Impresa alberghiera e successione per causa eredi -taria, in Diritto del turismo, 2003, 45.10 CAMILLA MANCUSO, commento alla sent. Tar. Veneto 2002, n. 126, in op. cit.

inserendo un nuovo comma all’art. 109del t.u.l.p.s. Infatti all’art. 8 della legge diRiforma del 2001 si sono attenuati gliobblighi del gestore in ordine alla identi-ficazione delle persone alloggiate e allacomunicazione dei loro dati alle autoritàdi pubblica sicurezza. In part i c o l a r eviene meno la sanzione gravante sull’al-bergatore della revoca della autorizza-zione in caso di violazione degli obblighiprevisti dalla norma.

Una recente sentenza del TribunaleA m m i n i s t ra t i vo Regionale del Lazio(sent. 4638/2003)11 ha posto l’accentosull’importanza del rilascio della licenzaalberghiera al fine di poter usufruire deisostegni e degli incentivi messi a dispo-sizione dalla Regione.

“I contributi regionali per l’eserciziodell’attività alberghiera vengono conces -si solo a chi ha già presentato la richie -sta di rilascio della licenza alberghiera,non essendo sufficiente da parte di chi lidomanda dichiarare di avere l’intenzionedi esercitare tale attività. Il tri bu n a l eamministrativo Regionale del Lazio harigettato il ricorso di una società controla Regione Lazio che le aveva negato ic o n t ri buti chiesti per ri s t ru t t u rare unimmobile da adibire ad albergo in quan -to la società ancora non era titolare dellalicenza alberghiera né aveva presentatodomanda per ottenerla. Infatti i giudiciamministrativi hanno chiarito che la solaintenzione di esercitare l’attività alber -ghiera non consente di accedere ai con -tributi, ma occorre che tale intento assu -ma forma concreta attraverso la richiestadi rilascio di apposita licenza; l’acquistodella licenza, avvenuto dopo la presen -tazione della domanda è invece irrilevan -

te, perchè il requisito indicato deve esse -re posseduto nel periodo in cui si effet -tua la richiesta”.

2.2 La disciplina in materia dei prez-zi delle strutture ricettive

Per quanto riguarda la legislazione inmateria di prezzi delle strutture ricettivela tendenza è quella di una progressivalibertà nell’ambito dei controlli delle atti-vità economiche anche indotta dal pro-cesso di integrazione europea. Lo svilup-po di questa tendenza può essere suddi-visa in tre fasi.

La prima, cara t t e rizzata dalla vigen-za del d. l g s. n . 347 del 1944 che disci-p l i n ava la materia facendo leva su unostretto controllo pubblico delle tari f fealberghiere tramite il sistema dei “p r e z -zi amministra t i ”, in base al quale il prez-zo del servizio alloggio negli alberghive n i vadeterminato dai Comitati Prov i n-ciali Prezzi che, sulla base dei para m e-t ri impartiti dal Comitato Interm i n i s t e ri a-le Prezzi, stabilivano in quale misuraaccogliere le tari f fe proposte daglialberghi attraverso le proprie ra p p r e-s e n t a n ze di categori a . Unitamente allad e nuncia dei prezzi doveva essere fa t t ad e nuncia di ogni altro dato concern e n t el ’ a t t r e z z a t u ra dell’esercizio, in ordine aisuoi principali servizi, ed era obbl i g a t o-rio rispondere in ordine ad ogni ri c h i e-sta di dati fatta dall’Ente prov i n c i a l e. L etabelle dovevano essere esposte alp u bblico con ogni dato utile.

In seguito all’emanazione della leggequadro 1983 n. 217 si è introdotta unanuova disciplina.



11 In www.aziendalex.cataweb.it

L’ultimo comma dell’art . 7, dellalegge citata, stabilisce che il regime dei“prezzi concordati”, previsto dalla pre-sente legislazione per gli alberghi, èesteso a tutte le strutture ri c e t t i ve indi-cate nell’ a rt . 6, gestite dalle impreset u ri s t i c h e. La legge ha abrogato il pree-sistente sistema dei “prezzi amministra -t i ”, stabilendo che i prezzi ve n i s s e r oconcordati nell’ambito di Commissionip a ritetiche nelle quali fossero ra p p r e-sentate sia le imprese ri c e t t i ve sia lee s i g e n ze di interesse pubbl i c o. In talmodo si vo l eva migliorare la tra s p a r e n-za e la concorrenza del mercato mante-nendo comunque l’obbligo di “d i c h i a ra -zione e di pubblicità dei prezzi” .

Con la legge 25 agosto 1991 n. 2 8 4si è arri vati al regime di libera l i z z a z i o n edei prezzi delle strutture ri c e t t i ve. L asuddetta legge ed il connesso D. M .a p p l i c a t i vo del 16 ottobre 1991 hannova l o rizzato il regime del libero mercatovenendo incontro alle istanze di libera-lizzazione di certe attività soggette alcontrollo amministra t i vo.1 2 Gli opera t o ridel settore dov ranno comunicare allaRegione (per il Trentino Alto Adige, alleP r ovince di Trento e di Bolzano), solo aifini di pubblicità, i prezzi minimi e mas-simi che hanno liberamente determ i n a-t o. La comunicazione deve essere effe t-tuata da parte dei gestori degli esercizientro il 1° marzo ed il 1° giugno di ognia n n o. Unitamente ai prezzi delle came-re e degli altri servizi, gli opera t o ri devo-no comunicare anche i supplementi e leri d u z i o n i . Resi pubblici i prezzi questis a ranno vincolanti per l’operatore il

quale potrà apport a rvi deroghe solo inalcuni casi, ad esempio nel caso di sog-g i o rni superi o ri ai quindici giorni, per igruppi organizzati composti da oltredieci persone, per le guide ed altri ope-ra t o ri turistici e nel caso di bambini finoa sei anni.1 3 L’ o bbligo di comu n i c a z i o n edei prezzi non è più limitato ai gestori diimprese turi s t i c h e, ma è esteso a tuttigli opera t o ri delle strutture ri c e t t i ve dicui all’art . 6 della legge quadro per ilt u ri s m o, e cioè alberghi, motels, villag-g i – a l b e r g o, residenze turistico – alber-g h i e r e, campeggi, villaggi turi s t i c i ,alloggi agri t u ristici, esercizi di affittaca-m e r e, case ed appartamenti per va c a n-ze, case per fe ri e, ostelli per la giove n t ùe rifugi alpini.

Per quanto riguarda la pubblicità deiprezzi è fatto obbligo agli operatori ditenere esposti, in modo ben visibile alp u bbl i c o, sia una tabella nella qualesono indicati i prezzi confo rm e m e n t eall’ultima comunicazione, sia un cartelli-no contenente il prezzo dei serv i z imedesimi, conformemente ai contenutidella tabella suddetta. La vigilanza sul-l ’ o s s e rvanza delle disposizioni ri g u a r-danti i prezzi spetta alla Regione o aglienti a ciò delegati.

3. EVOLUZIONE DEL VINCOLOALBERGHIERO

Il vincolo alberghiero costituisce unesempio fondamentale di come l’istitutodella proprietà sia il risultato di unastretta combinazione tra l’interesse pri-vato e l’interesse pubblico volto da un

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12 ANDREANI, LIPPI, in Legislazione del turismo, Corso di lezione, Padova, Cedam, 1997, 112.13 FRANCESCHELLI, SILINGARDI, in op. cit. 172.

lato a garantire un razionale assettourbanistico e dall’altro ad incentivare losviluppo dell’industria alberghiera.

L’esigenza di proteggere ed incre-mentare l’industria alberghiera, qualemezzo di sviluppo per il turismo, ha datoimpulso ad una copiosa legislazione fon-data su misure a vantaggio delle struttu-re ricettive. Uno degli istituti maggior-mente significativi di questo tipo di nor-mativa è il “vincolo alberghiero”.

Con l’espressione “vincolo alberghie -ro” si possono indicare vari tipi di vincoloche, se pur accomunati dal limite dallafacoltà di godimento e del potere didestinazione dell’immobile da parte delproprietario, presentano notevoli diffe-renze.14

Sono stati così individuati:

a) un vincolo alberghiero, che potreb-be essere definito tout court, istituito conla legge 24 luglio 1936 n. 1692, oggidichiarato incostituzionale dalla sent. n. 4del 1981 della Corte Costituzionale;

b) un vincolo di natura locatizia gra-vante sugli immobili adibiti ad albergo edoggi modificato dalla legge sull’equocanone (l. n. 392 del 1978);

c) un vincolo alberghiero di naturacreditizia istituito con R.D.L. 16 giugno1938 n. 1289: a fronte di finanziamentipubblici per l’edilizia alberghiera, previstida leggi regionali, si vengono a crearevincoli di indivisibilità dell’immobile perperiodi di tempo determinati;

d) un vincolo di natura urbanisticache indica le zone in cui potranno esse-re avviate o mantenute, se esistenti, atti-vità alberghiere, introdotto dalla legge-

quadro del 1983 e dalla successiva legi-slazione regionale.

Il nostro studio sarà focalizzato sudue di questi tipi di vincoli: quello alber-ghiero “tout court” e quello di destinazio-ne urbanistica.

I primi elementi anticipatori della nor-mativa di tutela, che come prima accen-nato risulta essere la ratio della discipli-na vincolistica, si possono rintracciarenel R.D.L. 12 ottobre 1919, n. 2099, conil quale veniva istituito un ente nazionaleper l’incremento delle industrie turistichee venivano dettate disposizioni sull’indu-stria degli alberghi. Infatti in tale statuto,che si componeva di nove articoli, si pro-spettava un’attività di iniziativa finalizza-ta all’adozione di provvedimenti gover-nativi necessari all’incremento e ad unamaggiore organizzazione delle industriaturistica.

Per quanto specificatamente riguardail vincolo alberghiero, le sue origini risal-gono in Italia agli anni venti (d.l. 4 gen-naio 1920, n. 1; d.l. 16 gennaio 1921, n.13) epoca in cui le ragioni di una taleimposizione risiedevano nell’esigenza diaccrescere la disponibilità alberghiera,sensibilmente diminuita a causa dellaguerra, e di sollecitare la diffusione del-l’industria alberghiera nelle città e loca-lità in cui maggiore si faceva sentire l’af-fluenza dei viaggiatori.

Il primo provvedimento consideratocome istitutivo del vincolo alberghierorisale al 1936 con la legge del 24 luglio,n. 1692. A norma dell’art. 1 di tale leggesi affermava “gli edifici interamente oprevalentemente destinati ad uso alber -ghiero, pensione o locanda, per destina -



14 LUDMILLA SINFORIANI, Vincolo alberghiero e multiproprietà,in Riv. del Turismo, 1984, 3

zione dei proprietari o per concessionerisultante da contratto di affitto, non pos -sono essere venduti né dati in locazioneper uso diverso da quello alberghierosenza l’autorizzazione del ministerocompetente.” Tale autorizzazione venivaconcessa dal Ministero del turismo solodopo avere accertato che la destinazio-ne alberghiera “non fosse necessariaalle esigenze del movimento turisticonazionale”.

Una volta istituito il vincolo, con ils u c c e s s i vo R.D. L . 16 giugno 1938, n.1280 si stabilì che la legge del 1936avesse attuazione fino al 31 dicembre1943 e si imponeva il vincolo anche neiconfronti degli edifici destinati ad uso dialbergo dopo la pubblicazione dellal e g g e. L’ a rt . 1 del d. l . l g t . 19 marzo 1945n.117, ha poi ulteri o rmente prorogato ledisposizioni della legge del 1936 fino acinque anni dopo la cessazione dellag u e r ra . Con il d. l . l g t . del Capo prov v i-s o rio dello Stato, 6 dicembre 1946 n.424, si stabiliva invece che le norme deldecreto sopra citato non ve n i s s e r oapplicate nei confronti degli esercizia l b e r g h i e ri destinati a tale uso dopol ’ e n t rata in vigore di quello stesso prov-vedimento norm a t i vo(art . 2 6 ) . Alla sca-denza del termine di validità del vincolo(15 aprile 1951) interve n i va la legge 29maggio 1951 n. 358 che prorogava ilvincolo fino al dicembre del 1951.

A questa legge sono poi seguitediverse leggi di proroga che, non inno-vando la materia, hanno confermato l’im-posizione del vincolo solo agli immobili

destinati all’esercizio alberghiero primadell’aprile del 1951.

Proprio per questa disparità di tratta-mento (imposizione del vincolo aglialberghi costruiti prima del 1945 e nonapplicazione per quelli adibiti a tale usonel dopoguerra) il Consiglio di Stato conordinanza di rinvio alla Corte Costituzio-nale del 7 febbraio 1975, ha sollevato laquestione di legittimità costituzionaledell’art. 5 del d.l. 27 giugno 1967 n. 460per violazione dell’artt. 3, 1 com., e 42, 2com., della Costituzione. La sentenzadella Corte Costituzionale 28/1/1981 n.4, ha dichiarato l’incostituzionalità deldecreto perché in contrasto con l’art. 3della Cost., riconoscendolo inve c econforme all’art. 42 Cost. “atteso il rilievosocio – economico dell’industria alber -g h i e ra”1 5. Riguardo all’efficacia dellapronuncia di giudicato della pronunciadel Giudice Costituzionale si può osser-vare che se è vero che il dettato norma-tivo oggetto del giudizio di legittimitàfa c eva ri fe rimento esclusivamente aduna norma specifica di proroga, tuttaviasi ritenne che la pronuncia avesse colpi-to non solo tale legge ma anche la l. n.1962 del 1936 e le leggi di proroga suc-cessive.16

Dunque, a seguito di tale sentenza ilregime vincolistico veniva eliminato dal-l’ordinamento.

Il vincolo è stato reintrodotto, cond i versi contenuti, dall’art . 8 della legge 17maggio 1983, n. 217 e dalla legislazioneregionale che vi ha dato attuazione.

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15 Corte Cost. 28/1/1981 n. 4, in Giur. Cost. 1981, 2516 GUIDO ALPA, Commento alla sentenza della Corte Costituzionale, n. 4, 1981, in Le nuove leggi civili com -mentate, 1981, 401.

L’esame delle differenze tra la prece-dente normativa e quella introdotta dallalegge quadro permette di affermare ches a r e bbe erroneo sov rapporre le duedisciplina, poiché l’art. 8 ha dato vita aduna ben diversa situazione giuridica.

In primo luogo la legge del 1983 parladi “vincolo di destinazione”, che significa,principalmente, limite al potere di desti-nazione del bene.17 Al vincolo sono, inol-tre, soggetti una categoria di immobilipiù ampia di quella di cui alla legge del1936 (che vincolava solo gli immobilidestinati ad albergo, pensione e locan-da): sono cioè, soggette alla nuova nor-mativa tutte le strutture ricettive elencateall’art. 6 della stessa legge, con esclu-sione dei soli alloggi rurali, alloggi gesti-titi da affittacamere e le case e gli appar-tamenti per vacanze. Sempre a differen-za del regime vincolistico di cui allalegge del 1936, tale vincolo non prevedeil diritto di prelazione (sia in caso di alie-nazione sia in caso di locazione) a favo-re della mano pubblica. Inoltre, se primail vecchio vincolo poteva essere rimossosolo in via eccezionale ora il nuovo con-sente una normale rimozione e con inca-rico alle regioni di disciplinare con pro-pria legge, criteri e modalità della rimo-zione del vincolo e sanzioni per i casi dii n a d e m p i m e n t o. I n f i n e, il vincolo del1936 conteneva anche un divieto di alie-nazione18, quanto meno se l’alienazione

era funzionale al mutamento di destina-zione, tale divieto è stato eliminato.

In sostanza, nella legge quadro del1983, il legislatore ha disposto che, aifini della conservazione e della tutela delpatrimonio ricettivo, in quanto risponden-te alle finalità di pubblico interesse edella utilità sociale, le regioni, con speci-fiche leggi, sottopongono a vincolo didestinazione le strutture ricettive indica-te dall’art. 6 della stessa legge, in confor-mità anche con le indicazioni derivantidagli atti della programmazione regiona-le. Si stabilisce così che, nell’ambitodelle previsioni dei piani regolatori regio-nali, i comuni provvedano ad individuarele aree destinate ad attività turistiche ericettive e a determinarne la disciplina ditutela e di utilizzazione di tali aree,tenendo conto dei piani di sviluppo pre-disposti dalle regioni.

Il legislatore, ha inoltre, cercato discoraggiare le richieste di rimozione delvincolo di destinazione da parte dei pro-p ri e t a ri delle strutture ri c e t t i ve di cuiall’art. 6. Non è, infatti, sufficiente lamera richiesta di svincolo: il proprietarionon solo deve comprovare la non conve-nienza economica – produttiva dellastruttura ricettiva, ma deve restituire icontributi e le agevolazione pubblicheeventualmente percepiti e opport u n a-mente rivalutati ove lo svincolo avvengaprima della scadenza del finanziamento



17 GUIDO ALPA, Commento alla Legge – quadro per il turismo, in Le nuove leggi civili commentate, 1983,1189.18 In seguito alla legge del 1936 in dottrina si è assistito ad un acceso dibattito in tema di individuazione delleoperazioni soggette a vincolo. Infatti da un lato si è assistito ad una lettura della norma idonea ad estende-re al di là del dettato normativo l’operatività del controllo sul mutamento di destinazione (estensione del vin-colo non solo alla vendita e alla locazione ma a qualsiasi mutamento di fatto anche contrattuale), altri, inve-ce, ritenevano opportuna una interpretazione restrittiva della norma nella salvaguardia della “pienezza” delcontenuto del diritto di proprietà (art. 832 cod. civ.). In proposito si veda GIOVANNI MIGLIACCIO Vincoloalberghiero, in Vita notarile, 1984, 715.

a g evo l a t o. Si è così predisposto lanecessità non di una mera prova, mauna “comprovata” non convenienza eco-nomica – produttiva della struttura ricet-tiva, vale a dire una prova fondata su fattioggettivamente idonei a considerare unainopportunità assoluta, e non soggettiva,del vincolo di destinazione. Le legge has t a b i l i t o, come condizione essenzialedella richiesta di svincolo, l’integra l erestituzione da parte del propri e t a ri odelle eventuali agevolazioni finanziarie,in quanto concesse solo in considerazio-ne di quelle finalità di pubblico interesse.

Secondo quanto detto si può dedurreche il vincolo di destinazione non risultapiù tanto attinente, all’uso del bene, cheappare piuttosto conseguente al suoessere elemento strutturale dell’attivitàricettiva, quanto si profila, invece, ine-rente alla destinazione territoriale.Viene,perciò, ad assumere una rilevanza emi-nentemente urbanistica, collegandosialle previsioni di pianificazione territoria-le emanati dai singoli comuni.19

E’ noto che la legge 17 maggio 1983,n. 217, è stata abrogata dalla legge 29marzo 2001, n. 135. In tale legge di Rifor-ma non è stata prevista nessuna normadi principio in materia di vincolo alber-ghiero. Da ciò se ne desume che soprav-viva, in materia, la disciplina regionale,dettata nel vigore dell’art. 8 della leggen. 217 del 1983. Lo stesso art. 2, comma1 della legge di Riforma stabilisce, infat-ti, che “Le Regioni, in attuazione dell’ar -ticolo 117 della Costituzione, ai sensidella legge 15 marzo 1997, n. 59 e deldecreto legislativo 31 marzo 1998, n.112 esercitano le funzioni in materia diturismo e di industria alberghiera sulla

base dei principi di cui all’art. 1 della pre -sente legge.” Tale “ribaltamento” dellefunzioni amministrative “concernenti lamateria del turismo”alle Regioni si eragià precedentemente avuto con la leggeBassanini, n. 59 del 1997, e il suo decre-to attuativo d. lgs. n. 112 del 1998.

Così, ad esempio, la legge regionaledell’Emilia – Romagna, n. 28 del 9 aprile1990, disciplina il vincolo di destinazionedelle aziende ricettive. L’art. 3, comma 1afferma: “I Comuni, (…) provvedono adadeguare i propri strumenti urbanisticicon la previsione della disciplina urbani -stica delle strutture ricettive riferita inp a rticolare a quelli esistenti e, oveoccorra, con la individuazione delle areespecificatamente destinate agli insedia -menti turistico – ricettivi, tenuto contodelle linee di indirizzo della programma -zione regionale.” Mentre all’art . 2 ,comma 2, della stessa legge viene disci-plinato lo svincolo delle strutture ricettive“la rimozione del vincolo provvisorio puòessere autorizzata (…) quando sia dimo -strata la non convenienza economicap r o d u t t i va di gestione della stru t t u rari c e t t i va .” A l l ’ a u t o rizzazione di cui alcomma 2 provvede il Comune il qualepuò autorizzare la conseguente modificadella destinazione d’uso degli immobili,nei limiti e nelle modalità dei rispettivistrumenti urbanistici, previo nulla ostadella Giunta regionale nel caso di strut-ture alberghiere con capacità ricettivanon inferiore alle quaranta camere.

Secondo la medesima legge regio-nale (art . 5) il mutamento totale o par-ziale della destinazione d’uso impressaa l l ’ i m m o b i l e, in confo rmità con la prev i-sione del Piano Regolatore Generale e

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19 ALVISI – ZUNARELLI Lezioni di legislazione del turismo, Bologna, Bonomo, 2002, 57.

delle Norme Tecniche di Attuazione, dàvita ad un illecito amministra t i vo, “fa t t es a l ve le sanzioni previste da altred i s p o s i z i o n i .” In tal caso potrà infa t t ip r e f i g u rarsi anche un illecito urbanisti-c o, cui si ricollegano le sanzioni anchepenali e ri s a r c i t o rie stabilite dalla legge28 fe bb raio 1985, n. 4 7 . 2 0

3.1 Vincolo di destinazione alberghie-ra e la disciplina urbanistica

Con l’art. 8 della legge quadro n. 217del 1983 il vincolo di destinazione alber-ghiera viene ad essere parte per laprima volta delle previsioni di pianifica-zione urbanistica ed esercizio delle atti-vità turistiche ricettive. Dalla lettera dellanorma e dalla ratio legis risulta, infatti,che il vincolo è essenzialmente diconformità delle strutture alla destinazio-ne di zona. In verità nei progetti prepara-tori della legge l’idea che “serpeggiava”era quella della semplice riproposizionedel vincolo: ciò era dovuto, da un lato,alla circostanza che non era ancoraintervenuta la sentenza n. 4 del 1981, edall’altro lato, al fatto che le Regioni sierano limitate a prorogare il vecchio vin-colo alberghiero.

L’urbanistica può essere definitacome il complesso di norme e di principiche regolano l’assetto del territorio e chequindi, disciplinano l’esercizio delle atti-vità costruttive da parte dei proprietaridegli immobili. Dette norme coinvolgonotutto il territorio e si occupano di ogniattività che incida sull’assetto del suolo,regolamentando anche le destinazioni

d’uso, e quindi, implicitamente, l’eserci-zio delle attività economiche. Infatti ilPiano Regolatore Generale delimita ilterritorio comunale in differenti zone cia-scuna delle quali ha una specifica desti-nazione, e tra le quali vi sono anche learee destinate “ad attrezzature turisticoricettivo.” Il PRG risulta essere così los t rumento urbanistico obbl i g a t o ri origuardante il territorio comunale nellasua interezza. Suo scopo è regolarizza-re e coordinare gli interventi edilizisecondo i principi di corretta funzionalità,specificando attraverso le Norme Tecni-che gli interventi ammissibili sull’edificio.

In una simile prospettiva risulta inevi-tabile che ogni trasformazione ediliziariguardanti le strutture ricettive già esi-stenti oppure nuovi insediamenti turistici– ricettivi vengano condizionati dalla nor-mativa urbanistica.

Infatti l’art. 8 della legge quadro pre-suppone una notevole attività urbanisticaregionale. Innanzitutto si prevede unaprogrammazione che tenga conto delleesigenze turistico – alberghiere (comma1); la elaborazione di piano di sviluppo, aquali i Comuni si devono attenere(comma 2); l’adeguamento degli stru-menti urbanistici comunali alle leggir e g i o n a l i ; la elaborazione sempre sulpiano regionale, di criteri e modalità perla rimozione del vincolo e i necessariraccordi con le norme e i piani urbanisti-ci (comma 5).

Il vincolo urbanistico si può dire cheabbia un duplice aspetto:

– vincolo di destinazione di livelloregionale incidente sulle strutture



20 Le disposizioni del capo I della legge n. 47 del 1985 verranno abrogate e sostituite dal d.p.r. 6 giugno 2001,n. 380, Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia.

ricettive, che sembra avvicinarsi al“vecchio” vincolo. Pertanto saràpossibile modificare la destinazio-ne soltanto in seguito alla proce-dura che le Regioni hanno provve-duto a fissare.

– vincolo di destinazione delle areedi livello comunale inerente aipiani regolatori generali. E’ neces-sario, a questo proposito ricorda-re, che tale tipo di vincolo è desti-nato, a decadere trascorsi cinqueanni dalla sua vigenza.21

Come accennato nel para gra fo prece-d e n t e, a fronte di un mutamento totale oparziale della destinazione d’uso, stabilitain relazione alla zona dal PRG, si andràincontro ad un illecito amministra t i vo.

Risulta, dunque, importante capireche cosa s’intende per mutamento didestinazione d’uso. Il mutamento didestinazione d’uso di un immobile èstato qualificato come “attività volta avincolare in maniera non precaria unac o s t ruzione ad una determinata utilizza -z i o n e, classificabile fra quelle correnti inm a t e ria urbanistica, qualora si realizzi inc o n t rasto con la previsione dell’atto dic o n c e s s i o n e.2 2” Il Consiglio di Stato hac h i a rito che allo scopo di stabilire se visia stata modifica della destinazioned’uso di un manu fatto edilizio devetenersi conto non tanto delle concrete

modalità di utilizzazione2 3 del bene,quanto piuttosto delle oggettive attitudinifunzionali acquisite dal bene stesso. Vap r e c i s a t o, inoltre che, soprattutto la dot-t rina, tende a distinguere tra mu t a m e n t odi destinazione d’uso “di fa t t o” d e l l ’ i m-m o b i l e, cara t t e rizzato dall’assenza dii n t e rventi di carattere edilizio sull’immo-bile (c.d. mutamento di destinazione fun-zionale), dal mutamento di destinazioned’uso vero e propri o, conseguente amutamenti stru t t u rali e all’esecuzione dii n t e rventi edilizi riguardanti l’immobilealberghiero senza l’assistenza dellan e c e s s a ria concessione.2 4 Anche laC o rte Costituzionale è interve nuta inm a t e ria 2 5 distinguendo il mutamento didestinazione d’uso con opere dal mu t a-mento di destinazione d’uso senzaopere (c.d. f u n z i o n a l e ) . Più probl e m a t i c orisulta, però, stabilire se l’atto dispositivoche realizza un mutamento solo funzio-nale possa integrare illecito urbanistico.Secondo l’art . 25, quarto comma, dellalegge n. 47 del 19852 6 mutamenti didestinazione d’uso puramente funziona-li possono essere assoggettati soltantoad autori z z a z i o n e, ma a tal fine occorro-no sia una legge regionale che indichientro quali ambiti i Comuni possono pre-s c ri vere l’autori z z a z i o n e, sia l’adozionedi uno strumento urbanistico genera l eche prevede la necessità dell’autori z z a-z i o n e. In difetto anche se il fra z i o n a m e n-

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21 Corte Cost. n. 92 1982, Giust. Civ. 1983, 67 .22 Così Cass. pen. 13/6/1983, n. 7404 , Foro italiano, 1984, 336.23 Cfr. Cons. Stato 24/10/1996, n. 1268., Cons. Stato, 1997,343.24 Sul punto si rinvia allo Studio n. 2957 “In tema di modifica di destinazione d’uso funzionale”, approvatodalla Commissione Studi del Consiglio Nazionale del Notariato, il 14/6/2000, reperibile all’indirizzo:www.notarlex.it25 Cort. Cost. 12/2/1991, n. 73, in Cons. Stato 1991, 1415.26 In La destinazione d’uso in Rivista notarile,1991, 728.

to integrasse un mutamento di destina-zione d’uso esso sarebbe penalmentei r ri l eva n t e.

4. IL CONTRATTO D’ALBERGO

Il contratto d’albergo, è stato definitodalla dottrina come quel contratto inbase al quale una parte si obbliga a for-nire all’altra, dietro corrispettivo, alloggioe altri servizi necessari o eventuali checonsentono un più o meno confortevolesoggiorno, in locali organizzati a questoscopo.27 Nonostante l’importanza chequesto contratto ri veste nel mondoodierno, in cui scambi e spostamentiav vengono con sempre maggior fre-quenza e facilità, non è stato né definitonel cod. civ. né ha ricevuto un’unitariadisciplina legislativa. Nel cod. civ. vengo-no, infatti, disciplinati, solo alcuni aspettidel rapporto fra accennato albergatore ecliente, quali il deposito in albergo e laresponsabilità dell’albergatore, la pre-scrizione del credito e la garanzia delcredito stesso.28

La definizione è ora confermata dallanozione di albergo che si trova nell’art. 6,2 com. legge 17 maggio 1983 n. 217: “Glialberghi sono esercizi ricettivi aperti al

pubblico e gestione unitaria, che forni -scono alloggio, eventualmente vitto adaltri servizi accessori, in camere ubicatein uno o più stabili o parti di stabile.”

E’ importante da subito notare che siè in presenza di contratto d’albergoanche quando l’ospitalità viene offerta inaltre strutture ricettive analoghe all’alber-go, come motel, villaggi–albergo, resi-denze turistico – alberghiere, affittaca-mere. 29 Perciò le differenze, se pur mar-ginali, che qualificano tali strutture ricet-t i ve non impediscono l’applicabilitàanche a tali figure, previste in materia diregole giuridiche del contratto d’albergo(responsabilità dell’albergatore, depositoalberghiero, ecc.).

Il contratto d’albergo è caratterizzatoda una pluralità di prestazioni poste acarico di una parte: quella principaleriguarda l’alloggio, è essenziale e costi-tuisce l’elemento fondamentale (anchese non sufficiente) della figura, e quelleaccessorie che, pur caratterizzando ilrapporto, sono almeno in parte eventua-li ed comunque utilizzabili solo a richie-sta del cliente.30 Appare, dunque, evi-dente, per quanto riguarda l’obbligo prin-cipale dell’albergatore, cioè di far godereal cliente la camera assegnatali “per un



27 GIOVANNA ORLANDO, nota di commento alla sentenza della Cass. 18/7/1997, n. 6633, in NGCC1998,621.28 Il cod. civ. disciplina il contratto “Del deposito alberghiero” agli artt. 1783 – 1786 che sono stati in partemodificati dalla l. 10 giugno 1978 n. 316, emanata per adeguare la legislazione italiana ai principi recepitinella Convenzione di Parigi del 17 dicembre 1962 sulla responsabilità degli albergatori per le cose portatedai clienti in albergo alla quale l’Italia ha aderito.(Il testo integrale della Convenzione è riportato in RCP, 1978,791 e in NLCC, 1979, 155).29 Per la definizione di tali strutture ricettive si veda cap. 1.30 Così in Cass.14 /2/1976 n.479, in GC, 1976, 704: “Caratteristica del contratto dall’albergo è un contenutoconsistente in prestazioni molteplici, di dare e di facere, dovute dall’albergatore, alcune fondamentali, cioèquelle di fornire alloggio e, eventualmente, vitto, altre accessorie, attinenti ai mezzi ed ai servizi posti a dis -posizione del cliente per rendere più confortevole e gradito il soggiorno.”

dato tempo e verso un corrispettivo”, l’af-finità con la locazione (art. 1571 cod.civ.). Da quest’ultima, tuttavia, il contrat-to di albergo si distingue sia per la bre-vità della durata, generalmente commi-surata a giorni, sia per il contenuto delgodimento spettante al “cliente”, diversoda quello dell’inquilino.31 Infatti il “clien -t e”, a differenza dell’“i n q u i l i n o”, da unap a rte può usufruire dei locali di usoc o mune (saloni, bar, piscine), delladisponibilità di arredi e accessori indotazione alla camera e di servizi relati-vi alla pulizia ed al ri n n ovo biancheri a ,ma dall’altra la sua detenzione non ri s u l-ta “e s c l u s i va” come quella spettantea l l ’ “i n q u i l i n o ”. I n fatti la detenzione dellastanza d’albergo è concorrente, anchese a livello subordinato, con quella delpersonale alberghiero che per ragioni dis e rvizio ha il poter di accesso all’allog-g i o, disponendo anche di copia dellec h i av i .

Il nucleo dell’accordo del contrattod’albergo è dunque costituito dall’obbli-gazione di dare alloggio che deve peròaccompagnarsi, dovendosi in caso con-trario configurarsi un contratto diversoda quello d’albergo, da altre prestazioniaccessorie la cui entità dipende dallac a t e g o ria dell’esercizio. Si può alloraaffermare che lo schema minimale delcontratto d’albergo è rappresentato dal-l’obbligo di offrire oltre all’alloggio ancheuna gamma più o meno ampia di presta-zioni essenziali. Le singole prestazioni di

dare e di fare che in esso confluiscono,pur coordinate fra loro da uno scopo uni-t a ri o, restano perciò regolate dallenorme dettate per i contratti nominati cuile stesse sono riconducibili (locazione,s o m m i n i s t ra z i o n e, contratto d’opera oa p p a l t o, contratto di deposito), nonpotendosi attri buire ri l i evo preva l e n t ealla prestazione di dare o al complessodelle prestazioni di fare.32

Il contratto d’albergo, non essendoespressamente regolato dalla legge,d eve considerarsi un contratto atipico,t r ovando la sua giustificazione nellaautonomia contra t t u a l e, cioè nellal i b e rtà riconosciuta alle parti “di conclu -dere contratti che non appartengono aitipi aventi una disciplina part i c o l a r e,purchè siano diretti a realizzare interes -si meri t evoli di tutela secondo l’ordina -mento giuri d i c o ” ( a rt . 1322, comma 2c o d . c i v. ) . Così come recentementec o n fe rmato anche dalla giuri s p ru d e n z adella Corte di Cassazione: “Il contra t t odi albergo costituisce un contratto atipi -c o, con il quale l’albergatore si impegnaa fo rnire al cliente, dietro corri s p e t t i vo,una serie di prestazione di dare e difare che si incentrano nella concessio -ne dell’uso dell’alloggio, cui si accom -pagnano altri servizi strumentali eda c c e s s o ri al pri m o, i quali, pera l t r o, ces -sano di essere tali allorché ri ve s t a n oper la loro natura ed entità un cara t t e r eeccezionale rispetto a quelli comu n e -mente fo rniti da alberghi della stessa

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31 Per le differenze fra contratto d’albergo e di locazione, v. BUSSOLETTI, Albergo (contratto di), in Enc. giur.Treccani, I, Roma, 1998, 4.32 In questo senso è ormai orientata la prevalente dottrina e la costante giurisprudenza, che qualifica il con-tratto di albergo come un contratto misto di locazione di cose (disponibilità di un locale) e di locazione diopera (apprestamento di servizi di ospitalità), escludendo l’assorbimento nell’uno o nell’altro tipo contrattua-le. In questi termini anche Cass., 4/2/1987, n. 1987, n. 1067.

c a t e g o ria, ed assumano per il lorocosto un’importanza di gran lunga pre -valente rispetto al prezzo dell’alloggio;in tal caso, i predetti servizi acquistanouna propria autonomia, potendo essereutilizzati anche da parte di chi non èospite dell’albergo, e potendo, comu n -q u e, fo rmare oggetto di negozio giuri d i -co separa t o, quale l’appalto di serv i z i o ;ne consegue che, in siffatte ipotesi, cor -rettamente si ravvisa un contratto misto,avente ad oggetto sia le prestazionia l b e r g h i e r e, sia le altre prestazioni, lacui disciplina giuridica va individuata, inbase alla teoria dell’assorbimento, chep ri v i l e g i ava la disciplina dell’elementoin concreto preva l e n t e, in quella predi -sposta per l’appalto di serv i z i .”3 3

Per quanto riguarda la natura delcontratto d’albergo la dottrina non è una-nime. La dottrina prevalente considera lostesso come un contratto atipico concausa mista.34 Altra dottrina lo ritienecome contratto unitario ed innominato35

ed altri ancora specificano l’atipicitàdella sua causa.36

E’ necessario in ultimo evidenziareche il contratto d’albergo è un contratto atitolo oneroso a prestazioni corrispettive,di durata, a forma libera, anche se, nellapratica si è affermato l’uso di conferma-re per iscritto gli accordi contrattuali e

determinati soggetti, quali le agenzie diviaggio, hanno l’obbligo di rilasciare alcliente un documento probatorio dell’av-venuto accordo contrattuale.

Il contratto d’albergo può essereoggetto di distinta e autonoma pattui-zione (fra albergatore e cliente, fraalbergatore e agenzia incaricata dall’u-tente ), oppure elemento di un “p a c -chetto turi s t i c o” in cui l’alloggio in alber-go costituisce uno degli elementi del“p a c c h e t t o” .3 7

4.1 Le parti dell’accordo e sua con-clusione

Le parti del contratto d’albergo sonoda un lato l’albergatore, dall’altro il clien-te, ovvero un soggetto diverso che con-trae a suo favore.

Come precedentemente accennatol’albergatore è, nella maggioranza deicasi, un imprenditore commerciale, dota-to di un apparato organizzativo più omeno consistente a seconda delledimensioni e dell’importanza dell’eserci-zio, svolgendo, di regola, la sua attività ascopo di lucro.38 La qualità dell’imprendi-tore comporta l’esigenza di un’organiz-zazione che può essere a livello embrio-nale per chi esercita l’attività di affittaca-mere, ma che può, invece, essere dinotevoli dimensioni, come nel caso di un



33 Sent. Cass. Civ., II sez. 24/7/2000, n. 9662, in NGCC, 2002, N 1/ 2, 20.34 PARMIGIANI, Contratto alberghiero. Contratto misto? in Giur. compl. Cass Civ..,1953, VI, 142 ss.; MARIAENZA LA TORRE, Dall’ospitalità all’albergo, in Rassegna di diritto civile 1999,I, 287, ALVISI, ZUNARELLI,Lezioni di legislazione del turismo, Bologna, Bonomo, 2002, 97.35 FUNAIOLI, voce “Albergo” in Noviss. Digesto.it, XIII, Utet, 1966, 630 ss.36 FRAGALI, voce Albergo (contratto di) in Enc. del dir, I Giuffrè, 1958, 963.37 G. TASSONI, Il contratto di viaggio, Milano, 1998, 555.38 CIURNELLI – MONTICELLI – ZUDDAS, Il contratto d’albergo - Il contratto di viaggio - I contratti del tempolibero, Giuffrè, 1994, 46.

albergo di lusso. Nell’ambito dell’orga-nizzazione elemento importante rivesto-no i dipendenti dell’albergatore. Questi,di regola, sono lavo ra t o ri dipendentilegati all’albergatore da un contratto dilavoro subordinato.

Il cliente39, d’altro canto, è chi in con-creto usufruisce dei servizi alberghieried è sempre pertanto una persona fisi-ca. Ma il contratto può essere stipulatoanche da una persona giuridica o da unente di fatto che, non potendo usufruirecome “ente collettivo” concludono il con-tratto a favore di propri dipendenti, disoci in occasione di conferenze, conve-gni. In questi casi, verificandosi una scis-sione tra le figura del contraente e quel-la del cliente, si è in presenza di contrat-to a favore di terzo (art. 1411 ss. cod.civ.). Tale contratto si avrà, quindi, in ognicaso in cui sia parte una persona giuridi-ca o un ente di fatto, ma può accadereanche quando sia parte una personafisica che intende dare alloggio ad ospitio dipendenti.40 Diverso è il caso in cuisia l’agenzia di viaggi a stipulare l’accor-do con l’albergatore. Infatti, di norma,questa agisce in nome e per conto delcliente, seguendo così la disciplina dellarappresentanza “diretta” (art. 1388 cod.civ.): in tal caso sul cliente ricadrannodirettamente gli effetti del contratto con-cluso in suo nome , essendo il clientestesso “parte” del contratto.

Il contratto di albergo si perfezionaquando tra le due parti si raggiunge l’ac-

cordo e quindi quando chi ha fatto la pro-posta, ha conoscenza dell’accettazionedell’altra (art.1326 cod. civ.). Al riguardosi è osservato che l’albergatore, in quan-to titolare di un esercizio pubblico41, con-figuri una vera e propria “offerta al pub -blico” (art. 1336 cod. civ.). I servizi offertidall’albergatore, risultano essere in talmodo, non un invito ad offrire, ma piutto-sto una e vera proposta che potrà esse-re accettata in modo conforme dal clien-te, ovvero essere oggetto di trattativeche ne modifichino il contenuto.

In via generale un contratto si conclu-de quando si verifica l’incontro dellavolontà dei contraenti. Nel caso del con-tratto d’albergo un’ipotesi di questo tipoben difficilmente si realizzerà in manieracontestuale in quanto si dovrebbe verifi-care il caso in cui un cliente entri casual-mente in un albergo, chieda se vi siadisponibilità di alloggio, questa gli vengaconfermata dall’albergatore che provve-de inoltre ad assegnarli la stanza e a for-nirgli le chiavi. Più comunemente, valen-do l’offerta al pubblico come proposta edessendo il contratto “concluso nelmomento in cui chi ha fatto la propostaha conoscenza dell’accettazione dell’al -tra parte”, basta la conoscenza dell’ade-sione del cliente da parte dell’albergato-re perché il contratto d’albergo sia perfe-zionato. Così il contratto deve, nello stes-so modo, ritenersi concluso quando ilcliente telefoni all’albergo. In definitivaquel che conta è che l’accordo raggiunto

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39 Tale denominazione prevista dall’art. 1783 del cod. civ. ha sostituito quello di “viandante” di cui all’ art. 1866del cod. civ. del 1865 e di “albergato” introdotto con il R.D. 12 ottobre 1919, n. 2099.40 A. MAGAZZU’ Il contratto d’albergo a favore di terzo e l’art.1591 cod. civ., in Giust. civ. 1960, 833.41 In riferimento al natura del turismo come servizio pubblico si veda Brevi note sul turismo come serviziopubblico (anche con riferimento all’ordinamento comunitario) in Studi di dottrina, 2000, 829.42 CIURNELLI – MOTICELLI – ZUDDAS, op. cit., 28

abbia il carattere della definitività e dellaattualità.42 La Corte di Cassazione haaddirittura affermato che la volontà deicreditori può essere manifestata in qual-siasi modo, anche per facta concluden -tia.43 La conclusione per comportamen-to concludente può avvenire, ad esem-pio, con la consegna delle chiavi, quan-do vi sia stata una prenotazione, ovverocon una semplice condotta il cui signifi-cato sia inequivocabilmente incompatibi-le con una qualsiasi differente volontàrispetto a quella di voler concludere ilcontratto.

Deve essere inoltre chiaro che il con-tratto d’albergo si perfeziona con l’accor-do delle parti e non con l’assegnazionedella camera. In proposito si sottolineagiustamente che la mancata individua-zione dell’alloggio non produce indeter-minatezza del contenuto del contratto, inquanto lo schema negoziale presupponeun implicita riserva da parte dell’alberga-tore di quelli che saranno i locali daassegnarsi. Unico elemento di fatto chepuò impedire il perfezionamento del con-t ratto nonostante l’accettazione delcliente è la non disponibilità dell’allog-gio.44 Infatti, come si è detto, l’albergato-re esercitando un pubblico esercizio hal’obbligo di dare alloggio, ad eccezioneche il cliente si rifiuti di mostrare il docu-mento d’identità.45

E’ frequente nella prassi che la stipu-lazione del contratto sia preceduta dauna prenotazione, ad iniziativa dell’a-genzia o dello stesso interessato. Sullanatura della prenotazione varie ed arti-

colate sono state le posizioni della dottri-na e della giurisprudenza. Parte delladottrina ritiene che, essendosi già mani-festata la volontà dell’albergatore (offer -ta al pubblico) la prenotazione realizziuna vera e propria conclusione del con-tratto. Trattandosi di contratto definitivo sideduce che in caso di disdetta da partedel cliente, questi dovrà rispondere perinadempimento contra t t u a l e. S e c o n d ol’opinione prevalente la prenotazioned eve inquadrarsi, come, un contra t t opreparatorio del futuro contratto d’alber-g o. Seguendo questa ipotesi alcunihanno sostenuto la tesi che configura laprenotazione come patto di opzione gra-tuita (art. 1331 cod. civ.) o come contrat-to preliminare unilaterale con obbligazio-ni a carico del solo albergatore (art. 1333cod. civ.). In tal modo il cliente risultaessere libero di disdire la prenotazionein ogni momento senza rincorre in nes-suna inadempienza, purché mantengaun comportamento in buona fede.

Recentemente la Cassazione Civile(sez. III, 3 dicembre 2002, n. 17150) haaffermato che: “il contratto concluso peril termine di un’agenzia di viaggi, cheopera come mandataria dell’albergatore,si conclude nel momento in cui l’alberga-tore stesso (che nella gestione dell’im-presa alberghiera nelle fo rme d’uso,compie un’offerta al pubblico che si attuacon l’esposizione di insegne ovvero lat rasmissione di messaggi pubbl i c i t a ri )viene a conoscenza dell’accettazionedel cliente, assumendo ri l i evo, qualeaccettazione dell’offerta, anche la cd.



43 Cass. civ. 29/1/1981 n. 690, in F.I. , 1981,1321.44 ANDREANI, LIPPI op. cit., Padova 1997,151.45 Si veda t.u.l.p.s., r.d. 6 maggio 1940, n.635, art. 187, e Sul riordino delle funzioni in materia di turismo, l.30maggio 1995, n. 203, art. 7.

prenotazione per il periodo futuro effet-tuata (anche) tramite telefono, con con-seguente obbligo, per li cliente che inten-da successivamente revocare la preno-tazione (così sciogliendosi unilatera l-mente dal vincolo contrattuale), di tene-re indenne l’agenzia di viaggi di quantocorrisposto all’albergatore, nei limiti incui il pagamento risulti eseguito in ese-cuzione dei dove ri di diligenza cheincombono sul mandatari o. Nello stabi-lire tale principio di diritto la SupremaC o rte ha, nella specie, escluso cheuna conversazione telefonica eseguitada un dipendente di un’agenzia diviaggi possa, di per sé sola, ed inmancanza di altri elementi probatori ,quali il versamento di un acconto, inte-grare gli estremi della “ p r e n o t a z i o n e ”da parte del cliente, dovendosi inve c ec o n f i g u rare come semplice richiesta dii n fo rm a z i o n i .4 6

E’ divenuta ormai prassi che la pre-notazione non sia effettuata dal clientema direttamente dall’agenzia viaggi. Ic o n t ratti fra albergatori ed agenziehanno costituito l’oggetto di una conven-zione stipulata nel 1979 fra l’Associazio-ne Internazionale degli albergatori e laFederazione Internazionale degli Agentidi Viaggio. La convenzione non ha valo-re di legge, ma solo di condizione gene-rale del contratto se richiamata espres-samente dagli imprenditori. Con questoatto si è voluto precisare il modo di for-mazione del contratto, le modalità dipagamento, il trattamento riservato aiclienti, gli obblighi previsti per le parti, laprovvigione dovuta all’agente di viaggio.In genere le agenzie, prevedendo in un

certo periodo dell’anno molte richiesteper una determinate località, stipulanocon l’albergo un particolare tipo di con-tratto denominato allotment (c.d. “vuotoper pieno”). Con tale contratto atipico,l’albergatore fo rnisce all’agenzia ladisponibilità di un certo numero di stan-ze fino ad una certa data stabilita in con-tratto. Se entro tale data, denominatarelease, l’albergatore non riceve la con-ferma dal tour operator di utilizzare ladisponibilità offerta, egli sarà libero divendere ad altri quanto era stato tenutoimpegnato. Nel caso in cui l’agenzia nondisdica la prenotazione allo scadere delrelease, questa sarà comunque obbliga-ta e corrispondere quanto dovuto per lecamere non disdettate anche se non ver-ranno occupate.

La stipulazione e l’inizio dell’esecu-zione del contratto possono essere con-testuali o differiti nel tempo: quest’ultimaipotesi si verifica quando il contratto d’al-bergo è già perfezionato, ma se ne diffe-risce nel tempo l’esecuzione (è il caso,ad esempio, di chi voglia assicurarsi ladisponibilità dell’alloggio in un determi-nato periodo dell’anno). E’ questa unaparticolare applicazione della fattispeciedel contratto sottoposto a term i n e,riguardo al quale torna applicabile laregola secondo cui “se per l’adempimen -to è fissato un termine questo si presu -me a favore del debitore, qualora nonrisulti stabilito a favore del creditore o dientrambi” (art. 1184 cod.civ.), per cui “ilcreditore non può esigere la prestazioneprima della scadenza, salvo che il termi -ne sia stabilito esclusivamente a suofavore”. (art. 1185 cod. civ.). Ciò significa

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46 In Vita Notarile 2003, 263.

che, salvo diversa pattuizione, prima deltermine né il cliente può pretendere laprestazione dell’albergatore, né costui ilpagamento del corrispettivo.

5. LA RESPONSABILITÀ DELL’ALBERGATORE

D i verse sono le obbligazioni chefanno capo all’albergatore e possonoessere classificate sotto il profilo delleobbligazioni di dare e di fare.47 Tra leprime rientrano quelle di arredare i loca-li, di permettere l’uso delle sale e deltelefono, la fornitura dell’illuminazione,riscaldamento, acqua calda, fornitura dibiancheria da letto. Tra le seconde, inve-ce, rientrano le obbligazioni riguardanti ilriordino e la pulizia dei locali, il lavaggioe la stiratura della biancheria, l’eventua-le trasporto di clienti. L’albergatore èanche responsabile di un particolare tipodi obbligazioni: le obbligazioni di sicurez-za. Quest’ultime si possono dividere intre gruppi: a) obblighi di custodia dellecose consegnate; b) obblighi di protezio-ne delle cose introdotte in albergo e nonconsegnate; c) obblighi di garanzia ai finidella sicurezza e dell’integrità dei clienti.L’albergatore ha inoltre l’obbligo, per ren-dere più sicuro il soggiorno in albergo, diapprestare idonee misure di sicurezza(corrimano, luci, ringhiere, cartelli, ecc.)che consentano al cliente di ev i t a r edanni e lo avvisino di particolari pericoli.

La legge si limita a regolare un soloaspetto delle obbligazioni derivanti dalcontratto d’albergo: la responsabilità del-

l’albergatore per le cose portate dalcliente in albergo.48 Trattando separata-mente il deposito in albergo da quelloordinario il legislatore ha voluto daremassima importanza alla protezione delcliente. Predisponendo, come vedremo,una forma di responsabilità oggettiva, illegislatore ha voluto, da una parte, assi-curare al cliente una forma di risarci-mento limitato e sicuro, obbligando, dal-l’altra parte, l’imprenditore a garantire,attraverso la propria organizzazione, latutela contro eventuali danni.

Il cod. civ. prevede due diverse formedi responsabilità dell’albergatore: l’unalimitata all’entità del danno fino allasomma corrispondente e cento volte ilprezzo giornaliero dell’alloggio; l’altra illi-mitata, cioè consistente nell’integra l erisarcimento del danno.

Secondo il disposto dell’art. 1783 delcod. civ. gli albergatori sono responsabi-li limitatamente di ogni deterioramento,distruzione e sottrazione delle cose por-tate dai clienti in albergo.

Vengono equiparate alle “cose porta -te in albergo” ai fini della applicabilitàdella disciplina speciale della responsa-bilità dell’albergatore, anche “le cose dicui l’albergatore, un membro della suafamiglia o un suo ausiliario assumono lacustodia, fuori dall’albergo, durante iltempo in cui il cliente dispone dell’allog -gio” e “le cose di cui l’albergatore, unmembro della sua famiglia o un ausiliarioassumono la custodia sia nell’albergo,sia fuori dell’albergo, durante un periododi tempo ragionevole, precedente o suc -



47 CIURNELLI – MOTICELLI - ZUDDAS, op. cit., 64.48 Si veda artt. 1783 – 1786 cod. civ., nel testo modificato dalla legge 316/1978, con cui è stata data attua-zione alla Convenzione di Parigi del 17/12/1962.

cessivo a quello in cui il cliente disponedell’alloggio”(art. 1783, comma 1, n. 2 ,n. 3 cod. civ.).49

In questi casi l’albergatore rispondead prescindere dalla sua colpa e daquella dei suoi familiari o ausiliari. L’uni-ca possibilità per l’albergatore di liberar-si dalla responsabilità è quella di prova-re che l’evento dannoso è stato causatoda un evento del tutto estraneo alla pro-pria attività.

Infatti l’albergatore ai sensi dell’art.1785 cod. civ. non è responsabile quan-do il danno è dovuto a fatto del cliente, aforza maggiore o alla natura della cosa.

Per il fatto dal cliente si intende farriferimento ad una sua condotta non dili-gente. Ai fini dell’esonero integrale del-l’albergatore da ogni obbligo di risarci-mento occorre che questi dimostri la rife-ribilità esclusiva del danno al comporta-mento del cliente. Se alla produzione deldanno ha contribuito anche un fatto con-corrente dell’albergatore, o dei suoi ausi-liari, si fa luogo a concorso di colpa econseguente riduzione del risarcimento.

Altro caso di esonero di responsabi-lità è la forza maggiore, ovvero la situa-zione imprevedibile ed inevitabile. Unesempio è l’ipotesi in cui il cliente utilizzila cassetta di sicurezza messa a dispo-sizione dell’albergatore gli vengano sot-tratti i beni che vi aveva riposto a causadi una rapina. In tal caso, costituendo larapina causa di forza maggiore, l’alber-

gatore sarà esonerato da qualsiasiresponsabilità.50

Per quanto riguarda il caso in cui lacosa avesse già intriseci difetti dovutialla sua natura, risulta evidente cheanche in questo caso vi sia esonero diresponsabilità dell’albergatore, in quantoil danno non è avvenuto a causa di ina-dempimento dell’obbligo di custodia.

I n o l t r e, l’albergatore non ri s p o n d enel caso previsto dall’art . 1785 ter cod.c i v., quando il cliente denunci l’eve n t odannoso con ritardo non giustificato,s a l vo che l’evento dannoso derivi dacolpa dell’albergatore stesso o dei suoia u s i l i a ri e salvo si possa provare chel’albergatore ne era ve nuta a conoscen-z a . Infine l’albergatore non risponde atitolo di deposito alberghiero, dei ve i c o-li, delle cose lasciate negli stessi, inbase all’art . 1785 quinquies cod. c i v.5 1

Così, ad esempio, il Tri bunale di Firen-ze ha escluso la responsabilità delgestore del campeggio, per la sottra z i o-ne di un motociclo che il propri e t a ri oaveva lasciato nel campeggio ma senzaconsegnare le chiavi al gestore. In casid i versi da quest’ultimo, comu n q u e, ilgestore di un campeggio per libera r s ida responsabilità dovrà dimostrare chela detenzione della cosa gli è stata sot-t ratta in conseguenza di un caso fo rt u i-to o forza maggiore.

Nei casi indicati dall’art. 1783 cod. civ.l’albergatore risponde illimitatamente

Fe de r ica Co s ta


49 La giurisprudenza ha più volte affermato che la responsabilità dell’albergatore sorge per il solo fatto dell’in-troduzione, da parte del cliente delle cose in albergo, indipendentemente da qualsiasi consegna. Si veda, inquesto senso, Cass., 14 gennaio 1988, n. 213, in Mass. Giur. it., 1988 e Cass. 20 agosto 1985, n. 4445, inGiur. it., 1986, 198.50 Si veda in tal senso Trib. Venezia, 14 febbraio 1986, in Resp. civ e prev.,1986, 330.51 Così App. di Perugia, 2 agosto 1994, n.187, in Rass. giur. umbra, 1995, 25.

“quando il deterioramento, la distruzioneo la sottrazione delle cose portate dalcliente in albergo sono dovuti a colpasua, dei membri della sua famiglia o deisuoi ausiliari” (art. 1785 bis cod. civ.).

La seconda forma di responsabilitàriguarda le cose “consegnate” all’alber-gatore secondo l’art. 1784 cod. civ. In talcaso l’albergatore si assume l’obbligo dicustodire e restituire i beni a richiesta delcliente e, qualora egli non sia in grado direstituire tali beni, ne risponderà illimita-tamente. La responsabilità dell’alberga-tore per i beni del cliente a lui consegna-ti prescinde dunque, dalla colpa, ed essaviene meno soltanto qualora egli riescaa dimostrare che l’evento dannoso èdeterminato da colpa del cliente52, odalla natura della cosa, o da forza mag-giore.

L’albergatore può rifiutarsi di prenderin consegna determinate cose. Tale rifiu-to risulta legittimo, e non persiste per-tanto nessuna responsabilità, se le coseconsegnate sono pericolose, tossiche odi valore eccessivo o di natura troppoingombrante rispetto alle misure di sicu-rezza offerte dalla struttura ricettiva.

L’albergatore risponde, altresì, illimi-tatamente quando rifiuta di prendere incustodia le cose del cliente che ha l’ob-bligo di accettare e cioè le carte valori, ildenaro contante e gli oggetti di valore(art.1784, 2 comma del cod. civ.)

Più problematica è stata l’applicazio-ne dei principi in tema di responsabilità

dell’albergatore nel caso del gestore delri s t o ra n t e. Inizialmente l’ori e n t a m e n t og i u ri s p rudenziale prevalente avevasostenuto la tesi che per aversi respon-sabilità illimitata del gestore di un risto-rante occorreva che il contratto di depo-sito del capo di vestiario si fosse perfe-zionato con un accordo univoco, nelsenso che la consegna doveva avvenireallo scopo specifico di custodia, nonpotendo ravvisarsi un tale accordo nellasola dazione della cosa da parte delcliente e nella sua presa in consegna daparte del cameriere.53 La dottrina è sem-pre stata piuttosto critica nei confronti diquesto orientamento. Alcuni hanno sot-tolineato il fatto che spesso tra il clientee l’albergatore si instaura un rapportofiduciario che non ammette una proce-dura formale di deposito, e quasi semprel’ausilio del cameriere determina un’ap -parentia iuris tale da far nascere nelcliente il legittimo affidamento sull’effetti-va custodia del proprio capo di vestia-rio.54 Anche la giurisprudenza, in segui-to, sembra avere recepito le indicazionifornite dalla dottrina. In una sentenza laCorte di Cassazione ha stabilito che ilgestore di un ristorante risponde illimita-tamente per le cose a lui affidate daiclienti quando la loro consegna avvengacon modalità chiaramente finalizzate allaloro custodia.55 La stessa Cassazioneha, inoltre, specificato che il regime diresponsabilità del ristorante per il dete-rioramento, la distruzione o la sottrazio-



52 Esempi di colpa del cliente possono essere : non ha contrassegnato in maniera idonea il suo bene nonos-tante le precise istruzioni dell’albergatore; quando non abbia provveduto ad utilizzare i locali di custodiasecondo le modalità previste dallo specifico regolamento d’albergo, quando non abbia avvertito della fragili-tà di un oggetto né abbia richiesto particolare attenzione.53 App. Milano 19/1/1971 in GI, I,2,490; Pret. Parma 15/4/1972, in GI, 1973, I, 2, 1167.54 CIURNELLI – MONTICELLI – ZUDDAS, in op. cit., 10455 Cass. Civ. 20/8/1985 n. 4445 in GI, I,1, 198.

ne di cose portate nel ristorante, e nonaffidate alla custodia, si applica a queibeni di cui è opportuno che il cliente siliberi per il miglior godimento della pre-stazione (come cappotto, cappello,ombrello, ecc), restano sotto la sua diret-ta vigilanza le altre cose di proprietà delcliente e che non costituiscono intralcioalla consumazione del pasto.56

Oltre alla responsabilità dell’alberga-tore sulle cose, esiste un’altra forma diresponsabilità: quella per i danni allapersona del cliente.

I n fatti il contratto d’albergo, comeogni altro la cui esecuzione può incideresulla integrità o l’incolumità della perso-na umana impone al prestatore d’operail “dovere di protezione”. Non si trattatanto di un obbligazione accessoria daaggiungere alla principale ma quanto diobblighi “rivolti a prevenire o ad allonta -nare danni della sfera di interessi dellacontroparte”.

Il fatto che il dovere di protezione noncorrisponda ad una specifica prestazio-ne esclude che il cliente possa preten-dere l’adempimento coattivo (per esem-pio: l’apposizione di un segnale di peri-colo; la sostituzione di una maniglia insi-cura), ma la giuridicità del dovere di pro-tezione comporta che quando la viola-zione di esso “sia stata la causa dellalesione di un diritto alla cui tutela erad i r e t t o ” il danneggiato avrà diritto alrisarcimento.

La giurisprudenza ha spesso affron-tato la questione della responsabilitàdell’albergatore per i danni riportati dal

cliente durante il soggiorno a volte ricon-ducendo la situazione sotto un profilocontrattuale altre volte, anche se piùraramente, extracontrattuale.

In una lontana sentenza della Corted’Appello di Napoli57 si era riconosciutauna responsabilità contrattuale dell’al-bergatore per la morte di un bambinoospite nell’albergo. Il bambino attraversoun varco della siepe della terrazza bel-vedere si era introdotto in un fondo limi-trofo, di proprietà dell’albergatore, e quiera sprofondato nel vuoto di un precipi-zio a causa della natura friabile del ter-reno.

La Corte napoletana ha riconosciutoa carico dell’albergatore una responsa-bilità contrattuale, in quanto è presuppo-sto del contratto di albergo di salvaguar-dare l’incolumità dei clienti.

In altri casi la giuri s p rudenza, haricondotto la natura contrattuale dellaresponsabilità dell’albergatore, dedu-cendola non dal contenuto del contrattodi albergo, quanto dagli obblighi legali digaranzia previsti dalla disciplina del con-tratto di locazione, i quali integrerebberoex lege il contenuto del contratto dialbergo (art. 1374).

Così la Cassazione ha dichiara t oresponsabile l’albergatore per i dannisubiti dal cliente che era scivolato acausa di un avvallamento del pavimento:“l’albergatore risponde tanto a titolo diresponsabilità ex t ra c o n t rattuale per lanegligenza sua nel mantenere detto cor -ridoio di accesso alle camere in condi -zione da garantire l’incolumità dei pas -

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56 Cass. Civ. 9/11/1987 n. 8268, in GC, 1988, 712.57 App. Napoli, sez. I, 3/6/1957, in Dir. e giur.,1959, 493.

santi, quanto a titolo di responsabilitàc o n t rattuale per inadempimento delleobbligazioni assunte col contratto alber -ghiero, che è contratto misto di locazionedi cose e di locazione di opere, cui sonoapplicabili le disposizioni degli artt. 1575,1576 e 1578 cod. civ, in tema di respon -sabilità del locatore.”58

In atre pronunce la questione diresponsabilità dell’albergatore è stataaffrontata sotto il profilo ex t ra c o n t ra t-t u a l e.

In questi casi individuandosi undanno ingiusto subito dal cliente, percolpa (ex art. 2043, ex art. 2049 cod. civ.)dell’albergatore, oppure oggettivamenteper il fatto della custodia (ex art. 2051cod. civ ), è stato ricondotto in capoall’albergatore l’obbligo di risarcire ildanno.

E ’ il caso della sentenza della Cort ed’Appello di Firenze che ha escluso laresponsabilità in capo all’albergatore,che ve n i va invocata ai sensi dell’art .2051 cod. c i v., per i danni ri p o rtati dalcliente scivolato nella doccia.5 9 S e c o n-do la Corte “la nozione concettuale dicustodia postula in primis un effe t t i vopotere fisico sulla cosa, una signoria difa t t o, un gove rno o un uso della cosa,sia pure collegato al dovere di vigilare ache da essa non derivi pregiudizio ada l t ri . ” Ma poiché al momento del danno,per motivi di ri s e rvatezza del cliente,

tale relazione di custodia non potevae s s e rvi, la Corte ha escluso tale tipo dir e s p o n s a b i l i t à .

6. I CONTRATTI PER L’ESERCIZIODELL’IMPRESA ALBERGHIERA:LA LOCAZIONE E L’AFFITTOALBERGHIERO

Gli alberghi, i villaggi albergo, imotels e le residenze turistico-alberghie-re possono essere oggetto di un contrat-to di locazione.

La legge n. 392/197860, legge sull’e-quo canone, nel capo secondo prende inconsiderazione la locazione di immobiliurbani adibiti ad uso diverso da quello diabitazione. Per tali genere di immobili c’èuna parziale sospensione delle leggi dimercato, suggerita dall’esigenza di evita-re che la rendita immobiliare incidanegativamente sulle attività economiche,aumentandone così i costi. L’art. 27,della suddetta legge, annovera tra taliimmobili anche quelli “di interesse turisti -co comprese tra quelle di cui all’art. 2della 12 marzo 1968 n. 326.”

Le attività ad interesse turistico sonoquindi classificate dalla legge n. 326 del1968 che prevede difatti particolari age-volazioni verso gli imprenditori che rea-lizzano:

a) opere di costru z i o n e, ri c o s t ru z i o-n e, tra s fo rm a z i o n e, ampliamento e



58 Cass. Civ., sez. III, 22 ottobre 1956, in Foro Padano, 1957, 1559 App. Firenze, 14/2/1986, in Vita not., 1986, 1290.60 La legge 27/7/1978 n° 392, c.d. legge sull’ equo canone, comprende due capi: nel capo I, locazione diimmobili adibiti ad uso di abitazione, nel capo II, locazione di immobili urbani adibiti ad uso diverso da que-llo di abitazione. La norma prevede che per gli immobili adibiti ad abitazione, il canone di locazione e di sublo-cazione non super il 3,85 per cento del valore locativo dell’ immobile locato mentre per gli immobili ad usodiverso da quello abitativo la determinazione è lasciata alle leggi di mercato. All’ autonomia contrattuale èsottratta anche la durata minima dei contratti di immobili ad uso abitativo: quattro anni.

adattamento di alberghi, pensioni,locande nonchè villaggi turistici a tipoa l b e r g h i e r o ;

b) campeggi, villaggi turistici, caseper ferie, alberghi per la gioventù, non-ché rifugi alpini;.

c) aziende della ristorazione e altripubblici servizi siti in località di interesseturistico, agenzie di viaggi e turismo.

E’ importante inoltre notare che lalegge sull’equo canone ha ulteriormentespecificato tra gli immobili di interesseturistico la categoria degli immobili adi-biti ad attività alberghiera.

In tale categoria, in base alla defini-zione data dall’art. 6 della legge quadron. 217 del 1983, vengono inclusi oltreagli alberghi anche i contratti di locazio-ne delle strutture ricettive di tipo alber-ghiero quali i motel, i villaggi albergo e leresidenze turistico alberghiere.

Per le “attività alberghiere” la leggestabilisce61 un trattamento più favorevo-le rispetto alle altre attività di interesseturistico:

– la durata del contratto di locazionenon può essere inferiore a noveanni invece dei sei anni previstiper le attività di interesse turistico;

– l’imprenditore alberghiero ha dirit-to di prelazione rispetto ai terzi;

– in caso di cessazione del rapportodi locazione il conduttore dell’ atti-vità alberghiera ha diritto a 21mensilità invece delle 18 previsteper le altre attività.

Al fine di individuare le strutture ricet-tive62 alle quali potrà essere applicata lalegge sull’equo canone di specifico inte-resse è la relazione ministeriale presen-tata al Parlamento l’11/3/1979, che rico-nosce “alberghiera l’attività nella qualeprevalgono i caratteri essenziali del darealloggio per mercede e dell’ organizza -zione ad impresa dell’ esercizio” per cui,in presenza di tali requisiti devono consi-derarsi alberghiere anche le attività diaffittacamere e quelle legate alle resi-denze turistico alberghiere, con esclu-sione delle attività agri t u ri s t i c h e, perdefinizioni svolte su fondi rustici nell’am-bito dell’ impresa agricola.63

Il tema della qualificazione del con-tratto, se affitto di azienda oppure loca-zione di immobile ad uso commercialeassume particolare rilievo per il diversotrattamento normativo dei due tipi con-trattuali. Infatti il contratto di affitto è sot-tratto allo speciale regime della legge n.392 del 1978 mentre il secondo vi è sot-toposto.

La Corte di Cassazione è stata inter-rogata diverse volte sulla possibilità diapplicare o meno la disciplina delle loca-zioni alberghiere nel caso in cui il locato-re conceda in affitto oltre all’immobileanche i beni e le attrezzature alberghie-re già adibiti in precedenza nell’albergo.La Corte ha negato tale possibilità e si èespressa nei seguenti termini: “Nel con -tratto di affitto di azienda alberghieral’oggetto è costituito da un complessounitario di beni, organizzati per l’eserci -zio dell’attività imprenditoriale, cosicché

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61 Vedi art. 27-42 legge sull’ “equo canone.”62 INDOVINO FABRIS FRANCA, op. cit. 174.63 Cass. 4/5/86 n. 2332 – Cass. 27/2/87 n.2112. Tale giurisprudenza conferma quanto espresso della rela-zione ministeriale del 1979: rientrano nelle locazioni alberghiere gli ostelli per la gioventù, i campeggi, i villag-gi turistici ed i rifugi alpini, gestiti imprenditorialmente indipendentemente dello scopo di lucro perseguito.

l’immobile è considerato come uno deibeni aziendali complementare agli altri,mentre nella locazione di immobile adibi -to ad albergo, l’oggetto del contratto èl’immobile stesso considerato nella suaspecificità, con funzione preva l e n t erispetto ad altri beni che abbiano carat -tere accessorio e non siano legati da unvincolo unitario a scopi produttivi, e l’ac -certamento in concreto della natura delcontratto è giudizio di merito fondatosulla duplice indagine dell’ e f fe t t i vavolontà dei contraenti e della consisten -za oggettiva dei beni.”

In base a quanto detto dalla Cassa-zione sono quindi corrette le affermazio-ni di coloro che, per classificare le duefattispecie contrattuali, sostengono chel’affitto non può avere ad oggettonient’altro che l’azienda. Ma altrettantovere sono le affermazione di coloro che,dando la definizione di azienda, non sifermano alla quantità più o meno rile-vante di beni o al loro valore economico,ma mettono in risalto l’ organizzazioneaziendale.64

Non è superfluo sottolineare che ladistinzione fra i due tipi di contratti inlinea generale, se facilmente delineabilesul piano teorico ed astratto, non è privadi problematiche nel momento in cui sipassa al piano della concretezza.

Prima della legge n. 392 del 1978,nell’individuazione dell’affitto di aziendaassumeva carattere preminente l’ammo-biliamento del bene concesso in locazio-ne. In realtà poiché risultava veramenterara la circostanza in cui un conduttore

assumesse in locazione un immobiledestinato all’esercizio dell’albergo senzaarredamento, si finiva (prima della n.392) con il ravvisare in ogni fattispecie lafigure dell’affitto di azienda.65

In seguito alla legge del 1978, inrealtà, non si è chiarita la distinzione,anzi, si è resa più difficile per il fatto chela locazione viene considerata tale anchequando abbia ad oggetto, oltre che l’im-mobile ad uso commerciale, anche ler e l a t i ve pert i n e n ze, come ad esempio nelcaso delle locazione dei locali per l’eser-cizio di attività alberghiera o di ri s t o ra z i o-ne con le relative attrezzature.

La indagine sulla distinzione vienecosì sostanzialmente affidata alla discre-zionalità del giudice il quale, per poterstabilire se le parti abbiano voluto stipu-lare una locazione o di immobile oppureun affitto di un’azienda, deve procederead una duplice indagine interpretando,da un lato, la comune intenzione dellep a rti contraenti, prescindendo dalleespressioni usate dalle stesse per quali-ficare il rapporto e, dall’altro, avendoriguardo all’obiettiva consistenza deibeni dedotti in contratto.

In un’altra sentenza la Corte di Cas-sazione ha disciplinato la locazione diimmobile adibito a campeggio dichiaran-do che tale locazione è soggetta allalegge n. 392 del 1978, quando sia dedot-to in contratto un terreno destinato all’at-tendamento e al parcheggio delle roulot-tes corredato solo di attrezzature indi-spensabili per tale destinazione, mentrericorre l’affitto di azienda paralberghiera



64 Circa il minimum del concetto di azienda e la distinzione tra affitto d’ azienda e la locazione d’ immobilenon abitativo, PAOLO FORCHIELLI, in Rivista di diritto civile, 1980, 520, 521.65 MAURIZIO DE TILLA, in Giustizia Civile 1992, 208.

(campeggio), allorché oggetto del con-tratto sia un complesso, preesistente allapattuizione delle parti, del quale oltre aldetto immobile siano elementi integrantiuna serie di attrezzature (bar, ristoranti)organizzati per l’ esercizio di un’ impresaturistica ricettiva.

Ne consegue che potrà parlarsi diaffitto di azienda solo quando l’immobile,

già adibito ad albergo dal locatore, vieneconsegnato al conduttore come aziendaalberghiera, fermo che numerose sonole tipologie contrattuali, legalmente oanche solo socialmente tipiche, diversedall’affitto di azienda, che hanno adoggetto la gestione dell’azienda alber-ghiera: è ad esempio il caso del leasinge del franchising.

Fe de r ica Co s ta


LA PROPRIETÀ DEI BENICULTURALI COME PROPRIETÀ

“CONFORMATA” VOLTA AGARANTIRNE LA FRUIZIONE

PUBBLICA. I MODELLI DICOOPERAZIONE “PUBLICO-

PRIVATO” NELLA ATTIVITÀ DIVALORIZZAZIONE DEL

PATRIMONIO CULTURALE

Francesca Franchini

PREMESSA

� Esiste una correlazione evidentetra patrimonio culturale di una Nazione eturismo: è dato noto che le nostre cittàd’arte costituiscono una forte attrattivaturistica, e quindi una risorsa finanziariai m p o rtante del nostro Pa e s e. Ma ilnostro patrimonio culturale è qualcosa dipiù di una mera risorsa economica, rap-presentando un “valore” storico e cultu-rale la cui tutela è dalla Costituzionedemandata alla “Repubblica”.1

I beni culturali, siano essi di proprietàpubblica o privata, hanno pertanto uncomune denominatore: la destinazione

sociale. Il carattere pubblico dei beni cul-turali si pone al di là della classificazioneproprietà pubblica, proprietà privata: la“pubblicità” non identifica solo un assettoproprietario, ma la destinazione socialedel patrimonio culturale, finalizzato allapubblica fruizione ed al godimento col-lettivo. Lo Stato è pertanto chiamato adintervenire, e ad esercitare una funzionedi controllo sugli atti di disposizione e diconservazione dei beni culturali, anche“privati”, in nome di interessi superiori edi rango costituzionale.

Qualificare un bene come “culturale”incide quindi profondamente sulla disci-plina giuridica dello stesso, comportan-

Fra ncesca Fr a n c h i n i *


* Assegnista di ricerca, Facoltà di Giurisprudenza, Università degli Studi di Bologna.1 Il nesso tra la tutela del patrimonio culturale e le attività turistiche è così evidente da avere attivato l’im-pegno degli Stati anche a livello internazionale. Basti pensare alla Carta elaborata dai partecipanti alla Con-ferenza mondiale sul turismo sostenibile a Lanzarote (Spagna), il 27 – 28 aprile del 1995, che al punto 2 pre-vede che “la sostenibilità del turismo richiede per definizione che esso integri l’ambiente naturale, culturaleed umano; che rispetti il fragile equilibrio che caratterizza molte località turistiche (..). Prosegue il punto 3, “ilturismo deve valutare i propri effetti sul patrimonio culturale e sugli elementi, le attività e le dinamiche tradi -zionali di ogni comunità locale”.

LA PROPRIETÀ DEI BENI CULTURALICOME PROPRIETÀ “CONFORMATA”

VOLTA A GARANTIRNE LA FRUIZIONEPUBBLICA. I MODELLI DI

COOPERAZIONE “PUBLICO-PRIVATO”NELLA ATTIVITÀ DI VALORIZZAZIONE

DEL PATRIMONIO CULTURALE

done l’assoggettamento ad una serie dinorme rivolte a garantirne la tutela, laconservazione, ed il godimento pubblico.Il contenuto del diritto di proprietà, cosìcome normalmente configurato dall’art.832 c.c., conosce in questa materia sfu-mature differenti, tipiche in genere di tuttiquei beni che compongono il demanio.

Se la tutela e le funzioni di controllo inordine alla corretta conservazione delpatrimonio storico artistico devono conti-nuare ad essere di pertinenza della P.A.,ciò non esclude che sotto il profilo dello“ s f ruttamento turi s t i c o ” lo Stato nonpossa delegare compiti e servizi a sog-getti “esterni” (cd. fenomeno di outsour -cing).

Integrando, infatti, il patrimonio cultu-rale anche una risorsa economicai m p o rtante sotto il profilo turi s t i c o,(recenti statistiche dimostrano un nettoincremento del “turismo culturale”nellenostre città d’arte2), lo Stato ha tutto l’in-teresse ad incentivarne la valorizzazionee la pubblica fruizione: nascono da que-sto dato forti interazioni tra “turismo” e“gestione dei beni culturali”, nel tentativodi potenziare al massimo l’offerta deiservizi turistici e la pubblica fruibilità delp a t rimonio culturale nazionale. M a ,come noto, non dispone degli adeguatistrumenti finanziari necessari per la con-servazione, ed in particolare per la valo-rizzazione, del patrimonio artistico. Ed èa questo punto che “entrano in gioco” i

privati (persone fisiche ed organizzazio-ni collettive), chiamati dal legislatoresempre più spesso, ed in misura semprepiù “invadente” (o invasiva?), a coopera-re con le pubbliche istituzioni per la valo-rizzazione dei beni e delle attività cultu-rali, anche ai fini del potenziamento del-l’offerta turistica.

La tematica dei “beni cultura l i ” èquanto mai attuale: proprio in questi gior-ni è all’esame delle competenti Commis-sioni di Camera e Senato lo schema didecreto legislativo recante il nuovo Codi-ce dei beni culturali e paesaggistici, lacui approvazione ed entrata in vigore èprevista per gennaio 20043.

1. LA NOZIONE DI “BENE CULTURALE”

La definizione di “bene culturale” nonè questione meramente teorica, né pura-mente nominalistica: come emergerà nelproseguo del presente lavoro, il terminevale ad individuare un particolare mododi atteggiarsi del diritto di proprietà quan-do riferito a tali beni, con caratteristichecosì peculiari da meritarsi lo status di“proprietà conformata”. Citando letteral-mente un insigne giurista italiano, “l’im -posizione di vincoli alla proprietà privatadi questi beni (…) o in ragione di questibeni (…) è connaturata ai beni stessi, iquali vengono ad esistenza, per cosìdire, già “limitati” sul piano della possibi -le utilizzazione. I relativi interventi pubbli -

L a Pro pr i e t t á de i be n i cu l tu r a l i c om e pro pr i e tá “ c o n f o r m a t a ” …


2 Cfr. www.beniculturali.it, comunicato del 29 agosto 2002, Ufficio Stampa MBAC.3 Nel dicembre 2001 il Ministro dei Beni Culturali e delle Attività Culturali, On. Giuliano Urbani, nominava unacommissione di funzionari, presieduta dal Presidente di Sezione del Consiglio di Stato, Gaetano Trotta, conil compito di predisporre un vero e proprio “Codice dei Beni Culturali” che provvedesse alla risistemazionedell’intera materia, anche alla luce del mutato assetto costituzionale di ripartizione dei pubblici poteri, cosìcome ridisegnato in seguito alla riforma del Titolo V della Costituzione. La bozza del nuovo codice, attual-mente in Senato all’esame della Commissione Istruzione Pubblica, Beni Culturali (VII), è reperibile al sitowww.patrimoniosos.it

ci non privano allora il proprietario difacoltà, né le limitano, cosicché non sipone un problema di indennizzo”.4

Proprio in ragione della particolaredisciplina che connota il regime giuridicodei “beni culturali”, deve in via prelimina-re farsi luce sul significato da attribuiread una locuzione che –utilizzata cosìspesso nel dibattito politico da assumerevalenza interdisciplinare– rischia altri-menti di apparire meramente descrittiva.

Il termine “bene culturale” è compar-so per la prima volta in sede internazio-nale: il primo atto di carattere ufficialeche ne ha fatto menzione è stata la Con-venzione internazionale dell’Aja del 14maggio 1954 (“Convenzione internazio -nale per la protezione dei beni culturali incaso di conflitto armato”). Da lì è trasmi-grato nella legislazione nazionale, sta-tuale e regionale, senza che ad essovenisse però riconosciuto uno specificosignificato sul piano strettamente giuridi-co. Un segnale di novità, in direzione diuna maggior pregnanza semantico-giuri-dica, è emersa solo dalle proposte ela-borate in seno alla Commissione di inda-gine per la tutela e la valorizzazionedelle cose di interesse storico artisticoarcheologico e del paesaggio (cd. Com-missione Franceschini), istituita ai sensidella legge 26/4/1964, n. 310, incaricatadi condurre un’indagine sulle condizionie esigenze di tutela del patri m o n i oarcheologico, artistico e paesaggistico,prodromica alla futura elaborazione diun’ampia legge di riforma della materia.

I lavori si concludevano con la stesu-ra di una Relazione finale, preceduta dauna serie di “Dichiarazioni”: nella Dichia-

razione n. 1 la Commissione elaboravauna definizione di “bene culturale” desti-nata ad avere un forte impatto all’internodi un dibattito giuridico ancora oggitutt’altro che sopito. Dopo aver generica-mente affermato che al patrimonio cultu-rale della Nazione appartengono “tutti ibeni aventi riferimento alla storia dellaciviltà”, la Commissione elaborava unadefinizione di “bene culturale”strumenta-le alla individuazione di quei beni chedovevano essere assoggettati a discipli-na vincolistica: “Sono assoggettati allalegge i beni di interesse archeologico,storico, artistico,ambientale e paesistico,archivistico e librario, ed ogni altro beneche costituisca testimonianza materialeavente valore di civiltà”.

Da allora ogni dibattito dottrinario èstato influenzato dalla nozione indicata(che, pur contenuta in un documentoufficiale, era però priva di valore norma-tivo) che per lungo tempo ha integrato unvero e proprio criterio interpretativo deivari interventi legislativi in materia.

La prima nozione di “bene culturale”di valore normativo compare nella nostralegislazione nazionale con il D. l g s.1998/112 che, sia pure “ai fini del pre-sente decreto legislativo5”, intende perbeni culturali “quelli che compongono ilpatrimonio storico, artistico, monumen -tale, demoetnoantropologico, archeolo -gico, archivistico e librario, e gli altri checostituiscono testimonianza avente valo -re di civiltà così individuati in base allalegge” (art. 148).

Analoga nozione compare di nu ovonel D. l g s. 1998/398 (art . 1, comma 2),i s t i t u t i vo del Ministero per i beni e le

Fra nce sca Fr a n c h i n i


4 Così GAZZONI, Manuale di diritto privato, Napoli, 1998, 206.5 Il decreto si occupa della ripartizione di competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali in materia amminis-trativa.

attività culturali, il quale fa espresso ri n-vio alla definizione di cui all’art . 1 4 8D. l g s. n . 1 1 2 .

Il Testo Unico delle disposizioni legi-s l a t i ve in materia di beni culturali eambientali, emanato con Decreto legi-s l a t i vo 29 ottobre 1999, n. 490, abro-gando tutte le norme fin ad allora esi-stenti ha interamente rivisitato la mate-ria, senza ri nunciare a dettare una defi-nizione di “bene cultura l e ” in unan o rma (art . 2) che ha sostanzialmenteriprodotto il contenuto dell’art . 148 delD. l g s. 1 9 9 8 / 1 1 2 .6

2. LA NATURA DI PROPRIETÀ “CON-FORMATA” ED I LIMITI INTRINSECIAL DIRITTO DI PROPRIETÀ INNOME DELLA FUNZIONE SOCIALEDEL BENE CULTURALE. UNA LET-TURA EVOLUTIVA DELLA COSTI-TUZIONE IN UNA PROSPETTIVA DIVALORIZZAZIONE DEL PATRIMO-NIO CULTURALE

La tematica dei beni culturali costi-tuisce punto di incontro e di interseca-zione di diverse discipline giuri d i c h e :dal diritto amministra t i vo, che tanto si èoccupato della materia per tutte le pro-



6 L’art. 2 del d.lgs. 1999/490, rubricato “Patrimonio storico, artistico, demo –etno – antropologico, archeolo-gico, archivistico, librario”, dispone infatti che: 1. Sono beni culturali disciplinati a norma di questo Titolo: a)le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico, o demo-etno antropologi-co; b) le cose immobili che, a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell’ar-te e della cultura in genere, rivestono un ruolo particolarmente importante; c) le collezioni o serie di oggettiche per tradizione, fama o particolari caratteristiche ambientali rivestono come complesso un eccezionaleinteresse artistico o storico; d) i beni archivistici; e) i beni librari. 2. Sono comprese tra le cose indicate nelcomma 1, lett.a): a) le cose che interessano la paleontologia, la preistoria, e le primitive civiltà; b) le cose diinteresse numismatico; c) i manoscritti, gli autografi, i carteggi, i documenti notevoli, gli incunaboli, nonché ilibri, le stampe, le incisioni aventi carattere di rarità e pregio; d) le carte geografiche e gli spartiti musicaliaventi carattere di rarità e di pregio artistico o storico; e) le fotografie con relativi negativi e matrici, aventicarattere di rarità e di pregio artistico o storico; f) le ville, i parchi, e i giardini che abbiano interesse artisticoo storico; 3. Sono comprese tra le collezioni indicate nel comma 1, lettera c), quali testimonianze di rilevan-za storico – culturale, le raccolte librarie appartenenti a privati, se di eccezionale interesse culturale. 4. Sonobeni archivistici: a) gli archivi e i singoli documenti dello stato; b) gli archivi e i singoli documenti degli entipubblici; c) gli archivi e i singoli documenti appartenenti a privati, che rivestono notevole interesse storico. 5.Sono beni librari le raccolte librarie delle biblioteche dello stato e degli enti pubblici, quelle indicate nelcomma 3 e, quale che sia il loro supporto,i beni indicati al comma 2, lettere c) e d). 6. Non sono soggette alladisciplina di questo Titolo, a norma del comma 1, lettera a), le opere di autori viventi o la cui esecuzione nonrisalga ad oltre cinquanta anni”. Il successivo articolo 3 del Testo Unico (“categorie speciali di beni culturali”)contempla poi una ulteriore categoria di beni culturali, assegnando tale qualifica, indipendentemente dallaloro inclusione nell’art. 2, ad una serie specificamente individuata di beni, ampliando così il margine opera-tivo delle disposizioni normative del decreto legislativo.

blematiche concernenti la ri p a rt i z i o n edelle competenze tra Stato e Regioni(tematica quanto mai attuale dopo lar evisione del Titolo V della Costituzione,v. i n f ra, par.4), nonché la possibilità di“ e s t e rn a l i z z a z i o n e ” delle funzioni pub-bliche concernenti la va l o rizzazione e lagestione dei beni culturali, al diritto pri-va t o, per le tante riflessioni solleva t edalla peculiarità del regime giuri d i c oche cara t t e rizza i beni culturali, e per lap a rt i c o l a rità con cui si atteggia il diri t t odi proprietà in questo caso.

Tutta la disciplina dei beni culturali ètuttavia influenzata proprio dalle caratte-ristiche assunte dal diritto di proprietà –così lontano dalla conformazione datanedall’art. 832 c.c. -, che, in nome del per-seguimento di interessi di carattere pre-valentemente pubbl i c o, conosce unaserie di peculiarità destinate ad incideresu tutto l’assetto normativo, dal punto divista sia “privatistico” che “pubblicistico”.

Se, come noto, il diritto di proprietàcome disegnato dall’art. 832 del codicecivile si configura come “diritto di goderee di disporre delle cose in modo pieno edesclusivo” sia pure “entro i limiti e conl’osservanza degli obblighi stabiliti dal -l’ordinamento giuridico”, l’art. 42 comma2 della Costituzione, con approccio diffe-rente, dispone che “la proprietà privata èriconosciuta e garantita dalla legge, chene determina i modi di acquisto, di godi -mento e i limiti allo scopo di assicurarne

la funzione sociale e di renderla accessi -bile a tutti”. Il riferimento alla “funzionesociale” della proprietà, nuovo nel nostroordinamento7, ed il suo esatto significatosu un piano strettamente giuridico, sonostati oggetto di ampio dibattito in dottri-na. Alcuni autori hanno infatti ritenuto laformula priva di ogni rilevanza normati-va, assegnando alla stessa piuttosto unavalenza meramente politica8. La tesi nonsembra condivisibile: la norma costitu-zionale, dopo aver riconosciuto il dirittodi proprietà privata (come interesse indi-viduale), ne limita la assolutezza laddo-ve siano riconoscibili superiori interessidi natura collettiva o lato sensu pubblica.In tal caso è demandato al legislatoreordinario il compito di effettuare un bilan-ciamento di interessi, e di limitare il godi-mento del proprietario in modo che essonon contrasti con la funzione sociale,intesa –con formula ritenuta di più ampiorespiro rispetto al concetto di “interessepubblico”– come “utilità collettiva” e “van-taggio che essa apporta alla comunitàgenerale o alle comunità locali”9.

In questo senso la funzione socialei n t e gra un vincolo alla proprietà pri vata, dic a rattere elastico, il cui contenuto va ri e r àin ragione del ra p p o rto in concreto sussi-stente tra interesse pri vato e interessep u bblico posto a base dell’intervento legi-s l a t i vo, e della natura dell’interesse stes-s o, a seconda che esso sia o meno ri c o n-ducibile ad una funzione sociale.



7 I redattori del codice civile del 1942 si rifiutarono espressamente di inserire la formula della “funzione socia-le” come limite al diritto di proprietà, per evitare che l’ambito di esercizio del diritto venisse affidato alla dis-crezionalità del giudice o della Pubblica Amministrazione competente.8 Di questa opinione, ad esempio, GAMBARO.9 In questo senso BIANCA, Diritto civile, La proprietà, Milano, 2000, 171.

Questo non significa –come purealcuni hanno sostenuto– che la proprietàprivata sia stata dalla Costituzione toutcourt “funzionalizzata”10: sarà il legisla-tore, di volta in volta, a dovere identifica-re quali beni sono suscettibili di interessi“ i n c r o c i a t i ” (individuali e collettivi), equando è necessario raccordare questiinteressi limitando i normali contenuti deldiritto di proprietà11. La soppressionedelle ordinarie facoltà connesse al dirittodi proprietà non privano comunque il tito-lare delle sue utilità, posto che, come èstato osservato in dottrina, “le limitazionipubblicistiche, sancite per assicurare l’u -tilità sociale del bene, poi, non sono diper sé incompatibili con il diritto del pro -prietario in quanto il bene può soddisfa -re interessi generali e al tempo stessol’interesse privato del proprietario”12.

Sin dai primi provvedimenti normativiemessi nella materia che qui ci occupa,le elaborazioni dottrinali maturate in ordi-ne alla funzione sociale connessa aldiritto di proprietà hanno inciso non pocoanche sulla disciplina dei beni culturali,considerati anzi dagli interpreti quali ipo-tesi tipica di limitazione amministrativadella proprietà giustificata dall’interesse

p u bblico (e pertanto dalla funzionesociale) sotteso a tale categoria di beni.La visione che emerge dal quadro com-plessivo delle (ormai abrogate) normedella legge del 1 giugno 1939 n. 1089(rubricata “Tutela delle cose di interesseartistico o storico”) è infatti ancorata aduna lettura della funzione sociale dellaproprietà intesa quale limite legittima-mente imposto alle ordinarie prerogativedel proprietario. La funzione sociale rico-nosciuta ai beni culturali – testimonianzadi valori artistici e storici - rappresentapertanto una sorta di “disgrazia costitu-zionalmente garantita”, capace di limita-re le facoltà di godimento del proprieta-rio13 attraverso la imposizione di vincolie obblighi. La legge del 1939 è esempli-ficativa di una lettura della Costituzionein questa direzione, e di una valutazionedel carattere culturale del bene comegiustificazione della legittima predisposi-zione di divieti, piuttosto che segnale divalore da conservare e da promuovere.

Eppure può proporsi una interpreta-zione diversa ed in senso evolutivo deldettato costituzionale e della funzionesociale del patrimonio culturale, attraver-so una lettura congiunta degli articoli 9 e



10 La tesi è comunque autorevolmente sostenuta. GAZZONI, ad esempio, distingue il regime della proprietàcome individuata dalla costituzione, dalla proprietà di cui al codice civile, identificando come “proprietà fun-zionalizzata” quella disegnata dalla carta costituzionale. Secondo l’Autore, la formula della “funzione socia-le” è “così nuova e perentoria da giustificare l’interpretazione che ne è stata data in termini di vera e propriafunzionalizzazione: il proprietario non può godere del bene se non nei limiti in cui tale godimento sia giusti -ficato da un interesse generale, e, viceversa, la proprietà può essere sempre compressa quando ciò sia utilesocialmente. (…) La Carta, infatti, mira a porre un limite, costituito dalla funzione sociale, non alla proprietàin quanto tale, ma alla proprietà di quelle categorie di beni che rivestono importanza dal punto di vista degliinteressi sociali”.11 L’assunto trova conferma anche nella giurisprudenza costituzionale: “L’art. 42 non ha trasformato la pro -prietà privata in una funzione pubblica, ma l’ ha configurata come un diritto soggettivo, che il legislatore nellasua discrezionalità può limitare per assicurarne la funzione sociale, spettando al legislatore di stabilire i limi -ti al diritto di proprietà, a seguito di opportune valutazioni e dei necessari bilanciamenti degli interessi in con -flitto (…)” (Corte Costituzionale 28 luglio 1983, n. 252).12 BIANCA, op.cit., 174.13 L’espressione è di ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, IV, Milano, 1958,192.

42 comma 2 della Costituzione. L’art. 9,quando dispone che “la Repubblica pro-muove lo sviluppo della cultura” e “tutelail paesaggio e il patrimonio storico arti-stico della Nazione”, “(..) consente diaffermare, da un lato, che è stato costi -tuzionalizzato l’interesse della collettivitàa fruire dei valori culturali espressi dalnostro patrimonio storico ed artistico;dall’altro lato, che tale interesse pubblicocostituisce uno dei connotati della fun -zione sociale richiamata dall’art . 4 2comma 2 cost.. In questa prospettiva, ilcentro del sistema è costituito dalla fun -zione culturale, di promozione della per -sonalità umana cui i diversi beni debbo -no assolvere, al quale consente di unifi -care sotto il profilo funzionale “cose” chela legislazione classifica e disciplina inmodo differenziato”14.

Vista in questi termini, mutano l’otticainterpretativa e la stessa ratio della disci-plina dettata in materia di beni culturali,nonché la stessa definizione e concezio-ne di “bene culturale”. Da un lato, infatti,può passarsi ad una prospettiva norma-tiva evolutiva, che consenta di dettareuna disciplina volta non tanto (o quantomeno non solo) a porre limiti e divieti,

quanto ad incentivare la funzione socia-le del patrimonio culturale in vista di unasua valorizzazione in chiave positiva15:vale a dire a consentire la promozione elo sviluppo della fruizione collettiva, valu-tando il bene culturale come valore daincentivare piuttosto che come giustifica-zione per la apposizione di vincoli al dirit-to di proprietà. Gli obblighi di tutela delpatrimonio culturale devono intendersicome strumentali al perseguimento deivalori espressi dall’art. 9 della Costituzio-ne: il legislatore provvederà a “conforma-re” l’assetto proprietario dei beni affinchéessi rispondano alla funzione culturalecui sono sin dall’origine preposti (cd.“proprietà funzionalizzata”)16. A fronte ditale lettura interpretativa non può nonmutare anche la concezione di bene cul-turale, capace ora di superare ogni tradi-zionale dicotomia tra proprietà pubblicae privata, per integrare una autonomac a t e g o ria giuri d i c a1 7: “bene cultura l e ”identifica ora un particolare regime giuri-dico proprietario che, a prescindere dallasituazione (pubblica o privata) di appar-tenenza, è caratterizzato dalla funzioneculturale, intesa come necessaria frui-zione collettiva di beni il cui uso non può



14 Così ROLLA, Beni culturali e funzione sociale, in Studi in onore di M.S. Giannini, II, Milano, 1998, 568.15 Si arriva così ad una lettura della Costituzione intesa non solo come insieme di precetti normativi volti asegnare un limite alla autonomia privata nei rapporti con i pubblici poteri, ma anche e soprattutto come testoindicativo di una serie di valori consacrati dall’ordinamento.16 Che si tratti di proprietà “conformata” e non di mera proprietà vincolata dall’esterno per atto discrezionaledella P.A. emerge anche da una serie di pronunce della Corte Costituzionale, con cui i giudici hanno esclu-so la necessità di corrispondere l’indennità di espropriazione in favore dei proprietari di beni riconosciuti di“valore culturale”. La Corte, infatti, ha sostenuto la non configurabilità di una vera e propria espropriazione,con connessa indennità, ogniqualvolta le limitazioni la diritto di proprietà previste dalla legge riguardino inte-re categorie di beni, identificate da caratteristiche intrinseche e connaturali, tali da potersi parlare di catego-rie di beni “originariamente di interesse pubblico”. Si confronti in questo senso la pronuncia della Corte Cos-tituzionale 20 maggio 1999, n. 179.17 Da tempo si avvertiva infatti l’esigenza di “reductio ad unum” della categoria dei beni culturali, laddove latradizionale classificazione dei beni in “pubblici” e “privati” si dimostrava inidonea a mettere in rilievo quellepeculiarità che caratterizzano il regime giuridico del patrimonio culturale.

essere negato alla comunità sociale18.Incentivare il godimento collettivo delpatrimonio culturale non può poi nonportare ad un ulteriore “passo avanti”,verso una valorizzazione dei beni cultu-rali come risorsa economica e produtti-va, capace di potenziare l’offerta turisti-ca del Paese.

Il passaggio da una regolamentazio-ne normativa volta esclusivamente allaapposizione di vincoli in nome dellamera conservazione del bene culturale,ad una disciplina capace invece dicogliere il valore sotteso al patrimoniostorico – artistico, che esige un interven-to legislativo volto ad incentivarne la frui-zione collettiva e la valorizzazione, è evi-dente se solo si pongano a confronto laabrogata legge del 1939 con l’attualeTesto unico delle disposizioni legislativein materia di beni culturali (D. l g s.1999/490). La legge del 1939, infatti,introduceva un complesso di disposizio-ni volte a limitare la commerciabilità deibeni di interesse artistico, fossero essi diproprietà pubblica o privata19, ad assicu-rarne la destinazione d’uso, ed a favorireal massimo l’acquisizione del patrimonioculturale in mano pubblica, senza preoc-cuparsi di incentivare le esigenze divalorizzazione e “sfruttamento” dei benistessi. Il nuovo Testo Unico, ed una seriedi prov vedimenti legislativi emanatimedio tempore, accanto a disposizionimiranti a preservare l’integrità del patri-monio - anche attraverso una funzione di

controllo e vigilanza demandata al Mini-stero in ordine ad ogni atto di disposizio-ne dei beni - hanno tramato un tessutonormativo di incentivazione alla valoriz-zazione delle cose di interesse storicoartistico, tanto nell’ottica di una miglioreconservazione delle stesse, che di unamaggiore fruizione pubblica. Significati-vo, in questo senso, appare già il meroraffronto della differente suddivisionesistematica delle due provvedimenti nor-mativi: se la legge del 1939 –suddivisa inotto Capi– contemplava al Capo II“Disposizioni per la conservazione, inte -grità, e sicurezza delle cose”, il T.U. del1999, nel rivisitare la normativa, aggiun-ge un “Capo VI”, dedicato alla “Valoriz -zazione e godimento pubblico” (scono-sciuto alla disciplina previdente), com-prensivo di una Sezione significativa-mente ru b ricata “Fru i z i o n e” . D ove ilmutamento di prospettiva del legislatore(e con esso dell’ordinamento) apparesignificativo di un diverso approccio neiconfronti del patrimonio culturale, vistonon più come un costo pubblico da sop-portare, quanto come risorsa economicada sviluppare. Questo ori e n t a m e n t o“evolutivo” trova conferma anche nellaschema di decreto legislativo del nuovoCodice dei Beni culturali e Paesaggistici,attualmente all’esame della competentecommissione in Senato, che già in sededi enunciazione dei principi genera l idella normativa, all’art. 1 dispone che “inattuazione dell’art. 9 della Costituzione,



18 GIANNINI sosteneva infatti che “se l’appartenenza dei ben culturali può variare, la funzione è sempreunica” e che “il bene culturale è un bene di fruizione più che di appartenenza”. In GIANNINI, I beni pubblici,Roma, 1963, 20.19 La legge citata prevedeva però un regime differenziato: mentre i beni culturali appartenenti allo Stato o adaltro Ente Pubblico erano considerati inalienabili, i beni di titolarità privata potevano essere alienati solo pre-via autorizzazione del Ministero per l’educazione nazionale. Alla medesima disciplina veniva assoggettatoogni atto di disposizione anche diverso dalla vendita.

la Repubblica tutela e valorizza il patri-monio culturale quale elemento costituti-vo e rappresentativo della identità nazio-nale, in coerenza con le attribuzioni dicui all’art . 117 della Costituzione esecondo le disposizioni del presentecodice.”

3. IL REGIME GIURIDICO DI T U T E L ADEI BENI CULTURALI NEL T. U.DEL 1999/490, COME “ P RO P R I E T ÀC O N F O R M ATA ” G L IACCORGIMENTI NORMATIVI VO LT IAD ASSICURARE LA FRU I Z I O N EPUBBLICA DEL PAT R I M O N I OS TORICO – ART I S T I C O. CENNI ALR E G O L A M E N TO DETTATO INM ATERIA DI ALIENAZIONE DIBENI IMMOBILI DEL DEMANIOS TORICO ART I S T I C O

Il Testo Unico delle disposizioni legi-slative in materia di beni culturali –che,conformemente alla funzione assegnatadal nostro ordinamento allo strumentodel “Testo Unico”, ha provveduto ad unarisistemazione dell’assetto dei beni cul-turali– costituisce al momento il principa-le quadro normativo di riferimento, perquanto concerne la individuazione dellostatus giuridico dei beni culturali e dellelimitazioni che tali beni soffrono –quasiper diritto naturale– quali situazioni pro-prietarie “conformate” al perseguimentodella funzione sociale “culturale”.

La particolare disciplina prevista dalT. U. t r ova applicazione per tutti quei beni,mobili e immobili, che, a prescindere dalla

loro appartenenza pubblica o pri vata, siqualificano come “ c u l t u ra l i ” . Con alcunep e c u l i a rità, deri vanti dalla titolarità delb e n e. In pri m i s, mentre i beni culturali sea p p a rtenenti allo Stato, ad enti pubblici oa persone giuridiche senza scopo dil u c r o, sono soggetti all’intera disciplinadettata dal T. U. senza che occorra in meri-to alcun prov vedimento della P.A., i benidi proprietà pri vata sottostanno solo inp a rte al regime dettato dal D. l g s1999/490, e solo previa notifica dellad i c h i a razione ministeriale che ne attesti“l’interesse part i c o l a rm e n t e i m p o rt a n t e”( a rtt.6-8 T. U. )2 0. Per quanto concerne ibeni di proprietà dello Stato o di altri EntiP u bblici, diverso è il regime di circolazio-ne dettato a seconda che a detti benipossa essere riconosciuta o meno naturad e m a n i a l e. ( v. i n f ra ) .

La funzione sociale connessa al beneculturale giustifica però l’imposizione diuna serie di limitazioni al contenuto deldiritto di proprietà ( sia essa pubblica eprivata), di vincoli al potere negoziale didisposizione dei beni, fino a legittimareanche l’imposizione di veri e propri obbli-ghi in capo al titolare, strumentali a quelc a rattere pubblicistico che tra s c e n d el’assetto proprietario. In tale direzione illegislatore ha dettato una serie di normesignificative per comprendere le diversesfumature che connotano questo parti-colare diritto di proprietà rispetto allecaratteristiche ordinarie dell’istituto.

Il limite più vistoso alla autonomianegoziale dei proprietari dei beni cultura-li rileva sul fronte degli atti di disposizio-



20 Qualora si tratti di beni immobili, l’art. 8 del T.U. richiede altresì che la dichiarazione ministeriale venga tras-critta nei Registri Immobiliari, assicurandone così la opponibilità a terzi e aventi causa del proprietario. Ladottrina si è in realtà a lungo interrogata sulla natura di tale onere di trascrizione, incerta se attribuire ad essala funzione di pubblicità – notizia, dichiarativa o addirittura costitutiva del vincolo.

ne. Se il bene è di proprietà di un entep u bblico o di una persona giuri d i c asenza scopo di lucro, l’alienazione dellostesso, così come qualsiasi altro atto didisposizione21, è soggetta a preventivaautorizzazione del Ministero. Significati-ve le norme laddove statuiscono chel ’ a u t o rizzazione può essere concessapurché dalla alienazione non deri v idanno alla “conservazione” o al “pubblicogodimento” dei beni. Inoltre, gli atti chetrasferiscono in tutto o in parte, ed aqualsiasi titolo, la proprietà od anche lasemplice detenzione dei beni culturali,devono essere previamente denunciatial Ministero (art. 58): tale obbligo “infor-mativo” è previsto per la duplice finalitàdi consentire al Ministero un controllosulle vicende circolatorie del bene, non-ché di consentire allo stesso di esercita-re, quando si tratti di trasferimento a tito-lo oneroso, il diritto di prelazione di cuiall’art. 59 T.U. (cd. prelazione artistica).

E’ chiaro in tal senso l’obiettivo per-seguito dal legislatore, il quale ha tesofavorire in ogni modo l’acquisizione inmano pubblica di beni ritenuti di partico-lare interesse per la collettività22. A tal

fine il diritto di prelazione assume con-notati così peculiari, rispetto alle altreanaloghe fattispecie legali contemplatenel nostro ordinamento, da far dubitarealcuni Autori sulla sua qualificazione neitermini di vero e proprio diritto di prela-z i o n e, nonostante la dizione lettera l edelle norme in questo senso. Il tradizio-nale meccanismo operativo tipico delleprelazione legali –secondo cui il sogget-to “preferito” subentra come parte delnegozio, che costituirà pertanto il suotitolo di acquisto, attraverso un fenome-no equiparabile alla surrogazione lega-le– non viene in questo caso adottato.

L’alienante può infatti stipulare imme-diatamente il contratto di trasferimentodel bene con l’acquirente, sottopostoperò alla condicio iuris sospensiva delmancato esercizio della prelazione,entro due mesi dalla ricezione delladenuncia ex art. 58, da parte del Mini-stero23. In caso di esercizio della prela-zione, si assisterà allo scioglimento delrapporto contrattuale originario, il qualenon integrerà pertanto titolo di acquistoper l’Ente pubblico24. Nella fattispecie sirealizza, secondo un ori e n t a m e n t o



21 Il Testo Unico si preoccupa infatti di menzionare espressamente le diverse tipologie di atti soggette adautorizzazione: non solo la vendita, ma anche la permuta, la costituzione di pegno e ipoteca, la datio in solu-tum, e, con formula di chiusura tutti i “negozi giuridici che possono comportare la alienazione dei beni cultu-rali” (art. 57).22 Proprio questa è la funzione riconosciuta dall’ordinamento alle prelazioni legali “disposte a tutela di variinteressi riconosciuti prevalenti sull’interesse del proprietario alla libera scelta dell’acquirente”. (BIANCA,Diritto civile, Il contratto, Milano, 1998, 274).23 A norma dell’art. 60 n. 3 infatti in pendenza del termine per l’esercizio della prelazione, “l’atto di aliena-zione è inefficace, ed all’alienante è vietato effettuare la consegna della cosa”. Lo schema di decreto legis-lativo recante il nuovo Codice dei Beni culturali con dizione tecnica più puntuale precisa che, in pendenzadel termine prescritto, “l’atto di alienazione rimane condizionato sospensivamente all’esercizio della prela-zione” (art. 61 n. 4).24 L’assunto trova ulteriore conferma nel testo dell’art. 60 n. 4 che, riproducendo il testo dell’art. 32 ultimocomma della precedente legge del 1939, dispone che “le clausole del contratto di alienazione non vincolanolo Stato”. La norma è stata interpretata dalla giurisprudenza in modo estensivo. Cfr. tra le altre, Cass. civ.,sez. I, 17 gennaio 1985, n. 117, secondo cui “Nel caso di vendita di immobile di interesse artistico o storico,

espresso già nella vigenza della leggedel 1939 dalla giurisprudenza e da partedella dottrina25, un vero e proprio feno-meno di carattere ablatorio, espressionedell’esercizio di una potestà autoritativa.Infatti “lo Stato agisce mediante l’espli -cazione di un potere di supremazia e peril conseguimento di un interesse pubbli -co; in tale caso il trasferimento del benesi attua non già attraverso un rapportonegoziale, ma per effetto di una manife -stazione della potestà di imperio delloS t a t o ”2 6. S i g n i f i c a t i va –sotto il profilodella qualificazione della fattispecie– lanota pronuncia del Consiglio di Stato,secondo cui “l’istituto della prelazione dicose di interesse storico ed artistico vatenuto distinto dall’omonimo istituto civi -listico, concretizzandosi il primo in unatipica espressione di potestà autoritativaa carattere ablatorio, in grado di degra -dare le posizioni soggettive dei privaticontraenti al rango di meri interessi legit -timi”27, più di recente accolta anche dallagiurisprudenza di merito, “l’istituto dellaprelazione storico-artistica –previsto e

disciplinato dalla legge 1 giugno 1939 n.1089– presenta caratteri peculiari rispet -to alla prelazione civilistica essendo fina -lizzato alla salvaguardia di beni cui sonoconnessi interessi primari per la vita cul -turale del paese. Pertanto per la indivi -duazione dei presupposti necessari perl’esercizio del diritto di prelazione occor -re far riferimento unicamente alle dispo -sizioni di cui agli articoli 31 e 33 l. 1 giu -gno 1939, n. 1089 (…)”28. A differenzadelle procedure espropri a t i ve, però,all’esercizio della prelazione non conse-gue la corresponsione a favore del pre-cedente proprietario di un indennizzo,bensì il versamento del prezzo pattuitonel contratto oggetto di denuntiatio. L’isti-tuto appare davvero una sorta di “ibrido”,mutuando caratteristiche ora dalla prela-zione, ora dalle procedure ablative tipi-camente riservate agli organi della P.A.

La ratio della adozione di uno stru-mento qualificato come prelazione, madisciplinato con peculiarità tali da potersidubitare della sua natura giuridica, deverinvenirsi –anche secondo quanto è dato



soggetta alla prelazione dello Stato secondo la previsione degli articoli 31 e 32 della legge 1 giugno 1939,n. 1089, il disposto dell’ultimo comma del citato articolo 32, secondo il quale le clausole del contratto non vin -colano lo Stato, non può intendersi limitato ai patti accessori inerenti le obbligazioni delle parti, le loro con -dizioni o modalità di adempimento, me deve necessariamente estendersi a tutte le clausole che siano tali dacompromettere il vincolo pubblicistico cui si correla la prelazione medesima, ivi comprese, pertanto, quelleche sottraggono al trasferimento una parte di bene caratterizzato da unitarietà strutturale ed organica, e ten -dano quindi ad una vanificazione della prelazione mediante una inammissibile coesistenza, su porzioni dellastessa cosa, del regime di proprietà privata e del regime di proprietà demaniale (..)”.25 Così, ad esempio, TORDO CAPRIOLI, Attività negoziale e funzione notarile, Nozioni casi e questioni, Mila-no, 1996, 94.26 Cassazione 21 agosto 1962, n. 2613, in Giust.civ.1963, I, 324. L’orientamento trova conferma anche in pro-nunce successive: così, ex multis, si veda Cass.,1 luglio 1992, n. 8079, secondo cui “La prelazione attribui -ta alla P.A. (..) con riguardo alle alienazioni tra privati di cose di interesse artistico o storico, comporta l’e -sercizio di un potere di acquisizione coattiva del bene e si concreta nell’emanazione di un provvedimentoamministrativo e nella sua comunicazione all’interessato (..) nel termine di decadenza di due mesi all’uopostabilito”.27 Consiglio di Stato sez. VI, 13 ottobre 1993, n. 706, in Giust.civ. 1994, I, 283.28 T.A.R. Campania sez. I, Napoli, 28 settembre 1999, n. 2546, in Foro amm., 2000, 1033.

leggere tra le righe delle diverse pronun-ce giurisprudenziali che si sono occupa-te della fattispecie– nel suo caratterefunzionale al perseguimento del interes-se pubblico alla acquisizione dei beni divalore culturale artistico, quale più effi-ciente strumento di garanzia per laattuazione dell’art. 9 della Costituzione.In questa direzione parrebbe orientarsianche l’interpretazione della Cort eCostituzionale, secondo cui “è impossi -bile comparare le procedure abl a t i veconnesse al settore della tutela artisticae storica con le ordinarie procedureespropriative. Infatti le prime due sonogiustificate dal particolare regime giuridi -co fissato per le cose di interesse storico–artistico; in particolare tale regime com -prende anche la prelazione storico– arti -stica, che si ricollega all’art. 9, cost. e sigiustifica in relazione al fine di salva -guardare beni cui sono connessi interes -si primari per la vita culturale del paese.La prelazione, pur manifestando unasostanza ablativa, è istituto ben distintodagli ordinari provvedimenti di naturaespropriativi, posto che essa si ricollegaad un’iniziativa negoziale della parte pri -vata. Pertanto non è possibile compara -re sotto il profilo dei principi di ugua -glianza, le modalità temporali della pre -lazione storico-artistica con quelle pro -prie degli ordinari istituti espropriativi.”29

Accanto alle previsioni norm a t i ve didisciplina del diritto di prelazione, il legi-slatore ha dettato una serie di disposi-zioni attraverso le quali impone unas e rie di “ o bbl i g h i ” al propri e t a rio di unbene cultura l e, strumentali ora alla suac o n s e rva z i o n e, ora alla sua fru i z i o n ec o l l e t t i va .

Sul fronte “ c o n s e rva t i vo”, a titoloesemplificativo possono citarsi gli artico-li 22 e seguenti, che oltre ad imporre unobbligo di conservazione in capo ai pro-prietari (tanto che i beni culturali nonpossono essere demoliti o modificatisenza la autorizzazione del Ministero),prevedono anche un vincolo di destina-zione d’uso sui beni: l’art. 21 disponeinfatti che “essi non possono essere adi -biti ad usi non compatibili con il lorocarattere storico od artistico oppure talida creare pregiudizio alla loro conserva -zione o integrità”. A fini conservativi poipuò essere lo stesso Ministero a provve-dere direttamente agli interventi neces-sari per assicurare la conservazione edimpedire il deterioramento dei beni cultu-rali, salvo il potere di imporre al proprie-tario stesso, o al possessore o detento-re, l’esecuzione degli interventi occor-renti (art. 37 commi 1 e 2). Ma dalle stes-se norme è dato anche intravedere unospiraglio in senso evolutivo, sintomo diuno Stato che ora si preoccupa anche diincentivare positivamente la conserva-zione del patrimonio culturale. Lo Statoinfatti può concorrere nelle spese soste-nute dal proprietario per l’esecuzionedegli interventi di restauro (sia pure nellimite di un ammontare che non siasuperiore alla metà dello stesso, salvoche si tratti di opere di particolare inte-resse, ovvero eseguite su beni in uso ogodimento pubblico, nel qual caso loStato può assumersi l’onere delle speseanche integralmente), con erogazione dicontributi pubblici, in conto capitale o inconto interessi. Previsioni normative diquesto tenore erano sconosciute allaprecedente legge del 1939, che si limita-



29 Corte Costituzionale, 20 giugno 1995, n. 269.

va ad attribuire al Ministero il potere dieseguire direttamente opere di restaurosu beni di proprietà privata, con speseche rimanevano integralmente a caricodel proprietario30.

Se gli immobili sono di proprietà pri-vata, e sono stati restaurati a carico tota-le o parziale dello Stato, essi restano“accessibili al pubblico secondo modalitàfissate, caso per caso, da apposite con -venzioni da stipularsi fra il Ministero ed isingoli proprietari” (art. 45): in tale casola (obbl i g a t o ria) apert u ra al pubbl i c oimposta al proprietario sembra porsi inrapporto sinallagmatico rispetto all’inter-vento finanziario statale31.

Ancora sul fronte della garanzia diuna maggiore fruibilità pubblica dei beniculturali, il disposto dell’art. 106, cheimpone l’apertura al pubblico (regolatatramite convenzioni) di immobili in pro-prietà privata, ma connotati da un parti-colare interesse culturale, e l’art. 109,secondo cui “i privati proprietari, posses -sori o detentori degli archivi o di singolidocumenti – dichiarati di interesse cultu-rale – hanno l’obbligo di permettere aglistudiosi, che ne facciano motivata richie -sta (…) la consultazione (..)”

Tutte le limitazioni al contenuto deldiritto di proprietà, o tutti gli obblighi verie propri che la legge impone ai proprie-tari dei beni culturali, sono evidentemen-te strumentali alla tutela dei beni stessi,la cui realizzazione rende secondario –equasi degradato al rango di interesselegittimo– il diritto reale del titolare.

Disciplina di contenuto ancor piùrestrittivo è riservata ai beni culturali diproprietà demaniale: nel codice civile ibeni culturali e artistici appartenenti alloStato o agli altri Enti locali sono qualifi-cati come “demanio artistico” (artt. 822 e824 c.c.), ed in quanto tale ne è sancitala assoluta inalienabilità. Il D.P.R. 7 set-tembre 2000, n. 283, contenente il rego-lamento per la disciplina della alienazio-ne dei beni culturali consistenti in immo-bili appartenenti allo Stato o agli enti ter-ritoriali, conferma i principi dettati dalcodice, ed identifica una prima categoriadi beni demaniali caratterizzati da “asso-luta inalienabilità” (art. 2). Tuttavia, lostesso regolamento prosegue indivi-duando una seconda categoria di beni,alienabili previo inserimento, su doman-da dell’ente territoriale proprietario, in unelenco principale a disposizione dellaSoprintendenza. L’inserimento in elencoprovoca quel fenomeno noto come “sde-manializzazione di fatto”, che vale a ren-dere il bene “alienabile”.

Naturalmente, considerato il valoreculturale del bene, il regime di circolazio-ne dello stesso sarà comunque caratte-rizzato da una penetrante attività di con-trollo da parte della P.A., nonché dalrispetto del diritto di prelazione del Mini-stero.

L’alienazione del bene è soggetta apreventiva autorizzazione della Soprin-tendenza regionale (artt.7 e ss.), il cuicontenuto è dettagliatamente previsto dalegge: “L’autorizzazione non può essererilasciata qualora l’alienazione pregiudi -



30 La P.A. aveva altresì la facoltà - rectius, il diritto potestativo – di acquistare l’opera restaurata al prezzo distima dell’immobile prima del restauro, qualora il privato non avesse provveduto al rimborso delle spese anti-cipate dallo Stato (cfr. art. 17 commi 1 e 2 della legge 1939, n. 1089).31 La fattispecie sembra riconducibile al più ampio genus delle obbligazioni propter rem.

chi la conservazione, l’integrità, e la frui -zione pubblica del bene ovvero non siagarantita la compatibilità della destina -zione d’uso del bene con il suo caratterestorico e artistico” (art. 10).

Il rispetto di quanto imposto dallaSoprintendenza con l’autorizzazione èa s s i c u rato dalle norm e : l ’ o s s e rva n z adelle prescrizioni contenute nell’autoriz-zazione costituisce, per espresso detta-to legislativo, “ o bbligazione pri n c i p a l edell’acquirente” (art. 11). L’ipotesi di ina-dempimento configura, nel contratto dialienazione, presupposto di operativitàdegli articoli 1456 e 1382 c.c. (art. 11comma 2).

4. LA “VALORIZZAZIONE” DELPATRIMONIO CULTURALE: LARIPARTIZIONE DELLECOMPETENZE TRA STATO EREGIONI, ANCHE ALLA LUCEDELLA RIFORMA DEL TITOLO VDELLA COSTITUZIONE

In materia di beni culturali assumeparticolare rilievo la distinzione tra fun-zione di tutela e funzione di valorizzazio-ne del patrimonio: le due nozioni nonsolo rivestono infatti diversa valenza nor-mativa, ma valgono altresì ad individua-re il criterio di ripartizione di competenzetra Stato e Regioni. Dal sistema classifi-catorio citato si ricavano anche i confinie l’ambito di intervento demandato allaautonomia privata, chiamata ad ausiliodei pubblici poteri solo nell’esercizio diquelle attività che rientrano nell’alveo

della “valorizzazione”, posto che, comesi vedrà, l’esercizio della funzione ditutela del patrimonio artistico escludeogni forma di sussidiarietà orizzontale.

Il D.lgs n. 112 del 1998 –emanato inattuazione della legge delega 1997, n.59– ha suddiviso in tre distinti settori l’in-tervento pubblico in materia di beni cul-turali, laddove ogni settore circoscriveuna precisa funzione amministra t i va .Con l’entrata in vigore di questo provve-dimento legislativo, la definizione norma-tiva dei concetti di “tutela”, “valorizzazio-ne” e “gestione” diventa giuridicamenterilevante32. Nel decreto legislativo citato,per la prima volta il termine “valorizza-zione” fa il suo ingresso in un testo nor-mativo, acquistando, in materia di beniculturali un nuovo valore semantico: l’art.148 definisce infatti la va l o ri z z a z i o n ecome “ogni attività diretta a migliorare lecondizioni di conoscenza e conservazio -ne dei beni culturali e ambientali e adincrementarne la fruizione”.

Se quindi, lettera l m e n t e, “ va l o ri z z a r e ”significare accrescere il valore di un bene,nel nostro caso la “ va l o ri z z a z i o n e ” si ponein funzione strumentale alla fruizione pub-blica del patri m o n i o, con particolare inte-resse verso ogni fo rma di divulgazionec o l l e t t i va . Va l o rizzazione oggi è intesacome “una gestione imprenditoriale delp a t rimonio storico e art i s t i c o, che preve d ei n t e rventi mirati ad attrarre risorse finan -z i a rie per m i g l i o rare lo stato fisico dei benie la loro a c c e s s i b i l i t à3 3” .

Nell’ art. 152 del d.lgs. 1998/112 lava l o rizzazione viene fatta oggetto di



32 Per un ampia disamina delle normative citate, si veda AICARDI, L’ordinamento amministrativo dei beni cul -turali. La sussidiarietà nella tutela e nella valorizzazione, Torino, 2002.33 CASINI, La valorizzazione dei beni culturali in Riv.trim. dir. pubblico, 2001, II, 659.

competenza ripartita tra Stato, Regioni eEnti locali, “ciascuno nel proprio ambito”,da attuarsi mediante forme di “coopera-zione strutturale e funzionale”. Comestrumento di raccordo tra centro e peri-fe ria nell’ambito della va l o ri z z a z i o n eveniva individuata la Commissione per ibeni e le attività culturali.

In conformità, poi, a quanto previstodalla legge 1997/59, l’art. 149 riservaallo Stato tutte le funzioni e i compiti ditutela dei beni culturali, definita come“ogni attività diretta a riconoscere, con -servare e proteggere i beni culturali ea m b i e n t a l i ”. Le funzioni di tutela delpatrimonio culturale, come indicate especificate nell’art. 149 commi 3 e 4, conesclusione di facoltà di delega a Regionio Enti locali, non solo sono di pertinenzadello Stato, ma precludono altresì il ricor-so a qualsiasi forma di sussidiarietà ver-ticale o orizzontale.

Quanto alla “gestione”, essa è defini-ta dal decreto come “ogni attività diretta,mediante l’organizzazione di ri s o r s eumane e materiali, ad assicurare la frui -zione dei beni culturali e ambientali, con -correndo al perseguimento delle finalitàdi tutela e di valorizzazione”. (art. 148lett.e)

La classificazione delle funzionia m m i n i s t ra t i ve secondo “ g e s t i o n e ” e“ va l o ri z z a z i o n e ” ha sollevato dive r s ec ri t i c h e, per la difficoltà di inquadra r ea l l ’ i n t e rno di tale bipartizione tutta unas e rie di attività che, collocandosi in unazona “ grigia”, sembrano entrare ora nel-

l’una ora nell’altra categoria di funzioni,con inevitabile problema di conflitti dic o m p e t e n ze.

In questo contesto normativo si èinserita la revisione costituzionale delTitolo V, attuata con legge costituzionale18 ottobre 2001, n. 3, in cui i beni cultu-rali sono stati oggetto di ben tre previsio-ni normative (artt.117, comma 2 lett.s;art. 117 comma 3; art. 118, comma 3),presentate come le più innovative dellariforma. Mentre nella originaria formula-zione dell’art. 117 la potestà legislativaera ripartita tra Stato e Regioni in modoche a queste ultime spettasse solo ilpotere di dettare norme di dettaglio nellem a t e rie espressamente specificate, ilnovellato articolo 117 individua una seriedi materie ri s e rvate alla legislazioneesclusiva dello Stato – tra cui la “tuteladell’ambiente, dell’ecosistema e dei beniculturali” -, ed altre, invece, di competen-za legislativa concorrente tra Stato eRegioni. In questo secondo elenco tro-viamo menzionata la “valorizzazione deibeni culturali e ambientali e promozionee organizzazione di attività culturali”34: inquesta materia spetterà alle Regioni lapotestà legislativa, “ s a l vo che per ladeterminazione dei principi fondamenta-li, riservata alla legislazione dello Stato”(art. 117, comma 3). Il potere “regola-mentare” trova parallela disciplina: spet-ta allo Stato nelle materie di sua esclusi-va competenza (quindi relativa m e n t ealla tutela dei beni culturali), è di perti-nenza delle Regioni per quanto concer-ne la “valorizzazione” del patrimonio cul-



34 La disposizione si colloca all’interno della più ampia “rivoluzione” operata dalla riforma costituzionale, cheha capovolto le precedenti regole di ripartizione di competenza legislativa tra Stato e Regioni. Nella attualeformulazione, infatti, spetta alla Regione potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressa-mente riservata alla legislazione dello Stato.

turale. Nella nuova formulazione dell’arti-colo 117 non si fa alcun riferimento alla“gestione” dei beni culturali (di cui, inve-ce, al d.lgs. 112/1998): di qui il dubbiosollevato in dottrina se tale attività debbaricomprendersi tra quelle oggetto dicompetenza (residuale) regionale, o senon debba invece di volta in volta farsiri e n t rare ora nella “tutela”, ora nella“valorizzazione”35. La questione non èmeramente astratta, soprattutto ai finidella individuazione di quelle funzioniche possono essere affidate alla coope-razione dei privati: solo la attività di tute-la infatti, di sovrana pertinenza statale,esclude ogni forma di “collaborazione” dinatura privata.

5. (SEGUE) L’ ATTIVITÁ DIVALORIZZAZIONE DEI BENICULTURALI E IL PRINCIPIO DISUSSIDIARIETÁ ORIZZONTALE

La proposta lettura in chiave positivaed evolutiva delle norme costituzionalidettate in materia di beni culturali (artt.9e 42 cost.), recepita anche dal legislato-r e, ha consentito di porre maggioreattenzione alla funzione di “valorizzazio-ne” del patrimonio culturale. Il riconosci-mento di una funzione attiva di promo-zione ed accrescimento dei beni cultura-li presuppone il ricorso ad una strumen-tazione giuridica molto più articolata diquella adottata in passato: i pubbl i c ipoteri non sono più in grado di assolvereda soli tutte le attività connesse alla fun-zione di valorizzazione, e sono pertanto

costretti ad avvalersi della collaborazio-ne dei privati. La fattispecie è evidente-mente riconducibile al cd. principio disussidiarietà orizzontale, già anticipatodalla legislazione ordinaria degli ultimianni, e ora consacrato a livello costitu-zionale nell’art. 118, e nella legge diattuazione dello stesso (cd. legge LaLoggia, 5 giugno 2003, n. 131). L’art. 118comma 4, infatti, nella sua nuova formu-l a z i o n e, dispone che “S t a t o, Regioni,Città Metropolitane, Province e Comunifavoriscono la autonoma iniziativa deicittadini, singoli e associati, per lo svolgi -mento di attività di interesse generale,sulla base del principio di sussidiarietàorizzontale”. Come di recente rilevato indottrina, “(…) Il principio di sussidiarietàorizzontale come criterio del riconosci -mento e della preferenza che il legislato -re è chiamato ad accordare alla autono -ma iniziativa dei cittadini chiama incausa la nozione di autonomia dei priva -ti in rapporto allo svolgimento di attivitàche lo Stato e gli altri Enti locali dotati dicompetenza ai diversi livelli di governo,secondo il principio di sussidiarietà verti -cale, individuano come missioni di inte -resse generale. (…) Il costituente sem -bra indirizzare il legislatore, da un lato, ariconoscere l’idoneità degli stru m e n t idell’autonomia privata per lo svolgimen -to di attività di interesse generale e, dal -l’altro, a favorire, e dunque anche a pre -ferire, l’autonoma iniziativa dei cittadinirispetto all’intervento pubblico”36.

Una corretta attuazione del principiodi sussidiarietà orizzontale, in materia di



35 Si veda sul punto SERRA, L’incidenza del regime dominicale dei beni culturali sulle modalità di gestione,in Aedon, n. 3, 2002, 7.36 Così ALVISI, Il principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale e l’autonomia dei privati, in corso di pub-blicazione in Regioni ed Enti Locali nella legge di attuazione della riforma del Titolo V della Parte II della cos -tituzione, Commentario edito da Maggioli, Rimini, 2003 -, 2004.

beni culturali, lascerà maggiori spaziall’ingresso dei privati, pur senza dimen-ticare che, considerato l’elevato interes-se pubblico sotteso alla natura dei beni,d ovrà sempre mantenersi un ri g i d osistema di controllo sull’operato privato.Così come dovrà valutarsi la compatibi-lità degli schemi negoziali tipici del dirittoprivato (in particolare di quelli “struttura-li”, come le organizzazioni collettive cono senza scopo di lucro), con il persegui-mento di interessi di natura pubblica.

L’ambito di applicazione più estesadel detto principio non potrà che esserequello connesso alla funzione di valoriz-zazione del patrimonio culturale, semprepiù orientata verso una gestione impren-ditoriale e nell’ottica di una sempre piùintensa cooperazione tra “pubblico” e“privato”, attraverso la realizzazione diquel fenomeno noto come “esternalizza-zione” (o outsourcing).

Lo schema di decreto legislativorecante il nuovo Codice dei beni cultura-li e paesaggistici, è in assoluta sintoniacon il principio di sussidiarietà in materiadi valorizzazione: l’art. 6 dispone infattiche “la valorizzazione concerne la disci -plina delle attività e le funzioni dirette amigliorare la conoscenza e le condizionidi conservazione del patrimonio cultura -le, a promuoverne la conoscenza non -ché ad incrementare la fruizione dei beninelle relazioni con il loro contesto. Lavalorizzazione del patrimonio culturale èattuata in forme coerenti con la sua tute -la e comunque tali da non pregiudicarnele esigenze. La Repubblica favorisce lap a rtecipazione dei cittadini, singoli eassociati, alla valorizzazione del patri -monio culturale”

Nel termine “ e s t e rn a l i z z a z i o n e ” si ten-dono a ricomprendere realtà molto etero-g e n e e, soggette ad un regime giuri d i c o

d i f fe r e n z i a t o. Le tre principali tipologiesono costituite dall’affidamento ad altrosoggetto (pubblico o pri vato) di un benec u l t u ra l e, o di un complesso di attivitàcostituenti un servizio pubbl i c o, o, infine, disingole attività materiali o comunque stru-mentali rispetto alla gestione del bene os e rvizio pubbl i c o. Tutte queste attivitàsono accomunate dalla collocazione di un“ s e rv i z i o ” (o di un bene o di una prestazio-ne) all’esterno dell’ente.

6. I MODELLI DI COOPERAZIONE“ P U B B L I C O – P R I VATO ” PER LAGESTIONE E LAVALORIZZAZIONE DEI BENIC U LT U R A L I : BREVE EXCURSUSNELLA LEGISLAZIONE PERL’ I N D I V I D UAZIONE DEI PRINCIPA L IMODELLI DI COLLABORAZIONE

Un primo modulo di cooperazione trapubblico e privato nella attività di valoriz-zazione del patrimonio culturale è offertodalla legislazione tri bu t a ria, che datempo cerca di incentivare il “privato” adoffrire sostegno finanziario ad iniziativedi interesse pubblico: a titolo esemplifi-cativo può menzionarsi la legge n. 342del 2000, che prevede, tra l’altro, la pos-sibilità di dedurre dal reddito imponibilel’importo delle donazioni in denaro effet-tuate da imprese a favore di soggetti (pri-vati non profit, o enti pubblici) che opera-no nel settore culturale, e rivolte al soste-gno di iniziative in materia di beni cultu-rali e spettacolo.

Settore pubblico e soggetti pri va t ihanno in questo campo concluso più diun accordo. Per il suo rilevo si segnala laConvenzione per la valorizzazione delpatrimonio artistico e dell’imprenditoriaculturale, sottoscritta il 26/11/1996 dalMinistero dei beni culturali e da Confin-



dustria37. Attraverso la citata convenzio-ne il Governo e il Ministro dei beni cultu-rali hanno solennemente affermato che ilprivato deve essere stabilmente coinvol-to nel compito di preservare e valorizza-re il patrimonio artistico, mentre la Con-findustria ha richiamato il mondo delleimprese ad un impegno strutturale e nonepisodico in questo settore.

Tra le recenti iniziative volte ad inco-raggiare il coinvolgimento dei privati inprogetti di finanziamento volti alla prote-zione del patrimonio culturale si collocala “Borsa dei beni culturali e del turismosostenibile”38, progetto in fieri preordina-to alla creazione di un mercato telemati-co in cui possano incontrarsi “i titolari deibeni da conservare e valorizzare, da unlato, e gli investitori, dall’altro; in modotale da realizzare una va l o ri z z a z i o n econdivisa del patrimonio storico, artisti -co, ambientale. (…)”39

Importanti strumenti di coinvolgimen-to dei privati nella attività di valorizzazio-ne del patrimonio culturale sono indivi-

duati dalla cd. Legge Ronchey(l.14/1/1993 n. 4), che ha previsto pressomusei, biblioteche e archivi di Stato, l’i-stituzione di “servizi aggiuntivi”, offerti alpubblico a pagamento, la cui gestione èaffidata in concessione di durata qua-driennale a soggetti privati e ad enti pub-blici economici, anche costituiti in formadi società o cooperativa. Gli indirizzi, icriteri e le modalità di gestione dei servi-zi aggiuntivi40 hanno poi trovato specifi-cazione nel regolamento di attuazione(D.M. 24 marzo 1997 n. 139, che precisache tali servizi possono essere affidatiall’esterno “qualora non possano esseresvolti mediante risorse umane e finan -ziarie della amministrazione”).

Il d.lgs. 1995/41, convertito in legge1995/85, ha poi ampliato il numero, e lanatura dei servizi suscettibili di essereaffidati in gestione a privati. Si aggiungo-no, ad es., “servizi” quali la guida, l’assi-stenza didattica, la fornitura di sussidicatalografici audiovisivi ed informatici,l’organizzazione di mostre.



37 L’art. 2 del Protocollo prevede che il Ministero predisponga annualmente il programma triennale delleiniziative culturali sponsorizzabili e dei beni culturali “adottabili” dalle imprese. La Confindustria provvede aredigere annualmente l’elenco delle imprese disponibili ad intervenire operativamente nell’ambito delle inizia-tive programmate. La cd. “adozione” imprenditoriale dei beni culturali tenderà al recupero, al restauro, allavalorizzazione, fruizione pubblica dei beni. Verranno poi stipulate apposite convenzioni che disciplinerannoanche i benefici promozionali derivanti dalla attività intrapresa, con facoltà dell’impresa sponsor di pubbliciz-zare l’intervento secondo forme e tempi ritenuti dall’impresa i più idonei nell’ambito di programma di imma-gine aziendale.Per un commento alla Convenzione citata, e per una casistica delle convenzioni concluse tra imprenditoriae mondo della cultura, BELLEZZA, Le fondazioni del terzo millennio, pubblico e privato per il non – profit,Firenze, 1998, 9 e ss.38 La prima edizione della “Borsa” è stata presentata dal Ministro per i beni e le attività culturali a Cagliari,nell’ottobre del 2002.39 PIRAS, op.cit.40 I cd. servizi aggiuntivi previsti dalla legge citata comprendono, ad es., servizi editoriali di vendita riguar-danti la riproduzione di beni culturali e la realizzazione di cataloghi e di altro materiale informativo; serviziriguardanti i beni librari e archivistici per la fornitura di riproduzioni e il recapito nell’ambito del prestito biblio-tecario; servizi di caffetteria, di ristorazione, di guardaroba e di vendita di altri beni correlati all’informazionemuseale.

La materia è oggi disciplinata dal T.U.del 1999/490, che ha sostanzialmenteriproposto il contenuto dell’art. 4 dellalegge Ronchey, sia pure con qualchevariante più che altro lessicale. I servizi,denominati ora “di assistenza culturale edi ospitalità per il pubblico” (art. 112),possono essere istituiti presso i musei, imonumenti, le aree e i parchi archeolo-gici, gli archivi di Stato e le bibliotechepubbliche statali. In particolare, i serviziriguardano: l’editoria, e la vendita deicataloghi e dei sussidi catalogra f i c i ,audiovisivi, e informatici, ecc. (v. art. 112n. 2). L’art. 113 del testo unico ne disci-plina le modalità di affidamento, dispo-nendo che tali servizi “possono essereaffidati in concessione a privati, qualorarisulti finanziariamente conveniente41 e iservizi non possano essere assicuratimediante le risorse umane e finanziariedell’amministrazione”42. La dottrina haparlato di fenomeno di “outsourcing” all’i-taliana, che consente la esternalizzazio-ne di un servizio solo in caso di insuffi-cienza dei dipendenti “interni”43.

Le concessioni possono essere inte-grate anche con servizi di pulizia, vigi-lanza e biglietteria, e devono essereseguite da apposita convenzione stipula-ta in forma pubblica amministrativa44.Per l’affidamento si applica la normativain materia di appalti di servizi. Tuttavia,nonostante l’espresso riferimento nor-mativo alla concessione, il rapporto traamministrazione e soggetto aggiudicata-rio è stato ricondotto ad un contratto diappalto (rientrando così nell’alveo del-l’art. 10 del D.lgs. 398/98, sub “accordi”).Le attività che integrano l’esercizio deiservizi citati, e che perseguono il fine diincrementare le fonti di finanziamentoper la conservazione e valorizzazionedei beni culturali, non vanno ricondotteall’esercizio di pubblico servizio. La natu-ra privatistica ed essenzialmente com-merciale delle attività citate è stata rico-nosciuta anche dalla giurisprudenza delConsiglio di Stato45, laddove la neces-sità della concessione trova la sua rationella circostanza che i servizi di assi-stenza culturale vengono espletati in luo-ghi di uso pubblico.



41 Ai sensi dell’art. 2 comma 2 d.m. n. 139/1997 sono finanziariamente convenienti le attività e i servizi che,da soli ovvero abbinati ad altri, producano all’amministrazione concedente aumenti di proventi, nuovo pro-venti o minori costi.42 La duplice condizione è mutuata dal regolamento di attuazione della L. Ronchey (d.m. 24 marzo 1997, n.139).43 L’outsourcing inglese è un’ altra cosa: se il costo della gestione diretta da parte della amministrazione pub-blica è superiore a quello che si avrebbe affidando il servizio all’esterno, mediante contrattazione, l’appara-to pubblico viene “smantellato” e il personale licenziato!. Nell’outsourcing vero e proprio l’unico criterio segui-to è quello della convenienza finanziaria.44 Cfr. CASINI, op.cit.45 Cfr ad es. Cons. Stato sez. V, 8 nov. 1995, n. 1532, che chiarisce la natura privatistica ed essenzialmentecommerciale dell’attività di vendita di libri e di vario materiale audiovisivo relativi ad un museo, svolta all’in-terno di quest’ultimo, ancorchè l’installazione del banco di vendita sia soggetta a concessione amministrati-va, e l’esposizione del materiale debba essere preventivamente controllata ed approvata dalla competenteSoprintendenza ai beni culturali. Secondo il giudice, nonostante i controlli di natura pubblicistica, non vienealterata la natura commerciale dell’attività svolta dal privato: non incide, infatti,sulla libertà di iniziativa eco-nomica imprenditoriale, né sullo scopo di lucro, posto che il pagamento del canone concessorio manifesta loscopo di lucro cui l’attività è rivolta.

Un significativo intervento in materiaè stato operato poi dalla legge n. 352 del1997 (cd. Legge Veltroni), ed in più diuna direzione: con una serie di agevola-zioni creditizie per interventi di privati( p r o p ri e t a ri, possessori, o detentori ) ,destinati al restauro e alla conservazio-ne di immobili di interesse storico-artisti-co (art. 5); prevedendo la stipula di con-venzioni tra soprintendenze e istituti sco-lastici per favorire la fruizione del patri-monio artistico, scientifico e culturale daparte degli studenti (art. 7); nonché lapossibilità di convenzioni tra soprinten-d e n ze e associazioni di vo l o n t a ri a t oimpegnate in attività per la salvaguardiae la diffusione della conoscenza dei beniculturali in conformità a quanto dispostodalla legge quadro sul vo l o n t a ri a t o(l.266/1991). In ultimo la legge autorizza-va il Ministero per i beni culturali eambientali a costituire con atto unilatera-le una società per azioni denominataSIBEC S.p.a (Società Italiana per i BeniCulturali), avente ad oggetto la promo-zione ed il sostegno finanziario, tecnico,economico e organizzativo di progetti edaltre iniziative di investimento per la rea-lizzazione di interventi di restauro, recu-pero e valorizzazione dei beni culturali.La società non è mai stata costituita.

Così come non ha mai trovato con-creta attuazione la ALES S.p.a (ArteLavoro e Servizi Spa), prevista dal D. lgs.

1997/468, per l’esecuzione di attività nelsettore dei beni culturali relativi a servizidi manutenzione di edifici; servizi al pub-blico; visite guidate, biglietteria, servizi diristoro ecc.

In tema di valorizzazione del patrimo-nio culturale e di cooperazione con sog-getti privati, un ruolo fondamentale rive-ste il D.lgs. 1998/368 (istitutivo del Mini-stero dei beni e delle attività culturali). Aisensi dell’art. 10 del decreto il Ministero,ai fini del più efficace esercizio della fun-zione di valorizzazione, può:

–stipulare accordi46 con amministra-zioni pubbliche e con soggetti privati;

–costituire o partecipare ad associa-zioni, fondazioni o società secondomodalità e criteri definiti con regola-mento emanato ai sensi dell’art. 17,comma 3, legge 23 agosto 1988 n.400.

Il secondo comma della norma pre-vede poi la possibilità che il Ministeropartecipi alla società mediante “il confe -rimento in uso di beni culturali che ha inconsegna”47

Il decreto apre comunque la possibi-lità al Ministero di fare ricorso a formeassociative di diritto privato, financheallo strumento societario. Qui potrebbeaprirsi un dibattito di largo respiro, relati-vo alla possibilità, o meglio alla compati-bilità causale di strumenti tradizional-



46 Il termine, nel contesto, sembra avere un colore abbastanza neutro, idoneo a comprendere rapporti con-trattuali e non, privatistici e pubblicistici.47 La norma è quanto mai singolare, ed ha sollevato non poche questioni proprio per la terminologia adotta-ta, a volte poco tecnica. Il diritto di uso (oggetto di conferimento) è l’uso di cui all’art. 1021 c.c. (con tutti i limi-ti connessi alla disponibilità del diritto)? Quale è il significato da attribuirsi al termine “consegna”? il termineè volutamente atecnico sotto il profilo strettamente giuridico? E poi: il conferimento in uso, espressamenteprevisto solo in caso di partecipazione ad organizzazioni collettive, è comunque ammissibile anche in forzadi semplici accordi con privati?

mente privatistici –quali le organizzazio-ni di carattere collettivo– con il persegui-mento di interessi pubblici48. Per gli entidel primo libro del codice civile, sianoessi associazioni, fondazioni o comitati,la questione è di più facile soluzione: taliorganizzazioni sono pensate dal legisla-tore come funzionalmente preordinate alperseguimento di interessi di naturaideale, o, lato sensu pubblica. Anzi. Lacostituzione, ad esempio, di una fonda-zione è legittima solo laddove essa per-segua fini di pubblica utilità, posto chesolo tale finalità legittima quella immobi-lizzazione di ricchezza –anche immobi-liare– che si concreta nel vincolo didestinazione impresso al patri m o n i odella persona giuridica, eccezione algenerale principio della libera circolazio-ne dei beni. Il discorso si complica inevi-tabilmente quando, per il perseguimentodi interessi pubblici, si voglia utilizzare ilmodello societario, causalmente conno-tato invece dal cd. “scopo di lucro”49. Loschema societario può essere adottatosolo per il perseguimento di uno scopo

lucrativo, nella duplice accezione di lucro“oggettivo” e “soggettivo” –vale a dire,secondo la nozione di cui all’art. 2247c.c., solo per l’esercizio di una attivitàeconomica imprenditoriale, ed al fine,non derogabile, di ripartire utili tra i soci–e non essendo ammissibile la creazionedi modelli societari atipici non è data allaautonomia privata neanche la creazionedi modelli che ne possano prescindere,pena la riqualificazione giuridica dellafattispecie in ente diverso. Se questepremesse erano assolutamente indiscu-tibili all’epoca della codificazione del1942, è altrettanto vero che allo statoattuale assistiamo ad un progr e s s i vofenomeno di “ n e u t ra l i z z a z i o n e ” d e l l acausa degli schemi associativi –e socie-tari in particolare– incentivato da unalegislazione speciale che nel tempo hasovrapposto alla rigide definizioni codici-stiche una serie di eccezioni50: questeultime –ammissibili solo in quanto ogget-to di previsione legislativa– sono di por-tata tale da condurre alcuni autori a rite-nere che le organizzazioni collettive di



48 Si veda, sul punto, ALVISI, op.cit., anche per una interessante approfondimento del fenomeno di progres-siva “oggettivazione del diritto privato”, divenuto ormai quasi una sorta di diritto comune volto a disciplinareinteressi non più solo privati,ma anche pubblici.49 All’indomani della unificazione legislativa del codice civile e del codice di commercio, già un illustre Auto-re affermava che “la nozione di società ulteriormente si restringe. Come scopo della società non può esse -re assunto un qualsiasi fine economico: è necessario invece uno scopo specifico e precisamente individua -to, consistente nell’esercizio di una attività economica produttiva e normalmente di un’attività economicaorganizzata durevolmente ad impresa. (…) L’esercizio deve riguardare una attività economica. Non rientranopertanto nel concetto di società i contratti stipulati per l’esercizio in comune di un’attività culturale, politica,religiosa o di beneficenza o scientifica (..)”. Così FERRI, Delle società, artt.2247 – 2324, in Commentario delcodice civile a cura di A. Scialoja e G. Branca, Bologna – Roma, 1955, 21. Proseguendo la sua analisi deglielementi costitutivi della società ex art. 2247 c.c., l’Autore individuava come essenziale anche la ripartizionedegli utili tra i soci: “l’accento logico dell’articolo in esame, come risulta dalla sua stessa formulazione, nontanto ricade sulla ricerca del guadagno come scopo dell’attività sociale, quanto sulla ripartizione di questoguadagno tra i soci come scopo del contratto di società”. Tutte le elaborazioni dottrinali successive si sonoassestate su questa linea di pensiero, sia pure con le diverse sfumature formulate negli anni dai numerosiautori che si sono occupati della materia.50 Gli esempi sarebbero numerosi. Limitandosi alle ipotesi più significative, si ricordi l’introduzione, succes-siva alla codificazione civile (legge 1976, n. 377), delle società consortili, che, pur caratterizzate da scopoconsortile e non di lucro, possono costituirsi nelle forme previste per le società di capitali; la disciplina delle

diritto privato siano assolutamente neu-trali rispetto allo scopo perseguito51. Per-tanto esse possono adottarsi per la rea-lizzazione di qualunque scopo. L’assuntosembra trovare conferma anche nellarecente ri fo rma della disciplina dellesocietà di capitali (d.lgs. 17 gennaio2003, n. 6), che, con previsione normati-va di assoluta novità, consente le tra-sformazioni eterogenee da società dicapitali a consorzi, società consort i l i ,società cooperative, comunioni di azien-da, associazioni non riconosciute e fon-dazioni (art. 2500 septies c.c.). Laddovein passato dottrina e giurisprudenza, nelsilenzio delle norme, avevano sempreescluso la “ t ra s fo rm a z i o n e ” (che insenso tecnico integra mera modifica sta-tutaria) tra enti causalmente non omoge-nei. Quali società ed enti caratterizzatida scopo non di lucro. La Riforma socie-taria, con l’introduzione della norma cita-ta, sembra confermare la neutralità dellacausa degli schemi associativi, legitti-mando il passaggio da un ente caratte-rizzato tipologicamente dallo scopo dil u c r o, ad altro ente istituzionalmenteprivo di questo elemento, mediante meramodifica statutaria.

Queste considerazioni di cara t t e r egenerale possono a nostro avviso adat-tarsi anche alla fattispecie di cui all’art.10 del D.lgs. 1998/398: è naturale che indottrina si sia discusso sul possibile rap-

porto tra la funzione di valorizzazione delpatrimonio culturale (che a prima vistap o t r e bbe sembrare cara t t e rizzato dafinalità non lucrative) e l’essenza dellastruttura societaria, qualora il Ministerodecidesse di avvalersi di tale modello digestione, soprattutto se affiancato dapartners privati. Ma la stessa dottrina, anostro avviso correttamente, ha rilevatocome le cosiddette “società di valorizza-zione di beni culturali” possano esserericondotte nell’alveo tipico delle societàlucrative, anche considerando che nes-suna norma esclude la possibilità che lasocietà costituita o partecipata dal Mini-stero persegua anche il fine lucrativo,laddove questo si ritenga compatibilecon quelle finalità pubbliche sottese allavalorizzazione del patrimonio culturale.L’eventuale assenza di scopo di lucropotrebbe altrimenti spiegarsi come laennesima eccezione normativa ai princi-pi generali, ed ulteriore conferma di quelfenomeno di neutralizzazione dellacausa delle organizzazioni collettive, dicui sopra accennavamo.

E p p u r e, nonostante le aperture e legiustificazioni teori c h e, sul piano con-creto l’utilizzo della fo rma societaria hadestato preoccupazioni. Il timore, cheha “ s c o s s o ” più il mondo della culturadel legislatore, è dato dalla sensazioneche una gestione imprenditoriale sia piùsensibile agli aspetti legati alla com-



società sportive dilettantistiche, che possono costituirsi adottando la veste di società di capitali, pur senzaperseguire lo scopo di lucro;il decreto legislativo di riordino della disciplina tributaria degli enti non commer-ciali e delle organizzazioni non lucrative di utilità sociale (d.lgs. 1997/460) che, sia pure ai fini di una discipli-na di carattere fiscale, consente anche alle società di rivestire la qualifica di “onlus”, purchè in statuto siaespressamente previsto il divieto di distribuzione di utili tra i soci, e purchè esercitino una attività “lato sensu”sociale.51 Tra i numerosi autori esponenti di questa linea di pensiero, si vedano CAMPOBASSO, Diritto commercia -le, Torino, 2002, MARASA’, Riflessioni su oggetto e scopi delle associazioni del Libro I nelle prospettive diriforma, in NGCC, 2001, II.

mercializzazione del bene, piuttostoche alla va l o rizzazione dell’aspetto cul-t u rale dello stesso, magari più “ i m p r o-d u t t i va ” sotto il profilo lucra t i vo, ma piùattenta alla conservazione di un patri-monio –come quello italiano– ricco dit radizioni stori c h e5 2. Come è statoo s s e rvato anche in dottrina, “ il non èpossibile prescindere dalla considera -zione che c o i nvolgimento dei pri vati inquesto settore è sempre stato va l u t a t ocon occhio critico per il timore che l’in -tento speculativo finisse per preva l e r esulle finalità pubbl i c h e ” .5 3

Le preoccupazioni destate dalla figu-ra societaria, hanno fatto sì che venisseampliamente preferito lo strumento dellefondazioni di partecipazione statale, ilcui regolamento di attuazione è statorecentemente emanato con d.m. 2 7novembre 2001, n. 491 (“Regolamentorecante disposizioni concernenti la costi -tuzione e la partecipazione a fondazionida parte del Ministero per i beni e le atti -vità culturali, a norma dell’art. 10 deld.lgs. 20 ottobre 1998/368, e successivemodificazioni”), il cui contenuto riprendesostanzialmente lo schema di regola-mento approvato dal Consiglio dei Mini-stri il 26 novembre del 1999.54

L’ a rt . 33 della legge 28 dicembre2001, n. 448, di accompagnamento allalegge Finanziaria 2002, ha poi aggiuntoall’art. 10 comma 1 del decreto legislati-vo 20 ottobre 1998,n. 368, la lettera b-bis, che lascia al Ministero la possibilitàdi “dare in concessione a soggetti diver -si da quelli statali la gestione di servizifinalizzati al miglioramento della fruizio -ne pubblica e della valorizzazione delpatrimonio artistico, come definiti dal -l’art. 152 comma 3 del D.lg. 1998/112,secondo modalità, criteri e garanzie defi -niti con regolamento emanato ai sensid e l l ’ a rt . 17, comma 3, della legge1 9 8 8 / 4 0 0 ” . La disposizione, che hasuscitato polemiche sin dai lavori prepa-ratori, tanto da costringere ad una ela-borazione definitiva di ridotto contenutorispetto alla fo rmulazione ori g i n a ri a5 5,sembra lasciare aperta la possibilità diaccordi di esternalizzazione non più limi-tati alla valorizzazione, ma estesi anchealle attività di gestione di cui all’art. 150del D.lgs. 1998/112. Laddove la gestioneriguarda l’esercizio autonomo delle atti-vità concernenti l’organizzazione, il fun-zionamento, la disciplina del personale,le concessioni d’uso dei beni, l’integrità elo sviluppo delle raccolte museali ecc. In



52 Si teme, ad esempio, che in vista dei maggiori introiti che ne deriverebbero, la società sarebbe portata aduna estrema valorizzazione dei luoghi privilegiati dal turismo “di massa”, trascurando invece le esigenze diquella parte del patrimonio culturale che, benché dotato di minore capacità attrattiva sul piano dei profitti,necessita di investimenti e interventi di tutela per il valore intrinseco di cui è connotato.53 PIRAS, La “borsa dei beni culturali e del turismo sostenibile”: il bene culturale come risorsa, in Aedon,2002, n. 3.54 “Regolamento recante disposizioni concernenti la costituzione e la partecipazione a Fondazioni da partedel Ministero per i beni e le attività culturali, a norma dell’art. 10 del decreto legislativo 20 ottobre 1998 n.368”.55 L’originario art. 22 del disegno di legge prevedeva infatti di “concedere a soggetti privati l’intera gestionedel servizio concernente la fruizione pubblica dei beni culturali”. Quelli che gli addetti ai lavori definiscono,cioè, global service, ovvero una gestione totalmente privata dei beni culturali.

definitiva, un campo di attività di respiromolto più ampio rispetto alla mera valo-rizzazione o gestione di servizi aggiunti-vi, suscettibili di essere affidate a sog-getti privati, anche diversi da quelli stata-li, e quindi anche alle temute società dicapitali. Separare la gestione del patri-monio culturale (affidandola a privati)dalla funzione di tutela, demandata alloStato, è operazione temuta dal mondodella cultura: il rischio segnalato è quellodi affidare le perdite connesse alla atti-vità di tutela alle Istituzioni pubbliche,lasciando che le attività di profitto vada-no a vantaggio esclusivo dei privati. Checerto, e per natura (ancora più evidentese si tratta di società), non reinvestiran-no gli utili ricavati ai fini della conserva-zione e tutela del patrimonio. Il privato èmosso dalla logica del “profitto”, retta daiprincipi del “taglio dei costi” ed “incre-mento dei ricavi”, difficilmente conciliabi-li con le esigenze dei beni culturali. Conciò non si vuole negare l’importanza del-l’apporto privato nella gestione e nellava l o rizzazione del beni cultura l i : l eimprese private possono avere un ruolo,purchè non sostitutivo della P.A.!

Le polemiche sulle previsioni dettatedalla norma non sono a tutt’oggi sopite,ed i dubbi sulla sua legittimità investonola disposizione sotto più di un profilo.Non solo per le ampie possibilità lascia-te aperte ad una intensa forma di priva-tizzazione in materia di gestione di beniculturali, ma anche perché sembra inva-

dere la competenza delle Regioni cosìcome ridisegnata dalla recente riformadel Titolo V della Costituzione. L’art. 33,i n fatti, utilizza delle fo rmu l e, quali“miglioramento della fruizione pubblica”e “valorizzazione del patrimonio artisti-co” che integrano un chiaro riferimento aquella funzione di valorizzazione chel’art. 117 della Costituzione include tra lematerie di competenza legislativa con-corrente Stato - Regioni. In conformità aldettato costituzionale, in tal caso la pote-stà normativa dello Stato deve limitarsialla individuazione dei principi fonda-mentali, stante la competenza delleRegioni per quanto attiene la legislazio-ne di dettaglio. Ma l’art. 33 delegando adun futuro regolamento ministeriale ladefinizione di modalità, criteri e garan-z i e, della “ e s t e rnalizzazione”, sembraviolare l’art. 117 comma 6 della Cost., atenore del quale nelle materie di legisla-zione concorrente e di legislazione resi-duale (piena) regionale la potestà rego-lamentare spetta in esclusiva alle Regio-ni stesse56.

Per questo motivo il Consiglio diStato, con parere del 26 agosto 2002, n.1794 reso dalla Sezione Consultiva pergli Atti Normativi (anticipato da un primoparere interlocutorio del 1 luglio 2002), siè pronunciato in senso sfavorevole sulloschema di decreto per la disciplina dellacostituzione e partecipazione a societàda parte del Ministero per i beni e le atti-vità culturali, emanato in attuazione del-



56 L’assunto spiega le numerose censure di legittimità costituzionale sollevate dalle Regioni Marche, Umbria,Toscana, Emilia Romagna nei confronti dell’art. 33 della Finanziaria, approvata quando era già entrata invigore la riforma del Titolo V. in attesa che la Corte Costituzionale si pronunci, è in corso di redazione la bozzadel regolamento di cui all’art. 33 della Finanziaria. Il documento, inedito, è pubblicato in anteprima su Il Gior -nale dell’Arte, n. 214, ottobre 2002.

l ’ a rt . 10 comma 1 lett.c del d.lgs1998/368, come integrato dalla Finan-ziaria 2002. In considerazione del muta-to assetto costituzionale, il Consiglio diStato ha infatti ritenuto che “dopo la rifor -ma del Titolo V, Parte seconda, dellaCostituzione, è venuta meno la potestàdel ministro di adottare il regolamentoche disciplina la costituzione e la parte -cipazione a società da parte del Ministe -ro per i beni e le attività culturali, anorma dell’art. 10 del d.lgs. n. 368/1998.La gestione dei beni culturali, che loschema di decreto indica come scopoprincipale di queste società, pur essen -do attività anche propedeutica alla tute -la, non è ad essa ri c o n d u c i b i l e, maa p p a rtiene all’ambito funzionale dellavalorizzazione, assegnato alla potestàlegislativa concorrente delle Regioni. Diconseguenza, non sono ri n t ra c c i a b i l ispazi per un intervento regolamentaredello Stato. Si delinea in tal modo, alme -no agli effetti delle competenze normati -ve, una separazione tra tutela e valoriz -zazione che dovrà confrontarsi con le“necessarie interferenze” delle due fun -zioni”.57

Il Consiglio di Stato si è preoccupa-to anche di dare alcune indicazioni inm a t e ria, ri l evando come ri e n t rino nel-l’ambito della competenza legislativadello Stato “i tratti concernenti la defini -zione dei limiti all’autonomia pri va t a ,come ad esempio, gli strumenti di con -

trollo da parte del Ministero, la part e c i -pazione pubblica maggiori t a ria, la scel -ta dei soci pri vati, i ra p p o rti tra le ammi -n i s t razioni pubbliche che fanno part edelle società in questione”. Il suggeri-mento mira – evidentemente– ad ev i t a-re il rischio che le Regioni, nel regola-mentare i requisiti degli strumenti pri-vatistici (in particolare delle società) cuifare ricorso per la va l o rizzazione delp a t rimonio cultura l e, diano vita ad unvero e proprio diritto pri vato regiona-l e5 8.

Lo schema di decreto legislativo con-tenente la bozza del nuovo Codice deibeni culturali e paesaggistici, nel fissarei principi sottesi alla funzione di valoriz-zazione, dispone che “l’attività di valoriz -zazione dei beni culturali è ad iniziativapubblica o privata” (art. 117 comma 1).La norma continua poi differenziandol’attività di valorizzazione ad iniziativapubblica, –che se ha ad oggetto beniculturali altrui costituisce “servizio pub-blico di valorizzazione”– da quella ad ini-z i a t i va pri vata, definita come “ a t t i v i t àsocialmente utile” di cui è riconosciuta la“finalità di solidarietà sociale”. (art. 117commi 3 e 4 ). Particolarmente innovati-vo il disposto dell’art . 121 (ru b ri c a t o“forme di gestione”), che, se approvato,aprirà nuovi orizzonti alla cooperazionetra pubblico e privato, prevedendo, tral’altro, la possibilità di gestire le attività divalorizzazione: a)“ tramite affidamento



57 In Giornale di diritto amministrativo n. 2,2003, 145, con nota di BARBATI. Il testo integrale del parere èreperibile invece in Aedon, n. 2, 2002.58 A nostro avviso, assolutamente da evitare. Ci sembra ancora di piena attualità la pronuncia della CorteCostituzionale del 27 luglio 1972, n. 154, in cui la competenza normativa esclusiva dello Stato in materia didiritto privato veniva giustificata in forza di “esigenze di unità e uguaglianza, che possono essere salvaguar -date solo se il potere di emanare norme in proposito è riservato esclusivamente all’ente esponenziale dell’in -tera collettività nazionale”.

diretto a fondazioni, associazioni, con -sorzi, società di capitali o altri soggetti,costituiti o partecipati, in misura preva -lente, dall’amministrazione pubblica cui ibeni pervengono” b) tramite concessio -ne a terzi,scelti mediante valutazionecomparativa sulla base dei progetti pre -sentati. (…) Il rapporto tra titolare dell’at -tività o del servizio e l’affidatario è rego -lato con contratto di servizio (…)”

In sintesi, gli strumenti utilizzati infunzione della esternalizzazione di com-piti e servizi in linea teorica affidati all’in-tervento pubblico sono l’accordo, o lasoluzione cd. di natura “strutturale”, cioèla partecipazione o la costituzione diorganismi misti (da fondazioni a società).Aperture ulteriori si intravedono nellabozza del nuovo codice, ma occorreràa t t e n d e rne la definitiva approva z i o n e,prima di verificarne la attuazione concre-t a . Tutto porta, però, a ritenere cheanche in un futuro prossimo si incenti-verà la cooperazione tra pubblico e pri-vato, nell’ottica di un sempre più fortericonoscimento della autonomia privata,in attuazione del costituzionalizzato prin-cipio di sussidiarietà orizzontale. Come èstato recentemente affermato anche dalConsiglio di Stato59, tale principio costi-tuisce infatti “il criterio propulsivo in coe -renza al quale deve da ora svilupparsi,nell’ambito della società civile, il rappor -to tra pubblico e privato anche nella rea -

lizzazione delle finalità di carattere col -lettivo”. Dalla costituzionalizzazione delprincipio di sussidiarietà orizzontale, ned e ri va una mutata concezione dellastessa nozione di autonomia pri va t a ,“nel senso che il suo riconoscimentoassume portata pri o ri t a ria non soloquando essa è orientata alla realizzazio -ne di bisogni individuali (art. 41 Cost.),ma anche quando persegue utilità gene -rali, configurando spazi autonomi di tute -la per “attività strumentali” medianti lequali si persegue la realizzazione delleutilità generali, così da far assumere unaposizione prioritaria al privato rispetto alpubblico anche in settori riservati allacompetenza esclusiva degli appara t iamministrativi”60.

Non si possono non concludere leosservazioni avanzate nel corso del pre-sente lavoro, se non riportando le recen-tissime riflessioni del Consiglio di Stato61

“resta pur sempre nella autonomia dellegislatore accompagnare l’attuazionedel principio di sussidiarietà orizzontalecon l’individuazione di strumenti di vigi -lanza e controllo. Tale prospettiva appa -re confermata, nella materia in esame,dalla particolare cautela che la Costitu -zione e il legislatore ordinario hannosempre posto non soltanto nella materiadella tutela dei beni culturali ambientali,ma anche in quelle della gestione e valo -rizzazione degli stessi”.



59 Parere n. 1354, 2002.60 Per il rapporto tra “autonomia privata” e costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà orizzontale sirinvia ancora una volta a ALVISI, op. cit.61 Parere reso dalla Sezione consultiva per gli atti normativi, 26 agosto 2002, n. 1794.

CONTENUTI E PROSPETTIVEDELLA RIFORMA DELLA

LEGISLAZIONE NAZIONALEDEL TURISMO

Marcella Gola

� Il tema dei contenuti e delle pro-spettive della riforma della legislazionenazionale del turismo oggi richiede unesame piuttosto complesso.

È ormai assodato che la legge stata-le n. 135 del marzo 2001, dalla sua pro-mulgazione sino ad oggi, non ha ancoraprodotto la maggior parte degli effettiattesi, per una serie di ragioni che richie-dono tutte attenta considerazione.

In particolare, ancora prima di affron-tare le difficoltà di attuazione della rifor-ma nello specifico settore, occorre valu-tare se c’è ancora spazio per una legi-slazione nazionale del turismo. Questo,sicuramente, è il punto dal quale occorrepartire.

Pochi mesi dopo la pubbl i c a z i o n edella legge di ri fo rma, esattamente nel-l’ottobre dello stesso anno, è infa t t ie n t rata in vigore la revisione del T i t o l oquinto della Costituzione, pera l t r oampiamente annunciata nei mesi pre-c e d e n t i .

Il criterio di attribuzione del poterelegislativo e di quello amministrativo haricevuto dalla legge costituzionale n. 3del 2001 una profonda trasformazione,modificando radicalmente il precedenteriparto tra Stato, Regioni ed enti locali.

La ri c o s t ruzione del quadro dellecompetenze richiede poi una considera-zione ancora più ampia, in quanto sid eve tenere conto anche dell’altra ,anch’essa recente, revisione costituzio-nale, adottata con la legge costituziona-le n. 1 del 1999, quella che ha riguarda-to la potestà statutaria regionale e laforma di governo regionale.

Ora, questi due ultimi temi possonosembrare apparentemente esterni, senon addirittura estranei, al tema specifi-co della riforma del turismo. In realtàsono anch’essi fortemente condizionantiper la valutazione, in futuro, di quello checi potremo aspettare relativamente alladisciplina giuridica del settore qui consi-derato.

Esiste, infatti, anche a livello regiona-le un problema, questa volta interno,circa “chi deve fare che cosa”, da risol-vere prima, o quantomeno contestual-mente rispetto alla definizione dei confi-ni delle competenze tra Stato e Regione.

L’approvazione degli Statuti consen-tirà ai Consigli regionali di ridefinire queiprincipi generali di organizzazione e fun-zionamento che, come nella prima ver-sione ancora vigente, non saranno indif-ferenti per la determinazione delle politi-che relative ai settori di maggiore inte-

Ma rce l l a Go l a


CONTENUTI E PROSPETTIVEDELLA RIFORMA DELLA

LEGISLAZIONE NAZIONALEDEL TURISMO]

resse per la Regione, come appunto ilturismo.

In particolare si dovrà anche ridefini-re, oltre alla forma di governo internadella Regione, la distri buzione dellecompetenze tra i distinti organi regiona-li, circostanza che potrà portare anchead una nuova modulazione dell’interven-to pubblico, a seconda della fonte di pro-duzione normativa che agisce nei variambiti regionali.

Ad opera della l. cost. n. 1 del 1999,ad esempio, è stata eliminata la riservadi regolamento che il precedente artico-lo 121 della Costituzione poneva in capoal Consiglio Regionale.

Sino ad ora i regolamenti regionalinon hanno mai avuto grande fortuna nel-l’ambito delle fonti del diritto regionale,proprio perché la Costituzione attribuivaquesta competenza espressamente aiConsigli Regionali, organi che era n oanche legislatori. Quindi unificare in ununico soggetto potere legislativo e pote-re regolamentare significava togliere inbuona misura interesse proprio allo stru-mento normativo.

Le Regioni non hanno ancora eserci-tato questo loro più ampio potere didistribuzione interna delle competenze,né hanno più in generale ancora provve-duto a produrre i nuovi Statuti secondola procedura introdotta.

Un intervento di attuazione regionalein via regolamentare di alcuni dei princi-pi ancora vigenti in ambito statale, quin-di, susciterebbe un forte imbarazzo, per-ché illegittimo o quantomeno politica-mente inopportuno a seconda che siaadottato sulla base del nuovo sistema,non completato, o sul vecchio sistema,che si intende sostituire. In concreto, èrecente l’annullamento deciso dal T.a.r.

della Lombardia di un regolamentoregionale adottato ad opera della Giunta,senza appunto attendere il decisivointervento di riorganizzazione ad operadel Consiglio Regionale.

Per rafforzare l’importanza della que-stione basti ricordare che anche nell’or-dinamento statale quello che è richiesto,per rendere effettiva l’attuazione della l.n. 135 del 2001, è un apposito attogovernativo, cioè un atto di natura politi-co-amministrativa, come opportunamen-te suggerito dalla specificità e tecnicitàdei temi da trattare, oltre che dall’esigen-za di concordarne i contenuti tra i livelliistituzionali coinvolti.

Anche nel caso qui esaminato, quin-di, si conferma la necessità, di fatto, diattendere i nu ovi Statuti regionali. I lGoverno in carica ha già ‘bacchettato’ leRegioni invitandole ad accelerare questoprocesso proprio per chiarire i rapportiinterni tra Consiglio e Giunta.

D ’ a l t ra part e, in linea generale edanche con ri fe rimento a questa legge dis e t t o r e, è facile notare che in fondo lestesse Regioni stanno un po’ ra l l e n t a n-do il processo di attuazione in vista del-l ’ e n t rata in pieno possesso delle nu ovec o m p e t e n ze, e in attesa di un chiari-mento che si presenta determ i n a n t eanche quando gli ambiti materiali d’in-t e rve n t o, almeno a prima lettura ,appaiono indiscutibilmente loro ri c o n-d u c i b i l i .

Oltre alla nu ova ri p a rtizione dellapotestà legislativa occorre ricordare chela revisione tocca profondamente anchel’esercizio delle funzioni amministrative,da ridistribuire oggi non più secondo laregola del c.d. parallelismo corretta inpresenza di interessi di dimensioneesclusivamente locale, bensì sulla base

Co nt en ut i e p r osp ec t i v e de l la r i f o r m a de l l a l eg is l az io ne n az io na l e…


dei principi di sussidiarietà, differenzia-zione ed adeguatezza.

A parte il problema della definizionedegli ambiti funzionali propri di ciascunl i ve l l o, non sono del tutto completati edefiniti i movimenti di attri buzione dellerisorse legate appunto al passaggio dic o m p e t e n ze dallo stato alle regioni edagli enti locali, sui quali è tuttora apert oil confronto tra i livelli di gove rno coin-vo l t i .

È cambiata la Costituzione, ma nonsono cambiati tutti i suoi principi ordi-namentali, come quello che impone, ade s e m p i o, che le leggi che introducononu ove spese debbano necessari a m e n-te indicare i mezzi per fa rvi fronte; c o s ìcome si può ancora richiamare lan o rma tra n s i t o ria – l’VIII - della Costitu-zione che prevede che l’attri buzione el ’ a t t i vazione delle competenze regiona-li debbano essere necessari a m e n t eprecedute da una legge che ri p a rt aappunto le risorse necessari e, e l’indi-viduazione nel particolare degli ufficida tra s fe ri r e.

Quindi ci troviamo di fronte a unpanorama molto vasto ed in trasforma-zione.

Per quanto riguarda il settore del turi-smo, sicuramente il problema può risul-tare meno complicato rispetto ad altri,perché in realtà il turismo e l’industriaalberghiera sono sempre stati materia dicompetenza regionale.

Sin dall’ori g i n e, difatti, l’articolo 117della Costituzione ha attri buito alleRegioni la materia turismo e industri aa l b e r g h i e ra . Anche in questo caso nonposso ricordare approfonditamente levicende che hanno rallentato di moltol ’ e n t rata in funzione del sistema regio-nale e le circostanze che hanno port a-

to solo alla fine degli anni ’70 l’attiva-zione delle competenze regionali,ovviamente estese anche al settore quic o n s i d e ra t o

Il nuovo testo riserva comunque unasorpresa, dato che il turismo scomparedall’elencazione dell’articolo 117 dellaCostituzione, quindi non è più come inprecedenza una materia sì regionale,ma condivisa, ossia appartenente allacompetenza concorrente con quelladello Stato.

In particolare, non è più previsto cheil turismo sia una delle materie per lequali le Regioni sono vincolate dai prin-cipi fondamentali fissati con legge delloStato. E quindi la domanda originaria:“c’è ancora spazio per una legislazionenazionale in materia di turismo?” si spie-ga e trova, se non propriamente unarisposta certa, sicuramente una ragionedi approfondimento.

Come si può immaginare, anche inquesto caso le cose non sono semplicicome potrebbero invece apparire.

Innanzitutto l’appartenenza dellamateria alla potestà legislativa esclusivaregionale sarà effe t t i va soltanto nelmomento in cui le Regioni eserciterannola loro potestà legislativa in materia turi-stica: si tratta di un dato consolidato nel-l’ordinamento giuri d i c o, che prima ditutto deve difendere se stesso e la pro-pria continuità.

Finché non ci saranno queste leggiregionali ‘esclusive’, cioè in linea di prin-cipio appunto in grado di escludere dalladisciplina di settore leggi statali, dobbia-mo ritenere che continuerà a funzionareil sistema precedente, e che cioè conti-nueranno ad applicarsi le norme di prin-cipio contenute nelle discipline statalipresenti.

Ma rce l l a Go l a


Così, infatti, anche la legge 135 del2001 -che si auto–dichiara ‘legge di rifor-ma sul turismo’– nel penultimo articolo,dove prevede le abrogazioni, stabilisceche la cancellazione della precedentelegislazione sul turismo debba essereoperativa soltanto nel momento in cui –lasciando per il momento in sospeso il“come” – entreranno in vigore veramen-te questa legge ed i principi da essa con-tenuti, specificati dalla prevista normati-va di attuazione.

Quello sinora tracciato è soltanto unprimo quadro di riferimento.

L’attenzione correttamente dedicataagli aspetti del riparto delle competenzenon deve fare dimenticare che, al tempostesso, i problemi esistono. È ormai unaventina d’anni –cioè sin dalla preceden-te legge quadro del 1983- che si parla di“riforma del turismo”.

Pensare che lo Stato intenda fare unpasso indietro totale in questo ambito,rinunciando anche al proprio potere diindirizzo politico unitario, è molto difficile.

La revisione costituzionale nel frat-tempo intervenuta, come si è detto, cer-tamente riduce il ruolo che prima eraesercitato dall’amministrazione centrale.Questa nuova distribuzione delle compe-tenze non è tuttavia l’unica circostanzaimportante che determina un cambia-mento dell’influenza pubblica in ambitoturistico.

U n ’ a l t ra va riazione significativa hainciso sull’azione direttiva che lo Statoha svolto fino a tempi assai vicini per ilg ove rno dell’economia -attività turi s t i-che comprese, sia pure interessate invia indiretta- attraverso il controllo dellava l u t a .

L’appartenenza dell’Italia al sistemaEuro ha non eliminato, ma molto modifi-

cato questo tipo di intervento, offrendoun nuovo scenario e nuove metodologiedi decisione, i cui effetti positivi comin-ciano ad essere apprezzati dagli opera-tori turistici.

Quadro norm a t i vo generale sullec o m p e t e n ze a part e, dagli interve n t ipubblici recenti si raccolgono segnali divaria natura.

Ad esempio è recentissima una presadi posizione dei presidenti dei ConsigliRegionali che stanno valutando se fa ri n t e rvenire la Corte Costituzionale a fron-te della nomina da parte del gove rno ditutti i componenti dell’ENIT, l’Ente nazio-nale per il Tu ri s m o, ente nazionale di set-tore che rimane in vita e che, in estremasintesi, si deve occupare di promozionedel turistica all’estero. A distanza di oltreun anno dall’adozione delle ri fo rme ri c o r-date attraverso questo atto, che non èp r o p riamente un atto di gove rno del set-tore ma che ha una ri l evanza notevole sulpiano politico, si può quindi notare che loStato non sembra affatto intenzionato afare questo passo indietro.

Nello stesso momento, se vogliamoaccennare allo specifico profilo dellerisorse costiere, anche in questo casoabbiamo una presa di posizione da partedella conferenza dei Presidenti delleRegioni.

I ‘ g ove rn a t o ri ’ chiedono sostanzial-mente allo Stato che sia loro ri c o n o s c i u t omaggiore ri l i evo, e in particolare lamenta-no - questa è una novità per le ammini-s t razioni regionali - di trovarsi presi “ t radue fuochi”: da un lato le amministra z i o n ilocali che chiedono di entrare in posses-so dei poteri che, stando alla lettera delnu ovo articolo 118 della Costituzione,sono direttamente loro attri bu i t i ; d a l l ’ a l t r oci sono, come è facilmente immaginabile,



gli uffici statali che invece tendono a tra t-tenere a sé le competenze.

Le Regioni in questo momento sonosicuramente in una posizione non facile,anche perché, a fronte delle nuove com-petenze in materia di demanio nello spe-cifico, non è loro riconosciuta, standoalla Legge 135 del 2001, una partecipa-zione quantomeno significativa al cano-ne per la concessione delle zone costie-re stesse. Come si è detto questa insod-disfazione però è espressa in una confe-renza dei Presidenti delle Regioni, quin-di ci stiamo muovendo ancora sul pianopolitico.

Tutto quanto si sta sviluppando inquesto periodo, effettivamente, si puòapprezzare sul piano del confronto politi-co, perché dal punto di vista giuridico insenso stretto, come già accennato, le dif-ficoltà nel trovare una sistemazione con-corde dei rispettivi ruoli non sono poche.

Non lo sono anche perché l’operati-vità della Legge n. 135 del 2001 è statarinviata all’adozione di un decreto delPresidente del Consiglio dei Ministri indi-cante una serie di principi che, secondoil legislatore della Legge 135/2001,d ov r e bbero vincolare - non è dettoespressamente, ma in sostanza il sensoè questo – il legislatore regionale.

Ora, è chiaro che questo passaggiogià sarebbe stato molto difficile, tant’èvero che la norma in questione è stataimpugnata ed è stata portata al giudiziodella Corte Costituzionale da alcuneRegioni (Veneto, Piemonte e Lombar-dia).

In generale le Regioni si sono oppo-ste immediatamente a questo sistema,perché in questo modo il legislatore sta-tale ha da un lato formalmente ricono-sciuto un maggiore peso alle Regioni, ai

Comuni, alle Province; dall’altro, e altempo stesso, ha formalmente “delegifi-cato” i principi, cioè assegnato agli orga-ni di Governo la definizione dei criteriguida che dovrebbero vincolare la pote-stà legislativa regionale. Il prev i s t od.P.C.m. è stato infine adottato, come siricorderà oltre, nelle pagine conclusive.

Si torna a quanto detto in principiocirca la potestà regolamentare, aggiun-gendo al ragionamento svolto il datoulteriore che la potestà regolamentarenelle materie di competenza regionaleper il futuro non apparterà più allo Stato,bensì apparterrà esclusivamente allaRegione. Questo ente non è però ingrado di esercitarla, proprio perchéa n c o ra non ha completato il propri onuovo ordinamento, attribuendo espres-samente questa potestà regolamentarealla Giunta Regionale, come tutti ciaspettiamo che accada. Quindi le consi-derazioni sinora svolte danno vita a uncerchio che sostanzialmente si chiude.

Come si è detto i problemi sostanzia-li ci sono; la Legge n. 135 del 2001, attra-verso la lettura dei suoi articoli, serveproprio per individuare quelli che sonoda ritenere i principali punti problematici,sui quali la passata legislatura era riusci-ta a trovare una concordanza.

Si vede allora che sicuramente laparte più importante della Legge n. 135è dedicata proprio ai rapporti tra i sog-getti operanti nel settore.

Oltre al più volte ricordato discorsosulle competenze tra Stato, Regioni,Province, Comuni, si deve aggiungere ilruolo riconosciuto, sempre dalla nuovaC o s t i t u z i o n e, ai pri vati, in base allacosiddetta “ s u s s i d i a rietà ori z zo n t a l e ” ,come ribadito anche dalla recente leggedelega per l’attuazione della Costituzio-

Ma rce l l a Go l a


ne, l. n. 135 del 2003, c.d. ‘legge La Log-gia’, all’art. 7.

La questione quindi si complica ulte-ri o rm e n t e, per la necessaria definizionedei confini dell’intervento pubbl i c orispetto a quello pri va t o. In futuro l’attri-buzione delle competenze ri c h i e d e r àn e c e s s a riamente un previo esame diidoneità, prevalentemente organizzati-va, da parte dei singoli soggetti interes-sati, dato che il principio di sussidiari e t àpresuppone che un livello (pubbl i c o )i n t e rvenga quando quello pri o ri t a rio –da supporre come tale quello pri vato -non sia in grado da solo di realizzare gliobiettivi vo l u t i .

Si presuppone quindi un giudizio divalore che, a vo l t e, potrebbe anchedistogliere effe t t i vamente dall’esamedegli interessi pubblici in gioco. È un pro-filo molto delicato da considerare.

Si è già avuto modo di accennare adun aspetto della delegificazione. Si puòaggiungere che questa legge tende adelegificare il più possibile l’interventonormativo in materia di turismo.

A parte il problema ricordato prima,riferito alle nuove competenze regionali,se ne presenta uno ulteriore, un po’ piùampio.

In fin dei conti, se l’ambito di compe-tenza legislativa dello Stato in generalediminuisce, perché la tendenza è quelladi ridurre il numero di leggi statali, a que-sto punto anche la delegificazione di cuisi è parlato tanto in questi anni tuttosommato non riveste più tutta l’importan-za che aveva prima.

Naturalmente questa è un’osserva-zione da non estremizzare, perché,anche l’attività di regolamentazione hacaratteristiche sue proprie, in particolareperchè consente un procedimento più

aperto, ad esempio un confronto con leassociazioni di categoria. Già per questasola ragione, quindi, continua ad essereopportuna la sua previsione, da intende-re se mai in modo nuovo, per sottolinea-re il diverso atteggiarsi del rapporto traistituzioni e interessati, utile anche nelsettore oggi esaminato.

Un altro aspetto molto importante dicui si occupa la Legge n. 135 del 2001riguarda le imprese di settore.

Tra gli aspetti maggiormente apprez-zati dai destinatari di questa disciplina, siritiene un punto qualificante della leggedi riforma il fatto che le imprese turistichesiano state parificate sostanzialmentealle altre imprese.

Quindi, da un lato è sicura m e n t emolto positivo l’aver riconosciuto alleattività produttive turistiche la rilevanzaeconomica e giuridica attribuita alle altreimprese.

È anche vero, però, che avere disci-plinato questa materia, oggi, riportandonecessariamente la questione all’ambitodelle competenze regionali, crea qual-che problema ulteriore.

P rima di tutto perché, indipendente-mente dal settore in cui l’impresa opera, aisensi della Costituzione, allo Stato è con-fe rmata la competenza in materia di ordi-namento civile, e di tutela della concorren-za, quindi in particolare sui temi ri c o n d u c i-bili al diritto pri va t o, ricorrendo a una sin-tesi non perfetta, ma significativa .

Anche in futuro, pertanto, l’impresaturistica dovrà comunque prevedere l’in-tervento dello Stato; non solo, continuan-do nel ragionamento ci sono almeno altridue aspetti di cui bisogna tenere conto.

L’ i n t e rvento pubbl i c o, da chiunque siaposto in essere, sarà comunque semprevincolato all’osservanza dell’articolo 41



della Costituzione, cioè alla garanzia dellal i b e rtà d’iniziativa economica pri va t a .

Ad esempio, proprio nel settore inesame, nel 1998 la Corte Costituzionaleha dichiarato incostituzionale una leggesiciliana che disciplinava espressamentel’impresa turistica, in qualche modo rom-pendo l’unità della disciplina delle impre-se, per l’appunto rivolgendosi a quellospecifico ambito. Il problema accennatosi è perciò già manifestato, ed è da tene-re presente.

Ancora, sempre sul tema dell’impre-sa turistica in rapporto al ruolo delleRegioni, buona parte di questa disciplinadi settore riguarda il finanziamento asostegno delle imprese stesse.

Vale comunque la pena di ricordare ilimiti e i vincoli di origine comunitaria, datradurre in cautele che devono esserepresenti anche in una legge regionaleche introduca aiuti, finanziamenti, soste-gni: in buona parte questi sono i temitrattati proprio dalla l. n. 135 del 2001.

Il decreto legislativo 112 del 1998,cioè uno dei decreti delegati che attuanola c.d. “legge Bassanini 1”, la legge con laquale è stato in parte anticipato questonu ovo decentramento amministra t i vo, faespressamente ri fe rimento ad un inter-vento regionale in materia di aiuti allei m p r e s e. In questo caso anche il legisla-tore regionale dovrà ottenere il consensoda parte della Commissione Europea,che dovrà valutare se da quel caso possarisultare compromesso il libero scambioa l l ’ i n t e rno della Comu n i t à .

Buona parte degli argomenti trattatidalla Legge n. 135, come si è appenaricordato, è dedicata alle risorse e agliincentivi per lo sviluppo del settore.Tant’è vero che la maggior attenzionedelle Regioni a fronte del ritardo nell’at-

tuazione di quella legge è stata com-prensibilmente legata proprio al fa t t oche, non essendo pienamente operativoil sistema di finanziamenti da essa previ-sto, i relativi fondi non fossero spendibili.

A questo proposito nel febbraio 2002è stato fo rmalizzato un accordo traS t a t o, Regioni e Province autonomerelativo ai “principi per l’armonizzazione,la valorizzazione e lo sviluppo del siste-ma turistico”, tra i cui obiettivi c’è anche,se non principalmente, quello appunto disbloccare questi finanziamenti: circa altriaspetti, relativi in particolare al processodi delegificazione che esso concreta, siè già detto in precedenza.

L’accordo concluso nell’ambito dellaConferenza Stato - Regioni ai sensi del-l’art. 2, comma 4, della l. n. 135 del 2001– comunque in ritardo rispetto ai tre mesiordinati dalla legge, e già contemplatosenza seguito nel d.lgs. n. 112 del 1998,art. 44 - è stato recepito con d.P.C.m. 13settembre 2002 (in gazz. uff. n. 225 del29.9.2002).

Per concludere nell’elenco vo l t o,almeno nelle intenzioni di chi lo sta rico-struendo, a segnalare gli elementi neiquali si è ritenuta giustificata una nuovalegislazione turistica, l’ulteriore argo-mento estremamente interessante di cuisi occupa la legge n. 135 del 2001riguarda il sostegno al turista.

Ci si riferisce a quella parte dellalegge in cui si introduce la “carta dei dirit-ti del turista”, strumento cui si affianca,quanto alla categoria dei destinatari ,anche un istituto molto particolare: ilfondo di finanziamento del turista.

Si tratta di una norma molto innovati-va. Anch’essa sarà limitata dall’effettivadisponibilità dei fondi, ma sostanzial-mente rivela l’attenzione anche per que-

Ma rce l l a Go l a


sto tipo di intervento, diretto alla catego-ria dei consumatori dell’offerta turistica,a giusto completamento della considera-zione del settore.

Cosa si può ipotizzare per il futurodella disciplina del settore, nei limiti incui questo tipo di previsione può essereazzardata?

Questa legge rimarrà in buona parteun mero punto di riferimento del quale leRegioni, se vorranno, terranno conto.

È difficile sostenere la possibilità diun’effettiva imposizione da parte delloStato di quanto in questa legge è statoscritto, stante l’indiscusso riconoscimen-to del turismo come materia di compe-tenza esclusiva regionale. Quindi, sequesta doveva essere una legge quadro,contenente i principi fondamentali dellamateria, come tale non potrà più essereintesa.

Vero è che la nu ova Costituzione intro-duce in via generale alcuni principi –come quello di sussidiarietà e quello diadeguatezza - sostanzialmente molto piùelastici nell’interp r e t a z i o n e, e quindianche molto più delicati da valutare chep o t ra n n o, e saranno sicuramente utilizza-ti dal legislatore statale, per introdurreegualmente delle disposizioni in un setto-re dove, come è stato appena esposto -anche ricordando il caso ENIT e per lai n d u bbia ri l evanza sov ranazionale e inter-nazionale che ri veste - lo Stato non ha ine f fetti alcuna intenzione di recedere.

Si può cioè pensare ad una reintro-d u z i o n e, questa volta rovesciata, delvecchio principio del parallelismo, con-sentendo al legislatore statale di interve-nire in quei casi in cui l’attività ammini-strativa connessa ad un determinato set-tore non si ritenga adeguatamentesostenibile dai livelli territoriali inferiori.

Quella proposta è senza dubb i oun’interpretazione azzardata, in buonamisura contrastante con quanto enun-ciato anche a livello politico nella pre-sentazione del nuovo modello costituzio-nale. Senza volere essere sostenitori diun ‘centralismo di ritorno’, è indubbio chel’assetto costituzionale vigente per ilriparto delle competenze amministrativedeve comunque fare i conti con il princi-pio di legalità sempre affermato in Costi-tuzione, e oggi ribadito in forma rafforza-ta con il richiamo anche alla normativacomunitaria e internazionale, pure discu-tibile nella forma adottata in aperturaall’art. 117 cost.

È difficile pensare che l’applicazionedei nu ovi cri t e ri di intervento ammini-s t ra t i vo basati, in part i c o l a r e, sull’appli-cazione del principio di sussidiari e t àpossano avere luogo senza una specifi-cazione legislativa tra norma costituzio-nale e singoli prov vedimenti dell’Ammi-n i s t ra z i o n e.

La riflessione è di grande importan-za, ma eccede con evidenza tanto il set-tore turistico quanto le sintetiche notequi esposte.

Per il resto, in attesa dell’attuazionedelle deleghe previste dalla già ricordata‘legge La Loggia’, n. 135 del 2003, per lagià ricordata continuità e completezzadell’ordinamento giuridico si può in ognicaso ribadire che il criterio da adottaresia quello di conservare l’efficacia delledisposizioni statali fino a che le Regioninon avranno provveduto ad esercitare lapotestà legislativa loro trasferita.

La parola spetta, a questo punto, aiConsigli Regionali: s a ranno infatti leA s s e m blee Regionali a dover adottarela nu ova disciplina, e in quell’occasio-ne spetterà ai Consigli anche l’attiva-



Ma rce l l a Go l a


zione dei poteri degli enti locali, cosanon da poco.

E’ quest’ultima la vera novità introdot-ta dalla nuova Costituzione, cioè questorapporto diretto tra Regione ed enti loca-

li che in precedenza non ha mai trovatoil riscontro adeguato, dal quale si posso-no attendere le più rilevanti trasformazio-ni organizzative e funzionali anche nelgoverno del settore turistico.

EL SERVICIO TURÍSTICODE ORGANIZACIÓN

PROFESIONAL DECONGRESOS EN LA

COMUNIDAD AUTÓNOMAANDALUZA

Mª Belén González Fernández

1. EL SERVICIO TURÍSTICO DEORGANIZACIÓN PROFESIONALDE CONGRESOS Y OTROSEVENTOS DE REPERCUSIONESTURÍSTICAS

� Uno de los sectores que, a pesarde encontrarse plenamente consolidadoen el conjunto de la oferta turística, nodeja de evidenciar un continuo creci-miento, basado, en muchas ocasiones,en la especialización, es el de la presta-ción de servicios de interm e d i a c i ó nentre los proveedores de los serviciosturísticos y los usuarios finales de losmismos. Junto a las empresas interme-diadoras por excelencia –las Agenciasde Viajes– puede decirse que han alcan-zado ya pleno reconocimiento las Cen-trales de Reservas. Ahora, y aunque lle-ven tiempo funcionando como tales,buscan tener reconocimiento no sólosocial, sino también legal, los denomina-dos Organizadores Profesionales deCongresos (OPC’s).

Se trata de empresas y profesionalesespecializados en la gestión del turismode motivación profesional, conocido

como «turismo de reuniones», segmen-to turístico con peso específico frente alpuramente «vacacional».

En la Comunidad Autónoma andalu-za, la Ley 17/1999, de 15 de diciembre,del Tu rismo (LT) reguló únicamentecomo empresas de intermediación turís-tica las Agencias de Viajes y las Centra-les de Reservas, si bien admitió la posi-bilidad de que reglamentariamente sei n c o rp o rasen a esta categoría otra sempresas que tuvieran por objeto nue -vas modalidades de intermediación enel sector turístico, mencionando comoe j e m p l o, precisamente, a los OPC’s(Exposición de Motivos y art. 47.2 LT).

Cuando tres años más tarde seaprueba la norma reglamentaria regula-dora de las empresas de intermediaciónen Andalucía, los OPC’s parece quemantienen su condición de “aspirantes”a empresas de intermediación turísticareglamentadas. El Decreto 301/2002, de17 de diciembre, de agencias de viajes ycentrales de reservas (DAVCR), clasificalas empresas de intermediación enAgencias de Viajes y Centrales de

Mª Be l én Go nzá le z Fe r n á n d e z


1 Este trabajo ha sido realizado en el seno del Proyecto de Investigación MC y T BFF 2003-04616, 2003-2006.

EL SERVICIO TURÍSTICO DEORGANIZACIÓN PROFESIONAL DE

CONGRESOS EN LA COMUNIDADAUTÓNOMA ANDALUZA1]

Reservas (art. 2.1 DAVCR), dedicando alos OPC’s su Disposición Adicional Pri-mera para establecer una serie de míni-mos que habrán de cumplir quienes sedediquen a la organización profesionalde congresos y otros eventos similares,y sin otorgarles, en ningún momento, lacalificación legal de empresas de inter-mediación turística. Es más, en dichaDisposición Adicional se reconoce a laorganización profesional de congresos yotros eventos de repercusión turísticacarácter de servicio turístico, pero tex-tualmente se dice que ello es de acuer -do con el artículo 27.2 LT. Este últimoprecepto se refiere al reconocimientoreglamentario del carácter turístico aservicios distintos de los señalados en ela p a rtado anteri o r, entre los que seencuentra el servicio de intermediación.Es decir, a pesar de la alusión expresade la Exposición de Motivos LT a losOPC’s, como empresas cuyo objeto esla intermediación turística, las disposi-ciones del Derecho aplicable no los cali-fican así por el momento. De lo contrario,la remisión de la Disposición AdicionalPrimera habría sido, no al artículo 27.2LT (otros servicios turísticos), sino ala rtículo 47.2 LT (otras empresas deintermediación).

Consecuentemente con esto, se defi-ne el servicio turístico de organizaciónprofesional de congresos y otros even-tos de carácter turístico, sin hacer refe-rencia a la mediación, como aquél con-sistente en el asesoramiento técnico ycientífico y en la planificación y coordi -nación de reuniones con repercusionesturísticas (Disposición Adicional Prime-ra, apartado 1 DAVCR).

Del contenido de la actividad de losO P C ’s destacaríamos va rios aspectos.En primer lugar, el hecho de que su inter-

vención para ser del todo eficaz, debedesarrollarse tanto con carácter previo ala celebración del evento para el que sesolicitan sus serv i c i o s, como con carácters i multáneo a dicha celebración e, incluso,p o s t e rior a la misma. El OPC deberíaacompañar a quien demanda su colabo-ración hasta que no queden actuacionesalgunas a realizar en relación con elevento en cuestión. O bviamente ellodependerá del acuerdo alcanzado prev i a-mente con el cliente, pero de no precisar-se otra cosa sus servicios deberían seri n t e grales (promoción, documentación,medios técnicos, servicios personales dea s i s t e n t e s, actos sociales, acreditaciónde asistencia, etc.).

Por otro lado, llama la atención elcarácter profesional con el que el servi-cio va a ser prestado, a tenor de laexpresión acuñada en la práctica y reco-gida por los textos legales. La profesio-nalidad implicará habitualidad y ánimode lucro y se corresponderá, en conse-cuencia, con niveles cualificados de res-ponsabilidad. Podría asimilarse a unaprestación de servicios interempresarial,puesto que la nota de profesionalidadestará también presente, como normageneral, en sus clientes, pues los desti-n a t a rios inmediatos de sus serv i c i o sserán asociaciones o colegios profesio-nales, empresas, organismos oficiales,etc. La profesionalidad del organizadoro, mejor dicho, la profesionalización delservicio de organización, plantea, noobstante, ciertas interrogantes en cuan-to a la necesidad de intervención de losOPC’s. ¿Podrán existir organizadores noprofesionales de congresos? Parece evi-dente que la demanda de un estatutojurídico propio por parte de los OPC’sademás de obedecer a ra zones deseguridad jurídica y de reafirmación de

E l ser v ic i o t u r í s t i co d e o rg a n i zac i ón p ro fe s i on a l d e con gre sos…


su propia identidad como empresasturísticas, persigue, como suele ocurrir,acabar con el intrusismo. Pero en estecaso, ¿significaría ello que no podríauna asociación profesional, por ejemplo,organizar particularmente un congreso uotro tipo de reunión, simposio, jornada,etc., sin tener que recurrir a un OPC?Sería conveniente que en la configura-ción de su actividad se estableciesealgún tipo de límite.

2. R E QU I S I TOS NECESARIOS PA R ALA PRESTACIÓN DEL SERV I C I OTURÍSTICO DE ORGANIZAC I Ó NP ROFESIONAL DE CONGRESOS

La Disposición Adicional Pri m e ra ,a p a rtado 2 DAVCR exige a los OPC’sq u e, con carácter previo al inicio de suactividad, se inscriban en el Registro deTu rismo de Andalucía en la Seccióncreada al efecto y denominada «Orga-nizadores Profesionales de Congr e-s o s » . Con ello, entre otras cosas,obtendrán el derecho a utilizar enex c l u s i va la locución «organizador pro-fesional de congresos» (DisposiciónAdicional Pri m e ra, apartado 5 DAV C R ) .A h o ra bien, no se trata de una ex c l u s i-vidad en cuanto a la actividad a des-a r r o l l a r, por lo que salvo que en unaf u t u ra regulación sobre los OPC’s asíse disponga –para lo que, como seña-lamos más arriba, debería establ e c e r s ealgún tipo de límite–, podría ser lícita laorganización eventual de algún congr e-so por quien no figure inscrito en este

Registro por no ser un organizador pro-fesional de estos eve n t o s.

Con esta inscripción se da tambiéncumplimiento a los artículos 34.1.i y 35.2LT que se refieren a la constancia regis-t ral previa e indispensable para la presta-ción de los servicios turísticos. Pe r o, insis-t i m o s, como servicio turístico se ha reco-nocido la organización p r o fe s i o n a l, y nom e ramente ocasional, de congr e s o s.

C o n fo rme a la Disposición AdicionalP ri m e ra, apartado 3 DAVCR, la inscri p-ción habrá de ser solicitada a la Delega-ción Provincial correspondiente de laConsejería de Tu rismo y Deport e. Pa raque proceda, la solicitud deberá acom-pañarse de diversa documentación,a c r e d i t a t i va, fundamentalmente, de lapersonalidad del titular del servicio y desu representante. Parece ya completa-mente asentada en el sector la igualdadentre personas físicas y jurídicas para laprestación de servicios turísticos2. A s í ,tanto unas como otras podrán ser lastitulares de un OPC. En su caso, las per-sonas físicas deberán aportar fo t o c o p i acompulsada del documento nacional deidentidad o del pasaporte y el número deidentificación fiscal; y un documentolegal igualmente identificativo, en elsupuesto de que sean ex t ra n j e ra s. L a spersonas jurídicas deberán aportar cert i-ficación registral del contenido de susestatutos vigentes, así como documentoi d e n t i f i c a t i vo de su representante y, en suc a s o, copia autorizada de la escri t u ra dep o d e r, inscrita en el Registro mercantil o



2 V. nuestro anterior trabajo, GONZÁLEZ FERNÁNDEZ, Mª B., “Reflexiones sobre la exigencia de forma jurí-dica específica para las agencias de viajes: la posibilidad de las agencias de viajes-personas físicas” enDerecho y Turismo, I y II Jornadas de Derecho Turístico, Málaga 1998-99, Aurioles Martín, A. (coord.), Con-sejería de Turismo y Deporte, Sevilla, 1999, p. 385 y ss.

en el Registro público que corresponda,en la que se acredite la vigencia y sufi-ciencia de dicha representación. En losestatutos deberá constar de fo rma ex p r e-sa que el objeto de la sociedad lo consti-t u ye la organización profesional de con-gresos y otros eventos de carácter turís-t i c o. A s i m i s m o, el titular del serv i c i odeberá designar a una persona que lorepresente en sus comunicaciones conla Consejería de Tu rismo y Deport e,a p o rtando documentos identificativo s,similares a los anteri o r e s, de dicho repre-s e n t a n t e. Por último, se insiste en la pre-sentación por el solicitante del número ocódigo de identificación fiscal.

No se han exigido a los OPC’s para eldesarrollo de su actividad las condicio-nes de garantía que se exigen a lasempresas de intermediación tipificadas,consistentes en la contratación y el man-tenimiento de una póliza de seguro deresponsabilidad civil; de una garantíaque cubra su eventual declaración deresponsabilidad contractual por incum-plimiento o cumplimiento defectuoso desus obligaciones, así como el reembol-so, en su caso, de los fondos anticipa-dos, fundamentalmente en situacionesconcursales. De la misma forma, tampo-co se hace referencia a la obligatoriedadde utilizar y mantener signos distintivosde su actividad por parte de los OPC’s.

En cuanto a las garantías, se trata deun requisito que encajaría bien en elámbito profesional en el que la labor delos OPC’s se desarrolla, aunque el ori-gen de las mismas esté, en la regulaciónde las Agencias de Viajes, en la prácticahabitual de que éstas cobren de los con-sumidores o usuarios turísticos por anti-cipado y sin ser ellas las directas presta-doras de los servicios. No obstante y,aunque las circunstancias no sean las

mismas, la garantía de la responsabili-dad contractual, al menos, reforzaría elcarácter profesional de los serv i c i o sofrecidos por los OPC’s. Ésta podríaprestarse, tal como está previsto paralas Agencias de Viajes, de forma indivi-dual o colectiva; podría consistir igual-mente en efectivo, aval bancario o pres-tado por sociedad de garantía recíproca,seguro de caución o títulos de emisiónp ú blica (art . 11 DAV C R ) ; y deberíacubrir, en caso de garantía individual,hasta la misma cantidad que se exigepara las Agencias minoristas (60.000euros), como ocurre en el caso de lasCentrales de Reservas (art. 30 DAVCR).

Por lo que se refiere a la utilizaciónde un nombre comercial, de marcas ydel rótulo del establecimiento, no pareceque los mismos deban resultar indispen-sables para la prestación de sus servi-cios por lo OPC’s.

3. LOS ORGANIZADORES PROFE-SIONALES DE CONGRESOS YLAS AGENCIAS DE VIAJES

Entre las muy variadas actividadesque llevará a cabo un OPC cuando lesea solicitada la preparación y coordina-ción de algún congreso o reunión similarhabría que distinguir aquéllas relativas ala celebración del evento, de aquellasotras relativas a la atención de ciertosservicios personales (transporte, aloja-miento, etc.) de los asistentes a la reu-nión.

Mientras las primeras constituirán elobjeto propio de los OPC’s, para lassegundas tendrán necesariamente queentrar en contacto con una Agencia deViajes o, en su caso, con una Central deReservas. Es decir, dada la atribución enexclusiva de las funciones de mediación

E l ser v ic i o t u r í s t i co d e o rg a n i zac i ón p ro fe s i on a l d e con gre sos…




en la venta de billetes y en la reserva deplazas en medios de transporte y aloja-mientos turísticos –en este último caso,compartida con las Centrales de Reser-vas– a las Agencias de Viajes (arts.8.1.a y b, 29.1 DAVCR), los OPC’s nopodrán desarrollarlas por sí mismos. Espor ello que la Disposición Adicional Pri-mera, apartado 4 DAVCR señala quecuando los OPC’s, además de las fun-ciones que les son propias, se dediquena la mediación de servicios turísticos(parece lógico entonces que no se lesh aya clasificado legalmente comoempresas de intermediación), deberánobtener con carácter previo a su realiza-ción la autorización administra t i vacorrespondiente mediante el título-licen-cia de Agencia de Viajes minorista. Enestos casos, deberán figurar inscritos enel Registro de Turismo de Andalucía,también como Agencias de Viajes.

Viene ocurriendo en la práctica, noobstante, lo contrario. En muchas oca-siones, son las propias Agencias de Via-jes las que, con mayor o menor especia-lización en dicha actividad, realizan lasgestiones necesarias para la organiza-

ción de los eventos de que se trate.Algunas de ellas cuentan incluso cond e p a rtamentos dedicados ex c l u s i va-mente a ello. La no exclusividad en ladefinición de las funciones de los OPC’shabilita a estas Agencias de Viajes paraseguir haciéndolo en un futuro. Ahorabien, habría que resolver cuestionestales como su constancia registral en laSección de OPC’s del Registro de Turis-mo de Andalucía (que bien podría con-sistir en el alta automática para aquellasAgencias que así lo solicitaran), la confi-guración de su objeto social, tratándosede una Agencia persona jurídica (si bienla referencia expresa a la organizaciónprofesional de congresos podría enten-derse suplida por la referencia másamplia a las actividades propias de lasAgencias de Viajes, entre las que see n c u e n t ran, ex a rtículo 8.3 DAV C R ,todas las actividades relacionadas conel turismo que tengan carácter comple -mentario respecto de las desarrolladasen exclusiva) y, lo que puede ser másconflictivo, la adición de garantías a lasya prestadas como Agencias de Viajesen el caso de que una próxima regula-ción de los OPC’s se las exija a éstos.

SERVICIOS TURÍSTICOS DELA SOCIEDAD DE LA

INFORMACIÓN EN LAREGLAMENTACIÓN ANDALUZA

DE LAS EMPRESAS DEMEDIACIÓN TURÍSTICA

Patricia Márquez Lobillo

1. CONSIDERACIONES PREVIAS

� El Decreto 301/2002, de 17 dediciembre, de agencias de viajes y cen-trales de reserva, constituye, como reco-noce el reglamentador andaluz en laExposición de Motivos, una norma pio-nera en materia de regulación autonómi-ca de la prestación de servicios turísti-cos de la sociedad de la información, alincorporar las obligaciones establecidasen la Ley 34/2002, de 11 de julio, de ser-vicios de la sociedad de la información ycomercio electrónico.

El objetivo del Decreto, en esta mate-ria, se centra en la revisión de las dispo-siciones ordenadoras, en aras de adap-tar la legislación vigente a los cambiosadvertidos en el sector, y, en particular, alos derivados de la utilización de lasnuevas tecnologías en la contratación des e rvicios turísticos, con la finalidad,desde un punto de vista general, deofrecer a las empresas de mediación

turística que operan en Andalucía, unareglamentación eficiente que favorezcasu competitividad y contribuya a reforzartanto la calidad de los servicios turísticosprestados en Andalucía, merced a laintervención de estas empresas, comola protección de los usuarios turísticos.

Aun cuando hemos afirmado que laComunidad Autónoma andaluza es pio-nera en materia de adaptación jurídicadel turismo a las tecnologías de la infor-mación y la comunicación, debemosreconocer la labor que, con anterioridadal Decreto andaluz, llevaron a cabo lasC o munidades castellano-leonesa ybalear, las cuales afrontaron, si quierade forma parcial, el régimen jurídico apli-cable a determinados aspectos de la uti-lización de medios telemáticos, por lasagencias de viaje ubicadas en su territo-rio, para la realización de las actividadesde intermediación y venta de productoso servicios turísticos1.

Pa t r i c i a M ár qu e z L ob i l l o


1 En este sentido, la administración castellano leonesa, prevé, en los artículos 27 a 29 del Decreto 25/2001,de 25 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de las agencias de viajes que ejerzan su actividad enla Comunidad de Castilla y León, la posibilidad de que las agencias minoristas y mayoristas-minoristaspudieran realizar sus labores de intermediación y venta de servicios o productos turísticos por cualquier téc-nica de comunicación a distancia, estableciendo, incluso, la posibilidad de que el desarrollo de la actividad

SERVICIOS TURÍSTICOS DE LASOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN

EN LA REGLAMENTACIÓNANDALUZA DE LAS EMPRESAS DE

MEDIACIÓN TURÍSTICA]

2. EXAMEN DE LOS CARACTERESEXIGIDOS POR EL REGLAMENTA-DOR ANDALUZ A UN SERVICIOTURÍSTICO PARA QUE PUEDASER CATALOGADO DE LA SOCIE-DAD DE LA INFORMACIÓN

De conformidad con lo establecidoen el artículo 5 del Decreto andaluz deempresas de mediación turística, ten-drán la consideración de servicios turís-ticos de la sociedad de la información,sometidos a sus disposiciones, todosaquellos que, prestados por una empre-sa de esta naturaleza, en el marco de laactividad que le es propia, se realicennormalmente a título oneroso, a distan-cia, por vía electrónica y a petición indi-vidual de un destinatario.

Atendiendo a lo dispuesto en el pre-c e p t o, va rios son los requisitos quedeberá reunir un servicio turístico paraque pueda ser catalogado de la socie-dad de la información, sometido al regla-mento andaluz.

En primer lugar, el servicio deberáser prestado por una empresa de media-ción turística que tenga ubicado enAndalucía el lugar en el que esté efecti-vamente centralizada la gestión admi-

nistrativa y la dirección de sus negocios(artículo 1.b) del Decreto). El reglamen-tador andaluz parte, en este sentido, delos criterios establecidos en el artículo2.3 de la Ley de servicios de la sociedadde la información y de comercio electró-nico, al atender, para la determinacióndel ámbito territorial de aplicación de susnormas a las empresas de mediaciónque presten servicios turísticos de lasociedad de la información, a criteriosde desarrollo efectivo de una actividadeconómica, a través de una instalaciónde carácter estable2, sin tomar en consi-deración el lugar en el que se ubiquenlas tecnologías utilizadas para la presta-ción del servicio o el servidor de Interneten el que pueda estar alojada la empre-sa de mediación turística.

Desde un punto de vista subjetivo,considera empresas de mediación turís-tica: a las agencias de viajes, personasfísicas o jurídicas que, en posesión de lacorrespondiente título-licencia se dedi-can a la mediación en la prestación decualquier servicio turístico, así como, ala organización y comercialización deviajes combinados y de otros servicios; ya las centrales de reserva, personas físi-

S e r v ic i os tu r í s t ic o s d e la so c ie da d de l a I n fo r ma ci ó n…


económica de la agencia se realizara, exclusivamente, por estos medios, al eximirlas de la obligación deabrir un establecimiento al público, en determinados supuestos. Por otro lado, el reglamentador balear regu-la, en el artículo 2 del Decreto 60/1997, de 7 de mayo, de Reglamento de las agencias de viajes de la Comu-nidad Autónoma de las Islas Baleares, la facultad de las agencias de viajes ubicadas en su territorio, derecurrir a los servicios ofrecidos por los portales de Internet, como medio para la adquisición de productoso servicios turísticos que, posteriormente, ofertaban a sus clientes. Vid. BENITO ROSER, Mª.T.: “La Agen-cia de Viajes «Virtual»”, en AA.VV.: Turismo y Comercio electrónico. La promoción y contratación on line deservicios turísticos, dir. Cavanillas Múgica, S., Comares, Granada, 2001, págs. 135 y 136; MÁRQUEZ LOBI-LLO, P.: “La información que ha de facilitar la agencia de viajes que opera en Internet como medida de pro-tección de los consumidores: reflexiones a la luz del artículo 5 de la Directiva sobre el comercio electróni-co”, en AA.VV.: La calidad integral del Turismo. V Congreso de Turismo, Universidad y Empresa, tirant loblanch, Valencia, 2003, págs. 530 a 532.2 Debemos tener en cuenta que el artículo 6 del Decreto exige a las empresas de mediación turística queindique, en su página de Internet, la dirección geográfica en la que se hallan establecidas y el lugar de cen-tralización efectiva de la gestión administrativa y dirección de sus negocios.

cas o jurídicas que, en posesión del títu-lo-licencia correspondiente, se dedicana la mediación de servicios turísticos, sinque, en ningún caso, puedan percibirdirectamente de los usuarios turísticoscontraprestación económica alguna porsus mediación (artículo 2 del Decreto)3.

En segundo lugar, las empresas demediación turísticas sólo podrán prestar,por medios electrónicos, los serviciosque puedan encuadrarse en la actividadeconómica que le es propia, contempla-dos en el artículo 8 del Reglamentoandaluz, para las agencias de viajes, yen el artículo 31 de la norma, en relacióncon las centrales de reserva.

Los servicios turísticos de la socie-dad de la información deberán ser pres-tados, además: «normalmente a título

oneroso», lo que incluye tanto aquellosservicios propios de la actividad econó-mica que tienen encomendada las agen-cias de viaje o las centrales de reservacuya prestación conlleve un coste eco-nómico para el usuario, como aquellosotros en los que la financiación de laempresa provenga de otras vías, resul-tando la prestación gratuita para el des-tinatario4; «a distancia», exigencia que,en nuestra opinión, debe ser entendidaen sentido estricto, atendiendo a la leja-nía entre las partes, o, dicho de otraforma, a la falta de presencia simultáneaen el mismo lugar5; «por vía electróni -ca», obligación que debe ser entendidaen el sentido de que las partes deberánenviar y recibir el mensaje de datoscorrespondiente mediante equipos elec-



3 La diferencia entre ambas estriba, como ha indicado AURIOLES MARTÍN, A.: Introducción al DerechoTurístico, Tecnos, Madrid, 2002, pág. 134, en que …las centrales de reserva no pueden facturar directa -mente a los turistas por los servicios que presten, limitándose su labor profesional al desarrollo de merastareas de intermediación o de puesta en contacto entre los proveedores reales de los servicios turísticos ylas agencias de viajes…, sin que ello les impida, …facilitar información disponible sobre la oferta turística,indicar las características y condiciones de los alojamientos turísticos… que tengan incluidos en sus basesde datos y que sean demandados por los potenciales destinatarios finales de estos servicios…4 Se observa como el requisito fundamental para que un servicio turístico cumpla la exigencia impuesta porel reglamentador, viene constituido por el desarrollo del mismo en el marco de la actividad económica pro-pia de la agencia de viaje o de la central de reserva, con independencia del tipo de beneficio económico queesta pueda recibir de la prestación. En este sentido, LÓPEZ-MONÍS GALLEGO, M.: “Ámbito de aplicaciónde la nueva Ley de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico (Ley 34/2002, de11 julio)”, en AA.VV.: Derecho de Internet. La Ley de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comer -cio Electrónico, coords. Mateu de Ros, R. y López-Monís Gallego, M., Aranzadi, Navarra, 2003, pág. 29, afir-ma, en relación con el concepto de servicios de la sociedad de la información del Anexo de la Ley 34/2002,que el mismo comprenderá incluso aquellos recibidos a título gratuito, siempre que puedan considerarseparte de la actividad más amplia que el prestador ofrece en condiciones empresariales, es decir, persi-guiendo un lucro global. De forma semejante, para MARTÍNEZ MATESANZ, C. y RUIZ MUÑOZ, M.: “Algu-nos aspectos jurídico-privados del Proyecto de Ley de SSI y de comercio electrónico de 8 de febrero de2002”, Revista de la Contratación Electrónica, núm. 27, mayo, 2002, pág. 33, este requisito debe ser enten-dido conforme a criterios de economicidad, tales como la finalidad de darse a conocer en el mercado, defavorecer la familiarización con el entorno electrónico, fines promocionales… Para VÁZQUEZ IRRUZUBIE-TA, C.: Comercio Electrónico, Firma Electrónica y Servidores. Comentarios y Anexo Legislativo (Ley34/2002, de 11 de julio), Dijusa, Madrid, 2002, pág. 60, de forma gráfica, el objetivo de la Ley española decomercio electrónico consiste en regular la actividad de quienes de un modo u otro, directa o indirectamen-te, obtienen un beneficio desarrollando su actividad.5 Debemos tener presente que la Directiva sobre el comercio electrónico excluyó, a los efectos de determi-nar su ámbito objetivo de aplicación, de la consideración de servicios de la sociedad de la información, pres-tado a distancia, la reserva de billetes de avión a través de una red de ordenadores realizada en un agen-

trónicos de tratamiento y almacenamien-to de datos, transmitiéndose, canalizán-dose y recibiéndose el mismo por hilos,cables, medios ópticos o cualquier otromedio electromagnético6; y, «a peticiónindividual de un destinatari o», queexpresamente se dirige a una empresade mediación turística a través demedios electrónicos, solicitándolos, oque tácitamente los solicita al aceptaruna oferta on line, realizada en la páginaweb de la agencia o de la central dereserva, o, al responder al ofrecimientoindividualizado que le hace la empresamediadora por vía de comunicacionescomerciales enviadas a la dirección e-mail del destinatario de los serviciosturísticos7.

3. LA PRESTACIÓN DE SERVICIOSTURÍSTICOS DE LA SOCIEDAD DELA INFORMACIÓN EN EL DECRE-TO 301/2002: O B L I G AC I O N E SIMPUESTAS A LAS EMPRESAS DEMEDIACIÓN TURÍSTICA

La prestación de servicios turísticosde la sociedad de la información quedasometida, de conformidad con lo esta-blecido en el artículo 5.2 del Decreto

andaluz, a la previa habilitación de laagencia de viajes o de la central dereserva, en función del contenido de laactividad que desarrollen. En este senti-do, deberán cumplir los requisitos exigi-dos a cualquier empresa de mediaciónturística, con independencia del mediopor el que desarrollen su actividad, puesde lo contrario, se estaría potenciando laprestación de estos servicios por medioselectrónicos para eludir las obligacionesque se imponen al desarrollo de la acti-vidad por medios tra d i c i o n a l e s. A s í ,deberán estar en posesión de la corres-pondiente autorización o título-licenciaadministrativo (artículos 2, 10 y 31) ydeberán prestar las garantías económi-cas y asegurativas exigidas (artículos11, 12 y 31), sin perjuicio del cumpli-miento del resto de obligaciones que, enorden al comportamiento competitivo dela empresa, a la calidad y contenido delos servicios, a la publicidad, a las obli-gaciones contractuales, a la protecciónde los consumidores y de los datos decarácter personal…, establece nuestroordenamiento jurídico.

De forma acertada, en nuestra opi-nión, en aras de respetar el principio deno autorización previa del artículo 6 de



cia de viajes en presencia del cliente, ya que las partes se encuentran presentes en el mismo lugar y, ade-más, el acuerdo se celebra por medios tradicionales, ya que el empleo de los electrónicos se lleva acaboentre la agencia de viajes y una central de reserva.6 Como ha señalado MADRID PARRA, A.: “El negocio jurídico electrónico”, Revista de la Contratación Elec -trónica, núm. 28, junio, 2002, págs. 26 y 27, el término «electrónico» no debe ser entendido en sentido res-tringido ni estático, sino que con dicho vocablo se quieren incluir …todas las nuevas tecnologías que vandesde los más incipientes y sencillos procedimientos informatizados hasta aquellos en los que se utilicentécnicas digitales, fibra óptica y comunicación sin cable…, sin perjuicio de hacer extensivo el términos a losmedios electrónicos que puedan surgir en el futuro.7 En relación con esta exigencia, impuesta igualmente por la norma española sobre servicios de la socie-dad de la información y comercio electrónico, afirma LÓPEZ-MONÍS GALLEGO, M.: “Ámbito de aplicaciónde la nueva Ley de Servicios…”, en AA.VV.: Derecho de Internet…, op. cit., pág. 31, que es necesaria la exis-tencia de cierta interactividad por parte del destinatario, sea porque el servicio se preste previa solicitud delmismo o previa conexión a la Red.

la Ley española de comercio electrónico,la administración andaluza no imponeautorizaciones administrativas específi-cas, por el mero hecho de llevar a cabola actividad por vía telemática. Ello noobstante, con la finalidad de incrementarla confianza de los destinatarios de estetipo de servicios, la norma autonómicacontempla obligaciones especiales vin-culadas al desarrollo de la actividadturística en Internet. En concreto, debe-rán poner a disposición tanto de la Con-sejería de Turismo y Deporte de la Juntade Andalucía8, como de los usuariosque demanden sus servicios, los mediosque permitan acceder de forma perma-nente, fácil y gratuita, a la informaciónexigida por el artículo 6 del Decreto,

relativa a: la identificación de la empresatitular de la página de Internet9, inclu-yendo la certificación de la autoridad deasignación del correspondiente nombrede dominio, así como los datos relacio-nados con la firma electrónica10, en elsupuesto en el que la empresa demediación utilice este medio de signa-ción11; a la determinación del producto oservicio turístico que ofrece electrónica-m e n t e, incluyendo el correspondientefolleto o programa informativo electróni-co y, de forma especial, las indicacionessobre el precio, gastos de envío, dere-cho de desistimiento; los datos del segu-ro de actividades electrónicas; y, su polí-tica de tratamiento de datos de carácterpersonal12.



8 Vid. artículo 3 del Decreto 144/2003, de 3 de junio, de la Inspección de Turismo (B.O.J.A. núm. 109, de 10de junio de 2003).9 En cumplimiento de este deber la empresa de mediación turística deberá, además de exhibir de maneravisible en su página web el distintivo de agencia de viaje o central de reserva (artículo 4), indicar los datosdel título-licencia, el nombre y apellidos o razón social o nombre comercial de la empresa de mediación, laidentidad de la autoridad de supervisión, la dirección geográfica en la que se encuentre establecida y el lugaren que esté efectivamente centralizada la gestión administrativa y la dirección de sus negocios, el númeroo el código de identificación fiscal según proceda, la dirección de correo electrónico de la empresa o cual-quier otro medio que permita un contacto rápido con la misma (teléfono y fax, específicamente), y los datosde su inscripción en el Registro Mercantil o en otro Registro en el que deban inscribirse.10 Se exige, igualmente, la identificación del prestador de servicios de certificación de firma electrónica quehaya proporcionado la correspondiente firma, con indicación del Registro en el que se halle inscrito. Debe-mos tener presente que la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, ha suprimido la obligaciónde los prestadores de servicios de certificación de firma electrónica, de inscribirse en el Registro específicoa que hacía referencia el artículo 7 del Real Decreto-Ley 14/1999, sustituyéndola por un sistema de difusiónde información sobre los prestadores que operan en el mercado, el tipo de certificados que expiden, lascaracterísticas de los medios técnicos con que cuentan para el desarrollo de su actividad… Por ello, aten-diendo a lo establecido en el artículo 30.2 de la nueva Ley de firma electrónica, entendemos que la obliga-ción de indicar el Registro en el que se halle inscrito el prestador, debe sustituirse por la de vincular a lapágina del Ministerio de Ciencia y Tecnología, en la que deberá alojarse la información relativa a los pres-tadores que operan en el mercado y a los servicios que ofrecen.11 En nuestra opinión, no se trata de una información que deba ser facilitada en todo caso, sino exclusiva-mente, en los supuestos en los que la empresa de mediación turística recurra al uso de la firma electróni-ca, ya que, en principio, el empleo de la misma es facultativo, al no condicionar la Ley española de comer-cio electrónico, la validez de un contrato concertado por esta vía, a su documentación electrónica y a laasunción de las declaraciones de voluntad mediante firma electrónica.12 Indicando de fo rma clara y precisa el uso y tratamiento que se dará a la base de datos que se generecomo consecuencia del desarrollo de su actividad y la confo rmidad de la misma con la Ley Orgánica15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de carácter personal. En nu e s t ra opinión, a fin dedar cumplimiento a la exigencia de consent imiento expreso para proceder a recabar y tratar dichos datos

La obligación de información analiza-da se entenderá cumplida si la empresade mediación turística la incluye en supágina o sitio de Internet (artículo 6.2).Bastará, por tanto, con incluirla directa-mente en la home page o página de ini-c i o, o indirectamente, a través delempleo de hipervínculos que deberáns i t u a r s e, igualmente, en la páginainicial13. Si se opta por esta última pro-puesta, el icono o texto que conduzca ala página subordinada, deberá ser claro,fácilmente localizable y de sentidoi n e q u í vo c o, sin que sea posible elempleo de técnicas, visuales o sonoras,disuasorias de la atención del destinata-rio. Además de ello, sería conveniente,incluir en todas las secciones de la pla-taforma de comercio electrónico de laempresa de mediación turística, unicono que permita el acceso a dichainformación o, al menos, retornar a lapágina de inicio, a los efectos de facilitarla navegación al usuario.

Se impone, además, en el apart a d oc u a rto del artículo 6 del Decreto, eldeber de la empresa de mediaciónturística de facilitar al cliente un medioque le permita disponer, con carácterinmediato a su celebración, de un justi-ficante de las operaciones realizadas.Creemos que la empresa cumplirá laexigencia reglamentaria si envía ald e s t i n a t a rio acuse de recibo de la ope-ración realizada, por medios electróni-c o s, como podría ser, por ejemplo,mediante e - m a i l, si bien, a los efe c t o sde garantizar el no repudio del mensa-je en destino, podría ser recomendabl eel uso de firma electrónica, que param ayor garantía, sería ava n z a d a . E l l o,sin perjuicio, de que en la platafo rm ade comercio electrónico, se arbitren loso p o rtunos medios técnicos para que elu s u a rio turístico pueda obtener el men-cionado justificante imprimiéndolo oa l m a c e n á n d o l o.



( a rt ículo 6 de la Ley Orgánica de protección de datos), deberá incluirse en la página de la empresa demediación turística, un icono específico a tal fin, por medio del cual el titular de los datos permita el trata-miento del mismo. Sólo pulsando en dicho icono será posible el tratamiento de los datos personales, sin quesea posible la presunción de consentimiento tácito por el mero hecho de que el usuario continúe el proce-dimiento de contratación e incluso confirme el pedido. Consentimiento expreso que se extiende, en nuestraopinión, para el tratamiento o almacenamiento de las cookies, en tanto las mismas podrían permitir la iden-tificación del ordenador del usuario en las sucesivas visitas que realice a la página de la agencia o de la cen-tral de reserva, pudiendo existir, caso de no exigir dicho consentimiento, vulneración del derecho a la pro-tección de datos personales. Es más, deberá ponerse a disposición del usuario el mecanismo electrónicooportuno para que el mismo pueda navegar en la página de la empresa de mediación sin que quede regis-tro de las cookies, permitiéndole desactivarlas de forma fácil y gratuita. Vid. ARAGÓN REYES, M. y FER-NÁNDEZ ESTEBAN, Mª.L.: “Incidencia de Internet en los Derechos Fundamentales”, en AA.VV.: Derechosobre Internet (libro electrónico), Banco Santander Central Hispano, Asesoría Jurídica del Negocio, Madrid,2000, capítulo 1, pág. 18; DE MIGUEL ASENSIO, P.A.: Derecho Privado de Internet, Civitas, Madrid, 2002,págs. 557 y ss.; MUNAR BERNAT, P.A.: “Protección de datos en el comercio electrónico”, en AA.VV.: Comer -cio electrónico y protección de los consumidores, coord. Botana García, G.A., La Ley, Madrid, 2001,pág. 280y ss.13 Vid. CAVANILLAS MÚGICA, S.: “Dieciocho recomendaciones para la empresa que practique comercioelectrónico con consumidores”, Actualidad Informática Aranzadi, octubre de 2000, pág. 3; TUR FAÚNDEZ,Mª.N.: “Deberes de información y documentación”, en AA.VV.: Turismo y Comercio electrónico. La promo -ción y contratación on line de servicios turísticos, dir. Cavanillas Múgica, S., Comares, Granada, 2001, págs.50 y 51.

Por último, sin perjuicio de la aplica-ción de las disposiciones generales enmateria de publicidad y protección dedatos personales, el artículo 7 delDecreto establece la obligación de iden-tificar, de forma clara, las comunicacio-nes comerciales de carácter publicitariorealizadas por medios electrónicos,identificando, además, a la empresa demediación turística que las realiza yexpresando, en su caso, la validez tem-poral de la oferta, sin perjuicio del conte-nido mínimo que exijan las disposicionescomunitarias o nacionales que resultende aplicación14. En relación con la obli-gación que analizamos, podría plantear-se la duda sobre qué tipo de comunica-ciones comerciales poseen el carácterexigido por el Decreto, materia que, con-sideramos, debe ser remitida a lo dis-puesto en el apartado f) del Anexo de laLey de comercio electrónico española,comprendiendo toda forma de comuni-cación dirigida a la promoción directa oindirecta de la imagen o de los bienes yservicios de la empresa de mediaciónturística. En segundo lugar y, aun cuan-do el Decreto no lo exige de formaexpresa, por aplicación del artículo 20

de la Ley 34/2002, al inicio del mensajedeberá aparecer la palabra publicidad,de tal forma que el destinatario puedaidentificar claramente el tipo de mensajerecibido y pueda decidir, con conoci-miento, si quiere acceder o no al mismo.Además de ello, si el objetivo de lacomunicación comercial consiste en larealización de ofertas promocionales, nosólo deberán identificarse como tales,sino que además indicará las condicio-nes y requisitos de acceso o participa-ción, que deberán ex p r e s a r s e, igual-mente, de forma clara e inequívoca (artí-culo 20 de la Ley española de comercioelectrónico).

Una vez expresadas las obligacionesque consideramos fundamentales enmateria de comunicaciones comercia-les, nos surge una cuestión que pareceno quedar resuelta en la norma autonó-mica andaluza o que, al menos, puededar lugar a equívocos. La administraciónandaluza no exige, a los efectos de pro-ceder al envío de dichas comunicacio-nes comerciales, la previa solicitud delconsentimiento del destinatario de lasmismas, como establece el artículo 21de la Ley de comercio electrónico, a fin



14 Esta remisión implica, en el supuesto de usuarios que tengan la condición de consumidores, que lascomunicaciones comerciales deban ajustarse a su naturaleza, características, condiciones y finalidad delservicio turístico ofrecido (artículo 8 de la Ley General para la Defensa de los consumidores y usuarios), pro-hibiéndose, en cualquier caso, de forma expresa, aquellas que puedan atentar contra la dignidad de las per-sonas o que vulneren derechos o valores constitucionalmente protegidos, las que puedan calificarse deengañosas, desleales o subliminales (artículos 3 y siguientes de la Ley General de Publicidad). Vid., entreotros, sobre esta materia, FERNANDO MAGARZO, Mª.R.: “Concepto de publicidad y publicidad engañosaen Internet”, Revista de la Contratación Electrónica, núm. 21, noviembre, 2001, págs. 7 y ss.; MEDINA MALODE MOLINA, E.: “Comunicaciones comerciales por vía electrónica. Códigos de Conducta. Resolución judi-cial y extrajudicial de conflictos”, en AA.VV.: Derecho de Internet. La Ley de Servicios de la Sociedad de laInformación y de Comercio Electrónico, coords. Mateu De Ros, R. y López-Monís Gallego, M., Aranzadi,Navarra, 2003, págs. 520 y ss.; MIQUEL RODRÍGUEZ, J.: “Problemática jurídica de la publicidad en Inter-net”, en AA.VV.: Comercio electrónico y protección de los consumidores, coord. Botana García, G.A., La Ley,Madrid, 2001, 256 y ss.

de poner freno a la conocida práctica delspaming, sino que parece permitir elmencionado envío a iniciativa de laempresa de mediación turística. Estamisma posibilidad parece deducirse,igualmente, del artículo 13 de la Directi-va 2002/58/CE, de 12 de julio de 2002,sobre privacidad y comunicaciones elec-trónicas, que debió ser incorporada anuestro ordenamiento antes de octubrede 2003, lo que podría suponer unareforma de la Ley española de comercioelectrónico, al permitir el envío de comu-nicaciones comerciales no solicitadas enlos supuestos en los que haya existidouna relación comercial previa con elcliente, como consecuencia de la cualéste haya facilitado al prestador su direc-ción e-mail y, siempre que se facilite adicho destinatario un medio que le per-

mita oponerse a dicho envío. En cual-quier caso, por el momento, y aunque elDecreto andaluz no lo contemple deforma expresa, por imperativo del artícu-lo 21 de la Ley de comercio electrónico,deberá recabarse el consentimiento pre-vio del destinatario, de lo contrario, laempresa de mediación podría incurrir enresponsabilidad administrativa15.

De forma crítica observamos, por últi-mo, que el texto autonómico no contieneindicaciones sobre las consecuenciasjurídico-privadas que pueden derivarsedel incumplimiento de las obligacionesimpuestas a la prestación de serviciosturísticos de la sociedad de la informa-ción, previsión de la que también adole-ce la norma española de comercio elec-trónico.



15 Vid. artículos 38 y siguientes de la Ley española de comercio electrónico.

DOLO Y RESPONSABILIDADDEL TRANSPORTISTA AÉREOPOR DAÑOS EN EL EQUIPAJE

María Cruz Mayorga Toledano

I. INTRODUCCIÓN

� En el contrato de tra n s p o rte aéreose suele identificar el objeto del contra-to de pasaje con la persona que va aser tra n s p o rtada, sin embargo, el tra n-s p o rte del equipaje fo rma parte dedicho contrato como una de las obl i g a-ciones del tra n s p o rtista que, aunquea c c e s o ria, es inherente al mismo. E lt ra n s p o rtista asume pues la obl i g a c i ó nde tra n s p o rtar a los pasajeros junto consu equipaje hasta el destino pactado.Su responsabilidad se extiende port a n t o, no sólo a las personas que tra n-s p o rta sino a las pertenencias queéstas llevan consigo durante el viaje. L aL ey de Navegación Aérea de 21 de juliode 1960 especifica (artículo 97) quedentro del precio del billete se incluye elt ra n s p o rte del equipaje.

En los vuelos que tengan su ori g e no destino en España, tanto para losvuelos nacionales, comu n i t a rios yex t ra c o mu n i t a ri o s, la norm a t i va aplica-ble a cada caso coincide en el hecho dee s t a blecer la obligación del tra n s p o rt i s-ta de indemnizar al pasajero por la pér-dida, deterioro o retraso en la entregadel equipaje. A d e m á s, en todas las nor-mas se limita la cuantía máxima de laindemnización a recibir por los pasaje-ros salvo que los daños se hayan pro-ducido por dolo o temeridad del tra n s-p o rtista o sus empleados.

Son los Tribunales los que determi-nan la existencia o no de dolo o temeri-dad en el transportista. En este sentido,el presente trabajo abordará el análisisde recientes sentencias de AudienciasProvinciales que advierten la presenciade dolo o temeridad por parte del trans-portista y, por tanto determinan la inapli-cación del límite, legalmente estableci-do, de las indemnizaciones. Por último,se estudiará el reconocimiento por losTribunales de una indemnización por eldaño moral sufrido por los pasajeroscomo consecuencia de la actuación deltransportista.

II. RESPONSABILIDAD DELPORTEADOR Y SUS LÍMITES ENLAS NORMAS INTERNAS EINTERNACIONALES

La responsabilidad en materia detransporte aéreo se distancia, de algunamanera, de las normas que ordenanesta materia en el Derecho común. Estaresponsabilidad específica se encuentraregulada en la Ley de Nave g a c i ó nAérea, el Convenio de Varsovia de 12 deoctubre de 1929 (y sus posteri o r e smodificaciones), el Convenio de Montre-al de 28 de mayo de 1999 y el Regla-mento (CE) nº 889/2002 del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 13 de mayode 2002 (DOCE L 140/2, de 30 de mayo

M ar í a C ruz Ma yorg a To l e d a n o


DOLO Y RESPONSABILIDAD DELTRANSPORTISTA AÉREO

POR DAÑOS EN EL EQUIPAJE]

de 2002)1 Es un sistema de responsabi-lidad objetiva (o cuasiobjetiva) puestoque el transportista responde siempreque se produzca el daño, aunque miti-gada por el límite a la indemnización queestas normas disponen.

En la Ley de Navegación Aérea sedetermina (artículos 120 y 121) que larazón de indemnizar tiene su base obje-tiva en el accidente o daño y procederáhasta los límites establecidos inclusocuando se pruebe la diligencia debida.No obstante, el transportista no podráa m p a rarse en dichos límites si sedemuestra la existencia de dolo o culpagrave en él o sus empleados.

Para el Convenio de Varsovia la res-ponsabilidad del porteador (artículos 19,20 y 21), sólo quedará atenuada oexcluida si se prueba la extrema diligen-cia del mismo o de sus empleados o laautoría del pasajero. Los límites a la res-ponsabilidad del transportista (artículo22), no serán de aplicación si el dañoproviene del dolo o temeridad y sabien-do que probablemente se causaría dañopor parte del porteador o sus depen-dientes límites (artículo 25 modificadopor el Protocolo de La Haya de 28 sep-tiembre 1955)

La STS de 20 de junio de 1998 (RAJ1998\4904), en una correcta interpreta-ción de los artículos 22 y 25 del Conve-nio de Varsovia, señala que los límites ala responsabilidad que contemplan no

pueden beneficiar al transportista si eldaño es ocasionado por dolo suyo o defaltas equivalentes al dolo, lo que supo-ne una clara remisión a lo dispuesto porel artículo 1107 del C.c. (en caso de doloresponderá el deudor de todos losdaños y perjuicios que conocidamentese deriven de la falta de cumplimiento dela obligación).

En el Convenio de Montreal, se reco-noce la responsabilidad objetiva deltransportista aéreo (artículo 17), única-mente excluida por la naturaleza o exis-tencia de vicios propios del equipaje. Enel artículo 22 se establecen los límitesmáximos a las indemnizaciones, límitesque no se aplicarán en caso de dolo otemeridad del transportista o sus emple-ados (artículo 22.5) Por último el Regla-mento (CE) nº 889/2002, determ i n a(artículo 3) la aplicación de las normassobre responsabilidad del Convenio deMontreal en los vuelos realizados por lascompañías aéreas comunitarias.

La limitación de la responsabilidadpor daños en el equipaje debe, en todocaso, ser aplicada con un criterio estric-to pues resulta una restricción de losderechos del pasajero. Si todos los via-jeros satisfacen la misma tarifa no debenasumirse frente a ellos obligaciones dife-rentes. Es decir, se indemniza en fun-ción del precio pagado, por ello si el via-jero hace una declaración expresa devalor, pagando un sobreprecio, el límiteno opera2.

D o lo y re spo n sa b i l id a d d e l t r an spo r t i s t a a é re o p or d a ño s e n e l e qu ip a j e


1 La aplicabilidad de tales normas depende del ámbito territorial en que se produzca el transporte y de laratificación por los países implicados de los diversos convenios internacionales.2 Mapelli López, E.: “Los derechos del pasajero por aire”, Revista General de Derecho, 1993, pág. 629 y enRégimen jurídico del transporte. Madrid, Ministerio de Justicis, 1987, pág. 164. Ver también Pérez-UrdaibaiJiménez, N.: “El contrato de transporte aéreo: revisión doctrinal”, Revista General de Derecho, 2000, pág.3369.

II. DAÑOS EN EL EQUIPAJE YACTUACIÓN DOLOSA DELTRANSPORTISTA

Como hemos indicado, los daños enel equipaje (pérdida, deterioro o retrasoen su entrega) en los que interviene eldolo o temeridad del transportista supo-nen un incumplimiento del contrato depasaje que comporta el derecho delpasajero a una indemnización queresarza de todos los daños y perjuiciossufridos. La cuestión esencial se centra,por tanto, en analizar cuál es el criterioseguido por los Tribunales para advertirla existencia de dolo en la actuación dela compañía transportista.

El Tri bunal Supremo, respecto del art í-culo 25 del Convenio de Va r s ovia, inter-preta sobre la figura del dolo -que no sepresume y constituye una cuestión dehecho que corresponde declarar a losJuzgados y Tri bunales-, que la ex i g e n c i ade tal elemento de intencionalidad o det e m e ridad rebasa con creces la simplenoción de culpa o negligencia y compor-ta un acontecer de índole doloso3.

En este sentido, las sentencias de laAudiencia Provincial de Asturias de 13de enero de 2003 (RAJ AC 2003\429) ydel Juzgado de Primera Instancia de Bil-bao de 14 de marzo de 2003 (RAJ AC2003\253) abordan tal cuestión y decla-

ran la conducta dolosa del personal dela compañía transportista. En amboscasos la existencia de dolo o temeridadse vincula con la constatación de unafalta de profesionalidad de la compañíatransportista, puesto que, dedicándoseal transporte de personas ha de emple-ar la diligencia debida para evitar acci-dentes y contingencias negativas4.

En la SAP de Asturi a s, el Tri bu n a la d v i e rte que los empleados tuvieron unc o m p o rtamiento temera rio equipara ble aldolo en la manipulación del equipaje fa c-t u ra d o, consistente en un laúd barroco(dentro de su estuche correspondiente),llegó a su destino en un estado tal quesuponía para el Tri bunal una clara mu e s-t ra de descuido, dejadez e incumplimientode las obligaciones que la compañíat ra n s p o rtista tiene en relación con el equi-paje del pasajero. Pa ra el Tri bunal la teme-ridad se desprende de hecho de los gra-ves daños del instrumento musical ev i-denciaban un fuerte golpe, lo que implicaconocimiento de que probablemente secausaría daño, teniendo en cuenta que elestuche no ofrecía duda sobre la natura-leza del objeto embarcado.

En la SJPI de Bilbao el ex t ravío delas maletas de los pasajeros implica laexistencia de una culpa grave equipa-ra ble al dolo porque la compañía aéreano dio explicación alguna de lo ocurri-



3 STS 20 de junio de 1998 (RJ 1998\4904) y en el mismo sentido la SAP de Valencia de 12 de abril de 2000(RJ AC 2000\3602) La SAP de Barcelona de 24 de mayo de 2000 (RJ JUR 2000\223908) entiende que paraque no sea aplicable el límite cuantitativo del art. 22 es necesaria la prueba del dolo (en el sentido, en estetipo de transporte, de intención de causar el daño, no en el de infracción voluntaria y consciente de un deberjurídico), o de culpa temeraria y consciente, caracterizada por la gravedad de sus componentes psicológi-cos y normativos y por la admisión de la posibilidad de que el daño, no querido se produzca.4 Para apreciar la existencia del dolo la SAP de Asturias y la SJPI de Bilbao rechazan el valor absoluto delas reglas clásicas (negativa non sunt probanda y afirmatii negaati incumbit probatio), y admiten su atenua-ción en función de factores como el de la normalidad, del de mayor o menor finalidad probatoria y de la pro-ximidad al conocimiento de la fuente de la prueba.

do con ellas, demostrando su ignora n-cia absoluta de su paradero y no ale-gando ninguna excusa, lo que pone demanifiesto una grave desorganizacióni n t e rna de la compañía aérea quen e c e s a riamente ha de provocar dañosa terceros5.

IV. A P R E C I ACIÓN DEL DAÑO MORALPOR LOS DAÑOS EN EL EQU I PA J E

Un tema estrechamente relacionadocon la pérdida o daños en los equipajeses el daño moral sufrido por los pasaje-ros como consecuencia de dichos suce-sos. Los Tribunales no tienen dificultaden reconocer de forma simultánea laindemnización por los equipajes y lacorrespondiente por daño moral. En estesentido, el Tribunal Supremo reconocede forma conjunta ambas indemnizacio-nes (STS de 31 de mayo de 2000 [RJ2000\5089])6.

El daño moral no se puede identificarcon los daños personales o materiales,pues es una categoría de daños dentrode la esfera del intimismo de la personay que se puede captar por el análisis delas reacciones, sentimientos o instintosque cualquier persona puede padecer alhaber sido víctima de una conductatransgresora, sensaciones tales como els u f ri m i e n t o, dolor, zo zo b ra, inquietud,desazón, orfandad7.

La SAP de Asturias de 13 de enero de2003 reconoce un daño moral por el sufri-miento psíquico que originó la pérdida deli n s t rumento musical, la relación sentimen-tal con él, el quebranto sufrido por la sus-pensión de actuaciones y el largo períodode tiempo que supuso la repara c i ó n . En laSJPI de Bilbao de 14 de marzo de 2003 eldaño moral se advierte porque la pérdidade las maletas originó en los afe c t a d o suna afección psíquica que no les perm i t i ó

D o lo y re spo n sa b i l id a d d e l t r an spo r t i s t a a é re o p or d a ño s e n e l e qu ip a j e


5 En este sentido, esa falta de organización parece trascender de la STS de 10 de junio de 1987 (RJ 1987,4276) que entiende, respecto de un transporte aéreo de mercancías, que la culpa de la Compañía aérea fueasimilable al dolo por: 1-el elevado valor de la mercancía, era conocido, al comienzo de la custodia según larelación de hechos probados, 2- la falta una notificación formal de la llegada de la mercancía, 3- la mer-cancía estuvo, al menos, desde enero a abril, en los almacenes, 4- no aparece en el inventario de agosto,según la Compañía, sin que tal desaparición se notifique hasta que fue reclamada en octubre, 5- no sesiguen diligencias por esta desaparición, 6- dos años después, aparecen diligencias penales y despidoslaborales relativos a varios empleados de la Compañía por diversas apropiaciones indebidas de objetosalmacenados, circunstancia relevante, que es oportuno resaltar al enjuiciar el hecho y 7- entre las medidasde vigilancia que manifiesta la compañía condenada, no figura ninguna de comprobación periódica de losbienes en custodia, ni de las que, en caso de desaparición de objetos, lleve a cabo usualmente.6 El TS especifica que en ese caso concreto se dan las tres circunstancias que hacen procedente la indem-nización: en primer lugar, que se trataba de un retraso totalmente injustificable porque obedeció al mero inte-rés particular de la Compañía aérea; en segundo lugar que el retraso resultó importante (diez horas) y, entercer lugar que si dio la situación de afección en la esfera psíquica. En este sentido, también las SSAP deBaleares de 11 de octubre de 2000 (RJ AC 2001\2), de 9 de enero de 2002 (RJ JUR 2002\70825) -que argu-menta de forma favorable al reconocimiento de ambas pretensiones porque el daño moral escapa y quedafuera del ámbito de aplicación de la regulación especial de la responsabilidad del transportista aéreo por el“daño o perjuicio durante el transporte” a que alude con carácter general el art. 116 de la Ley sobre Nave-gación Aérea- y de 9 de diciembre de 2002 (RJ JUR 2003\92386).7 STS de 22 de febrero de 2001 (RJ 2001\2242).

d i s f rutar plenamente de las va c a c i o n e spues se vieron envueltos en una situacióna n o rmal que le provoca la necesari ai n q u i e t u d8.

El daño moral siempre ha sido difícilde valorar y probar ya puede presentar-se en la realidad práctica con múltiplescircunstancias, hecho que le sirve al Tri-bunal Supremo (STS de 31 de mayo de2000) para defender la falta de contra-dicción en su dispar juri s p ru d e n c i a

sobre el tema, pues si por un lado no semuestra estricto a la hora de apreciar laprueba del daño moral (la falta de prue-ba no es suficiente para rechazar eldaño moral o no es necesaria exigentedemostración o que la existencia deaquél no depende de pruebas directas,o que no sean precias pruebas de tipoobjetivo)9, por otro lado la falta de prue-ba determina que no se reconozca o nose admita la indemnización –compensa-ción o reparación satisfactoria10.



8 La STS de 31 de mayo de 2000, respecto del retraso en un vuelo; determina que pueden darse hipótesissujetas a indemnización cuando, durante la espera, los viajeros no han sido debidamente atendidos, o nose les facilita la comunicación con los lugares de destino para paliar las consecuencias del retraso y tam-bién deben comprenderse las situaciones en que se produce una aflicción o perturbación por las horas detensión, incomodidad y molestia producidas por una demora importante de un vuelo, que carece de justifi-cación alguna. En este mismo sentido, la SAP de Vigo de 28 de junio de 2002 (RJ AC 2003\1164) y las SAPde Baleares de 11 de octubre de 2000 (RJ AC 2001\2) y de 9 de diciembre de 2002 (RJ JUR 2003\92386).También la SAP de Pontevedra de 25 de abril de 2003 (RJ JUR 2003\210781, en la que se determina tam-bién la existencia de daño moral sufrido por los actores al no haber podido disfrutar debidamente del viajede novios a causa de la tensión, incomodidad y molestias padecidas por el extravío de las maletas que tem-poralmente abarcó no solo el periodo del viaje, sino que la tardanza en la entrega se extendió quince díasdespués de la llegada de los actores a su domicilio. el hecho de que la prolongación del retraso en la entre-ga del equipaje facturado, dos semanas después de la vuelta y, por tanto, de la finalización del viaje denovios emprendido por los actores, ha implicado un daño moral para éstos, al no haber podido disfrutar debi-damente del mismo. Así pues, la privación del equipaje durante tanto tiempo fue la causa de que los perju-dicados sufrieran una afección psíquica que no les permitió disfrutar enteramente de sus vacaciones, pesea que continuaran el viaje.9 SSTS de 21 de octubre de 1996 (RJ 1996\7235), de 15 de febrero de 1994 (RJ 1994\1308), de. 3 de juniode 1991 (RJ 1991\4407), de.23 de julio de 1990 (RJ 1990\6164), de 29 de enero de 1993 (RJ 1993\515) yde 9 de diciembre de 1994 (RJ 1994\9433).10 SSTS. de 14 de diciembre de 1993 (RJ 1993\9886) y de. 19 de octubre de 1996 (RJ 1996\7508).

VIJornadas

IMPACTO MEDIOAMBIENTALEN LOS MUNICIPIOS

TURÍSTICOS EN ANDALUCÍA

José Juan Benítez Rochel

José Ju an Be n í t e z Roche l


1. INTRODUCCIÓN

� El desarrollo turístico provo c aimpactos en el medio ambiente que semanifiestan con distinta intensidaddependiendo de múltiples factores. Anivel local, los turistas compiten con losresidentes por el acceso a recursosescasos, como el agua y el suelo, gene-ran residuos contaminantes, y producenmolestias como las derivadas del exce-sivo tráfico. A nivel regional, el turismoamenaza ciertos entornos naturales. Y aun nivel más global, se podría conside-rar, incluso, su contribución al cambioclimático a través, por ejemplo, de lasemisiones generadas por el tráfico roda-do. Aunque los intentos de cuantificardichos impactos están sujetos a discu-sión, es innegable que existen y mere-cen una valoración.

En principio, debe reconocerse quelos impactos medioambientales delturismo no se pueden aislar fácilmenteen la medida en que suponen el refuer-zo de los efectos causados por las pro-pias aglomeraciones urbanas. Es decir,que la concentración de la población enel espacio, con independencia de que sumotivación esté o no relacionada con elturismo, genera problemas de gestión

ambiental (vertidos, residuos, ocupacióndel suelo, etc.). Cabría suponer, portanto, que el desarrollo turístico ha agra-vado los problemas medioambientalesque se atribuyen a los núcleos urbanos.

Nuestro objetivo es verificar, toman-do como referencia Andalucía, si elcarácter turístico de un municipio deter-mina su entorno medioambiental. Paraello, y al margen de otros impactos difí-cilmente cuantificables (como los queafectan al estilo de vida, a los valoresculturales de la población autóctona, olos referidos a la alteración del propiopaisaje urbano a través, por ejemplo, denegocios y carteles publicitarios diseña-dos para atraer a los turistas) los aspec-tos que, en principio, habrían de valorar-se, y sobre los que disponemos de infor-mación a nivel municipal, cubrirían lassiguientes áreas: residuos sólidos urba-nos, suelo, tráfico, y energía.

a ) Residuos sólidos urbanos. L aresponsabilidad que le atri bu ye la ley alos ayuntamientos respecto a la recogi-da, tra n s p o rte y tratamiento de los resi-duos sólidos urbanos, confiere a estava ri a ble una especial relevancia paradefinir el impacto que sobre las hacien-da locales provoca el turi s m o. No obs-

IMPACTO MEDIOAMBIENTAL EN LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS

EN ANDALUCÍA]

t a n t e, la relación entre la producciónde residuos sólidos y la llegada det u ristas a un determinado lugar depen-de de múltiples factores que dificultacualquier generalización al respecto.A d e m á s, debe aceptarse que la pro-ducción de residuos sólidos no depen-de ex c l u s i vamente de los visitantesque recibe el municipio sino de sue s t ru c t u ra productiva, de su nivel derenta y de la propia población residen-t e, entre otros determ i n a n t e s.

b) Suelo. La ocupación para usoturístico del suelo se aprecia con másintensidad en la franja de terreno máspróxima al litora l . Los hoteles y los bl o-ques de apartamentos que han surgidop a ra satisfacer una demanda turísticaque busca la proximidad a la playa, hancausado impactos medioambientalesque se han demostrado irreve r s i bl e s, apesar de los esfuerzos legislativos quetardíamente se han puesto en marcha.Nos encontra m o s, por un lado, que lasdificultades financieras de los ay u n t a-mientos le hacen especialmente vulne-ra bles a las presiones urbanísticas rela-cionadas con el turi s m o ; por otro, ex i s-te el evidente interés general de preser-var el medio ambiente y los entorn o sn a t u ra l e s

c) Tráfico. Los impactos medioam-bientales causados por la utilización delautomóvil (contaminación acústica ya t m o s f é rica) se agravan en mu c h o smunicipios turísticos en las épocas esti-vales. A la alta densidad de automóvilesque ya de por sí tienen muchos de estosmunicipios, se añade la llegada masivade turistas que utilizan su propio mediode transporte. Los centros urbanos, cuyodiseño está condicionado por el pasadohistórico de la ciudad, no suelen estarpreparados para la avalancha de turistas

que llega los meses de verano utilizandosu automóvil. Son frecuentes las reten-ciones y la falta generalizada de aparca-mientos.

d) Energía. Aunque las consecuen-cias del consumo energético no se limi-tan, como es lógico, al entorno mu n i c i-pal, es evidente que la llegada de turi s-tas produce efectos medioambientalesq u e, en este ámbito, influyen en ela gravamiento de problemas tan impor-tante como el denominado “ e fe c t oi nve rn a d e r o ” . De hecho, buena part ede los esfuerzos políticos a nivel inter-nacional están orientados a reducir laproducción de gases contaminantesasociados con el consumo energético.En este sentido, habríamos de va l o ra rhasta qué punto un municipio turísticoconsume más energía que uno que nosea turístico. L ó g i c a m e n t e, la llegadade visitantes eleva el consumo deenergía per capita; no obstante, tam-bién hemos de reconocer que las acti-vidades productiva s, no relacionadasdirectamente con el turi s m o, tambiéna fectan a esa va ri a bl e.

2. PROBLEMAS METODOLÓGICOS

Los impactos de turismo sobre elmedio ambiente son evidentes y, portanto, indiscutibles. Ahora bien, tenemosque aceptar que la valoración de dichosimpactos presenta problemas metodoló-gicos importantes que limitan seriamen-te la validez de cualquier análisis (Brias-soulis y Straaten, 2000).

Si pretendemos un análisis de está-tica compara t i va, comparando doss i t u a c i o n e s, antes y después deldesarrollo turístico, nos tropezamoscon el problema de determinación delas fechas concretas ya que no es fácil

I mp ac to m ed io a mb ie n ta l e n lo s mu n i c ip i os tu r í s t ic o s e n A n d a l u c í a


definir los momentos del tiempo en losque resulta relevante el análisis.

Tampoco es fácil distinguir entre losefectos provocados por el turismo de losque provocan otro tipo de actividades o,incluso, de los que resultan de la propianaturaleza sin la intervención humana(Mathieson y Wall, 1981).

Otro problema se presenta cuandoconstatamos que muchas de las zonasturísticas han incrementado su pobla-ción residente. Esto dificulta la distinciónentre los efectos causados por el turis-mo y los que conlleva el propio creci-miento de la población residente. Eneste sentido, el turismo residencialañade complejidad al problema.

Asimismo, resulta complicado jerar-quizar y ponderar la gravedad de losimpactos causados, entre otras razones,porque la intensidad puede variar segúnel horizonte temporal elegido y según eln i vel de deterioro medioambientalobservado en cada zona. Es decir, noexiste una tendencia lineal ni en el tiem-po ni en el espacio que relacione el turis-mo con sus impactos ambientales.

Además, nos encontramos con unadificultad que, en el caso que nos ocupa,tiene una singular importancia. Podría-mos denominar efectos desbordamientoa los impactos medioambientales querepercuten en lugares que, administrati-vamente, son distintos a los que se ori-ginan. En particular, la importancia deestos efectos condicionará los resulta-dos de nuestro estudio ya que, como esl ó g i c o, las fronteras municipales sonincapaces de retener los impactosmedioambientales que causan los turis-tas. En este sentido, hemos de recono-cer que la medición de los efectos des -bordamiento, dada las limitaciones en la

información estadística, escapa a nues-tras posibilidades.

A todo ello, hay que añadir las debili-dades, y lagunas de la información esta-dística disponible que condiciona consi-derablemente la aplicación de los instru-mentos analíticos que pueden utilizarse.

3. FUENTES ESTADÍSTICAS YELECCIÓN DE VARIABLES

Mientras que el instrumental analíticoy las herramientas info rmáticas soncada vez más completas y permitenanálisis cada vez más rigurosos, lasdebilidades de la información estadísticasigue condicionando, en muchos casos,la verificación de las hipótesis que seplantean en el campo de las cienciassociales. Esas debilidades se agudizanen determinadas áreas de estudio, comoel medio ambiente, y cuando se requie-ren datos desagregados.

En nuestro caso, la necesidad de dis-poner de indicadores fiables a nive lmunicipal del estado del medio ambien-te y de los factores que pueden explicarsu evolución tropieza con la ausencia dei n fo rmación estadística suficiente. N oobstante, existen datos que nos permi-ten una aproximación a lo que pretende-mos: detectar las diferencias de compor-tamiento entre los municipios turísticos ylos no turísticos en Andalucía.

En efecto, la base de datos del Siste-ma de Info rmación Multiterri t o rial deAndalucía (SIMA) que está disponible enel Instituto de Estadística de Andalucíacontiene información útil a nivel munici-pal. A partir de ahí, se han podido ela-borar distintos indicadores del estadodel medio ambiente. Uno de los más sig-nificativos se refiere a la producciónanual de residuos sólidos por habitante.



En principio, cabría suponer que losmunicipios turísticos tienen, en relacióncon los no turísticos, una cifra mayor deresiduos per capita.

Por otro lado, los indicadores que,quizás reflejen más adecuadamente lapresión que se ejerce sobre el medioambiente sean los relativos a la pobla -ción. De hecho, es la acción humana laque altera las condiciones medioam-bientales naturales. Cuanto mayor sea lapresión demográfica más probable serála existencia de problemas medioam-bientales. En este sentido, podríamoscomprobar si la densidad de población,es decir, el número de habitantes porkilómetro cuadrado, es más elevada enlos municipios turísticos que en los noturísticos.

Los impactos sobre la ocupación desuelo se han tratado de medir a travésde un indicador de urbanización. En con-creto, se ha calculado a nivel municipalel porcentaje que supone la superficieno agraria sobre la superficie total. Esprevisible que la demanda de suelo paraviviendas e instalaciones de ocio seamayor en los municipios turísticos loque, en muchos casos, cabría interpre-tar como un deterioro de los recursosmedioambientales.

El número de vehículos por habitantees otro indicador que requiere muchaprudencia en su interpretación. Lógica-mente, los vehículos son una fuente decontaminación (atmosférica y acústica).Sin embargo, el indicador no recoge losvehículos que efectivamente circulan porel municipio sino los censados a efectosfiscales. Por tanto, cabría esperar que sipudiéramos tener en cuenta los vehícu-los que utilizan los turistas, el indicadoralcanzaría valores más elevados en losmunicipios turísticos. En cualquier caso,tal como se ha definido, el indicador esuna aproximación a los probl e m a smedioambientales que causan los auto-móviles en los municipios.

También disponemos de datos sobreconsumo energético. Cabría suponerque la presencia de turistas en un muni-cipio conllevaría un mayor consumo deenergía que afectaría, de una u otraforma, al medio ambiente. No obstante,aquí nos encontraríamos, a priori, conun caso de lo que hemos denominadoefectos desbordamiento ya que la conta-minación provocada por el mayor consu-mo de energía no puede asignarse,como es obvio, al municipio donde segenera. La tabla 1 recoge la definiciónde las variables utilizadas junto con las



Abreviatura Variable Definición Unidad Año

MTUR Municipio Variable ficticia que defineturístico el carácter turístico 0/1 2003

del municipio

RESI Producción Producción anualde residuos de residuos sólidos Tm/habitante 1995

por habitante

DENS Densidad Número de Habitantes/km2 2001de población habitantes por km2

Tabla 1. Definición de las variables utilizadas

unidades en las que están expresadas yel año de referencia. Asimismo, se haincluido una variable ficticia que repre-senta el carácter turístico del municipiotal como se define en un informe reali-zado por encargo de la Junta de Anda-lucía (Benítez, 2003). En este punto hayque señalar que los datos de poblaciónque se han utilizado para la construcciónde algunos indicadores provienen delcenso de 2001.

4. ANÁLISIS DE LAS CORRELACIONES

En primer lugar, hemos aplicado unanálisis de correlaciones convencionalentre todas las variables definidas ante-riormente. El problema más importantede esta medida es que solo detecta rela-ciones lineales. Por tanto, ante el desco-

nocimiento del tipo de relación concretaque pudiera existir entre las variables, lahipótesis que se pretende contrastar esla existencia de correlación lineal. Encualquier caso, conviene recordar que elcoeficiente de correlación nos proporcio-na una medida cualitativa, y no cuantita-tiva, de la intensidad de la relación linealentre dos variables. Así, no es correctoafirmar que la relación lineal entre dosvariables es el doble que en otro caso;sólo cabría afirmar que es mayor. Losresultados del análisis de correlacionesse recogen en la tabla 2.

Hay que advertir de entrada que laausencia de info rmación en algunosindicadores nos ha obligado a excluiralgunos elementos significativos de lapoblación. En concreto, han quedadofuera, entre otros municipios, las capita-les de provincia y otras grandes ciuda-



URBA Urbanización Porcentaje que supone Porcentaje 2000la superficie no agrariarespecto a la total

VEHC Densidad Número de turismos Turismos/habitante 2000de vehículos por habitante

ENER Consumo Consumo de energía Mgv-h/habitante 2000de energía eléctrica por habitante

MTUR DENS URBA VEHC ENER RESI

MTUR 1

DENS 0.06 1

URBA 0.21 0.78 1

VEHC 0.25 0.23 0.38 1

ENER 0.17 0.00 0.07 0.12 1

RESI 0.05 0.04 0.08 -0.01 0.00 1

Tabla 2. Análisis de correlaciones en todos los municipios

des como Jerez, Algeciras o Marbella.Debe admitirse, no obstante, que el aná-lisis es muy completo pues incluye 736municipios, es decir, más del 95 porciento de todos los posibles.

Quizás uno de los indicadores dispo-nibles que, a priori, mejor reflejaría lasnecesidades medioambientales de losmunicipios andaluces sea la produccióna nual de residuos por habitante. D eentrada, podría manejarse la hipótesisde que a medida que aumenta el núme-ro de habitantes de una zona determina-da también habría de crecer la produc-ción de residuos; así cabría suponer unaestrecha correlación entre el carácterturístico de los municipios y la produc-ción de residuos. No obstante, los datoscuestionan cualquier afirmación genéri-ca al respecto. En efecto, uno de losresultados más llamativo de los datos esque la producción de residuos sólidospor habitante no parece estar correlacio-nada, al menos linealmente y de formaapreciable, con ninguna de las variablesque se han definido: los coeficientes decorrelación presentan valores muy próxi-mos a cero en casi todos los casos. Enp a rt i c u l a r, merece destacarse que laproducción de residuos por habitante noguarda relación con el carácter turísticodel municipio. Esta conclusión es rele-vante. Ahora bien, el hecho de que no sedetecte correlación lineal entre esasvariables no significa que el turismo noafecte a la producción de residuos sóli-dos. El sentido común apunta a que,necesariamente, permaneciendo todo lodemás constante, la producción de resi-duos en un municipio crecerá cuandoaumente el número de sus visitantes. Loque nos confirman los datos es que exis-ten municipios no turísticos que generanresiduos sólidos hasta el punto de hacer

inapreciable la conexión entre el turismoy los residuos, tal como se ha definido.En consecuencia, la producción de resi-duos depende no solo del turismo sinode otros factores que se manifiestan conintensidad en muchos municipios noturísticos.

Por otro lado, se ha insistido en queel desarrollo turístico acelera los proce-sos de ocupación del suelo. No sólo lasi n f ra e s t ru c t u ras hoteleras y de ociodemandan suelo sino que la presiónurbanística, sobre todo, en los munici-pios del litoral, ha provocado la cons-trucción de muchas viviendas relaciona-da, entre otros factores, con el llamadoturismo residencial. En el caso de Anda-lucía, los datos apuntan hacia una rela-ción entre el carácter turístico del muni-cipio y el porcentaje de suelo no agrarioque posee. No obstante, el coeficientede correlación entre ambas variables esrelativamente modesto (0,21) lo cual seexplica en buena medida por la existen-cia de otros municipios, cercanos a lasgrandes ciudades, en los que los proce-sos de urbanización han crecido consi-derablemente debido, precisamente, a lainfluencia que ejercen las grandes áreasmetropolitanas. Es muy significativo queentre de los 10 municipios más urbani-zados se encuentren 8 situados muycerca de las capitales de provincia: 6 deS evilla (San Juan de Aznalfa ra c h e,Tomares, Castilleja de la Cuesta, Gines,Mairena de Aljarafe, y Castilleja de Guz-mán) y 2 de Granada (Armilla y HuétorVega). Los otros dos son Fuengirola yBenalmádena.

Tampoco el análisis de correlacionespermite afirmar que los municipios turís-ticos tienen una densidad de poblaciónmás elevada que los no turísticos. Entre20 municipios más densamente pobla-



dos de Andalucía solo se han registrado3 turísticos: Benalmádena, Fuengirola yRincón de la Victoria. El resto formanparte de las áreas metropolitanas deSevilla y Granada. De hecho, el coefi-ciente de correlación entre la densidadde población y la variable que define elcarácter turístico de los municipios estámuy cercano a cero. Indudablemente, lapoblación ejerce una presión sobre lautilización de los recursos naturales querepercute en el medio ambiente. Amayor densidad es previsible que losproblemas medioambientales sean máspatentes. Probablemente, si se contabili-zara la población de hecho en determi-nadas épocas del año nos encontraría-mos una correlación más elevada que laque se ha detectado. En cualquier caso,la división administrativa que utilizamosinfluye en los resultados. En este senti-do, el comportamiento de los municipiospertenecientes a las áreas metropolita-nas de las grandes ciudades afecta a lasconclusiones que pudieran extraerse eneste punto. No obstante, cabe afirmarque los problemas medioambientalesque se derivan de una mayor densidadde población no son exclusivos de losmunicipios turísticos. Es más ni siquierase presentan en todos los municipiosturísticos ya que alguno de ellos regis-tran densidades de población muy infe-riores a la media andaluza: los pertene-cientes a la Alpujarra pueden ser unbuen ejemplo.

Asimismo, se constata que el coefi-ciente de correlación entre los vehículospor habitante y la variable ficticia quedefine el carácter turístico de los munici-pios alcanza el 0,25. Entre los 10 muni-cipios con mayor número de vehículospor habitante nos encontramos a 8 cali-ficados de turísticos: Rota, Benahavís,

Mojácar, Fuengirola, Enix, Mijas, Benal-mádena y Manilva. Es probable que losvehículos que circulan por los munici-pios turísticos sean más de los que reco-gen los datos estadísticos. Si hubiéra-mos podido recoger la cifra de vehículosque efectivamente circulan por un muni-cipio, posiblemente, se habría detectadouna evidencia más clara de que son losmunicipios turísticos los que son máspropensos a padecer los problemas aso-ciados con la congestión del tráfico. Estehecho supone que, desde el punto devista medioambiental, la contaminaciónatmosférica y acústica que puede cau-sar la utilización generalizada del auto-móvil se acentúa en los municipios turís-ticos con la llegada masiva de visitantes

Por último, observamos que el coefi-ciente de correlación entre la variableque define el carácter turístico de unmunicipio y el consumo de energía percapita es de 0,17. Lógicamente, el con-sumo de energía per capita, aunque,indiscutiblemente, es una fuente de con-taminación a nivel global, debe aceptar-se que ni tiene sentido distribuir a nivelmunicipal dicha contaminación, ni pare-ce razonable suponer que los municipiosque más contaminan van a tener, porese motivo, unas necesidadesmedioambientales apreciablemente dife-rentes que los que no contaminan.

5. LA DIVERSIDAD DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS

En el apartado anterior se ha utiliza-do una división de los municipios en doscategorías: turísticos y no turísticos. Estadivisión tan simple oculta, como esobvio, una diversidad de circunstanciasmuy amplia. P r e c i s a m e n t e, en esteapartado intentaremos detectar las dife-



rencias de comportamiento dentro delos municipios turísticos, ya que es pre-visible que observemos situaciones muydistintas en la medida en que los indica-dores que se han manejado y las carac-terísticas geográficas y ambientales enlas que se ubican son muy dispares.

En primer término, se ha aplicado elanálisis de correlaciones solo en elgrupo de los municipios turísticos paracomprobar en qué medida se alteran lasconclusiones del epígrafe anterior. Losresultados se recogen en la tabla 3.

Pues bien, aunque la producción deresiduos por habitante sigue sin mostraruna correlación significativa con el con-sumo de energía per capita o con elgrado de erosión de los municipios, sí seaprecia un cambio sustancial con elresto de las variables consideradas. Así,la intensidad de la relación lineal entre laproducción de residuos por habitante esmás elevada con la urbanización (0,59),para ir decreciendo, pero siempre convalores significativos, cuando considera-mos la densidad de población (0,52) ylos vehículos por habitante (0,36).



DENS URBA VEHC ENER RESI

DENS 1

URBA 0.77 1

VEHC 0.27 0.48 1

ENER -0.03 0.06 0.09 1

RESI 0.52 0.59 0.36 -0.04 1

Tabla 3. Análisis de correlaciones en los municipios turísticos

En este contexto puede afirmarse queen los municipios turísticos de Andalucía,la producción de residuos por habitanteestá relacionada con el grado de urbani -zación, con la densidad de población, ycon los vehículos por habitante.

Esa conclusión nos parece relevante.A diferencia de lo que ocurría cuando seutilizaron datos de todos los municipios, sise seleccionan solamente los calificadoscomo turísticos observamos que lasnecesidades objetivas en materia demedio ambiente (medidas por la cantidadde residuos sólidos urbanos por habitan-te) crecen cuando se acentúa el carácterturístico del municipio, según los paráme-tros establecidos. En definitiva, parece

p e rtinente una clasificación que nosmuestre la diversidad de los municipiosturísticos.

Para establecer distintas categoríasdentro de los municipios turísticos utiliza-remos como variable básica la producciónde residuos sólidos por habitante. Ta lcomo se ha mencionado, los ayuntamien-tos son responsables de su recogida,transporte y almacenamiento, y, en con-secuencia, cabría suponer que las dife-rencias en dicha variable suponen, encierta media, esfuerzos financieros tam-bién diferentes.

Pues bien, de acuerdo con la tabla 4,no existe un patrón de comportamientohomogéneo dentro de los considerados

municipios turísticos. Si acaso, lo que sedetecta son agrupaciones que reflejannecesidades objetivas similares dentrode cada categoría. En este sentido, y aefectos meramente expositivos, clasifi-caremos los municipios turísticos encuatro grupos en función de las necesi-dades medioambientales que, en térmi-nos relativos, tienen respecto a la reco-gida y tratamiento de los residuos sóli-dos: municipios con necesidades muyelevadas (superan el doble de la mediaandaluza en la producción de residuossólidos por habitante), municipios connecesidades elevadas (superan a lamedia entre un 25 y un 100 %), munici-pios con necesidades moderadas (giranen torno a la media un 25 % por encima

o por debajo), municipios con necesida-des débiles (no llegan al 75 % de lamedia andaluza). Debe observarse quela media andaluza se ha calculado conlos datos disponibles y, por tanto, se hanexcluido, al no existir información al res-pecto, a las grandes ciudades (las capi-tales de provincia, Algeciras y Jerez).Por la misma razón, tampoco se hanincluido otros municipios entre los quese encuentran algunos de los calificadoscomo potencialmente turísticos (Adra,Chiclana de la Frontera, El Ejido, ElPuerto de Santa María, Roquetas deMar, San Fernando, Sanlucar de Barra-meda, Vélez-Málaga). Sobre esa base,se ha elaborado la tabla 5.



Municipios Toneladas % sobre el Por habitante Por habitantetotal andaluz media Andalucía

= 100

Estepona 45895 3,12 1,06 283,05Benalmádena 32645 2,22 0,94 251,10Fuengirola 45000 3,06 0,91 240,84Torremolinos 39420 2,68 0,88 234,08Mojácar 2935 0,20 0,68 181,85Nerja 11456 0,78 0,68 181,35Rincón de la Victoria 17050 1,16 0,67 179,16Ojén 1277 0,09 0,63 166,34Casares 1808 0,12 0,53 141,92Almuñécar 10494 0,71 0,49 130,25Mijas 22400 1,52 0,48 128,82Rota 11897 0,81 0,47 126,25Grazalema 914 0,06 0,42 110,71Carboneras 2811 0,19 0,41 109,53Antequera 16466 1,12 0,41 108,66Garrucha 2253 0,15 0,41 108,63Vera 3054 0,21 0,40 105,94Chipiona 6644 0,45 0,39 104,82

Tabla 4. Producción anual de residuos sólidos por municipios turísticos. 1996




= 100

Puerto Real 13550 0,92 0,38 100,68Torrox 4290 0,29 0,38 99,82Tarifa 5516 0,38 0,35 93,59Frigiliana 767 0,05 0,35 92,15Cazorla 2774 0,19 0,34 90,89Cuevas del Almanzora 3469 0,24 0,33 87,69Algarrobo 1583 0,11 0,33 87,46Úbeda 10704 0,73 0,33 86,43Barbate 7089 0,48 0,32 86,40Ronda 11173 0,76 0,32 86,18Motril 16295 1,11 0,32 84,45San Roque 7406 0,50 0,32 84,02Baeza 4653 0,32 0,31 81,97Lanjarón 1124 0,08 0,30 80,66Pulpí 1971 0,13 0,29 75,86Conil de la Frontera 5133 0,35 0,28 75,58Iruela (La) 538 0,04 0,28 74,93Palos de la Frontera 1976 0,13 0,27 71,83Guadix 4857 0,33 0,27 71,00Aracena 1820 0,12 0,27 70,84Níjar 4706 0,32 0,26 70,20Salobreña 2677 0,18 0,26 68,65Almonte 4417 0,30 0,25 65,87Ayamonte 3957 0,27 0,24 63,36Cartaya 3177 0,22 0,24 62,52Lepe 4523 0,31 0,23 61,12Enix 59 0,00 0,23 60,10Isla Cristina 4072 0,28 0,22 59,52Manilva 1395 0,09 0,22 58,84Punta Umbría 2706 0,18 0,22 58,65Moguer 3296 0,22 0,22 57,58Albuñol 1168 0,08 0,20 53,69Gualchos 513 0,03 0,19 49,43Sorvilán 113 0,01 0,16 43,16Monachil 860 0,06 0,15 41,15Benahavís 230 0,02 0,15 40,42

5.1. Municipios con necesidades muyelevadas

Se corresponde con los municipiosmás significativos de la Costa de SolO c c i d e n t a l : Estepona, Benalmádena,Fuengirola y Torremolinos ocupan porese orden los primeros lugares en cuan-

to a la producción de residuos por habi-tante. Asimismo, dado que se trata demunicipios relativamente pobl a d o s,generan, en valores absolutos, una ciframuy alta de residuos. En concreto,representan más del 10 % del totalandaluz (recuérdese que en dicho total




= 100

Pampaneira 41 0,00 0,14 36,95Polopos 177 0,01 0,13 34,65Rubite 57 0,00 0,13 34,44Trevélez 97 0,01 0,13 33,28Bubión 44 0,00 0,12 32,77Capileira 67 0,00 0,12 31,98Lújar 55 0,00 0,11 28,56ANDALUCÍA 1470323 100,00 0,38 100,00

Fuente: SIMA de IEA

Muy Estepona, Benalmádena, Fuengirola y Torremolinoselevadas

Elevadas Mojácar, Nerja, Rincón de la Victoria, Ojén, Casares, Almuñécar,Mijas, y Rota

Moderadas Grazalema, Carboneras, Antequera, Garrucha, Vera, Chipiona,Puerto Real, Torrox, Tarifa, Frigiliana, Cazorla, Cuevas de Alamanzora,Algarrobo, Úbeda, Barbate, Ronda, Motril, San Roque, Baeza, Lanjarón,Pulpí, y Conil de la Frontera.

Débiles La Iruela, Palos de la Frontera, Guadix, Aracena, Níjar, Salobreña, Almonte,Ayamonte, Cartaya, Lepe, Enix, Isla Cristina, Manilva, Punta Umbría, Moguer,Albuñol, Gualchos, Sorvilán, Monachil, Benahavís, Pampaneira, Polopos,Rubite, Trevélez, Bubión, Capileira, y Lújar.

Tabla 5. Necesidades relativas de recogida y tratamiento de residuos enmunicipios turísticos (*)

(*) El orden de los municipios es valorativo

no se ha incluido, por falta de informa-ción, las principales ciudades y otrosmunicipios).

Como es bien conocido, aquí se con-centra una oferta turística muy importan-te junto con una serie de servicios com-plementarios que, en términos exclusi-vamente cuantitativos, es sensiblementesuperior al resto de los municipios anda-luces. Hasta cierto punto, es lógico queeste hecho encuentre su reflejo en lainformación que estamos manejando. Eneste caso, parece evidente que el turis-mo está provocando unos problemasque, al menos respecto a la recogida ytratamiento de los residuos sólidos, estáreclamando un tratamiento diferenciado.A d e m á s, la existencia de playas enestos términos municipales obliga a losayuntamientos a un esfuerzo adicionalde mantenimiento que no aparece enotros lugares.

Por otro lado, si cuantificamos lasituación de estos municipios respectoal resto de las variables consideradasobtenemos también valores muy porencima de la media andaluza (aunqueno se dispone de los índices de urbani-zación de Torremolinos es lógico pensarque también serán muy superiores a lamedia de Andalucía).

En definitiva, se trata de municipiosque no solamente generan una cifra deresiduos por habitante muy elevada sinoque también presentan índices objetivosde necesidades en materia medioam-biental relativamente importantes. Sonmunicipios muy urbanizados, con altasdensidades de población, un ratio devehículos por habitante superior a lamedia andaluza (que, además, se elevaconsiderablemente en temporada altacon la llegada de turistas) y una dinámi-ca demográfica que hace prever un

incremento de población y, en conse-cuencia, la permanencia de la presiónsobre los recursos naturales.

Aunque el deterioro ambiental deestos municipios es, hasta cierto punto,irreversible (piénsese en la ocupacióndel suelo en la franja litoral por construc-ciones relacionadas con el turismo) esevidente que presentan necesidadesmedioambientales objetivas que podríajustificar un tratamiento específico. Y nonos estamos refiriendo exclusivamentea la recogida, transporte y almacena-miento de la basura, sino también alcontrol de las emisiones de aguas resi-duales al mar que, superados ciertoslímites, puede cuestionar la futura renta-bilidad económica y social del turismode sol y playa que, a pesar de que se haconsiderado en regresión, sigue siendoel sostén de la actividad turística, almenos, en la Costa del Sol.

5.2. Municipios con necesidades ele-vadas

En esta categoría nos encontramos,en primer lugar, con dos municipios que,aunque con una escala mucho menor,reproducen un modelo de oferta turísticaque presenta ciertas similitudes con losmencionados anteriormente: destacableoferta de plazas en hoteles y aparta-m e n t o s, una ofe rta complementari aimportante, y playas. Nos referimos a loscasos de Mojácar y Nerja. No obstante,ambos presentan características dife-rentes si atendemos al grado de urbani-zación y a la densidad de población:mientras que Nerja está por encima dela media, no solo en esas dos variablessino también en el resto de las conside-radas, Mojácar mantiene niveles inferio-res tanto en densidad de pobl a c i ó n



como en urbanización. En este sentido,Nerja, como el Rincón de la Victoria, talcomo comprobaremos más adelante,presenta un patrón de comportamientoh o m o l o g a ble con los municipios deEstepona, Benalmádena, Fuengirola yTorremolinos. Es decir, cabría estableceruna agrupación en cuanto a necesida-des ambientales que incluyera a estosmunicipios de la Costa del Sol. Además,si pudiésemos obtener información intra-muncipal, probabl e m e n t e, constataría-mos que otros municipios del mismoámbito geográfico, como Vélez-Málaga,To r r ox, o Algarrobo, poseen núcleosurbanizados, que se han desarrollado enépocas recientes junto al litoral, que par-ticipan, en cierta medida, de las caracte-rísticas de los municipios ya señalados.Es decir, la dicotomía costa-interi o rqueda, a veces, oculta en las cifrascuando los límites administrativos, sobrelos cuales se obtiene la información, nose corresponde con el desarrollo urba-nístico asociado al turismo.

En cambio, Mojácar, a diferencia deNerja, presenta unos niveles de urbani-zación y de densidad de población, rela-tivamente modestos. A pesar de que sus5 km. de playa han provocado undesarrollo urbanístico apreciable cercadel litoral, el conjunto del municipio man-tiene una densidad de población que esel 60 por ciento de la media andaluza, yun índice de urbanización que apenassupera el 50 por ciento. En cualquierc a s o, debe recordarse que Mojácarocupa el quinto lugar entre los munici-pios turísticos que más residuos porhabitante generan, detrás del núcleoque integran los calificados como connecesidades muy elevadas en estam a t e ria (Estepona, Benalmádena,Fuengirola y Torremolinos).

En tercer lugar, dentro de la catego-ría de municipios con necesidades ele-vadas, nos encontramos con Rincón dela Victoria que presenta una serie depeculiaridades derivadas, en parte, desu proximidad a Málaga, y que lo haconvertido en lugar de residencia demuchas personas que tienen su activi-dad laboral en la capital; aunque su ofer-ta turística reglada no es alta, sí que hadesarrollado considerablemente el lla-mado turismo residencial y de segundaresidencia. Al igual que Nerja, Rincón dela Victoria presenta valores superiores ala media andaluza en todas las variablesconsideradas. Incluso en densidad dep o blación y urbanización supera losvalores de Estepona. En definitiva, enRincón de la Victoria se superpone sucarácter turístico con la pertenencia alárea metropolitana de Málaga y, porc o n s i g u i e n t e, sus necesidadesmedioambientales se manifiestan, porun lado, en una presión urbanísticasobre la utilización del suelo (tanto paraviviendas de potencial uso turísticocomo residencial) y, por otro, en una altageneración de residuos.

A continuación aparece el pri m e rmunicipio no costero: Ojén. De hecho, esel único municipio sin litoral en las dosprimeras categorías. Sus característicasobjetivas se parecen más a los munici-pios que manifiestan necesidadesmoderadas, no obstante, su cercaníacon Marbella, quizás, esté condicionan-do su desarrollo turístico y explique, enparte, el elevado índice relativo de resi-duos que genera.

Por último, se incluyen en esta cate-goría los municipios de Casares, Almu-ñecar, Mijas y Rota. Aunque tienen nive-les parecidos en la producción de resi-duos sólidos por habitante, poseen



características turísticas diferenciadas.Casares y Mijas poseen sus centrosurbanos alejados del litoral y, sobre todo,en el caso de Mijas, es lugar de residen-cia de muchos ciudadanos extranjerosque cabría catalogar como “turistas resi-denciales”. Almuñecar y Rota, en cam-bio, se apoya de una manera más evi-dente en su litoral para configurar suoferta turística.

5.3. Municipios con necesidadesmoderadas

Los municipios pertenecientes a estacategoría giran en torno a la mediaandaluza y su carácter turístico no pare-ce exigir, de acuerdo con el indicadorque estamos manejando, atencionesmedioambientales específicas. Aquí seencuentran Antequera, Úbeda, Ronda,Baeza y, aunque sin el tamaño de losa n t e ri o r e s, Frigiliana, que reciben ungran número de visitantes que no per-noctan y, aunque probablemente, gene-ran impactos medioambientales nodeseados, no se refleja en una elevadaproducción de residuos por habitante; dehecho, solo Antequera tiene un nivel deproducción de residuos per capita supe-rior a la media. Tampoco en el resto delas variables manejadas se aprecian cir-cunstancias que denoten un empeora-miento relativo de su situaciónmedioambiental: en los 5 municipios ladensidad de población es inferior a lamedia; solo Baeza y Ronda presentaníndices de urbanización por encima dela media andaluza; y los vehículos porhabitante en estos municipios están pordebajo del registrado para el conjunto deAndalucía, salvo en Ronda que estáligeramente por encima.

También aparecen en esta categoríamunicipios cuya ofe rta turística se

a p oya básicamente en las playas quetampoco manifiestan un patrón dife r e n-ciador claro en cuanto a la producciónde residuos sólidos urbanos por habi-t a n t e : o se encuentran ligeramente porencima de la media (como, por ejemplo,Ve ra), o por debajo (Pulpí y Conil, pore j e m p l o, tienen una cifra de residuosper capita que es casi un 25 % infe ri o ra la media). En cambio, algunos deestos municipios costeros registra nvalores muy superiores a la mediaandaluza en los otros indicadores queestamos manejando. Por ejemplo,G a r rucha, Chipiona, Algarrobo y Motri lpresentan densidades de pobl a c i ó nmuy eleva d a s, superiores –incluso- alas que tienen Estepona y Mijas. B a r b a-te tiene un grado de urbanización quesolo superan, entre todos los mu n i c i-pios turísticos considera d o s, Fuengirolay Benalmádena (recuérdese que deTorremolinos no se disponen de datossobre esta va ri a bl e ) . En cuanto a losvehículos por habitante, San Roque yM o t ril superan a la media andaluza enun 20 y un 30 % respectiva m e n t e.

Asimismo, dentro de los municipioscon necesidades moderadas, aparecenalgunos municipios típicos del denomi-nado turismo rural como Grazalema yCazorla. El primero es el que más resi-duos genera por habitante en esta cate-goría (un 10 por ciento por encima de lamedia), y el segundo, en cambio, sesitúa un 10 por ciento por debajo de lamedia. En cualquier caso, se trata demunicipios con una densidad de pobla-ción relativamente baja, poco urbaniza-dos y sin presión demográfica.

En consecuencia, dentro de estacategoría nos encontramos con unagran diversidad de circunstancias. Aun-que, tal como se ha señalado, todos pre-



sentan una producción de residuos sóli-dos por habitante que gira en torno a lamedia andaluza, la dispersión de valoresen cuanto al resto de las variables seexplica, en parte, por la ubicación geo-gráfica del municipio. Por regla general,los municipios costeros están más den-samente poblados y urbanizados (elcaso de Tarifa es –quizás- la excepciónque confirma la regla dentro de estacategoría) y tienen tasas de migración yde atracción mayores; lo cual confirmaque los problemas medioambientales yla presión sobre los recursos naturaleses más patente en los municipios dellitoral.

5.4. Municipios con necesidadesdébiles

En estos casos, la cifra de produc-ción de residuos per capita se encuen-t ra sensiblemente por debajo de lamedia (al menos un 25 por ciento); e nconsecuencia, su orientación turísticano parece que afecte a la va ri a ble utili-zada o, al menos, no con la intensidadsuficiente para altera rla de manerai m p o rt a n t e. I n c l u s o, podría cuestionar-se el carácter turístico de algunos deestos mu n i c i p i o s.

En esta categoría sigue habiendomunicipios costeros dependientes delturismo veraniego (como Ayamonte, IslaCristina o Albuñol) pero, probablemente,lo más significativo sea la inclusión demunicipios del interior que basan sudesarrollo en el turismo rural. Desdenuestro punto de vista, es muy significa-tivo que los últimos lugares respecto a laproducción de residuos sólidos urbanoslo ocupen municipios de la Alpujarra(como Pampaneira, Trevélez, Bubión yCapileira) cuya cifra de residuos por

habitante ni siquiera supera el 15 porciento de la media.

En cuanto a los valores que alcanzanlas otras variables consideradas, se con-firma una vez más la elevada densidadde población que tienen algunos munici-pios costeros (Isla Cristina, PuntaUmbría, Salobreña, Manilva, Lepe yPalos de la Frontera). También es desta-cable el grado de urbanización de Manil-va y, sobre todo, de Benahavís, a pesarde tener este último una densidad depoblación muy reducida.

6. DOS CONCLUSIONESRELEVANTES

Después de lo expuesto, y con inde-pendencia de que puedan ex t ra e r s eotras conclusiones relevantes, creemosque es importante destacar, al menos,dos ideas. La primera es que los proble-mas medioambientales de los munici-pios andaluces no están motiva d o s–exclusivamente- por el turismo. Ciertasvariables, como la producción de resi-duos sólidos por habitante o el grado deurbanización, dependen no sólo de lallegada de turistas sino de otros factoresque se manifiestan con intensidad enmunicipios no turísticos.

La segunda conclusión plantea que,a medida que se intensifica el carácterturístico de los mu n i c i p i o s, crecen susnecesidades objetivas en materi am e d i o a m b i e n t a l . Los municipios turísti-cos presentan características mu yd i versas pero, en cualquier caso, aque-llos que orientan su ofe rta al turi s m ode sol y playa presentan, en térm i n o sg e n e ra l e s, más problemas medioam-bientales que el resto de los mu n i c i p i o st u r í s t i c o s.



REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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– Benítez Briassoulis, H. y Strtaa-ten, J. van der (2000): Tourismand the Environment, Kluwer Aca-demic Publishers, Dordrecht.

– Benítez Mathieson, A. y Wall, G.(1981): Tourism: Economic, Physi -cal and Environmental Impacts,Longman, Londres.



NUEVA LEGISLACIÓNTURÍSTICA ESPAÑOLA:

BALANCE Y PERSPECTIVAS

Francisco Javier Blanco Herranz

I. LA DIMENSIÓN Y FUNCIONALIDA DDE LA INTERVENCIÓN PÚBLICAEN MATERIA T U R Í S T I C A

1. Fundamentos de la interv e n c i ó np ú blica en los procesos económicos

� Con la regulación de la interve n c i ó ndel Estado en los procesos económicos -propia del Estado social- surge una ev i-dente tra n s fo rmación en la actividad legis-l a t i va y en la concepción del Derecho.

Por ello no sorprende que a lo largodel siglo XX muchas de las reformaspromovidas en las legislaciones de lospaíses de la OCDE respondieran alm a s i vo incremento ex p e rimentado enlas disciplinas económicas y sociales.En efecto, la norma jurídica, un fenóme-no omnipresente en nuestras socieda-des, se ha empleado profusamente parala consecución de objetivos sociales yeconómicos (V. Di Ciolo), pero el Dere-cho, las leyes, se presentan también cre-cientemente como un instrumento paralograr objetivos políticos, ya que en su

dimensión de instrumentos de expresióny proyección de los debates sociales ypolíticos, determinan y desarrollan lasdirectrices de las políticas públicas.

Desde el Estado mínimo la atenciónse dirigió a la desregulación, mediante lahuida de sectores de la realidad socialfuera del Derecho, entendiéndose quecon estas políticas se impulsaría el cre-cimiento de las fuerzas productivas y dela economía.

Pero las situaciones de competenciaperfecta, que aseguraría hipotéticamen-te el mercado, no son más que purasaspiraciones idealistas. La función delD e r e c h o, como señala Calabresi, nopuede reducirse a garantizar las condi-ciones de libertad y seguridad del tráficomercantil y el valor de la eficiencia, pueslas concepciones neoliberales no tienenen consideración los problemas de lajusticia distributiva, puesto que “hay quetratar de lograr un equilibrio entre la efi -ciencia, por un lado, y la justicia y laequidad, por el otro; entre el tamaño delpastel y la porción que ha de correspon -der a cada cual” (citado por M. Atienza).

Fran isc o J a v ie r B l a nc o Her r a nz


NUEVA LEGISLACIÓN TURÍSTICAESPAÑOLA: BALANCE Y

PERSPECTIVAS*]

(*) Ponencia presentada en las VI Jornadas de Derecho Turístico. “El Municipio Turístico”. Málaga, 23-24 deoctubre de 2003

Por otro lado, la creciente compleji-dad de las leyes sectoriales es una delas consecuencias de la complejidadtambién creciente de las políticas públi-cas (Di Ciolo), que están igualmentemediatizadas por los intereses corporati-vos y de los grupos organizados, por elirrefrenable déficit presupuestario y porlas nuevas demandas sociales. La con-currencia de una pluralidad de fuentesnormativas es otro factor que añadecomplejidad al ordenamiento jurídico,circunstancia que puede provenir tantode los procesos de distribución de com-petencias legislativas en los Estadosd e s c e n t ralizados “ad intra”, hacia lasentidades regionales, como del apode-ramiento por la UE de distintas compe-tencias hasta entonces en manos de losEstados.

2. Fundamentos constitucionalespara la intervención pública enmateria turísti

En el sistema jurídico diseñado por laCE, el Estado debe necesari a m e n t eintervenir para hacer efectivos los dere-chos de carácter económico y socialreflejados en diversos preceptos de lapropia CE. Otra cosa es cual deba ser elgrado de intensidad de dicha interven-ción o función de ordenación, que bienpodrá ser diferente, “por la libertad deque dispone el legislador en el marcoconstitucional”, (STC 18/1984, de 7 defebrero).

Superada una primera impresión deausencia nominal del turismo en la CE,puede afirmarse que en la Constituciónse encuentran raíces y fundamentossuficientes y de peso que orientan yexpresan principios de obligada obser-vancia para el conjunto de los poderes

públicos y que guardan una estrechaconexión con la evolución del turismo.

En efe c t o, una vez dentro del capítulotercero de la Norma Fundamental, rotula-do “Los principios rectores de la políticasocial y económica”, se encuentra naspectos sin duda esenciales para com-prender hacia donde debe dirigirse laacción pública en esta materi a . Así, p. e j . ,el derecho a disfrutar de un medioambiente adecuado para el desarrollo dela persona, y el deber de conserva rlo y lao bligación de los poderes públicos develar por la utilización racional de todoslos recursos naturales (…), (art . 4 5 ) .

Del mismo modo, no pueden califi-carse de ajenos o desconectados delturismo otros preceptos constitucionalescomo el que obliga a los poderes públi-cos a facilitar “la adecuada utilización delocio” (art. 43.3); a garantizar “la conser -vación y promoción del patrimonio histó -rico, cultural y artístico de los pueblos deEspaña y de los bienes que lo integran”(art. 46), o, a garantizar “a los ciudada -nos durante la tercera edad y a promo -ver su bienestar mediante un sistema deservicios sociales que atenderán, entreo t r o s, sus problemas específicos deocio” (art. 50), o a garantizar la defensade consumidores y usuarios y a promo-ver la información y educación de losmismos (art. 51 ), puesto que todos ellosdespliegan una evidente proye c c i ó nsobre las relaciones turísticas.

Pero además, en el texto constitucio-nal encontramos el fundamento principaldel ejercicio competencial del Estado enmateria de turismo, exactamente en elart.149.1.13, que alude a las “bases ycoordinación de la planificación generalde la actividad económica” que, ante laausencia de una línea interp r e t a t i vacoherente, nos parece que debería rea-

N ue va L eg is l a c i ó n Tur í s t i ca e spa ño l a : Ba l an c e y pe r spe c t iv a s


lizarse, de acuerdo con el artículo 131,“…para atender las necesidades colecti -vas, equilibrar y armonizar el desarrolloregional y sectorial y estimular el creci -miento de la renta y de la riqueza y sumás justa distribución”.

Resulta evidente, por tanto, la inten-sidad de los mandatos constitucionalesdirigidos a los poderes públicos y quea fectan sustancialmente al desarrollodel turismo, como para pensar que lai n t e rvención pública en este ámbitopueda atenuarse o desconocerse.

II. LA DISTRIBUCIÓN COMPETENCIALEN MATERIA DE TURISMO EN LAC . E .Y EN LA DOCTRINA DELT R I BUNAL CONSTITUCIONAL

El artículo 149 de la C. E . no contie-ne reserva competencial alguna enfavor del Estado sobre el ámbito mate-rial relativo al turi s m o, habiendo asumi-do competencias ex c l u s i vas en estam a t e ria las Comunidades autónomas,en virtud del artículo 148.1.18 que dis-pone que las CC. A A . podrán asumircompetencias en materia de “ p r o m o -ción y ordenación del turismo dentro d esu ámbito terri t o ri a l ” .

Pese a la distribución competencialdiseñada por la C.E., el Estado va aintervenir de forma más o menos inten-sa en materia turística. Según la STC75/1989, de 24 de abril, el hecho de queesta materia haya sido asumida comocompetencia exclusiva en los Estatutosde Autonomía, “no constituye una barre -ra infra n q u e a ble a toda interve n c i ó nestatal; no sólo porque ciertas materiaso actividades ligadas al turismo pudierancaer bajo otros enunciados competen -ciales, sino, sobre todo, porque tanto laC.E. como los Estatutos de Autonomía,

dejan a salvo las facultades estatales dedirección general de la economía y, portanto, de cada uno de sus sectores pro -ductivos que han de quedar en poder delos órganos centrales del Estado(art.149.1.13 CE)”.

En efecto, ya en la STC 125/1984, de20 de diciembre, el Alto Tribunal afirma-ba que, “este razonamiento es tambiénaplicable al sector del turismo y, en par -ticular, dentro del mismo, a la actividadpromocional, dada una expresa relacióncon la política económica general, enrazón de la incidencia que la actividadturística tiene en el conjunto de la eco -nomía, su importancia relativa como fac -tor de desarrollo económico y de crea -ción de empresas y de empleos, y suespecial trascendencia en nu e s t rabalanza de pagos”.

Pero en esta sentencia también see s t a blecía que la extensión de las funcio-nes reservadas al Estado debe hacersede fo rma restri c t i va al mantener que, “ E lEstado no está legitimado para fo m e n t a rcualquier actividad en materia de turi s m o,ni tiene una competencia general e inde -t e rminada de fomento del turi s m o, para l e -la o concurrente con las competenciasasumidas por las CC.AA., pues ello signi -ficaría no sólo alterar el sistema compe -tencial, sino también distorsionar defo rma permanente el sistema ordinario definanciación autonómica”.

Por ello el Alto Tribunal afirma que elartículo 149.1.13 C.E., “no debe serinterpretado de forma tal que vacíe todacompetencia comunitaria dotada de unacierta dimensión económica, pues elloequivaldría a vaciar casi todo el bloquede competencias asumidas por lasCC.AA “; y seguidamente subraya que,“…sólo cuando resulte estri c t a m e n t eindispensable para alcanzar los fines de



política general propuestos puede pre -ver una intervención que pueda limitarcompetencias exclusivas de la Comuni -dad Autónoma, como son las existentesen materia de turismo”.

Pese a la posición mantenida por elTri bunal Constitucional, se asiste en ladécada pasada a determinadas inter-pretaciones de la realidad jurídico-constitucional que surgen públ i c a m e n t ede la opinión de algunos dirigentes deasociaciones empresariales del sector,e incluso desde algún Presidente deC o munidad Autónoma que adve rt í a n ,con un cierto alarm i s m o, sobre unas e rie de riesgos que había que disiparcuanto antes, a la vista de “la fo rm a c i ó nde 17 modelos legislativos y r e g l a m e n -t a rios distintos y a la carencia de undiseño de pri o ridades de política turísti -ca global”.

Estas posiciones o discrepanciascarecían, a nuestro juicio, de suficientefundamentación jurídica, puesto que noe n c o n t ramos a la luz de la ex p e ri e n c i ay del desarrollo norm a t i vo producido–como luego veremos– tan despropor-cionadas ni irra zo n a bles ni capri c h o s a sd i ferencias sino, en todo caso, n o rm a sd i ferentes que responden a dife r e n t e srealidades sectoriales o terri t o riales y ad i ferentes y legítimas opciones de deci-sión política. Y es justamente la bús-queda de las respuestas más adecua-das a cada diferente realidad política ysocial la que justifica y legitima el p ri n-cipio constitucional de autonomía q u epreside la organización terri t o rial delEstado y configura uno de los pilaresbásicos del ordenamiento constitucio-nal y que, natura l m e n t e, todos debenr e s p e t a r.

Resulta, por otro lado, impensableque la regulación por ley de la actividad

turística pueda hacerse sin que afecte,de un modo u otro a las condiciones deejercicio de la actividad empresarial delos concernidos en la misma. Esta cir-cunstancia en sí misma considerada noofrecería problema alguno de constitu-cionalidad de la ley, ya que sólo se pro-duciría “cuando esa afección conllevaseuna modificación de las condicionesbásicas en que es ejercida por el restode los empresarios españoles” ( S T C37/1981, de 16 de noviembre). Habríaque examinar en consecuencia, anteposibles pretensiones en esta materia,si las condiciones básicas de ejerciciode la actividad del empresario turístico,desde el punto de vista de la libertad(artículo 38 CE), sufren o no alguna alte-ración al imponérseles determ i n a d a sobligaciones en virtud de una ley. Y unacosa es si se merman o no dichas con-diciones básicas, y otra bien distinta essi la posición jurídica de un ciudadanoen las distintas partes del terri t o ri onacional deba ser rigurosamente unifor-me, cuestión a la que el TC ya dio unarespuesta negativa y clara en la anteci-tada sentencia.

Por último, citamos por su interés lasentencia 242/1999, de 21 de diciem-b r e, dictada en relación con dive r s a sÓrdenes del Ministerio de Comercio yTu rismo de 1996 por la que se establ e-cen subvenciones para la industri aturística en aplicación del Plan FUTU-RES 1996/1999.

Esta última sentencia contiene un cri-terio jurisprudencial plenamente acordecon los nuevos paradigmas de la “territo-rialidad” en una sociedad en proceso decreciente globalización, en el sentido deque, “en materia turística los límites terri -toriales a la competencia de la Comuni -dad Autónoma han de ser flexibles, pues



de no ser así, se configuraría una com -petencia que no resultaría recognosciblecon los términos en que hoy se sitúan laoferta y la demanda de servicios turísti -cos” (FJ. 18); y que, por tanto, “el carác -ter interregional o transnacional del pro -yecto no supone condicionamiento algu -no para la gestión autonómica de lassubvenciones”. (FF.JJ. 12 y 14 a.).

Este criterio viene a corroborar unaa n t e rior línea juri s p rudencial del T. C.acerca de la territorialidad como límitecompetencial de las Comunidades Autó-nomas así como una mayo ri t a ri acorriente doctrinal para la cual el territo-rio es un límite de eficacia, que no devalidez para los poderes de las CC.AA.Decía el T.C. en la sentencia 165/1994,que no puede excluirse que, “para llevara cabo correctamente las funciones quetengan atribuidas, una Comunidad Autó -noma haya de realizar determ i n a d a sactividades no ya sólo fuera de su terri -torio, sino incluso fuera de los límitest e r ri t o riales de España”; y que, “ n oimporta el lugar de ubicación del órga -no” que ejerza la actividad en cuestión,sino “el lugar donde se produzcan losresultados de la actuación”.

III. LA LEGISLACIÓN TURÍSTICA ENESPAÑA

1. La etapa preconstitucional

En un rápido recorrido por la legisla-ción preconstitucional parece obligadodetenerse en la Ley 48/1963, de 8 dejulio, sobre competencia en materia deturismo. Su artículo 2 establecía entrelas funciones del Ministerio de Informa-ción y Turismo “la ordenación y la coor -dinación del turismo”, y la de “orientar yregular la información, propaganda, rela -

ciones públicas, fomento y atracción delmismo, ya sean ejercidas dichas acti -vidades por la Administración Públi -ca o por particulares”. Dicho Ministeriose reservaba también otras competen-cias administrativas, laborales, y sindica-les legalmente reconocidas sobre mate-rias específicas que guardasen relacióncon el turismo. Y por si fuera poco, sereservaba finalmente una competenciaconcurrente “con la de los demás órga -nos de la Administración Central, Provin -cial o Local a quienes por razón de lamateria corresponda”. Esta cita normati-va refleja nítidamente el grado de cen-t ra l i z a c i ó n / i n t e rvención del Estado enesta materia durante el viejo régimen.

Por otra parte una de las principalesnormas vertebradoras del sistema nor-mativo preconstitucional, como la ley197/1963, de Centros y Zonas de Inte-rés turístico nacional, no resiste el cam-bio operado constitucionalmente en ladistribución de competencias en materiade turismo. En distintas decisiones judi-ciales, los Tribunales declaran durante lapasada década, la vigencia meramenteresidual de dicha ley, “ya que (….) la ley28/1991, de 5 de diciembre, ha venido acertificar la desaparición del mundo delas disposiciones vivas, de aquella nor -mativa turística, por motivo –entre otros–de inaplicación de la misma en los últi -mos veinte años”, (sentencia del T.S.,sala 3ª, de 20 de diciembre de 1995).

La realidad es que en los albores dela democracia se heredaba un Derechoturístico lastrado por numerosas taras,entre las que destaca: la fuerte centrali-zación de las estructuras administrati-vas, que dejaban muy reducido protago-nismo a las entidades locales. No nosresistimos en este punto a citar (siguien-do a GUAITA), una sentencia del Tribu-



nal Supremo de 1964, que desestimabala demanda planteada por el Ayunta-miento de Benidorm contra un Regla-mento que sustraía indebidamente com-petencias locales. El Tribunal Supremoutiliza algunos razonamientos del tenorsiguiente:

“…todo este plan turístico, corona -do por el éxito, no puede quedar a ladecisión de las corp o raciones locales,las cuáles, no por mala fé sino simple -mente por falta de gusto art í s t i c o, pue -den dar al traste con toda la organiza -ción tan meticulosamente elabora d a ,poniendo en riesgo de fracaso unaactividad de tal importancia, reve l a n d oque hubo razón técnica, económica ode cualquier otra índole que lo hicieran e c e s a ri o ”.

Los ex p r e s i vos términos de estadecisión judicial, nos ahorran cualquiercomentario adicional sobre la lamenta-ble posición ocupada por los municipios,e incluso por las provincias, en el régi-men predemocrático.

Pero también se heredaba una visiónpuramente economicista de la actividad;la consagración de una oferta coyunturaly de baja cualificación; el déficit de ins-trumentos efectivos de planificación, –yaque aunque existían controles e instru-mentos planificadores, estos no produje-ron cambios positivos en la configura-ción ordenada y racional del sector turís-tico y del territorio–; y en lo que aquí nosinteresa, una legislación caracterizadapor la profusión y confusión normativas,con la presencia generalizada del regla-mento como fuente principal de la orde-nación turística; expresión de que estaactividad no se concebía como unaauténtica política pública, sustantiva eintegral.

Las políticas turísticas surgidas en laetapa predemocrática, abren con laaprobación de la C.E. una larga y esca-samente justificable transición de quinceaños durante la cual se aprueban muyescasas y puntuales medidas de rangolegal desde las Comunidades Autóno-mas, llamadas en su mayoría a satisfa-cer el principio de legalidad en materiade derecho sancionador, pero ningunade carácter general destinada a definirun modelo propio de desarrollo turísticoensamblado en la ordenación territorial,dando así coherencia y cobertura a undiscurso institucional coincidente coneste enfoque.

No resulta fácil explicar las razonesde esta inactividad inicial en la actividadreguladora, pero lo cierto fue que laaprobación de leyes generales no seencontraba entre las prioridades de lasagendas de los gestores públicos delturismo de las CC.AA.

Q u i z á s, a la tradicional inercia delas Administraciones turísticas vo l c a-das en objetivos cortoplacistas y demás impacto mediático, podríamoss u m a r, entre las posibles causas deesta inacción, desde la falta de con-fianza en la intervención legislativacomo instrumento adecuado y necesa-rio para articular y estru c t u rar una polí-tica pública, a la asunción del cri t e ri ode mínima intervención en esta mate-ria (no podemos ocultar que, p. e j . e nC a t a l u nya, la Generalitat asumiód u rante este tiempo un papel esencial-mente subsidiario o complementari ode la iniciativa turística pri vada, “a lavista del gran dinamismo y la calidadg e n e ral del sector turístico catalán”,como se reconoce expresamente en elp r e á m bulo de la ley catalana de turi s-mo), pasando por la ausencia del



n e c e s a rio interés por parte de los sec-tores empresariales y profe s i o n a l e sque impulsaran el ejercicio por la Admi-n i s t ración de la iniciativa legislativa .

Pero lo cierto es que quince añosdespués de aprobada la C.E., la legis-lación turística española continu a b asumida en una suerte de minoría deedad e instalada en una transición yademasiado dilatada y escasamentej u s t i f i c a ble en la que la legislación pre-constitucional seguía siendo aplicabl es u p l e t o riamente a buena parte de lasrelaciones turísticas.

1. La etapa constitucional (1978-2003)

a) La producción normativa de laAdministración central en laetapa 1978-2003: C a r a c t e r í s t i-cas generales.

Además de la reorganización de lasestructuras orgánicas y directivas de laA d m i n i s t ración turística española,durante esta etapa cobran relevancia,desde el punto de vista de la producciónnormativa, las cuestiones siguientes:

1. La creación y reorganizacióne s t ru c t u ral de órganos esencia-les para la cooperación interde-p a rtamental e intera d m i n i s t ra t i-va, como la Comisión Interm i n i s-t e rial (1994), el Consejo Promo-tor (1995) y el Observa t o rio deTu rismo (1998).

2. Una profusa y constante aten-ción ordenadora sobre las ense-ñanzas turísticas especializadas(Escuela Oficial de Tu ri s m o, lahomologación y el establ e c i-miento de títulos específicos,planes de estudios, etc.)

3. La regulación por ley de los viajescombinados (Ley 21/1995, de 6de julio), y del aprovechamientopor turno de bienes inmuebles deuso turístico (“mu l t i p r o p i e d a d ” )(Ley 42/1998, de 15 de diciem-bre). ¿Estas dos últimas en elejercicio de trasposición de sen-das directivas de la Comisióneuropea)?, y

4. Una intensa acción de fomento,–concurrente con la que diseñany establecen las CC.AA.– median-te la aprobación de múltiples dis-posiciones reglamentarias deayudas y subve n c i o n e s, conincentivos a la creación y moder-nización de estructuras y de laoferta turística.

En resumen, del análisis de la pro-ducción norm a t i va procedente de laA d m i n i s t ración turística central en estaetapa, se colige una actividad norm a t i-va claramente menguante, tanto encantidad como en la capacidad ded e t e rminar o configurar directrices depolítica turística. Esta realidad, por otrap a rt e, se corresponde con la posicióncompetencial adquirida por el Estadoen esta materi a .

En este sentido, la exclusiva aproba-ción por el Estado de unas pocas leyespuntuales en el ejercicio de sus faculta-des competenciales, pese a su induda-ble calado en aspectos esenciales deldesarrollo turístico del país, demuestranla pérdida de peso competencial delEstado en la conformación de este sec-tor, cuya ordinaria dedicación normativase manifiesta en la aprobación de unrosario de disposiciones de naturalezareglamentaria (premios, becas, distincio-nes, etc.), de incidencia residual y de nomuy alta utilidad.



b) La producción normativa delas CC.AA.: C a r a c t e r í s t i c a sge n e r a l e s .

Las CC.AA. -pese al señalado parén-tesis de inactividad legislativa- han idorealizando a lo largo de estos años unnotorio esfuerzo para definir su propioordenamiento turístico, cuyo eje son lasrespectivas leyes generales aprobadaspor todas ellas, que reflejan unas con-cretas políticas turísticas y que cubrenlas previsiones constitucionales dereserva de ley. Estas normas ordenado-ras interesan directamente a las relacio-nes entre las distintas Administracionescon competencia y entre éstas y los des-tinatarios de dichas normas, configuran-do el régimen jurídico en el que se des-envuelve la actividad turística, ordenan-do la posición propia de la Administra-ción turística dentro de la misma.

Este primer esfuerzo norm a t i vogeneralizado para ordenar autónoma-mente un sector estratégico para la acti-vidad económica en España como es elturismo, se ha llevado a cabo precisa-mente a lo largo de la década de los 90,finalizando en los primeros años del pre-sente siglo.

Otra de las características de esteproceso normativo, además de su nove-dad en el sistema jurídico español y desu expresada generalización en todaslas Comunidades autónomas, es que elobjeto material de estas ordenacionesha sido bastante uniforme, y que los pro-ductos normativos aprobados presentanmás notas de uniformidad que de dife-renciación sustantiva. Y este procesotambién se ha cara c t e rizado por laextensión o amplitud de normativa apro-bada para disciplinar el sector, dentro dela cual las disposiciones reglamentariashan sido claramente predominantes

frente a las de fuerza de ley. En cuanto ala tipología de medidas empleadas porlas distintas Administraciones turísticaspredominan a su vez las de naturalezade fomento.

Pasamos a detallar seguidamente lascaracterísticas tipológicas de la normati-va de desarrollo aprobadas por lasCC.AA.:

1 Establecimientos de alojamientoturístico: se ha ultimado práctica-mente la que afecta a hoteles,campamentos de turismo, e inclu-so a las diversas fórmulas omodalidades ligadas al mediorural. Otras modalidades alojati-vas como los apartamentos turís-ticos o las viviendas turísticasvacacionales, llevan un desarrollomás lento y menos generalizado.El alojamiento en régimen de usocompartido sólo está desarrolladoen comunidades donde la inciden-cia de este tipo de oferta es másnotable (así, en las Islas Baleareso en la Comunidad de Canarias).

2 Empresas turísticas: las agenciasde viaje han sido reguladas concarácter prácticamente general.

3 Enseñanzas turísticas: se consta-ta un desarrollo bastante generali-zado de este tipo de normas, quese extiende a la regulación de pro-fesiones o a la específica de guíaturística.

4 Órganos para las relaciones inter-a d m i n i s t ra t i va s: Los pri n c i p i o s,fórmulas y órganos de coopera-ción, colaboración y coordinacióni n t e ra d m i n i s t ra t i vas ocupan unespacio reducido. Sustancialmen-te los textos de las leyes aproba-das se refieren en esta materia a



tres cuestiones principales: a) alos principios que deben presidirlas relaciones entre administracio-nes con competencia para el ejer-cicio más eficaz de la acciónpública; b) a la creación de órga-n o s c o n s u l t i vos o interdepart a-mentales que instru m e n t e ndichas relaciones, y, c) a puntua-les consideraciones sobre lacompetencia o facultad decoordinación sobre otros órga-nos que se atribuyen en dichasl eyes algunas Administra c i o n e sautonómicas.

5 Normativa en materia de Regis-tros y de precios: las normas deregulación del Registro de Empre-sas y Actividades Turísticas, estánextendidas en la mayor parte deordenamientos autonómicos, asícomo la relativa a la materia deprecios.

6 Planificación territorial: la creaciónde planes, como instru m e n t o stécnico-jurídicos de incidenciaterritorial, es otra de las grandesnovedades de esta etapa legislati-va. Alguno de estos instrumentosregionales de planificación turísti-ca, por su escueta e insuficientedefinición, presentan dudas encuanto a su inserción con los ins-trumentos de planeamiento pre-vistos en sus respectivas legisla-ciones sustantivas de ordenacióndel territorio, que podría desvir-tuar su funcionalidad planificadoraterritorial y la relación de sujecióna los mismos de los poderespúblicos.

7 Seguridad: escaso desarrollo enesta materia a través de normati-va específica, excepto en CC.AA.

de oferta muy amplia (I.Baleareso la Comunidad de Canarias). Lan o rm a t i va autonómica que serefiere específicamente a la orde-nación de incendios tampoco esmuy visible.

8 Disciplina turística: la mayor partede las CC.AA. legislaron tempra-namente sobre esta materia y enla mayor parte de ocasiones, conanterioridad a la aprobación desus respectivas leyes generalesde ordenación.

9 Derechos y obligaciones de losu s u a rios turísticos: en práctica-mente la mitad de los ordena-mientos turísticos autonómicos sehan aprobado normas reglamen-tarias que recogen prescripcionesespecíficas en esta materia.

10 Aspectos de desarrollo incipienteo escaso: p.ej., el turismo deaventura o activo; la regulación delas Oficinas de Turismo; la de res-taurantes, o las normas de carác-ter planificador territorial o de laoferta turística (a excepción tam-bién de los casos de las comuni-dades balear y canaria).

11 Ay u d a s, subve n c i o n e s, becas,etc.: se registra un enorme des-pliegue de normas relativas aestos aspectos en todos los orde-namientos turísticos autonómicos.

1 2 P r e m i o s, concursos y distinciones:además de su generalización ya bundancia debe señalarse que,en part i c u l a r, las declaraciones deinterés turístico, alcanzan a mu n i c i-p i o s, comarcas, etc., o a bienes os e rv i c i o s, cuyos efectos prácticospueden alcanzar en el caso deentidades locales a ser objeto de



atención especial dentro de lasactividades de planificación y pro-moción establecidas por la Admi-n i s t ración turística autonómica.

2. Las leyes generales de turismo delas CC.AA.: Análisis comparado

a) Caracterización general

A la hora de abordar la regulaciónde la materia, al legislador se le pre-sentaban dos opciones básicas: o aten-der la regulación de la actividad turísti-ca siguiendo pautas coy u n t u rales y aldictado de las circunstancias, o bienejercer la potestad legislativa de fo rm aordenada y sistemática con un esque-ma previo y lógico que tuviese un hiloconductor previamente establecido y enel que cada disposición se sustentasecoherentemente sobre el conjunto delas disposiciones de la norm a . Pese a ladificultad para abordar esta tarea, máxi-me cuando se carecía de respuestasc o m p a radas de valor en nuestro orde-n a m i e n t o, esta segunda opción fue laemprendida por la pionera ley vasca de1 9 9 4 . ( Tu d e l a ) .

A partir de 1994, con la aprobaciónde la ley vasca, todas las ComunidadesAutónomas han ejercido su competenciaen esta materia y han aprobado una leygeneral ordenadora del turismo para susrespectivos ámbitos territoriales.

En estos últimos nueve años se haproducido, en consecuencia, una grantransformación en el marco normativodel turismo español al genera l i z a r s eeste tipo de leyes ordenadoras, nuevede las cuales se han aprobado en losúltimos cuatro años, nota que subrayatambién el carácter novísimo de esteordenamiento.

b) Estructura sistemática

En cuanto a la estructura sistemáticade estas disposiciones podemos decirque responden a una estructura internamuy similar, que se asienta sobre lassiguientes partes:

� Objeto y ámbito de aplicación

� Fines y principios básicos

� Competencias y organizaciónadministrativa

� Ordenación y planificación territo-rial de los recursos turísticos

� U s u a rios turísticos (derechos yobligaciones)

� Ordenación de la oferta (autoriza-ciones y registros administrativos;tipología de empresas: de aloja-miento, restauración, intermedia-ción, y otras actividades comple-mentarias)

� Profesiones turísticas

� Promoción y fomento

� Disciplina turística (Inspección yrégimen sancionador)

c) Razones que impulsan y justifi-can la necesidad del empleo de unaley general para regular la actividadturística

En principio, parece razonable afir-mar que la necesidad de la ley, de nue-vas leyes, debe ser demostrada sobre labase de un análisis sobre el efectivo fun-cionamiento de las normas vigentes.Pero en el caso de la materia turística, lanecesidad efectiva de la intervenciónlegislativa era irrenunciable, si se consi-dera que las CC.AA. no podían abordaruna propia ordenación del sector turísti-co sin el auxilio instrumental de la ley.Había que actuar para definir los contor-nos de las políticas turísticas y en princi-



pio no existía otra alternativa diferente nimejor para ello que acudir a la ley.

Pero acudir al auxilio de la ley debie-ra igualmente conllevar para el legisla-dor haber resuelto antes una serie decuestiones previas, de política institucio-nal de la legislación mucho más ampliay exigente, que abonarían el caminopara mejorar la calidad de la norma aemplear. Nos estamos refiriendo a lanecesidad de observar una serie deestándares que contribuyan a la calidadde esa legislación. Pudieran ser de utili-dad a estos efectos los establecidos en1995 por el Consejo de la OCDE(OCDE, 1997. R e p o rt RegulatoryReform. Volume II: Thematic Studies.Chapter 2, pg. 208), es decir, si está elproblema correctamente definido, si estájustificada la acción del Gobierno, si laregulación es la mejor forma de actua -ción gubernamental, si hay base legalpara regular, cual es el nivel o niveles deg o b i e rno más apropiado para estaacción, si los beneficios de la regulaciónjustifica los costos, etc., etc.

Y llegados a este punto observamosque significativamente hasta hoy ningu-na de las leyes autonómicas aprobadasha previsto en su articulado la necesidadde establecer cláusulas de evaluación.

De las normas no puede esperarseque cumplan el papel de exorcismos ofórmulas mágicas que saneen por símismas un concreto sector de la reali-dad social. Su eficacia dependerá, engran medida de dos factores: que la dis-tancia entre la realidad del sector y larealidad prevista en la norma se sitúe enel nivel mínimo ( se trataría de actuarsobre esa realidad para cambiarla enpositivo) y que tanto la Administracióncomo el resto de sujetos y agentes impli-cados contribuyan decididamente a lle-

var a cabo los objetivos propuestos.Somos conscientes que los simplescambios en la legalidad pueden producirefectos frustrantes si no vienen acompa-ñados de un decidido cambio en loscomportamientos, en las actitudes, enlas prácticas del conjunto del sector.Esto ya no es una cuestión jurídica, sinoalgo diferente y mucho más difícil deresolver.

Estamos persuadidos de que el estu-dio y conocimiento del rendimiento queofrecen las leyes aprobadas puede con-tribuir a mejorar su eficacia y su credibi-lidad social, en definitiva su calidad.

Pero una de las grandes cuestionespendientes no es –pese a su importan-cia-, cual deba ser la cantidad o calidadde normativa. El problema se centra ensi el sistema jurídico está o no obtenien-do positivos resultados en el cumpli-miento de los objetivos marcados en elcampo social y económico que permitanasegurar el sistema jurídico tal y comoha sido instituido.

En nuestra opinión, los Gobiernos enel camino de la mejora de la calidadl e g i s l a t i va debieran comprometerse,mediante la introducción de disposicio-nes específicas “ad hoc”, a elaborarinformes anuales sobre el cumplimientode las previsiones contenidas en la leyen los que se analizase, al menos:

a) La evolución de los programas depolítica turística, con arreglo a loscriterios de eficiencia y eficacia, y

b) El desarrollo jurídico-normativo dela ley y las propuestas de reformaq u e, en su caso, se fo rmu l e ncomo necesarias.

Este informe anual debiera remitirseal Parlamento para su debate. Para suelaboración, el Gobierno podría contar



con el concurso y colaboración de enti-dades públicas y privadas.

Y aquí y ahora, en este concretoaspecto que abordamos, este es el retoprincipal ante el que los poderes públi-cos deben reflexionar y ofrecer respues-tas solventes: medir la capacidad de lossistemas norm a t i vos instituidos paraalcanzar sus objetivos sociales y econó-micos; demostrar, en suma, que dichossistemas están correctamente proyecta-dos para maximizar la consecución desus objetivos sustanciales al menorcosto.

Volviendo a nuestro análisis, noscorrespondería también preguntarn o s,¿por qué aprobar una ley general turísti-ca?, es decir, ¿por qué resulta necesariohacerlo? Estas cuestiones pueden ofre-cer, en nuestra opinión, una variedad derespuestas y criterios que, desde una uotra perspectiva, influyen en el legisladora la hora de emplear la herramientalegal. Podríamos citar, entre otras consi-deraciones o criterios, los siguientes:

� Contribuir a hacer efectivos desdela regulación de esta actividadderechos económicos y socialesrecogidos en la CE.

� El ejercicio de la potestad legisla-tiva derivada de la competenciaexclusiva para ordenar el sectorturístico

� Aportar seguridad jurídica a usua-rios y a destinatarios de la norma

� Adaptarse a los cambios socialesy tecnológicos, es decir, a unarealidad social en rápido procesode cambio.

� Reforzar el prestigio personal delos impulsores de la norma, aveces antepuesto a auténticas u

o b j e t i vas necesidades detecta-das. Téngase en cuenta que entoda decisión normativa se da unc i e rto grado de simbolismo,donde lo importante es proyectarante los ciudadanos que se tomandecisiones, más allá de si estasc o n t ri bu yen efe c t i vamente a laresolución de las cuestiones pen-dientes (“leyes propósito”o “ d eprestigio”).

� Cubrir espacios vacíos en la nor-mativa, puesto que con la supleto-riedad de la normativa estatal noresultaba posible ofrecer anted e t e rminadas situaciones res-puesta alguna o éstas eran obso-letas e inadecuadas.

� El principio de legalidad (y, eneste caso, la aprobación de unaley general ordenadora) otorga uncierto plus de crédito al ordena-miento jurídico.

� Contribuir a través de un principiobásico del sistema democrático einstrumento privilegiado como lal ey (“ expresión de la vo l u n t a dpopular” como dice el preámbulode la CE) a articular políticaspúblicas sectoriales e interesessociales y económicos.

� Ejercer la función sensibilizado-ra/educadora, de cara a los desti-natarios directos e indirectos de lanorma.

� Ejercer una función de depura-ción, clarificación y síntesis enordenamientos fra g m e n t a ri o s,dispersos y complejos como elt u r í s t i c o.

Apuntadas estas respuestas, dire-mos que en los propios textos de lasleyes generales examinadas se contem-



plan determinadas razones justificativasaducidas con carácter principal por losdiferentes legisladores para fundamen-tar su intervención. Estas razones bienpodrían resumirse en la consideracióngeneral siguiente:

“La necesidad de ofrecer un trata-miento unitario y sistemático, c r e a n-do un marco legal básico de refe r e n-cia para la actividad empresarial y lade los diferentes sujetos turísticos,mediante una ordenación de carác-ter ge n e r a l , f l ex i bl e, c o h e r e n t e,a c t u a l i z a d a , o p e r a t i vay mu l t i d i s c i p l i-n a r, que termine con la existente dis-p e rsión y fragmentación normativa ,ofreciendo la necesaria claridad yseguridad jurídica”.

Pero asimismo, también se observanotro tipo de argumentos adicionales queanidaban en la voluntad de los legisla-dores y que ayudan a clarificar más losfundamentos valorados para impulsar laaprobación de una ley general:

� proteger los intereses de usuariosy consumidores turísticos,

� desarrollar el autogobierno,

� atender rigurosamente los princi-pios de eficacia y coordinación enla actuación de las Administracio-nes públicas,

� satisfacer el principio constitucio-nal de reserva de ley en el dere-cho administrativo sancionador, o

� s u p e rar la necesidad de recurri rs u p l e t o riamente a una norm a t i vaestatal para cubrir espacios nor e g u l a d o s, que respondía a unmodelo harto superado y obsoleto.

Con un carácter más part i c u l a ri z a-do se registran otro tipo de ra zo n e s

j u s t i f i c a t i vas para proceder a la apro-bación de una ley general de turi s m oque responden a enfoques dive r s o s,desde consideraciones económicas,( “el mayor peso y potencial de un sec -tor económico considerado emergen -te”), hasta consideraciones part i c u l a-ri s t a s, (“las determinaciones de unPlan Estratégico para el desarrollo delsector turístico”).

Resultan, sin embargo, singulareslas ra zones argüidas por el legisladorcatalán y que encontramos en el pre-á m bulo de la Ley 13/2002, de 21 dej u n i o, de Tu rismo de Catalunya, dondese expresa que hasta dicha fecha elmarco legal existente configurado porn o rm a t i va reglamentaria de caráctero r g a n i z a t i voo de regulación y clasifica-ción básica de las empresas, establ e c i-mientos y actividades de carácter turís-t i c o, por un lado, junto a leyes de indu-d a ble importancia para el sector, comola Ley sobre la disciplina del mercado yde defensa de los consumidores y delos usuari o s ; la Ley del Estatuto delC o n s u m i d o r; la Ley de actividadesfe riales o la Ley sobre Centros recreati-vos turísticos, “ha hecho innecesari o,hasta hoy, aprobar una ley de turi s m ode carácter genera l ” .

El legislador catalán expresa, sinembargo, como razones para variar elcriterio hasta ahora mantenido y justifi-car, por tanto, la intervención legislativa:“la experiencia acumulada”, “la voluntadde contar con una ordenación generaldel sector con rango de ley”, “el deseode continuar impulsando el turismo connuevos instrumentos” y “ la necesidad des a t i s facer plenamente el principio dereserva de ley en materia de inspeccióny de régimen sancionador”.



d) Objeto y finalidad de las leyesgenerales de turismo

El enfoque instrumental y teleológicode la ley conduce a entender la normajurídica como un medio para alcanzarlos fines perseguidos. Así, las leye sdeben poseer una finalidad razonable yracional; deben mostrarse provistas decausa y fundamento. Dice el T.C. en lasentencia 104/2000, de 13 de abril, que,“las opciones legítimas del legislador,aunque puedan resultar discutibles, nodeben resultar necesariamente arbitra -rias o irracionales”.

Por otro lado, para alcanzar los obje-tivos fijados por el legislador, es necesa-rio además de hacer buenas leyes, queéstas estén dotadas de una adecuada ye fe c t i va cobert u ra administra t i va, esd e c i r, que se hubieran previsto losmedios opera t i vos necesarios paraponerla en práctica y que sean oportunay correctamente aplicadas por los suje-tos a ello obligados y para ello dispues-tos (en la mayor parte de los casos lasAdministraciones públicas), y cumplidaspor los destinatarios (Di Ciolo).

Parece pues fundamental que pararealizar una adecuada tarea legislativael legislador disponga de un proyectosuficientemente diáfano sobre las finali-dades y objetivos a lograr con la aproba-ción de la norma. Y en este sentido, deuna primera lectura de los textos legaleshasta hoy aprobados se deduce taldiversidad y multiplicidad de objetivos,-con independencia de que algunosestén formulados de una manera excesi-vamente genérica o abstracta-, que nocontribuyen a dibujar con nitidez la “ratiodecidendi” del legislador.

Por ello, no resulta sencillo sintetizarlas principales finalidades de este tipo

de leyes a la vista de la amplitud y varie-dad de respuestas que se encuentranen las mismas. No obstante, encontra-mos una serie de fines principales queresponden a un tratamiento común a lahora de expresar los grandes objetivoscompartidos que persiguen estas leyes,como los que se citan seguidamente:

1 protección de los recursos turísticosy del medio ambiente, de acuerdocon los principios de sostenibilidad.

2 La competitividad y la calidad

3 La protección de los usuari o sturísticos y sus derechos

4 La ordenación de la oferta turísti-ca armonizándola con las directri-ces de ordenación territorial

5 La diversificación y desestaciona-lización de la oferta, a través de lacreación de nuevos productos.

6 El impulso y apoyo al asociacio-nismo empresarial

7 El fomento de los estudios einvestigaciones sobre la actividad

8 La fo rmación de los recursoshumanos del sector

9 El impulso a las corrientes turísti-cas, tanto internas como externas

10 La mejora de la cooperación ycoordinación interadministrativa.

Pero si sobre esta serie de finalida-des y objetivos descansan las directricescomunes expresadas por las diferentesCC.AA. en su legislación general, ello noexcluye que sobre todo en las leyes másrecientemente aprobadas (p.ej., en lasde Catalunya y Aragón), se vayan intro-duciendo otras finalidades de interéscualitativo que contribuyen a matizar yampliar los horizontes de las políticaspúblicas turísticas, desde enfoques másinnovadores, más éticos o más sosteni-



bles económica y socialmente. Dentrode estas novedades en las finalidadesperseguidas desde la legislación generalturística citamos las de:

� “ Fomentar el turismo como unmedio de conocimiento, de comu -nicación y de intercambio entrelos pueblos y las culturas” (art.3.f)Catalunya)

� “Asegurar a las personas con limi -taciones físicas o sensoriales laaccesibilidad y la utilización de losestablecimientos y recursos turís -ticos”.(Art. 4, i), Aragón).

� “Promover la modernización delsector turístico, mediante losincentivos pertinentes, para con -seguir distintivos, sistemas y nor -mas de calidad de los serviciosque ofrecen”(art. 3. h), Catalunya).

� “Potenciar el uso de las tecnologí -as de la información y la comuni -cación en la difusión interior yexterior de los recursos turísticos,en las relaciones entre la Admi -nistración y los sujetos turísticos yen la prestación de servicios y deinformación a los usuarios y velarpor la calidad y por la innovaciónde diseños y contenidos en laaplicación de estas tecnologías”.(Art, 3. j), Catalunya).

e) Algunos aspectos particularesde las leyes generales turísticas

1. Municipio turísticoHabría que recordar, al inicio de este

apartado, que dentro del listado conteni-do en el apartado 2 del artículo 25 de laLey de Bases de Régimen Local se atri-buye a los municipios en el párrafo m),competencias en materia de turismo,una actividad que afecta directamente a

los intereses locales y que, en virtud delo dispuesto en el artículo 2 de la mismaLBRL el legislador sectorial debe asegu-rar y conferir a los municipios. Por tanto,el sentido del artículo 25.2 sería exigir alas leyes sectoriales que confiri e s e ncompetencias en materia de turismo alos municipios, competencias que debie-ran comprender la atribución de ciertaspotestades decisorias.

Pero al mismo tiempo debe tambiénrecordarse que son numerosas las com-petencias asignadas a las Administra-ciones locales por la legislación sectorial(A. Iglesias Martín) y que reúnen indu-dable interés para el mejor desarrollo dela actividad turística, enumerando a títu-lo indicativo, las siguientes:

� Protección civil (aprobación por lasC o rp o raciones locales de Planesmunicipales de protección civil)

� Pa t rimonio histórico (obl i g a c i ó nmunicipal de redactar un planespecial de protección del áreaa fectada por la declaración deconjunto histórico)

� Protección del consumidor

� Salubridad pública y sanidad (unade las materias donde mayo rintervencionismo han asumido lasCorporaciones locales)

� Transportes (gestión y ordenaciónde los servicios urbanos de trans-portes de viajeros dentro del tér-mino municipal)

� Playas( explotación de serviciosde temporada que no exijan insta-laciones fijas)

� S e g u ridad ciudadana y ordenp ú blico (potestad sancionadorade los alcaldes; e s p e c t á c u l o spúblicos y actividades recreativas,seguridad vial, etc.)



Es cierto que este entramado entre laley de bases de régimen local, las leyeslocales autonómicas, la legislación sec-torial autonómica y la normativa local noofrece, por su dispersión, las mayoresgarantías de seguridad jurídica, pero deacuerdo con la doctrina mayoritaria ycon A. Iglesias Martín, entendemos que“resultará difícil que pueda eliminarse latendencia a que la legislación sectorial(estatal o autonómica) deje de atribuir alas distintas Administraciones públicascompetencia, en la medida en que seráesta legislación la que estará llamada arellenar los vacíos legales que puedanproducirse en cada momento, y ellos escompatible con el concepto de autono -mía local”.

Por otro lado, dicha función integra-dora de las leyes sectoriales no debeefectuarse con criterios necesariamenteuniformizadores para los entes locales.Desde la doctrina constitucional no sereconoce un régimen unifo rme paratodas las entidades locales del Estado,siempre y cuando su distinta configura-ción por parte de las CC.AA. no afecte alas condiciones básicas que garanticenla igualdad de todos los españoles en elejercicio de los derechos y en el cumpli-miento de los deberes constitucionales(artículo 149.1.1ª).

La LBRL en su artículo 30 se refiereexpresamente al “ municipio turístico”,permitiendo el establecimiento de unrégimen especial para aquellos que ensu término municipal tengan un predo-minio de actividades turísticas, y delmismo modo en diversas leyes localesautonómicas se contempla esta figura.En la Ley 8/1987, de 15 de abril, munici-pal y de régimen local de Catalunya yase definía también el municipio turísticoen los términos siguientes: “aquellos en

que, por afluencia estacional, la mediaponderada anual de población turísticasea superior al número de residentes, yel número de alojamientos turísticossuperior al número de viviendas de resi -dencia primaria”.

Pese a que en prácticamente todaslas leyes hasta hoy aprobadas se regu-lan y concretan las competencias turísti-cas que se atribuyen o delegan a losmunicipios y, en menor medida, el papelde las entidades locales en el procesode planificación territorial de esta activi-dad, no puede afirmarse que el recono-cimiento alcanzado por la específicafigura del “municipio turístico” sea nota-ble ni generalizado en las mismas, aun-que es cierto que en las últimas leyesg e n e rales aprobadas (p.ej., Ara g ó n(2003), o Catalunya (2002)), se contem-pla una mirada más atenta a los proble-mas y situaciones que viven las entida-des locales, intentando racionalizar yoptimizar las competencias turísticaspara lograr mayor eficacia en la gestiónpublica y una práctica más democráticade las Administraciones.

El preámbulo de la ley de Catalunyaasí lo evidencia al destacar, “…la atribu -ción de competencias turísticas a lasadministraciones locales. Este espíritudescentralizador se enmarca en la nece -sidad de reconocer los esfuerzos lleva -dos a término en materia turística portodas las instituciones (…) y se encuen -tra presidido por el establecimiento deun marco de relaciones que ha de hacerposible un régimen de responsabilida -des compartidas (…)”.

No obstante, continúa abierto undebate entre sectores municipalistas crí-ticos con determinados enfoques con-templados en las leyes generales turísti-cas en la medida de que en estas no se



respetaría suficientemente la autonomíalocal constitucionalmente consagra d a ,es decir, los mínimos que para la gestiónde sus propios intereses tienen recono-cidos los entes locales. Resulta espe-cialmente controvertida la implantaciónde mecanismos de control en poder dealgunos Gobiernos autonómicos quepodrían resultar injustificados a la luz delordenamiento jurídico, como, p.ej., elabuso de la coordinación de competen-cias locales por parte de la Administra-ción autonómica, que sólo se podríahacer desde el respeto al principio deautonomía local, de acuerdo con el pro-cedimiento previsto en los artículos 58 y59 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, deBases del régimen local.

En cuanto a las facultades de laAdministración estatal para coordinar lasactuaciones de los entes locales, sirvarecordar la STC 149/1991, de 4 de julio,por la que se declaró la inconstituciona-lidad del artículo 118 de la ley de Costaspor no establecer limitaciones a la Admi-n i s t ración estatal para coordinar laactuación autónoma local, habiendoseñalado el TC que el informe precepti-vo y vinculante de costas (antes de laaprobación definitiva del Plan urbanísti-co, Norma urbanística correspondiente,o incluso, su modificación o revisión)sólo puede referirse a sus potestadesderivadas del dominio público marítimo-terrestre del que es titular.

Estos planteamientos ponen en evi-dencia la necesidad de reconocimientoa los entes locales de algún tipo de par-ticipación en los trabajos preparatoriosde la normativa autonómica turística queles afecte.

Con independencia de alusiones yreferencias puntuales al papel de losmunicipios que, ciertamente, se encuen-

tran en todas las leyes turísticas genera-les, las leyes de la C. Valenciana, Anda-lucía, Aragón, Catalunya, C. Canarias,Galicia, Murcia, Cantabria y Navarra,dedican partes más o menos extensasde su articulado a regular el municipioturístico. Con mayor alcance lo hacen lasde la C. Valenciana, Andalucía, Aragón yCatalunya que le dedican un título o uncapítulo específico. El resto de leyesgenerales vigentes no contienen previ-sión alguna sobre esta singular y tras-cendente figura.

El tratamiento que recibe norm a t i-vamente esta figura en la vigente legis-lación turística española es diverso yse extiende a su definición, a la finali-dad perseguida con su declaración ocalificación como tal o los pri n c i p i o sg e n e rales del régimen especial deestos mu n i c i p i o s ; al procedimientoa d m i n i s t ra t i voa seguir y a los elemen-tos establecidos de va l o ración paraobtener tal declara c i ó n ; al órgano com-petente para aprobarl a ; a los efe c t o sde la misma –que se centran básica-mente en la posibilidad de celebra rC o nvenios intera d m i n i s t ra t i vos queprocuren la correspondiente financia-ción mediante el acceso preferente amedidas y líneas de fomento prev i s t a sen planes y programas del correspon-diente Departamento de Tu rismo oincluso de diputaciones provinciales enalgunas regulaciones–; así como a lascausas de pérdida de dicha condición.

Entre las singularidades que ofrecenlas leyes generales en esta materi aobservamos la posibilidad que abre laley de Aragón (artículo 15.5), a la decla-ración de “pueblo turístico” a la quepodrán acceder las entidades localesmenores que reúnan los requisitos parala declaración de “municipio turístico”.



La ley catalana ofrece un listadocompleto de servicios mínimos quedeben ofrecer los municipios turísticos,que tienen la consideración de priorita-rios a efectos del Plan director de inver-siones locales, entre los que coexistenservicios netamente turísticos como “laseñalización turística” o “la atención yorientación a los usuarios turísticos”,con otros de alcance general para todala población como “la protección civil y laseguridad ciudadana”, que ya se con-templa entre las competencias munici-pales en el artículo 63.2 a) y c), de la ley8/1987, de 15 de abril, municipal y derégimen local de Catalunya. También losmunicipios considerados turísticosdeben ofrecer otros servicios mínimosque correspondan al volumen de pobla-ción resultante de sumar el número deresidentes con la media pondera d aanual de población turística.

En la ley canaria (1995), se estable-ce en su disposición adicional segundaque el Gobierno elaboraría a propuestade la Consejería competente en materiaturística un Estatuto de los municipiosturísticos en forma de proyecto de ley enel plazo de seis meses a partir de laentrada en vigor de la citada Ley, unavez oídas las asociaciones más repre-sentativas de los municipios, sobre unaserie de bases entre las que sobresalela contenida en el párrafo b), “Se reco -nocerán las medidas fiscales y de finan -ciación que permitan la prestación deservicios con la calidad suficiente”, sinembargo, la realidad es que pese altranscurso del tiempo, no tenemos noti-cias de que hasta la fecha la anunciadaley hubiera visto la luz.

Tanto en la Comunidad Valenciana,con el Decreto de 22 de mayo de 2000,que establece el Reglamento regulador

de los Convenios previstos en la Ley3/1998, de 4 de mayo, de promoción yordenación del turismo, como en la deGalicia, con el Decreto 239/1998, de 30de julio que regula la declaración demunicipio turístico gallego, o en Andalu-cía, con el Decreto 158/2002, de 28 demayo, de Municipio turístico, se ha con-tinuado desarrollando la normativa prefi-gurada en sus respectivas leyes genera-les ofreciendo una respuesta más aca-bada para el “municipio turístico”, y ellocon independencia del mayor o menorgrado de acierto en dichas respuestasnormativas.

Como ya se conoce sobradamente,los recurrentes problemas que presen-tan los municipios turísticos giran entorno a la búsqueda de un estatuto sin-gular que ofrezca efectivas y flexiblessoluciones mediante líneas de financia-ción o ayuda para la prestación de losservicios que se añaden a los que ordi-n a riamente ha de prestar cualquiermunicipio, para compensar económica-mente el esfuerzo financiero, pero tam-bién planificador y organizativo, al quese ven abocados como consecuenciadel incremento en el flujo de visitantes almunicipio motivado por su orientación oespecialidad turística. Un esfuerzo quede no estar asentado sobre bases decalidad y sostenibilidad puede conducira la reducción de dichos flujos con lasconsiguientes consecuencias sobre laeconomía y el empleo local.

Las soluciones que en este momentose fijan o se perciben en una perspecti-va temporal próxima se proyectan sobrela implicación de las Administracionesde las respectivas Comunidades Autó-nomas, a través principalmente de lasdiversas Consejerías con competencia ode las diputaciones provinciales, junto al



propio municipio declarado administrati-vamente como “turístico”, para suscribirConvenios que garanticen la dotación almunicipio afectado de todas las necesa-rias infraestructuras y servicios que lespermita cumplir adecuadamente el con-junto de competencias y responsabilida-des que por ley se les atribuye.

Las concretas respuestas que ya sevan produciendo a través de la normati-va reglamentaria de desarrollo, determi-narán en buena medida que los munici-pios obtengan los medios y los instru-mentos suficientes para cumplir con elcreciente papel que la industria turísticaha depositado en estos ámbitos territo-riales.

IX. A MODO DE RECAPITULACIÓN

1 La cooperación y colaboración enmateria de política turística, ajus-tada al criterio de lealtad constitu-cional, entre el Estado y las comu-nidades autónomas constituye unelemento fundamental del Estadoautonómico en el que deben con-ciliarse las competencias estata-les de ordenación económica delsector (art. 149.1.13 C.E.) con lasexclusivas de las CC.AA. en estamateria, reconocidas en sus Esta-tutos de Autonomía.

2 El proceso de cooperación turísti-ca interadministrativa debe inter-pretarse desde el pleno reconoci-miento de un espacio común en elque se puede y debe convergerpara definir compartidamente lasestrategias turísticas y desde elreconocimiento de otros espaciossingulares propios –que no inde-pendientes ni separados– para laacción autónoma, diversa y res-

ponsable de unas comunidadesautónomas que gestionan cre-cientes presupuestos directospara la actividad turística. Espa-cios propios, pero complementa-rios, en la necesaria búsqueda desustancial coherencia y funciona-lidad para un sistema turísticonormativo complejo como el quenos hemos dotado constitucional-mente.

3 El papel primordial de las comuni-dades autónomas y los enteslocales en materia turística seasienta, además de en fundamen-tos jurídico- competenciales, en lasíntesis que ofrece el principio desubsidiareidad, y en una visiónestratégica cada vez más coope-rativa y compartida tanto en laarena estatal como en la europea,a fin de conseguir un gestiónpública eficaz y eficiente al servi-cio de los ciudadanos.

4 La práctica del autogobiern od u rante la etapa 1978-2003, at ravés del ejercicio de los pode-res norm a t i vos depositados enlas instituciones de las CC. A A . ,han confo rmado ev i d e n t e m e n t eun nu evo mapa o sistema jurídi-co turístico para los terri t o ri o sque confo rman la España auto-n ó m i c a .

5 El proceso, aún inacabado, seencuentra en avanzada fase dedesarrollo. El camino recorrido hasido largo y fructífero y práctica-mente todas las CC.AA. disponenen 2003 de instrumentos normati-vos suficientes para desarrollar enprofundidad políticas turísticaspropias.



6 No llega a cincuenta, el númerode leyes aprobadas en esta etapapor el conjunto de las CC.AA., yéstas básicamente se repart e nentre las leyes sancionadoras ylas generales de ordenación,siendo, sin embargo, muy extensala producción de orden reglamen-tario.

7 La mayor parte de los aspectosque conforman las políticas turís-ticas que afectan directamente ausuarios y empresas del sector see n c u e n t ran definidas por lasCC.AA., quienes a través del ejer-cicio normativo, vienen determi-nando buena parte de las condi-ciones de organización y de cali-dad de la oferta y de los serviciosturísticos de su ámbito territorialrespectivo.

8 Queda pendiente la realización deuna evaluación integral del proce-so de sustitución de un único orde-namiento turístico por otro nu evo ycomplejo mapa en el que coex i s-ten una multiplicidad de ordena-mientos integrales de carácterregional, junto con el del Estado, yambos con proyección sobre unmismo sector de actividad.

9 Pese a la existencia de una ciertapercepción de desorden, de des-equilibrios o incluso de posiblesi r ra zo n a bles divergencias en laconfiguración del sistema jurídicodel turismo en España, el ejerciciopor parte de las CC.AA. de suscompetencias normativas, pese asu complejidad originaria, no hacreado escenarios ni solucionesi r ra zo n a bl e s, desencajados oi m p o s i bl e s, para el bu e ndesarrollo de la industria turística

en España, que ha experimenta-do crecimientos sostenidos entodas las variables económicas yde la oferta en esta etapa. No sehan producido, en lo sustancial,desarrollos muy diferentes tantoen lo que afecta a la configuracióninterna de las estructuras orgáni-cas de los diferentes Depart a-mentos autonómicos de turismo,como en el tipo y grado de res-puestas normativas a los proble-mas subsectoriales del turismo.

10 La cercanía de las Administracio-nes turísticas autonómicas a losciudadanos y a los destinatariosdirectos de las normas, con unmejor y más adecuado tratamien-to normativo para sus diferentesrealidades turísticas, es a su vez,un factor integrador y positivopara la definición e impulso de lasdiferentes políticas turísticas auto-nómicas en España.

11 El reto, en nuestra opinión, noreside en la uniformidad de enfo-ques y respuestas normativas, nien una imposible recomposiciónunitarista. Contrariamente, pensa-mos que los desafíos aún pen-dientes deben focalizarse hacia lamejora continua de las actuacio-nes y de los productos normativosprovenientes de cada Administra-ción turística con competencia, yen el refuerzo ineludible de laspolíticas cooperativas, flexibles ydialogantes que reduzcan las dis-funciones y complejidades exis-tentes, optimizando esfuerzos enlos aspectos relacionales. El futu-ro pasa por jugar un papel demayor calidad y atención a lasnuevas arenas, con un trabajo en





red, coopera t i vo e imaginativo,como se corresponde con losactuales retos y nuevas formas degobierno en las complejas socie-dades contemporáneas.

BIBLIOGRAFÍA

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� Blanco Herranz, Francisco Javier.“Reflexiones sobre las caracterís-ticas y orientaciones principalesde la legislación turística en Espa-ña”. Jornada “Municipi y Turisme”.Federació de Municipis de Cata-lunya. Vilanova i la Geltrú, 4 dediciembre de 2001.

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� Iglesias Martín, Antonio. “Autono-mía municipal. Descentralizaciónpolítica e integración europea delas entidades locales”. Ariel.

ANEXO:

LEYES GENERALES TURÍSTICAS

Ley 6/1994, de 16 de marzo, deOrdenación del Turismo de Euskadi; Ley7/ 1995, de 6 de abril, de Ordenación delTurismo de Canarias; Ley 8/1995, de 28de marzo, de Ordenación del Turismo deMadrid; Ley 59/1997, de 29 de abril, deTurismo de Extremadura; Ley 9/1997, de21 de agosto, de Ordenación y promo-ción del turismo de Galicia; Ley 11/1997,de 12 de diciembre, de Turismo de laRegión de Murcia; Ley 10/1997, de 19de diciembre, de Ordenación del Turis-mo de Castilla y León; Ley 3/1997, de 21de mayo, de Normas reguladoras deturismo en la Comunidad Valenciana;Ley 5/1999, de 24 de marzo, de Ordena-ción del Tu rismo de Cantabri a ; L ey2/1999, de 24 de marzo, General turísti-ca de las Islas Baleares; Ley 12/1999,de 15 de diciembre, del Turismo deAndalucía; Ley 8/1999, de 26 de mayo,de Ordenación del Turismo, de CastillaLa Mancha; Ley 2/2001, de 31 de mayo,de Turismo de La Rioja; Ley 7/2001, de22 de junio, de Turismo, del Principadode Asturias; Ley 13/2002, de 21 de junio,de Tu rismo de Cataluña; L ey fo ra l7/2003, de 6 de febrero, de Turismo deNavarra; Ley 6/2003, de 27 de febrero,del Turismo de Aragón.

EL RÉGIMEN JURÍDICO DELMUNICIPIO TURÍSTICO EN

ANDALUCÍA:EL DERECHO A LA CARTA

Severiano Fernández Ramos

NUEVA LEGISLACIÓN TURÍSTICAESPAÑOLA: BALANCE Y

PERSPECTIVAS]

I. INTRODUCCIÓN

1. El fenómeno de los Municipiosturísticos

� Los Municipios con gran afluenciaestacional de turistas presentan probl e-mas específicos deri vados del hechode que esta población no residentedemanda una serie de servicios comu-nes a los precisados por la pobl a c i ó nresidente –higiene, saneamiento, lim-pieza de playa s, seguridad…–, asícomo otros servicios específicos –info r-mación turística, ofe rta cultural y deocio…–, y que, además, deben serprestados en condiciones de calidad,puesto que ésta es una de las clave sp a ra ofrecer un producto turístico com-p e t i t i vo en el mercado intern a c i o n a l .A h o ra bien, dado que el actual modelode financiación municipal tiene comop rincipal factor determinante el de lap o blación de derecho, esta otra pobl a-ción turística o de hecho, aun cuando

pueda suponer la multiplicación de lap o blación residente, no es tenida encuenta a la hora de asignar las tra n s fe-rencias anuales del Estado a los mu n i-c i p i o s. Esta situación sitúa a los Ay u n-tamientos ante una difícil tesitura, pueso se ven obligados a incrementar lapresión fiscal que deben soportar losciudadanos residentes, o bien se plan-tea la degradación del entorno con laexcusa de que la especulación urbanís-tica es imprescindible para nivelar loss e rv i c i o s1.

Por estas ra zones desde, al menos,mediados de la década de los ochenta,se viene planteando la necesidad deque el ordenamiento español de cart ade naturaleza legal a los mu n i c i p i o st u r í s t i c o s, y afronte los probl e m a sespecíficos que plantean, entendiendobásicamente por tales a aquellos mu n i-cipios con ex p e rimentan una afluenciade turistas en grado tal que afecta sen-s i blemente a la viabilidad de los serv i-cios mu n i c i p a l e s2.

Seve r ia n o Fe r ná nd ez Ram os


1 J. L. RIVERO YSERN, “Notas sobre la Ley 12/1999, de 15 de diciembre, reguladora del Turismo en Anda-lucía”, Documentación Administrativa, nº 259-260, 2001, p. 202.2 Vid. el pionero trabajo de Luis CORNO CAPARRÓS, “El estatuto legal del Municipio Turístico: apuntes parauna propuesta”, Rev. Española de Derecho Administrativo, nº 42, 1984, pp. 423 y ss.

EL RÉGIMEN JURÍDICO DEL MUNICIPIOTURÍSTICO EN ANDA L U C Í A :

EL DERECHO A LA CARTA]

1.2. La recepción del MT en la legisla-ción estatal y autonómica

Ahora bien, si los Municipios congran afluencia estacional de turi s t a sconstituyen una realidad social que nose puede desconocer, darle carta denaturaleza legal ha sido y es aún unpaso difícil. Inicialmente, la acogida legaldel Municipio Turístico (en adelante MT)surge a partir de la mención del art. 30Ley Básica de Régimen Local de 1985de la posibilidad de que las Leyes sobrerégimen local de las Comunidades Autó-nomas puedan establecer regímenesespeciales para determinadas categorí-as de Municipios (de carácter rural, his-tórico-artístico…), entre las que mencio-na expresamente a “aquellos que ten -gan predominio en su término de activi -dades turísticas”3.

Sin embargo, la recepción del MT enla legislación autonómica ha sido muyirregular, hecho motivado, tal vez, por lasex p e c t a t i vas que esta figura puedegenerar, pues es evidente que la incor-poración de esta figura es vista, desde laperspectiva local, como la panacea delos muchos y seculares problemas loca-les, formando ligeramente parte de los

programas y propuestas electorales delas distintas fuerzas políticas locales. Aeste recelo autonómico frente a la diná-mica que pueda generar el MT en elámbito local, deben añadirse las propiasresponsabilidades que ciert a m e n t eincumben al Estado ante este fenómeno,desde el punto de vista de la ordenaciónde las finanzas de las entidades locales.

Lo cierto es que, desde la pioneraordenación contenida en la Ley Munici-pal y de Régimen Local de Cataluña de1987 hasta la fecha, sólo ocho Comu n i-dades Autónomas han contemplado ensus Leyes la figura del MT. De ellas, dosC o munidades Autónomas (Cataluña yGalicia) ordenan la figura tanto en laL ey de Régimen Local como en la Leyde Tu ri s m o4, una Comunidad Au t ó n o m a(la de Madrid) contempla la figura ex c l u-s i vamente en la Ley de Régimen Local5,y las cinco restantes (Murcia, Comu n i-dad Valenciana, Cantabria, Andalucía yA ragón) contienen la figura del MTex c l u s i vamente en su respectiva Ley deTu ri s m o6.

Por el contra ri o, no recogen la figuradel MT, ni en sus leyes de régimen localo de turi s m o, nu eve Comunidades Au t ó-

E l Rég im en Ju r íd i co de l Mun ic ip io Tu r í s t i co en A n d a l u c í a . . .


3 Vid. M. J. SARMIENTO ACOSTA, “El régimen especial del Municipio Turístico”, Actualidad Administrativa,nº. 45, 1994, pp. 668 y ss.; J. SUAY RINCÓN- M. DEL PINO RODRÍGUEZ GONZALÉZ, “Las competenciasturísticas de los Municipios. En particular, la categoría de los Municipios turísticos”, I Congreso Universidady empresa, Tirant lo blanch, Valencia, 1999, pp. 70 y ss.4 En el caso de Galicia, la Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local –art. 90- y la Ley 9/1997 deTurismo son prácticamente contemporáneas, lo que ha facilitado su práctica concordancia. En cambio, en elcaso de Cataluña, la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña de 1987 y la Ley de Turismo 13/2002distan quince años entre sí, lo que explica que existan importantes diferencias entre ambas.5 Ley de la Comunidad de Madrid 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local –art. 41-, entre los regí-menes municipales especiales.6 Ley de la Región de Murcia 11/1997 –art. 51-, Ley de la Comunidad Valenciana 3/1998 –arts. 25 a 31, Leyde Cantabria 5/1999 –art. 39.2-, Ley de Andalucía 12/1999 –arts. 6 a 8-, Ley de Cataluña 13/2002 –arts. 18a 22-, Ley de Aragón 6/2003 –art. 15-.

nomas siguientes: País Va s c o, Cana-ri a s7, Castilla y León8, Extremadura ,Islas Baleares, Castilla-La Mancha, LaRioja, Asturias y Nava r ra . C i e rt a m e n t e,en algún caso –como tal vez el de lasC o munidad Autónoma insulares–, lam ayoría de los Municipios podrían alcan-zar tal distinción, lo cual se compadecemal con su carácter de régimen especial,y en otros casos de Comunidades uni-p r ov i n c i a l e s, la situación podría ser laextrema opuesta, es decir, sólo podríanalcanzar la calificación contados mu n i c i-p i o s, de tal modo que podría ser ex c e s i-vo forzar una regulación abstracta pararealidades muy singulares, que podríanordenarse de un modo más directomediante soluciones “ad hoc”. Pero no esmenos cierto que en otros casos ha podi-do pesar en esta inhibición el temorantes indicado a las ex p e c t a t i vas quesuscita la creación de esta figura .

Pero este recelo a la plasmaciónlegal del MT está también presente enaquellas Comunidades Autónomas quehan dado el paso de contemplar la figu-ra, y que comúnmente no establecen unsistema reglado para acceder a la califi-cación de MT, reservando a la Adminis-tración autonómica importantes márge-nes de valoración –para la declaraciónde MT “se tendrán en cuenta” los ele-mentos siguientes, enu m e rando la

norma una serie de exigencias de con-tenido eminentemente abierto9–. Asimis-mo, este recelo se manifiesta tambiénen la vaguedad e indefinición en la quequedan los efectos de la declaración deMT: incluso se especifican las obligacio-nes que supone para le municipio sudeclaración de turístico, pero se deja enla más absoluta ambigüedad los benefi-cios que reporta10. Por último, este rece-lo está presente en algunas exclusiones:como la establecida en la Ley de Anda-lucía 12/1999 –disposición adicional 1ª–,en virtud de la cual se excluyen de ladeclaración de MT a las ciudades demás de cien mil habitantes, que se remi-ten a un Programa de Grandes Ciuda-des del Plan General de Turismo, exclu-sión que únicamente se explica en razo-nes pragmáticas.

Y, en cualquier caso, las Leyes quecontemplan la figura del MT remiten suoperatividad a un posterior desarrolloreglamentario, y ciertamente es en esteámbito reglamentario donde se perfila lafigura y se determinan sus aspectose s e n c i a l e s, como los requisitos, sucuantificación y acreditación, así comoel procedimiento a seguir. Pues bien, delas ocho Comunidades Autónomas quea nivel de Ley contemplan la figura sólotres han dictado los reglamentos deldesarrollo de la misma: Galicia11, Comu-



7 Y ello a pesar de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas de Canarias 14/1990 habíaprevisto –disposición adicional 4ª- la ordenación del estatuto de los Municipios turísticos.8 La Ley de Castilla León 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local, se limita a contener una referencia vagaa aquellos municipios que cuenten con servicios culturales, educativos, sanitarios, sociales, administrativoso de otra naturaleza mediante los cuales se satisfaga la demanda “de los residentes en otros municipios limí-trofes” –art. 79-, y que, por tanto, parece pensar en el fenómeno metropolitano, de modo que no se corres-ponde con la noción asumida de MT.9 Ley de Aragón 6/2003 –art. 15.2-.10 Ley Cataluña 13/2002 –art. 19-.11 Decreto 39/2001, de 1 de febrero, por el que se refunde la normativa en materia de Consejo Gallego deTurismo, declaraciones de municipio turístico gallego y de fiestas de Galicia de interés turístico.

nidad Valenciana12 y Andalucía13. En elalgunos casos, como las Comunidadesde Aragón y Madrid, puede estar justifi-cada esa ausencia de desarrollo regla-mentario debido a su reciente consagra-ción legal, pero en otros no cabe talexcusa. Y aquí el ejemplo más clamoro-so es el de Cataluña que fue pionera alintroducir esta figura hace ya nadamenos que dieciséis años.

Finalmente, si descendemos al ámbi-to de aplicación efectiva de la figura delM T, hasta hace bien poco sólo dosC o munidades Autónomas (Galicia yComunidad Valenciana) habían aplicadola figura legal, procediendo a la declara-ción de diversos municipios turísticos ensus respectivos terri t o ri o s. Y, tras elreciente acuerdo del Consejo de Minis-tros, de 21 de octubre de 2003, dedeclaración de MT de Benalmádena,Andalucía se ha sumado a este reducidogrupo de Comunidades Autónomas conexperiencia efectiva en esta materia14.

II. CONCEPTO DE MUNICIPIOTURÍSTICO

Tradicionalmente, ha existido un cier-to consenso en situar la noción de MTen el fenómeno de desproporción rele-vante entre población residente y pobla-ción turística, y los problemas que ellocomporta para el municipio. Este es elconcepto que se plasmó en la primeranorma que ordenó la figura del MT, laLey de Cataluña 8/1987 Municipal y deRégimen Local, al declarar que tendrán

la consideración de municipios turísticos“aquellos en los que, por afluencia esta-cional, la media ponderada anual depoblación turística sea superior al núme-ro de residentes, y el número de aloja-mientos turísticos superior al número deviviendas de residencia primaria” –art.72.1–. Asimismo, este concepto luce enla Ley de la Comunidad de Madri d2/2003 de Administración Local –art.41.1–, al definir a los Municipios turísti-cos como aquellos “que soportan, tem-poral o estacionalmente, un considera-ble aumento de su población o recibenun flujo de visitantes que afecta a la via-bilidad de los servicios municipales habi-tuales”. De este modo, la noción de MTha sido diferente a la Municipio o zonade “interés turístico”, esto es una zonacon recursos y atractivos turísticos rele-vantes, figura ésta que en nuestro orde-namiento se ordena ya en la Ley197/1963, de 28 de diciembre, de cen-tros y zonas de interés turístico nacional.

Sin embargo, esta noción inicialadoptada desde la legislación de régi-men local se ha desdibujado, al menosen parte, en la legislación turística. Enefecto, aunque sigue primando la nociónde MT como municipio de gran afluenciaturística, con independencia de la impor-tancia de sus recursos turísticos, seobserva una tendencia en la legislaciónturística a introducir en la noción mismade MT o, al menos, en el proceso devaloración para la obtención de esta cali-ficación, de elementos propios de lo quesería más bien un municipio de interés



12 Decreto 71/2000, de 22 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento regulador de los Convenios pre-vistos en la Ley 3/1998 en relación con el Municipio Turístico.13 Decreto 158/2002, de 28 de mayo, de Municipio Turístico.14 Acuerdo del Consejo de Gobierno de 21 de 0ctubre de 2003, BOJA núm. 213, de 5.11.2003.

turístico: así la Ley de la Región de Mur-cia 11/1997 –art. 51.3– se refiere a laexistencia de una “oferta turística local”que pueda justificar la calificación, o laLey de Aragón 6/2003 –art. 15.2– serefiere a la “relevancia de los recursosturísticos existentes” en el término muni-cipal. Pero el caso más radical es el dela Ley de Cataluña 13/2002, la cualseparándose del criterio antes señaladode la Ley 8/1987 Municipal y de Régi-men Local, establece dos nocionesdiversas de MT: la tradicional –debido ala afluencia de turistas– y una nueva:simplemente que el término municipalincluya un “recurso turístico esencial”,en el sentido de la Ley 13/2002 –arts.18.1 y 5–15, esto es un recurso concapacidad para generar las corrientesde turismo más relevantes de la Comu-nidad. De este modo, se relativiza la tra-dicional distinción entre MT y Municipiode interés turístico.

De otro lado, en algunas Comunida-des Autónomas se prevé la extensión dela categoría de MT a otros ámbitos infray supramunicipales. Así, en Cantabria seprevé la figura de las Comarcas Turísti-cas, que agruparán territorios identifica-dos por la unidad de su recurso turístico,y, que por tanto, se sitúa de lleno en lanoción tradicional de zonas de interés

turístico16. Y, por su parte, en Aragón secontempla la declaración de “pueblosturísticos” a entidades locales menoresque reúnan los requisitos establecidospara los MT17.

En el caso de Andalucía, como el deGalicia o el de la Comunidad Valencia-na, aún se mantiene en sus líneas fun-damentales la conceptuación tradicionalde MT, con alguna matización que seseñalará más adelante18.

III. REQUISITOS PREVIOS PARA LADECLARACIÓN DE MT

Si inicialmente, como se ha dicho, lafigura del MT se identifica con una rele-vante desproporción entre población dederecho y población turística, es nece-sario definir y cuantificar la noción de“población turística” a estos efectos, asícomo establecer unos parámetros,n e c e s a riamente conve n c i o n a l e s, peroque determinen con seguridad jurídicaen qué caso un municipio cuenta conuna población turística relevante paraser calificado o, al menos, optar a la cali-ficación de MT.

En general, la noción de “poblaciónturística”, en oposición a la poblaciónque ostenta la condición legal de veci-nos del Municipio, se desglosa en tres



15 De hecho, la propia Ley de Cataluña 13/2002 –art. 23.1- declara que tienen la consideración de “munici-pio de interés turístico” los municipios dentro de cuyo término municipal se halle ubicado un recurso turísti-co esencial.16 Ley de Cantabria 5/1999 –art. 39.1-.17 Ley de Aragón 6/2003 –art. 15.6-.18 Sobre la Ley 12/1999 de Turismo de Andalucía, véanse los siguientes estudios publicados en la Rev.Andaluza de Administración Pública, número extraordinario 2/2003, volumen 2, pp. 115 y ss.: E. ROCAROCA, “El turismo y el Estatuto de Autonomía de Andalucía”; R. RODRÍGUEZ DE LEÓN, “Una aproxima-ción a la Ley de Turismo de Andalucía”; F. VILLALVA PÉREZ, “Aspectos constitucionales, legales y organi-zativos del Turismo en Andalucía”; R. Mª ILDEFONSO HUERTAS, “Las políticas de turismo en la Comuni-dad Autónoma de Andalucía”.

tipos de destinos turísticos: p ri m e r o,población que se aloja en algún estable-cimiento turístico en sentido propio ubi-cado en el Municipio; segundo, pobla-ción que visita algún recurso turístico delMunicipio pero sin alojarse en el mismo;y, tercero, población que se aloja tempo-ralmente en el Municipio, por razonesdistintas a las laborales, en una viviendaque no tiene la condición de alojamientoturístico –típicamente su segunda resi-dencia–.

Ahora bien, si los tres tipos de pobla-ción turística están bien definidos, elpeso que han de tener cada uno deellos, aisladamente o combinados, asícomo su cuantificación respectiva parala declaración de MT, es una cuestiónque ha recibido un tratamiento dispar enlas normas autonómicas. Así, p. j., enunos casos la cuantificación de la pobla-ción de hecho está referida exclusiva-mente a “las temporadas turísticas”19,mientras que en otros casos se opta porp o n d e rar la población turística en elcómputo anual20.

En Andalucía, la Ley 12/1999 dispu-so –art. 6.1– que se consideran Munici-pios Turísticos, “aquéllos que cumplanlos criterios que reglamentariamente seestablezcan y entre los cuales deberán

figurar la población turística asistida, elnúmero de visitantes y la oferta turísti-ca”. Además, la Ley 12/1999 explicitó–art. 6.3– que se considera poblaciónturística asistida “la constituida por quie-nes no ostenten la condición de vecinosdel municipio21 pero tengan estanciatemporal en el mismo por razones devisita turística, segunda residencia o alo-jamiento turístico. Su determinación seefectuará por los medios de prueba quereglamentariamente se establezcan”22.

De este modo, la Ley 12/1999, a dife-rencia de otras Leyes autonómicas,remitió a la potestad reglamentaria lapráctica configuración de los requisitosy, con ellos, de la noción misma de MT.A este respecto, el Decreto 158/2002,partiendo de los tres tipos de estanciatemporal que menciona la Ley (visita,segunda residencia y alojamiento turísti-co), y siguiendo los criterios de la Ley deGalicia 9/1997 de Turismo –art. 8–, dife-rencia tres tipos de destinos turísticospara acceder a la declaración de MT: pri-mero, en orden al número de pernocta-ciones en alojamientos turísticos; segun-do, según el número de viviendas desegunda residencia; y, en tercer lugar,en orden al número de visitantes, requi-riendo en cada caso unos mínimos en



19 Ley de Aragón 6/2003 –art. 15.1-, la cual exige que se trate de municipios cuya población de hecho almenos duplique la población de derecho en las temporadas turísticas.20 Leyes de Galicia 9/1997 de Turismo -art. 8- y 5/1997 de Administración Local de Galicia –art.- 90-, que serefiere a los municipios en los que, debido a la afluencia periódica o estacional, la media ponderada anualde población turística sea superior al 25 % del número de residentes21 Como es sabido, son vecinos del municipio las personas que residiendo habitualmente en el mismo, seencuentren inscritos en el Padrón municipal de habitantes –art. 55.1 del Real Decreto 1690/1986, de 11 dejulio, de Población y Demarcación Territorial, modificado por Real Decreto 2612/1996, de 20 de diciembre.22 En la noción de población turística asistida de la Ley 12/1999 puede observarse alguna incoherencia,pues, de un lado, el art. 6.1 se refiere al número de visitantes como un criterio diverso al de población turís-tica asistida; pero, sin embargo, el art. 6.3 incluye dentro de la noción misma de población turística asistidaa aquellos que realizan una estancia por razones de “visita turística”.

relación con los datos de la población dederecho del Municipio. Ahora bien, curio-samente, el Decreto 158/2002 obvia, aestos efectos, la noción de poblaciónturística asistida acuñada por la Ley12/1999, fijando directamente los módu-los para cada tipo de destino turístico,añadiendo además una cuarta posibili-dad de combinación de dos tipos dedestinos turísticos.

Por último, debe observarse que elDecreto 158/2002 no ha otorgado rele-vancia alguna a la posible declaraciónprevia por la propia Administración auto-nómica (a través de la Consejería com-petente en materia de comercio) del tér-mino municipal como zona de gra nafluencia turística, a efectos de horarioscomerciales, de acuerdo con la Ley deComercio Interior de Andalucía –art .20.2–, la cual considera zonas de granafluencia turística los términos munici-pales o parte de los mismos en los que,en determinados períodos del año, lamedia ponderada anual de poblaciónsea significativamente superior al núme-ro de residentes o en los que tenga lugaruna gran afluencia de visitantes pormotivos turísticos. Es decir, una nociónmuy próxima a la de MT. Con todo, debe-ría entenderse que la existencia previade dicha declaración zona de gra nafluencia turística constituye un elemen-to que deberá, al menos, va l o rar laAdministración autonómica23.

En concreto, las posibles vías con-templadas en el Decreto 158/2002 para

solicitar la declaración de MT serían lascuatro siguientes:

a). “Que el número de pernoctacio-nes diarias en media anual (pernoctacio-nes/365) en los establecimientos de alo-jamiento turístico, sea superior al 10%de vecinos del mu n i c i p i o, o que sealcance este porcentaje durante almenos tres meses al año, computándo-se para ello la media diaria mensual(pernoctaciones de cada mes/30)”. Elpropio Decreto 158/2002 precisa que, aestos efectos, se entiende por “estable-cimiento de alojamiento turístico” cual-quiera de las categorías contempladasen el art. 36.1 de la Ley 12/1999, de 15de diciembre, del Turismo, incluidos, portanto, no sólo los establecimientos hote-leros sino también los extrahoteleros,como los apartamentos turísticos,inmuebles de uso turístico en régimende aprovechamiento por turno, las casasrurales y los campamentos de turismo24.En cambio, no se incluirían en este apar-tado las pernoctaciones que tenganlugar en las llamadas viviendas turísti-cas, tanto vacacionales como de aloja-miento rural. Además, debe entenderseque únicamente pueden computarse aestos efectos las pernoctaciones enestablecimientos de alojamiento turísticoregulares o legalizados, esto es los quecuentan la preceptiva licencia municipalde apertura25 y están inscritos en elRegistro de Turismo de Andalucía –arts.34.1 y 35.1 Ley 12/1999–, lo cual puedesuponer un serio obstáculo en el ámbito



23 En el caso del MT de Benalmádena, se aportó dicha declaración.24 Además, de acuerdo con el Decreto 20/2002 sobre Turismo Rural habrá que incluir también a los com-plejos turísticos rurales –art. 18-.25 Así, expresamente, Decreto del Consejo de Gobierno de Galicia 39/2001 –art. 13-.

rural, dado que la gran mayoría de lascasas rurales en funcionamiento no estáregistradas oficialmente26. Asimismo, elDecreto 158/2002 precisa que el cómpu-to del número de pernoctaciones en losestablecimientos de alojamiento turísticoserá de acuerdo con los datos oficialeselaborados por la Consejería de Turismoy Deporte. De este modo, se trata dedatos que constan en los registros de lapropia Consejería, por lo que no debenser aportados por los Municipios. Másaún, debe entenderse que los Munici-pios interesados en la calificación de MTestán legitimados para acceder previa-mente a dicha información. De otro lado,las cifras de vecinos a tener en cuentason las del padrón municipal declaradasoficiales en el momento de la solicitud27.Como es sabido, corresponde al Gobier-no de la Nación aprobar anualmente,mediante Real Decreto, las cifras oficia-les de población de los municipios espa-ñoles28. Finalmente, debe señalarse queel Decreto 158/2002, a diferencia deotras normas autonómicas, no utilizacomo criterio la oferta turística del muni-cipio, y ello a pesar de que la propia Ley12/1999 –art. 6.1– dispuso –como antesse indicó– que se consideran Municipios

Turísticos, “aquéllos que cumplan los cri-terios que reglamentariamente se esta-blezcan y entre los cuales deberán figu -ra r la población turística asistida, elnúmero de visitantes y la oferta turísti -ca”29. No obstante, debe reconocerseque el criterio adoptado por el Decreto158/2002 refleja con muyo fidelidad elgrado de afluencia turística real al Muni-cipio30.

b). “Que el número de viviendas desegunda residencia supere al de vivien-das principales del municipio, siempreque éstas últimas sean más de quinien-tas”. En este cómputo habrá que incluirlas llamadas viviendas turísticas, tantovacacionales como de alojamiento rural,y que fueron descartadas del apartadoanterior, por no tratarse oficialmente deestablecimientos de alojamiento turísti-co. Asimismo, la imposición de un núme-ro mínimo de viviendas, supone descar-tar a los pequeños núcleos residencia-les. En todo caso, debe observarse queel criterio adoptado en este punto por elDecreto 158/2002 es muy estricto, si secompara con el establecido en el Decre-to de Galicia 39/2001 –art. 9–, el cualúnicamente exige el número de aloja-mientos turísticos y de segundas resi-



26 La Administración turística reconoció en marzo del 2001 que sólo un 20% de los establecimientos queoperan en el sector estaban registrados oficialmente. El País, 11.3.2001.Y es muy posible que los cifras de“paralegalidad” sean aún más altas que las reconocidas por la Administración.27 Debe recordarse que la Ley 4/1996, de 10 de enero, de modificación de la LBRL, eliminó la inclusión delos transeúntes en el Padrón municipal de habitantes.28 Art. 82.2 del Real Decreto 1690/1986 de Población y Demarcación Territorial.29 Así, las Leyes de Galicia 9/1997 de Turismo -art. 8- y 5/1997 de Administración Local de Galicia –art.- 90-, admiten de un modo alternativo el criterio de la afluencia de población turística y el número de alojamien-tos turísticos (superior al 50% del número de viviendas de residencia primaria).Y, de modo similar, la Ley deAragón 6/2003 –art. 15.1- refiere que se trate de poblaciones en las que el número de plazas turísticas hote-leras y extrahoteleras duplique, al menos, la población de derecho.30 En el caso del MT de Benalmádena se aportó también la cifra del número total de camas regladas en elmunicipio.

dencias (sumados ambos) sea superioral 50% del número de viviendas de resi-dencia primaria31. En cambio, este crite-rio ha sido adoptado por la posterior Leyde Aragón 6/2003 –art. 15.1–. Por lodemás, el propio Decreto 158/2002 pre-cisa que el cómputo del número deviviendas de segunda residencia se rea-lizará de acuerdo con los datos oficialesdel último Censo de Edificios y Vivien-das32. Se tratan, por tanto, de datospúblicos de fácil aportación.

c). “Que el número de visitantes seaal menos cinco veces superior al devecinos, repartidos los primeros en almenos más de treinta días al año”33. Deeste modo, no basta un acontecimientopuntual –como una feria, fiesta o certa-men–, si bien la exigencia puede cum-plirse de modo tanto concentrado –p. j.,durante las vacaciones estivales–, comorepartido en fiestas y fines de semana–caso del turismo de nieve–. Asimismo,el Decreto 158/2002 precisa que, aestos efectos, se considera “visitante” ala persona que se desplaza a un lugardistinto al de su entorno habitual sin alo-jarse en ningún establecimiento turístico,no siendo el motivo principal del viaje elejercicio de una actividad remuneradaen el lugar visitado. Además, establece

que el número de visitantes diarios secomputará “mediante el conteo de lasvisitas diarias en el recurso turístico demayor afluencia del municipio”. Y estosdatos se acreditarán mediante “certifica-do” en el que conste las visitas realiza-das al recurso turístico más visitado,expedido por el titular o gestor delmismo, de acuerdo con el sistema deconteo establecido –art . 5.2 Decreto158/2002–34. Ahora bien, si el recursoturístico no es de titularidad municipal,los datos requeridos no serán detenta-dos por el Municipio, y si, además, elrecurso de es titularidad pri vada, elAyuntamiento no podrá exigir su expedi-ción, por lo que precisará de la colabo-ración voluntaria del titular del mismo.Por lo demás, cabe plantearse la razónde la restricción del criterio a un únicorecurso turístico. Aquí ha podido pesar laconsideración según la cual el mismovisitante acude a los principales recur-sos turísticos del Municipio, de tal modoque se duplicarían artificialmente lascifras de visitantes35.

d). Que el número de pernoctacionesd i a ri a s en media anual (pern o c t a c i o-nes/365) en los establecimientos de alo-jamiento turístico sea superior al 5% porciento de vecinos del municipio y, “acu-



31 Por su parte, la Ley de Cataluña 13/2002 –art. 18.1- exige que el número de plazas de alojamiento turís-tico “y” de plazas de segunda residencia sea superior al número de vecinos, de tal modo que se suman lasplazas de establecimientos turísticos y de segundas residencias.32 Como es sabido, el Real Decreto 691/1990, de 18 de mayo, por el que se dispone la formación de loscensos de edificios y locales, atribuye al Instituto Nacional de Estadística la formación del censo.33 Este requisito coincide con el establecido en el Decreto de Galicia 39/2001 –arts. 9 y 13-.34 En puridad, no se trata de un “certificado” sino de una declaración, puesto que salvo que el recurso estégestionado por una Administración, tal documento no está provisto de especial valor probatorio.35 En el caso del MT de Benalmádena, el Ayuntamiento presentó datos de las visitas a dos recursos turísti-cos: el parque de atracciones Tívoli World y el Puerto Deportivo.

mulativamente”36, el número de visitan-tes sea al menos 2,5 veces superior alde vecinos, repartidos los primeros en almenos más de treinta días al año37.

IV. E L E M E N TOS DE VA L O R AC I Ó NPARA LA DECLARACIÓN DE MT

4.1. Los criterios en general

La Ley 12/1999 –art. 7.1– estableceque para la declaración de MT se ten-drán en cuenta, en especial, las actua-ciones municipales en relación a:

a). Los servicios mínimos que prestael municipio respecto a los vecinos y lapoblación turística asistida38.

b ) . Los servicios específicos enmateria de salubridad pública e higieneen el medio urbano y natural y de pro-tección civil y seguridad ciudadana “ycuantos sean de especial releva n c i aturística”39.

Por su parte, el Decreto 158/2002–art. 3– no sólo concreta con mayor pre-cisión este criterio, sino que añade treselementos adicionales, no previstos enla Ley 12/1999, sin que ello suponganecesariamente una extralimitación. De

entrada, debe observarse que se tratade un criterio extendido en la legislaciónautonómica. Así, de modo similar, lasLeyes de Galicia 9/1997 –art. 8–, y deAragón 6/2003 –art. 15.2–, tras determi-nar los requisitos para solicitar la decla-ración, añaden una serie de criterios avalorar muy similares a los previstos enel ordenamiento andaluz40.

Con carácter general, se suscita lacuestión de la relevancia de estos ele-mentos en orden a la calificación de MT.Del conjunto de la Ley 12/1999 y delDecreto 158/2002 parece desprenderseque el cumplimiento de los llamados“requisitos previos” previstos en el art. 2del Decreto es condición necesaria perono suficiente para la obtención de la cali-ficación de MT, pues además de cons-tarse el cumplimiento de los parámetrosmínimos de población turística, la Admi-nistración de la Junta de Andalucía. sereserva la apreciación de otros elemen-tos y circunstancias, que introducen, sinduda, un cierto margen de valoración,no ya reglada. De este modo, podrásuceder que un MT cumpla las exigen-cias cuantitativas previstas en el art. 2del Decreto –es decir, sea en términosfácticos un municipio turístico–, pero la



36 El Consejo Consultivo Andaluz, en su dictamen al Proyecto de Decreto, señaló que debía aclararse queel cumplimiento de la mitad de los requisitos de los apartados a) y c) tenía carácter cumulativo, observaciónque fue recogida en el texto final de la disposición.37 Dado que el Decreto se refiere de forma genérica a “la mitad de las exigencias que se contemplan en lasletras a) y c), en relación con ésta cabría plantear si se cumple la norma rebajando en lugar del número devisitantes (cinco veces el de vecinos) el número mínimo de treinta días al año: es decir, admitiendo el núme-ro de visitantes (cinco veces el de vecinos), pero repartidos quince días al año.38 El Consejo Consultivo de Andalucía llamó la atención de la indefinición de este apartado, por considerarque no se concreta si los servicios mínimos a que hace referencia son los del artículo 26 de la LBRL o si sealude a otro nivel de prestación de servicios, cuestión que resuelve el Decreto 2002.39 El Consejo Consultivo de Andalucía señaló que este apartado no se ajusta al elenco de competenciasmunicipales previsto en el art. 25 de la LBRL.40 Más alejados son los criterios previstos en la Ley de Cantabria 5/1999 –art. 39.2-, y, sobre todo, en la Leyde la Región de Murcia 11/1997 –art. 51.3-, referidos fundamentalmente a la oferta turística local y a su pro-moción.

Administración de la Junta de Andalucíaconsidere que, a pesar de ello, no mere-ce la calificación formal u oficial de MT.Asimismo, el carácter al menos parcial-mente discrecional de esta decisión seve corroborado por su atribución al máxi-mo órgano de gobierno de la Adminis-tración autonómica.

De otro lado, a diferencia de losrequisitos previos que sólo admiten sercumplidos o no, los elementos de valo-ración son susceptibles de modulación.Y teniendo en cuenta que la declaraciónde MT no comporta unos efectos jurídi-cos directos, y que el propio Decreto158/2002 –art. 9.3– permite que en elprocedimiento de declaración de MT seespecifiquen las carencias de serviciose infraestructuras del municipio que sedeben mejorar, y a cuya implantacióndeberán encaminarse los posteri o r e sconvenios interadministrativos, por todoello debe entenderse que el grado decumplimiento de los elementos de valo-ración (especialmente los del apartado 1del art. 3) no tiene por qué ser perfecto oidóneo, para la obtención de la califica-ción de MT.

4.2. Esfuerzo presupuestario en la pres-tación de servicios mu n i c i p a l e s

Enlazando con la referencia de la Ley12/1999 a los servicios municipales, el

Decreto 158/2002 va l o ra, en pri m e rlugar, el esfuerzo presupuestario querealiza el municipio en relación con laprestación efe c t i va de los serv i c i o smunicipales mínimos, de conformidadcon el artículo 26 de la Ley 7/1985, de 2de abril, reguladora de las Bases delRégimen Local41, “y todos aquellos quetienen repercusión en el turismo respec-to a los vecinos y a la población turísticaasistida”. Por tanto, la valoración no seconstriñe a los servicios mínimos porimposición legal, sino que se extiende aun conjunto amplio de infraestructuras yservicios públicos, que podrán o no serde obligatoria prestación en función delnúmero legal de habitantes del Munici-pio, y que, en general, están orientadosa acreditar el compromiso del Ayunta-miento en la prestación de unos servi-cios público de la calidad a los vecinos yturistas42.

A tales efectos, el Decreto 158/2002considera prioritarias las actuaciones yprestación de servicios específicos enuna serie áreas, y que podrían clasificar-se en dos tipos:

- Infraestructuras y servicios genera-les: saneamiento y salubridad públicas;servicios de limpieza viaria, de recogiday tratamiento de residuos, alcantarilladoy tratamiento de agua residuales; sumi-nistro de agua y alumbrado público; pro-tección civil y seguridad en lugares



41 Debe observarse que las Comunidades Autónomas con competencias sobre régimen local, hoy en díaprácticamente todas, están facultadas para introducir servicios mínimos adicionales a los previstos, concarácter general, en el LBRL, bien añadiendo otros servicios no contemplados en la LBRL, o bien rebajan-do el segmento de población en relación con los servicios ya previstos en la LBRL. De hecho, la Ley 7/1994de Protección Ambiental de Andalucía -art. 43-, aun cuando mantuvo el parámetro de 5.000 habitantes parael servicio de tratamiento de residuos, precisó que basta que se supere ese número “con carácter estacio-nal”.42 En este sentido, la Ley de Aragón 6/2003 –art. 15.2- se refiere al esfuerzo presupuestario realizado porel municipio en relación con los servicios municipales obligatorios y de todos aquellos servicios con espe-cial repercusión en el turismo.

p ú bl i c o s4 3; ordenación del tráfico devehículos y personas en las vías urba-nas; transporte público de viajeros.

- Servicios de interés para la pobl a-ción turística: d e fensa y restauración delp a t rimonio cultural y urbano; p r o t e c c i ó ny recuperación del entorno natural y delmedio ambiente; actividades o instala-ciones culturales y deport i va s ; o c u p a-ción del ocio. El único servicio mu n i c i p a lespecíficamente turístico previsto es elde info rmación turística4 4. A este res-p e c t o, debe entenderse que este serv i-cio de info rmación turística debe pres-tarse a través de una oficina de turi s m oi n t e grada en la Red de Oficinas deTu rismo de Andalucía, en los térm i n o sordenados en el Decreto 2002/2002, de16 de julio, de Oficinas de Tu rismo deA n d a l u c í a .

Pa ra acreditar este elemento, elAyuntamiento deberá presentar unaMemoria explicativa acerca de las actua-ciones y servicios que presta el munici-pio respecto a los vecinos y a la pobla-ción turística asistida en las áreas referi-das, así como una descripción de la pro-blemática que presenta la adecuadaprestación de los servicios enumeradosen el punto anterior y proyectos que

resultaría necesario abordar, y la infor-mación relativa a la liquidación presu-puestaria del año anterior a la presenta-ción de la solicitud, con una valoracióndetallada de ingresos y gastos, tanto delos servicios que efectivamente se pres-tan, como de los previstos para proyec-tos y actuaciones futuras, y con expre-sión de las diversas fuentes de financia-ción –art. 5.3 Decreto–.

4.3. Planeamiento urbanístico general

El Decreto 158/2002 valora tambiénla existencia en el Municipio de un pla-neamiento urbanístico general vigenteque:

a) Haya sido sometido al trámite deevaluación de impacto ambiental confor-me a lo establecido en la Ley 7/1994, de18 de mayo, de Protección Ambiental deAndalucía, o que contenga una valora-ción de los efectos medioambientales sise trata de planes anteriores a la aplica-ción de dicha Ley45.

b ) . Su sistema general de espacioslibres cumpla los estándares mínimos deacuerdo con la legislación urbanística,r e fe rido a la suma de la p o blación turísti -ca asistida4 6. En realidad, este es el



43 De un modo más amplio, la Ley 12/1999 se refiere a “seguridad ciudadana”.44 En este sentido, la Ley de Galicia 9/1997 –art. 8.2- se refiere a la oficina de información turística, al menos,durante la época de mayor afluencia turística.45 Como es sabido, la Ley 7/1994 de Protección Ambiental de Andalucía incluyó dentro del elenco de actua-ciones sometidas a evaluación de impacto ambiental (Anexo Primero), a los Planes Generales de Ordena-ción Urbana, Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, así como sus revisiones y modifi-caciones (núm. 20). Y, a este respecto, el Decreto 292/1995, de 12 de diciembre, por el que se aprueba elReglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, precisa que las revisiones y modificaciones deberánsometerse a este trámite siempre que introduzcan elementos que afecten sustancialmente al medio ambien-te y que no se hubiesen puesto de manifiesto anteriormente en figuras previas del planeamiento (núm. 20del Anexo).46 Debe recordarse que la Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística –art. 10- estableceque los PGOU deben, como mínimo, contener las reservas precisas para parques, jardines y espacios librespúblicos en proporción adecuada para las necesidades sociales actuales y previsibles, que deben respetarel estándar mínimo entre 5 y 10 metros cuadrados por habitante.

único precepto que utiliza la noción legalde p o blación turística asistida, debiendoseñalarse que el propio Decreto158/2002 (disp. adicional única) declaraque el cálculo de la p o blación turísticaa s i s t i d a se obtendrá mediante la aplica-ción de la siguiente fórmu l a : P TA =Número pernoctaciones año/365 +(Número de viviendas de segunda resi-dencia x 3 x 51)/365; donde 3 es igual alnúmero medio de personas por viviendade segunda residencia y 51 es igual alnúmero medio de días de uso al año dela segunda residencia4 7. Lo cierto es queen este cálculo no se incluyen a los visi-t a n t e s, a pesar de los términos emplea-dos por la Ley 12/1999 –art . 6 . 3 – .

c ) . P r evea la cualificación de lasinfraestructuras y equipamientos urba-nos, reforma interior y mejora urbana dezonas saturadas por el uso turístico resi-dencial. Se trataría, más bien, de unaoperación de recualificación de destinosturísticos.

d). Contemple planes de accesibili-dad para la supresión de barreras arqui-tectónicas, urbanísticas y en el transpor-te conforme al el Decreto 72/1992 de 5de mayo, de normas técnicas para laaccesibilidad y la eliminación de barre-ras arquitectónicas, urbanísticas y del

transporte en Andalucía48. Lo cierto esque, hoy en día, un turismo de calidaddebe ser, necesariamente, un turismoa c c e s i ble a todos, sin obstáculos ybarreras físicas o arquitectónicas49.

e). Prevea el tratamiento adecuadode los recursos naturales, y la adapta-ción de los usos al entorno turístico. Setrata de una determinación imprescindi-ble para garantizar un turismo sosteni-ble. A este respecto cabe señalar que laFEMP dispone de una proyecto denomi-nado de Municipio Turístico Sostenible,cuyo objetivo básico es proporcionar alos Ayuntamientos de municipios turísti-cos un modelo o sistema de gestiónmedioambiental, de acuerdo con losrequisitos establecidos en el Reglamen-to Comunitario 761/01 por el que se per-mite que las organizaciones se adhierancon carácter voluntario a un sistemac o mu n i t a rio de gestión y auditoríaambientales (EMAS). La integración deun municipio en este sistema conlleva elreconocimiento oficial del compromisodel Ayuntamiento con relación a la mejo-ra del medio ambiente. Aunque es,desde luego, una iniciativa voluntaria, esevidente que la Consejería deberá valo-rar positivamente la adhesión al mismopor parte de un Municipio interesado enla obtención de la calificación de MT.



47 De modo similar, la Ley de Aragón 6/2003 –art. 15.2- se refiere a la existencia de planeamiento urbanís-tico, “con especial valoración del sistema de espacios libres”.48 El Decreto 158/2002 parece olvidar que, tras el Decreto 72/1992 se aprobó la Ley 1/1999, de 31 de marzo,de Atención a las personas con discapacidad en Andalucía, que impone la accesibilidad a la planificaciónurbanística –art s. 45 y 48.1-, así como planes de supresión de las barreras ya existentes –art s. 49.2 y 55.2.49 En caso del MT de Benalmádena, la Administración autonómica estimó suficiente la obligación previstaen el Plan General de que en todos los proyectos de edificación y urbanización que se desarrollen al ampa-ro del planeamiento municipal se justifique el cumplimiento del Decreto 72/1992. Sin embargo, no preceptono hace sino reiterar un deber legal ya contenido en la disposición autonómica, de vigencia directa e inme-diata. Además, el Decreto 158/2002 se refiere expresamente a “planes de accesibilidad”, es decir, a progra-mas de supresión de barreras ya existentes, con indicación de objetivos específicos y recursos asignados.

4.4. Planeamiento turístico

El Decreto 158/2002 valora la exis-tencia de un plan turístico municipal (p. j.un Plan de Excelencia Turística) o ins-trumento de planificación turística simi-lar aprobado por el Pleno con una dura-ción no inferior a la cuatrienal –lo cualsupone un compromiso sostenido en eltiempo adoptado por el órgano másrepresentativo de la Corporación munici-pal–, con el siguiente contenido mínimo:

a). “El diagnóstico de la situaciónturística del municipio: recursos y servi-cios turísticos disponibles y carenciasdetectadas”.

b ) . “La propuesta de actuacionespara mejorar la calidad del turismo en elmunicipio”. A este respecto, debe seña-larse que la base de toda estrategiaturística local radica en que el gasto delturista se efectúe en el mayor porcenta-je posible en el municipio, y de aquí laconveniencia de contar con una ofertade servicios turísticos adecuada, y, enparticular, de establecimientos alojati-vos, puesto que constituyen la ofertaturística básica sobre la que en buenamedida se asienta y hace posible todo elresto de actividades.

c). “La valoración económica de lapropuesta, expresando la cuantía impu-tada al presupuesto municipal y, en sucaso, la previsión de otras fuentes de

financiación”. En este último caso seexpresarán, cuando proceda, los com-promisos de otras Administra c i o n e spúblicas y entidades públicas o privadasde colaborar con el municipio a través dela suscripción o adhesión a los conve-nios previstos en el presente Decreto.

En este punto, tal vez debería haber-se tenido presente el grado de adecua-ción del Plan municipal de turismo alPlan General de Turismo (naturalmentecuando esté aprobado), al cual lecorresponde definir el modelo y la estra-tegia para desarrollo turístico de laComunidad Autónoma –art. 15.1 Ley12/1999–, todo ello de acuerdo con elart. 59.1 de la Ley Básica de RégimenLocal50.

4.5. Espacios Naturales Protegidos

Por último, el Decreto 158/2002 (sibien en la sistemática del Decreto es ensegundo lugar) menciona la circunstan-cia según la cual en el término municipalse encuentre ubicado, total o parcial-mente, alguno de los Espacios Natura-les Protegidos de Andalucía51, circuns-tancia que, por otra pare, no es modoalguno excepcional en nuestra Comuni-dad Autónoma, dada la considera bl eextensión en la misma de la red deespacios naturales protegidos5 2. E sdecir, lo que viene a valorarse es que el



50 Sobre el Plan General de Turismo, vid. ”; R. Mª ILDEFONSO HUERTAS, “Las políticas de turismo en laComunidad Autónoma de Andalucía”, op. cit., pp. 191 y ss.51 Debe recordarse que, además de las figuras ordenadas en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conserva-ción de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres (Parques, Reservas Naturales, Monumen-tos Naturales y Paisajes Protegidos), la Ley 2/1989, de 189 de julio, de Espacios Naturales Protegidos deAndalucía establece –art. 2- otros regímenes de protección adicionales (Parajes Naturales, Parques Periur-banos y Reservas Naturales Concertadas).52 Tan sólo los Parques Naturales (el 91% de la superficie total) suponen en Andalucía una superficie cer-cana al millón y medio de hectáreas, alrededor del 17% de la superficie de la Comunidad Autónoma, datoque contrasta con el poco más del 7% del total en el conjunto de España. Vid. J. M. AYLLÓN DÍAZ-GON-

Municipio cuente con un recurso o biennatural de especial interés, y que enotros ordenamientos son calificadosexpresamente como “recursos turísticosesenciales”53.

Sin embargo, debe observarse queeste elemento a va l o rar es cualitativa-mente diverso a los anteri o r e s. E ne fe c t o, el esfuerzo presupuestario en laprestación de servicios de competen-cia municipal, el cumplimiento de lasexigencias legales en la ordenaciónurbanística municipal y la progra m a-ción en un documento oficial de la polí-tica turística municipal, son actuacio-nes imputables al Ayuntamiento intere-s a d o, en las que se acredita el com-promiso efe c t i vo de la Corp o ra c i ó nLocal en la calidad de los servicios ei n f ra e s t ru c t u ras mu n i c i p a l e s. En cam-b i o, este otro elemento hace refe r e n c i aa la circunstancia de la existencia en elMunicipio de un recurso turístico rele-va n t e, circunstancia que es ev i d e n t e-mente por completo ajena a la traye c-t o ria de la política mu n i c i p a l5 4, y que set rata más bien de un elemento propiodel concepto de municipio o comarcade “interés turístico”, que de la nociónde MT en su sentido ori g i n a l . En efe c-t o, la presencia de recursos turísticos

r e l evantes en el municipio se tenía encuenta de un modo indirecto o reflejo,en función de su capacidad efe c t i vap a ra atraer una gran afluencia de visi-t a n t e s, que era el dato releva n t e, inde-pendientemente de la naturaleza delrecurso turístico –ambiental, cultura l ,de ocio… –.

Se trata, asimismo, de un criterio quetiene difícil encaje en el art. 7 de la Ley12/1999, que –como nos consta– única-mente alude a actuaciones municipales,si bien dado que no constituye un requi-sito previo sino un elemento más a valo-rar, no parece que pueda considerarsecomo una determinación contraria a laLey55. Por otro lado, aunque se admita lacorrección y conveniencia de este crite-rio, en tal caso no se entiende la razónde que se haya restringido la valoracióna los recursos turísticos naturales. Poridéntica razón, podría haberse incluidotambién la existencia en el Municipio debienes culturales de interés nacional e,incluso, protegidos por declaraciones deorganismos internacionales –como es elcaso de las ciudades declaradas patri-monio de la humanidad, distintivo al quese han sumado recientemente en Anda-lucía las ciudades de Baeza y Úbeda–56.



ZÁLEZ, “Balance y perspectivas de la protección del medio natural en Andalucía”, Rev. Andaluza de Admi -nistración Pública, número extraordinario 2/2003, volumen 2, p. 397.53 Ley de Cataluña 13/2002 de Turismo –art. 5.2-.54 Parece ocioso recordar que la declaración de los espacios naturales protegidos corresponde a las Comu-nidades Autónomas y al Estado –arts. 21.1 y 22.2 Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Naturales yde la Flora y Fauna Silvestres-.55 La introducción de este elemento tal vez puede obedecer a la finalidad de evitar la oposición por parte dedeterminados Gobiernos municipales a la declaración en su territorio de espacios naturales protegidos, quese ven como un obstáculo para su desarrollo económico, y, en particular, para su desarrollo turístico.56 Así, la Ley de Aragón 6/2003 –art. 15.2- se refiere, de un modo general, a la “relevancia de los recursosturísticos existentes en el término municipal”.

V. PROCEDIMIENTO PARA LADECLARACIÓN DE MT

En general, puede observarse que elDecreto 158/2002 ordena un procedi-miento adornado de las típicas garantíasadministrativas pensadas para los ciu-dadanos en sus relaciones con lasAdministraciones Públicas –solicitudes,a u d i e n c i a s, plazos de resolución…–,cuando lo cierto es que se trata de unarelación interinstitucional. Sin embargo,este proceder puede estimarse acerta-do, pues de este modo se garantiza untratamiento no discriminatorio y leal porparte de la Administración autonómicaen una actividad que tiene relevantesefectos en orden a la distribución territo-rial de los recursos públicos. Por el con-trario, como se verá, una vez otorgado elcalificativo de MT, se inicia una fase derelaciones de cooperación, presididaspor la técnica del acuerdo o concerta-ción bilateral.

5.1. Inicio del procedimiento

Aun cuando en alguna ComunidadAutónoma se contempla la posibilidadde inicio de oficio57, con buen sentido, laLey 12/1999 y el Decreto 158/2002 esta-blecen que el procedimiento para ladeclaración de Municipio Turístico se ini-ciará mediante la solicitud del municipiointeresado, el cual deberá cumplir losrequisitos previos antes mencionados.

De otro lado, siguiendo el criterio dealguna Comunidad Autónoma58, tanto laLey 12/1999 –art. 7.2– como el Decreto158/2002 –art. 4.3–, establecen que lasolicitud será formulada por el Alcalde

del Ayuntamiento, “previo acuerdo ple-nario del Ayuntamiento adoptado pormayoría absoluta del número legal demiembros de la Corporación”, lo cualdeberá ser acreditado mediante lacorrespondiente certificación –art. 5.1Decreto 158/2002–. A este respecto, sibien parece procedente que la iniciativasea respaldada por el Pleno de la Cor-poración, debido al esfuerzo continuadoque implica la declaración de MT, no seentiende bien la exigencia de una mayo-ría cualificada. La propia exposición demotivos del Decreto justifica esta exi-gencia de mayoría absoluta del Pleno enel respeto a la autonomía municipal. Sinembargo, no se comprende por quérazón la imposición de una mayoría cua-lificada es más respetuosa con la auto-nomía municipal, cuando lo que se estáes imponiendo una exigencia adicional.

Pero, además de inconsistente, setrata de una exigencia de dudosa consti-tucionalidad, a la luz de la doctrina delTribunal Constitucional –SSTC 33/1993,331/1993–, pues altera el modelo dedemocracia local por mayorías simplesestablecido con carácter básico por laLey estatal. En la economía legal de laLBRL los supuestos tasados de mayorí-as cualificadas tienen un marcadocarácter estru c t u ral –adhesión a unMancomunidad, delegación de una com-petencia, segregación del término…–, ypudiera, por ello, tener sentido, si la cali-ficación de MT supusiera realmente lasujeción del Municipio a un estatuto par-ticular, pero –como nos consta– no esasí, al menos en el ordenamiento anda-luz: la calificación de MT carece de efec-



57 Ley de Galicia 9/1997 –art. 8.3-.58 Ley de la Comunidad Valenciana 3/1998 –art. 29.1-.

tos estructurales, puesto que se recon-ducen al campo, más moldeable o dúctil,de la concertación con la Administraciónautonómica. Por ello parece mejor el cri-terio seguido la Ley de Galicia 9/1997–art. 8.3– de exigir el acuerdo plenario,pero sin imponer una mayoría cualifica-da.

Por lo demás, el Decreto 158/2002–art. 4.4– dispone que la solicitud juntocon la documentación que acredita elcumplimiento de los requisitos y los ele-mentos a ponderar debe dirigirse a lacorrespondiente Delegación Prov i n c i a lde Turismo y Deporte y se presentarápreferentemente en su registro de docu-mentos, sin perjuicio de la utilización decualquiera de los lugares previstos en elartículo 38.4 de la LRJPAC59.

Si la solicitud fuera defectuosa o ladocumentación incompleta, la corres-pondiente Delegación Provincial deTurismo y Deporte requerirá al Ayunta-miento solicitante para que en el plazode diez días subsane las faltas o acom-pañe los documentos necesarios –art.6.1 Decreto–. En el supuesto de que lano presentación de los mismos imposibi-lite continuar el procedimiento, se le indi-

cará expresamente advirtiéndole que sele tendrá por desistido, emitiéndose unaresolución en los términos del artículo42.1 de la LRJPAC60. Asimismo, la Dele-gación Provincial podrá recabar del soli-citante la modificación o mejora volunta-ria de la solicitud, “así como cuantadocumentación complementaria y pro-batoria estime pertinente para una mejorjustificación del expediente, concedién-dole un plazo de diez días”61.

5.2. Instrucción del procedimiento

Los principales trámites de la instru c-ción del procedimiento son los siguientes:

- Informe preliminar de la DelegaciónProvincial. Dado el carácter reglado delos requisitos previos establecidos en elDecreto, cuyo cumplimiento no requieremás que la verificación de los documen-tos previstos en la norma, el Decretoatribuye esta función a las DelegacionesProvinciales. En efecto, la DelegaciónProvincial, tras analizar la solicitud y, ensu caso, practicar las pruebas que seannecesarias, debe pronunciarse sobre elcumplimiento alguno de los requisitosprevios establecidos en el artículo 2 del



59 Al igual que otras reglamentaciones procedimentales, se establece que las solicitudes deben dirigirse“preferentemente” al órgano concreto competente para instruir el procedimiento. En mi opinión, se trata dedisposiciones perturbadoras, pues producen el efecto (probablemente deseado) de que si la solicitud se pre-senta a otro registro –en ejercicio, por otra parte, del derecho que reconoce la Ley- podrá ser objeto de algúntipo de preterición. Y nada más lejos del espíritu de la Ley, la cual ya ha tenido en cuenta este mecanismodisociando la fecha de presentación de la solicitud en el registro –que será válida a los efectos del cumpli-miento de plazos por los interesados (art. 4.1 RD 772/1999)- de la fecha de inicio del procedimiento –arts.42.3.b) LPAC, art. 4.2 RD 772/1999-. Por tanto, conviene que este tipo de añadidos desaparezcan de las nor-mas procedimentales.60 Como es sabido, la reforma operada por la Ley 4/1999 introdujo en la LRJPAC el deber de dictar resolu-ción también en estos casos de desistimiento presunto.61 Se trata de una cláusula prevista en otras normas, como el Decreto 202/2002, de 16 de julio, de Oficinasde Turismo de Andalucía, en relación con el procedimiento de inscripción de estas Oficinas -art. 11.2-. Estascláusulas son de dudosa conformidad con el derecho proclamado en el art. 35.f) de la LRJPAC, pues unagarantía para el administrado –como es la mejora voluntaria- es utilizada –perversamente- como apoyo auna potestad de la Administración –la de requerir documentación al interesado-.

Decreto. En el caso de que considereque la solicitud no acredita el cumpli-miento de ninguno de los requisitos pre-vios indicados, podrá inadmitirla a trámi-te –art . 6.5 Decreto–, por reputarsecomo solicitud “manifiestamente carentede fundamento” –art. 89.4 LRJPAC–. Enotro caso, deberá remitir el expedientecompleto a la Dirección General de Pla-nificación Turística en el plazo de un mesa partir de recibir la solicitud y la docu-mentación, en su caso, recabada, acom-pañándolo de un informe en el queexprese si concurre alguno de los requi-sitos previos establecidos en el artículo2 del Decreto –art. 7 Decreto–.

- Informe evaluador de la DirecciónGeneral. Una vez constatado que elmunicipio cumple alguno de los requisi-tos, la Dirección General de Planifica-ción Turística debe analizar el grado deconcurrencia de los elementos de valo-ración del artículo 3 del Decreto, emi-tiendo un informe evaluando turística-mente su alcance y su adecuación a losfines propios del Municipio Turístico –art.8 del Decreto–. Curiosamente, el Decre-to no fija un plazo para la evacuación deeste informe62.

- Info rme del Consejo Andaluz delTu ri s m o. La Dirección General debet rasladar el expediente al ConsejoAndaluz del Tu ri s m o, órgano consultivo

y de asesoramiento de la Administra-ción de la Junta de Andalucía en mate-ria de turismo –art . 10.1 Ley 12/1999–,a efectos de que emita un info rme (pre-c e p t i vo) sobre la procedencia de lasolicitud –art . 6.2 Ley 12/1999 y art . 9 . 1Decreto 158/2002–6 3. El info rme debe-rá examinar la procedencia de la decla-ración de Municipio Turístico según loselementos de va l o ración, es decir,sobre la misma cuestión que prev i a-mente se ha pronunciado la DirecciónG e n e ral de Planificación Turística, cuyotitular es también miembro del Conse-j o. Pe r o, además, el Decreto 158/2002añade que el Consejo Andaluz delTu rismo fo rmulará una propuesta (hayque entender en el caso de que sei n fo rme favo ra blemente) “acerca de lasnecesidades deri vadas de la declara-ción, sobre los servicios turísticosmunicipales que hay que potenciar ylas carencias de servicios e infra e s-t ru c t u ras del municipio que se debenm e j o rar y a cuya implantación debenencaminarse los convenios reguladosen el Decreto, todo ello en función deltipo de destino turístico de que set ra t e ”6 4. Esta posibilidad que abre elD e c r e t o, permite pensar que es perfe c-tamente posible que la resolución deestimación sea condicionada al cumpli-miento de los objetivos señalados en eli n fo rm e. Por lo demás, el Decreto –art .



62 Ciertamente, el art. 83.2 de la LRJPAC establece un plazo supletorio de 10 días, pero parece evidenteque es un plazo excesivamente breve para la elaboración de un informe tan complejo como el que requiereel Decreto 158/2002.63 Esta atribución se encuentra también contenida en el Decreto 21/2002, de 29 de enero, por el que seregula la organización y funcionamiento del Consejo Andaluz de Turismo –art. 2.1-, así como en la Ordende 18 de octubre de 2002, por la que se aprueba su Reglamento de Régimen Interior –art. 9.1-.64 A este respecto debe recordarse que el propio Decreto 158/2002 –art. 2.1- admite un destino “mixto” deturistas que realizan pernoctaciones en alojamientos turísticos y de “visitantes”.

9.6– precisa que el info rm e, que debeser evacuado en el plazo de dosm e s e s6 5, tiene carácter preceptivo “ yd e t e rm i n a n t e ” p a ra la resolución delp r o c e d i m i e n t o6 6.

- Audiencia. Sin perjuicio de la posibi-lidad de que el Consejo Andaluz delTurismo considere conveniente ofreceral municipio interesado su comparecen-cia ante el órgano –art. 9.5 Decreto–, deconformidad con la LRJPAC –ar. 84.1–,una vez instruido el procedimiento einmediatamente antes de redactar lapropuesta de resolución, la DirecciónGeneral de Planificación Turística pon-drá de manifiesto el expediente al muni-cipio para que, en el plazo no inferior adiez ni superior a quince días, puedapresentar los documentos o alegacionesque estime pertinentes67.

- Propuesta. Transcurrido el plazo deaudiencia y una vez valoradas por laDirección General las alegaciones pre-sentadas, el titular de la Consejería deTurismo y Deporte formulará al Consejode Gobierno una propuesta estimatoria

o desestimatoria de la solicitud de decla-ración de Municipio Turístico.

En relación con este procedimiento,pueden realizarse algunas observacio-nes. En primer lugar, pese al alcancehorizontal de la calificación de MT, pues-to que está llamada a afectar a diversosDepartamentos del Gobierno andaluz at ravés de los posteriores conve n i o sinteradministrativos, llama la antenciónla falta de participación del Consejo deCoordinación Interdepartamental enmateria de turismo, como órgano decoordinación y consulta interna de laAdministración de la JA –art. 11.1 Ley12/1999–. Con todo, es posible que seh aya pensado que esa coordinaciónpuede alcanzarse a través de los repre-sentantes de las Consejerías miembrosdel Consejo Andaluz de Turismo, coneconomía de trámites68. No obstante,independientemente de la participacióngeneral de las Consejerías a través delórgano colegial que corresponda, tal vezdebería de haberse previsto una partici-pación especial, a través de un informe,



65 En el supuesto de que el expediente estuviera incompleto o el Consejo Andaluz del Turismo consideraranecesario realizar alguna actuación, probatoria o no, sin la cual no pueda emitir el informe, lo recabará dela Dirección General, quedando suspendido el plazo para emitir el informe –art. 9.2-.66 Como es sabido, en estos casos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución delprocedimiento, el órgano actuante “podrá” –debería decir “deberá”- interrumpir el plazo de los trámites suce-sivos –art. 83.3 LRJPAC-. En todo caso, tras la Ley 4/1999, se establece que deberán comunicarse a losinteresados (en este caso al Municipio solicitante) la petición del informe y, en su caso, su recepción, y elplazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses –art. 42.5.c) LRJPAC-.67 De modo similar, Decreto del Consejo de Gobierno de Galicia 39/2001 –art. 14.5-.68 De acuerdo con el Decreto 21/2002, integran el Consejo Andaluz de Turismo, entre otros, representantesde las Consejerías de Economía, Administración Local, Ordenación del Territorio y Urbanismo, MedioAmbiente, Cultura, Consumo, Empleo y Agricultura –art. 4-. Además, el Decreto 21/2002 prevé que cuandofiguren en el orden del día asuntos que sean competencia de Consejerías que no posean un miembro en elConsejo Andaluz de Turismo, serán convocadas para que puedan asistir a la reunión mediante un repre-sentante, el cual actuará con voz y sin voto.

de la Consejería de Gobernación, comodepartamento competente, con carácterhorizontal, en materia de cooperaciónterritorial, y tal como se prevé en algunaComunidad Autónoma69.

De otro lado, es llamativa la ausenciade participación de la Diputación Provin-cial correspondiente, cuya intervenciónse contempla en otras ComunidadesAutónomas70. Y si bien puede convenir-se que la Corporación Provincial no seencuentra legalmente “afectada”, dadoque no se trata de un asunto supramuni-cipal ni la calificación de MT suponecambio alguno de régimen o estatuto delMunicipio, no deja de ser llamativa laausencia de la principal institución públi-ca de cooperación con los municipios,en lo que es básicamente un proyectode cooperación interinstitucional para lamejora de los servicios municipales, yque podría permitir la integración de laDiputación Provincial en los posterioresconvenios interadministrativos, en rela-ción con los cuales se prevé expresa-mente la posible participación de otrasA d m i n i s t raciones Públicas –art . 1 3 . 1Decreto 158/2002–.

Por último, debe observarse que eno t ras Comunidades Autónomas se haordenado un tramite de info rm a c i ó np ú bl i c a7 1, ausente en el Decreto158/2002, si bien por el ámbito de la

declaración, parecería más razonableque tal trámite se efectuase por el Muni-cipio antes que por la Administraciónautonómica.

5.3. Resolución del procedimiento

De acuerdo con una pauta mayorita-ria, corresponde al Consejo de Gobiernode la JA la resolución del procedimientode declaración de Municipio Turístico–art. 6.2 Ley 12/1999–, criterio razona-ble debido al alcance transversal de estadeclaración72. El Acuerdo del Consejode Gobierno que ponga fin al procedi-miento será notificado al interesado enel plazo de seis meses desde que la soli-citud tuviera entrada en el registro de lacorrespondiente Delegación prov i n c i a lde Turismo y Deporte.

Transcurrido dicho plazo sin habersepracticado la notificación, podrá enten-derse desestimada la solicitud, deacuerdo con lo dispuesto en el artículo 2de la Ley 9/2001, de 12 de julio, por laque se establece el sentido del silencioadministrativo y los plazos de determina-dos procedimientos como garantías pro-cedimentales para los ciudadanos(Anexo II). En general, tanto el plazo delprocedimiento como el sentido del silen-cio administra t i vo pueden estimarseadecuados, dada, de un lado, la comple-



69 Ley de Cataluña 13/2002 –art. 21.1-. Por otra parte, llama la atención de la descoordinación del Gobier-no andaluz en esta materia, pues el Anteproyecto de Ley de Cooperación Territorial, elaborado desde laConsejería de Gobernación, ignora por completo una figura tan importante para la cooperación local comola declaración de MT.70 Decreto de Galicia 39/2001 –art. 14.2-. La Ley de Aragón 6/2003 –art. 15.3- ordena el informe preceptivode la Administración de la comarca a la que pertenezca el municipio solicitante.71 Ley de la Comunidad Valenciana 3/1998 –art. 29.2-.72 En este sentido, Ley de Galicia 9/1997 –art. 8.3-; Ley de la Región de Murcia 11/1997 –art. 51-, Ley de laComunidad Valenciana 3/1998 –art. 29.3-, Ley de Cataluña 13/2002 –art. 21.1-. De este criterio se separala Ley de Aragón 6/2003 –art. 15.3-, la cual atribuye la competencia al Departamento competente en mate-ria de turismo.

jidad de la tramitación de este procedi-miento, en el que deben valorarse pordiversas instancias elementos comple-jos, y, de otro lado, la falta de operativi-dad del silencio estimatorio en este pro-cedimiento, pues la declaración MT, ensí misma, carece de efectos directos–como se verá seguidamente–73.

De otro lado, aun cuando no lo expli-cite el Decreto 158/2002, debe enten-derse que la resolución expresa desesti-matoria debe ser motivada –art. 54.1.f)LRJPAC–. Por lo demás, los Acuerdosde declaración de Municipios Turísticosserán publicados en el Boletín Oficial dela Junta de Andalucía –art. 12.3 Decreto158/2003–74.

5.4. Efectos de la declaración de MT

La Ley 12/1999 –art. 8, que lleva porrúbrica “Efectos de la declaración”–, dis-pone que la declaración de MT “podrá”dar lugar a la celebración de conveniosinteradministrativos en orden a compen-sar la mayor onerosidad en la prestaciónde los servicios. Sin embargo, el Proyec-to de Ley era más preciso pues, en lalínea de otras normas autonómicas75,contemplaba expresamente varias previ-siones: a) la inclusión del municipio con

carácter preferente en las acciones deordenación y fomento derivadas del PlanGeneral de Turismo; b) su consideraciónen las acciones de ordenación y fomen-to de los planes sectoriales de la Juntade Andalucía; c) el acceso a una líneaespecífica de ayudas y subvencionescon cargo a los Presupuestos de laComunidad Autónoma; d) el estableci-miento, por dicho municipio, de recursosespecíficos conforme a la legislación dehaciendas locales76. Sin embargo, envirtud de una enmienda del G.P. Socia-lista, se suprimieron estas medidas,dando lugar a la redacción actual, en laque la entera eficacia de la declaraciónqueda remitida a los convenios que pue-dan acordarse77.

A este respecto, el Decreto 158/2002–art. 12.1– prevé que en caso de conce-derse la declaración, la resolución con-llevará, “además de los efectos atribui-dos por la legislación vigente” (efectosque ni la Ley ni el Decreto precisan), lasimple “posibilidad” de suscribir conve-nios. Y, reitera el Decreto 158/2002 –art.13.1– que la declaración de MunicipioTurístico “podrá dar lugar a la celebra-ción de convenios”. Ciertamente, la Ley12/1999 –art. 8– se refiere también a losc e l e b ración de convenios como una



73 Así, ambas determinaciones coinciden con las previstas en el Decreto de Galicia 39/2001 –art. 16.2-.74 Debe señalarse que, a diferencia de lo establecido en otras Comunidades Autónomas –caso del art. 29.3de la Ley de la Comunidad Valenciana 3/1998-, este acuerdo del Consejo de Gobierno no reviste la formade Decreto, de tal modo que esta publicación presenta una finalidad de transparencia de este tipo de actua-ciones, pero no es condición de eficacia del acuerdo, sino que el mismo surtirá efectos a partir de su notifi-cación a la entidad interesada.75 Ley de Galicia 9/1997 –art. 8.4-.76 BOPA núm. 351, 30 de julio de 1999. El Consejo Consultivo de Andalucía ya había indicado la conve-niencia de mejorar la redacción del texto legal para evitar una posible incorrecta interpretación que vincula-ra el establecimiento de recursos específicos por parte de los Municipios a la celebración de un convenio,lo que atentaría a la autonomía local.77 Enmienda núm. 145. BOPA núm. 383, 5 de noviembre de 1999

posibilidad, pero ello tenía su explica-ción en la redacción inicial del Proyectode Ley, la cual incluía –como se haseñalado– determinados efectos “opelegis” de la declaración. Pero una vezque los efectos automáticos han des-aparecido, tal vez debió reconsiderarsela redacción de este precepto, imponien-do, al menos, al Gobierno autonómico eldeber de realizar una “oferta” de conve-nio al Municipio que se declara MT, yfijando unos plazos máximos.

Al no hacerse así, se observa uncierto desequilibrio entre la exigencia alos Municipios interesados en la declara-ción de superar una serie de requisitosprevios y de condiciones ciertamenterigurosos, para seguidamente remitir enbloque a la negociación bilateral losbeneficios que pueda reportar la decla-ración. Como suele decirse, tal vez, paraeste camino no hacían falta aquellasalforjas. Y, desde otra perspectiva, depoco sirve para la transparencia en ladistribución de los recursos públicos,establecer un riguroso procedimiento deconcesión, si después el reparto de losfondos se efectúa en negociaciones bila-terales, sin ningún condicionamiento oparámetro general, tal y como se esta-

blece en la Comunidad Valenciana78. Laúnica manifestación de transparencia eneste ámbito sería la publicación de losconvenios, tal como ordena la LRJPAC–art. 8.2–.

A s i m i s m o, el Decreto 158/2002renuncia a ordenar un régimen especialde los MT, ni siquiera en los términosmarcadamente flexibles y minimalistasprevistos en otras normas autonómicas–caso de creación de Consejos Secto-riales de Turismo–79. Este criterio delordenamiento andaluz, de reenviar ensu integridad los deberes específicosque sumen los MT a lo que se pacte encada caso y en cada uno de los múlti-ples convenios que puedan suscribirse,se separa también de los específicosdeberes legales ordenados directamen-te en el ordenamiento catalán8 0. N isiquiera se impone a los MT la vincula-ción a las directrices programáticas con-tenidas en el Plan General de Turismo,tal como se prevé en el ordenamientogallego81.

De este modo, la declaración de MTno comporta de forma automática efectoalguno, salvo alguna disposición muymarginal prevista en normas extraturísti-



78 Por Decreto 71/2000, de 22 de mayo, se regulan los convenios previstos en la Ley 3/1998 de Turismo conlos Municipios turísticos, e, incluso, por normas posteriores se fijan los indicadores mínimos que permiten alos Municipios conocer la cuantía sobre la que se aplicará la correspondiente compensación financiera(resolución de la Agencia Valenciana de Turismo de 12 de junio de 2000).79 Así, la Ley de Aragón 6/2003 –art. 15.5- prevé que podrá existir en los MT un Consejo Sectorial de Turis-mo en el que participarán, en todo caso, las organizaciones empresariales y sociales representativas delsector turístico en el ámbito del término municipal. Si bien, lo cierto, es que tal posibilidad existe de suyo encualquier Municipio, declarado o no turístico, por simple aplicación del ROF y de la potestad autoorganiza-toria de las Corporaciones Locales.80 Así, la Ley de Cataluña 13/2002 –art. 19- impone a los MT una serie de servicios mínimos adicionales alos ya previstos, con carácter general, en la legislación de régimen local. Algunos son de carácter general–como los referidos a la salubridad pública o a la seguridad ciudadana-, y otros son de carácter específica-mente turísticos –como los servicios de señalización e información turísticas-.81 Decreto de Galicia 39/2001 –art. 17.1-.

cas82. Su único efecto es abrir la vía dela concertación de la actividad defomento83.

VI. CONVENIOS INTERADMINISTRATIVOS

6.1. La organización de los convenios

Según el Decreto 158/2002 –art .12.1–, el Acuerdo del Consejo deGobierno de declaración de MT debeprecisar las líneas básicas de los conve-nios que, en su caso, se suscriban, lasConsejerías que deben participar en losmismos, y la creación y composición dels u p e rior órgano de seguimiento detodos los convenios que puedan suscri-birse para cada Municipio Turístico. Asi-mismo, el Decreto 158/2002 –art. 13.1–reitera que formarán parte de los conve-nios, además del municipio beneficiariode la declaración, las Consejerías que

haya determinado el acuerdo del Conse-jo de Gobierno, “así como otras Admi-nistraciones públicas y entidades públi-cas o privadas que puedan adherirse”,como podría ser el caso de la DiputaciónProvincial o de la Administración Gene-ral del Estado84.

De este modo, el Decreto 158/2002ha optado, en lugar de un conveniomarco entre el conjunto de la Adminis-tración autonómica y el Municipio, sinperjuicio de la suscripción de acuerdosdesarrollo del mismo, por un fracciona-miento de la cooperación en múltiplesconvenios departamentales, y que cons-tituye el último eslabón de una cadenade remisiones a la hora de dar conteni-do a la declaración de MT. El único fac-tor de unidad es el “superior órgano deseguimiento de todos los convenios”,cuya composición debe ser determinadapor el Acuerdo del Consejo de Gobiernode declaración85.



82 Así, la Orden de la Consejería de Gobernación de 25 de marzo de 2002, por la que se regulan los hora-rios de apertura y cierre de los establecimientos públicos, establece un régimen especial de horarios (másamplios que los previstos en el régimen general), entre otros, para los establecimientos de hostelería y res-tauración situados en municipios que hayan obtenido la declaración de MT –art. 5.1-. De modo similar, deacuerdo con la Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, disfrutan del régimen de libertad horaria los estable-cimientos instalados, entre otros, en “zonas de gran afluencia turística”. La Ley Orgánica precisa que ladeterminación de las “zonas turísticas”, así como los períodos a que se contrae la aplicación de la libertadde apertura en las mismas corresponderá a cada Comunidad Autónoma para su respectivo ámbito territo-rial. A este respecto, la Ley de Comercio Interior de Andalucía -art. 20.2- considera “zonas de gran afluen -cia turística” los términos municipales o parte de los mismos en los que, en determinados períodos del año,la media ponderada anual de población sea significativamente superior al número de residentes o en los quetenga lugar una gran afluencia de visitantes por motivos turísticos. En dichas zonas, la libertad de aperturasólo será aplicable en los períodos del año que se determinen. Vid. A. CALONGE VELÁSQUEZ- H. VILLA-REJO GALENDE, “Municipios turísticos y horarios comerciales”, III Congreso Universidad y empresa, Tirantlo blanch, Valencia, 2000, pp. 343 y ss.83 Una crítica a esta indeterminación, en P. L. MARTÍNEZ PALLARÉS, “El gobierno local como ámbito degestión turística”, en III Congreso Universidad y empresa, Tirant lo blanch, Valencia, 2000, p. 81.84 Sin embargo, lo cierto es que en la declaración del MT de Benalmádena, únicamente se contempló expre-samente la suscripción de convenios entre Consejería de Turismo y Deporte y el Ayuntamiento, lo cual supo-ne rebajar considerablemente el alcance y virtualidad de la institución.85 En el caso de la declaración del MT de Benalmádena, la comisión de seguimiento está integrada por cua-tro representantes de la Consejería de Turismo y Deporte, cuatro representantes del Ayuntamiento, y unrepresentante de cada Consejería que suscriba convenios con el Ayuntamiento.

6.2. Fines de los Convenios

De acuerdo con la Ley 12/1999 –art.8–, los convenios irán encaminados acompensar la mayor onerosidad en laprestación de los servicios, y a tal efectoestablecerán medidas para alcanzar, almenos, los siguientes fines (art. 13.2Decreto):

a) Mejorar las condiciones de salu-bridad pública, protección civil yseguridad en lugares públicos.

b) Proteger los valores tradicionalesy culturales de la población autóc-tona.

c) Salvaguardar el medio ambiente ylos valores ecológicos de Andalu-cía.

d) Preservar los bienes públicos yprivados relacionados con el turis-mo municipal.

e) Aumentar, diversificar y mejorar lao fe rta turística complementari a ,así como crear nuevos productos.

f) Sensibilizar e implicar a la pobla-ción y a los agentes locales enuna cultura de calidad de vida.

6.3. Contenido de los convenios

Los convenios, suscritos por el muni-cipio, las Consejerías y, en su caso, lasentidades privadas y públicas interesa-das en su objeto, contendrán lassiguientes previsiones:

D u ración del conve n i o, tal comoexige el art. 6.2 LRJPAC.

Las implicaciones económicas delconvenio, especificando para cada unade sus anualidades de vigencia, loscompromisos financieros de las partesque lo suscriban y, en su caso, de lasque con posterioridad se adhieran.

Los indicadores del logro de los obje-tivos y, en su caso, las medidas a adop-tar para corregir posibles desvíos sus-tanciales.

En su caso, la necesidad de unaorganización común para su gestión, talcomo se prevé en el art. 6.2 LRJPAC,organización que podrá revestir la formade consorcio o sociedad mercantil –art.6.5 LRJPAC–.

Los mecanismos de seguimiento,evaluación y modificación del convenio–art. 6.3 LRJPAC–. Para ello se crearáun órgano especial que, sin perjuicio delas competencias del órgano superior deseguimiento de los convenios , tendrácomo función velar por el cumplimientoefectivo del contenido del convenio asícomo proponer cuantas medidas creaoportunas para el buen desarrollo de laactividad turística en el municipio.

Por lo demás, los Convenios deberánpublicarse en el Boletín Oficial de laJunta de Andalucía, de acuerdo con loprevisto en el art. 8.2 LRJPAC.

6.4. Obligaciones de los municipios

El Decreto 158/2002 –art . 1 5 . 1 –declara que los municipios deberán lle-var a cabo actuaciones dirigidas a mejo-rar los servicios públicos a que se refie-re el artículo 3 del Decreto, “pudiendoser objeto de los convenios, entre otras,el establecimiento de medidas para eje-cutar programas que potencien y promo-cionen los recursos turísticos”. Lo ciertoes que en este inciso no se imponedeber alguno, sino únicamente se identi-fica un posible objeto de los convenios acelebrar. Más aún, el único deber sus-tantivo enunciado, en el sentido de llevara cabo actuaciones dirigidas a mejorarlos servicios públicos municipales, en



realidad es precisamente el objeto prio-ritario de los convenios, de acuerdo conel art. 13.2 del Decreto.

Por lo demás, el Decreto –art . 1 5 . 3 –se limita a ordenar diversos deberes ins-t rumentales de info rm a c i ó n . Así, losMunicipios Turísticos deben suministrar ala correspondiente Delegación Prov i n c i a lde la Consejería de Tu rismo y Deport etodos los meses, o con la peri o d i c i d a dque aquella pueda determ i n a r, los datosr e l a t i vos a la afluencia turística registra d aen el mu n i c i p i o, así como cualquier otrai n fo rmación que le sea solicitada relativaa los requisitos y condiciones que motiva-ron la declara c i ó n8 6. En el supuesto deproducirse una modificación que impliqueel incumplimiento de los requisitos ex i g i-dos para la declaración de MunicipioTu r í s t i c o, lo comunicarán a la Consejeríaen el plazo de un mes.

6.5. O bligaciones de la Administra-ción de la Junta de Andalucía

Para compensar el mayor esfuerzofinanciero adicional que realiza el Muni-cipio Turístico en la prestación de losservicios, motivado por el carácter turís-tico del mismo, la Administración de laJunta de Andalucía, a través de la Con-sejería de Turismo y Deporte y demásConsejerías que suscriban los conve-nios, estará obligada a considerarlo enlas acciones de ordenación y fomento de

sus planes económicos sectoriales, sinperjuicio de lo establecido en el TítuloVIII de la Ley General de la HaciendaPública de la Comunidad Autónoma deAndalucía –art. 14 Decreto 158/2002–.Aunque no lo mencione el Decreto, debeentenderse que, entres los planes secto-ri a l e s, se encuentra precisamente elPlan General de Turismo.

Por lo demás, el Decreto 158/2002omite mayores precisiones en materiafinanciera, como podrían ser la conside-ración prioritaria de los MT en los pro-gramas autonómicos de coopera c i ó nterritorial87, o en los planes provincialespara la cooperación a las obras y servi-cios municipales88.

VII. PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DEMUNICIPIO TURÍSTICO

El Decreto 158/2002 –art. 17.1– esta-blece que la declaración de MunicipioTurístico tendrá carácter indefinido8 9

pudiendo dejarse sin efecto por algunade las siguientes causas:

Pérdida de los requisitos exigidospara su declaración.

Variación sustancial de las circuns-tancias y servicios del artículo 3 del pre-sente Decreto considerados al emitir ladeclaración de Municipio Turístico90.

Grave incumplimiento, por parte delmunicipio, de las obligaciones estableci-das en los convenios91.



86 En el Decreto de Galicia 39/2001 –art. 20- se establece una periodicidad anual para este suministro deinformación, y que puede estimarse excesivamente espaciada.87 Ley de Cataluña 13/2002 –art. 20-.88 Decreto de Galicia 39/2001 –art. 19.2-.89 En el mismo sentido, Decreto de Galicia 39/2001 –art. 21.1-.90 De modo similar, Ley Comunidad Valenciana 3/1998 –art. 31-; Ley de Cataluña 13/2002 –art. 22.1-.91 De modo similar, Ley Comunidad Valenciana 3/1998 –art. 31-.

A petición propia del municipio, deacuerdo con el artículo 4.3 del presenteDecreto.

En los tres primeros supuestos, elDelegado Provincial de Tu rismo yDeporte iniciará de oficio un procedi-miento en el que se dará audiencia almunicipio, y que se tramitará y la resolu-ción se adoptará de acuerdo con lasreglas previstas para el procedimientode declaración de MT, lo cual significaque deberá participar el Consejo Con-sultivo Andaluz y la resolución deberáser acordada por el Consejo de Gobier-no. Por lo demás, la resolución habrá deser notificada en el plazo de seis mesesdesde su iniciación –art. 17.2 Decreto–.

En el cuarto supuesto92, una vez quela Delegación Provincial remita el expe-diente a la Dirección General de Planifi-cación Turística y que sea comprobadasu adecuación al presente Decreto, eltitular de la Consejería de Turismo yDeporte adoptará la resolución por la sedeje sin efecto la declaración. De estemodo, no será necesaria la consulta alConsejo Consultivo Andaluz ni el acuer-do del Consejo de Gobierno93. En elsupuesto de que no sea notificada laresolución en el plazo de un mes, elmunicipio podrá entender estimada lasolicitud.

En todos estos casos, debe enten-derse que la pérdida de la condición deMT supondrá la extinción sobrevenidade los convenios vigentes, por pérdidade su presupuesto de hecho, sin perjui-cio de que se arbitren las medidas nece-

sarias para su cancelación y, en su caso,puedan haberse comprometido respon-sabilidades por incumplimiento unilateralde los mismos.

VIII. CONCLUSIÓN

Con carácter general, puede señalar-se que las expectativas económicas quesuscita desde los gobiernos municipalesla figura del Municipio Turístico estánprobablemente en el fondo de la acusa-da prevención con la que las Comunida-des Autónomas están abordando estainstitución, tanto en la decisión de surecepción o no, como, en su caso, en suconformación y posterior aplicación. Asi-mismo, el concepto mismo de MT y suconfiguración han evolucionado con elpaso de su tratamiento desde la legisla-ción autonómica de régimen local a lalegislación turística: de un lado, la dife-rencia antes nítida entre MT y municipiode interés turístico se ha desdibujado, almenos en parte; de otro lado, ya no setrata tanto de articular un estatuto espe-cífico para los MT, esto es un régimenlocal estructural de carácter especial,sino que, de un modo mucho másmodesto y funcional, lo que se trata sim-plemente es de abrir vías a la coopera-ción interadministrativa preferente.

En el caso concreto de Andalucía,debe reconocerse el ejercicio de respon-sabilidad por parte de las institucionesautonómicas por la recepción del MT,primero en la Ley 12/1999 y su posteriordesarrollo reglamentario, contenido enel Decreto 158/2002, sin perjuicio de



92 Tal como señaló el Consejo Consultivo Andaluz en su dictamen al Proyecto de Decreto, habría sido máscorrecto que el precepto se remitiese a la letra a) del nº 1 del mismo precepto.93 De modo similar, Ley de Cataluña 13/2002 –art. 22.2-.

que algunos aspectos singulares de lac o n fo rmación norm a t i va puedan sercuestionables. Básicamente, se apreciaun marcado desequilibrio entre las exi-gencias y condiciones rigurosas que seimponen a los Municipios para la decla-ración de MT, y los nulos efectos jurídi-cos que dicha declaración entraña por símisma, pues la entera eficacia de ladeclaración se reenvía a las posterioresnegociaciones bilaterales. Y, del mismom o d o, se observa en el Decreto158/2002 un salto entre la fase procedi-mental, adornada de la típicas garantíasjurídicas, con objeto de garantizar un tra-tamiento no discriminatorio y leal porparte de la Administración autonómica, yla fase de negociación de los convenios,que da contenido a la declaración, y enla cual la Administración autonómica semueve con absoluta discrecionalidad ysin estar sometida a plazo alguno. De talmodo, que cabe preguntarse de qués i rve establecer un riguroso procedi-miento de concesión del título formal de

MT, si después el reparto de los fondosse efectúa en negociaciones bilaterales,sin ningún tipo de condicionamiento oparámetro general.

En cualquier caso, la ordenación delMT en el ordenamiento andaluz esejemplo notorio de esa tendencia delactual Derecho Administrativo a huir delas ordenaciones generales o comunes,y no sólo adaptar o perfilar las institucio-nes a las circunstancias concretas, sinoincluso diseñar o configurar la instituciónmisma según las circunstancias de cadacaso concreto. En efecto, la Ley 12/1999no predetermina en absoluto los efectosde la declaración de MT, pero tampocolo hace el Decreto 158/2002, y ni si quie-ra los singulares Acuerdos del Consejode Gobierno de declaración de MT, loscuales, a su vez, deben ser desarrolla-dos, no ya por uno sino por múltiplesconvenios interadministrativos. En defini-tiva, es el Derecho Administrativo a laCarta.



EL USO TURÍSTICO EN ELPLANEAMIENTO GENERAL

Manuel González Fustegueras

INTRODUCCIÓN

� Por fin la legislación urbanísticaandaluza ha sido consciente de la nece-sidad de regular el suelo turístico comouna calificación diferenciada del sueloresidencial, industrial o terciario, con-templando el fenómeno turístico comouna actividad de tal importancia en elterritorio y con un régimen de utilizacióntan específico, que exige ese tratamien-to urbanístico diferenciado.

Pero estamos ante una regulación demínimos. Esto es todo lo que dice la Ley7/2002, de 17 de diciembre, de Ordena-ción Urbanística de Andalucía:

A rtículo 17. O rdenación de áreasurbanas y sectores

Cuando el uso característico sea elturístico no se superará la edificabilidadde 0,3 metros cuadrados de techo pormetro cuadrado de suelo.

Las reservas para dotaciones, talescomo parques y jardines, centros docen -tes, sanitarios o asistenciales, equipa -miento deportivo, comercial, cultural osocial, y aparcamientos, deberán locali -zarse de forma congruente con los crite -rios establecidos en el apartado E) delartículo 9 y establecerse con caracterís -ticas y proporciones adecuadas a las

necesidades colectivas del sector. Asi -mismo, deben cumplir como mínimo lossiguientes estándares:

c) En suelo con uso cara c t e r í s t i c ot u r í s t i c o, entre el veinticinco y eltreinta por ciento de la superficiedel sector, debiendo destinarsecomo mínimo el veinte por cientodel sector a parques y jardines, ya d e m á s, entre 1 y 1,5 plazas deaparcamiento público por cada100 metros cuadrados de techoe d i f i c a bl e.

Pa ra un adecuado tratamiento porlos diversos instrumentos de planifica-ción de la actividad turística, se ha dee s t a blecer una mayor clarificación y,por tanto, definición del propio usoturístico con la finalidad de dife r e n c i a r-lo de los demás. Esta exigencia de tra-tamiento diferenciado se debe plantearcomo irrenu n c i a ble por la Administra-ción Tu r í s t i c a :

Primero.- Para planificar la actividadturística desde criterios desostenibilidad ambiental ycohesión territorial es nece-sario establecer la máximacapacidad de acogida deluso turístico y su distribu-ción racional. Para desarro-llar esta labor se consideraimprescindible, desde una

M an ue l Go nzá le z Fu s teg ue r as


EL USO TURÍSTICO EN ELPLANEAMIENTO GENERAL]

punto de vista instrumental,definir el uso turístico y,a d e m á s, que esta defini-ción tenga correspondenciay trascendencia en las figu-ras de planeamiento urba-nístico a fin de controlar ele fe c t i vo cumplimiento deesa máxima capacidad deacogida.

Segundo.- Para garantizar que el usoturístico se localice en unaactuación integrada, puesno es indiferente para laordenación del sector turís-tico que la implantación delos diversos establecimien-tos y edificaciones destina-dos al uso turístico se pro-duzca en un entorno conlos servicios adecuados ocon una ofe rta de usoscomplementarios al de alo-jamiento.

Y es preciso, además, que la defini-ción que del uso turístico tenga trascen-dencia en los instrumentos de la planifi-cación urbanística y territorial. De lo quese trata es de garantizar que el sueloprevisto en el planeamiento urbanísticocon destino al uso turístico se destineefectivamente a éste, y que, además,sea conforme con las orientaciones dela política de ordenación del sector.

Los caracteres propios del uso turís -tico

Las diferencias de organización delespacio turístico respecto a la ciudadnormal o tradicional están quizá tardía-mente poniéndose de manifiesto, yempiezan hoy no sólo a ser conceptual-mente reconocidas, sino que van tradu-

ciéndose a normas administrativas, aun-que en Andalucía aún no han llegado alcampo de la urbanística.

El equívoco mayor quizá proviene dela inadecuada asimilación y equipara-ción del alojamiento turístico a laresidencia permanente, que induce aconcebir las áreas en donde aquél sec o n c e n t ra como si de polígonos devivienda se tratase y, en consecuencia,a ordenarlas y regularlas miméticamen-te y directamente con las pautas y pará-metros de la edificación de viviendas y,en último término, regulando tan sólo laedificación.

Lo que podría denominarse en térmi-nos generales uso turístico, con inde-pendencia de la diversidad de manifes-taciones e instalaciones a que puedadar lugar, se deduce propiamente deluso efectivo y cierto, que se hace deéstas por una población predominante oex c l u s i vamente no residente. El usot u r í s t i c o, pues, funciona norm a l m e n t ecomo un tipo de utilización vinculado aáreas determinadas del territorio en elque de forma mayoritaria se destinanedificaciones a la residencia no perma-nente y usos económicos complementa-rios. Esta apreciación ofrece la oportuni-dad y la conveniencia de ser reguladozo n a l m e n t e. De hecho, constituye lacondición de una zona: todo lo que hayen el seno de ésta es, o resulta ser dehecho, turístico, se trate de edificacionesdestinadas al alojamiento o a otro tipode servicios; y ello al margen de las tipo-logías de edificación empleadas, tantasveces mezcladas.

Eso no significa que toda zona turís-tica se caracterice por contener usosexclusivamente turísticos, pero sí que enlas zonas turísticas esa condición deter-mina todos los usos urbanos.

E l uso tu r ís t i c o en e l p l a ne am ie nt o ge ne r a l


La clarificación del uso turístico (quelos profesionales y los estudios al res-pecto reclaman de los planes urbanísti-cos) se ha de producir, pues, medianteesa definición y delimitación de zonasturísticas, en el seno de las cuales laordenación de todas las piezas físicas yla regulación normativa de las construc-ciones, habrán de concebirse en el Plana partir de su genérica condición de usoglobal turístico.

Pues bien, estas reflexiones debentrasladarse a las técnicas instrumentalesbásicas que conforman la propuesta deordenación de todo planeamiento deescala municipal.

Este es el sentido de mi intervención.

Tres son los aspectos básicos a regu-lar en la caracterización del uso globalde una zona turística:

� Los usos pormenorizados, com-plementarios e incompatibles.

� La intensidad del uso global ycompatibilidad de modelos (deservicios y extrahotelero).

� El nivel dotacional mínimo que sedemanda al desarrollo de unsuelo de uso global turístico conel fin de conformar una ofertaespacial cualificada.

1 LOS USOS PORMENORIZADOS,COMPLEMENTARIOS EINCOMPATIBLES

El destino turístico del terri t o rio se con-f i g u ra mediante la aplicación de las deter-minaciones norm a t i va s, de ordenación yu s o, para asegurar el acondicionamientog e n e ral de este ámbito para el desenvo l v i-miento de la actividad de los turistas y resi-dentes de temporada, asegurando la cali-dad urbana, equipamientos, servicios y

s a l vaguarda ambiental, que son propiosdel uso global turístico del terri t o ri o.

La definición de un ámbito comoZona Turística no implica necesariamen-te el destino turístico ni la explotación enrégimen hotelero de todas y cada una delas edificaciones. Así podrá admitirse lamezcla de alojamiento turístico con alo-jamiento de temporada o segunda resi -dencia, siempre que se garantice la vin-culación de un porcentaje mínimo de laedificabilidad a usos hoteleros conformecon las indicaciones de la política turísti-ca. Incluso podría admitirse la coexisten-cia con el uso de vivienda permanente,pero siempre que quede establ e c i d aesta posibilidad y el porcentaje máximode este uso de forma anticipada en elplaneamiento general, a fin de que no seproduzcan desviaciones.

En concreto, se considera que laregulación de usos debe tener lassiguientes características:

Los usos pormenorizados que des-arrollen la calificación global de un usoturístico deberían identificarse con lascategorías contempladas en la Ley delTurismo de Andalucía. Es decir:

� E s t a blecimientos turísticos,básicamente:

– Establecimientos hoteleros.

– Apartamentos turísticos.

– Inmuebles de usos turísticos enrégimen de aprove c h a m i e n t opor turnos.

� Viviendas turísticas va c a c i o-n a l e s .

Además deben preverse usos com-plementarios lucrativos, que deberíanincorporarse como oferta complementa-ria obligatoria, y que serán los terciariosen parcela exclusiva, es decir, diferen-



ciándolos de aquellos terciarios compa-tibles que pudiera contener una determi-nada oferta de alojamiento en su propiaparcela. La proporción mínima necesa-ria para asegurar una oferta comple-mentaria, es de 1 m2 de suelo/ plaza dealojamiento.

Y por último, podrían admitirse losusos de vivienda residencial en unaproporción no superior al 25% del totalde las viviendas turísticas vacacionales,si se habilita expresamente por el plane-amiento general.

2. LA INTENSIDAD DEL USOGLOBAL TURÍSTICO YCOMPATIBILIDAD DE MODELOS

Pa ra la adecuada implantación de laordenación espacial de la actividadturística se precisa que el concepto deuso turístico propuesto sea asumidopor los planes de ordenación urbanísti-cos y terri t o ri a l e s. De igual modo, serequiere que las consideraciones sobrelos parámetros relativos a las densida-d e s, ofe rtas complementarias y están-dares de calidad, todos ellos ex p r e s i-vos de un modelo de ordenación urba-na de zonas turísticas confo rme con lapolítica de ordenación del sector turís-t i c o, se asuman como requerimientos ybases de la ordenación y regulaciónturístico-urbanística de los planesg e n e ra l e s.

El establecimiento de un parámetrode densidad del alojamiento turísticorepresenta en realidad incorp o rar unrequerimiento de calidad del pro-ducto turístico final, en relacióni nversa con aquél.

Evidentemente, la incorporación detodo estándar encierra una cierta simpli-ficación de una problemática compleja

en la que influyen multitud de factores.Yhabrá que reconocer que ni la calidad seconsigue tan sólo reduciendo la densi-dad, ni los problemas de deficiente cali-dad de las zonas turísticas se derivantan sólo de la excesiva densidad.

Pero sí es lo cierto que la experienciay, en especial, el análisis de ésta (eldiagnóstico) revela que no rebasar cier-tos límites de densidad es una condi-ción necesaria, aunque no suficiente,para asegurar una cierta calidad delproducto turístico; al tiempo que hapuesto de manifiesto que la excesivadensidad en algunos enclaves –a partirde la débil estructura que la soporta–aparece como causa indudable de losinadecuados resultados alcanzados.

En todo caso, como base de adop-ción de una política de densidades queel planeamiento urbanístico habrá derespetar a fin de asegurar los objetivosde interés regional en la política de orde-nación del sector turístico, parece con-veniente aclarar algunos conceptos pre-vios.

Con carácter de parámetro operativose han de establecer unos techos dedensidad máxima a partir del estableci-miento de un estándar en parcela expre-sado en m2 de suelo por nueva plazaturística que se construya. Es una formade medir lo que se denomina en urba-nismo densidad neta, consiguientemen-te aplicada por parcela edificable.

Ahora bien, esa variable tiene rela-ción con la densidad bruta, es decirzonal, aplicada sobre una zona turísticaen su conjunto. Es evidente que, dentrode una zona o, en definitiva, en cualquierámbito superior al de la parcela edifica-ble habrá también otras parcelas edifica-bles no destinadas ni destinables a alo-



jamiento, y habrá espacios públicos pordefinición no edificables.

En consecuencia, en una zo n ad e t e rminada, la densidad bruta ha der e s u l t a r, por definición, siempre pordebajo de la densidad neta, sea cualsea ésta en cada una de las parcelase d i f i c a bles incluidas en aquélla, y, loque tiene mayor interés urbanístico, larelación entre ambas tiene que ver conel tipo de organización o tejido urbanode la zo n a .

No obstante, y para la futura regula-ción urbanística, en tanto que variablede control, esa relación puede constituirun significativo referente para la ordena-ción de la nueva edificación (destinada ono al alojamiento turístico), dentro de laszonas turísticas, tanto en las que esténprácticamente consolidadas como en lasque puedan desarrollarse ex-novo.

La relación entre ambas densida-des se conv i e rt e, pues, en una va ri a bl ede control fundamental, ya que seráésta (y en función de la densidadalcanzada incluyendo en ella lo que yaestá construido) la que legitime laadopción de medidas en algunaszo n a s, impidiendo la adición de nu evo salojamientos y autorizando sólo la edi-ficación de ofe rta complementaria o lasustitución de la ofe rta de alojamientop r e ex i s t e n t e. A s i m i s m o, y para laszonas de nu eva ocupación, se podránintroducir diversas proporciones dea l o j a m i e n t o / o fe rta complementaria quepuedan resumirse como va ri a ble decontrol en la densidad bruta que sea u t o rice y en su consecuente relacióncon la neta, establecida con carácterg e n e ral para todo el terri t o ri o.

El establecimiento de un estándarde densidad neta máxima constituye

un paso adelante para conseguir unaoferta turística de mayor calidad. Noobstante, como toda norma general, difí-cilmente puede entrar en matices ni enuna conveniente adaptación diferencia-da a las condiciones concretas de cadalugar. Pese a su condición vinculante,aplicable a toda promoción, la normaestá lógicamente concebida para lasactuaciones de producción de nu evao fe rta turística de alojamiento (tantomediante nu eva ocupación de suelocomo por sustitución de la ya existente),cuya funcionalidad reclama hoy superarunos ciertos umbrales de dimensión,que ha de ser mayor que en los primerosaños de formación del stock, cuando elmercado toleraba una gama más ampliade tamaños de las promociones y ape-nas se daban las operaciones de gran-des dimensiones que hoy cabe concebir.

En consecuencia, parece que esadensidad neta máxima autorizada seconvierte en un techo, que debe inclusoser menor en casos determinados deacuerdo con las características de lapromoción misma y también del lugardonde se ubique, lo cual, a su vez, con-dicionará el tipo de promociones quepuedan acometerse.

Esas limitaciones de la densidadneta como variable de referencia y con-trol de las promociones se habrán deasignar así mismo a la proporción deo fe rta complementaria que en cadazona se pretenda captar y el modo de suimplantación en el terreno, factor esteúltimo que incluso pudiera en casosmodificar la forma de aplicar, en concre-to, la medición de aquella densidad.

Con todo ello se quiere poner demanifiesto la diversidad de casos a quepuede dar lugar el plan, no sólo en fun-ción de las condiciones físicas de los



terrenos, sino de las que se puedan deri-var de la situación concreta en una zona,ante las que el plan podrá arbitrar distin-tas fórmulas de gestión.

Una propuesta sobre intensidad delos usos turísticos

A. Sobre la intensidad del usoglobal turístico

Los parámetros básicos necesa-rios de la intensidad del uso globalturístico a fin de que las actuacionesurbanísticas respondan a un modeloturístico de calidad deberían situarse enlas siguientes magnitudes:

� Densidad máxima: 50 plazas dealojamiento/hectárea.

� Compatibilidad de modelos.

– El 40% como mínimo de la pla-zas se materializarán en esta-blecimientos turísticos.

– El 60% como máximo de lasplazas se materializará enviviendas turísticas vacaciona-les y en viviendas residenciales(con el límite establecido ante-riormente del 25% del númerototal de viviendas)

� A los efectos del cómputo denúmero de plazas se propone unfactor de conversión tal que consi-dera que una vivienda vacacionalconsume tres plazas de aloja-miento turístico. Si el planeamien-to admite la compatibilidad de lavivienda para residentes, éstas secontabilizarán como si se tratasende viviendas turísticas vacaciona-les a los efectos del control dedensidad máxima y de compatibi-lidad de modelos.

Los parámetros del uso turísticopormenorizado

Con carácter general el e s t á n d a rmínimo de densidad neta del uso por-m e n o rizado turístico, en actuacionessistemáticas en suelos urbanizables yurbanos no consolidados, d e b e r í aa s p i rar a situarse en un umbral noi n ferior a 70 metros cuadrados dep a rcela neta por plaza de alojamien-t o .

Con la aplicación de estos paráme-tros se asegura una configuración dee s c e n a rios turísticos espacialmenteequilibrados, dado que permite:

a) Conformar espacios urbanos debaja densidad edificatoria, donde la pro-visión de espacios libres y las piezasedificatorias en las que se concreta laoferta complementaria (dotacional y ter-ciaria) sean los elementos de composi-ción en los que se sustenta la formageneral de estos espacios.

b) Proveer en las parcelas priva-das una superficie de espacio libre sufi-ciente para albergar actividades comple-mentarias a la de alojamiento ligadascon el ocio y esparcimiento (jardines,piscinas, restauración, deportivas, etc).La presencia de las edificaciones en lasque se materialice la oferta alojativa,será circunstancial, siendo una constan-te vital de estos espacios la sinergia yretroalimentación entre los espacioslibres públicos y privados.

c ) Apuesta firme por el predominiode tipologías edificatorias ex t e n s i va s.A s í ,por ejemplo, en el caso de viviendasturísticas vacacionales (3 plazas/vivien-da) el estándar mínimo de densidad netaque se obtiene es de 210 m2/ v i v i e n d a ,parámetro éste ajustado, bien a tipologí-as unifamiliares pareadas, bien a opera-



ciones pluri familiares (en bloque hori zo n-tal o ve rtical) aisladas en parcela.

d) La ampliación de estándar enlas operaciones asistemáticas en elsuelo urbano consolidado se correspon-de con el criterio de aportar a estosespacios, habitualmente obsoletos y dis-funcionales, dosis suficientes de espon-jamiento con el fin de revertir la situaciónheredada.

No obstante, podría habilitarse quelos instrumentos de planeamiento pue-dan reducir el estándar mínimo de den-sidad hasta 60 metros cuadrados desuperficie mínima de parcela neta porplaza cuando se trate de urbanizaciónturística unitaria en la que se justifique laconveniencia de agrupar la merma desuperficie necesaria por parcela para laconstrucción de cada plaza alojativa,para destinarla a equipamiento turísticocomplementario o espacios libres, inde-pendientes de los mínimos obligatoriose s t a blecidos en el apartado anteri o rsiempre que su ejecución sea previa a lade los alojamientos o quede aseguradade acuerdo con el plan de etapas de lasobras de urbanización.

3. EL NIVEL DOTACIONAL MÍNIMOQUE SE DEMANDA ALDESARROLLO DE UN SUELO DEUSO GLOBAL TURÍSTICO CON ELFIN DE CONFORMAR UNAOFERTA ESPACIAL CUALIFICADA

A. Los estándares de infraes-tructuras y servicios

Las zonas, núcleos o urbanizacionesturísticas y, en general, todo el suelocalificado de uso turístico de nueva cre-ación, a excepción de las actuacionesrurales, deberán contar con las siguien-

tes infraestructuras y servicios mínimosen correcto estado de conservación yfuncionamiento:

� Pavimentación de calzadas, apar-camientos, aceras y red peatonal,debidamente adaptados a la nor-mativa de accesibilidad y supre-sión de barreras físicas y de lacomunicación.

� Redes independientes de distribu-ción de agua potable y de riego.En todo caso, el abastecimientode agua potable debería garanti-zar un volumen mínimo de 200litros por plaza alojativa y día, dis-poniendo, a su vez, de depósitode acumulación de 300 litros porplaza alojativa, capacidad quedebería elevarse a 500 litros porplaza alojativa, si el abastecimien-to proviene de un medio diferentea la red general.

� Red de saneamiento que deberágarantizar el vertido final de lasaguas residuales a una estacióndepuradora.

� Red subterránea de distribuciónde energía eléctrica.

� Instalación de alumbrado públicocon red subterránea.

� Jardinería en el sistema de espa-cios libres y viario público.

� Red telefónica subterránea y deservicios por cable.

� Red de extinción de incendios.

Se hace también imprescindible quelos instrumentos de planeamiento muni-cipal delimiten los núcleos o urbaniza-ciones turísticas existentes que cuentencon una deficiente infraestructura paraadoptar las previsiones necesarias parasu recuperación.



B. Las reservas dotacionales delos suelos con uso global turístico

Las zonas turísticas precisan unasreservas dotacionales específicas querespondan a las necesidades de losusuarios de estos espacios.

Los estándares deberán definirseatendiendo a los siguientes criterios:

� Necesidad de configurar modelosde zonas turísticas implantadasen una urbanización esponjadacomo presupuesto básico decompatibilidad con las caracterís-ticas naturales y fragilidad delterritorio soporte en el que nor-malmente se asientan.

� A s e g u rar las condiciones quehagan posible la construcción deun auténtico proyecto de espaciocolectivo legible, simbólico y pro-veedor de un nivel suficiente dei n fo rmación que coadyuve arevertir el carácter anónimo quesuele impregnar la escena urbanade los espacios turísticos actua-les.

� Necesidad de aportar oferta com-p l e m e n t a ria de equipamientossuficiente y adecuada a las nue-vas pautas de comport a m i e n t odel usuario de estos espacios. Nodebemos olvidar que los equipa-

mientos se constituyen en el prin-cipal soporte funcional de estasáreas y que el alojamiento, al con-trario que sucede con los espa-cios urbanos tra d i c i o n a l e s, seconvierte en el equipamiento delequipamiento.

� Ajustar la oferta dotacional a lademanda real de los usuarios. Eneste sentido, cobran especial pro-tagonismo los espacios libresdestinados al esparcimiento,recreo y reposo de la población ylos equipamientos deport i vo scomo tipología que consumemayor cantidad de tiempo de ocio.

Prever una adecuada provisión deaparcamientos como acción básica queposibilitará el dominio peatonal de estosespacios.

A continuación se formula una pro-puesta de contenido material de reser-vas mínimas, que puede adoptarse, yque responde a la filosofía anteriormen-te expuesta. Son reservas dotacionalesque los instrumentos de planificaciónurbanística (Plan General, Plan Parcial oPlan Especial) deberán contemplar en eldesarrollo de los sectores del suelou r b a n i z a ble sectorizado y del suelourbano no consolidado con uso globalturístico.



� Espacios Libres de Dominio y uso Público: 25% de la superficie total� Equipamiento Deportivo: 8 m2 suelo/plaza� Equipamiento Cultural/Docente: 1,5 m2 suelo/plaza� Reserva genérica para otros Equipamientos: 1,5 m2 suelo/plaza� Aparcamiento:

1 plaza de aparcamiento/3 plazas de alojamiento en parcela privada1 plaza de aparcamiento/3 plazas de alojamiento anexa a la red viaria

4. OTRAS DETERMINACIONESURBANÍSTICAS NECESARIAS ALOS NUEVOS OBJETIVOS DE LAPLANIFICACIÓN TURÍSTICA

Como complemento a los objetivosestratégicos de la planificación de laordenación del sector turístico se preci-sa que los instrumentos de planeamien-to urbanístico adopten una serie demedidas acordes con aquéllas. Funda-mentalmente estas determinaciones tie-nen como objeto diversos objetivos queel planeamiento urbanístico genera ldebe asumir y cuyo contenido presentadificultades de parametrización, debien-do resolverse a modo de directrices yobjetivos de ordenación.

1 . Uno de los objetivos de los PlanesGenerales de los Municipios paracontribuir a las finalidades propiasde la Ordenación del Sector Turísti-co es el procurar mantener, o en sucaso, recuperar la imagen singu-l a r, p ropia e irrepetible de suterritorio. Ello no sólo exigirá dis-tinguir zonas en el suelo no urbani-zable que por su interés o porconstituir bienes pertenecientes aldominio público natural deban depreservarse. Reclama además quelas densidades de cada zona seestablezcan en función de la morfo-logía y de las tramas urbanas quese diseñen, de acuerdo con la loca-lización, la diferente topografía y eltipo de organización de la edifica-ción que se prevea en el Plan.

2. En la urbanización turística seevitará la formación de masasc o n t i nuas de alojamientos,debiéndose disponer la cualifica-ción general del espacio y de susi t i n e ra rios con elementos de

estructuración urbana, amenidadese instalaciones de ocio y servicioscompatibles con el alojamiento.

3. Es aconsejable que el planea-miento urbanístico establ e z c alímites al crecimiento por conti-güidad y garantizar la estructura-ción durante los procesos decrecimiento, de modo que éste serealice por unidades con bordesdefinidos y acabados. A tal fin losi n s t rumentos de planeamientospodrán establecer la protección delos límites laterales y posterioresde cada zona turística

4. La caracterización, de conformi-dad con los instrumentos deordenación del sector turístico,de la vocación diferenciada delas distintas áreas turísticas dellitoral, al objeto de superar o evitarla fuerte homogeneidad del pro-ducto y avanzar hacia una comple-mentariedad estratégica entre lasdiferentes zonas.

5. Al objeto de garantizar mínimos deeficacia dotacional y coherenciaestructural de las urbanizaciones,los sectores de suelo urbaniza-ble de uso global turístico debentener una dimensión mínima. Seaconseja que no sean inferiores a15 hectáreas, salvo disposicióndebidamente justificada en los pla-nes urbanísticos o cuando respon-dan a unidades aisladas de explo-tación en modalidad hotelera.

6. En el litoral, considerar, en unafranja litoral de un kilómetro de pro-fundidad, la influencia del marcomo dotación general de ocio aso-ciable al suelo calificable para eluso turístico. A partir de esa distan-



cia para calificar suelo de uso turís-tico será necesario disponer deequipamiento de ocio en cantidad ycalidad suficientes para dotarlo deatractivo propio. Las condiciones yplazos para la ejecución y manteni-miento de este equipamiento y surelación secuencial con la cons-trucción de los alojamientos debe-rán quedar claramente comprome-tidos en el planeamiento.

7. En los casos en que se pretendagenerar un producto turístico conactividad alojativa que suponga lag e n e ración de un nu evo núcleoseparado de los existentes, la urba-nización deberá cumplir con lassiguientes condiciones:

a) Contar con equipamientos deocio vinculados a la oferta aloja-tiva, capaces por sí solos deidentificar el producto turístico.

b) aTener el carácter de actuaciónintegrada, debiendo configurar-se como única explotación turís-tica, la actividad de ocio y aloja-tiva.

8. E s t a blecimiento como o b j e t i voprioritario de ord e n a c i ó n , l ar e generación y recualificaciónde espacios turísticos ex i s t e n-tes representativos de modelosya obsoletos entendidos más quecomo escenarios de memori a

como escenarios de amnesia. E neste caso la generalización de lasr e f l exiones se torna especialmentecompleja, dado que el grado dei n t e rvención dependerá de lac a ra c t e rización singular de lasituación de hecho a la que nose n f r e n t e m o s. Sin embargo, soni d e n t i f i c a bles algunos cri t e rios dei n t e rvención que deben guiar elmétodo proyectual a instru m e n t a r.Resultando básico en este sentidola recuperación de la cultura delespacio público para estasáreas como elemento estructu-rante y definidor de la fo r m ageneral de los hechos urbanos.Se trata, pues, de introducir nu e-vos elementos de espacio públ i c os e l e c t i vamente seleccionados,proponer una recualificación globaldel paisaje urbano, mitigar el domi-nio del automóvil pri vado y favo r e-cer la peatonalización desde la ins-t rumentación de una lectura sim-biótica y superpuesta de los ele-mentos que confo rman el espaciop ú bl i c o.

9. Incentivar la sustitución de lasedificaciones obsoleta paraalbergar nuevos establecimien-tos hoteleros.

10. Inducir a la constitución de Enti-dades Urbanísticas de Conser-vación en las zonas turísticas.



CONSECUENCIAS DE LACALIFICACIÓN COMO

MUNICIPIO TURÍSTICO ENRELACIÓN CON LOS GASTOS

E INGRESOS PÚBLICOS

Javier Lasarte ÁlvarezFrancisco David Adame Martínez

I. LA DELIMITACIÓN LEGAL DELMUNICIPIO TURÍSTICO SEGÚN LANORMATIVA DE LASCOMUNIDADES AUTÓNOMAS

� El estudio de las consecuenciasque se derivan para los Municipios de sucalificación como Turísticos en relacióncon los gastos e ingresos públicos debecomenzar por su delimitación de acuer-do con nuestro ordenamiento. En esteprimer apartado vamos a exponer portanto las normas autonómicas que hastaahora se han ocupado de este asunto.No pretendemos el análisis de las mis-mas ni de los problemas que pueda ori-ginar su correcta aplicación, que soncuestiones ajenas a este trabajo, sino elsimple conocimiento de las característi-cas que deben reunir para ser conside-rados como tales. Por ello procedemos auna exposición de las disposiciones envigor de las que deduciremos una con-clusión general sobre el concepto deMunicipio Turístico.

Estas normas autonómicas tra e ncausa del artículo 30 de la Ley 7/1985,de 2 de abril, de Bases del RégimenLocal, que prevé la posibilidad de quelas Comunidades Autónomas puedanestablecer regímenes especiales “paraMunicipios pequeños o de carácter rural,

y para aquellos que reúnan otras carac -terísticas que lo hagan aconsejabl e,como su carácter histórico-artístico elpredominio en su término de las activi -dades turísticas, industriales, mineras uotras semejantes”. El reconocimiento deesta facultad en lo que se refiere a unposible régimen específico del MunicipioTurístico guarda además relación con elartículo 148.1.19.ª de la Constitución,que atribuye a las Comunidades Autóno-mas la competencia en “Promoción yordenación del turismo en su ámbitoterritorial”, con la consiguiente asunciónde la misma en los Estatutos de Autono-mía.

1. Andalucía

Nuestra Comunidad Autónoma apro-bó la Ley 12/1999, de 15 de diciembre,reguladora del Turismo, que contiene ladefinición de los Municipios Turísticos.Explica en su exposición de motivos que“no podía omitir el tratamiento de estossingulares municipios de nuestra geo -grafía sin incurrir en el abandono de loque es su propia razón de ser, velar porla ordenación y la efectiva prestación delos servicios municipales en estos pue -blos y ciudades en los que la poblaciónturística efectivamente asistida excede,

J a v i e r L asa r te Á lva r ez , Fr a nc i sco Ada me M ar t í n ez


CONSECUENCIAS DE LACALIFICACIÓN COMO MUNICIPIO

TURÍSTICO EN RELACIÓN CON LOSGASTOS E INGRESOS PÚBLICOS]

con mucho, del número de vecinos”. Aesta coherente y leal declaración con elpropio objeto de la Ley sigue la defini-ción de este tipo de Municipios en suartículo 6, que dice así:

“ 1 . Se consideran MunicipiosTurísticos, y como tales podrán solici -tar su declaración, aquellos que cum -plan los criterios que reglamentaria -mente se establezcan y entre loscuales deberán figurar la poblaciónturística asistida, el número de visi -tantes y la oferta turística.

…

3. A los efectos de esta Ley, seconsidera población turística asistidala constituida por quienes no osten -ten la condición de vecinos del muni -cipio pero tengan estancia temporalen el mismo por razones de visitaturística, segunda residencia o aloja -miento turístico. Su determinación seefectuará por los medios de pruebaque reglamentariamente se establez -can.”

Este precepto contiene pues unai m p o rtante remisión reglamentari a ,porque no fija propiamente los requi-sitos que deben cumplirse para obte-ner esa calificación; se limita a deci-dir que los criterios básicos habránde estar basados en la afluencia devisitantes, es decir, la población dehecho frente a la población de dere-cho, y lo que llama la Ley oferta turís -tica, que el texto no precisa pero quepodemos poner en relación con elnúmero de alojamientos. De ahí laimportancia del Decreto 158/2002,de 28 de mayo, regulador del Munici-pio Turístico. Su artículo 2 enumeralos requisitos exigidos desarrollandola norma legal en estos términos:

“1. Podrán solicitar la declaraciónde Municipio Turístico de Andalucíaaquellos en los que concurra algunode los requisitos que a continuaciónse relacionan, dependiendo del tipode destino de que se trate, así comolos que alcancen, con carácter acu -mulativo, la mitad de las exigenciasque se contemplan en las letras a) yc) siguientes:

a) Que, de acuerdo con los datosoficiales elaborados por la Conseje -ría de Turismo y Deporte, el númerode pernoctaciones diarias en mediaa nual (pernoctaciones/365) en lose s t a blecimientos de alojamientoturístico, de acuerdo a la clasificaciónque de éstos efectúa el artículo 36.1de la Ley 12/1999, de 15 de diciem -bre, del Turismo, sea superior al diezpor ciento de vecinos del municipio,según la cifra del padrón municipaldeclaradas oficiales en el momentode la solicitud o que se alcance esteporcentaje durante al menos tresmeses al año, computándose paraello la media diaria mensual (pernoc -taciones de cada mes/30).

b) Que, de acuerdo con los datosoficiales del último Censo de Edifi -cios y Viviendas, el número de vivien -das de segunda residencia supere alde viviendas principales del munici -pio, siempre que éstas últimas seanmás de quinientas.

c) Que el número de visitantessea al menos cinco veces superior alde vecinos, repartidos los primerosen al menos más de treinta días alaño. Para ello se acreditará el núme -ro de visitantes diarios mediante elconteo de las visitas diarias en elrecurso turístico de mayor afluenciadel municipio.

Co nse cue nc i as de l a ca l i f i c a c i ó n co mo M un i c i p i o Tu r í s t i c o …


A los efectos del presente Decre -to se considera visitante a la personaque se desplaza a un lugar distinto alde su entorno habitual sin alojarse enningún establecimiento turístico, nosiendo el motivo principal del viaje elejercicio de una actividad remunera -da en el lugar visitado”.

Los requisitos exigidos se centra np u e s, en primer lugar, en el número dep e rnoctaciones en los alojamientos turís-t i c o s, no en la cantidad de tales aloja-mientos o plazas disponibl e s, aunquelógicamente su existencia y nivel son pre-misas de las pernoctaciones ex i g i d a s ; e nsegundo lugar, en el número de viviendasde segunda residencia siempre que elMunicipio tenga un determinado nivel dep o blación residente que ocupe al menosquinientas viviendas; y por último, elnúmero de visitantes, que, como el pre-cepto explica con claridad, son distintosde los turistas que permanecen alojadosen el término mu n i c i p a l . La norma puedeparecer compleja tanto en su concepcióncomo a la hora de su aplicación, pero esevidente que busca un difícil equilibrio enla va riopinta tipología de los MunicipiosTurísticos de Andalucía.

2. Aragón

La Ley 6/2003, de 27 de febrero,reguladora del Turismo de Aragón ofrecela siguiente caracterización del Munici-pio Turístico en su artículo 15:

“1. Podrán solicitar la declaraciónde municipios turísticos aquellos enlos que concurran, al menos, dos delos siguientes requisitos:

a) Que se trate de municipioscuya población de hecho al menosduplique la población de derecho enlas temporadas turísticas.

b) Que se trate de términos muni -cipales en los que el censo de vivien -das sea superior al doble de lasviviendas habitadas por sus habitan -tes de derecho.

c) Que se trate de poblaciones enlas que el número de plazas turísti -cas hoteleras o extrahoteleras dupli -que, al menos, la población de dere -cho”.

La exposición de las distintas normasautonómicas sobre esta materia nosp e rmite constatar que este preceptorecoge los tres datos básicos que suelenutilizarse para la delimitación de estetipo de Municipios: una numerosa pobla-ción de hecho, que viene referida a “last e m p o radas turísticas”, concepto queexigirá mayor precisión; la existencia desegundas viviendas; y, junto a las ante-ri o r e s, los alojamientos turísticos ensentido amplio. También puede compro-barse que se sigue una regla estricta: entodos los casos citados deberá duplicar-se la población de derecho o el númerode primeras viviendas.

También debe señalarse que el núme-ro 6 de ese precepto permite que las enti-dades locales menores que reúnan losrequisitos que se establezcan podrán serd e c l a radas “ p u e blos turísticos”.

3. Canarias

Conforme a la previsión del artículo30 de la Ley de Bases de Régimen Localy, en el caso de esta Comunidad Autó-noma, de la disposición adicional cuartade la Ley 14/1990, de 26 de julio, derégimen jurídico de las AdministracionesPúblicas de Canarias, que se refería,entre otros a los Municipios caracteriza-dos por “el predominio de las activida -des turísticas”, la Ley 7/1995, de 6 de



a b ril, de Ordenación del Tu rismo deestas Islas ordenó en su disposición adi-cional segunda al Gobierno autonómicola elaboración de un proyecto de leysobre el estatuto de los Municipios Turís-ticos. Sin embargo este proyecto de leyaún no ha sido presentado, encontrán-dose el tema en fase de estudio. Estaúltima norma sólo se refiere en términosmuy generales a las posibles caracterís-ticas de dichos Municipios.

4. Cantabria

La Ley 5/1999, de 24 de marzo, deTurismo de Cantabria prevé la delimita-ción de Comarcas y Municipios Turísti-cos. Por lo que respecta a estos últimos,que son los que ahora interesan el artí-culo 39.2 establece:

“2. Podrán conseguir la considera -ción de municipios turísticos de Can -tabria aquellos que puedan acreditar:

a) Parámetros con afluencia con -s i d e ra ble de visitantes y pern o c t a -c i o n e s, la existencia de un números i g n i f i c a t i vo de alojamientos turísti -cos de segunda residencia y en losque la actividad turística representela base de su economía o, comom í n i m o, una parte importante dee s t a .

b) Parámetros cuantitativo s. E lmunicipio deberá acreditar un progra -ma de promoción y fomento de turis -mo sostenible…”.

No se tra n s c ribe completa esta últiman o rma, puesto que al tratar del contenidode ese programa se ocupa en realidad deun conjunto de servicios y actuacionesque deben llevarse a cabo. Como sededuce de su lectura, el concepto deMunicipio Turístico es muy amplio puestoque en lo que se refiere a los visitantes y

alojamientos turísticos no establ e c enúmero de los mismos en relación con lap o blación de derecho, ni cuantifica la inci-dencia económica de la actividad turísti-ca, limitándose a exigir que sea una part ei m p o rtante de la economía mu n i c i p a l . E ncambio la Ley resulta más exigente sobreel contenido del programa de turi s m os o s t e n i ble puesto que obliga a servicios yactuaciones a los que más adelante nosr e fe ri r e m o s.

5. Cataluña

La Ley 8/1987, de 15 de abril, Muni-cipal y de Régimen Local de Cataluña,se refiere en su artículo 69 a los regíme-nes municipales especiales, entre losque incluye los Municipios Turísticos.Los delimita luego en el artículo 72 enlos siguientes términos:

“1. Tendrán la consideración demunicipios turísticos aquellos en losq u e, por afluencia estacional, lamedia ponderada anual de poblaciónturística sea superior al número deresidentes, y el número de alojamien -tos turísticos superior al número deviviendas de residencia primaria.”

La Ley 13/2002, de 21 de junio, deTu rismo de Cataluña, amplía eseconcepto en su artículo 18. Dice:

“1. Pueden tener la consideraciónde municipio turístico, a efectos de lapresente Ley, los municipios quecumplan como mínimo una de lassiguientes condiciones:

a) Que la media ponderada anualde población turística sea superior alnúmero de vecinos y el número deplazas de alojamiento turístico y deplazas de segunda residencia seasuperior al número de vecinos.



b) Que el término municipal inclu -ya un área terri t o rial que tenga lacalificación de recurso turísticoe s e n c i a l .

2. Las condiciones fijadas por elapartado 1 se pueden desarrollar yconcretar mediante disposicionesreglamentarias”.

En el momento de redactar estaspáginas tales disposiciones reglamen-t a rias aún no han sido dictadas. A lavista de este segundo precepto legalpuede comprobarse que junto a los alo-jamientos turísticos se tienen tambiénen cuenta las segundas viviendas parala calificación de un Municipio Tu r í s t i c o.Y que con independencia de este pri-mer requisito, puede igualmente otor-garse dicha calificación cuando ex i s t aen el término municipal lo que la Leyllama un recurso turístico esencial, queen principio puede tratarse tanto de susc a racterísticas geográficas como de laexistencia de un patrimonio histórico oc u l t u ra l .

6. Galicia

Esta Comunidad Autónoma ha tenidoa bundante producción norm a t i va sobre ela s u n t o. En primer lugar, la Ley 5/1997, de22 de julio, de Administración Local deGalicia, como la de Cataluña, incluía losMunicipios Turísticos entre aquellos quepueden ser objeto de regímenes especia-l e s, procediendo a su delimitación en ela rtículo 90 según se tra n s c ri b e :

“1. Podrán ser declarados munici -pios turísticos aquellos en los que,por la afluencia periódica o estacio -nal, la media ponderada anual depoblación turística sea superior al 25por ciento del número de vecinos ocuando el número de alojamientos

turísticos y de segundas viviendassea superior al 50 por ciento delnúmero de viviendas de residenciaprimaria.

2 . También podrán declara r s emunicipios turísticos los que acredi -ten contar, dentro de su territorio, conalgún servicio turístico susceptible deproducir una atracción turística devisitantes en una cantidad cincoveces superior a su población, com -putada a lo largo de un año y reparti -da al menos en más de treinta días.”

De nuevo nos encontramos con unaamplia delimitación de su concepto, aun-que en este caso llama la atención laprecisión con que la norma legal hacuantificado el número de visitantes yalojamientos o segundas viviendas.

Po s t e ri o rmente se aprobó la Ley9/1997, de 21 de agosto, de ordenacióny promoción del Turismo. Su artículo 8.1delimitaba los Municipios Turísticos enlos mismos términos que la Ley 5/1997,con algunas diferencias fo rmales demenor importancia: no se refiere a veci-nos sino a residentes y no habla desegundas viviendas sino en general dealojamientos turísticos. El Decreto239/1998, de 30 de julio, que regula ladeclaración de municipio turístico galle-go, vuelve a recoger el concepto en suartículo 1 en los mismos términos que elartículo 90 de dicha Ley 5/1997. Igualsucede con el Decreto 39/2001, de 1 defebrero, que refunde la normativa sobreel Consejo Gallego de Turismo, declara-ciones de municipio turístico gallego yfiestas de Galicia de interés turístico;sólo hay una diferencia formal carentede significación en cuanto no se hablade segundas viviendas sino de segun -das residencias.



7. Madrid

Esta Comunidad Autónoma acaba depublicar la Ley 2/2003, de 11 de marzo,de Administración Local, cuyo artículo41, sobre los Municipios Turísticos, esta-blece:

“1. El Gobierno, a petición delMunicipio y previo informe de losórganos autonómicos competentesen materia de turismo y régimenlocal, podrá declarar Municipios turís -ticos aquellos que soporten, temporalo estacionalmente, un considerableaumento de población o reciban unflujo de visitantes que afecte a la via -bilidad de los servicios municipaleshabituales.

2 . La Comunidad de Madri dfomentará la constitución de Manco -munidades de Municipios para finesturísticos, así como la colaboración,coordinación y asistencia a los Muni -cipios en los términos previstos enesta Ley y en la legislación autonó -mica sobre turismo.”

Destacamos que este preceptoimpulsa las Mancomunidades de Munici-pios, que en el caso de las zonas turísti-cas nos parece una solución necesariapara la atención de los servicios y lareducción de sus costes.

8. Murcia

Junto con la Ley 8/1987 de Cataluña,a la que hemos hecho referencia, una delas primeras caracterizaciones del Muni-cipio Turístico aparece en la Ley 6/1988,de 25 de agosto, de Régimen Local deMurcia. En su artículo 46 establece:

“1. Tendrán la consideración deMunicipios Turísticos aquellos que,por su afluencia estacional, superen

ampliamente la media de poblaciónanual residente y el número de aloja -mientos turísticos y de segundasresidencias sea superior al de vivien -das habituales”.

Según puede apreciarse tanto en suredacción como en su contenido esteprecepto es similar al correlativo de lanorma catalana. En ambos casos apare-cen los dos elementos básicos para ladelimitación conceptual de este tipo deMunicipios: la afluencia de visitantes y elnúmero de alojamientos y segundasviviendas.

Po s t e ri o rm e n t e, esta Comu n i d a dAutónoma ha aprobado la Ley 11/1997,de 12 de diciembre, de Turismo de Mur-cia. Su artículo 51.2 lleva a cabo unaparticular caracterización de MunicipioTurístico, pues no fija propiamente losrequisitos que deben cumplir para serconsiderados como tales, sino que enu-mera diversas condiciones que seránvaloradas por el Consejo de Gobiernopara otorgar esa calificación, de maneraque se extiende a la exigencia de algu-nos servicios concretos. El precepto dicelo siguiente:

“3. Para la concesión de la deno -minación de Municipio Turístico, queserá decretada por el Consejo deGobierno de la Comunidad Autóno -ma de la Región de Murcia, a pro -puesta del Consejero competente enla materia, y oído el parecer del Con -sejo Asesor Regional de Turismo, sevalorarán las siguientes condiciones:

a) Oferta turística local, alojativa ycomplementaria que pueda justificarla citada denominación.

b) Porcentaje significativo del Pre -supuesto Municipal anual destinadoa promoción e infraestructuras turísti -



cas, excluidas las cantidades desti -nadas a fiestas locales.

c) Realización de programas queincidan en la calidad de la ofertaturística.

d) Existencia de Ordenanzas deMedio Ambiente donde figuren debi -damente recogidas medidas para lap r e s e rvación de los va l o r e smedioambientales, así como para elrespeto a los derechos a la intimidad,la tranquilidad y el bienestar en gene -ral de los usuarios turísticos, con elalcance que se determine reglamen -tariamente; debiendo abarcar aspec -tos tales como salubridad, seguridad,control de ruidos y olores y cualquierotro que resulte procedente a loscitados fines.

e) El incremento significativo dep o blación que se genere en esemunicipio, con ocasión de los perío -dos vacacionales.

f) Disponer de oficinas de turismoc o nvenientemente señalizadas ydotadas.

g) Aquellas otras especiales cir -cunstancias que, debidamente acre -ditadas, aconsejen la concesión de ladenominación.”

Insistimos en que esta norma, dis-tinta de las anteriores según puedec o m p r o b a r s e, no fija unos requisitoso b j e t i vos para cara c t e rizar un Munici-pio Turístico sino que permite al Con-sejo de Gobierno una va l o ración gene-ral de sus circunstancias, servicios yactuaciones para conceder o no esacalificación, aunque entre tales datosse tendrá en cuenta el número de alo-jamientos turísticos y la afluencia dep o blación visitante, que son las magni-tudes comúnmente utilizadas en las

n o rmas de las demás Comu n i d a d e sAu t ó n o m a s.

9. Navarra

Esta Comunidad Fo ral acaba deaprobar la Ley 7/2003, de 14 de febrero,reguladora del Turismo, ámbito en el quehasta ahora sólo había promulgado laLey Foral 14/1997, de Disciplina Turísti-ca, que queda derogada y en la que nose hacía referencia alguna al tema quenos ocupa. En cambio, en el nuevo texto,h ay una disposición adicional únicasobre Municipios y zonas de interésturístico que dice así:

“1. Tendrán la consideración demunicipios turísticos y de zonas deinterés turístico aquellos que seanreconocidos como tales en el PlanPlurianual de Actuación.

2. Con carácter previo se desarro -llarán reglamentariamente las condi -ciones que deberán cumplir los muni -cipios turísticos para ser considera -dos como tales.

3. La inclusión de un municipio enel catálogo de municipios turísticosp e rmitirá la consideración de unaparte de su población visitante a losefectos de determinar el porcentajede subvención correspondiente asícomo para la determinación del coe -ficiente de rentabilidad de la inversiónen los planes de financiación deinversiones”.

Dada la fecha de esta Ley, aún no seha desarrollado reglamentariamente, demanera que no conocemos los requisi-tos que serán exigidos. No obstante,debe observarse la importancia que seotorga al número de visitantes, que jus-tifica y facilita una financiación adicional.Tampoco se ha aprobado aún el citado



Plan Plurianual de Actuación a que serefiere en su artículo 42.

10. País Vasco

Esta Comunidad Autónoma aprobóla Ley 6/1994, de 16 de marzo, sobreOrdenación del Tu ri s m o. En ella no sehace ninguna referencia específica alos Municipios Tu r í s t i c o s, sino a lasComarcas Turísticas (artículos 49 ys i g u i e n t e s ) ; pero admite que un soloM u n i c i p i o, o incluso parte del mismo,pueda acceder a esa calificación.Deberá cumplir estos requisitos, segúnel artículo 49.2:

“… Para que una comarca puedaser declarada turística requerirá queen la misma concurran las siguientescondiciones:

a)Que disponga de recursos turís -ticos básicos suficientes.

b) Que disponga de alojamientosbastantes o de suelo apto para la edi -ficación de los mismos en la exten -sión adecuada.

c) Que no exista otro recursoi n c o m p a t i ble con el turismo cuyointerés público sea preferente.”

Esta delimitación se caracteriza puespor la ambigüedad: recursos turísticoss u f i c i e n t e s, alojamientos b a s t a n t e s,extensión adecuada.

11. Valencia

La Comunidad Autónoma Valencianaaprobó la Ley 3/1998, de 21 de mayo,reguladora del Turismo. Su artículo 25 seocupa del concepto de Municipio Turísti-co. Dice así:

“Uno. Podrán alcanzar la conside -ración de municipio turístico de laComunidad Valenciana aquellos quepuedan identificarse con alguno delos siguientes supuestos:

Destino Turístico: Aquellos que alo largo de todo el año mantienenuna afluencia de visitantes, pernoc -tando en los mismos, superior alnúmero de personas inscritas en supadrón municipal de residentes,suponiendo esta actividad la base desu economía y en los que la capaci -dad de sus alojamientos turísticosresulte superior a la de sus viviendasde primera residencia.

Destino Vacacional: Aquellos queen algún momento del año tienenuna afluencia de visitantes, pernoc -tando en los mismos, superior alnúmero de personas inscritas en supadrón municipal de residentes,pudiendo tener como complementopara su economía otras actividades yque la capacidad de sus alojamientosturísticos, añadida a la de las vivien -das de segunda residencia resultesuperior a la de sus viviendas desegunda residencia; en dicho cómpu -to, el número de plazas en alojamien -tos turísticos deberá representar almenos el uno por ciento de su oferta.

Destino de atracción turística:Aquellos que por sus atractivos natu -ra l e s, monu m e n t a l e s, sociocultura -les, o por su relevancia en algún mer -cado turístico específico reciben enun determinado momento del año unnúmero significativo de visitantes enrelación a su población de derecho,sin que los mismos pernocten nece -sariamente en ellos”.



La delimitación es muy amplia y enella se utilizan parámetros concretoscomo el de capacidad de alojamientosturísticos mayor que la de viviendas deprimera residencia; requisitos poco sig-nificativos en la práctica, como un núme-ro mínimo de plazas en alojamientosturísticos del uno por ciento de su oferta,

favoreciendo por tanto las zonas desegunda residencia de los llamadosdestinos vacacionales; o criterios tanamplios como un número de visitantessuperior a la población de derecho encualquier momento del año y sin exigen-cia de número de pernoctaciones.



El Municipio Turístico según la normativade las Comunidades Autónomas

La delimitación del Municipio Turístico aparece en las disposiciones dicta-das por las Comunidades Autónomas sobre Régimen Local y Turismo. En con-creto, han legislado sobre este asunto Andalucía, Aragón, Cantabria, Cataluña,Galicia, Madrid, Murcia, Navarra y Valencia. Está pendiente de redacción un pro-yecto ley sobre estatuto de Municipio Turístico de Canarias.

Al margen de las disparidades de redacción y contenido que pueden obser-varse en estas normas, los requisitos exigidos a un Municipio para poder reci-bir la calificación de Turístico se centran en los siguientes factores:

1.º) Número de visitantes. Cabe distinguir entre los que pernoctan en elMunicipio y los que acuden al mismo por razones turísticas en visitas del díasin alojamiento. También se tiene en cuenta que la afluencia sea permanente oestacional. Lógicamente, este número de visitantes o población de hecho sepone en relación con la población de derecho o residente en el término muni-cipal.

2.º) Existencia de alojamientos turísticos. Aunque las disposiciones sobreMunicipio Turístico no se ocupan de su definición o regulación, asunto propiode la normativa general, cabe entender por tales la red de plazas hoteleras,apartamentos u otros establecimientos de hospedaje. Se podrá tener en cuen-ta el número de plazas o de pernoctaciones.

3.º) Número de segundas viviendas. Su existencia puede implicar una pobla-ción no residente, estacional, que sea significativa en proporción a la poblaciónde derecho.

4.º) La normativa expuesta acude también a otros criterios complementariosde los anteriores que pueden ser valorados a la hora de reconocer la califica-ción de turísticos a determinados Municipios, tales como programas de pro-moción y fomento de turismo sostenibl e, características geográficas ymedioambientales, existencia de un patrimonio histórico y cultural o atenciónde determinados servicios relacionados con el turismo.

II. LA DELIMITACIÓN LEGAL DELMUNICIPIO TURÍSTICO SEGÚN LALEY REGULADORA DE LASHACIENDAS LOCALES

La Ley 7/1985 de Bases del Régi-men Local autorizaba a las Comu n i d a-des Au t ó n o m a s, según hemos visto, ae s t a blecer un régimen especial paraaquellos Municipios cara c t e rizados por“el predominio en su término de lasactividades turísticas”. Pero se limitabaa esta previsión sin llevar a cabo nin-guna delimitación del Municipio Tu r í s t i-co y sin establecer ninguna otra medi-da o directriz de su especialidad. En lan o rm a t i va del Estado no encontra m o sesa definición hasta la reciente Ley51/2002, de 27 de diciembre, de refo r-ma de la Ley 39/1988, de 28 de diciem-b r e, Reguladora de las HaciendasL o c a l e s. Esta norma, a la que haremosfrecuentes referencias a lo largo deeste estudio, lleva a cabo una ampliamodificación de la financiación mu n i c i-pal, en la que se enmarca la creaciónde un sistema específico de part i c i p a-ción de los Municipios Turísticos en tri-butos del Estado, regulada en el art í c u-lo 105 quáter. Con tal motivo, este pre-cepto enu m e ra en su apartado 1 losrequisitos que deben cumplir tales Cor-p o raciones para acceder a esta víap a rticular de financiación, siendo éstala pri m e ra vez que aparece en la legis-lación estatal un concepto de MunicipioTu r í s t i c o. Dice así:

“ 1 . Se considerarán mu n i c i p i o st u r í s t i c o s, a efectos de lo dispuestoen este art í c u l o, aquellos que,encontrándose comprendidos en elámbito subjetivo que se define en ela rtículo 115, cumplan, además, dosc o n d i c i o n e s :

a)Tener una población de derechosuperior a 20.000 habitantes.

b) Que el número de viviendas desegunda residencia supere al núme -ro de viviendas principales, de acuer -do con los datos oficiales del últimoCenso de Edificios y Viviendas”.

La disposición debe por tanto sercompletada por lo establecido en el artí-culo 115, que se refiere a ese ámbitosubjetivo diciendo que quedan compren-didos en el mismo “los municipios noincluidos en el artículo 112 de esta Ley”,es decir, que en ningún caso serán con-siderados como Municipios Turísticos lascapitales de provincia o de ComunidadAutónoma ni aquellos que tengan unapoblación de derecho igual o superior a75.000 habitantes.

Hemos dicho que no pretendemosestudiar las diferentes normas autonómi-cas o estatales reguladoras de MunicipioTu r í s t i c o, sino dejar constancia de lasmismas para una aproximación al con-c e p t o. Por ello haremos sólo un brevec o m e n t a rio a esta disposición estatalque se promulga cuando ya existen unas e rie de leyes y decretos de las Comu n i-dades Autónomas sobre ese mismotema que, no obstante, en nu e s t ra opi-nión, no han sido debidamente tenidosen cuenta por el legislador estatal.

Obsérvese, primero, que no se haceninguna referencia a la población dehecho, es decir, a la afluencia de turistaso visitantes sino sólo a la población dederecho. Tampoco se dice nada sobreposible número de pernoctaciones. Ade-más, por el juego de los artículos 112,115 y 115 quáter, sólo podrán acceder aesa calificación aquellos cuya poblaciónde derecho esté entre 20.000 y 75.000habitantes (siempre que no sean capita-



les de provincia o de Comunidad Autó-noma); ello significa que quedarán fuerade esta específica financiación adicionaltanto los Municipios que no lleguen a20.000 habitantes, entre los que seencuentran con frecuencia MunicipiosTurísticos conforme a la concepción delas normas autonómicas, como lossuperiores a 75.000, entre los que tam-bién es evidente que se incluyen Ayun-tamientos que son inequívo c a m e n t eturísticos y destinos habituales de laafluencia de visitantes. Nos limitamosahora a señalar esta disparidad quedesde el punto de vista financiero sólopodrá considerarse aceptable si hayvías de financiación paralelas para lasC o rp o raciones Locales excluidas por

causa de estos números mínimo y máxi-mo de población de derecho. Por último,el precepto estatal se refiere a viviendasde segunda residencia sin hacer men-ción alguna a hoteles o alojamientosturísticos en general, lo que tambiénprovocará un problema de aplicación dela norma comentada, pues si nos atene-mos a su literalidad podrían quedarexcluidos Ayuntamientos con un parquereducido de segundas viviendas propia-mente dichas, pero con una importanteinfraestructura de alojamientos turísti-cos. El precepto, tal vez sin pretenderlo,entra directamente en una de las alter-nativas principales de la política turísticaactual.



El Municipio Turístico según la Ley de Haciendas Locales

La Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales, tras su reforma por laLey 51/2002, es la primera norma estatal que contiene una delimitación delMunicipio Turístico.

Lo caracteriza atendiendo al número de viviendas de segunda residencia,que debe ser superior, al número de viviendas principales, sin hacer ningunareferencia al número de plazas hoteleras o de alojamientos turísticos. Exige,además, que el Ayuntamiento tenga una población de derecho mínima de20.000 habitantes y máxima de 75.000, y que no sea capital de provincia o deComunidad Autónoma. No tiene en cuenta los habitantes de hecho, es decir, elnúmero de turistas o visitantes, ni sus posibles pernoctaciones.

Esta delimitación no responde debidamente a las normas autonómicassobre la materia.Y por los criterios utilizados no comprende todas las posiblessituaciones o características de una Corporación Local que deben llevar a suconsideración como Municipio Turístico.

III. CONSECUENCIAS DE LACALIFICACIÓN DE MUNICIPIOTURÍSTICO EN RELACIÓN CONLOS GASTOS PÚBLICOS.SERVICIOS PÚBLICOS EXIGIDOS

1. Introducción

En este y en el siguiente apart a d o sharemos una breve exposición de lasconsecuencias de la declaración deMunicipio Turístico en relación con losgastos e ingresos públ i c o s. S u s t a n c i a l-mente esas consecuencias se concre-tan en la necesidad de atender deter-minados servicios públicos o de fa c i l i t a rlos mismos con un cierto nivel de cali-dad y, en consecuencia, en la recep-ción por parte de los correspondientesAyuntamientos de ingresos adicionalesque les serán aportados por la corres-pondiente Comunidad Autónoma o porel Estado. No pretendemos el análisisde la norm a t i va sobre los refe ridos ser-vicios públicos ni de las vías específi-cas de financiación. Sólo vamos aexponer la norm a t i va autonómica yestatal que incide directamente en laHacienda de cada Municipio calificadocomo Tu r í s t i c o, bien por la exigencia des e rvicios bien por la aportación definanciación complementari a .

Es evidente que las disposicionessobre Turismo dictadas por las Comuni-dades Autónomas en virtud de las com-petencias asumidas conforme al artículo148.1.19.ª de la Constitución, “Promo -ción y ordenación del turismo en suámbito terri t o ri a l ”, no pretenden sóloatender a los problemas de las Hacien-das locales, sino articular una políticaturística como tal actividad económica yregular debidamente su vinculación conla ordenación del territorio. Los Estatutos

de Autonomía reflejan ese preceptoconstitucional, asumiendo la correlativac o m p e t e n c i a . Así, por citar sólo lasC o munidades Autónomas a las queantes hemos hecho referencia, nosremitimos a los artículos 12.3.3.º y 13.17del Estatuto de Andalucía, 22.16 delEstatuto de Autonomía de Cantabria,9.12 del Estatuto de Cataluña, 27.21 delEstatuto de Galicia, 10.16 del Estatutode Murcia y 31.12 del Estatuto de laC o munidad Va l e n c i a n a . Como conse-cuencia de esta competencia, se handictado leyes reguladoras del Turismocuya trascendencia es evidente que vamás allá de los aspectos financieros,dada la importancia económica, social ymedioambiental del fenómeno de laafluencia masiva de visitantes. Pe r odebemos repetir que nuestro objetivo secentra en el estudio de la Hacienda delos Municipios cara c t e rizados comoTurísticos. Veamos pues en primer lugarlas consecuencias de la aplicación deesa normativa en el ámbito de los servi-cios públicos y analizaremos luego laposibilidad de obtener financiación adi-cional para atender a los mismos.

Servicios Públicos

Las normas autonómicas vinculan lacalificación de Municipio Turístico a laprestación de determinados serv i c i o spúblicos o a la atención especial deaquellos que deben de ser prestadospor cada Ayuntamiento por imperativode las disposiciones sobre RégimenLocal. Es más, la constatación de laexistencia de tales servicios o de la cali-dad de su prestación es también uno delos criterios que deben examinarse paraotorgar dicha calificación.Y ello nos inte-resa especialmente en cuanto supone



un incremento de los gastos públicos delAyuntamiento que debe atenderlos. Vea-mos con brevedad esas disposiciones.

A) Andalucía

El artículo 6.2 de la citada Ley12/1999 del Turismo dice con claridadque es una “finalidad esencial” de ladeclaración de Municipio Turístico “elfomento de la calidad en la prestaciónde los servicios municipales al conjuntode la población turística asistida”. Segúnel artículo 7 se considerarán los servi-cios mínimos “respecto a los vecinos y lapoblación turística asistida”, así comolos servicios específicos “de salubridadpública, e higiene en el medio urbano ynatural y de protección civil y seguridadciudadana y cuantos sean de especialrelevancia turística”. De ahí trae causa elartículo 3 del Decreto 158/2002 sobreMunicipio Turístico, según el cual paraproceder a su declaración como tal hayque tener en cuenta lo siguiente:

“1. El esfuerzo presupuestario querealiza el municipio en relación con laprestación de servicios mínimos que,de conformidad con el artículo 26 dela Ley 7/1985, de 2 de abril, regula -d o ra de las Bases del RégimenLocal, presta efectivamente el muni -cipio y todos aquellos que tienenrepercusión en el turismo respecto alos vecinos y a la población turísticaasistida.

A tales efe c t o s, se considera nprioritarias las actuaciones y presta -ción de servicios específicos en lassiguientes áreas:

a) Saneamiento y salubridad públi -cas. Protección civil y seguridaden lugares públicos.

b) Defensa y restauración del patri -monio cultural y urbano.

c) Protección y recuperación dele n t o rno natural y del medioambiente.

d) Información Turística.

e) Ordenación del tráfico de vehí -culos y personas en las víasurbanas.

f)Suministro de agua y alumbradop ú bl i c o ; s e rvicios de limpiezaviaria, de recogida y tratamientode residuos, alcantarillado y tra -tamiento de aguas residuales.

g) Transporte público de viajeros.

h) Actividades o instalaciones cul -turales y deportivas; ocupacióndel ocio.”

Debemos destacar de estas normasel hecho de que valoran la prestación deservicios mínimos no sólo en relacióncon la población de derecho, sino tam-bién con la llamada población turísticaasistida. Esta es una cuestión básica dela financiación especial de tales Corpo-raciones cuando entre una y otra pobla-ción existe notoria disparidad, puestoque los servicios tienen que adaptarse alos usuarios reales, ya que de no ser asíno cumplirán debidamente la funciónque les corresponde.

Además de todo ello, según el apart a-do 3 de ese precepto, se va l o rará la ex i s-tencia de un planeamiento urbanísticog e n e ral que contenga una va l o ración delos efectos medioambientales, ordene losn e c e s a rios espacios libres y las infra e s-t ru c t u ras y equipamientos de las zo n a ss a t u radas por el turismo o se ocupe de lasupresión de barreras arquitectónicas. Yen el apartado 4 se refiere a la planifica-ción turística mu n i c i p a l . Tra n s c ri b i m o sesta norma porque de ella se deduce con



c l a ridad que implicará un incremento degastos mu n i c i p a l e s. Dice así:

“4. La existencia de un plan turís -tico municipal o instrumento de plani -ficación turística similar aprobado porel Pleno con una duración no inferiora la cuatrienal, con el siguiente con -tenido mínimo:

a) El diagnóstico de la situaciónturística del mu n i c i p i o : recursos ys e rvicios turísticos disponibles ycarencias detectadas.

b) La propuesta de actuacionespara mejorar la calidad del turismo enel municipio.

c) La valoración económica de lapropuesta, expresando la cuantíaimputada al presupuesto municipal y,en su caso, la previsión de otrasfuentes de financiación. En este últi -mo caso se expresarán, cuando pro -ceda, los compromisos de otra sAdministraciones públicas y entida -des públicas o privadas de colaborarcon el municipio a través de la sus -cripción o adhesión a los conveniosprevistos en el presente Decreto”.

La claridad de la norma permite queel comentario sea breve: un MunicipioTurístico debe atender especialmente alos servicios públicos en general, y prio-ritariamente a los que aparecen en laanterior relación, lo que se traducirá enincremento de sus necesidades finan-cieras que deben ser previstas para sudebida cobertura.

B) Aragón

El artículo 15 de la citada Ley 6/2003establece:

“2. Para la declaración de Munici -pio Turístico se tendrán en cuenta lossiguientes elementos:

a) La existencia de planeamientourbanístico, con especial valoracióndel sistema de espacios libres.

b) La existencia de zonas verdesy espacios libres que sirvan de pro -tección del núcleo histórico edificado.

c) El esfuerzo presupuestario rea -lizado por el municipio en relacióncon la prestación de los serviciosmunicipales obligatorios y de todosaquellos servicios con especialrepercusión en el turismo.

d) La adopción de medidas deprotección y recuperación del entor -no natural y del paisaje.

e) La adopción de medidas dedefensa y restauración del patrimoniocultural y urbano.

f) La relevancia de los recursosturísticos existentes en el términomunicipal.”

Si exceptuamos el último apartado,todos los demás hacen relación a servi-cios municipales que serán exigidos a laCorporación que pretenda tal califica-ción. El apartado 4 de ese mismo pre-cepto insiste en que esta tendrá comoconsecuencia la necesidad de mayorcalidad de los servicios turísticos engeneral.

C) Canarias

Dada la situación de la normativasobre Municipios Turísticos de estaComunidad Autónoma a la que antesnos hemos referido, nos limitamos aseñalar que la Ley 7/1995 contiene uncapítulo sobre Servicios Públicos Turísti -cos Municipales ( a rtículos 65 a 67),donde se refiere en especial a la vigilan-cia ambiental y de las playas y a la exis-tencia de centros de información turísti-



ca. En su disposición adicional segunda,ya citada, y en relación con el futuroestatuto del Municipio Turístico, señalacomo bases que “el dominio público ylos servicios públicos tendrán una orien -tación turística expresa” y que se aten-derá especialmente a la conservación ydiversificación de los atractivos de losdistintos núcleos así como a la identifi-cación de los mismos.

D) Cantabria

A diferencia de Andalucía, la propiaL ey 5/1999, reguladora del Tu ri s m o, serefiere directamente en su artículo 39.b) alos llamados parámetros cuantitativo s.Ello se traduce en la exigencia de un pro-grama de promoción y fomento del t u ri s -mo sostenibl e que obliga a atender comomínimo a las siguientes cuestiones:

“- El mantenimiento de la cultura,historia y personalidad del municipio.

- La adaptación del urbanismo y laedificación al paisaje local y la orde -nación integral del patrimonio.

- La existencia de reservas deagua estratégicas, así como su depu -ración y reutilización.

- El nivel de generación de resi -duos estará ligado a la existencia enla zona de planes de recogida, reduc -ción, reutilización y reciclaje.

- Planes de formación y reciclajeprofesional para los trabajadores ygestores del sector turístico.

- Planes para la reconversión delos recursos potenciales en produc -tos turísticos y su ordenación en elterritorio.”

Como en el caso anteri o r, basta la lec-t u ra de esta relación para deducir el inev i-t a ble incremento de gastos que deberá

s o p o rtar el Ayuntamiento que pretendaobtener la calificación de Tu r í s t i c o.

E) CATALUÑA

La Ley 8/1987, sobre RégimenLocal de Cataluña, se ocupaba yadirectamente en su artículo 72 de loss e rvicios que debían prestar losMunicipios Turísticos, adoptando unaimportante decisión en su apartado3: para determinar los servicios míni-mos correspondientes no sólo habíaque atender al número de sus habi-tantes de derecho, sino también a “lamedia ponderada anual de poblaciónturística”. La Ley 13/2002, reguladoradel Turismo, adicional en este punto ala anterior, contiene en su artículo 19una ordenada exposición de los ser-vicios mínimos y complementarios:

“1. Sin perjuicio de los serviciosmínimos establecidos con caráctergeneral y de las competencias quecorresponden a otras administracio -nes públicas, los municipios turísticosdeben prestar asimismo los siguien -tes servicios:

a) La protección de la salubridadpública y de la higiene en todo el tér -mino municipal, incluidas las playas ylas costas.

b) La protección civil y la seguri -dad ciudadana.

c) La promoción y la protección delos recursos turísticos del términomunicipal.

d) La señalización turística y deinformación general, de acuerdo conlos criterios de homogeneización quesean determinados por reglamento.

e) La atención y la orientación alos usuarios turísticos, mediante una



oficina de información adherida a laRed de Oficinas de Turismo de Cata -luña, con los servicios y el régimenhorario mínimo que se determinenpor reglamento.

f) La puesta a disposición de losusuarios turísticos de un servicio deacceso a Internet, de utilización pun -tual, en la oficina de info rm a c i ó nturística o en otros puntos de consul -ta abiertos al público.

g) Las funciones ambientales queles correspondan, de acuerdo con lanormativa sectorial.

2. Los municipios turísticos debenprestar, aparte de los que estableceel apartado 1, los servicios mínimosque correspondan al volumen dep o blación resultante de sumar elnúmero de residentes con la mediaponderada anual de población turísti -ca. También pueden establecer, deacuerdo con la legislación de régi -men local, y en función de sus nece -sidades, otros servicios complemen -tarios, que pueden prestar temporal -mente, o con varias intensidades, enfunción de la afluencia turística.”

Estas normas catalanas tienen la vir-tud, desde nuestro punto de vista, deque afrontan directamente el problemabásico de los Municipios Tu r í s t i c o s,según hemos comentado al exponer lasn o rmas andaluzas: la necesidad deatender a una población de hecho supe-rior a sus habitantes de derecho. Tantoel artículo 72 de la Ley 8/1987 como elapartado 2 que acabamos de transcribirno dudan en exigir al Ayuntamiento quepretenda esa calificación la prestaciónde los servicios que corresponda en fun-ción del número de habitantes reales(residentes y visitantes) Sólo así se

atenderán debidamente las necesidadesderivadas de la afluencia turística, almenos, en el primer nivel de los servi-cios mínimos exigidos por la normativasobre régimen local.

F) Galicia

Aunque la Ley 5/1997 de Administra-ción Local no hace ninguna referencia altema de los servicios en el caso de losregímenes municipales especiales(salvo una alusión a los que pueden serobjeto de convenios en su artículo 91.1),la Ley 9/1997, Reguladora del Turismo,ordena en su artículo 8.2 lo siguiente enrelación con la declaración de MunicipioTurístico:

“ 2 . Se tendrá en cuenta para dichad e c l a ración la actuación mu n i c i p a lr e l a t i va a los servicios siguientes:

A l c a n t a rillado y tratamiento deaguas residuales.

Recogida y tratamiento de resi -duos.

Protección de la salubridad públ i c a .

Seguridad en lugares públicos.

Protección civil.

Planeamiento urbanístico.

Oficina de información turística, almenos durante la época de mayorafluencia turística.

h) Medidas eficaces de protec -ción y recuperación del entorn on a t u ral, el paisaje y el medioambiente en genera l ” .

Como puede comprobarse, aparecenen esta relación servicios que estánasignados a los Municipios por la Ley deBases de Régimen Local (en particular,artículo 25.2) a los que se añade la exis-tencia de oficina de información turística



y una especial insistencia en la protec-ción del medio ambiente. El Decreto239/1998, de 30 de julio, que regula ladeclaración de Municipio Turístico galle-go reitera esa misma enumeración deservicios en su artículo 2, que de nuevoaparece en el artículo 10 del Decreto39/2001, antes citado.

G) Madrid

La citada Ley 2/2003 de Administra-ción Local no dice nada sobre los servi-cios públicos que deben ser prestadospor los Municipios Turísticos, aunquerecordamos que promueve la constitu-ción de Mancomunidades para atendera la prestación y financiación de los ser-vicios, a los que se refiere en general ensu artículo 56.

H) Murcia

Al igual que en el caso anteri o r, la Ley6/1988 que regula el Régimen Local deesta Comunidad Autónoma, delimita elMunicipio Turístico sin hacer ninguna refe-rencia a los servicios que exige tal califi-c a c i ó n . De nu evo hay que acudir a la Ley11/1997 sobre Tu ri s m o, cuyo art í c u l o51.3, antes tra n s c ri t o, no se ocupa propia-mente de servicios que deban ser presta-dos por la Corp o ración Local, con ex c e p-ción de las oficinas de turi s m o, pero ex i g eque un porcentaje significativo del presu-puesto municipal se destine a la promo-ción del turismo y a sus infra e s t ru c t u ra s ;insiste en el cuidado del medio ambientey en general en programas que mejore lacalidad de la ofe rta turística.

I) Navarra

La Ley Foral 7/2003, ya citada, nohace referencia específica a los servi-

cios que deben ser atendidos por losMunicipios Turísticos, cuya regulaciónqueda pendiente; aunque en términosgenerales, al hablar de los principios queinspiran la Ley en el artículo 4, se insis-te entre otras cosas en la calidad de lasactividades turísticas y atención delespacio físico y natural, así como delpatrimonio cultural con arreglo a criterios“de respeto, mejora y sostenibilidad”.Sólo se refiere a las entidades localesen el artículo 6 con una enumeración decompetencias generales.

J) País Vasco

Como antes hemos dicho, en la nor-mativa de esta Comunidad Autónoma noaparece el Municipio Turístico, sino laComarca Turística. La Ley 6/1994, nocontiene ninguna relación de serviciosque deban ser atendidos por el Munici-pio que obtenga esa calificación. El artí-culo 51 le exige, no obstante, la elabora-ción de un Plan Estratégico de Ordena-ción de los Recursos Turísticos de con-tenido muy amplio (nos remitimos a eseprecepto) del que deri vará sin dudadiversas actuaciones y servicios en rela-ción con el turismo.

K) Valencia

No encontramos en la normativa dic-tada por esta Comunidad Autónoma unarelación de servicios que deban serprestados para la declaración de Munici-pio Turístico. Aunque, en general, seadvierte en el artículo 30 de la Ley3/1998, de Turismo, en que los conside-rados “Destino Turístico” deberán orien-tar hacia esta finalidad sus serviciospúblicos, y todos ellos prestarán espe-cial atención a la identificación y conser-vación de sus atractivos naturales o



u r b a n o s. No obstante, el Decreto7/2000, de 22 de mayo, que aprueba elReglamento regulador de los conveniosprevistos en la citada Ley 3/1998, alreferirse a los de compensación finan-ciera, en los artículos 5 y siguientes, citaen el artículo 6 las partidas que puedenser objeto de la misma:

“1.- Gastos derivados de la pres -tación de los servicios propios de lasoficinas de información turística, ensu concepto de pos-venta.

2.- Mantenimiento y conservaciónde recursos turísticos de tipo ecológi -co y medioambiental.

3.- Mantenimiento y conservaciónde recursos turísticos de tipo históri -co-artístico y cultural.

4.- Policía y seguridad ciudadana.

5.- Actuaciones extraordinarias enmateria de limpieza viaria y del mobi -liario urbano”.

Hay además otros tipos de conveniosque si bien no aparecen vinculados a losservicios público-municipales en gene-ral, presuponen gastos especiales deinversión o funcionamiento, como es elcaso del convenio para la adaptación delos Municipios Turísticos (artículos 10 y

siguientes) y el convenio para la compe-titividad y la comunicación (artículos 18y siguientes).

L) Normativa estatal; Ley de Hacien-das Locales

Llama la atención que el artículo 115quáter de la Ley 39/1988, tras su refor-ma por la Ley 51/2002, prevea unafinanciación adicional automática de losMunicipios Turísticos en función de losdatos antes expuestos sin hacer men-ción alguna de los servicios que debenprestar los Ayuntamientos beneficiarioso del nivel y calidad de su prestación. Deello se deduce que tales Corporacionessólo estarán obligadas a prestar los ser-vicios que les correspondan según lospreceptos generales de la Ley de Basesde Régimen Local, vinculados, como sesabe, a la población de derecho. Lógica-mente, si se les facilitan ingresos adicio-nales es porque se supone que tendrángastos públicos superiores a los quecorresponden a esa población de dere-cho y a los consiguientes servicios obli-gatorios. Pero esta Ley no obliga a laprestación de servicios específicos paraobtener esa financiación.



Servicios públicos exigidos a los Municipios Turísticos

1.º) El régimen de los Municipios Turísticos conforme a la normativa de lasComunidades Autónomas se centra, en primer lugar, en la exigencia de presta-ción de determinados servicios específicos y, en general, en el nivel de calidadde los que les corresponde atender conforme a la legislación de régimen local.En segundo lugar, tiene la consecuencia de abrir vías de financiación adicionalfacilitada por las Comunidades Autónomas para la atención de tales servicios.

IV. CONSECUENCIAS DE LACALIFICACIÓN DE MUNICIPIOTURÍSTICO EN RELACIÓN CONLOS INGRESOS PÚBLICOS.POSIBILIDAD DE OBTENERFINANCIACIÓN ADICIONAL

1. Introducción

Acabamos de ver en el apart a d oa n t e rior que la calificación de Munici-pio Turístico viene de la mano de laprestación de servicios obl i g a t o ri o scon un determinado nivel de atención ocalidad y de servicios complementari o srelacionados con el turi s m o. Por tanto,ello traerá la consecuencia de mayo rnecesidad de ingresos del correspon-diente Ay u n t a m i e n t o. De ahí que lasn o rmas autonómicas y estatales ofrez-can una financiación adicional a losque obtienen esa calificación; p e r oa d ve rtimos que en relación con las pri-m e ras nos refe riremos en este apart a-do ex c l u s i vamente a las que se ocupandel régimen de los Municipios Tu r í s t i-c o s. Sólo nos interesa dejar constancia

de cuáles son las vías por las que per-cibirán tales ingresos adicionales, queles serán tra n s fe ridos por las Comu n i-dades Autónomas o por la Haciendae s t a t a l . Insistimos en que no se tra t aa h o ra de estudiar ni esos mecanismosfinancieros ni su resultado sino sólo deconocer en una pri m e ra aprox i m a c i ó nlas consecuencias que se deri van parala Hacienda del Municipio Turístico deesa calificación.

2. Vías de financiación adicional

A) Andalucía

La Ley 12/1999 de Turismo, ya cita-da, establece en su artículo 8 que lad e c l a ración de Municipio Tu r í s t i c o“podrá dar lugar a la celebración de con -venios interadministrativos en orden acompensar la mayor onerosidad en laprestación de los servicios”. El Decreto158/2002 de Municipio Turístico contieneuna explicación en su exposición demotivos que reproducimos por su clari-dad y brevedad:



2.º) En relación con los servicios públicos, aparte de aquellos que resultande prestación obligatoria en función de la población de derecho conforme a lasnormas de régimen local, se insiste en los relacionados con el medio ambien-te, información turística, vigilancia y seguridad, tráfico, planeamiento urbanísti-co, cultura y ocio, así como la promoción del turismo.

3.º) Las disposiciones dictadas por Andalucía y por Cataluña presentan ade-más la novedad de vincular tales servicios y el nivel de su calidad no sólo a lapoblación de derecho, sino también a la población de hecho o a la poblaciónturística asistida, cuestión de especial importancia, dado que esa diferenciaestacional entre habitantes censados y visitantes reales provoca una exigenciay esfuerzo especial de los servicios públicos.

4.º) En cambio, la Ley de Haciendas Locales, conforme a la modificación lle-vada a cabo por la Ley 51/2002, regula la participación específica en los tribu-tos del Estado de los Municipios Turísticos sin hacer ninguna referencia a losservicios públicos exigidos a los mismos ni al nivel de su prestación.

“Los municipios que, según lalegislación general reguladora del régi -men local, han de prestar determ i n a -dos servicios de manera obl i g a t o ri a ,se ven compelidos a realizar un espe -cial esfuerzo no sólo financiero sinotambién planificador y organizativodebido al incremento de los usuari o sque demandan esos serv i c i o s, motiva -do por el flujo turístico. Este gra ne s f u e r zo no está compensado econó -m i c a m e n t e, ocasionándole un mayo rd e s e q u i l i b rio financiero del que habi -tualmente vienen sufri e n d o.

Pa ra corregir o al menos paliarestos efe c t o s, el presente Decretoconcreta los requisitos y el procedi -miento para la declaración de Munici -pio Tu r í s t i c o. E s t a blece cuáles son susc o n s e c u e n c i a s, que consisten eni m p l i c a r, coordinada y activa m e n t e, almunicipio afe c t a d o, a todas las Conse -jerías de la Administración de la Ju n t ade Andalucía cuyas competencias hande ser ejercitadas y aquellas otras enti -dades públicas y pri vadas interesadas,p a ra dotar al Municipio Turístico de lasi n f ra e s t ru c t u ras de todo tipo y de loss e rvicios necesarios que hagan queen ese municipio en particular y enAndalucía en general se pueda disfru -tar de un turismo de auténtica calidad.Dicha implicación coordinada genera -rá efectos beneficiosos directos paralos vecinos del municipio y efe c t o smediatos para el conjunto de la socie -dad andaluza, en cuanto que se creaempleo y ri q u e z a .”

Consecuente con esta declaración,el Decreto regula en sus artículos 13 ysiguientes los convenios que podránsuscribirse entre las entidades citadas,cuya finalidad será la de aportar mediospara atender a los gastos. Lógicamente

una cuestión clave de tales convenios,como precisa el artículo 16.1.b) seránsus implicaciones económicas que, obli-gan a que consten en cada uno de ellos“los compromisos financieros de las par -tes que lo suscriban”. El convenio abrepues una vía de financiación especialpara estos Municipios.

B) Aragón

El artículo 15.4 de la Ley 6/2003, yacitada, se limita a decir que la declara-ción como Municipio Turístico tendrácomo consecuencia “el acceso preferen -te a las medidas de fomento previstas enlos planes y programas del Departamen -to del Gobierno de Aragón responsablede turismo”.

C) Canarias

Mientras tanto se redacta el proyectode ley de estatuto del Municipio Turísti-co, sólo debemos señalar que la dispo-sición adicional segunda.b) de la Ley7/1995 establece entre las bases delmismo la siguiente: “Se reconocerán lasmedidas fiscales y de financiación quepermitan la prestación de servicios conla calidad suficiente”.

No obstante, hemos de añadir que laL ey 3/1999, de 4 de fe b r e r o, del Fo n d oC a n a rio de Financiación Municipal, queanalizaremos más adelante, fija cri t e ri o sp a ra su distri bución, entre los cuales apa-rece el siguiente en el precepto que set ra n s c ribe confo rme a la redacción que leha dado la Ley 2/2000, de 17 de julio:

“ A rtículo 8.- Plazas alojativa sturísticas

El censo de camas alojativa sturísticas tendrá carácter bianual. Ini -cialmente se tomarán en cuenta las



existentes en cada municipio a 1º deenero del año 1999, obtenidas a par -tir de las autorizaciones de aperturaotorgadas por los cabildos insularesy acreditadas mediante certificaciónexpedida por el Registro General deEmpresas, Establecimientos y Activi -dades Turísticas de la consejeríacompetente en materia de turismo”.

D) Cantabria

Dice la Ley 5/1999 de Turismo deesta Comunidad Autónoma que losMunicipios Turísticos “estarán específi -camente contemplados en el Plan deTurismo de Cantabria, en las ayudasque en el mismo se contemplen, asícomo en las actuaciones de los distintosórganos de la Administración autonómi -ca en materia de infraestructuras nece -sarias para la calidad turística”.

E) Cataluña

La Ley 8/1987, Municipal y de Régi-men Local, según quedó ex p u e s t o,prevé la existencia de regímenes muni-cipales especiales, entre los que figuranlos Municipios Turísticos, estableciendoen general en el artículo 69.4 que parala distribución del Fondo de Coopera-ción Local “se tendrá en cuenta la exi -gencia de mayores responsabilidades yla pérdida de capacidad financiera” queafecten a tales Municipios. Entendemosesta expresión en el sentido de incre-mento de sus gastos públicos sin unparalelo aumento de sus ingresos; elcitado Fondo procurará compensar estaasimetría financiera. En principio, no setrata de actuar por la vía de conveniosespecíficos sino a través de dichoFondo, aunque la propia Ley prevé tam-bién la posibilidad de tales convenios enel caso de los Municipios Turísticos en el

artículo 72.6, referidos a cooperación,coordinación y técnicas de descentrali-zación de competencias para establecero prestar adecuadamente sus serviciosespecíficos.

Además de ello, destaca especial-mente en esta Ley la previsión de suartículo 72, referido al Municipio Turísti-co, cuyo apartado 5 dice:

“De conformidad con lo estableci -do con la legislación de finanzasl o c a l e s, los municipios turísticospodrán establecer tributos o recargosespecíficos que graven la estancia”.

Dejamos constancia de este precep-to, aunque debe advertirse que la Ley13/2002 de Turismo insiste en su artícu-lo 20.2 en que de acuerdo con la nor-mativa sobre Haciendas Locales “losMunicipios Turísticos pueden establecertributos o recargos específicos”.

Esta última norma, al ocuparse delos efectos de la declaración de Munici-pio Turístico en su artículo 20, estableceen su apartado 1 que sus servicios míni-mos “tienen la consideración de priorita -rios a efectos del Plan director de inver -siones locales”; y en su apartado 4 prevéla celebración de convenios con laG e n e ralidad, las Diputaciones o losConsejos Comarcales.

Se deduce de todo ello que los Ayun-tamientos que reciban esa calificaciónpueden encontrar, en principio, tres víasde financiación adicional: el citadoFondo o el Plan de inversiones, los con-venios y la posible creación de tributos.

F) Galicia

La Ley 5/1997 de Administra c i ó nLocal prevé en su artículo 90.1 que losMunicipios Turísticos podrán celebra rc o nvenios con la Junta “ p a ra establ e -



cer la fórmula de asistencia y coordina -ción destinadas a garantizar la presta -ción de sus servicios más cara c t e r í s t i -cos y, en especial, la protección de las a l u b ridad e higiene en el medio urba -no y natural y en las playas y costasasí como también la protección civil yla seguridad ciudadana”. C u ri o s a m e n t ela Ley 9/1997 de Tu rismo no hace refe-rencia a tales conve n i o s, pues comoconsecuencias de la declaración deMunicipio Turístico alude en su art í c u l o8.4 sólo a su inclusión en los planesp r ovinciales de cooperación de obras ys e rvicios obl i g a t o rios y a su pri o ri d a dp a ra recibir los beneficios de los pla-nes de desarrollo y mejora del turi s m oque apruebe la Ju n t a . A esa mismalínea responde el contenido del art í c u-lo 19 del Decreto 39/2001, ya citado;sólo añade la pri o ridad a efectos de lasayudas y subvenciones autonómicasrelacionadas con el turi s m o.

G) Madrid

En la línea abierta por Cataluña yseguida luego por Canari a s, la Ley2/2003, de Administración Local de estaC o munidad Autónoma establece losiguiente en su artículo 41.3:

“De conformidad con lo dispuestoen la Ley 39/1988, de 28 de diciem -bre, Reguladora de las HaciendasL o c a l e s, los Municipios turísticospodrán establecer tributos y recargosespecíficos”.

H) Murcia

El artículo 46.2 de la Ley 6/1988, deRégimen Local, es el precepto principalsobre efectos del régimen especial deMunicipios Turísticos en el punto anali-zado. Prevé la colaboración especial de

la Administración regional “para la solu -ción de sus problemas de temporadaturística, mediante su asesora m i e n t o,coordinación y aportación de mediosmateriales, personales y económicos”.La Ley 11/1997 sobre Turismo dice ensu artículo 51.1 que se podrá obtener ladenominación de Municipio Tu r í s t i c o“beneficiándose de modo preferencialde las acciones de fomento y promociónde la Administración Regional”.

I) Navarra

De la disposición adicional única dela Ley Fo ral 7/2003, antes tra n s c rita, sededuce que la inclusión en el catálogode Municipios Turísticos tendrá comoconsecuencia la percepción de subve n-ciones especiales y la aplicación dereglas específicas para la va l o ración desus inve r s i o n e s, con la consiguientem e j o ra de su posición a efectos de par-ticipar en los correspondientes planesde financiación. De ahí la import a n c i adesde esta perspectiva del Plan Pluri a-nual de Actuación regulado en el art í-culo 42.

J) País Vasco

El artículo 49.1 de la Ley 6/1994,antes citada, se limita a decir que lad e c l a ración como Comarca Tu r í s t i c atendrá como consecuencia su conside-ración por el Plan Territorial Sectorial deordenación de los Recursos Turísticoscomo preferente “desde la perspectivade la actuación y financiación pública”.

K) Valencia

La Ley 3/1998 de Turismo dice en suexposición de motivos refiriéndose a lasituación de la Hacienda de los Munici-pios Turísticos:



“La disputada competencia porconseguir cuotas de mercado lesobliga a tener que asumir unos cos -tes para los que no disponen demedios específicos compensatoriosni figuras recaudatorias alternativas,lo que les lleva a contraer unas obli -gaciones presupuestarias en susgastos muy superiores a sus posibili -dades de ingreso.

Así pues, mientras que la riquezagenerada por la actividad turísticapuede repercutirse en todas lashaciendas públicas locales a travésde los mecanismos redistri bu t i vo sexistentes, los costes que soportanlos Ayuntamientos por las funcionesy servicios extraordinarios que tienenque prestar debido a su condiciónturística, no reciben aportes financie -ros compensatorios”.

Como en el caso de la norma anda-luza, nos encontramos de nuevo anteuna breve y acertada descripción delp r o blema financiero básico de estasCorporaciones, aunque habría que mati-zar el texto transcrito en el sentido deque no sólo los Ayuntamientos se bene-fician de la riqueza generada por el turis-mo sino también, y principalmente, elEstado y las Comunidades Autónomas;trataremos de este asunto en el capítulosiguiente.

La consecuencia de la situación des-crita es que la citada Ley prevé expresa-mente la posibilidad de que los Munici-pios Turísticos de esa Comunidad Autó-noma, en general (los llamados de Des -tino Turístico, Destino Vacacional o Des -tino de Atracción Turística) puedan cele-brar convenios con la Generalidad paraprestar adecuadamente los serv i c i o sespecíficos, según dispone el artículo30. El Decreto 7/2000, ya citado, se

ocupa precisamente de regular talesconvenios, como antes hemos dicho,distinguiendo entre los de compensa -ción financiera, adaptación de los Muni -cipios Turísticos y para la competitividady la comunicación, que se celebraráncon la Agencia Valenciana de Turismo,aunque también pueden participar enellos el sector privado.

L) Normativa Estatal: Ley de Hacien-das Locales

Como ya hemos dicho, la Ley51/2002 ha introducido una importantereforma en la Ley de Haciendas Locales,consistente en el otorgamiento de unaparticipación especial en los tributos delEstado a los Municipios Turísticos, limi-tada a los Impuestos Especiales quegravan los Hidrocarburos y las Laboresdel Tabaco, según figura en el nuevoartículo 115 quater. Esta nueva partici-pación será objeto específico de nuestroe s t u d i o, limitándonos ahora a dejarconstancia de su existencia como vía definanciación adicional de tales Ayunta-mientos.

V. CARACTERÍSTICAS DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS DESDELA PERSPECTIVA DE SUSNECESIDADES DE FINANCIACIÓN

Para delimitar debidamente las nece-sidades financieras de un MunicipioTurístico debemos comenzar por expo-ner las características del mismo quepuedan tener una incidencia directa enlos gastos que deben afrontar y en eln i vel de ingresos que requiere suHacienda, cosa que pretendemos haceren este apartado al hilo de la exposiciónanterior. Se trata por tanto de individuali-zar sus específicos problemas financie-



r o s, única vía metodológica correctapara el conocimiento de la particularidadde sus gastos y de la búsqueda de loscorrespondientes ingresos.

1. DISPARIDAD ENTRE POBLACIÓNDE HECHO Y DE DERECHO

Desde esta perspectiva, y a partir dela delimitación de este tipo de entidadlocal que se acaba de exponer , llama laatención en primer lugar la disparidadentre población de hecho y de derecho,divergencia que, además, tiene normal-

mente un marcado carácter estacional,aunque también es cierto que algunasciudades mantienen cierta estabilidad alo largo de todo el año en el número desus visitantes; como ejemplos referidosa Andalucía, puede pensarse en laCosta de Huelva y su turismo de tempo-rada y en capitales como Córdoba, Gra-nada o Sevilla a las que no falta unaafluencia permanente de visitantes. Peroen uno y otro caso, la primera caracte-rística común que debemos resaltar esque los habitantes reales de la localidadson muy superiores al número de perso-



Vías de financiación adicional de los Municipios Turísticos

1.º) La exigencia de mayor calidad de los servicios obligatorios o de presta-ción de servicios específicos implica un incremento de gastos para los Munici-pios Turísticos que obliga a la búsqueda de vías de financiación adicional. Lasnormas de las Comunidades Autónomas sobre régimen de los mismos, a lasque nos limitamos en este momento, prevén la aportación de tales ingresosadicionales.

2.º) En general, estas disposiciones autonómicas unen a la calificación deMunicipio Turístico la posibilidad de recibir ayudas financieras concretas y,sobre todo, de suscribir convenios con la Comunidad Autónoma a través de loscuales ésta aporte los fondos necesarios. En algún caso, como sucede enCanarias o Cataluña, se prevé su participación especial en el Fondo de Finan-ciación Municipal o en el Fondo de Cooperación Local.

3.º) Llama la atención en el caso de Cataluña que ya desde la Ley 8/1987,reguladora del régimen local, se preveía la posibilidad de “establecer tributos orecargos que graven la estancia”. La Ley 7/1995 de ordenación de Turismo deCanarias se referirá más tarde, en términos generales, a la posibilidad de adop-tar “medidas fiscales”, y recientemente también apunta en esa dirección la Ley2/2003 de Administración Local de Madrid.

4.º) La Ley de Haciendas Locales, tras su reciente reforma por la Ley51/2002, presenta la importante novedad de establecer una participación espe-cífica de los Municipios Turísticos en tributos del Estado.

nas inscritas en el padrón de residentes.De no ser así no podrían ser calificadoscomo Municipios Turísticos.

Es cierto que tal característica no esexclusiva de estas entidades locales. Lagran ciudad que se ve rodeada de unárea metropolitana de influencia o de lasllamadas ciudades dormitorio y el Muni-cipio que asume la cabecera de unacomarca en el que se prestan toda unaserie de servicios a los pueblos de losa l r e d e d o r e s, reciben diariamente unnúmero de personas muy superior a sushabitantes de derecho. Pero su proble-mática es distinta de la que plantea elturismo, pues se trata habitualmente dequienes acuden a sus puestos de traba-jo, a gestiones administrativas, económi-cas o profesionales, a sus lugares deestudio y fo rm a c i ó n ; no originan lademanda propia de los servicios turísti-cos, aunque también deba tenerse encuenta que normalmente requieren unared de comunicaciones o una serie deservicios culturales o de ocio que sípodríamos identificar como similares alos exigidos por una zona turística. Peroaún en este caso, nos encontramos conlos problemas de la gran ciudad másque con los planteados por un MunicipioTurístico en sentido estricto. Así lo avalael nuevo sistema de Hacienda local quedistingue esta última categoría a efectosde su financiación, como ya hemosdicho. La experiencia enseña que lasdificultades o necesidades financierasde la ciudad que constituye el centro deun área metropolitana pueden ser, y sonde hecho, incluso más acuciantes quelas de una zona turística. Es evidenteque estos últimos Ayuntamientos tienenuna problemática propia que deriva, enprimer lugar, de esa disparidad entrehabitantes de hecho y de derecho, pues-

to que la población real que debe seratendida por los servicios públicos es elprimer dato que marca las necesidadesde la Hacienda, sobre todo si se tiene encuenta la especialidad de los serviciosrequeridos.

Y el problema consiste en que el sis-tema actual de financiación local seapoya básicamente en las participacio-nes en tri butos estatales, para cuyacuantificación el dato principal es lapoblación de derecho, como constatare-mos más adelante; y, en segundo lugar,se fundamenta en los tributos propios,especialmente en los impuestos munici-pales, cuya carga puede sólo modularseigualmente en función de tal poblaciónde derecho. Por tanto los MunicipiosTurísticos van contra la corriente de lasdisposiciones en vigor, aunque en fechareciente se les ha otorgado una partici-pación especial en los tributos del Esta-do por obra de la citada Ley 51/2002.

La situación de las ciudades dormito -ri o es exactamente la contra ri a . E lnúmero de sus habitantes de derecho essuperior a quienes de hecho permane-cen diariamente en el núcleo urbano yreclaman en consecuencia menos servi-cios públicos o usan de los mismos conmenor frecuencia o intensidad. S uHacienda se ve así aliviada de cargaspor lo que respecta al coste de tales ser-vicios y bien nutrida por los ingresosrecibidos en razón de sus habitantes dederecho y por los tributos vinculados alos inmuebles y vehículos de su términomunicipal.

2. SEGUNDAS VIVIENDAS YALOJAMIENTOS TURÍSTICOS

O t ra característica visible de losMunicipios Turísticos es la existencia de



un gran número de inmuebles utilizadospor sus propietarios como segundavivienda o destinados al alojamiento delos visitantes; en este segundo caso latipología es bien diversa puesto quepodemos encontrarnos ante instalacio-nes hoteleras, apartamentos turísticos,viviendas destinadas al arrendamientoestacional o inmuebles en régimen de lallamada tradicionalmente multipropiedadu ocupación temporal por diversos pro -pietarios con derecho a la misma. Una yotra clase de inmuebles están en funciónde la estructura del turismo de cadazona, de manera que pueden coexistir(como sucede, por ejemplo, en la mayorparte de la Costa del Sol entre Benal-mádena y Estepona) o bien puede pre-dominar la segunda vivienda (ese es elcaso de la zona de la Costas de Huelvay Cádiz de mayor ocupación) o los aloja-mientos turísticos (así es en Torremoli-nos o en Novo Santi Petri)

Por supuesto, esta realidad incidede manera inmediata y evidente en elurbanismo del Municipio, que debe seratendido con pri o ridad por la políticaturística, especialmente en el litora l .Pero las consecuencias que ahora nosinteresan exceden del ámbito urbanísti-co y están relacionadas con la actividadeconómica y los problemas financierosde los correspondientes Ay u n t a m i e n-t o s. A d e m á s, conviene distinguir entreuno y otro tipo de inmu e bles que cons-t i t u yen estru c t u ra básica de la afluenciade visitantes (segundas viviendas oalojamientos turísticos) porque respon-den a demandas de servicios bien dife-renciadas y son distintas las ventajas ei n c o nvenientes que deri van para elMunicipio desde nu e s t ra perspectivaf i n a n c i e ra .

La segunda vivienda viene requeri d an o rmalmente por nacionales residentesen otros pueblos o ciudades de esa u otraC o munidad Autónoma, aunque en laszonas turísticas más asentadas, como laCosta del Sol, también es solicitada porciudadanos de otros países, en part i c u l a rde los Estados miembros de la UniónE u r o p e a . En las dos últimas décadas sudemanda ha registrado un continuo creci-miento como consecuencia del aumentodel nivel de vida, la falta de altern a t i va smás atra c t i vas para la inversión del aho-rro personal y fa m i l i a r, el abara t a m i e n t on o t o riode los préstamos hipotecarios y ladesconfianza en el mercado de valores ei nversiones financieras en general acausa de sus crisis peri ó d i c a s. E s eaumento de la demanda ha presionadoex c e s i vamente sobre el sector de lac o n s t rucción, cuya actividad se ha vistofavorecida, con frecuente desorden urba-n í s t i c o, por los intereses locales; y ha pro-vocado un ex c e s i vo incremento de losprecios de los inmu e bles así como de suvalor patrimonial (y en consecuencia delos valores catastrales) La segundavivienda se ha mantenido como unapotentel o c o m o t o ra que da fuerza al sec-tor de la construcción, pero no puedendesconocerse esos efectos negativo sdesde el punto de vista de la política eco-nómica en general y de la turística en par-t i c u l a r. Aunque en relación con esta últi-ma debe recordarse que es un factor deestabilidad de las zonas turísticas, dadasu gran sensibilidad a la situación inter-nacional y a la coy u n t u ra económica, quepueden incidir negativamente y casi dem a n e ra inmediata en la afluencia de visi-tantes ex t ranjeros pero no afectarán dem a n e ra significativa a la presencia va c a-cional o con cierta estabilidad de los pro-p i e t a rios nacionales.



En cuanto a los alojamientos turís-t i c o s, en especial las redes hotelera s,baste ahora con indicar que impulsanel turismo internacional, objetivo indis-c u t i ble de cualquier política en estes e c t o r, al tiempo que facilitan la inte-gración internacional de nu e s t ra eco-nomía puesto que precisamente poreso atraen la inversión ex t ra n j e ra porun efecto de círculo virt u o s o b i e nc o n o c i d o. Este tipo de infra e s t ru c t u raturística presenta además las ve n t a j a sde que crea y absorbe gran cantidadde puestos de trabajo del sector de loss e rv i c i o s, campo en que la segundavivienda tiene una incidencia mu c h om e n o r, y de que no presiona sobre losprecios de los inmu e bles de maneratan significativa ; a d e m á s, suele obl i g a ra mayor control y mejor planificaciónde la política urbanística. En cambio,ante una situación internacional con-f l i c t i va o genera d o ra de inquietud oante datos macroeconómicos adve r-sos o que originen inseguridad, lademanda de estos alojamientos ser e t raerá inmediatamente, lo que gene-ra una inev i t a ble inestabilidad; s e r átambién sensible a la competenciai n t e rn a c i o n a l .

Por todo ello, es necesario examinarlas consecuencias en la Hacienda de losMunicipios Turísticos de la existencia desegundas viviendas, hoteles y aloja-mientos en general y en qué medidapueden ser una fuente de financiaciónespecífica. En particular, el régimen fis-cal de la segunda vivienda se ha con-vertido en un tema de actualidad en elque con demasiada frecuencia se hacenpropuestas o se emiten juicios que noparecen asentados en un conocimientotécnico del problema.

3. NIVEL Y TIPOLOGÍA DE LOSSERVICIOS PÚBLICOS

La tercera característica guardarelación con el tipo de servicios deman-d a d o s. La recepción y afianzamientodel turismo exige un determinado nive lde prestaciones públicas en el ámbitode la ordenación del terri t o ri o, medioa m b i e n t e, comunicaciones y tra n s p o r-tes públ i c o s, atención personal e info r-mación, seguridad, ocio y cultura, tráfi-c o, en especial señalización, limpieza op u blicidad institucional. Todo ello impli-ca mayores gastos públicos tanto por loque respecta a las inversiones como alos costes de funcionamiento. Po rs u p u e s t o, se trata de una financiaciónadicional y no todos esos serv i c i o sdeben ser atendidos por los presupues-tos municipales en la medida en quep e rtenezcan al ámbito de competen-cias estatales y autonómicas o inclusop r ov i n c i a l e s. Pero es evidente que elcorrespondiente Ayuntamiento tendráque hacer frente a gastos específicosd e ri vados de la afluencia de turi s t a s.A d e m á s, no olvidemos que todo ellop r ovoca una necesidad de ingresos quehemos calificado como adicionales; e lnúcleo básico de competencias mu n i c i-pales exige una financiación norm a l-mente superior a la que deri va de loss e rvicios turísticos, pero también sereflejará la presencia masiva de visitan-tes en las mayores necesidades finan-c i e ras de esas competencias básicas.

En zonas que reciben una afluenciapermanente de visitantes o con ciertaestabilidad el requerimiento de ingresospúblicos será mayor, como es lógico,que en los casos de turismo de tempo-rada. No obstante, en estos últimos tam-bién hay que tener en cuenta la necesi-



dad de mantener esa estructura básicade servicios de manera que incluso pue-den llegar a suponer una situación finan-ciera más desfavorable del Municipioque se ve obligado a organizar esasredes básicas beneficiándose sólo esta-cionalmente de la presencia de turistas;esta situación puede llegar a ex i g i rmayor esfuerzo de planificación y orga-nización.

Este incremento de los serv i c i o sp ú blicos y la mejora del nivel de los mis-mos viene inev i t a blemente de la manode la consolidación de una zona turística.En un primer momento, cuando comien-za la afluencia de visitantes, el clima, lascondiciones geogr á f i c a s, la belleza delpaisaje o la tranquilidad de la vida diari apueden ser ra zones suficientes para laa t racción del grupos reducidos de perso-n a s ; pero cuando se produce el fe n ó m e-no turístico propiamente dicho, con laconsiguiente masificación de visitantes,es decir, cuando el turismo se conv i e rt een un fenómeno de interés económico ysocial, si no se atiende debidamente alincremento de la demanda de serv i c i o sp ú bl i c o s, a la calidad de los mismos y sino se llevan a cabo la necesarias inve r-siones en infra e s t ru c t u ras de todo tipo eld e t e riorode la zona será inev i t a ble y unaactividad económica prometedora des-embocará en breve plazo en perjuiciosque sólo podrán evitarse con políticasmuy restri c t i vas o costosas. Los ejem-plos son bien conocidos, como tambiénson conocidas las ciudades que porhaber cuidado especialmente de su polí-tica turística y de la calidad de los serv i-cios han conseguido afianzar un turi s m ode alto nivel con efectos económicosmuy beneficiosos. Si la Hacienda de losMunicipios Turísticos no está prepara d ap a ra hacer frente a la financiación de los

s e rvicios requeridos haremos un dañoi r r eve r s i ble a ese importante sector eco-n ó m i c o.

4. INCREMENTO DE LA ACTIVIDADECONÓMICA

Por último, no puede ignorarse que elturismo es una fuente de riqueza. Se tra-duce en mayor actividad económica ypor tanto en mayores ingresos de losentes públicos. En esto no hay que insis-tir. Es indiscutible que genera toda unaserie de actuaciones empresariales yprofesionales, diversificación de las mis-mas, mayor nivel de empleo e incremen-to del rendimiento y de la valoración delos inmuebles. Es cierto que se trata deun sector muy sensible a la situacióninternacional o nacional y a la coyunturaeconómica tanto de los países de proce-dencia de turistas como de los países dedestino de los mismos, como hemosdicho; pero, en concreto, desde la pers-pectiva de España y, en particular, deAndalucía puede presuponerse unaaceptable estabilidad en un futuro inme-diato, que viene avalada por una favora-ble evolución de los datos en los últimosaños. El turismo, insistimos, es una fuen-te de riqueza y como tal debe ser exa-minada y atendida. Los Municipios próxi-mos que no se benefician del mismopueden incluso plantear ex i g e n c i a sfinancieras precisamente por carecer deesa importante actividad económica.

Sin embargo, no debe deducirse deello que sean las arcas municipales lasprincipales beneficiarias del sector turís-tico, de manera que puede producirse elresultado paradójico de que el incre-mento de actividad económica, de rique-za, no se refleje paralelamente en lasituación de la Hacienda local corres-



pondiente. Hacemos a continuación, enel capítulo segundo, unas breves consi-deraciones sobre los efectos que éstepuede tener en los ingresos fiscales de

las entidades locales de las que preten-demos extraer también algunas conclu-siones en relación con los temas trata-dos en los apartados anteriores.



Características de los Municipios Turísticos

Para estudiar la posible financiación de los Municipios Turísticos es nece-sario delimitar, en primer lugar, cuáles son las características de los mismosque pueden tener una influencia significativa en sus gastos e ingresos públi-cos, lo que nos permitirá conocer los problemas a que debe enfrentarse suHacienda y las ventajas que pueden deducirse del turismo.

En una primera delimitación, estimamos que a tales efectos las principalescaracterísticas que deben destacarse son las siguientes:

1ª.- Disparidad entre población de derecho y población de hecho como con-secuencia de la afluencia de visitantes. Por una parte los servicios públicosdeberán atender a la población real, o sea, a los usuarios efectivos de los mis-mos. Y por otra, como luego veremos, nuestro ordenamiento vincula especial-mente la financiación municipal a la población de derecho, lo que perjudica adichos Municipios; de ahí la necesidad de mecanismos correctores.

2ª.- Existencia de un número elevado de segundas viviendas, hoteles y alo-jamientos turísticos, lo que obliga a conocer su incidencia en la Hacienda muni-cipal y al análisis de la posibilidad de que tales inmuebles puedan ser fuente deingresos adicionales.

3º.- Requerimiento de un mayor número de servicios públicos o de mayornivel en la prestación de los mismos, con el consiguiente incremento de gas-tos que deben afrontar las arcas municipales.

4ª.- Incremento de la actividad económica y, por tanto, producción de mayorriqueza en términos de renta y de capital, como consecuencia de los beneficiosde las actividades empresariales y profesionales, de creación de puestos detrabajo y del aumento inmediato del valor de los inmuebles. Ello hace necesa-rio el estudio de sus efectos reales en los ingresos fiscales de los MunicipiosTurísticos.

VI. CONCLUSIONES



1.ª) Tras el análisis de la normativa estatal y autonómica reguladora de losMunicipios Turísticos podemos concluir que existe una cierta confusión con-ceptual, porque en algunos casos se configuran desde el punto de vista de laordenación, mientras que en otros su definición atiende más a la perspectivade fomento.

2.ª) Por lo que respecta a la normativa estatal sólo encontramos una normaen la que figura un concepto de Municipio Turístico. Se trata de la Ley deHaciendas Locales, que tras su reciente reforma por la Ley 51/2002, lo caracte-riza atendiendo al número de viviendas de segunda residencia, exigiendo ade-más que el Ayuntamiento tenga una población entre 20.000 y 75.000 habitantes.Sin embargo, no se tiene en cuenta el número de turistas o visitantes ni lasposibles pernoctaciones. No obstante, la definición de Municipio Turístico en laLey de Haciendas Locales debe valorarse positivamente, aunque el legisladorha construido un concepto parcial porque únicamente se ha mostrado preocu-pado por fijar criterios para el reparto de fondos entre los Municipios califica-dos como tales.

Dentro de la normativa estatal también debe citarse la legislación de régi-men local en la que se prevé un régimen especial para los Municipios Turísti-cos que aún no ha sido desarrollado. Resulta llamativa la inclusión de esa refe-rencia en una norma de régimen local y no en la legislación sobre turismo.

3.ª) En cuanto a la normativa autonómica, la delimitación del Municipio Turís-tico presenta multitud de disparidades entre unas Comunidades Autónomas yotras. Así, hay algunas que vinculan dicha calificación al número de visitantes,distinguiendo entre los que pernoctan y quienes realizan visitas durante el día.Otras, en cambio, se fijan especialmente en la existencia de alojamientos turís-ticos, teniendo en cuenta el número de plazas en hoteles o apartamentos. Final-mente, también hay Comunidades Autónomas en las que el concepto estáunido al número de segundas viviendas.

4.ª) A la vista de lo anterior, se puede concluir que existen divergencias nor-mativas, aunque se advierten algunos elementos o requisitos comunes en ladefinición de los Municipios Turísticos en la legislación de las ComunidadesAutónomas. Por todo ello, convendría articular un concepto omnicomprensivode Municipio Turístico que atienda a los aspectos fiscales, de ordenación y aldiseño y ejecución de las políticas turísticas.

LA PARTICIPACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS ENLOS TRIBUTOS ESTATALES Y

AUTONÓMICOS.Un camino a medio recorrer y

otro aún por comenzar

Jesús Ramos Prieto

¿DE DÓNDE DERIVAN LASPECULIARIDADES DE LAHACIENDA DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS?

� La calificación como Municipio turísti-co implica, conforme a la normativa delas CCAA:� La prestación de los servicios públi-cos obligatorios, según su población dederecho (Ley 7/1985), con un determi-nado nivel de calidad o atención.� La prestación de servicios comple-mentarios relacionados con la actividadturística.

� Desde la perspectiva de la Haciendadel Municipio Turístico, ello supone:� Incremento de los gastos públicosque soporta el Ayuntamiento.� Necesidad de vías adicionales definanciación.

POSIBLES VÍAS DEOBTENCIÓN DE INGRESOSADICIONALES PARA LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS

� Los ingresos suplementarios para losMunicipios Turísticos pueden prove n i rde:

� Recursos fundamentales de lasHaciendas locales

� Artículo 142 CESuficiencia financieraRecursos fundamentales

� Tributos propios� Participación en tributos del esta-

do� Participación en tributos de las

CCAA� Otros recursos de las Haciendas loca-les� Recursos complementarios previstosLRHL (p.e. subvenciones o ingr e s o spatrimoniales)� Otros mecanismos (ayudas y conve-nios)

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DEL ESTADO YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (I)

� Antes de la Ley 51/2002, de 27 dediciembre, de reforma de la LRHL

� La regulación de la participación enlos tributos del Estado no recogía ningu-na especialidad de tratamiento para losMunicipios Turísticos.

J esú s Ra mo s Pr i e to


LA PA RT I C I PACIÓN DE LOS MUNICIPIOSTURÍSTICOS EN LOS T R I BU TO S

E S TATALES Y AU TO N Ó M I C O S.Un camino por recorrer y otro por comenzar]

� Los criterios de reparto no atendían asus peculiaridades financieras.� G ran peso (75%) de la va ri a bl epoblación de derecho.� No se va l o raba la población dehecho.

� La LRHL sólo contemplaba unavía que podía servir para solucionar susproblemas financieros� Asignaciones complementarias paraprestación adecuada de los serviciosobligatorios.� Nunca se utilizaron en la práctica.

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DEL ESTADO YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (II)

� Reivindicaciones de la FEMP

Asamblea de 1999Resolución 14.ª sobre

Haciendas Locales

“Exigir del Gobierno del Estado Españolque la fijación de medidas de especialaplicación que vayan encaminadas aresolver situaciones concretas de Enti-dades Locales específicas y que tenganpor objeto el aporte de financiación, enespecial de aquellos Municipios con unademostrada incidencia del turismo y dedéficits estru c t u rales que produzcaninsuficiencias financieras que afecten ala normal prestación de los ServiciosPúblicos, no implique detraer montanteseconómicos del fondo común de restode las Corporaciones Locales sino lahabilitación de partidas presupuestariasadicionales suficientes.”

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DEL ESTADO YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (III)� Tras la Ley 51/2002, de 27 de diciem-bre, de reforma de la LRHLSe lleva a cabo una profunda revisióndel régimen de la participación de losMunicipios y Provincias en los tributosdel Estado.

Municipios de mayor entidad(Capitales de Provincia o CA o pobla-ción de derecho > 75.000 h.)

� Cesión de recaudación deimpuestos del Estado (IRPF, IVA yciertos Impuestos Especiales)

� Fondo Complementario de Finan-ciación

Resto de Municipios� Participación global en los tributos

del Estado

Régimen especial para los MunicipiosTurísticos

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DEL ESTADO YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (IV)

� Régimen especial de los MunicipiosTurísticos según el art. 115 quáter de laLRHLPrimera ocasión en que la legislaciónestatal de régimen local da un conceptode Municipio Turístico.� Ámbito subjetivo. Entidades benefi-c i a ri a sSe exige el cumplimiento de 2 condiciones:

L a pa r t i c i p ac i ón d e lo s M un ic i p i os Tu r í s t i c os en l os t r ib u to s…


1.ª Población de derecho> 20.000 habitantes< 75.000 habitantes

2.ª N.º de viviendas de segunda resi-dencia

> n.º de viviendas principales� Último Censo de Edificios yViviendas

PARTICIPACIÓN EN LOS TRI-BUTOS DEL ESTADO Y FINAN-CIACIÓN DE LOS MUNICIPIOSTURÍSTICOS (V)

� Objeto de la participación en los tribu-tos del EstadoSe divide en 2 tramos:

1.º Cesión de recaudación ImpuestosEspeciales

� 2,0454 % Hidrocarburos y Labo-res del Tabaco� Recaudación líquida no cedida alas CCAA� Distribución según índices de con-sumo municipal

2.º Participación global en tributosdel Estado

� Con las mismas reglas que prevéla LRHL para los Municipios depoblación > 20.000 h. y < 75.000 h.

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DEL ESTADO YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (VI)

� Valoración del régimen especial delos Municipios Turísticos

Aspectos positivos

1) Por fin una respuesta a sus especiali-dades financieras� Papel de la FEMP.

2) Avance hacia la figura de los tributoscompartidos por todas las Administra-ciones (Estado, CCAA y CCLL).

3) No se crean nuevas figuras tributa-rias.

4) Al basarse en el consumo real, lacesión de recaudación de IIEE atiende alos efectos de la población de hecho.

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DEL ESTADO YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (VII)

Aspectos negativos

1) Delimitación del concepto de Munici-pio Turístico en función de la poblaciónde derecho.

� Ausencia de toda referencia a lap o blación de hecho (afluencia deturistas o visitantes).

2) Quedan fuera los Municipios Turísti-cos “grandes” y pequeños”.

� Municipios con población de dere-cho < 20.000 habitantes y > 75.000habitantes.

3) No se tienen en cuenta los alojamien-tos turísticos

� Quedan fuera los Municipios conpocas 2.ª viviendas pero con númeroimportante de plazas de alojamientoturístico.



PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DEL ESTADO YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (VIII)

Aspectos negativos

4) Ausencia de corresponsabilidad fiscalde los Municipios Turísticos en la obten-ción de los ingresos.

� No asumen competencias norma-tivas ni de gestión tributaria sobre lost ri butos cuya recaudación se lescede parcialmente.

5) No se garantiza que la nueva regula-ción de la participación les aporte ingre-sos adicionales.

� Dependerá de la evolución de larecaudación, pues el sistema entraráen vigor 1-1-2004.

Consecuencia

La FEMP ya ha propuesto (Acuerdo 25-2-2003) la modificación del art. 115 quá-ter LRHL

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DE LAS CCAA YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (I)

� P r evisiones generales sobre estemecanismo de financiación

� La participación en los tributos delas Comunidades Au t ó n o m a s(PTCA) aparece en el art. 142 CEcomo un recurso fundamental delas Haciendas locales.

� La CE deja abierto el régimen jurí-dico de este mecanismo, aunquelo lógico sería configurarlo comouna participación en recursosimpositivos de las CCAA.

� Impuestos propios y recargos� Impuestos cedidos total o parcial-mente por el Estado.

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DE LAS CCAA YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (II)

� El art. 39.2 LRHL hace una alu-sión muy vaga a la PTCA y seremite a la normativa que apruebecada Comunidad Autónoma.

� La activación de este recursodepende de cada Comunidad Autó-noma, el Estado no la impone.� La LRHL refiere su objeto sólo alos “tributos propios”. Referencia des-fasada a causa de las reformas de lafinanciación autonómica

� Adecuación de la PTCA para atenderlas necesidades financieras de las Muni-cipios Turísticos

� Competencia exclusiva autonómi-ca en turismo, políticas propias, cer-canía a la realidad municipal...

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DE LAS CCAA YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (III)

� ¿Cómo han venido regulando lasCCAA hasta ahora la PTCA?



� En general, la regulación autonó-mica de la PTCA es:� Escasa o incluso inexistente

en algunas CCAA.� Dispersa e inestable.� Confusa.� Poco a ajustada a la idea de

participación de las Haciendaslocales en tri butos de lasCCAA.

� Esa regulación autonómica se tra-duce en:� Transferencias de las CCAA a

los Entes Locales que pocasveces tienen una base tributa-ria propiamente dicha.

� Tra n s ferencias tanto incondi-cionadas como condicionadaso afectadas a fines concretos.

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DE LAS CCAA YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (IV)

� Esas transferencias suelen canali-zarse a través de Fondos deFinanciación o CooperaciónLocal de muy diversa cuantía ycaracterísticas:

EjemplosFondo Local de AragónFondo Canario de Financiación MunicipalFondo de Cooperación Local de CataluñaFondo de Cooperación Regional deExtremaduraFondo de Cooperación Local de Galicia

� En general, los criterios de repar-t o de esos Fondos autonómicosno responden a las peculiari d a d e sde los Municipios Tu r í s t i c o s.

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DE LAS CCAA YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (V)

� La población de derecho predomi-na como criterio de reparto de losFondos

� No hay apenas excepciones rele-vantes:Fondo Canario de FinanciaciónMunicipal

� Uno de los criterios de reparto esel n.º de plazas de alojamiento turís-tico, aunque con una ponderaciónmuy pequeña (2 % del Fondo)

� Alternativas de futuro para Munici-pios Turísticos

� Introducción nu evas va r i a bles der e p a rt o, ajustadas a sus necesida-d e s,en los Fondos ya ex i s t e n t e s.

� Creación de una participacióntributaria específica.

PARTICIPACIÓN EN LOSTRIBUTOS DE LAS CCAA YFINANCIACIÓN DE LOSMUNICIPIOS TURÍSTICOS (VI)

� Estado de la cuestión en la Comu-nidad Autónoma de Andalucía

� No hay, en la legislación andaluzade régimen local, una normativag e n e ral sobre la part i c i p a c i ó nlocal en los recursos tributarios dela Hacienda autonómica:

� Reivindicaciones reiteradas de laFAMP.� Anteproyecto de Ley del Fondo deCooperación Local (no tramitado).



� Proposición de Ley GPP (diciem-bre 2002).

� Desde la Ley de Presupuestos para1989 la Comunidad Autónomaviene dotando cada año el llamadoPlan de Cooperación Municipal.

PARTICIPACIÓN EN LOS TRI-BUTOS DE LAS CCAA Y FINAN-CIACIÓN DE LOS MUNICIPIOSTURÍSTICOS (VII)

� El Plan, principal instrumento dec o o p e ración económica de laC o munidad con las EntidadesL o c a l e s, engloba un conjuntoamplio de:

� Transferencias corrientes y Trans-ferencias de capital.

� Destacan dos Programas gestio-nados por la Consejería deGobernación.– Transferencias para nivelaciónde servicios los municipales.– Transferencias para compensa-ción de los servicios municipales.

� Los criterios para su reparto noatienden a las características delos Municipios Turísticos.Cantidad fija+ Va ri a ble según población dederecho y dispersión geográfica



ESTRUCTURAPRESUPUESTARIA DE LOS

MUNICIPIOS TURÍSTICOS ENANDALUCÍA

Pedro Raya Mellado

� Estas líneas constituyen una conti-nuación de la ponencia presentada enlas V Jornadas de Derecho Turístico y esfruto de los resultados obtenidos en lainvestigación “Análisis de los municipiosturísticos de Andalucía” (Consejería deTurismo y Deporte de la Junta de Anda-lucía). En este sentido es bueno recor-dar la conclusión central de la citadaponencia: las variables presupuestariasindican que los municipios turísticos sediferencian del resto de municipios y delas ciudades andaluzas pero también sedetectan importantes diferencias entreel propio colectivo de municipios turísti-cos. Esta ponencia resalta estos ele-mentos diferenciadores atendiendosobre todo a las estructuras de ingresosy de gastos de los municipios.

Los datos proceden de las liquidacio-nes presupuestarias de 1999 (en pese-tas). Las variables de ingresos y de gas-tos se definen en términos de derechosliquidados y obligaciones reconocidas.Se trabaja con muestras y se distinguenlos siguientes tipos de municipios: muni-cipios turísticos, otros municipios y ciu-dades andaluzas.

1. ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS

Las principales partidas de ingresosen los municipios andaluces son, pororden de importancia, las siguientes:

transferencias corrientes (28,8 por cien-to), impuestos directos (26,7 por ciento),tasas y otros ingresos (14,8 por ciento) ytransferencias de capital (12,4 por cien-to). Cada porcentaje mide el cocienteentre cada tipo de ingreso y el ingresototal del municipio.

La estructura de los ingresos varíaconsiderablemente entre las diferentescategorías de municipio (Cuadro 1). Enlos municipios turísticos (MT), la princi-pal vía de recursos son los impuestosdirectos (32 por ciento) y las transferen-cias corrientes pasan al segundo lugar(21,2 por ciento). Las tasas y otros ingre-sos (17,2 por ciento) se mantienen tam-bién en tercer lugar pero con un valorsuperior al del conjunto de municipios deAndalucía.

C o nviene señalar dos cuestionesrelacionadas entre sí: la pri m e ra, elm ayor peso relativo de los ingr e s o simpositivos (en especial, de los impues-tos directos) y las tasas y otros ingresos;y la segunda, el menor protagonismor e l a t i vo de las tra n s ferencias (sobretodo, de las transferencias corrientes).En el gráfico de perfil (Gráfico 1) sepuede observar el comentario anterior.

El Gráfico 2 delimita la estructura deingresos de los municipios turísticos.

Aunque las principales vías de recur-sos de los municipios turísticos sean los



ESTRUCTURA PRESUPUESTARIA DELOS MUNICIPIOS TURÍSTICOS EN

ANDALUCÍA]

MT OM CA AndalucíaImpuestos directos 32,0% 23,9% 33,9% 26,7%

Impuestos indirectos 6,4% 2,7% 1,9% 3,6%

Tasas y otros ingresos 17,2% 14,4% 12,6% 14,8%

Ingresos patrimoniales 1,6% 1,9% 2,6% 2,3%

Enajenación inversiones reales 6,3% 2,0% 2,8% 4,4%

Transferencias corrientes 21,2% 30,2% 35,3% 28,8%

Transferencias de capital 8,4% 16,2% 4,5% 12,4%

Activos financieros 0,2% 0,2% 0,9% 0,5%

Pasivos financieros 6,5% 8,5% 5,4% 6,4%

impuestos directos, las transferenciascorrientes y las tasas y otros ingresos,las principales diferencias (Cuadro 2)respecto al conjunto de mu n i c i p i o sandaluces se dan en los impuestos

directos (+ 5,3 por ciento), en las trans-ferencias corrientes (- 7,6 por ciento) yen las transferencias de capital (- 4 porciento). Las tres primeras columnas delCuadro 2 recogen las diferencias entre

los porcentajes originales de cada cate-goría de ingreso en cada tipo de munici-pio y el porcentaje equivalente de Anda-lucía, cuyos valores se mantienen parafacilitar la comparación.

En los otros municipios (OM), las dosprincipales figuras de los ingresos sonlas transferencias corrientes (30,2 porciento) y los impuestos directos (23,9

por ciento), en el mismo orden que en elconjunto de Andalucía. Y el tercer lugarlo ocupan las transferencias de capital(16,2 por ciento). Esta información apa-rece en el Cuadro 1 y se completa con elGráfico 2.

Respecto a los valores andaluces, elcolectivo de otros municipios se caracte-riza por un notable peso de las transfe-

E s t r uc tu ra p resu pu es ta r i a de l os Mu n i c ip io s Tur í s t ic o s e n A n d a l u c í a


CUADRO 1: ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS TOTALES (1999)


rencias de capital (+ 3,8 por ciento) ensu estructura de ingresos, y una menorrelevancia de los impuestos directos (-2,8 por ciento) y de los ingresos por ena-jenación de inversiones reales (- 2,5 porciento), según los datos del Cuadro 2.

El grupo de ciudades andaluzas(CA), consigue sus mayores ingresos delas transferencias corrientes (35,3 porciento) y de los impuestos directos (33,9por ciento), según el Cuadro 1. En elGráfico 4 se reproduce la estructura deingresos de estos municipios.

La categoría de las ciudades andalu-zas presenta sus mayores singularida-des, en su estructura de ingresos, en lastransferencias de capital (- 7,9 por cien-to), los impuestos directos (+ 7,1 porciento) y las transferencias corrientes (+6,5 por ciento), ver Cuadro 2.

Los datos anteriores muestran unacomposición de los ingresos muy dife-rente en las tres tipologías de municipiosque se han definido, municipios turísti-cos, otros municipios y ciudades andalu-zas, reflejo, entre otras cosas, de sus



MT OM CA Andalucía

Impuestos directos 5,3% -2,8% 7,1% 26,7%

Impuestos indirectos 2,7% -0,9% -1,7% 3,6%

Tasas y otros ingresos 2,5% -0,4% -2,2% 14,8%

Ingresos patrimoniales -0,7% -0,4% 0,3% 2,3%

Enajenación inversiones reales 1,9% -2,5% -1,7% 4,4%

Transferencias corrientes -7,6% 1,4% 6,5% 28,8%

Transferencias de capital -4,0% 3,8% -7,9% 12,4%

Activos financieros -0,3% -0,3% 0,4% 0,5%

Pasivos financieros 0,1% 2,1% -1,0% 6,4%

CUADRO 2: DESVIACIONES EN LA ESTRUCTURA DELOS INGRESOS TOTALES (1999)


diferentes estructuras urbanas y econo-mías locales. Las peculiaridades de losmunicipios turísticos resaltan aún más sila comparación es entre éstos y losdenominados otros municipios:

– En los municipios turísticos seacentúa la importancia de lossiguientes ingresos:

Impuestos directos (+ 8,1 porciento).

Enajenación de inversiones reales(+ 4,4 por ciento).

Impuestos indirectos (+3,6 porciento).

Tasas y otros ingresos (+ 2,9 porciento).

– En cambio, en los municipiosturísticos frente a los otros muni-cipios las partidas que pierdenmás peso son las siguientes:

Transferencias corrientes (- 9 porciento).

Transferencias de capital (- 7,7por ciento).

Los valores entre paréntesis es elresultado de la diferencia entre los porcen-tajes de cada tipo de ingreso de los mu n i-cipios turísticos y los otros mu n i c i p i o s.

Los comentarios anteriores reflejanla estructura de los ingresos totales de

los municipios. Ahora se centra la aten-ción en la estructura de los ingresos nofinancieros. Éstos se obtienen suman-do los siete primeros capítulos del pre-supuesto de ingresos, siempre en térmi-nos de derechos liquidados. Con lo cual,se han excluido las operaciones finan-cieras.

Para cada municipio, se ha calculadoel cociente entre cada uno de los tiposde ingresos no financieros y el total desus ingresos no financieros. A partir delos datos anteriores, se obtienen los por-centajes medios de cada tipo de ingresono financiero y para cada tipología demunicipios. El Cuadro 3 incluye los datosrelativos a la muestra de municipiosturísticos.

De este conjunto de información sedesprenden los siguientes resultados:

– Desigual perfil en la estructura deingresos no financieros entre losmunicipios turísticos, los otrosmunicipios y las ciudades andalu-zas.

– Para el municipio turístico la prin-cipal fuente de ingresos no sonlas tra n s ferencias corri e n t e scomo ocurría en el conjunto demunicipios andaluces sino en losimpuestos directos. Éstos repre-



Municipios imp dir imp ind tasas tr corr i patri en inv tr cap

IRUELA (LA) 14,0% 4,8% 20,4% 29,7% 0,0% 0,0% 31,1%

OJÉN 30,4% 0,0% 44,0% 15,2% 1,6% 0,0% 8,8%

FRIGILIANA 11,8% 6,3% 36,8% 16,4% 1,4% 0,0% 27,4%

CASARES 15,7% 15,2% 48,8% 15,6% 0,5% 0,0% 4,3%

LANJARÓN 28,1% 2,6% 24,7% 42,5% 0,1% 0,0% 2,1%

MONACHIL 38,2% 3,9% 25,5% 24,7% 3,7% 1,2% 2,8%

CUADRO 3: ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS NO FINANCIEROS 1999MUNICIPIOS TURÍSTICOS



Municipios imp dir imp ind tasas tr corr i patri en inv tr cap

PULPÍ 33,2% 5,5% 16,8% 44,4% 0,1% 0,0% 0,0%

MANILVA 51,5% 17,4% 9,7% 14,0% 0,1% 0,0% 7,3%

ARACENA 15,0% 1,9% 25,9% 15,0% 0,9% 4,3% 37,1%

VERA 26,1% 14,5% 8,3% 18,5% 0,3% 15,6% 16,7%

SALOBREÑA 33,4% 4,5% 26,3% 23,9% 1,1% 0,8% 10,0%

PUNTA UMBRÍA 31,9% 8,6% 18,8% 19,8% 2,2% 17,1% 1,6%

TORROX 32,9% 2,6% 25,7% 20,4% 0,3% 2,4% 15,6%

CARTAYA 12,8% 5,6% 11,1% 19,2% 5,8% 25,1% 20,3%

CHIPIONA 34,1% 5,1% 30,1% 20,0% 0,9% 9,5% 0,3%

ALMONTE 16,9% 3,3% 19,3% 12,1% 2,1% 9,5% 36,7%

CONIL DE LA FRONTERA 29,4% 7,0% 19,2% 24,3% 0,3% 6,5% 13,2%

LEPE 23,9% 3,4% 16,0% 22,5% 0,2% 17,2% 16,9%

GUADIX 17,7% 5,3% 16,6% 30,5% 0,3% 0,0% 29,6%

ADRA 25,3% 5,8% 22,0% 35,7% 1,4% 0,0% 9,7%

RINCÓN DE LA VICTORIA 37,6% 8,6% 14,6% 22,0% 14,9% 0,0% 2,3%

BARBATE 31,3% 2,8% 23,4% 35,5% 1,5% 0,0% 5,5%

ROTA 30,9% 16,5% 18,6% 16,7% 1,9% 7,5% 7,8%

BENALMÁDENA 41,2% 8,7% 8,9% 15,6% 1,3% 20,0% 4,3%

RONDA 29,5% 2,2% 14,2% 30,4% 4,2% 2,4% 17,1%

PUERTO REAL 41,5% 5,0% 10,2% 31,0% 1,2% 0,0% 11,2%

TORREMOLINOS 37,3% 7,5% 24,1% 14,1% 1,6% 7,4% 8,0%

MIJAS 44,4% 11,1% 28,0% 14,3% 0,8% 0,0% 1,5%

ANTEQUERA 34,8% 7,4% 5,8% 32,4% 0,4% 0,0% 19,1%

ESTEPONA 32,0% 11,8% 35,5% 17,6% 1,1% 0,7% 1,4%

ROQUETAS DE MAR 29,8% 13,3% 14,9% 22,4% 0,1% 14,1% 5,4%

FUENGIROLA 35,5% 4,7% 11,6% 16,6% 0,9% 28,1% 2,7%

MOTRIL 32,1% 3,8% 19,1% 29,0% 0,9% 9,1% 5,9%

EJIDO (EL) 38,8% 7,1% 21,3% 25,9% 4,0% 1,8% 1,1%

VÉLEZ MÁLAGA 38,2% 4,8% 10,4% 24,6% 4,5% 4,7% 12,7%

CHICLANA DE LA FRONTERA 36,2% 6,1% 20,8% 25,8% 0,6% 0,2% 10,4%

SANLÚCAR DE BARRAMEDA 28,7% 3,3% 26,5% 31,7% 0,3% 0,0% 9,5%

PUERTO DE SANTA MARÍA (EL) 46,7% 5,1% 16,4% 23,2% 1,1% 0,0% 7,5%

SAN FERNANDO 39,0% 5,6% 14,5% 35,9% 0,4% 1,1% 3,4%

Media 31,0% 6,6% 20,6% 23,8% 1,7% 5,3% 11,0%


sentan el 31 por ciento, en prome-dio, sobre el total de ingresos nofinancieros; cifra intermedia entrela de las ciudades andaluzas(36,8 por ciento) y la de los otrosmunicipios (24,2 por ciento). Eneste tipo de ingresos las diferen-cias son notorias. Para las ciuda-des andaluzas los impuestosdirectos también ocupan el primerlugar como fuente de recursos.

– Las t r a n s ferencias corrientespasan a segundo lugar, en ordende importancia, en los municipiosturísticos, con un valor del 23,8por ciento. Cifra bastante inferior ala del resto de municipios, otrosmunicipios y ciudades andaluzas,que coinciden en torno al 33 porc i e n t o. Pa ra los denominadosotros municipios, las transferen-cias corrientes son su principaltipo de ingresos.

– Las tasas y otros ingresos sesitúan en tercer lugar entre el con-junto de ingresos de los munici-pios turísticos, con un 20,6 porciento. Estos municipios muestranun empleo más intenso de lastasas y otros precios públicos res-pecto de las ciudades andaluzas(13,8 por ciento) y de los otrosmunicipios (15,6 por ciento).

– El siguiente ingreso en importan-

cia para los municipios turísticosson las transferencias de capi-tal, con un 11 por ciento. Su pesose sitúa en un valor intermedioentre el 19,9 por ciento de losotros municipios y sólo el 6 porciento en las ciudades andaluzas.

El grado de concentración en losprincipales ingresos es también distintoen los grupos de municipios, mayor enlas ciudades andaluzas, en las cualessus tres tipos principales de ingresosacaparan un peso del 83,9 por ciento deltotal de los ingresos no financieros. Enlos municipios turísticos esta concentra-ción llega hasta el 75,4 por ciento.

A continuación, se reproducen losprincipales estadísticos de los ingresosno financieros por tipos de municipios(Cuadro 4).

De los datos se desprenden dos con-clusiones importantes:

– Los porcentajes medios de losi n gresos no financieros de losmunicipios turísticos están some-tidos a un mayor grado de disper-sión, como reflejan los mayoresvalores de las desviaciones típi-cas, frente a los otros municipios ylas ciudades andaluzas.

– La variabilidad afecta de formadiferente a las distintas figuras deingresos no financieros. En gene-




Impuestos MT 0,310 0,320 0,095 0,306 0,515 0,118

Directos OM 0,242 0,246 0,073 0,302 0,532 0,097

CA 0,368 0,370 0,043 0,117 0,470 0,310


ral, se dan mayores desviacionestípicas en las tasas y otros ingre-sos y en las transferencias decapital.

Se agregan los diagramas de cajade los tres ingresos más significativo sp a ra los municipios turísticos: i m p u e s-tos directos, tra n s ferencias corrientes ytasas y otros ingr e s o s. En ellos se con-f i rman los resultados anteriores y, porsí mismos, facilitan una mayor y mejorcomprensión de la estru c t u ra de losi n gresos no financieros y del compor-tamiento de los principales tipos dei n gr e s o s.

Comparando los valores medios decada tipo de ingresos con su correspon-

diente desviación típica (a través delcoeficiente de variación) y el resto deinformación sobre los ingresos no finan-cieros, se pueden avanzar las siguientesconclusiones:

La evidente diferenciación, en cuan-to a su estru c t u ra de ingr e s o s, de losmunicipios turísticos frente a las ciuda-des andaluzas y a los otros mu n i c i p i o s.Esto queda reflejado en los pri n c i p a l e stipos de ingresos según la tipología demu n i c i p i o s.

Los mayores coeficientes de varia-ción en los principales ingresos quemu e s t ran el colectivo de mu n i c i p i o sturísticos indican también una notoriadiferenciación entre los propios munici-




Impuestos MT 0,066 0,055 0,042 0,636 0,174 0

Indirectos OM 0,029 0,026 0,018 0,621 0,069 0

CA 0,021 0,023 0,012 0,571 0,034 0

Tasas MT 0,206 0,192 0,095 0,461 0,488 0,058

y otros OM 0,156 0,152 0,053 0,340 0,367 0,080

ingresos CA 0,138 0,124 0,044 0,319 0,208 0,063

Transferencias MT 0,238 0,225 0,082 0,345 0,444 0,121

corrientes OM 0,334 0,330 0,076 0,228 0,593 0,183

CA 0,333 0,298 0,075 0,225 0,480 0,258

Ingresos MT 0,017 0,009 0,026 1,529 0,149 0

patrimoniales OM 0,019 0,010 0,035 1,842 0,212 0

CA 0,033 0,014 0,059 1,788 0,200 0,007

Enajenación MT 0,053 0,011 0,077 1,453 0,281 0

inversiones OM 0,022 0,004 0,036 1,636 0,155 0

reales CA 0,047 0,006 0,065 1,383 0,180 0

Transferencia MT 0,110 0,080 0,100 0,909 0,371 0

capital OM 0,199 0,188 0,104 0,523 0,471 0,014

CA 0,060 0,059 0,030 0,500 0,108 0,016

pios turísticos, en lo que se refiere a susestructuras de ingresos no financieros.Los valores de los coeficientes de varia-ción de los municipios turísticos sonsuperiores en los impuestos directos(30,6 por ciento), las tra n s fe r e n c i a scorrientes (34 por ciento), las tasas yotros ingresos (45,5 por ciento) y lastransferencias de capital (91 por ciento).

Estos resultados apuntan la gra nvariedad de circunstancias que se danen los municipios turísticos desde elpunto de vista de los ingresos.

2. ESTRUCTURA DE LOS GASTOS

Los principales tipos de gastos de losmunicipios son el gasto de personal(Capítulo 1 del presupuesto de gasto),los gastos en bienes corrientes y servi-cios (Capítulo 2) y los gastos en inver-siones reales (capítulo 6).

Para cada municipio de la muestra,se divide cada partida de gasto por eltotal de sus gastos presupuestari o s,

medidos como obligaciones reconoci-das. Los datos proceden de los presu-puestos liquidados del ejercicio 1999.Esto permite calcular los porcentajesmedios de cada tipo de gastos y estudiarla estructura de los mismos. Los datosse detallan en el Cuadro 5.



Desde el punto de vista del mu n i c i p i ot u r í s t i c o, sus principales gastos son:

– El gasto de personal, que conta-biliza el 37,8 por ciento del totalde los gastos presupuestarios.

Estos gastos son mayores que en elresto de los municipios andaluces, ydestaca sobre todo su diferencia respec-to a las ciudades andaluzas (31,6 porciento del total de gastos).

– El segundo lugar lo ocupa elgasto en bienes corrientes yservicios, con el 24 por ciento deltotal del gasto municipal.

Este tipo de gasto es sólo ligeramen-te superior en los municipios turísticosrespecto a los demás municipios.

– El gasto en inversiones reales,con un nivel del 21,2 por ciento delos gastos totales.



Municipios Gastos Gts Bienes Intereses Transf Inversiones Transf Variación Variación

Personal Ctes Corrientes Rles Capital Activos Pasivos

IRUELA (LA) 21,3% 24,8% 3,4% 1,3% 34,1% 0,0% 0,0% 15,2%

OJÉN 44,0% 17,8% 0,2% 1,0% 36,5% 0,0% 0,0% 0,5%

FRIGILIANA 35,3% 28,1% 0,3% 2,6% 31,6% 0,0% 0,0% 2,0%

CASARES 41,7% 28,5% 0,4% 0,2% 28,5% 0,0% 0,7% 0,0%

LANJARÓN 49,8% 29,4% 1,9% 8,2% 3,7% 3,4% 0,0% 3,6%

MONACHIL 44,9% 29,3% 1,1% 3,7% 11,0% 5,3% 0,7% 3,9%

PULPÍ 28,8% 24,2% 1,2% 9,8% 31,7% 1,0% 0,0% 3,3%

MANILVA 37,2% 29,1% 12,3% 0,5% 13,2% 0,5% 0,1% 7,0%

ARACENA 27,8% 18,7% 1,1% 3,6% 44,7% 0,2% 0,6% 3,3%

VERA 37,8% 21,3% 3,1% 2,8% 27,3% 2,6% 0,0% 5,2%

SALOBREÑA 43,0% 21,7% 6,9% 2,1% 22,9% 2,3% 0,3% 0,9%

PUNTA UMBRÍA 41,7% 25,9% 0,5% 2,5% 26,4% 0,1% 1,2% 1,7%

TORROX 50,4% 15,8% 4,2% 6,8% 21,0% 0,0% 0,1% 1,7%

CARTAYA 46,9% 22,2% 1,2% 2,1% 19,9% 3,7% 0,1% 3,9%

CHIPIONA 51,7% 24,2% 6,5% 3,4% 12,3% 0,0% 0,3% 1,5%

ALMONTE 25,7% 37,7% 0,7% 3,3% 30,3% 0,4% 0,2% 1,6%

CONIL DE LA FRONTERA 45,1% 20,7% 5,5% 2,5% 21,3% 0,7% 0,3% 3,9%

LEPE 33,4% 15,7% 2,8% 2,9% 40,7% 0,0% 0,0% 4,5%

GUADIX 38,3% 18,3% 2,7% 4,7% 26,5% 3,2% 0,1% 6,2%

ADRA 44,8% 25,5% 1,3% 3,1% 20,2% 1,4% 0,3% 3,3%

RINCÓN DE LA VICTORIA 48,3% 23,8% 2,5% 5,0% 12,3% 0,8% 0,4% 6,7%

BARBATE 56,3% 24,6% 4,9% 1,9% 7,3% 0,0% 0,4% 4,7%

ROTA 36,6% 27,8% 4,7% 5,7% 12,7% 3,8% 0,2% 8,6%

BENALMÁDENA 29,0% 23,5% 5,2% 4,1% 32,2% 1,1% 0,0% 4,9%

CUADRO 5: ESTRUCTURA DE GASTOS 1999.MUNICIPIOS TURÍSTICOS

Para los municipios turísticos, en elaño 1999 las inversiones reales ocupa-ron el tercer puesto en import a n c i asegún el volumen de gasto, aunque, entérminos relativos, la importancia de lasinversiones reales es mayor en los otrosmunicipios (27,5 por ciento) y bastanteinferior en las ciudades andaluzas (11,7por ciento del gasto municipal). Véase elgráfico de perfil (Gráfico 2.6), los núme-ros del eje de las X se corresponden conlos distintos tipos de gastos en el mismoorden de los capítulos del presupuesto yse identifican con las columnas de loscuadros anteriores.

La estructura de los gastos presu-puestarios muestra cierta similitud en losmunicipios turísticos y en los denomina-

dos otros municipios, como se puedeobservar en el gráfico de perfil. Y lasdiferencias son más notorias respecto alas ciudades andaluzas.

A diferencia de lo que ocurría con lae s t ru c t u ra de los ingr e s o s, cuando seanalizan los gastos medios de las pri n c i-pales partidas de la estru c t u ra de gastos(al nivel de capítulos), los municipios turís-ticos tienen unas desviaciones típicasm e n o r e s. Esto indica, en alguna medida,una mayor homogeneidad en el compor-tamiento de los municipios turísticosdesde el punto de vista del gasto; a u n q u een esta fase del análisis el nivel de agr e-gación, por capítulos, es muy alto.

La estru c t u ra de los gastos para elconjunto de los municipios andaluces



Municipios Gastos Gts Bienes Intereses Transf Inversiones Transf Variación Variación

Personal Ctes Corrientes Rles Capital Activos Pasivos

RONDA 35,1% 12,4% 3,7% 21,1% 20,2% 2,1% 0,0% 5,3%

PUERTO REAL 41,5% 28,2% 6,0% 10,0% 11,6% 0,0% 0,0% 2,7%

TORREMOLINOS 36,2% 14,5% 3,2% 14,3% 18,3% 4,6% 0,6% 8,3%

MIJAS 40,6% 25,7% 2,9% 9,7% 17,3% 0,0% 0,4% 3,6%

ANTEQUERA 35,4% 14,9% 4,9% 14,4% 19,0% 1,1% 0,0% 10,2%

ESTEPONA 38,7% 23,3% 5,5% 14,0% 4,9% 12,7% 0,0% 0,9%

ROQUETAS DE MAR 36,4% 26,3% 2,5% 4,4% 23,8% 1,9% 0,4% 4,4%

FUENGIROLA 27,4% 14,5% 10,3% 10,5% 15,6% 0,2% 0,1% 21,3%

MOTRIL 33,2% 30,2% 6,7% 6,8% 15,2% 3,6% 0,0% 4,4%

EJIDO (EL) 23,1% 26,9% 4,9% 3,6% 33,7% 1,2% 0,2% 6,5%

VÉLEZ MÁLAGA 35,6% 33,5% 5,8% 4,3% 14,8% 0,4% 0,1% 5,6%

CHICLANA DE LA FRONTERA 29,8% 23,4% 2,9% 5,4% 31,1% 0,0% 0,0% 7,4%

SANLÚCAR DE BARRAMEDA 34,6% 32,5% 5,3% 11,6% 2,5% 4,4% 0,2% 8,9%

PUERTO DE SANTA MARÍA (EL) 34,9% 27,9% 6,0% 11,0% 14,2% 0,7% 1,2% 4,2%

SAN FERNANDO 31,7% 22,0% 3,0% 14,3% 17,2% 1,4% 0,4% 10,0%

Media 37,79% 23,97% 3,81% 6,14% 21,22% 1,67% 0,24% 5,17%


pone de manifiesto que la pri n c i p a lp a rtida de gasto es el correspondien-te a los de personal. El siguiente tipode gasto, en orden de import a n c i a ,depende del colectivo de mu n i c i p i o s.Pa ra los municipios turísticos y lasciudades andaluzas son los gastos enbienes corrientes y serv i c i o s, y paralos otros municipios son las inve r s i o-nes reales. También aparecen entrelos principales gastos las tra n s fe r e n-cias corrientes en el caso de las ciu-dades andaluzas.

Los valores de los estadísticos de lasprincipales partidas de gasto se repro-ducen en el Cuadro 6.

Según los valores de la media y ladispersión de los principales tipos de

gastos (en porcentajes sobre el total degastos), merece comentar los siguientesresultados:

– El gasto de personal tiene unamayor variabilidad en los otrosmunicipios (con un coeficiente devariación del 29,3 por ciento) y uncomportamiento bastante homo-géneo en el caso de las ciudadesandaluzas (6,3 por ciento de coe-ficiente de variación).

– En el gasto en bienes y servicios,la mayor variabilidad se presentaen las ciudades andaluzas, conun coeficiente de variación del33,9 por ciento.

– Y en las inversiones reales, existeuna alta variabilidad en todas las




Gastos MT 0,378 0,366 0,081 0,214 0,563 0,213

Personal OM 0,348 0,333 0,102 0,293 0,625 0,163

CA 0,316 0,311 0,021 0,066 0,362 0,293


tipologías de municipios. Desdeun coeficiente de variación del39,2 por ciento de los municipiosturísticos, hasta uno del 76,9 porciento de las ciudades andaluzas,pasando por el nivel intermediode los otros municipios (48 porciento).

3. VARIABLES SIGNIFICATIVAS

Al analizar la estructura presupuesta-ria se reafirma el hecho de que los muni-cipios turísticos muestran un comporta-miento, como colectivo, diferente res-pecto a los otros municipios y a las ciu-dades andaluzas pero dados los altosn i veles de dispersión de los va l o r e smedios de los municipios turísticos,sobre todo en los ingr e s o s, surgendudas sobre tal dife r e n c i a c i ó n . Pa raaclarar esta cuestión se procedió a rea-lizar un análisis de varianza con objetode estudiar si, para cada variable, losdatos de los municipios turísticos proce-den realmente de poblaciones distintasa los de las ciudades andaluzas y losotros municipios. En tal caso se manten-dría la diferencia de los municipios turís-ticos como grupo.

La primera cuestión que se somete aanálisis es la de comprobar si existen o

no diferencias significativas en la estruc-tura de ingresos de los municipios turís-ticos. Aplicando el análisis de la varian-za, se trata de verificar la hipótesis nuladefinida en términos de que no existendiferencias entre los porcentajes mediosde los distintos tipos de ingresos (H0:mMT = mOM). En el Cuadro 7, los datosde Fprob indican que se puede rechazarla hipótesis nula en todas las partidas deingresos salvo en el caso de los ingresosp a t rimoniales (INF5), puesto que losvalores de Fprob son inferiores al nivelde significación del 0,05. Esto significaque existe una probabilidad del 95% deque las partidas indicadas anteriormen-te, en las cuales se rechazó la hipótesisnula, posean medias poblaciones dife-rentes.

La conclusión del análisis de lavarianza es que existen diferencias enlos valores medios de los porcentajes delos impuestos directos (INF1), impues-tos indirectos (INF2), tasas y otros ingre-sos (INF3), tra n s ferencias corri e n t e s(INF4), enajenación de inversiones rea-les (INF6) y transferencias de capital(INF7). En consecuencia, parece lógicoadmitir que se dan diferencias significa-tivas entre la estructura de ingresos delos municipios turísticos y la de los otrosmunicipios.




Gastos bienes MT 0,240 0,242 0,572 2,383 0,377 0,124

corrientes OM 0,213 0,215 0,054 0,254 0,321 0,118

y servicios CA 0,227 0,236 0,077 0,339 0,329 0,113

Inversiones MT 0,212 0,202 0,102 0,481 0,447 0,025

reales OM 0,275 0,266 0,109 0,396 0,572 0,028

CA 0,117 0,101 0,091 0,778 0,257 0,024

Al comparar los municipios turísticoscon las ciudades andaluzas (Cuadro 8),el análisis de va rianza, según los va l o r e sde la Fprob, conduce a que pueda recha-zarse la hipótesis nula (no existen dife-rencias en los valores medios de loscorrespondientes ingresos), con una sig-nificación del 0,05, en los siguientesc a s o s : impuestos indirectos (INF2), tasas

y otros ingresos (INF3) y tra n s fe r e n c i a sc o r rientes (INF4). Es decir, en estas par-tidas de ingresos es donde hay dife r e n-cias significativas entre los mu n i c i p i o sturísticos y las ciudades andaluzas.

En principio, si se compara con loque ocurría en el caso de los municipiosturísticos y los otros municipios, parece



Media MT Media OM F ratio F prob.

Muestra 0,3096 0,2418 12,4314 0,0007

INF1 Menor 20.000 0,2662 0,2290 2,2249 0,1429

Imp. Dir. Mayor 20.000 0,3468 0,2745 6,7331 0,0145

Muestra 0,0663 0,0293 26,0289 0

INF2 Menor 20.000 0,0623 0,0276 12,3654 0,0010

Imp. Ind. Mayor 20.000 0,0698 0,0335 9,3585 0,0046

INF3 Muestra 0,2064 0,1555 8,5745 0,0045

Tasas y Menor 20.000 0,2375 0,1521 11,8917 0,0013

otros ingr. Mayor 20.000 0,1797 0,1642 0,4400 0,5122

Muestra 0,2383 0,3336 28,5088 0

INF4 Menor 20.000 0,2213 0,3270 17,2337 0

Transf. corrientes Mayor 20.000 0,2529 0,3502 14,1429 0,0007

Muestra 0,0167 0,0188 0,0978 0,7553

INF5 Menor 20.000 0,0120 0,0209 0,8007 0,3757

Ingr. Patrimon. Mayor 20.000 0,0207 0,0135 0,4996 0,4851

INF6 Muestra 0,0529 0,0222 5,1140 0,0266

Enaj. Menor 20.000 0,0606 0,0256 4,0020 0,0516

Inver. reales Mayor 20.000 0,0462 0,0134 1,9076 0,1774

Muestra 0,1099 0,1988 14,7790 0,0002

INF7 Menor 20.000 0,1401 0,2177 4,8138 0,0336

Transf. capital Mayor 20.000 0,0839 0,1506 7,7573 0,0092

CUADRO 7. ANÁLISIS DE VARIANZA DE LA ESTRUCTURA DE INGRESOSENTRE MUNICIPIOS TURÍSTICOS Y OTROS MUNICIPIOS (H0: mMT = mOM)


que las diferencias en la estructura delos ingresos entre los municipios turísti-cos y las ciudades andaluzas son meno-res si contabilizamos el número devariables en los cuales se rechaza lahipótesis nula.

En el caso de la estructura de gasto,al constatar la hipótesis nula, a un nivelde significación del 0,05, se puede con-cluir que sólo se puede rechazar estahipótesis en las partidas de gastos enbienes y servicios (GNF2) y en las inver-siones reales (GNF5) (de acuerdo conlos valores de F prob del Cuadro 9). En

el resto de los gastos no financieros nopodemos rechazar la hipótesis de queno existen diferencias significativa sentre las estructuras de gastos de losmunicipios turísticos y la de los otrosmunicipios.

Así pues, la diferenciación del muni-cipio turístico desde la perspectiva delgasto resulta muy débil.

Según se desprende del Cuadro 10,la hipótesis nula se puede rechazar enlos siguientes tipos de gastos: gastos depersonal (GNF1), transferencias corrien-tes (GNF4), inversiones reales (GNF5) y




INF1 Muestra 0,3096 0,3684 3,5674 0,0651Imp. Dir. Mayor 20.000 0,3468 0,3684 0,8523 0,3635

INF2 Muestra 0,0663 0,0210 11,3696 0,0015Imp. Ind. Mayor 20.000 0,0698 0,0210 16,8182 0,0003

INF3 Muestra 0,2064 0,1377 4,9409 0,0311Tasas y otros ingr. Mayor 20.000 0,1797 0,1377 2,8852 0,1001

INF4 Muestra 0,2383 0,3327 10,9139 0,0018Transf. corrientes Mayor 20.000 0,2529 0,3327 7,8144 0,0091

INF5 Muestra 0,0167 0,0331 1,7916 0,1872Ingr. Patrimon. Mayor 20.000 0,0207 0,0331 0,5871 0,4497

INF6 Muestra 0,0529 0,0473 0,0450 0,8329Enaj.inver. reales Mayor 20.000 0,0462 0,0473 0,0014 0,9702

INF7 Muestra 0,1099 0,0598 2,3959 0,1284Transf. capital Mayor 20.000 0,0839 0,0598 1,0966 0,3037

CUADRO 8. ANÁLISIS DE VARIANZA DE LA ESTRUCTURA DE INGRESOSENTRE MUNICIPIOS TURÍSTICOS Y CIUDADES ANDALUZAS (H0: mMT = mCA)


t ra n s ferencias de capital (GNF6). E nestas partidas se admite, con un nivel designificación del 0,05, que hay diferen-cias significativas entre las medias delos municipios turísticos y las ciudadesandaluzas.

De las seis partidas de gatos, cua-tro apuntan la existencia de dife r e n c i a s

s i g n i f i c a t i vas en los valores medios.Por ello, parece lógico afirmar que lae s t ru c t u ra de gasto de los mu n i c i p i o sturísticos es diferente respecto a lae s t ru c t u ra de gasto de las ciudades yque la raíz de tales especificidades see n c u e n t ra en los tipos de gastos seña-lados anteri o rm e n t e.




GNF1 Muestra 0,3986 0,3675 2,2575 0,1371

Gastos personal Menor 20.000 0,4067 0,3672 1,6203 0,2097

Mayor 20.000 0,3916 0,3681 0,7086 0,4066

GNF2 Muestra 0,2532 0,2249 4,7486 0,0324

Gastos en Menor 20.000 0,2517 0,2148 4,3634 0,0425

b. c. y s. Mayor 20.000 0,2545 0,2506 0,0372 0,8483

GNF3. Muestra 0,0409 0,0308 3,2944 0,0735

Gastos fin Menor 20.000 0,0312 0,0294 0,0582 0,8105

Mayor 20.000 0,0491 0,0345 3,1409 0,0865

GNF4 Muestra 0,0657 0,0671 0,0170 0,8967

Transf. Menor 20.000 0,0342 0,0704 8,7548 0,0050

corrientes Mayor 20.000 0,0926 0,0587 2,9735 0,0949

GNF5 Muestra 0,2242 0,2905 7,2466 0,0087

Inversiones Menor 20.000 0,2645 0,3015 1,0408 0,3132

reales Mayor 20.000 0,1897 0,2624 5,7924 0,0224

GNF6 Muestra 0,0175 0,0193 0,0795 0,7788

Transf. Menor 20.000 0,0117 0,0167 0,5526 0,4612

capital Mayor 20.000 0,0225 0,0258 0,0727 0,7893

CUADRO 9. ANÁLISIS DE VARIANZA DE LA ESTRUCTURA DE GASTOS ENTREMUNICIPIOS TURÍSTICOS Y OTROS MUNICIPIOS (H0: mMT = mOM)





GNF1 Muestra 0,3986 0,3412 4,9238 0,0314

Gastos personal Mayor 20.000 0,3916 0,3412 4,2961 0,0472

GNF2 Muestra 0,2532 0,2412 0,2936 0,5905

Gastos en b. c. y s. Mayor 20.000 0,2545 0,2412 0,2795 0,6011

GNF3 Muestra 0,0409 0,0557 2,1915 0,1455

Gastos fin. Mayor 20.000 0,0491 0,0557 0,5529 0,4631

GNF4 Muestra 0,0657 0,1847 29,3836 0

Transf. corrientes Mayor 20.000 0,0926 0,1847 12,2873 0,0015

GNF5 Muestra 0,2242 0,1224 7,5379 0,0085

Inversiones reales Mayor 20.000 0,1897 0,1224 3,7464 0,0627

GNF6 Muestra 0,0175 0,0549 9,5521 0,0034

Transf. capital Mayor 20.000 0,0225 0,0549 4,2399 0,0486

CUADRO 10. ANÁLISIS DE VARIANZA DE LA ESTRUCTURA DE GASTOSENTRE MUNICIPIOS TURÍSTICOS Y CIUDADES ANDALUZAS (H0: mMT = mCA)


MUNICIPIO TURÍSTICOY RÉGIMEN LOCAL

José Luis Rivero Ysern

� El propósito de las presenteslíneas es efectuar una propuesta, un amodo de sugerencias, para la profundi-zación en el tratamiento de los Munici-pios Turísticos utilizando los recursos,las formulas y técnicas que nos ofrece elDerecho local.

Entendemos efe c t i vamente que ladeclaración de Municipio Turístico, con-forme a lo establecido en la legislaciónturística, debe determinar la aplicaciónde un régimen local especial. Por otraparte y sin perjuicio de lo establecido porla legislación turística, las leyes regula-doras de los diferentes sectores de laactuación pública podrán establ e c e rtambién tratamientos diferenciados paralos municipios turísticos.

En relación con los serv i c i o smínimos obl i g a t o r i o s , y sin perjuiciode los servicios mínimos establ e c i d o scon carácter general, y de los compro-misos que se asuman en el marco delos convenios previstos en la legislaciónturística, los Municipios Turísticos debe-rían prestar también los serv i c i o ss i g u i e n t e s :

a) La protección de la salubridadpública y la higiene en el medio urbano ynatural y, en su caso, en las playas ycostas.

b) La protección civil y la seguridadciudadana.

c) Oficinas de información turística.S e rvicio de info rmación turísticamediante:

1.- Al menos, una Oficina de Turismointegrada en la Red de Oficinas de Turis-mo de Andalucía, con los servicios y elrégimen de horario mínimo determina-dos en el Decreto 202/2002, de 16 dejulio, de Oficinas de Turismo y de la Redde Oficinas de Turismo de Andalucía.

2.- La puesta en funcionamiento deuna página web de información turísticar e l a t i va al Municipio, peri ó d i c a m e n t eactualizada, y que estará, además, adisposición de los usuarios turísticosmediante un servicio de acceso a Inter-net en la Oficina de Información Turísticay, en su caso, en otros puntos de con-sulta abiertos al público.

3.- La señalización e info rm a c i ó nturística de los recursos turísticos ubi-cados en el término municipal e inve n-t a riados confo rme a los cri t e rios dehomogeneización que sean determ i n a-dos Consejería competente en materi ade turi s m o.

Estos servicios podrán prestarsetemporalmente, de acuerdo con las épo-cas de afluencia turística, previa autori-

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MUNICIPIO TURÍSTICOY RÉGIMEN LOCAL]

zación de la Consejería competente enmateria de turismo.

En relación con la financiación deestos específicos municipios, en la fija-ción de los criterios del Plan de Coope-ración Municipal, se tendrá en cuenta laexigencia de mayores responsabilidadesy la pérdida de capacidad financiera quepueda derivarse de la aplicación de lasnormas que afectan singularmente a losMunicipios Turísticos. También las Dipu-taciones Provinciales incluir los serviciosseñalados anteri o rmente (s e rv i c i o smínimos) como de carácter preferenteen los planes provinciales de coopera-ción, a fin de que puedan serles aplica-das las correspondientes subvenciones,ayudas y asistencia técnica previstas enla legislación estatal, al igual que los cré-ditos que otorgan las instituciones oficia-les de préstamos a estos fines.

Hay que cuidar las haciendas deestos municipios de forma especial, asíy de conformidad con lo establecido porla legislación de Haciendas locales, losMunicipios turísticos podrán establecertributos o recargos específicos que gra-ven la estancia.

Además, el mayor coste de los servi-cios derivados de la condición turísticadel Municipio en relación con el estándarordinario no debería repercutir en losresidentes cuando las características deestos servicios lo permitan. La repercu-sión se tendría que realizar en la formaque determine la legislación de Hacien-das locales, y podría consistir, en sucaso, en el establecimiento de una tasaespecífica para el aprovechamiento yutilización especial del dominio público.

Es muy importante el trato que lalegislación sectorial dé a estos muni-cipios. Los planes territoriales y secto-

riales que adopte la Administración de laJunta de Andalucía tendrían que consi-derar la singularidad de los MunicipiosTurísticos, derivada de la disociaciónentre población de hecho y de derecho,y establecer, en su caso, las actuacionesprioritarias que deberán aplicarse a losmismos. La Administración de la Juntade Andalucía debería dar audiencia alos Municipios Turísticos en los expe-dientes de concesión de subvenciones,de estímulos fiscales o de otras ayudasa los establecimientos turísticos queradiquen en su territorio.

En la línea abierta en el Derechoeuropeo y en el Derecho interno a laparticipación ciudadana y de la que esmuestra tímida la Ley 57/2003, los Muni-cipios Turísticos deberían contar nece-sariamente con un Consejo Municipal deTurismo, como órgano consultivo y decarácter participativo, en el que estaríanrepresentadas las organizacionesempresariales y sociales del sector conimplantación en el municipio, y con fun-ciones de estudio y propuesta en mate-ria de fomento y calidad del sector turís-tico, de acuerdo con la legislación derégimen local. Este consejo podría serabsorbido, o no, por el Consejo Socialde la Ciudad ( artc. 131 Ley 57/2003 )

Los Municipios Turísticos podríancrear una Junta de Titulares de segundaresidencia, como órgano consultivo y decarácter participativo, que serviría decauce de participación en los asuntosmunicipales para aquellos ciudadanosq u e, sin estar empadronados en elMunicipio, tengan en el mismo su segun-da residencia. A tal efecto, el Municipiocrearía el registro administrativo en elque podrían inscribirse los ciudadanoscon segunda residencia que así lo dese-aran, y determinaría el procedimiento de

N un i c i p io Tur í s t ic o y Ré g i me n L oca l


elección de los representantes de losmismos en la Junta de segundos resi-dentes. De acuerdo con la legislación derégimen local, dicha Junta tendría exclu-sivamente funciones de estudio y pro-puesta.

Actuaciones de garantía de laregularidad y calidad de los serviciosturísticos.

Con objeto de velar por la regulari-dad y calidad de los servicios turísticosque se prestan en el Municipio Tu r í s t i-c o, el Ayuntamiento correspondientedebería asumir realizará las siguienteso bl i g a c i o n e s :

1.- Efectuar un seguimiento y controlde la publicidad de los servicios, empre-sas y establecimientos turísticos, con elobjeto de promover la debida concor-dancia ente los servicios prestados ypublicitados.

2.- Poner en conocimiento del Servi-cio de Inspección de la Consejería Com-petente en materia turística cualquierdeficiencia o irregularidad que detectensus agentes en ejercicio de cualquierfunción inspectora que desarrolle, y, enparticular, en ejercicio de la inspecciónde consumo. Asimismo, el Servicio deInspección de la Consejería Competen-te en materia turística notificará al Ayun-tamiento correspondiente las actuacio-nes inspectoras realizadas en el términomunicipal.

3.- Colaborar con la Consejería com-petente en materia de turismo para quela información turística en las visitas losbienes integrantes del Patrimonio Histó-rico Andaluz se lleve a cabo por perso-nal habilitado como guía de turismo, deacuerdo con el Decreto 214/2002, de 30de julio, regulador de los guías de turis-mo de Andalucía. La Oficina de Calidad

del Turismo, prevista en el artículo 12 dela Ley 12/1999, de 15 de diciembre, delTurismo, facilitará a los Municipios turís-ticos información sobre las sugerenciasy medidas correctoras formuladas enrelación con los servicios y estableci-mientos turísticos ubicados en su térmi-no municipal.

La Consejería competente en mate-ria de turi s m o, a través del órganocorrespondiente, dará audiencia a losMunicipios Turísticos en la confección delos Planes Anuales de Inspección Turís-tica, en relación con las actuacionesrelativas a servicios y establecimientosturísticos ofertados en sus correspon-dientes términos municipales.

En desarrollo de las previsiones con-tenidas en los artículos 3.2 y 52.2 de laLey 12/1999, de 15 de diciembre, delTurismo, el Consejo de Gobierno de laJunta de Andalucía podrá delegar,mediante el correspondiente conveniode colaboración, el ejercicio de las fun-ciones inspectoras en materia turísticaen el Municipio Turístico.

Medios alternativos de resoluciónde conflictos.

Los Ayuntamientos de los Municipiosturísticos deberá constituir o, en su caso,mantener Juntas Arbitrales de Consu-mo, sin perjuicio de la colaboración conla Consejería competente en materiaturística para impulsar la creación encada Municipio turístico de ColegiosArbitrales específicos de turismo, o deotros medios específicos para la media-ción y conciliación de conflictos entre lasempresas y los usuarios de los serviciosturísticos.

Inventario de recursos turísticos.

El Ayuntamiento de cada MunicipioTurístico debería confe c c i o n a r, de

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común acuerdo con la Consejería com-petente en matera de turismo, un inven-tario con los recursos turísticos másrelevantes ubicados en el término muni-cipal. De acuerdo con lo dispuesto en elartículo 2.a) de la Ley 12/1999, de 15 dediciembre, del Turismo, se entenderánpor recursos turísticos más relevantes,aquellos que, aislada o conjuntamentecon otros, sean considerados los princi-pales motivos de la afluencia de turistasal término municipal.

Actuaciones de promoción y pro-tección de los recursos turísticos.

Los recursos turísticos catalogadoscomo más relevantes, de acuerdo con elartículo anterior, podrían ser objeto deun plan municipal de promoción y pro-tección, aprobado por el Pleno de laCorporación y con una vigencia mínimacuatrienal. La Consejería competente enmateria de turismo apoyará, en los tér-minos que se fije, las actuaciones depromoción y puesta en valor turístico delos recursos turísticos catalogados, y

transmitirá a las Consejerías correspon-dientes las necesidades derivadas delas actuaciones de protección de dichosrecursos turísticos. En su caso, se sus-cribirán los convenios de colaboraciónprevistos en el Decreto 158/2002, de 28de mayo, de Municipio Turístico.

Otras actuaciones municipales rela-cionadas con la población turística.

Los Municipios Turísticos deberíane l a b o rar y aprobar, con independenciadel número legal de habitantes, unPlan de Emergencia Municipal, en elcual tendrían presente la pobl a c i ó nt u r í s t i c a . Pa ra la implantación y mante-nimiento de los planes de emergencia,los Municipios turísticos recibirían unaayuda específica a cargo de la Conse-jería competente en materia de protec-ción civil.

Esperemos que estas sugerenciaspuedan ser de utilidad para un futurodesarrollo del régimen jurídico de losMunicipios Turísticos de Andalucía.

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LA COMARCALIZACIÓN YOTRAS FORMAS DE

COLABORACIÓNSUPRAMUNICIPAL. ESPECIALREFERENCIA A LA COMUNI-

DAD AUTÓNOMA DE ARAGÓN

José Tudela Aranda

I. PLANTEAMIENTO

� El estudio de la política pública enm a t e ria de turismo requiere de unanecesaria y previa pregunta ¿Cuál es laesfera territorial idónea para el ejerciciode la política turística1? Una preguntaq u e, obl i g a d a m e n t e, ha de tener sucorrelato inescindible en otra ¿Qué com-petencias deben corresponder a cadaAdministración pública en relación con elturismo? Estas preguntas, importantesen cualquier caso, adquieren especialrelieve en un País como el nuestro.Y ellodebido a dos razones.

En primer lugar, y como es de espe-rar, por la complejidad del reparto com-petencial en nuestro País entre el Esta-do y las Comunidades Autónomas2. Ensegundo lugar, por la peculiaridad que

en el contexto de un Estado con un altogrado de descentralización política ofre-ce el mapa local vigente.

No es éste lugar ni momento paraextenderse en las relaciones competen-ciales entre el Estado y las Comunida-des Autónomas en materia de turismo.Sin embargo, no me resisto a realizaralguna reflexión al respecto.

Por un lado, el carácter básicamenteautonómico de la competencia en mate-ria de turismo y, por otro, la parcial insu-ficiencia del marco autonómico para res-ponder con eficacia a los retos de lanueva política turística, son circunstan-cias que obligan a repensar los tradicio-nales parámetros de estudio del repartocompetencial. Sin duda, ésta no es unacuestión que se limite al turismo. Lainsuficiencia de los criterios rígidos, de



1 Sobre la relación territorio-turismo, puede verse: J. BLANCO HERRAIZ, Alternativas legislativas para la pla -nificación territorial del turismo en España en el vol. col., Régimen jurídico de los recursos turísticos, dirigi-do por J. TUDELA ARANDA, Revista Aragonesa de Administración Pública, Monografía nº III, 1999.2 Sobre la distribución de competencias en turismo entre el Estado y las Comunidades Autónomas, puedeverse, por todos: A. SALGADO CASTRO, La distribución de competencias en materia de turismo, RevistaAragonesa de Administración Pública nº 9, 1996, pp. 319-335.

LA COMARCALIZACIÓN Y OTRASFORMAS DE COLABORACIÓNSUPRAMUNICIPAL. ESPECIAL

REFERENCIA A LA COMUNIDADAUTÓNOMA DE ARAGÓN]

los blancos y negros, la necesidad cre-ciente de políticas coordinadas, la cadavez mayor importancia de los retos plan-teados, son circunstancias comunes ao t ras muchas materi a s. En cualquiercaso, en pocas se van a plantear con lanitidez que en materia turística ha gene-rado, por ejemplo, la irrupción de la polí-tica de calidad3.

Desarrollar las consecuencias de loseñalado exige de otro tiempo. En estemomento sólo resta hacer notar la peren-t o riedad de lograr una política turísticapactada y coordinada entre el Estado ylas Comunidades Au t ó n o m a s. El Estadono tiene, segura m e n t e, legitimación com-petencial para enfrentarse no ya en soli-t a ri o, ni siquiera como sujeto principal, aningún aspecto de la política turística. Po rsu part e, las Comunidades Au t ó n o m a ssólo parcialmente pueden responder conla eficacia necesaria a los retos actual-mente planteados por la actividad turísti-c a . La colaboración y coordinación no esasí un deseo retórico sino una ve r d a d e raex i g e n c i a . La política turística obl i g a ,s i mu l t á n e a m e n t e, a un cierto grado dec o n c e n t ración y a un significativo gra d ode descentra l i z a c i ó n .

La referencia al régimen local afectade manera más directa al núcleo de mii n t e rve n c i ó n . La cuestión que deseoplantear como premisa de la misma noes otra sino la inadecuación de algunosaspectos del régimen local establecidosen la Constitución al desarrollo de ladescentralización política. Me explico, laConstitución en relación con el régimen

local tiene dos presupuestos que van acondicionar seriamente la posibilidad deestablecer un modelo de régimen localplenamente adaptado a lo que hoy es elpresente del Estado autonómico.

Por una parte, me refiero a la consti-tucionalización de la provincia. El carác-ter necesario de la provincia va a condi-cionar más allá de lo deseable la capa-cidad de autoorganización que en estamateria poseen las Comunidades Autó-nomas. Por otra parte, y de manera muyrelacionada con lo anterior, el artículo149.1 otorga al Estado competenciassignificativas sobre régimen local, que,además, han sido generosamente inter-pretadas por el Tribunal Constitucional.Ysi este segundo punto podría tener solu-ción sin modificar el texto constitucional(siempre es posible una interpretaciónminimalista de las competencias estata-les al respecto), no sucede lo mismo conel primero, lo cual supone, en última ins-tancia, un límite de gran significaciónpara las Comunidades Autónomas. Ladiversidad de circunstancias geográfi-cas, históricas o demográficas, justificaplenamente que sea cada ComunidadAutónoma la que decida cuáles han deser las instancias territoriales existentesentre el municipio y la propia ComunidadAutónoma. De esta manera, instanciascomo la comarca u otras similares notendrían que convivir necesariamentecon la provincia, algo que en la prácticasupone la primera disfunción importan-cia de una organización de plantacomarcal4.

La C om arc a l i z ac i ón y o t r as f o r mas de co l abo rac ión s up ram un ic i pa l…


3 Sobre los problemas jurídicos que plantea la calidad en el turismo, J. TUDELA ARANDA, La problemáticajurídica de la calidad turística, Revista Aragonesa de Administración Pública nº 23, 2003.4 Sobre esta la problemática de la provincia en relación con el Estado autonómico, E. AJA, El Estado auto -nómico. Federalismo y hechos diferenciales, Alianza, 1999..

El hecho de que todas las diputacio-nes provinciales hayan asumido compe-tencias en materia de turismo, hace queeste punto sea de interés para nuestraexposición. Adelanto que la situacióndescrita provoca situaciones tan paradó-jicas como la que hoy puede observarseen Aragón: mientras la Diputación Gene-ral (el gobierno aragonés) transfiere lascompetencias más significativas enmateria de turismo a las comarcas, lasdiputaciones provinciales continúanejerciendo sus competencias sin la másmínima alteración.

Tras esta pri m e ra aproximación, hayque recordar inmediatamente que elt u rismo es una materia que ha provo-cado respuestas singulares desde laA d m i n i s t ración terri t o ri a l . Ello no esn o rm a l . Son muy pocas las esfe ras dela actuación pública que afectan direc-tamente a los entes terri t o ri a l e s, lle-gando a ser decisivas para su defini-c i ó n . Ejemplo de lo que señalo son lasm a n c o munidades turísticas o el propiomunicipio turístico. La fuerza del turi s-mo es tal que exige una adecuaciónradical de una organización terri t o ri a l .Y hay que recordar que, sorp r e n d e n t e-m e n t e, hasta fechas muy recientes elt u rismo no ha merecido la atención dela doctrina ni del legislador.

Pero sin nos detuviésemos aquí,esta descripción fo r zosamente de míni-mos quedaría seriamente desdibu j a d a .Y es que hay que completar el paisaje.Puede decirse que dos fuerzas antagó-nicas dominan la acción de los poderesp ú blicos sobre el turi s m o. Por unap a rt e, la necesidad de lograr una plenaadecuación entre ofe rta y demanda, loque conlleva, entre otras cosas, ade-cuar la esfe ra terri t o rial de acción delpoder públ i c o, vigorizar el principio de

s u b s i d i a riedad y multiplicar las accio-nes imaginativas que salven los inev i-t a bles déficits organizativo s.

Por otra, la necesidad que tiene lapolítica turística, cada vez más apre-miante, de concentrar esfuerzos, de for-talecer la coordinación entre todos losagentes implicados, públicos o privados,y de obtener unos parámetros homogé-neos que hagan identificable de manerauniversal la oferta.

Desde estas consideraciones, voy aproceder a exponer el modelo aragonés.Creo que su importancia va más allá delo que es el mero estudio de una opciónl o c a l . El modelo de comarcalizacióndiseñado y puesta en marcha en laComunidad Autónoma de Aragón tieneuna clara voluntad de transcendencia.En realidad, desde la comarcalizacióncatalana, ésta es una forma de organi-zación territorial que ha tentado a dife-rentes Comunidades Au t ó n o m a s. E sesta consideración la que creo que habi-lita para obtener al final de la exposiciónalguna conclusión de vocación másgeneralista.

II. EL MODELO ARAGONÉS DECOMARCALIZACIÓN

El examen de la comarcalización ara-gonesa exige como presupuesto ineludi-ble, realizar alguna consideración, porgenérica que sea, sobre las característi-cas territoriales, demográficas e institu-cionales de la Comunidad Autónoma.

Y en este punto, nada más esclare-cedor que exponer los datos: un millóndoscientos mil habitantes (el 3% de lapoblación española) para un territorioque es el 10% del territorio español.Y deese 1.200.000 habitantes, 700.000 vivenen Zaragoza y área metropolitana. El



resto lo hace en 720 municipios, de loscuales apenas veinte llegan a los diezmil habitantes, siendo muy numerososlos que se encuentran por debajo detrescientos.

Si se habla de hechos diferenciales,éste es el hecho diferencial aragonés.Una circunstancia que, obvio es decirlo,provoca un incremento significativo delcoste de la prestación de servicios públi-cos así como una mayor necesidad deinfraestructuras. Por ello, no extraña quedesde los primeros años de la autono-mía se intentase buscar soluciones aeste grave problema.Y la solución pasa-ba, a juicio de la mayoría, por la consti-tución de entes locales supramunicipa-les que permitiesen asegurar servicios ygarantizar la eficacia y eficiencia en suprestación. Este fue el origen de una sig-nificativa política incentivadora de lasmancomunidades municipales, marcadapor la Ley 6/1987, de 15 de abril, demancomunidades5.

Las mancomunidades podían ser deinterés general o para la prestación dedeterminados servicios. Desde el princi-pio se consideró que las mancomunida-des de interés general estaban aboca-das a constituirse en comarcas.

Por lo que a nosotros interesa, hayque subrayar que se constituyeron diver-sas mancomunidades turísticas, desta-cando la Mancomunidad turística delMaestrazgo, que afecta a dos provin-

cias, Castellón y Teruel, de distintasComunidades Autónomas6.

La referencia a las comarcas conteni-da en el Estatuto de Autonomía de Ara-gón y la propia experiencia de las man-comunidades sólo podían tener un fin: lageneralización del modelo comarcaliza-dor.

Procede una breve descripción de lascaracterísticas más significativas de eseproceso7. En primer lugar, hay que refe-rirse al singular marco jurídico delmismo. El artículo 5 del Estatuto deAutonomía establece que Ara g ó nestructura su organización territorial enmunicipios y provincias, así como queuna Ley de las Cortes de Aragón podráconstituir y regular las comarcas. La Leyque desarrolló esa posibilidad fue la Ley10/1993, de 4 de noviembre, de Comar-calización. Esta Ley establecía el marcog e n e ral de la comarcalización perodejando en el aire aspectos tan signifi-cativos como el propio mapa comarcal.Por otra parte, la constitución de lascomarcas se remitía a leyes singulares.Fue la Ley 8/1996, de 2 de diciembre, eltexto que estableció el mapa comarcalde Aragón. Con vagas referencias histó-ricas, el mapa definitivo atendió a deu-das políticas y a una concepción de lacomarcalización que podía traducirse enla reducción de las entidades prestado-ras de servicios a las comarcas que secreaban, treinta y tres. Esta Ley también



5 Sobre las mancomunidades puede verse, R. SALANOVA ALCALDE, Mancomunidades de municipios yautonomía municipal, Diputación General de Aragón.6 Junto a ella se crearon dos mancomunidades turísticas más, la del Embalse del Grado y la de Javalam-bre. Al respecto puede verse, V. RODRÍGUEZ CATIVIELA, Mancomunidades de municipios en Aragón, Dipu-tación General de Aragón, 1996.7 Para una comprensión global del proceso de comarcalización en la Comunidad Autónoma de Aragón, elvolumen colectivo dirigido por R. SALANOVA ALCALDE, La comarcalización de Aragón (II), Cortes de Ara-gón, 2002.

tenía una significativa laguna al no esta-blecer la capital de cada comarca. Ellose dejaba para las correspondientesleyes de creación. De esta forma, lahabilidad política del proceso es impor-tante. Se posponen los problemas y sereparten su peso. De no haberse actua-do así, a lo mejor se hubiesen planteadodificultades de no fácil solución.

Pero la norma que resulta esencialpara entender el presente de la comar-calización en Aragón es la Ley 23/2001,de 26 de diciembre, de medidas decomarcalización. Esta Ley, que regulaaspectos esenciales de las comarcas,da un vuelco al diseño hasta entoncesexistente. Si el dibujo primero del legisla-dor aragonés era una comarca que reci-bía competencias de municipios y, pau-latinamente, de diputaciones provincia-les, la comarca que resulta tras la mismaes un ente que recibe, básicamente, suscompetencias de la Comunidad Autóno-ma8. Se trata, pues, de un auténtico pro-ceso de descentralización. El artículo4.1 de la citada Ley identifica determina-dos ámbitos materiales como expresiónde los intereses de la comarca comoente local. Entre esos ámbitos seencuentran la ordenación del territorio,el urbanismo, la enseñanza, el medioa m b i e n t e, juventud o promoción delturismo. Tras este listado de materias, laLey, en los artículos siguientes porme-noriza los contenidos que correspondena cada una de esas materias. Esos con-

tenidos son los que serán objeto det ra n s ferencia a las comarcas prev i oacuerdo de la Comisión Mixta de Trans-ferencias9.

III. COMARCAS Y TURISMO EN ELPRESENTE DE ARAGÓN

Es el artículo 12 de la Ley el que des-arrolla el ámbito material correspondien-te a la promoción del turismo. La sorpre-sa, al leer este precepto, es que lasmaterias que se atribuyen a las comar-cas sobrepasan con mucho la promo-c i ó n . Ello se evidencia en la propiaestructura del precepto que distinguetres grupos de competencias concretasrelacionadas con el turismo: promociónturística, gestión de infra e s t ru c t u ra sturísticas y ordenación y regulación deactividades turísticas.

En relación con la promoción corres-pondería a las comarcas: a) coordina-ción de la red de oficinas de turismo enla comarca; b) Fomento de la creaciónde productos turísticos y su comerciali-zación en coordinación con el sector pri-vado. En relación con las infraestructu-ra s : a) Planificación, coordinación ye s t a blecimiento de controles de lasinfraestructuras de servicios del sectorpúblico y privado; b) Participación en suexplotación y coordinación de la activi-dad de las infraestructuras de serviciosdel sector público y privado. En relacióncon la ordenación y regulación: a) Plani-



8 Sobre esta Ley, puede verse, A. EMBID IRUJO, La comarcalización: un cambio transcendental en la orga -nización territorial de la Comunidad Autónoma de Aragón, Revista Aragonesa de Administración Pública, nº20, 2002, pp., 97-114. Frente a la tesis mantenida en estas páginas, el autor citado sostiene que la Leycomentada no introduce novedades sustanciales en el marco normativo de la comarcalización, aunque nose le escapa que con la misma las comarcas incrementan sus competencias notablemente.9 Véase al respecto, A. FANLO LORAS, Competencias de las comarcas, en el vol col. La comarcalizaciónde Aragón (II), ob. cit., pp. 91-95.

ficación y ejecución de actuaciones enmateria de oficinas de turismo; b) Emi-sión de informes sobre las fiestas deinterés turístico; c) Ejecución de actua-ciones relativas a la mejora, moderniza-ción y coordinación del sector turístico.

Como se ve, la dicción de este artí-culo, aun convirtiendo en todo caso a lascomarcas en un sujeto notable del turis-mo en Aragón, permitía diversas lectu-ras, sobre todo si se tiene en cuenta queen el momento de aprobación de la cita-da Ley no existía todavía Ley de Turismoen la Comunidad Autónoma. Ésta Ley seaprobó el 27 de febrero del 2003 y esesencial para la definición del repartocompetencial en materia de turismo enla Comunidad Autónoma. La Ley podíahacer una lectura más o menos ampliade las competencias anteriormente cita-das. Pues bien, se hizo una lectura másque generosa, convirtiendo a las comar-cas en el núcleo de la gestión del turis-mo en Aragón. En virtud de esta Ley, elejercicio de las potestades autorizatoria,registral, inspectora y disciplinaria pasaa manos de las comarcas. Junto a ello,competencias como la elaboración yaprobación del Plan de DinamizaciónTurística Comarcal; la promoción de losrecursos turísticos y de la oferta turísticade la comarca; la gestión de las oficinascomarcales de turismo y la coordinaciónde las municipales o la asistencia y cola-boración en materia turística a los muni-cipios.

Como se verá posteriormente, losproblemas que plantea este reparto noson pequeños. Problemas de definición

de competencias ¿Qué recursos turísti-cos son municipales y cuáles comarca-les? ¿Cómo se articula una triple instan-cia de información turística, municipal,comarcal y autonómica?. Problemas decoordinación. Y problemas de logística,alguno de ellos de envergadura suficien-te como para poner en cuestión todo elproceso.

Pero antes de detenernos en esosproblemas, hay que hacer referencia auna última norma. Se trata del Decretoque sirve para el traspaso de funcionesy servicios a las comarcas. Es un mode-lo tipo que se repite con cada comarca.Los listados de tareas y actuaciones quese transfieren y los que restan en manosde la Administración autonómica sonelocuentes del vaciamiento competen-cial que sufre esta última en materia deturismo. Toda la gestión en la materia,excepto cuestiones concretas como lasagencias de viaje, la promoción en elextranjero o la resolución de los expe-dientes sancionadores por faltas muygraves, van a ser competencia de lascomarcas10.

La inexistencia de un periodo transi-torio y la normativa en materia de fun-ción pública, según la cual los funciona-rios de la Diputación General no van aser transferidos a las comarcas con lascorrespondientes funciones, provocaráun grave problema en el momento derecepción de estas competencias porparte de las comarcas. Ejemplo ilustrati-vo de lo señalado son los Decretos apro-bados por el Gobierno de Ara g ó nmediante los cuales se autorizan enco-



10 Por todos, y a título de ejemplo, puede verse, el Decreto 114/2003, de 3 de junio, del Gobierno de Ara-gón, por el que se transfieren servicios de la Administración de la Comunidad Autónoma a la Comarca delBajo Martín (BOA nº 70, de 11 de junio de 2003).

miendas de gestión de las comarcas enfunciones recién transferidas como lainspección turística11.

En un breve resumen, podría decir-se que la distri bución de competenciasen materia turística en la Comu n i d a dAutónoma de Aragón es la siguiente: a )A d m i n i s t ración autonómica: d i r e c c i ó n ,potestad norm a t i va, supuestos especí-ficos y excepcionales de gestión y pro-moción en el ex t ra n j e r o ; b) Comarcas:la casi totalidad de la gestión: i n s p e c-ción, régimen sancionador, info rm a-ción, autori z a c i o n e s, subve n c i o n e s ; c )M u n i c i p i o s : es la escala más débil ysus competencias quedan limitadas ala promoción y conservación de losrecursos turísticos municipales y otor-gamiento de licencias municipales enrelación empresas y establ e c i m i e n t o st u r í s t i c o s. Éste es el cuadro que resul-ta de la norm a t i va sobre comarcaliza-ción y de la Ley de Tu rismo de Ara g ó n .Sin embargo, no es completo. Falta laalusión a la provincia que a través delas Diputaciones Provinciales sigueejerciendo notables competencias enm a t e ria turística, sobre todo en lo rela-t i voa promoción y fo m e n t o1 2. Todo ellodebe ser completado con la refe r e n c i aa las competencias estatales y con laalusión a las empresas y entidades

dependientes de las administra c i o n e st e r ri t o riales citadas1 3.

Como se ve, un cuadro complejo en elque la consecución de una política turísti-ca armónica se presenta como un ejerci-cio de notable dificultad. Sobre los probl e-mas de coordinación que puede plantearla fuerte apuesta a favor de la comarcali-zación ha adve rtido en fechas recientesla patronal del sector manifestando suhonda preocupación al respecto.

En este punto debe aludirse, ade-m á s, a la problemática económica deeste modelo. Los recursos económicosdedicados al turi s m o, al menos en Ara-gón, no son ex c e s i vo s. Si esos recursosse fragmentan, dividiéndose entre laA d m i n i s t ración autonómica y lasc o m a r c a s, es cabal pensar que la efi-ciencia en su aplicación va a disminu i rd r á s t i c a m e n t e. El ejemplo de la promo-ción turística es uno de los pri m e r o sque viene a la cabeza. R e f l ex i ó n e s esobre la utilidad de dividir la part i d adedicada a la promoción del turi s m oa ragonés en España entre treinta yt r e s. C r e o, sincera m e n t e, que es mu ydifícil que una comarca puede haceruna promoción eficaz de su ofe rta turís-t i c a . Ni por recursos ni, segura m e n t e,por idoneidad del espacio ofe rt a d o.



11 Como ejemplo, puede citarse, el Decreto 97/2003, de 29 de abril, del Gobierno de Aragón, por el que seautoriza, la encomienda de gestión de la Comarca de las Cinco Villas a la Comunidad Autónoma en mate-ria de inspección turística, Boletín Oficial de Aragón nº 61, de 21 de mayo de 2003.12 Sobre las competencias de las diputaciones provinciales en materia de turismo, puede verse, F. ORDU-NA, El turismo: un recurso para el desarrollo de la actividad local. Una aproximación a la provincia de Hues -ca, en el vol col. Régimen jurídico de los recursos turísticos, ob. cit., pp. 129-154.13 Las empresas públicas en materia turística son numerosas en la Comunidad Autónoma de Aragón. Ade-más de alguna dedicada a la gestión de las estaciones de esquí o de enclaves paradigmáticos como es elMonasterio de San Juan de la Peña, merece destacarse la empresa “Turismo de Aragón”, que vino a susti-tuir al servicio de promoción turística de la Administración autonómica.

Como puede verse, las dudas y losp r o blemas han sido inherentes a lapuesta en marcha del modelo de comar-calización por el que ha optado la Comu-nidad Autónoma de Aragón. Escasez derecursos; inadecuación del espacio terri-torial de la comarca en relación con fun-ciones como la inspección o la autoriza-ción; debilidad de la coordinación condificultades para la implantación decánones homogéneos; peligro de ruptu-ra de la necesaria unidad de criterio. Loscitados son algunos de los problemasque ya han sido puestos encima de lamesa por los distintos agentes turísticosde la Comunidad Autónoma.

Y no puede olvidarse en este puntoque una exigencia tradicional de todoslos sectores implicados ha sido el deuna fuerte coordinación institucional quepermitiese el máximo provecho de losescasos recursos ex i s t e n t e s. E s t ademanda, tradicionalmente dirigida a lafalta de coordinación entre las diputacio-nes provinciales y la Administra c i ó nautonómica tiene hoy un nuevo, y másdifícil, reto.

Los problemas planteados en elmomento de puesta en marcha de loacordado por los decretos de transferen-cia no pueden minusvalorarse. El ejem-plo de la inspección es algo más queuna anécdota. Desnuda toda la cons-trucción. Transitoriamente, y no deja deser una profunda contradicción, la enco-mienda de gestión resuelve el problema.Pero, con posterioridad, ¿qué sucederá?¿Cada comarca tendrá su inspector?¿Se asociarán, que parece lo más lógi-co, diversas comarcas para ejercer con-juntamente esta función? En ese caso,¿Qué sucede con los inspectores actua-les de la Comunidad Autónoma? Comose ve, no son interrogantes banales, y,

en todo caso, parecen concluir de mane-ra inev i t a ble en una duplicación deesfuerzos sin que se pueda apreciarventaja sustantiva alguna. Ello sin hacerr e ferencia al verdadero problema defondo que subyace a muchas de estastransferencias a las comarcas: la excesi-va proximidad del controlado respecto alcontrolante. A ello me referiré posterior-mente.

IV. ALGUNAS CONSIDERACIONESFINALES

Las reflexiones realizadas hasta elmomento pueden dar una imagen radi-calmente negativa de la relación entrecomarca y turismo. Esta visión existe yha quedado clara en la exposición dealguno de los problemas que piensopueden acompañar la puesta en marchadel proceso comarcalizador en Aragón.

De forma conclusiva, diría que unmodelo como el diseñado por el legisla-dor aragonés tiene diversas contraindi-caciones. A saber: a) Supone una quie-bra de la necesaria concentración deesfuerzos. Una necesidad acuciada porla siempre escasez de recursos y por elimpacto de la globalización: mandan lasgrandes marcas y los esfuerzos precisospara hacerlas visibles en un mercadoex t ra o r d i n a riamente competitivo sonmuy grandes b) Una cercanía excesiva.Creo que no es cierto que contra mayorproximidad del poder público al territorio,mejor. Al menos, no lo es con caráctergeneral. Hay límites evidentes a esa afir-m a c i ó n . Así, pueden entenderse confacilidad las dificultades que ofrece esacercanía a la hora de otorgar subvencio-nes con la necesaria objetividad o losproblemas que se pueden plantear a lahora de sancionar o de denegar una



autorización determinada. Hay funcio-nes, y las de policía y fomento estánentre ellas, que exigen un mínimo dedistancia. c) Debilidad administrativa. Lacomarca difícilmente va a poder cons-truir el aparato administrativo necesariopara afrontar los retos exigentes de lamoderna política turística. Esta debilidadpuede preocupar especialmente en unmomento en el que la calidad es refe-rencia obligada. A nadie se le oculta losesfuerzos que exige una política de cali-dad y la suma de recursos a que obliga.

Ahora bien, son consideraciones rea-lizadas sobre un determinado modelo decomarcalización y, más ex a c t a m e n t e,sobre un aspecto de ese modelo. Conello, quiero decir que la comarca puedeser un instrumento no sólo útil sinonecesario para la política turística. Enpuridad, es la existencia de entidadessupramunicipales lo que parece puedeser de utilidad a algunos aspectos de lapolítica turística.

Son diversas las perspectivas desdelas que entes supramunicipales, espe-cialmente las comarcas, pueden ser deutilidad en relación con el turismo.

En primer lugar, pueden serlo comodemarcación territorial de la Administra-ción turística, es decir, de la Administra-ción autonómica. Es una alternativa másque razonable a la provincia que permi-te a la Administración general un segui-miento más correcto y más apegado alterreno. En relación con este extremo, lacomarca emerge como un escenarioidóneo para reivindicar la figura del ges-tor público del turismo. Un gestor que

tiene en el territorio comarcal un espacioadecuado para el desarrollo de su labor.

En segundo lugar, la comarca puedeasumir por transferencia o delegaciónalguna de las competencias de las queejerce la Comunidad Autónoma o lacorrespondiente diputación prov i n c i a l .Deben ser competencias que se acomo-den al marco territorial comarcal y queaseguren una mayor eficacia y eficienciaen la utilización de los recursos.

En tercer lugar, y en este punto elpapel de las comarcas parece de gra nutilidad, la comarca es escenario idealp a ra la gestión común de competenciasmunicipales y puesta en valor de losrecursos turísticos. En este sentido,debe pensarse en la utilidad de esteespacio terri t o rial para la creación delas infra e s t ru c t u ras necesarias parac o n s e rva r, restaurar y mantener esosr e c u r s o s. O como marco para la crea-ción de productos turísticos, como sonlas rutas combinando distintos recur-s o s. E j e m p l i f i c a t i vo de ello sería laopción adoptada por determ i n a d a sC o munidades Au t ó n o m a s, como la delPaís Va s c o, que crea la comarca turísti-ca y establece como documento der e ferencia el Plan Estratégico Comarcalde los Recursos Tu r í s t i c o s1 4.

El terri t o rio es un elemento clavep a ra el desarrollo turístico. E n c o n t rar elmarco terri t o rial de referencia para elejercicio de las diferentes competen-cias en materia turística se antoja comouno de los retos principales de la políti-ca pública en la materi a . Y no es difícilintuir que van a chocar, como en tantas



14 Al respecto, J. BLANCO HERRAIZ, Alternativas legislativas para la planificación territorial del turismo enEspaña, ob. cit., pp. 172-173.

o t ras cosas, dos tendencias antagóni-cas y complementari a s. Me refiero, unavez más, a la globalización por un ladoy a la glocalización por otro. Quizá seanp a l a b ras ex c e s i vas en relación con loque estamos habl a n d o. Pero son térm i-nos que tienen la ventaja de ser enten-didos por todos. Y es que, por unap a rt e, el turismo se encuentra sometidoa las tensiones deri vadas de un mu n d oi n t e r c o municado permanentemente yen el que las distancias han menguadora d i c a l m e n t e. Ello tra n s fo rma el merca-do y afecta profundamente a la ofe rta yla demanda. La reacción, desde unpoder público que ni quiere ni puedeser ajeno a la actividad turística, ha deser de concentrar esfuerzos de maneraque se asegure una determ i n a d ahomogeneidad en la ofe rta turística, defo rma que ésta sea reconocible unive r-salmente y la mayor eficacia y eficien-cia en el gasto.

Pe r o, junto a ello, el renacer de lop a rt i c u l a r, el atra c t i vo de la diversidad yla primacía ideológica de ideas como la

de descentralización o de pri n c i p i o scomo el de subsidiariedad o part i c i p a-ción, exigen una nu eva mirada sobrelos últimos escalones terri t o riales de laactividad turística. Y no sólo a la horade confo rmar el producto turístico sinotambién en lo relativo a la gestión. U n agestión correcta pasa por la suma detodos los sectores afectados y por lacreación de mecanismos que haganp a rtícipes de la ofe rta a todos los ciu-dadanos afe c t a d o s.

Son tendencias contrarias no siem-pre fáciles de equilibrar. Lograrlo exigeimaginación y un gran esfuerzo en eldiseño y ejecución de la política turísti-ca. El territorio es uno de los factoresesenciales con los que de lograrse eseequilibrio. A tal fin debe responder elnecesario reparto competencial. En eseesquema la comarca tiene un papel sig-nificativo a jugar. Puede ser un criteriot e r ri t o rial adecuado para concentra resfuerzos y ser gestor de las necesida-des más pri m a ri a s, calificando comotales a las más cercanas al territorio.



EL IMPUESTO SOBREBIENES INMUEBLES Y LOS

MUNICIPIOS TURÍSTICOSDE ANDALUCÍA

José E. Villena Peña

1. ASPECTOS GENERALES

La imposición sobre la propiedad estáprácticamente generalizada en el ámbitode los países occidentales. En un infor-me realizado por P. BROWN y M. HEP-WORTH (2000), sobre 41 países, llega-ron a identificar hasta 61 formas distin-tas de aplicación de la imposición localsobre la propiedad, algunas basadas en

el valor de la propiedad, otras en elalquiler, en la superficie del bien inmue-ble o en bandas de valoración2. Aunquerepresentan -en líneas generales- unporcentaje relativamente reducido delPIB de los países de la OCDE, comopuede comprobarse en el cuadro 3.1,son importantes, sin embargo, para lafinanciación de los municipios comoveremos posteriormente.

Jo sé E . V i l l e na Pe ñ a


1 Los contenidos de esta comunicación forman parte de un trabajo más amplio titulado «Análisis de los Muni-cipios Turísticos de Andalucía» realizado por encargo de la Consejería de Turismo y Deporte de la Junta deAndalucía.2 Recogido de J. M. DOMÍNGUEZ (2002, pág. 151).

EL IMPUESTO SOBRE BIENESINMUEBLES Y LOS MUNICIPIOS

TURÍSTICOS DE ANDALUCÍA1]

1990(a) 1998 (b) Variación

Reino Unido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2,31 3,26 0,95

Canadá . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2,93 3,24 0,31

EE.UU. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2,74 2,66 -0,08

Japón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1,62 2,12 0,50

Francia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1,47 1,98 0,51

Nueva Zelanda . . . . . . . . . . . . . . . . . .2,39 1,87 -0,52

Australia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1,55 1,44 -0,11

Suecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,64 1,31 0,68

Polonia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1,13 1,12 -0,01

Cuadro 1 IMPUESTOS SOBRE LA PROPIEDAD EN PORCENTAJE DEL PIB

EN LOS PAÍSES DE LA OCDE: 1990 vs. 1998

En España, este tipo de imposiciónestá representada por el Impuesto sobreBienes Inmuebles que «es un tributodirecto de carácter real, que grava elvalor de los bienes inmuebles»3.

De todas formas, después de 15años de historia de este impuesto4,cabría decir lo siguiente: su nacimientono supuso una ruptura respecto de lasituación anterior, ya que, con anteriori-

dad, existía la Contribución Urbana a laque sustituyó, sin que -en ningún caso-se produjera una situación de ruptura.Las bases catastrales que sustentabanal IBI eran las mismas que las del añoa n t e ri o r, «los valores catastrales sesiguieron actualizando con los coeficien-tes aprobados en las Leyes de Presu-puestos Generales del Estado y los tiposimpositivos se ajustaron para que las

E l Impue s t o sob r e B ienes Inmue bl es y los Muni c ip i os Tu r í s t i c o s …


3 Según el artículo 61 de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales (LRHL).4 En adelante, cuando nos refiramos al IBI, lo haremos siempre al IBI urbano.

1990(a) 1998 (b) Variación

Islandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1,13 1,02 -0,12

Dinamarca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1,08 1,00 -0,08

Italia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,81 0,82 0,02

Holanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,70 0,78 0,08

España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,47 0,68 0,21

Corea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,55 0,67 0,12

Irlanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,86 0,65 -0,21

Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,32 0,43 0,11

Portugal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,27 0,41 0,15

Finlandia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,09 0,40 0,31

Austria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,26 0,26 0,00

Noruega . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,31 0,25 -0,06

República Checa . . . . . . . . . . . . . . . . .0,28 0,23 -0,05

Méjico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,14 0,19 0,05

Hungría . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,11 0,18 0,07

Suiza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,14 0,18 0,04

Luxemburgo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,16 0,12 -0,03

Grecia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,06 0,05 -0,01

Bélgica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0,02 0,01 0,00

(a) Italia, República Checa, Hungría y Polonia. 1995. (b) Méjico y Grecia- 1997. Fuente: OCDE (2000). Reco -gido de J. M. DOMÍNGUEZ (2002, pág. 152).

cuotas tri bu t a rias resultantes fuesensimilares a las existentes en la anteriorContribución. De hecho, los contribuyen-tes no notaron el transito de la Contribu-ción al Impuesto, y en la práctica paramuchos, hoy en día, el IBI sigue siendola Contribución»5.

Por lo tanto, la Ley de 1988 no veníaa romper esta dinámica iniciada conanterioridad. El legislador sólo pretendíadotar a los municipios de instrumentosque les permitieran la suficiencia finan-ciera.

Por lo que respecta al IBI, una institu-ción va a adquirir un papel esencial: elCatastro. Éste será el Organismo encar-gado de la gestión de los valores catas-trales y, por lo tanto, del propio impues-to6. En 1978, los Ayuntamientos teníanuna estructura financiera deficitaria ycarecían de los medios humanos ymateriales necesarios para poder llevara cabo esa gestión. Pero, en la actuali-dad, algunos autores han pretendido,basándose en la Constitución Españolaque señala la autonomía de los Ayunta-mientos, que éstos deben gestionar elIBI y llevar a cabo su propio Catastro,como de hecho ocurrió históricamente.

Sin embargo, una razón para que ladeterminación de los valores catastralesesté centralizada radica en que éstos no

sólo afectan al IBI, sino que en ciertomodo también son necesarios para ladeterminación de tributos estatales yautonómicos, como el Impuesto sobre laRenta de las Personas Físicas, elImpuesto de Sociedades, el Impuestosobre el Patrimonio, y el Impuesto deTransmisiones, entre otros. Quizás porello, el Tribunal Constitucional se ha pro-nunciado ya de una forma categóricadiciendo que las labores del catastro sonuna atribución exclusiva de la Haciendageneral del Estado7.

De todas formas, aunque la gestióncatastral es competencia de la DirecciónGeneral del Catastro, dependiente delMinisterio de Hacienda, el Real Decreto-L ey 1330/1990, de 2 de nov i e m b r e,sobre colaboración de las Administracio-nes Públicas en relación con la gestióncatastral y tributaria e inspección, esta-blecía la posibilidad de que la Adminis-tración Central alcanzara convenios conlos Ayuntamientos, para que éstos asu-miesen partes de las competencias enestas materias8.

Los Ayuntamientos poseen las com-petencias relacionadas con la gestiónliquidadora y recaudatoria del impuesto,que comprenden «las funciones dereconocimiento y denegación de exen-ciones y bonificaciones; realización de



5 Véase F. de la Torre y otros (2001, pág. 1).6 La LRHL establecía que la gestión de este impuesto corresponde al Estado, a través del la Dirección Gene-ral del Catastro, pero también abría una puerta a los Ayuntamientos, por lo que J. Miranda Hita (2000) seña-la la posibilidad de una gestión compartida. Para un conocimiento profundo de cómo se determinan los valo-res catastrales puede consultarse a M. D. Aguado (2000).7 STC 233/1999, de 16 de diciembre, FJ 25, donde se recoge que está «incardinada sin lugar a dudas enla competencia de la Hacienda general, justamente por tratarse de una institución común e indispensablepara la gestión de algunos de los impuestos más relevantes».8 La realidad muestra que muy pocos Ayuntamientos han firmado convenios de este tipo, asumiendo com-petencias en materia catastral.

las liquidaciones conducentes a la deter-minación de las deudas tributarias; emi-sión de los documentos de cobro; reso-lución de los expedientes de devoluciónde ingresos indebidos; resolución de losrecursos que se interpongan contradichos actos y actuaciones para la asis-tencia e información al contribuyente»9.Además, no debemos olvidar que lapolítica de tarifas que determina la cuotadel impuesto es competencia exclusivade los Ayuntamientos, aunque sujeta a

unos límites, que a su vez pueden serampliados si concurren una serie de cir-cunstancias.

El tipo de gravamen mínimo es del0,4 por ciento y el máximo del 1,1 porciento, pero en los municipios que con-curran alguna de las siguientes circuns-tancias, éstos podrán incrementar adi-cionalmente sus tipos máximos en lospuntos porcentuales que se indican acontinuación:



9 Artículo 78.1 de la LRHL.10 Esto ha sido debido, en parte -según este autor- a la cada vez más usual práctica, por parte de los Ayun-tamientos, de sustituir tasas por IBI.

CIRCUNSTANCIA INCREMENTO

Municipios que sean capital de provincia o de Comunidad Autónoma 0,07

Municipios en los que se preste servicio de transporte público colectivode superficie 0,07

Municipios cuyos Ayuntamientos presten más servicios que aquéllos a losque estén obligados por el artículo 24 de la Ley 7/1985, de 2 de abril 0,06

Por lo tanto, los municipios en los quec o n c u r ran más de una circunstanciaspodrán sumar los porcentajes adicionalesque les correspondan.

El potencial económico del IBI estáfuera de toda duda, pues -como señala J.MIRANDA (2002, pág. 176)- «hoy proveeel 15 por 100 de los ingresos municipales(el 30,7 por 100 de la recaudación deriva-

da de la totalidad de los tributos y precios)y viene creciendo, desde que se creó, arazón de un 9,45 por 100 anual acumula-tivo en el conjunto de las corporacioneslocales de régimen común, por lo quebien puede decirse, en contra de lo quecon frecuencia se piensa, que si en algu-na dimensión ha sido inflexible, es a labaja»10.

En este sentido, como han señaladoF. de la TORRE y otros (2001), «es sinduda el IBI y en concreto el de naturale-za urbana, el que por tradición, estabili-dad y, fundamentalmente, potencial eco-nómico constituye la espina dorsal delsistema tributario municipal».

Llegados a este punto, un problemaque parece necesario comentar es el delas revisiones catastrales, que afectan alIBI urbano11. Como he indicado conanterioridad, las valoraciones catastra-les se aplazan en el tiempo, por lo quecuando éstas se realizan provocan fuer-tes subidas y, por lo tanto, importantesincrementos en las bases liquidables delIBI. Es por ello, por lo que los Ayunta-mientos precisan realizar ajustes,mediante los instrumentos que caendentro de sus competencias (tari fa s,bonificaciones y deducciones) para

impedir un aumento excesivo de la pre-sión fiscal. De todas fo rm a s, ciert a smodificaciones legales han contribuido aayudar a los Ayuntamientos en estatarea. Así la Ley 53/1997, de 27 denoviembre, modificadora de la LRHL,e s t a blece una reducción de la baseimponible del IBI como forma de diferiren el tiempo esa mayor presión fiscalprovocada por la revisión de los valorescatastrales, mediante una disminuciónde la cuota durante un periodo de 9años12. Por otra parte, autorizaba -asi-mismo- a los Ayuntamientos a reducir eltipo general a la mitad; es decir al 0,2por ciento, pero viendo que -en algunoscasos- esta medida era insuficiente posi-bilitó que el límite de esta rebaja pudierallegar hasta el 0,1 por ciento y el plazopara el tipo reducido establecido inicial-mente en tres años, se amplió hastaseis, y, por último, se declaró que no se



11 Siempre nos referimos al IBI urbano, pues el IBI rústico no nos interesa desde el punto de vista de estetrabajo, y además los valores catastrales de éste no han sido revisados, aunque sí han sido actualizados,mediante la aplicación de coeficientes aprobados en las respectivas Leyes de Presupuestos Generales delEstado.12 El primer año se reduce en 9/10 dicho incremento, el segundo en 8/10 y así sucesivamente hasta llegara una contribución por el total del valor revisado.

1990 2002 (porcentaje)

N° UNIDADES URBANAS (millones) 20,7 28,03 35,4

VALOR CATASTRAL (billones pesetas) 50,5 162,9 222,6

VALOR CATASTRAL por unidad (millones pesetas) 2,445 5,81 138,1

BASE LIQUIDABLE no exenta (billones pesetas) 49,3 123,7 150,9

DEUDA TRIBUTARIA (m.m. pesetas) 261 750,4 187,5

DEUDA TRIBUTARIA POR UNIDAD URBANA (pesetas) 12..609 27.815 120,6

TIPO MEDIO EFECTIVO (porcentaje) 0,529 0,630 19,1

Cuadro 2 Evolución del IBI: 1990-2002

FUENTE: Dirección General del Catastro. Elaboración propia.

volverían a elevar los valores catastralesdurante un plazo de 10 años13.

Las anteriores circunstancias handeterminado que las tarifas aplicadaspor los Ayuntamientos sigan siendo rela-t i vamente bajas en relación con laspotenciales: un 0,630 de media en 2002,y un 0,453 de media en 1990.

Lo cual confirma, en parte, la inexis-tencia de un patrón de comportamientoen relación con las tarifas. Como afirmaI. IZQUIAGA (2000, pág. 6), «los ayunta-mientos no fijan tipos mayores según eltamaño de su población, ni se observauna tendencia a reducir el recorrido fis-cal del IBI (urbano) a lo largo de los últi-mos años. Sólo existe una pauta consis-tente: las revisiones catastrales provo-can generalmente importantes reduccio-nes de las tarifas por parte de los Ayun-tamientos, lo que aumenta el recorridofiscal potencial de éstos». Por ello, nohemos elegido a ninguna variable rela-cionada con los tipos impositivos ennuestro análisis del IBI en relación con elturismo.

2. ALGUNOS ASPECTOSMETODOLÓGICOS

La Dirección General del Catastro,dependiente del Ministerio de Hacienda,viene elaborando -desde 1990- algunasseries estadísticas relacionadas con elmedio urbano14. En nuestro caso hemos

utilizado, para la obtención de las varia-bles relacionadas con la riqueza urbana,las denominadas «Estadísticas de par-celas catastrales» y «Estadísticas bási-cas».

En el apartado anterior, se apuntó elproblema de que los valores catastralesson revisados periódicamente y, por lotanto, esa variable podría estar sometidaa diferencias en función de dichas revi-siones15; pero, por otra parte, como yahemos apuntado -asimismo- en el apar-tado anterior, los Ayuntamientos suelenvariar los tipos impositivos para que elcomportamiento de la recaudación delIBI no sea brusco en el tiempo16.

Sin embargo, a pesar de los proble-mas metodológicos que pueda presen-tar la variable relacionada con el valorcatastral, nos parece que se trata de unavariable que discrimina según el tipo demunicipios y, por lo tanto, interesantepara nuestro análisis.

Por lo que respecta a la denomina-ción de los municipios hemos utilizadolas que oficialmente existían en el año2001: fecha a la que corresponden nues-tros datos.

Según la Dirección General delC a t a s t r o, «los municipios pequeños,cuyo número representa el 39 por cientodel total de municipios, tan sólo absor-ben el 0,7 por ciento del valor catastral,mientras que los municipios de mayor



13 Límites recogidos en la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales.14 Dicha base de datos contiene información muy completa sobre más de 28 millones de inmuebles urba-nos.15 De todas formas existe un mantenimiento continuo originado por las actividades del Catastro, a lo que nosreferimos -más concretamente- es a las revisiones que se realizan periódicamente sobre municipios com-pletos.16 En el trabajo citado en la nota 1, se recogen los años de revisión de los valores catastrales y los tiposimpositivos del IBI, para todos los municipios de nuestra muestra.



17 Aunque, a este nivel provincial, los resultados pueden estar influidos por el número de municipios de cadaprovincia.18 De otra forma, la discriminación -a la hora de formar posibles grupos de municipios- estaría más en fun-ción del tamaño del municipio que del hecho de que sean o no turísticos.

Cuadro 3 Distribuciones en % del número de municipios, y totales de unidadesurbanas y valores catastrales, según tamaño del municipio. Año 2002

Tamaño del Municipio según Unidades Urbanas en 2002 Todos los

Hasta 500 501 a 1.000 1.001 a 2.001 a 5.001 a Más de Municipios

% uu uu 2.000 uu 5.000 uu 36.000 uu 36.000 uu

Municipios 39,0 20,8 16,1 13,1 9,5 1,5 100,0

Unidades

urbanas 2,9 4,1 6,2 10,9 30,9 45,0 100,0

Valor catastral 0,7 1,4 2,8 7,0 28,1 60,0 100,0

tamaño, que tan sólo representan un 1,5por ciento del total de municipios, absor-ben más del 60 por ciento del valor catas-tral total», según datos referidos al con-junto de España, pero que se presentande forma muy similar entre los municipiosde cualquier provincia17.

Por otra parte, estas distribuciones tie-nen un carácter muy estructural y no semodifican a corto plazo.

O t ra c a racterística estru c t u ra l d e lcatastro urbano es que el valor catastralmedio por unidad urbana está sesgado enfunción del tamaño del municipio, por loque hemos preferido homogeneizar elvalor catastral en función de la poblacióny no del propio parque inmobiliario18. Elgráfico adjunto muestra cómo Andalucíaposee 3 provincias (Cádiz, Málaga y Sevi-lla) con los ratios más altos de Españapara esa variable y el resto con valores -asimismo- relativamente altos.

Por lo que respecta al análisis efectua-do en relación con la importancia que

puede tener el IBI en los municipios deAndalucía, simplemente apuntar que seha elegido una muestra de 56 municipiosa los que se les supone carácter turístico.No todos son semejantes, pues, unos sonmunicipios de costa, con grandes infraes-tructuras hoteleras, en otros predominanlas segundas residencias, algunos son deinterior y su turismo es -en mayor medida-de visitantes que no pernoctan y otros tie-nen un carácter mixto. Esta mu e s t rahemos pretendido que sea lo más ampliaposible y que abarque a municipios turís-ticos de todos los tipos señalados. Por loque respecta a la muestra de los munici-pios no turísticos, se han elegido otros 56con el criterio que su población sea lomás coincidente posible con la de losmunicipios turísticos. Esto no ha sidosiempre posible, pues -en líneas genera-les- los municipios turísticos suelen ser demayor tamaño poblacional que los noturísticos, pero hemos escogido al quemás se aproximaba en población. Por otraparte, se han descartado -en algunos

FUENTE: Dirección General del Catastro

casos- aquellos municipios que -en lapráctica- actúan como barrios residen-ciales de las grandes ciudades; aunque,hemos dejado en la muestra algún casopara comprobar nuestra hipótesis deque la problemática de éstos es similar ala del área metropolitana a la que perte-necen. Finalmente se ha escogido unarelación completa de las ciudades demás de 100.000 habitantes: las 8 capita-les de provincias y Algeciras19.

La siguiente cuestión que deseamosresaltar es la dificultad de elegir munici-pios turísticos de interior, ya que con uncriterio muy laxo, casi toda Andalucíapodría considerarse turística.

Por lo que respecta a las variablesrelacionadas con el Impuesto sobreBienes Inmuebles, los datos han sidoobtenidos -asimismo- de la DirecciónGeneral del Catastro, pero -ahora- de laserie estadística denominada «Impuesto

sobre Bienes Inmu e bl e s. Bienes deNaturaleza Urbana», que nos proporcio-na información sobre la fecha de la últi-ma revisión de los valores catastrales,sobre el tipo impositivo del IBI que tieneestablecido cada municipio, el númerode recibos que emite el Ayuntamiento, labase imponible del impuesto, las reduc-ciones de la base que están estableci-das, la base liquidable del mismo, lacuota íntegra y la deuda tributaria.

Como señala la Dirección Genera ldel Catastro- estas series «cubren unap a rte importante de la info rm a c i ó nestadística al resumir, a nivel mu n i c i-pal, los datos tri bu t a rios más releva n-tes relacionados con la riqueza inmobi-l i a ri a » . Por otra part e, señalar -tam-bién- que los conceptos de valor catas-t ral y base imponible no varían, con locual existe una continuidad en losdatos anu a l e s, si bien podría va riar su



19 El municipio de Marbella podría haber entrado en la misma, pero hemos preferido -sin embargo-conside-rarlo como municipio turístico dada la enorme intensidad con la que se presenta este tipo de actividad en elmismo.

Mapa 1Mapa de distribución geográfica del valor catastral medio

por unidad urbana. Año 2002

ritmo de crecimiento anual en el casode los municipios revisados con poste-ri o ridad a 19982 0.

En cuanto a las va ri a bles fiscalesseñaladas con anteri o ridad, quisiéra-mos realizar unas breves precisiones.En primer lugar, la base imponibl e d e limpuesto es el valor catastra l, por loque no la hemos considerado comop o s i ble va ri a ble al haber escogido a lap ri m e ra . La base liquidabl e es igual ala base imponibl e, salvo para aquellosmunicipios revisados a partir de 1998,en los que se practicará una reduc-c i ó n2 1. Un concepto importante es eldel tipo de grava m e n, que es un coefi-ciente expresado en fo rma de porcen-taje que ha de aplicarse a la base liqui-d a ble para determinar la cuota íntegradel impuesto y le corresponde señalar-lo a los Ay u n t a m i e n t o s2 2. La deuda tri -bu t a ri a es la cuota líquida; es decir, elresultado de aplicar a la cuota íntegra ,las bonificaciones si proceden.

El Cuadro 4 mu e s t ra los va l o r e smedios de las principales variables rela-cionadas con el IBI, según las Comuni-dades Autónomas.

Por lo que respecta a la deuda media(cuota líquida media) por habitante, últi-ma columna del cuadro, Andalucía

ocupa un lugar interm e d i o, tras lasComunidades Autónomas de Baleares,Cataluña, Valencia, Cantabria, La Riojay Canarias. Y, por lo que respecta a otravariable elegida en nuestro trabajo, ladeuda media por recibo, Andalucíaocupa el sexto lugar tras Cataluña, Bale-ares, Madrid, Valencia y Canarias.

3. ANÁLISIS DE LOS MUNICIPIOSANDALUCES MEDIANTE EL MÉTODODE LAS COMPONENTESPRINCIPALES

El análisis de las componentes prin-cipales es un método estadístico multi-variante de simplificación o reducción delas variables consideradas, que nos per-mite obtener unas nuevas variables queson una combinación lineal de las primi-tivas, cuando se trabaja con datos cuan-titativos. El objetivo de este proceso esmanejar un número menor de variablesque permitan un análisis más simple delproblema considerado.

Este tipo de técnica es especialmen-te apropiada cuando trabajamos conva ri a bles que están correlacionadasentre sí, pues es el caso que nos permi-tirá la simplificación con la menor pérdi-da de información.

En el análisis de las componentesprincipales se dispone de una muestra



20 Según la Dirección General del Catastro, desde 1998, coexisten dos situaciones: una que afecta a losmunicipios que han sido revisados a partir de esa fecha, cuyo valor catastral quedará sin modificación hastala siguiente revisión; y otra, que afecta a los municipios con valores catastrales revisados con anterioridad aesa fecha, en cuyo caso se actualizarán cada año con el incremento que se apruebe en la Ley de Presu-puestos. En el primer caso, los incrementos del valor catastral global vienen determinados por las incorpo-raciones de nuevas unidades urbanas y la distinta valoración de las otras en las que se modifiquen suscaracterísticas.21 Ver nota 12.22 Según se establece en el artículo 73 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, Reguladora de las Hacien-das Locales. Aunque, en la práctica, de los 7.585 municipios existentes en el territorio de régimen no foralen España, las competencias de la gestión, liquidación y recaudación del IBI fueron asumidas por las Dipu-taciones Provinciales en 6.111 casos y los Ayuntamientos -por su parte- lo hicieron en 1.474 casos.

de variables de tamaño n respecto de pva ri a bles X1, X2, … Xp i n i c i a l m e n t e

correlacionadas, para obtener a partir deellas un número k p de variables inco-rrelacionadas, Z1, Z2, … Zp, que sean

una combinación lineal de las variablesiniciales y expliquen la mayor parte desu varianza23.

Así, por ejemplo, la componente prin-cipal i - é s i m a se expresaría de lasiguiente forma:

Z1i = u11X1i + u12X2i + … + u1pXpi

Donde u1i sería un coeficiente que

tendremos que determinar.

La pri m e ra cuestión a comprobarserá si nuestras variables están correla-cionadas, para ello utilizaremos el méto-do de las correlaciones bivariadas paraobtener una matriz de correlaciones24.

Las variables que hemos sometido aeste proceso son25:

a) El número de unidades urbanaspor persona (UU/POB).

b) El valor catastral por persona(VALCA/POB).

c) La base liquidable del I.B.I. porpersona (BLIQ/POB).

d) La cuota íntegra del I.B.I. por per-sona (CUOTA/POB).



23 Véase César Pérez (2001, pág. 484).24 Los valores de las variables fueron previamente normalizados para que las mismas tuvieran una mediaigual a cero y una desviación estándar igual a 1. En nuestro caso, el proceso de normalización es necesa-rio dado que las variables manejadas tienen valores con escalas muy diferentes.

Cuadro 4 Principales magnitudes del IBI, segúnComunidades Autónomas. Año 2002

FUENTE: Dirección General del Catastro

e) La deuda tributaria26 del I.B.I. porpersona (DEUDA/POB).

f) La deuda tributaria del I.B.I. porrecibo27 (DEUDA/REC).

Los coeficientes de correlacióndemostraron ser significativos en todoslos casos salvo los de las variablesdirectamente relacionas con el númerode unidades urbanas, como son las uni-dades urbanas por persona y la deudatributaria por recibo. Por el contrario, elcoeficiente de correlación entre lasvariables fiscales es muy elevado, bas-tante cercano a la unidad, lo que nosindica la posibilidad de reducir el núme-ro de las mismas sin una pérdida dei n fo rmación significativa, como luegopodremos comprobar.

La siguiente cuestión fue la aplica-ción de algunas pruebas que nos permi-tieran determinar la adecuación de losdatos de la muestra al tipo de análisisque pretendíamos realizar. Para ello rea-lizamos 2 pru e b a s : d e t e rminamos elestadístico KMO (Kaiser-Meyer-Olkin) yel test de Bartlett, demostrándose enambos casos que este tipo de análisisera pertinente28.

Por lo que respecta a la varianza, elmétodo de las componentes principalesdebería permitirnos explicar un porcen-taje suficiente de la misma. Como indicaJ. F. HAIR y otros (1999, pág. 93), el pro-

pósito es asegurar una significaciónpráctica de los factores derivados, ase-gurando que explican -por lo menos-una cantidad especificada de la varian-za. ¿Qué cantidad? La respuesta a estapregunta depende de si hablamos de lasciencias naturales o de las cienciassociales. En las ciencias naturales, «elprocedimiento de factores no deberíaser detenido hasta que los fa c t o r e sextraídos cuenten por lo menos con un95 por ciento de la varianza o hasta queel factor justifique solamente una por-ción pequeña (menos del 5 por ciento).Por contraste, en las ciencias sociales,donde la información muchas veces esmenos precisa, es normal consideraruna solución que represente un 60 porciento de la varianza total (y, en algunoscasos, incluso menos) como satisfacto-ria». En nuestro caso, los datos obteni-dos con respecto a la varianza son lossiguientes:

Como se puede comprobar, la prime-ra componente explica ya el 77,15 porciento del total de la varianza y suman-do la segunda alcanzamos un 95 porciento, cifra más que aceptable paranuestro análisis.

Por lo tanto, le hemos pedido al pro-grama estadístico SPSS que determinela matriz de las 2 primeras componen-tes, con respecto a las 6 variables consi-d e ra d a s, obteniendo los siguientes



25 Se han realizado pruebas con otras posibles combinaciones de variables, pero los resultados empeora-ban para el posible uso del método de las componentes principales.26 Se trata de la cuota líquida del impuesto.27 Es decir, el número de unidades urbanas con obligación de contribuir al pago del impuesto.28 El estadístico KMO obtuvo un valor de 0,798, lo que indica que la adecuación de los datos es muy buenapara la aplicación del método de las componentes principales. Y por lo que respecta al test de Bartlett losdatos obtenidos ofrecen un valor de ?2 aproximado de 1.224 y un grado de significación ? =0,000, lo quedemuestra que no se trata de una matriz de identidad.

resultados una vez rotados los ejes paraobtener unos resultados que sean mejorinterpretables29. La matriz de compo-nentes rotados es la mostrada en el cua-dro adjunto.

Con lo que obtendríamos dos nuevasvariables denominadas Z1 y Z2 que serí-an las siguientes:

Z 1 = 0 , 9 6 1 * U U / P O B +0,886*BLIQ/POB + 0,883*VALCA/POB+ 0 , 7 7 8 * D E U D A / P O B +0 , 7 4 8 * C U O T A / P O B +0,086*DEUDA/REC

Z 2 = - 0 , 1 1 0 * U U / P O B +0 , 3 7 5 * B L I Q / P O B + 0 , 3 6 1 * VA L C A / P O B +0 , 6 0 8 * D E U DA / P O B + 0 , 6 4 1 * C U OTA / P OB+0,987*DEUDA/REC



29 Por lo que respecta al método de rotación se ha elegido el método Varimax, porque proporciona altas car-gas factoriales (cercanas a -1 ó a 1) y otras cercanas a 0. Las primeras nos indican una clara asociaciónnegativa o positiva entre las variables mientras que las segundas indican una ausencia entre las mismas.

Autovalores iniciales

Componente Total % de la varianza % acumulado

1 4,627 77,116 77,1162 1,072 17,859 94,9753 ,182 3,038 98,0134 ,066 1,103 99,1165 ,046 ,775 99,8906 ,007 ,110 100,000

Cuadro 5 Varianza total explicada

FUENTE: Elaboración propia. Método de extracción: Análisis de Componentes Principales.

FUENTE: Elaboración propia. Método de extracción: Análisis de Componentes Principales. A 2 componen -tes extraídos. Método de rotación: Normalización Varimax con Kaiser.

Componente

1 2

UU/Pob_n ,961 -,110BLIQ/POB_N ,886 ,375VALCA/POB_N ,883 ,361DEU/POB_N ,778 ,608CUOTA/POB_N ,748 ,641DEUDA/REC_N ,086 ,987

Cuadro 6 Matriz de componentes rotados



30 Con respecto a las variables VALCA/POB y DEUDA/POB.31 Con respecto a UU/POB.32 Cuando se tratan varias variables en conjunto, se refuerza la posición de Marbella en demasía.33 En cuanto a la variable DEUDA/REC.34 Con respecto a las variables DEUDA/POB y DEUDA/REC. El caso de este municipio es probable que sedeba a un error en los datos del Ministerio de Hacienda.35 En estos grupos hemos resaltado a los municipios turísticos con un color de fondo más oscuro y a las ciu-dades de más de 100.000 habitantes con un fondo oscuro algo menos intenso, por diferenciarlos de losmunicipios no turísticos.

La pri m e ra componente (Z1) repre-senta el parque inmobiliario y la com-ponente fiscal en relación con la pobl a-ción, mientras que la segunda compo-nente (Z2) representa mejor la compo-nente fiscal cuando la relacionamoscon el parque inmobiliari o ; es decir, conlas unidades urbanas que están sujetasa imposición fiscal. Ambas va ri a bl e sestán incorrelacionadas; es decir, querepresentan características distintas delos mu n i c i p i o s.

En un segundo paso, aplicamos elmétodo de clasificación de las k-mediasa los municipios de nuestra muestrapara esas nuevas variables Z1 y Z2,suprimiendo los cinco municipios quehabían mostrado un comport a m i e n t oatípico, por tener un valor excesivamen-te intenso en alguna de las variables(Benahavís30, Enix31, Marbella32, Palosde la Frontera33 y San Roque34). Poste-riormente, hemos pedido al programainformático SPSS que formara 4 grupos,con la idea de diferenciar, de una parte,a los municipios turísticos de la costa ydel interior; y de otra, a los no turísticosy a las ciudades, obteniendo los siguien-tes resultados35.

3.1 Primera componente principal Z1

(predominio de la componente dep a rque inmobiliario y riquezaurbana por residente)

En primer lugar debemos aclarar queal predominar la componente de riquezainmobiliaria en relación con la población,esta variable debe discriminar claramen-te a favor de los municipios turísticos:especialmente los de la costa. Es decir,aquellos municipios en los que el turis-mo es realmente muy intenso: los quetienen un cierto nivel de infraestructurashoteleras y también de segundas resi-dencias. Esto es así porque estamosconsiderando los únicos datos conoci-dos de población: la de derecho, pero lacontribución fiscal la realizan, tanto losresidentes como los no residentes, porlo que la recaudación por persona dederecho debe de ser -asimismo- mayor.

Primer grupo: en el que la variable semuestra muy intensa

MonachilManilvaAlmuñécarMojácarPunta Umbría



36 Los datos aparecen ordenados en función de la intensidad que muestra la variable.

Nos encontramos con un grupo redu-cido de 5 municipios: todos turísticos decosta, salvo Monachil, que aunque seade interior es muy importante desde elpunto de vista turístico, de hecho ocupael primer lugar36.

Segundo grupo: en el que la variablese muestra moderadamente intensa

BenalmádenaAlmonteEsteponaTorroxFuengirolaTorremolinosMijasRotaSalobreñaBubiónPuerto de Santa María (El)ChipionaNerja

En el segundo grupo aparecen 13municipios, todos turísticos, con muchapoblación y de costa, salvo Bubión.

Tercer grupo: en el que la variable semuestra menos intensa

Rincón de la VictoriaRoquetas de MarLepeVeraVélez-MálagaPuerto Real

GranadaMotrilAlgarroboGarruchaPulpíJaénChiclana de la FronteraCádizAlmeríaMálagaAlgecirasCapileiraAyamonteCarbonerasAlcaucínMoguerCasaresCórdobaConil de la FronteraSevillaPozoblanco

Este grupo de 27 municipios vuelve acaracterizarse por la presencia de muni-cipios turísticos, con la inclusión de 8grandes ciudades, y dos municipios dela muestra de los no turísticos: Alcaucíny Pozoblanco.

Cuarto grupo: en el que la variable semuestra poco intensa

Aracena Palma del RíoTarifa Línea de la

Concepción (La)Grazalema AdraHuelva CabraLanjarón Ardales



Andújar IlloraRonda ArahalGabias (Las) Aguilar de la

FronteraEjido (El) TorredonjimenoLucena Arcos de la

FronteraDúrcal LecrínMontilla UtreraNíjar Carlota (La)Cuevas del Almanzora Iruela (La)Linares CamasMartos Coria del RíoLoja Algaba (La)Puente Genil AlgodonalesMarchena BormujosPriego de Córdoba MacaelHuércal-Overa Castro del RíoBarbate VillamartínSan Fernando AlbuñolFrigiliana LebrijaMaracena BrenesMorón de la Frontera IznallozÉcija Moraleda de

ZafayonaCazorla Palacios y

Villafranca (Los)Sanlúcar de Barrameda BazaCarmona Cabezas de

San Juan (Las)Osuna ArriateBailén CanilesBaena Medina-SidoniaPeñarroya-Pueblonuevo AlmogíaRute Alameda

Engloba al resto de los municipios dela muestra, en su gran mayoría no turís-ticos, con la excepción de algunos turís-ticos generalmente de escasa poblacióny de interior y una capital de provincia:Huelva.

3.2. Segunda componente principalZ2 (predominio de la capacidadrecaudatoria)

Esta segunda componente recoge lainfluencia de la componente fiscal enrelación con el parque inmobiliario: lavariable de mayor peso positivo es laque hemos denominado DEUDA/REC.Es decir, el valor de la deuda tributariaen relación con las unidades urbanasque están sometidas a tributación poreste impuesto. Se trata de una compo-nente menos sesgada a favor del turis-mo debido a que deben cotizar todos lospropietarios, con independencia de quesean o no residentes.

Primer grupo: en el que la variable semuestra intensa

ManilvaPuerto de Santa María (El)BenalmádenaMonachilPuerto RealRotaEsteponaCádizAlmuñécarPunta Umbría

En este grupo encontramos algunospocos municipios turísticos de costa,nuevamente con la excepción de Mona-chil, del que ya hemos comentado sugran importancia turística, y apareceuna capital de provincia, Cádiz, asimis-mo de la costa y turística. Por lo tanto, apesar de lo comentado anteriormente,esta variable refleja -también- una rela-ción muy directa con el turismo.



Segundo grupo: en el que la variablese muestra moderadamente intensa

MojácarFuengirolaMijasTorremolinosAlgecirasRoquetas de MarMálagaVélez-MálagaAlmonteChipionaLepeRincón de la Victoria

Nuevo grupo con municipios turísti-cos de costa, con poblaciones relativa-mente elevadas y donde aparecenincluidas dos grandes ciudades, asimis-mo, de costa: Algeciras y Málaga.

Tercer grupo: en el que la variable semuestra menos intensa

NerjaMoguerSan FernandoSevillaAyamonteChiclana de la FronteraGranadaAracenaLucenaTarifaCarbonerasAlmeríaMotrilJaénCórdobaTorroxPozoblancoHuelva

OsunaLinaresSanlúcar de BarramedaRondaMarchenaSalobreñaVeraAndújarEjido (El)MontillaPuente GenilArcos de la FronteraAlgarroboMorón de la FronteraArahalConil de la FronteraLínea de la Concepción (La)BailénBarbateCamasBaenaUtreraÉcijaVillamartínArdalesBaezaPeñarroya-PueblonuevoÉcijaVillamartínArdalesBaezaPeñarroya-Pueblonuevo

Este tercer grupo contiene 45 munici-pios. En los primeros puestos vuelven aaparecer municipios turísticos y el restode las capitales de provincia. En el casode los municipios no turísticos abundanlos de mayor población, al menos en losprimeros lugares.



Cuarto grupo: en el que la variablese muestra poco intensa

Palma del Río Gabias (Las)Garrucha AlgodonalesBormujos Cuevas del

AlmanzoraPulpí NíjarLanjarón Coria del RíoLebrija CarmonaCasares AlcaucínDúrcal CazorlaMaracena TorredonjimenoLoja IlloraPriego de Córdoba BubiónMartos Iruela (La)Aguilar de la Frontera CapileiraAlgaba (La) MacaelAdra AlbuñolCabra BazaHuércal-Overa FrigilianaCabezas de SanJuan (Las) AlamedaCastro del Río Moraleda de

ZafayonaCarlota (La) ArriateGrazalema LecrínRute AlmogíaMedina-Sidonia CanilesPalacios yVillafranca (Los) IznallozBrenes

Recoge al resto de los municipios noturísticos e incluye a algunos turísticos,p e r o, genera l m e n t e, de interior y demenos población.

4. CONCLUSIONES

* La imposición sobre la propiedadinmobiliaria es muy importante comofuente de financiación de los municipios,en la casi totalidad de los países de laOCDE. En el caso de España, estárepresentada por el Impuesto sobreBienes Inmuebles (IBI) y es, asimismo,fundamental para los municipios.

* En España, los Ayuntamientos see n c u e n t ran ante un dilema, por unaparte, sustituyen tasas por IBI y, por otra,manejan la política de tarifas para com-pensar las subidas de los valores catas-trales, evitando que se produzca un fuer-te incremento de la presión fiscal.

* En este sentido, se puede afirmarque no existe relación entre el tipo impo-sitivo del IBI elegido por los Ayuntamien-tos y el hecho turístico. Los municipiosmodifican el tipo de gravamen, dentro delos límites legales, para procurar que elincremento de la recaudación se realicede la forma más uniforme posible a lolargo del tiempo.

* El método de las componentes prin-cipales nos ha permitido simplificar unconjunto de variables representativas dela riqueza urbana y de la capacidadr e c a u d a t o ria del IBI. Po s t e ri o rm e n t ehemos aplicado un método de formaciónde conglomerados para determinar gru-pos homogéneos de mu n i c i p i o s. L o smunicipios turísticos -en especial, losgrandes municipios de la costa- apare-cen claramente como los primeros del«ranking». Sin embargo, esa relaciónentre el hecho turístico y la intensidadcon que se presenta la variable se dilu-ye -cada vez más- conforme nos acerca-mos al último grupo, donde las diferen-cias entre los municipios no turísticos yalgunos turísticos del interior no son tanevidentes.

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