DE 1990 EN CHILE - cieplan.cl · de los impuestos directos vis à vk los indirectos, como resultado de la ... una tasa adicional del 40% a las utilidades de las sociedades anónimas

COLECCION DE ESTUDIOS CIEPLAN N” 45 JUNIO DE 1997, pp. 33-83

POLITICAS PUBLICAS EN DEMOCRACIA: EL CASO DE LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1990 EN CHILE *

MARIO MARCEL * *

SINTESIS. La Reforma Tributaria de 1990 tuvo por objeto financiar un conjunto de medidas y programas de alto contenido social en un contexto de estabilidad económica y politica. Dichos objetivos se cumplieron plenamente, transfomnndo a esta reforma en una de las experiencias m%s exitosas de implementaci6n de polltlcas pbblicas durante la transici6n democr&ica en Chile. Entre los logros m& ímp+xtantes de la Reforma se cuentan no ~610 el haber generado los recursos fiscales esperados, sino el que esta haya sido aprobada en virtud de un acuerdo polltico amplio y en un plazo record para la historia politica chilena. Esto permitib que junto con aplicar con prontitud bw medidas sociales comprometidas se lograra mantener las cuentas fiscales en equilibrio, apoyando la estabilidad macroecon6mica del psis. Desde este punto de vista, la Reforma Tributana de 1990 fue la primera prueba de madurez para la naciente democracia chilena en el plano económico. La Reforma Tributaria de 1990 se produjo en circunstancias politicas excepcionales, tanto en lo que respecta al grado de consenso en el pals respecto de sus prioridades económicas inmediatas como en relaci6n a la voluntad de los actores pollticos para alcanzar acuerdos sobre materias económico-sociales. Estas condiciones favorables, sin embargo, no son por si solas garantla de éxito. El factor fundamental que determinb el éxito de la Reforma Tributaria de 1990 fue la forma en que la oportunidad política fue aprovechada para la implementación de una medida altamente conveniente para el desarrollo económico y social del pals. En este sentido, el gran m&ito de la Reforma fue su capacidad de capturar esta oporhmidad en una propuesta con un objetivo bien definido y con un contenido simple y faCil de implementar. Estos factores, sin embargo, explican tambidn algunas de las limitaciones de la Reforma. Su simplicidad limitó la incidencia sobre la progresividad y eficiencia del sistema rributario, en tanto que la búsqueda de respaldo polltico a través de acuerdos con la oposición limitó sus proyecciones, al establecer la transitoriedad de sus medidas más importantes y obligar a una nueva negociación en 1993, cuando el contexto econ6mico y polttico y los intereses de las elites polltica hablan cambiado sustancialmente.

I

* *

El presente trabajo se realiz6 con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, corno contribuci6n a un estudio de casos de reformas económicas y sociales en America Latina, encomendado por el Grupo de Trabajo para la Agenda Social y coordinado por Antonia Silva y cuyo informe final fue publicado en 1996 (Silva, 1996). El autor desea agradecer el apoyo del Banco Interamericano y los comentarios de los participantes en el estudio: Antonia Silva, Alan Angell, Pamela Lowden, Joan Carlos Navarro, los& 1. Tavara y Rosemary Thorp. Asimismo, desea agradecer la colaboración de don Patricio Aylwin, Javier Etcheberry, Alejandro Foxley, Manuel Marfán y Seba&n Pifiera quienes accedieron a ser entrevistados entre agosto y septiembre de 1995 como patte de la preparación del trabajo y cuyos testimonios se recogen en el texto. Simón Shocken prestb un inestimable apoyo en la transcripcib de dichas entrevistas, así como en la sistematizacibn de la información de prensa. No obstante, las opiniones vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a las instituciones en que este se ha desempetlado. Economista de la Universidad de Chile, M. Phil. y candidato a doctor en Economla de la Universidad de Cambridge, Gran Bretaíta; investigador de CIEPLAN, ex Director de Presupuestos de Chile y Secretario Ejecutivo del ComW Interministerial de Modernización de la Gesti6n Pública.

34 MAFUO MARCEL

INTRODUCCION

En julio de 1990, luego de sólo tres meses de debate, el Congreso Nacional aprobó una reforma tributaria de profunda significación para el proceso de transición a la democracia en Chile. Ante la incredulidad de los observadores políticos, esta reforma fue propuesta por el Presidente Aylwin en plena campana electoral, conquist6 el apoyo ciudadano, fue concordada con el principal partido de oposición y fue finalmente aprobada por amplia mayoría en un plazo récord para la política chilena. Casi sin haberselo propuesto, la Reforma Tributaria se transformaba así en un símbolo de la eficacia de las instituciones de la naciente democracia chilena y de la responsabilidad de sus dirigentes.

Pero la Reforma Tributada de 1990 no sólo tuvo un impacto pohtico importante. Su principal objetivo fue económico: recaudar recursos para fmanciar de manera responsable el programa social del gobierno del Presidente Aylwin, evitando de este modo caer en un ciclo populista como el experimentado con excesiva frecuencia en. America Latina. Tres ahos y medio más tarde, los frutos de esta estrategia eran más que satisfactorios: entre 1990 y 1993 la economia chilena habia crecido acumulativamente en un 27% en términos reales, la inflación se reducía desde un 27% a un 12% anual y el gasto público social superaba en casi un 40% real el presupuesto heredado por el gobierno democrático. A lo largo de este mismo período, el balance fiscal se mantuvo superavitario y el ahorro público alcanzo a un 5% del PIB.

En el analisis político sobre el gobierno de Aylwin se ha llamado la atención sobre el hecho de que este, inicialmente motivado por el desafio de completar la transición a la democracia en Chile, terminara destacando mas por sus éxitos económicos. Lo que estos análisis tienden a olvidar, sin embargo, es que era justamente en el terreno econ6mico donde las transiciones políticas latinoamericanas habían mostrado su mayor vulnerabilidad y, por lo tanto, donde las fuerzas democráticas chilenas entkntaban sus mayores desafíos. El Éxito economice le dio asf fortaleza, estabilidad y proyección a la democracia en Chile.

La Reforma Tributaria de 1990 es uno de los símbolos más concretos de la búsqueda conjunta del progreso económico, político y social durante los primeros arios de la transición política en Chile. Por esta misma razón es un caso de gran interds en el estudio de la implementación de políticas económicas y sociales. En efecto, así como la Reforma Tributaria aprovechó de manera eficaz una coyuntura política excepcional, de su exito dependió en gran medida el cumplimiento de los propósitos del gobierno democrático.

El estudiar la experiencia de la Reforma Tributaria de 1990 reviste especial interes en los momentos en que se inicia la discusión de una nueva reforma tributaria en Chile. En efecto, luego de que a mediados de 1996 el Ministro de Hacienda anun- ciara la intencion del gobierno de impulsar una transformación de largo plazo en el sistema tributario chileno, los diversos actores pohticos y gremiales han comenzado a formular sus propias propuestas, muchas de ellas contradictorias entre sí. Los aciertos y limitaciones en la experiencia de 1990 pueden, en este contexto, entregar algunas luces respecto de cómo generar los consensos políticos y las condiciones de viabilidad necesarias para una culminación exitosa de este proceso.

POLITICAS PUBLICAS EN DEMOCRACIA 35

En este trabajo se analiza la Reforma Tributaria de 1990 desde la perspectiva de la implementaci6n de políticas públicas. Dicho estudio se inicia con una descripción del contenido de la Reforma y sus efectos principales, concluyendo con las razones de por qué esta puede ser considerada como un caso exitoso de implementación de política, sin perjuicio de sus limitaciones, que también se analizan. En la sección siguiente se hace una recuento de la Reforma Tributaria desde el surgimiento de la idea en el seno de los sectores opositores al régimen militar hasta la aplicación de la ley respectiva, para posteriormente efectuar una análisis sistemático de los principales determinantes de sus resultados desde el punto de vista de la implementación. El documento termina con algunas reflexiones respecto de las lecciones que la Reforma Tributaria deja en relación a esta última materia.

1. LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1990

1. EL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO A FINES DE LOS 80

A fines de la decada de los 80, Chile contaba con un sistema tributario esencialmente moderno. Arellano y Marf&n describian este sistema de la siguiente forma:

“El sistema tributario chileno actual es un sistema maduro, que asegura una recaudación de ingresos para el Estado que, aunque inferior a la de los países desarrollados, corresponde aproximadamente -y a veces supera- a la de otros paises de similar nivel de desarrollo. La principal diferencia al hacer comparaciones internacionales es la baja gravitación de los impuestos directos vis à vk los indirectos, como resultado de la tendencia existente desde la reforma de 1975. Esta diferencia con otros países -tanto desarrollados como subdesarrollados- es creciente.“’

De esta manera, hacia 1989, el sistema tributario chileno podia definirse someramente en base a las siguientes características:

La importancia de la tributación indirecta: sólo el Impuesto al Valor Agregado (IVA) representaba practicamente la mitad de la recaudación tributaria total en moneda nacional, mientras el impuesto a la renta aportaba ~610 un 18,5%. La simplicidad del sistema de tributacion indirecta: el IVA era aplicado sobre una base amplia, con escasas exenciones y una tasa única del 16%; los aranceles eran bajos y parejos. Un impuesto a las utilidades empresariales guiado por el principio de tributa- ción al gasto y de escasa recaudación: el impuesto a las utilidades de las empresas (impuesto a la renta de Primera Categoría) se encontraba entre los mas bajos

1 Arellano y Marfhn (1987), p. 160.

36 MARIO MARCEL

del mundo (lo%), deduciCndose del impuesto a los ingresos personales y pa- gandose sobre la base de las utilidades distribuidas2.

- Tributación progresiva y homogénea sobre los ingresos personales: los impuestos a los ingresos personales (Impuesto Unico al Trabajo y Global Complemen- tario) eran aplicados sobre escalas uniformes, con un amplio rango exento y una tasa marginal máxima de 50%.

- Una completa indexaci6n de todo el sistema tributario: además de corrección tributaria, la totalidad de los cr6ditos y débitos tributarios estaban expresados en una unidad de cuenta (Unidad Tributaria Mensual) reajustada mensualmente sobre la base de la variación del índice de precios al consumidor.

- La importancia de los ingresos provenientes del cobre: los ingresos fiscales provenientes de las explotaciones estatales de cobre por concepto de impuestos y participaci6n en las utilidades sumaban cerca de un 9% de los ingresos corrientes del sector público en 1989, sin considerar los aportes al Fondo de Compen- sación del Precio del Cobre.

El sistema tributario imperante en Chile a fines de los 80 era esencialmente el producto de sendas reformas tributarias aplicadas en 1974 y 19843. La Reforma Tributaria de 1974, ademas de introducir la plena indexación del sistema tributario y eliminar un amplio espectro de exenciones y tratamientos tributarios especiales, creó una tasa adicional del 40% a las utilidades de las sociedades anónimas y estableció el IVA en reemplazo del antiguo e ineficiente Impuesto a las Compraventas.

La Reforma de 1984, por su parte, afectó principalmente al sistema de tributación directa, introduciendo los principios de tributación sobre el gasto en lugar de los ingresos. Para este efecto se eliminó el impuesto de tasa adicional a las sociedades anónimas, se unifIc6 el impuesto de primera categoria con el impuesto Global Complementario, eliminando la doble tributación de la renta empresarial, y se estableció a las utilidades distribuidas como el sujeto del impuesto de primera categoría, aunque sin eliminar los pagos provisionales. Con la reforma de 1984, ademas, se redujeron las tasas marginales y se ampliaron los tramos del Global Complementario y del Impuesto Unico al Trabajo, todo ello con un significativo efecto distributivo al reducir la carga tributaria para los contribuyentes de mayores ingresos4.

En el período previo al Plebiscito de 1988, este sistema fue afectado por importantes rebajas de las tasas tributarias que afectaron a los impuestos mas importantes. Entre estas rebajas se cuentan la reducción de las tasas especiales del IVA a bienes suntuarios, la reducción del impuesto a los combustibles, la rebaja de la tasa del IVA desde 20% a 16%, la reducción de los aranceles desde 20% a 15%, la rebaja.del impuesto a los timbres y estampillas y la supresión del impuesto del 2% a

2 En la practica, la recaudación neta del impuesto a las utilidades de las empresas (impuesto de Primera Categorla) era igual a cero pues los pagos provisionales SC abonaban a una cuenta de utilidades tributables de cada contribuyente.

3 Para una completa descripción de las Reformas Tributarias de 1974 y 1984, v&%e Arellano y Marfán (1987) y carcioti elal. (1994), capitula III.

4 Para un completo anlisis de laReforma Tributaria de 1984. véase Marfhn (1984) y Edwards (1984).


la planilla de remuneraciones’. En su conjunto, estas rebajas tuvieron un costo fiscal cercano a los 600 millones de dólares.

Finalmente, en febrero de 1990, a pocas semanas de asumir el nuevo gobierno democrático, el régimen militar introdujo una nueva modificación al sistema tributario transformando el impuesto a la renta de primera categoría desde un impuesto sobre base devengada -esto es, con pagos provisionales abonables a los impuestos sobre las utilidades distribuidas- a un impuesto sobre base retirada -es decir, aplicado exclusivamente sobre las utilidades distribuidas por las empresas en cada período. Lo anterior, combinado con la deducci6n del impuesto de primera categoría del impuesto Global Complementario, significaba que la recaudación neta del impuesto de primera categoria se reducía en la práctica a cero.

2. CONTENIDO DE LA REFORMA

La Reforma Tributaria de 1990 abarca el conjunto de medidas tributarias destinadas a incrementar los ingresos fiscales aplicadas por el gobierno del Presidente Aylwin al inicio de su mandato y que fueron aprobadas en un solo acto legislativo en junio de 19906.

a.

b.

C.

d.

e.

f.

g.

La Reforma Tributaria de 1990 abarca, en lo principal, las siguientes medidas:

Cambio de la base del sistema de tributacmn sobre la renta de las empresas (impuesto de primera categoría) desde utilidades distribuidas a utilidades devengadas, retornando al sistema vigente hasta 1989. Aumento de la tasa del impuesto a la renta de primera categoría desde 10% a 15%, hasta diciembre de 1993. Cambio en el sistema de tributación sobre la renta en la agricultura, mineria y transporte desde renta presunta a renta efectiva. Eliminación de fuentes de evasión del impuesto a la renta a traves de la subdivisión y formaci6n de nuevas sociedades. Creación de un credito tributario especial por las inversiones productivas efectuadas por las empresas. Cambio en la estructura de tramos para la aplicación de !os impuestos a los ingresos personales (Impuesto Global Complementario e Impuesto Unico al Trabajo), manteniendo el minimo exento y las tasas marginales, con un incremento global de la carga tributaria para los contribuyentes de mayores ingresos, hasta diciembre de 1993. Aumento, hasta diciembre de 1993, de la tasa del Impuesto al Valor Agregado desde 16% a 18%.

La Reforma Tributaria form6 parte del programa de gobierno en virtud del cual fue elegido el Presidente Aylwin y fue objeto de un acuerdo político entre el gobierno

5 Por su incidencia sobre la gestach de la Reforma Tributaria de 1990, estas rebajas de impuestos se amIizan m& adelante

6 Ley N’ 18.985, publicada en el Diario Oficial el 28 de junio dc 1990.

38 MARIO h4ARCEL

y Renovación Nacional, el principal partido de oposición, previo a su tramitación parlamentaria. Su aplicación se inició en el segundo semestre de 1990 y se prolongó hasta fines de 1993, cuando la transitoriedad de los principales incrementos de impuestos (el incremento en la tasa del impuesto a la renta de primera categoría, el cambio en la tabla de aplicación del impuesto global complementario y el aumento en la tasa del IVA) obligó a una nueva negociación entre gobierno, los empresarios y la oposición.

La Reforma Tributaria se justificó por la necesidad de financiar un conjunto de iniciativas sociales que formaban parte del programa de gobierno de la Concertación Democrsítica. Entre estas medidas se contaban mejorar la capacidad operacional de los hospitales públicos, otorgar la plena gratuidad en la atención primaria de salud, aumentar las raciones alimenticias entregadas a los escolares de bajos recursos, reajustar las subvenciones educacionales, restituir el reajuste de 10,6% de las pensiones que habia sido suspendido por el rtgimen militar en 1985, nivelar las pensiones mlnimas, reajustar la asignación familiar y el subsidio ímico familiar (SUF) y sanear las deudas con servicios públicos de familias de bajos ingresos. Prácticamente todas estas medidas se aplicaron durante el segundo semestre de 1990, una vez que la Reforma Tributaria fue aprobada.

3. LA REFORMA ‘TRIBUTARIA DE 1990 COMO UN CASO EXITOSO DE

IMPLEMENTACION DE POLITICAS PUBLICAS

La Reforma de 1990 se cuenta entre los casos más exitosos de implementación de políticas económicas y sociales en Chile en los últimos tios. Para justificar esta aseveración es necesario considerar sus objetivos. Estos fueron: (a) Financiar la aplicación de una serie de medidas y programas de alto contenido social, y (b) proveer dicho fmanciamiento en un contexto de estabilidad económica y política.

Contra estos objetivos pueden destacarse los siguientes logros:

a. La mugnirud de Za Reforma. Hacia 1992, la recaudación adicional originada en la Reforma Tributaria de 1990 se estimaba en 800 millones de dólares, equivalente a un ll, 1% de la recaudación tributaria total y casi dos puntos del PIB’. Entre 1990 y 1993 los ingresos tributarios crecieron a un ritmo promedio de 14,9% anual (Cuadro N” la). Parte de esta expansión se explica por el crecimiento econ6mico del período, el que promedió el 8,2% anual. No obstante, la recaudación tributaria tambikn creció como porcentaje del PIB, desde un 14,4% en 1990 aun 17,4% en 1993 (Cuadro N” Ib)‘.

b. Los efectos de In Reforma sobre la estructura tributaria. Como hemos visto, una de las criticas a la política tributaria del rkgimen militar era el carácter regresivo de sus reformas, lo que había resultado en una mínima participación de los impuestos directos en la recaudación total. La Reforma Tributaria

7 Dirección de Presupuestos (1993), p. 1. 8 Cabe hacer presente, sin embargo, que aún despu& de esta expansibn, la carga tributaria no

recuperaba sus niveles de 1987, lo que ilustra la magnihd de la rebajas de impuestos aplicadas en los últimos dos aPios del tigimen militar.


permitió alcanzar una estructura tributaria más balanceada, pasando los impuestos directos de un 17,X% a un 23,X% de los ingresos tributarios totales entre 1990 y 1993 (Cuadro N” 1 c). Asimismo, las modificaciones en los tramos del impuesto Global Complementario elevaron la progresividad en la tributación a los ingresos personales (Gráfico N” 1). No obstante, dado que la Reforma tambibn incrementó la tasa del IVA este impuesto mantuvo su participacibn, reduciéndose en cambio la proporción de la recaudacibn total representada por los impuestos a los productos especificos y al comercio exterio?.

C. El aporte de la Reforma a la expansión del gasto social. El ,t

asto social se incrementó en cerca de 10% real anual entre 1990 y 1993 , elevando su importancia relativa desde un 12,X% a un 13,Wó del PIB. Estos incrementos se concentraron especialmente en los sectores de salud y vivienda, donde el gasto público creció entre el presupuesto de 1990 y 1993 acumulativamente en un 68% y un 77%, respectivamente (Cuadros Nros 2a y 2b). Sin embargo, la Reforma Tributaria no ~610 proveyó los recursos para financiar en parte este esfuerzo, sino que permitió ademas que éstos estuvieran disponibles oportunamente. La simplicidad de las medidas de gasto financiadas con estos recursos permitió, ademas, que sus beneficios fueran rápidamente percibidos por la población.

d. La raptdez con que la Reforma fue aprobada. La Reforma Tributaria de 1990 fue aprobada por el Congreso Nacional en sólo tres meses, plazo excepcional en la historia política deJ país. Como punto de referencia cabe mencionar que la última reforma tributaria comprehensiva en democracia, aplicada en 1964, demoró dos aflos para su aprobación parlamentaria. Reformas más conflictivas, como la intioducción del impuesto patrimonial en 1969, resultaron considerablemente mas dificultosas de aprobar, en tanto que la efectividad de las medidas tributarias adoptadas durante el gobierno de Allende fue prácticamente anulada por las desfavorables condiciones económicas y politicas en que fueron implementadas. Los meritos de la Reforma Tributaria de 1990 a este respecto son especialmente sobresalientes si se considera que el Gobierno no contaba con una mayoría parlamentaria suficiente para aprobar con sus propias fuerzas.

e. El papel que la Reforma jugó en el logro de mayor estabilidad política, económica y socia1 del pak La Reforma de 1990 fue la principal prueba de madurez para la naciente democracia chilena en el campo econ6mico. Esta fue objeto de un acuerdo político entre el principal partido de oposici6n y el

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La catda cn la participación de los ingresos por impuestos al comercio exterior se explica, además, por la reducción de los aranceles desde 15% a 13% en 1991, medida que se compensó con un aumento del impuesto a los combustibles. Esta cifra incluye el incremento del gasto social materializado en 1990 con respecto al contemplado inicialmente en la Ley de Presupuestos de ese arlo. Como hemos visto, dicha diferencia se tinanci6 con los recursos generados por la Reforma Tributaria durante cl segundo semestre de 1990. La comparación con el presupuesto para 1990 incluye en esta última cifra el efecto del reajuste de diciembre de 1989 y los reajustes de subvenciones educacionales y pensiones determinados legalmente, por lo que no se bata de un cifra artificialmente deprimida.

Cuaako N” la. Ingresos Tributarios 1987 -1994 (En miles de % de 1994)

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

1 .- IMPUESTOS A LA RENTA 344.349 412.421 456.666 418.258 720.919 795.173 849.680 882.870 Declaración Anual -42.116 -71.208 -26.007 -174.521 -89.407 -96.041 -124.223 -157.844 Declaración Pago Mensual y 104.999 155.236 226.021 235.729 285.624 316.170 338.343 370.445 Pagos Provisionales Mensuales 270.963 328.393 256.652 357.050 522.619 573.991 635.560 670.269

2.- IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 1.089.057 1.119.474 1.135.974 1.143.598 1.350.485 1.591.111 1.738.190 1.831.171 I.V.A. Bruto 1.489.529 1.612.355 1.661.750 1.788.029 1.998.568 2.207.394 2.430.595 2.548.521 Crkdito Especial Emp. Constructoras -858 -20.815 -29.394 -33.993 -44.018 -57.883 -73.673 -76.966 Devoluciones -357.731 ~472.066 -496.381 -610.439 -604.065 -558.399 -618.734 -640.382

3.- IMPUESTOS A PRODUCTOS ESPECIFICOS 380.768 319.938 292.665 312.680 348.178 367.353 403.194 393.408 Tabacos, Cigarros y Cigarrillos 100.561 108.156 105.954 107.138 113.628 115.348 121.148 127.250 Combustibles 279.996 211.782 186.732 205.542 235.150 252.005 261.000 266.157

4.- IMPUESTOS A LOS ACTOS JURIDICOS 172.371 167.124 203.299 80.137 78.827 96.821 123.807 135.070

5.- IMPUESTOS AL COMERCIO EXTERIOR 354.124 299.514 367.246 391.396 400.993 418.413 459.501 428.887

6.- OTROS 119.311 62.699 12.519 6.402 96.058 15.798 19.310 14.458

INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS 2.449.044 2.381.173 2.466.265 2.354.555 2.910.845 3.284.669 3.572.636 3.685.864

Fuente: Direccibn de Presupuestos, Mmisterio de Hacienda

Cuadro No Ib. Ingresos Tributarios 1987-94 (Participación en el PIB)

1.- IMPUESTOS A LA RENTA Declaración Anual Declaración y Pago Mensual Pagos Provisionales Mensuales

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

2,5% 2,7% 2,?% 2,6% 4,1% 4,1% 4,1% 4,0% -0,3% -0,5% -0,2% -I,I% -0,5% -0,5% -0,6% -0,7% O,S% l,O% 1,3% 1,4% 1,6% 1,6% 1,6% 1,7% 2,0% 2,1% 1,5% 2,2% 3,0% 2,9% 3,1% 3,1%

2.- IMPUESTO AL VALOR AGREGADO I.V.A. Bruto Crkdito Especial Emp. Constructoras Devoluciones

(2 S,O% 7,3% 6,8% 7,0% 7,7% 8,2% 8,5% 8,4% $

1 l,o% 10,5% 9,9% 10,9% 11,5% 11,3% 11,8% 11,6% e -O,O% -O,l% -0,2% -0,2% -0,3% -0,3% -0,4% -0,4% -2,6% -3,l% -3,O% -3,7% -3,5% -2,9% -3,O% -2,9%

3.- IMPUESTOS A PRODUCTOS ESPECIFICOS 2,8% 2,1% 1,7% 1,9% 2,0% 1,9% 2,0% 1,8% Tabacos, Cigarros y Cigarrillos 0,7% 0,7% 0,6% 0,7% 0,7% 0,6% 0,6% 0,6% Combustibles 2,1% 1,4% 1,1% 1,3% 1,3% 1,3% 1,3% 1.2%

4.- IMPUESTOS A LOS ACTOS JURIDICOS 1,3% l,l% 1,2% 0,5% 0,5% 0,5% 0,6% 0,6% I

5.- IMPUESTOS AL COMERCIO EXTERIOR 2,6% 1,9% 2,2% 2,4% 2,3% 2,1% 2.2% 2,0%

6.- OTROS 0,9% 0,4% O,l% O,O% 0,6% O,l% O,l% O,l%

INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS 18,1% 15,4% 14,7% 14,4% 16,7% 16,9% 17,4% 16,8%

Fuente: Direccih de Presupuestos, Minislerio de Hacienda. P

Cuadro N” Zc. Ingresos Tributarios 1987-94 (Composición porcentual)

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

1 .- IMPUESTOS A LA RENTA 14,1% 17,3% 18,5% 17,8% 24,8% 24,2% 23,8% 24,0% Declaración Anual -1,7% -3,O% -1,1% -7,4% -3,1% -2,9% -3,5% -4,3% Declarach y Pago Mensual 4,3% 6,5% 9,2% 1 O,O% 9,8% 9,6% 9,5% 10,1% Pagos Provisionales Mensuales ll,l% 13,8% 10,4% 15,2% 18,0% 17,5% 17,8% 18,2%

2.- IMPUESTO AL VALOR AGREGADO 44,5% 47,0% 46,1% 48,6% 46,4% 48,4% 48,7% 49,7% I.V.A. Bruto 60,8% 67,7% 67,4% 75,9% 68,7% 67,2% 68,0% 69,1% Crédito Especial Emp. Constructoras -O,O% -O,!% -1,2% -1,4% -1,5% -1,8% -2,1% -2,l% Devoluciones -14,6% -19,8% -20,1% -25,9% -20,8% -17,0% -17,3% -17,4%

3.- IMPUESTOS A PRODUCTOS ESPECIFICOS 15,5% 13,4% 1 l,!wo 13,3% 12,0% 11,2% 11,3% 10,7% Tabacos. Cigarros y Cigarrillos 4,1% 4’5% 4,3% 4,6% 3,9% 3,5% 3,4% 3,5% Combustibles I1:4% 8,9% 7,6% 8,7% 8: 1% 7,7% 7,3% 732%

4.- IMPUESTOS A LOS ACTOS JURIDICOS 7,0% 7,0% 8,2% 3,4% 237% 2,9% 3,5% 3:7%

5.- IMPUESTOS AL COMERCIO EXTERIOR 14,5% 1216% 14,9% 16,6% 13,8% 12,7% 12,9% 11,6%

6.- OTROS 4,9% 2,6% 0,5% 0,3% 3,3% 0,5% 0,5% 0,4%

INGRESOS TRIBUTARIOS NETOS lOO,O% 1 oo,O% 100,0?? loo,O% lOO,O% lOO,O% lOO,O% lOO,O% 0

Fuente: Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. ‘p i: P

z c =! E z s

Cuadro N”2u. Gasto social del gobierno central. 1987-94 c

(h4illones de !§ de 1994) ii !2

1987 1988 1989 19900 1990 1991 1992

Salud 286.835 333.894 335.649 294.065 320.411 377.353 441.091 EducaciQ 434.698 431.700 427.833 357.276 409.056 457.737 525.815

Vivienda 133.751 178.090 169.636 136.052 169.420 201.300 221.248

Previsión 957.721 982.469 1.009.240 1.045.881 1.027.640 1.068.371 1.133.355 Empleo emergencia 57.416 28.585 5.677 4.247 4.3 12 4.360 4.292

otros 196.375 183.507 169.305 152.724 167.544 185.128 211.966

1993 1994 m l̂

493.025 544.794

572.321 623.978

240.238 251.947

1.228.296 1.270.666

4.390 4.563

240.713 253.197

Total 2.066.797 2.138.245 2.117.341 1.990.245 2.098.383 2.294.250 2.537.767 2.778.982 2.949.145

Fuente: Dirección de Presupuestos. p Presupuesto inicial, más reajuste de remuneraciones y reajustes fijados por ley.

w

hado N”26. Gasto social del gobierno central 1987-94 (Porcentajes del PIB)

1987 1988 1989 J99@’ 1990 1991 1992 1993 1994

Salud 2,ll 2,17 2,00 1,so 1,% 2,17 2,27 2,40 2,54

Educación 3,20 2,80 2,55 2,18 2,50 2,63 2,70 2,78 2,91

Vivienda 0,99 1,16 1,Ol 0,83 1,03 1,16 1,14 1,17 1,17

Previsión 7,06 6,37 6,02 6,39 6,28 6,13 5,82 5,97 5,92

Empleo emergencia O,42 0,19 0,03 0,03 0,03 0,03 0,02 0,02 0,02

otros 1,45 1,19 1,0t 0,93 1,02 1,06 t,o9 1,17 1,18

Total 15,24 13,87 12,63 12,16

Fuente: Direcci6n de Presupuestos. P Presupuesto inicial, más reajuste de remuneraciones y reajustes fijados por ley.

12,82 13,17 13,03 13,51 13,73


Grófico N” 1. Tasa media global complementario

0%

0 50 100 150 200 250 300 Ingreso (IJTMJ

‘~~~~~~ Antes de 1990 - Entre Jul9O/Dic 93 - A partir del 995

f.

gobierno, facilitó un acuerdo tripartito paralelo sobre materias laborales y generó los recursos que permitieron conciliar los objetivos sociales con la estabilidad econ6mica. La importancia de la política jisca1 en la mantención de los equilibrios macroeconómicos en el período. Entre 1990 y 1993 las tinanzas públicas se consolidaron como garantes de la estabilidad macroeconómica. El presupuesto se mantuvo excedentario a lo largo de toda la administración Aylwin, mientras la inversión, el ahorro y el empleo alcanzaron niveles record en la historia economica del país. Como puede apreciarse en el Cuadro No 3, el ahorro público pasó de un 2,5% del PIB en 1990 a cifras cercanas al 5% del PIB en 1992-93. Este esfuerzo de ahorro permitió financiar la totalidad del crecimiento de la inversión pública en el período, la que pasó de un 2% a un 2,9% del HB entre 1990 y 1993 y generar, adicionalmente, superávit que bordearon el 2% del PlB entre 1991 y 1993. Un análisis de la evolución de estas citias en relación al ciclo económico permite demostrar que la política fiscal en este período no sólo fue prudente, sino que contribuyo a la estabilización de la economía”.

Il Para un anOisis de la polltica fiscal en el periodo sobre la base de la estimacih de indicadores de impulso fiscal, véase Mme1 (1993).

Cuadro IV 3. Ingresos y gastos del gobierno central 1987-94. Consolidado Moneda Nacional y Extranjera (Millones de $ de 1994)

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

INGRESOS 3.706993 3.951.867 3.911.452 3.567.131 4.051.845 4.542.495 4.797.867 5.016729

INGRESOS CORRIENTES Ingresos de operaci6n Imposiciones provisionales Ingresos tributarios netos Ingresos cobre neto FCC Transferencias otm ingresos

3.;~“9:$;~ 3.518.293 361.390 3.520365 287.884 334;:;z 3.851.288 4.;;;:;;; “S;;:g;

249.282 237.248 281.798 279370 %Z 306.587 305.342 2.;;;:;;; 2.368.381 279.281 2.454283 2.352.433

‘E: ‘:::E

2.892.709 195.489 3.267.910

U:E

‘S;W;

38.185 26.822 22.691 32.225 139.900 245.171 155.916 167.341 184.143 203.987 225.614

4.810.517

EU 3.742.721

195203 34.760

208.237

INGRESOS DE CAPITAL Venta de activas Rmqeración de pr&amos

GASTOS

318.376 220.980 3:‘8:lZ

97.396 95.352

3.478.757 3.818.111

%:% 235.067 147.370 200.557 107.307 :1:::2: 199931 87.528 89.529 87.697 93.250 96.910 112.403

3.512.748 3.431.227 3.787.078 4.116.623 4.409.798

‘Zi 114.854

4.659.744

GASTOS CORRIENTES PeWXlal Bienes y servicios Prestaclones previsionales Intereses deuda pública Transferencias corrientes otros

3.;;;:;;: 2.931.078 588.737 3.216.546 3.380.202 710.645 3.618.190 788.127 310.684 312.631 %% 374.143 386.245

1.025.509 1.018.152 1.;7;%;;: 1.132.094 1.221.958 285.732 314.158 268.549 252.734 776.713 763.600 871.394 935.252

16.908 “EY

20.536 23.378 33 874

497.604 :58::3: 593.480 500.149 570.532 736.420 791.608 296.367 349.211 326.015 401.038 481.421 591.753

132.282 161.480 145.696 131.728 132.369 190.681 68.955 233.310 98.573 42.406 37.125 64.319 ‘3%:

3.768.171 854.245 402.501

1.282.470 210.896 988.182

29.877

GASTOS DE CAPITAL Inversión real Inversión financiera Transferenhs de capital

891.573

IX 60.038

‘~!%;1: SUPERAVIWDEFICIT CORRIENTE 407.464 463.510 SUPERAVIWDEFICIT GLOBAL 228.236 133.756

MEMORANDUM Dep6sitos FCC 62.649 464.510

501.097 400.986 949.859 298.704 135.904 2Z:: 425.873 %”

622.020 377.220 117.135 50.006 -38.883 36.228

Fuente: Dirección de Presupuestos. Ministerio de Hacienda


g. Efectos sobre la disciplina @al. La Reforma Tributaria de 1990 sent6 el principio de que los incrementos permanentes de gastos del gobierno por sobre lo sostenible con los recursos permanentes disponibles debían financiarse con mayores impuestos. Este principio se ha mantenido hasta el día de hoy. Expresión de lo anterior han sido la rebaja compensada de aranceles de 199 1, la Reforma Tributaria de 1993 y el incremento de los impuestos a los combustibles y cigarrillos para financiar incrementos de las pensiones y subvenciones educacionales en 1995.

h. El nulo impacto de la Reforma Tributaria sobre la evasión$scal. Pese a todas las predicciones y las teorías en boga sobre la correlación positiva entre los niveles impositivos y la evasión tributaria, con posterioridad a la Reforma de 1990 la evasión no ~610 no se incrementó, sino que se redujo significativamente gracias al mejoramiento de la fiscalización realizada por Impuestos Internos. De acuerdo a estimaciones realizadas por esta institución, la evasión del IVA se redujo en el periodo desde un 22,8% en 1990 aun 17,7% en 1993.

i. La aceptación de la Reforma Tributaria por parte de la ciudadanía. Lejos de la impopularidad que habitualmente se presume adquieren los aumentos de impuestos, la Reforma Tributaria de 1990 generó aceptación y apoyo de parte de importantes segmentos de la población. De acuerdo a encuestas encargadas por el Servicio de Impuestos Internos pocas semanas después de la aprobación de la Reforma Tributaria por el Congreso, no más del 20% de los contribuyentes que conocían dicha reforma la calificaban de mala o muy mala. Poco más de dos afios después, una nueva encuesta mostraba similares proporciones de rechazo, aprobación y neutralidad. No obstante, más de un 50% de quienes aprobaban la Reforma justificaban su posición en el hecho de que esta habta ayudado efectivamente a los mas necesitados y se había destinado al gasto social, en contraste con las opiniones de dos anos antes, que parecían estar más marcadas por posiciones políticas, tales como “proveer más recursos para el Estado” o “afectar a los grandes capitales”. Lo anterior indica, precisamente, que la reforma se legitimó sobre la base de los propios objetivos que la justificaron.

Por otra parte, sin embargo, la Reforma Tributaria tambien evidenció algunas limitaciones en su capacidad para asegurar de manera permanente el logro de los objetivos que la motivaron. Entre estas limitaciones destacan:

La limitación del alcance de la incorporación de la agricultura, la mineria y el transporte al régimen de tributación sobre renta efectiva. En el caso de la agricultura, el 95% de los contribuyentes se mantuvo en el régimen de renta presunta, postergándose durante dos años seguidos su aplicación a los contribuyentes de mayores ingresos. En la minería el cambio de sistema afectó a un número no superior a los 40 contribuyentes. La eliminación de algunos aspectos importantes del proyecto inicial en materia de racionalización tributaria. Ademas de la modificaciones anotadas a la aplica- ción del r6gimen de renta presunta, destaca a este respecto la no eliminación de

48 MARIO MARCEL

los subsidios tributarios a la adquisición de acciones a través del artículo 57bis de la ley de impuesto a la renta, que había sido ampliamente criticado por el equipo económico del nuevo gobierno y fue incluido en los primeros bot-rado- res de la Reforma’2. La limitaci6n temporal de los principales incrementos de impuestos. Luego de la negociación del acuerdo tributario de 1990 y la tramitación del proyecto de Reforma en el Congreso Nacional, las medidas tributarias de mayor efecto sobre la recaudación, esto es, el aumento de la tasa del impuesto a la renta de Pri- mera Categoría, las modificaciones en los tramos de la escala del impuesto Global Complementario y Unico al Trabajo y el aumento del IVA, adoptaron un carlter transitorio, manteniendo vigencia sólo hasta fines de 1993. Esto obligó auna nueva negociación en 1993, bajo condiciones políticas muy distintas a las imperantes en 1990. La concentración del destino de los recursos fiscales generados por la reforma en transferencias monetarias con impacto limitado sobre las oportunidades de mtegracibn econ6mica y social de los sectores de menores ingresos. Aunque es indisputable que la reforma se destinó a financiar gastos sociales, la mayor parte de éstos se orient6 al pago de lo que entonces se denominaba “deuda socia?‘, expresada en el deterioro del valor real de un conjunto de transferencias gubernamentales, como pensiones, asignaciones familiares y subvenciones educacionales. Al concentrarse en estas transferencias, los recursos generados por la reforma tributaria vieron limitada su capacidad de focalizarse en los sectores de menores recursos y de impactar sobre las capacidades y oportunidades de los mas pobres. S610 una vez superada esta primera etapa de la política social pudieron ponerse gradualmente en marcha programas orientados a mejorar de manera más eficaz las condiciones de vida de los más pobres, elevar la calidad de los servicios sociales e invertir en las personas’3.

Como se vera mSs adelante, algunas de estas limitaciones tienen su origen en el propio proceso de negociación de la Reforma Tributaria de 1990, que llev6 al gobierno a efectuar algunas concesiones en pro del entendimiento con la oposición. En otros casos, sin embargo, como en lo que se refiere a las medidas de gasto, los problemas parecen concentrarse mas bien en la estructura de demandas, compromisos y prioridades con las que se inició el gobierno democrático.

- El articulo 57bis de la Ley de Impuesto a la renta establece una rebaja a los impuestos a los ingresos personales por el @sto que efectúe el contribuyente en la adquisicibn de acciones de sociedades anónimas abiertas. Esta disposición, creada por el gobierno militar con el propbsito de estimular cl capitalismo popular, fue sostenidamente criticada por los economistas vinculados a la Concatación por representar un beneticio tributario desproporcionado, constituir una potencial fuente de evasibn tiibutaria y focalizarse en la adquisión de un tipo particular de instrumentos de ahorro y no el ahorro privado en general. Para una descripción de las etapas de la polltica social del Gobierno del Presidente Aylwin, véase Exposicih sobre el Estado de la Hacienda Pública (1993) y MIDEPLAN (1993).


II. TRAYECTORJA DE LA REFORMA TRIBUTARLA

1. LOS ORIGENES DE LA REFORMA

Los orígenes de la Reforma Tributaria de 1990 se remontan al período previo al Plebiscito de 1988. En dicho período el régimen militar llevo a cabo importantes rebajas de impuestos con el claro propósito de obtener apoyo electoral de la ciudadanía, en tanto que los sectores opositores formulaban sus primeras propuestas al pais en materia económico-social, seflalando que las rebajas ?le impuestos no eran sostenibles.

Las rebajas de impuestos de 1988 fueron posibles gracias a las holguras con las que corito el sector público en este pedodo. Estas provinieron del elevado precio del cobre y de los ingresos por privatizaciones. La presencia de estas holguras transito- rias explica por que a pesar de las rebajas de impuestos de este período las cuentas fiscales convencionales continuaron mostrando un balance positivo. Es así como en 1988 el balance del Gobierno Central arroja un superávit corriente de 3% del PIB y un superávit global de 0,9% del PIB.

No obstante, del análisis de las cuentas fiscales en relación a la evolución del ciclo económico puede desprenderse que en 1988 se desarrolló una política fiscal claramente expansiva14. Su efecto, sin embargo, sólo se hizo evidente durante 1989, cuando el ritmo de crecimiento se aproximo al 10% y la inflación se aceleró hasta alcanzar un ritmo anualizado cercano al 30%.

A pesar de su impacto macroeconómico, las rebajas de impuestos del regimen militar, cuyo costo fiscal superó los 600 millones de dólares anuales, no tuvieron exi- to en tthminos de afectar los resultados del Plebiscito de 1988. Mas bien contribuye- ron a desprestigiar la política fiscal del gobierno. En efecto, la distribución de los beneficios provenientes de las holguras fiscales de fines de los 80 contrastaba con los aportes requeridos durante el proceso de ajuste de los cinco silos precedentes. Así, mientras el mayor peso del ajuste fiscal había recaído sobre las remuneraciones de los empleados públicos y los programas sociales, las holguras se canalizaban a impuestos que, a lo menos, resultaban proporcionales a los ingresos. Más aún, al reducir de manera permanente los ingresos fiscales, las medidas de 1988 impedian que los problemas sociales originados en el ajuste pudieran llegara ser resueltos por el Estado.

Las rebajas tributarias de 1988 fueron prontamente criticadas desde la oposición. En relación a estas medidas se seflaló:

“Asi no ~610 no se compartieron equitativamente los costos del ajuste; tampoco la distribucion de los beneficios de la recuperación ha sido justa. Este es, sin duda, un cambio estructural importante y fuertemente regresivo.

(...) En este sentido, resulta evidente que el Gobierno ha rechazado numerosas opciones de política económica y social no porque -como se

14 Mare.1 (1993)

50 MARIO MARCEL

argumentaba- faltaran recursos, sino porque estas alternativas involucraban un mayor gasto público, lo que contrariaba sus objetivos de mediano p1az0”~~

El rechazo de la oposición a las rebajas tributarias de 1988 no tardó en expresarse en propuestas de reversión. Así por ejemplo, en una declaración conjunta titulada “El consenso económico-social democrático es posible”, 12 economistas de oposición afirmaban que el conjunto de medidas sociales que urgentemente requería el país podría financiarse con “la corrección de algunas de las reducciones tributarias recientes”. Por su parte, en el “Compromiso económico y social de la campaiía por el No”, los partidos que más tarde conformarían la Concertación Democratica concordaban:

“Estamos conscientes de que la magnitud de los programas públicos que serán necesarios para dar cumplimiento a los compromisos enunciados en este documento deberá adecuarse al volumen de los recursos que será posible movilizar para estos efectos. Pero, sostenemos que los problemas que heredara el país demandan un gran esfuerzo colectivo, una mayor austeridad social, una mayor contribución tributaria de las personas de altos ingresos, una redistribución del gasto público, una solución al problema de la deuda externa (...). Afirmamos la necesidad de una conducta responsable de las autoridades públicas”‘6

No obstante, las propuestas de la oposición al régimen militar en materia tributaria pronto se extendieron más allá de la mera reversión de las medidas de 1988. Tres importantes desarrollos en el mundo académico proveyeron una base tecnica para las ideas que más tarde se expresarían en la Reforma Tributaria. Esos fueron: (i) los analisis de la Reforma Tributaria de 1984, en particular del intento por transformar el impuesto a la renta de las empresas en un impFto al gasto”; (b) los estudios sobre la relación entre tributación e inversión , y (c) los trabajos desarrollados por Eduardo Bitrán y Gabriel Fierro en el Departamento de Ingeniería Industrial de la Universidad de Chile sobre el régimen de tributación sobre renta presunta en la Agricultura, Minería y Transporte.

Los estudios citados destacaron la importancia de mantener y profundizar la racionalidad económica del sistema tributario, tanto desde el punto de vista micro como macroeconómico, y de este modo permitieron orientar el debate tributario al interior de la oposici6n. Tal orientación era especialmente necesaria en atención a la proliferación de ideas que sobre la materia se debatieron entre 1988 y comienzos de 1989. Entre estas ideas se contaban la completa reversión de la Reforma Tributaria de 1984, la imposición de gravámenes especiales a los bienes de lujo, la diferenciación

15 Mame1 y Marfbn (1988). p. 10. 16 Compromiso Econemico y Social de los Partidos por el No, en La Epoca, 5 de mayo de 1988. 17 Marfán (1984) y Edwards (1984). 18 Marfin (1985).


del IVA y los aranceles y la restitución de la doble tributación sobre las utilidades de las empresas, entre otros.

A mediados de 1989 se dio a conocer el Programa de Gobierno de la Concertaci6n de Partidos por la Democracia, que fijó finalmente la posición oficial de la coalición en materia de impuestos, explicitando su propósito de efectuar una reforma tributaria al llegar al gobierno. El marco de estas propuestas estuvo dado por dos elementos fundamentales. En primer lugar, un fuerte y explícito compromiso por la mantención de los equilibrios macroeconómicos:

“No habm crecimiento, justicia y paz social si, por un manejo inadecuado de la economía o por tratar de alcanzar metas incompatibles con los recursos efectivamente movilizables, se rompen los equilibrios macroeconómicos. Una política de redistribución mal concebida puede llevar a una inflación elevada y a una crisis de balanza de pagos, produciendo efectos regresivos en la distribución del ingreso y un freno a la inversión y el crecimiento. (...) expresamos nuestro compromiso con políticas responsables y justas que, procurando dar cumplimiento al doble objetivo de crecimiento y equidad, garanticen la estabilidad y el fimcionamiento fluido de la economía”‘g \

/ /

En segundo lugar, el Programa de Gobierno de la Concertación propone un conjunto de medidas de cartkter social, cuya expresión orgánica era la creación de un fondo especial:

“Con el objeto de concentrar sus acciones y darle al esfuerzo de solidaridad la mas alta prioridad dentro de la acción de gobierno, se constituirá un Fondo de Solidaridad e Inversión Social, que formara parte del presupuesto social. En este último se incluir&n todos los recursos dedicados a satisfacer las necesidades esenciales de salud, vivienda, educación y seguridad social, junto a los fondos de creación de empleos y apoyo a los pequeflos productores. Este presupuesto social será fmanciado con los actuales recursos fiscales mas la recaudación tributaria adicional que con este fm se esta proponiendo y los fondos que se obtengan de la cooperación internacional en respaldo al nuevo regimen democrático.“20

Finalmente, en materia tributaria, el Programa señalaba:

“La política tributaria debe estar encaminada a recaudar en forma equitativa y sin franquicias discriminatorias los recursos que requiere la acción del Estado y, al mismo tiempo, a promover el crecimiento y la inversión. La carga tributaria en Chile no puede considerarse elevada. Ella

19 Programa de Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia, documentos La Epoca, p. ll.

20 Ibid., p. 19.

52 MARIO MARCEL

tiene una marcada tendencia regresiva, debiendo mejorarse su progresividad, aumentarse la contribución relativa de los impuestos directos y establecerse un sistema estable, simple y concentrado en pocos tributos de alto rendimiento y mínima evasión.“2’

En base a este criterio general, el Programa proponía las siguientes medidas:

Retornar al regimen de tributación sobre base devengada en las empresas; Aumentar la tasa del impuesto de primera categoria a 15% o 20%, según las necesidades de recaudación tributaria; Establecer incentivos a la reinversión de utilidades; Derogar exenciones y franquicias, así como los regímenes presuntivos de rentas que se aplican a algunos sectores productivos; Reducir sustancialmente la evasibn en el pago de impuestos, especialmente del IVA; Mantener el monto mmhno exento y la tasa máxima de los impuestos aplicables a las personas y aumentar los tramos de ingreso tributable, de manera de mejorar su progresividad.

LA REFORMA TRIBUTARIA EN LA CAMPAÑA ELECTORAL DE 1989

La respuesta de los partidarios del régimen militar a la idea de la Reforma Tributaria no se hizo esperar. Aun cuando muchos técnicos vinculados al gobierno de la epoca compattian algunas de las ideas comprendidas en las propuestas de la Concertación e incluso las incorporaron a sus propias propuestas progmmaticas”, los sectores de derecha desarrollaron una campaha orientada a rebatir las propuestas de la Concertación. Algunos dirigentes empresariales participaron activamente de este debate, apoyando, o aun extremando, los argumentos de la derecha. La mayor parte

de estas críticas se concentraron en que el cambio en el régimen y tasas del impuesto a la renta afectaría negativamente a la inversión, el crecimiento y la generación de empleos.

Las fuerzas de la Concertación, por su parte, rebatieron estas críticas apoyadas en la urgencia de contar con recursos públicos para resolver los problemas sociales m&s urgentes, la focalización del esfuerzo tributario requerido en las empresas y contribuyentes de mayores ingresos y en la moderación de las propuestas de reforma en relaci6n a la historia reciente del país y a los niveles impositivos vigentes en otros países, especialmente en materia de tributación directa. A lo largo de este debate la Concertación cont6 también con el apoyo de dirigentes sindicales y sociales.

No obstante la audacia involucrada en la decisión de anunciar una reforma tributaria como parte del programa de Gobierno de la Concertaci6n, y la vulnerabilidad que ésta otkecía a los ataques de la derecha, la campana electoral de

21 Ibid., p. 14. 22 Este fue el caso, por ejemplo, de Francisco Fernández, director de Impuestos Internos, que abog6

insistentemente por la supresión del tigimen de renta presunta.


1989 se mantuvo dentro de un marco de prudencia, alimentada, sin duda, por la implausibilidad de la candidatura de derecha, encabezada por el ex Ministro de Hacienda Hernán Büchi, y por el fuerte consenso que se generó en todos los sectores políticos respecto de la prioridad de lo social en la acción de un nuevo Gobierno. Más aún, puestos en la perspectiva de realizar un esfuerzo nacional por reducir la pobreza y recuperar niveles mínimos de calidad en los servicios públicos, tecnicos y dirigentes de derecha no dudaron en proponer sus propias soluciones tributarias, tales como el aumento transitorio del impuesto a la renta de primera Categorla, la supresión de los reglmenes de tributación sobre renta presunta y el aumento del IVA.

Menos prudente result6, sin embargo, la participación de los empresarios. La propuesta sobre Reforma Tributaria fue, justamente, el campo escogido por connotados dirigentes empresariales para intervenir en la campafla electoral. En uno de los episodios mas desafortunados a este respecto, el entonces presidente de SOFOFA, Fernando Agüero, declaró a la prensa el día previo a la elección parlamentaria y presidencial Asta es, cuando ya se había suspendido la publicidad polltica- que de acuerdo a un estudio realizado por dicha organización la Reforma Tributaria propuesta por la Concertación reduciría la tasa de crecimiento de la economía en dos puntos porcentuales al aho.

No obstante, aunque el tema de la reforma tributaria estuvo presente en la campafla electoral de 1989, ésta no parece haber afectado significativamente ‘el resultado de la elección. Es posible que este resultado -quizás sorprendente para la experiencia de otros países- se explique por la intención deliberada de parte importante de la derecha política de evitar una confrontaci6n en tomo a este tema, por el desprestigio de los dirigentes empresariales ante la opini6n pública, y por la efectividad de la Concertación Democrática para alinear a un amplio espectro de fuerzas políticas en tomo a propuestas moderadas para la lucha contra la pobreza y el restablecimiento de la justicia social.

3. PREPARACION TECNICA Y NEGOCIACION POLITICA

A mediados de 1989, luego de conocido el Programa de Gobierno de la Con- certación, se constituyó, al amparo del equipo programático del conglomerado, diri- gido por Edgardo Boeninger y Enrique Correa, una comisi6n de Reforma Tributaria. Dirigida por Manuel Marfan, esta comisión trabaj6 durante todo el segundo semestre del aflo, con la participaci6n de mas de 100 profesionales, los que se abocaron al afi- namiento ttcnico del proyecto de Reforma. Para este efecto se organizaron subcomi- siones de trabajo en las que los profesionales fueron ubicados considerando su especialidad así como la necesidad de evitar conflictos de intereses y filtraciones de información.

Dada esta organización, sólo a nivel de la dirección de la comisión existía una información completa acerca de la configuración definitiva del proyecto de reforma. La comisi6n reportaba a un equipo de personalidades políticas de la Concertación, encabezado por los futuros ministros del área económica, Alejandro Foxley y Carlos Ominami, aunqùe gran parte de la responsabilidad quedó radicada en Manuel Mat%n. No obstante, sehala este último,

54 MARIO MARCEL

“a nivel de los principales responsables de la política económica de la Concertación se adoptaron algunas decisiones estratégicas de importancia, entre ellas evitar la doble tributación, manteniendo la deducción del Global Complementario del impuesto de primera categoría, concentrar los esfuerzos, de modo de aumentar mas unos pocos impuestos que aumentar un poco muchos impuestos y concentrar el control de loopholn.s3sobre los más importantes y con efectos ilimitados sobre la recaudación.

Inmediatamente despu& de la elección de diciembre de 1989 y tras un encuentro con el Presidente Aylwin y su equipo político, se inició el trabajo de redacción del proyecto de Reforma, el cual completó su primer borrador en enero de 1990.

Simultaneamente se establecieron los contactos con los actores políticos y económicos en la perspectiva de buscar un acuerdo amplio que facilitara la Reforma. Aunque las dirigencias empresariales moderaron significativamente el tono de sus declaraciones sobre la materia y comenzaron a surgir propuestas conciliadoras en la derecha, luego de una ronda inicial de contactos con las dirigencias empresariales y los partidos se hizo evidente que el acuerdo sólo sería posible con Renovación Nacional, principal partido de oposición al nuevo gobierno, dada la negativa de los demás actores a buscar acuerdos en tomo a los temas que mas preocupaban a este último. La Uni6n Demócrata Independiente (UDI), en cambio, argumentó que las medidas tributarias propuestas significaban restituir el círculo vicioso del subdesarrollo: más impuestos, menor crecimiento, mayor pobreza.

Los acercamientos entre Renovación Nacional y el gobierno se iniciaron, en cambio, con el mutuo reconocimiento de las semejanzas en los planteamientos tributarios de ambos sectores y destacando la importancia de lograr acuerdos que le dieran estabilidad a la economía chilena.

Dos elementos complicaron, sin embargo, el contexto de la discusión de la Reforma Tributaria en este periodo. En primer lugar, el regimen militar aprobó, en enero de 1990, una modificación del impuesto a la renta de primera categoría en virtud del cual Bste pas6 a aplicarse exclusivamente sobre las utilidades retiradas de las empresas, eliminándose el sistema de pagos provisionales. En segundo lugar, durante los primeros dias de funcionamiento del nuevo gobierno se descubrió un error en la estimación de los ingresos tributarios contenida en la Ley de Presupuestos para 1990, heredada también del reghnen militar. Ambos factores involucraron una subestimación cercana a los 300 millones de d6lares en el presupuesto vigente, lo que, unido al proceso de ajuste iniciado a fines de 1989 por el Banco Central, volvió especialmente sombrío el panorama de las finanzas públicas para 1990, alimentando la prudencia de las nuevas autoridades.

En marzo de 1990, a sólo una semana se haber asumido el nuevo gobierno, se iniciaron las negociaciones formales con Renovación Nacional para concordar el contenido específico del proyecto de Reforma. Además de las nuevas autoridades

23 Manuel Marfti en entrevista del 30/08/95.


económicas, encabezadas por Alejandro Foxley, participaron en estas negociaciones los senadores Sebastián Piííera y Sergio Romero y la diputada Evelyn Matthei, todos ellos de Renovación Nacional. Durante las negociaciones, que se prolongaron por sólo una semana, se fijó definitivamente la tasa del impuesto a la renta de Primera Categoría en un 15%, se eliminaron las modificaciones propuestas al artículo 57bis, se incorporó un crédito tributario para inversiones productivas, se otorgó carácter transitorio al incremento de la tasa del Impuesto de Primera Categoría y se agregó el incremento del IVA. Al cabo de una semana se alcanzó un completo acuerdo y el proyecto fue enviado al Congreso el 4 de abril.

El acuerdo tributario de marzo no sólo estableció las principales medidas que formarlan parte del proyecto de Reforma Tributaria, sino que también sena16 con claridad su propósito de contribuir al financiamiento de un conjunto de medidas sociales, entre las que se contaban los reajustes de pensiones, subvenciones educacionales y asignaciones familiares, así como mayores aportes fiscales a la salud, educación y vivienda. Aunque no se estableció expresamente, el gobierno se comprometió tácitamente a no proponer nuevas medidas que afectaran a la tributaci6n directa durante el resto de su mandato.

En mayo, mientras se tramitaba el proyecto de Reforma Tributaria en el Congreso, se iniciaron las negociaciones entre el gobierno y las organizaciones de trabajadores y empresarios conducentes a un acuerdo social. Estas concluyeron con un acuerdo para incrementar el ingreso mínimo y reajustar sustancialmente el valor de las asignaciones y subsidios familiares24.

Durante su tramitación en la Cámara de Diputados, el proyecto de Reforma Tributaria fue objeto de tres modificaciones importantes: (a) se redefinieron los límites y plazos para la aplicación del régimen de renta efectiva en la agricultura y los demás sectores afectados, lo que quedó plasmado en un acuerdo polltico complementario al de marzo; (b) a solicitud de los parlamentarios de la Concertación se aplicó también al IVA el principio de transitoriedad hasta 1993 un régimen de franquicias para las donaciones con fines culturales ZY

(c) se estableció

Por otra parte, durante la tramitación del proyecto de Reforma Tributaria en el Senado, tras fuertes presiones de parte de Renovación Nacional el Gobierno dio a conocer las iniciativas que se financiarían con los recursos generados por esta, las que incluyeron la nivelación de las pensiones mínimas y el reajuste de estas en el 10,6% suspendido por el gobierno militar en 1985, el reajuste de las asignaciones y subsidios familiares, la expansión del programa público de viviendas sociales, el reajuste de las subvenciones educacionales y diversas medidas orientadas a recuperar los niveles operativos de los programas públicos. Los mayores gastos sociales comprometidos de esta manera representaban un 90% de los recursos que generaría

24 Para un recuento de la política laboral del Gobierno del Presidente Aylwin y el rol de los acuerdos laborales, v&e Cortszar (1993).

25 Este beneficio establece una franquicia hibutaria equivalente al 50% de las donaciones que efectúen los contiittuyentes del impuesto ala renta de primera categorla a instituciones, iniciativas y proyectos con fines educacionales, los que deben ser aprobados por un jurado especial. A esta norma se la denomind “Ley Valdés”, por haber sido propuesta por el entonces Presidente del Senado, Gabriel Valdes.

56 MARIO h4ARCEL

la Reforma Tributaria. En la votación en el Senado la oposición también logró imponer, por un estrecho margen, la transitoriedad del aumento de los impuestos a los ingresos personales.

La Reforma Tributaria fue finalmente aprobada a fines de junio de 1990, entrando a regir en el mes de julio. Simultáneamente, el gobierno envió al Congreso Nacional los proyectos de ley que materializaban las iniciativas sociales financiadas por aquélla.

4. IMPLEMENTACION Y DESARROLLO POSTERIOR

Tras la aprobaci6n legislativa de la Reforma Tributaria fueron pocos los detalles que quedaron a la implementaci6n práctica. El principal tema de hnplementación pendiente era la entrada en vigencia del sistema de tributación sobre renta efectiva en la agricultura, la mineria y el transporte. Este era un tema de especial importancia en el sector agrícola, donde las reformas aprobadas entientaban mayor resistencia y existía el riesgo de dificultades operativas y culturales en la implantaci6n de los sistemas de contabilidad que dicho rkgimen requería.

La ley provey6 algunas facilidades a este respecto. En primer lugar, la entrada en vigencia de la tributación sobre renta efectiva había quedado postergada hasta enero de 1991; por o@a parte, se facultaba al Servicio de Impuestos Internos para reglamentar un sistema de contabilidad simplificada. No obstante quedaba aún pendienteun punto de especial relevancia: la constitución del balance inicial de los contribuyentes, lo que requería valorizar sus activos.

Pese al esfuerzo realizado por Impuestos Internos, los agricultores mantuvieron un fuerte lobby sobre el gobierno y el Congreso, lo que les permitió postergar en dos oportunidades la entrada en vigencia del nuevo sistema. Finalmente, Bste empezó a regir en enero de 1993, reconociendo un mayor valor de los activos en el balance inicial. Impuestos Internos, por su parte, había disefíado el sistema de contabilidad simplificada en consulta con los parlamentarios y dirigentes agrícolas, quienes no pudieron seguir argumentando respecto de la dificultad para llevar la contabilidad requerida por el rkgimen de renta efectiva.

El periodo 1990-93 transcurrió sin mayores sobresaltos fiscales ni tributarios. La medida más importante en este periodo la constituyó la rebaja de los aranceles desde el 15% al 13% en junio de 1991, la que, al compensarse con un incremento del impuesto a los combustibles, no tuvo un efecto fiscal apreciable. No obstante, dos elementos propios de la Reforma de 1990 reaparecieron durante la discusión de esta medida: primero, la “clausura” de medidas de carácter tributario comprometida en la negociación con Renovación Nacional; segundo, el principio de compensación y neutralidad fiscal, que parte importante de la oposición rechazaba. Estos escollos pudieron, sin embargo, ser superados. Respecto del primero, el gobierno recordó que el acuerdo tributario ~610 comprometía el congelamiento de los impuestos directos, pero no de los indirectos. Por su parte, la compensación fiscal terminó siendo aceptada por Renovaci6n Nacional dado su interés político en promover una mayor apertura comercial. En definitiva, se logró un nuevo acuerdo político y las medidas propuestas por el gobierno fueron aprobadas por el Congreso Nacional en 24 horas.


A fines de 1992, sin embargo, se reinició el debate respecto de si los principales aumentos de impuestos determinados en 1990 debían revertirse a partir de 1994 como lo seflalaba la ley. A comienzos de ese año el gobierno inició los contactos con los dirigentes empresariales y Renovación Nacional destinados a producir un nuevo acuerdo tributario’6.

La discusidn sobre la mantención o reversión de la Reforma Tributaria se dio, sin embargo, bajo condiciones políticas muy distintas a las de 1990, por tratarse en un período preelectoral. En un principio, gobierno y oposición difuieron radicalmente en su interpretación del significado de la transitoriedad de los aumentos de impuestos, argumentando el primero que su objetivo era discutir una nueva estructura tributaria para el período siguiente y rebatiendo la segunda que de lo que se trataba era de reducir los impuestos, adecuándolos a su régimen permanente.

El gobierno enfrentó este debate cambiando su estrategia de negociación. En lugar de dirigirse a la oposición, se inició una serie de contactos con el sector empresarial. Para este efecto se mostró apertura para discutir f6rmulas de modernización del sistema tributario, incluida la rebaja de la tasa marginal mk&na del impuesto Global Complementario, al tiempo que se enfatizaba la importancia de los equilibrios fiscales para la estabilidad macroeconómica. Tras un sistemático ejercicio de persuasión, que pasó por compartir con los empresarios proyecciones fiscales que ilustraban el efecto desestabilizador de la reversión de la Reforma Tributaria, se logró un acuerdo básico que permitió poner en marcha las negociaciones politicas con la oposici6n. Al igual que en 1990, la UDI se marginó de las negociaciones y Renovaci6n Nacional ejerció como interlocutor del gobierno.

Es asi como en el segundo semestre de 1993 se alcanza finalmente un nuevo acuerdo tributario con el siguiente contenido:

Mantener las modificaciones introducidas por la Reforma de 1990 al impuesto a las utilidades de las empresas. La tasa se mantuvo también en el 15%. Modificar la escala y tramos del impuesto a los ingresos personales, reduciendo su incidencia. La tasa marginal máxima se redujo desde 50% a 45%. Para aminorar el efecto fiscal, estas modificaciones se aplicarían gradualmente entre 1994 y 1995. Introducir elementos de un impuesto al gasto en la tributación a los ingresos personales, permitiendo la postergaci6n del pago del impuesto a los ingresos personales respecto de los ingresos invertidos en un conjunto de instrumentos de ahorro.

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Eliminar la doble tributación sobre las utilidades de las empresas chilenas que invierten en el exterior. Reducir la tasa del IVA desde 18% a 17% a partir de 1996, facultandose al Pre- sidente de la República para que, sobre la base de consideraciones macroeconó-

26 Cabe recordar que los elementos transitorios de la Reforma de 1990 eran: (i) el aumento en la tasa del impuesto a la renta de primera categorla; (ii) la moditicaci6n de los tramos de los impuestos a los ingresos penonales, y (iii) el aumento en la tasa del IVA de 16% a 18%.

58 MARIO MARCEL

micas, incrementara o redujera esta tasa en un punto porcentual en 1996 y 1997.

El acuerdo tributario de 1993 incluyó, además, un compromiso del gobierno para limitar la expansión del gasto público y medidas para estimular las donaciones con fines educacionales, así como la ampliación del sistema de financiamiento compartido en la educaci6n municipalizada.

De esta manera, apelando a los mismos principios que habian orientado la Reforma Tributaria de 1990, se logró aminorar el impacto fiscal de la eventual reversión de ésta, introduciendo de paso perfeccionamientos en el sistema tributario. Es así como, de acuerdo a las estimaciones, una potencial reducción abrupta de los ingresos fiscales por cerca de 800 millones de dólares anuales en 1994 se transformó en una reducción gradual entre 1994 y 1996 que equivaldría a los 250 millones de dólares anuales en situación de regimen. La Reforma de 1990 mostraba así su profunda influencia sobre el modo de concebir la política econ6mica y las fmanzas públicas en Chile, aun tres afios después de su aprobación.

III. CUESTIONES BASICAS PARA EL ANALISIS DE LA IMPLEMENTACION

La Reforma de 1990 marchó contra la corriente que había dominado la política tributaria en Chile y muchos otros países en los años inmediatamente anteriores, orientada a reducir antes que aumentar los impuestos. Aun a riesgo de comprometer el resultado electoral, la Reforma form6 parte del programa con que la Concertación Democrática enfrentó las elecciones de 1989 y luego debió asumir su tramitación en un Congreso en el que, en virtud de la presencia de senadores designados por el régimen autoritario, el gobierno no contaba con una mayoría asegurada.

Van Meter y Van Hom (1975) definen la implementación de políticas como “el conjunto de acciones de entidades públicas o privadas (o grupos) dirigidas al logro de objetivos establecidos en decisiones políticas previas”27. La teoría y el estudio de los problemas prácticos de implementación desarrollados al amparo de la ciencia política han demostrado que el vínculo entre intenciones de política y resultados esta lejos de constituir un problema secundario, correspondiente al departamento de los de técnicos, administradores o burócratas. El proceso de implementación aparece en estos anllisis como mediatizado por un conjunto de condiciones de camcter político, institucional y organizacional que se inicia con el propio proceso de transformación de un objetivo de política en iniciativas, programas y decisiones concretos.

La Reforma Tributaria de 1990 constituye un caso especial para el analisis de la implementación de políticas públicas. A diferencia de la mayor parte de los casos estudiados en la literatura, esta reforma tiene su expresión concreta en una modificación de la legislación tributaria que, dadas las condiciones políticas

27 Van Meter y Van Horn (1973, p. 447.


previsibles para cualquier incremento de impuestos, requiere un especial esfuerzo de diseno, preparación y negociación sólo para ser aprobada.

De esta manera, adecuando el esquema de implementación de Berman (1978) a las características propias de la Reforma Tributaria chilena, podemos distinguir al menos tres eslabones claves en el proceso de implementación: la formulación de agenda, la elección de política y la implementación práctica. Con el objeto de enmarcar el análisis mas detallado de los principales determinantes del resultado de dicha Reforma, que se desarrolla en la sección siguiente, conviene detenerse brevemente a analizar cada uno de estos eslabones.

1. FORMIJLACION DE AGENDA

El propbsito tímdarnental de la Reforma Tributaria de 1990 fue proveer recursos para el fmanciamiento de iniciativas sociales prioritarias. No obstante, a poco andar, fue la Reforma misma la que concentró la atención de los principales actores políticos y de la opini6n pública. La centralidad del tema tributario, sin embargo, no parece emanar de la conflictividad de los aumentos de impuestos, sino del papel emblematico que la Reforma jugó en la conformación del programa pohtico, económico y social de la Concertación, papel que los propios dirigentes de la coalición se encargaron de resaltar.

Dos aspectos peculiares de la historia de la Reforma Tributaria de 1990 permiten ilustrar esta situación: (i) la explicitación de las propuestas de Reforma en el programa electoral de la Concertación y a lo largo de toda la campafla electoral, y (ii) la voluntad de buscar acuerdos tanto por parte del gobierno como de Renovación Nacional.

Las razones por las cuales la Concertación Democratica decidió dar a conocer sus propuestas tributarias durante la campaha electoral de 1989 son descritas así por el ex Presidente Aylwin:

“Nosotros siempre dijimos que había que asegurar la estabilidad y que para eso había que darle un contenido de equidad social al proceso económico, lo cual ~610 se podía hacer sobre la base de que quienes tenian mas tendrtan que contribuir con mas; esa es una convicción mía de toda la vida y yo creo que fuimos honestos planteándolo con seriedad.”

“A pesar que anunciamos de antemano que ibamos a subir los impuestos, creo que esto nos ayudó a ganar las elecciones ya que la gente nos vio sinceros, de alguna manera vio que decíamos con claridad lo que queríamos hacer y no teniamos “santos tapados”. Yo creo que logramos crear una conciencia colectiva en gran parte del país de que estabamos en un esfuerzo muy serio y de que éramos responsables.“*”

Por su parte, Manuel Marfan seflala a este respecto:

28 Patricio Aylwin, entrevista del OVO9195

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“Para la Concertación era necesario desmentir la asociación entre democracia y caos económico y la Reforma Tributaria pasó a transformarse en una expresión de responsabilidad. En este sentido, la Reforma Tributaria era parte de la credibilidad económica que la Concertación aspiraba a ganar. Ella era reveladora de la importancia polttica que la ConcertacMn atribuía aun discurso no demag6gico.“”

De lo anterior puede desprenderse que la difusión de las propuestas tributarias fue el resultado de una decisión consciente que es reveladora del papel que la Reforma Tributaria jugó en la conformación del programa de Gobierno. En este sentido, la decisión de impulsar una reforma de estas características tire el modo a través del cual la Concertación enfrentó uno de los desafíos cruciales de la transición política en Chile: asegurar confianza y credibilidad política y despejar la incertidumbre económica.

La importancia de la Reforma Tributaria para el proceso de transición en Chile se reflejó tarnbidn en la disposición de los principales actores pollticos a buscar un acuerdo sobre la materia. Alejandro Foxley sehala a este respecto que la principal razón por la que se buscó un acuerdo político con la oposición es porque la importancia de los consensos estaba fuertemente arraigada en la reflexión de los sectores democratices en los tios previos. El propio Foxley habia escrito al respecto en 1988:

“Si queremos evitar el jZip-flop o el sfop-and-go en el manejo de la politica económica, el desafio principal que se nos pone por delante es de caracter institucional: tenemos que lograr una forma de relación definitivamente no tradicional entre los agentes económicos porque, si no montamos un esquema institucional que haga posible la concertación social, es altamente probable que la política económica coyuntural o de corto plazo este condenada a presentar algún grado de oscilación entre el keynesianismo semipopulista y una ortodoxia de austeridad. Un escenario como este define, a mi juicio, el riesgo de un enorme desgaste para los gobiernos democmticos que, siendo debiles, necesitan precisamente consolidarse a trav6s de una política económica caracterizada sobre todo por su estabilidad, su consistencia, su coherencia y permanencia en el tiempo.“30

No obstante, el interes por los acuerdos no era sólo importante para el gobierno; desde la perspectiva de un gran sector de la oposición existían otras razones adicionales para promover un acuerdo en materia tributaria. Seiíala a este respecto Sebastian Piflera:

29 ManuelMarfhn,entrcvista del30/08/95. 30 Foxley (1988), p. 184.


“La tesis nuestra, al interior de Renovación Nacional y que defendimos en las arduas discusiones con la UDI, es que para consolidar y legitimar plenamente el modelo de desarrollo económico basado en la economía social de mercado abierta se requerlan dos cosas, primero demostrar que este modelo podía servir para todos, ya que a éste se le percibía como eficiente pero injusto, es decir se debía introducir mayores niveles de solidaridad para que este se legitimara. Ademas, el modelo presentaba otra debilidad, que consistía en que la inmensa mayoría de la gente percibía que la legislación laboral había sido absolutamente impuesta y no tenía legitimidad democrática. Estas eran las dos debilidades del sistema.”

“Fue debido a lo anterior que nosotros planteamos desde el primer momento la búsqueda de acuerdos en el tema laboral y tributario con el gobierno. De estos debates surgió la idea rmatriz de la democracia de los acuerdos que buscaban consolidar tanto el sistema politico como el modelo de desarrollo econ6mico.“3’

De esta manera parece evidente que, a la luz del contexto del proceso de

transición a la democracia en Chile (tema que se retorna en la sección siguiente) y dado el enfasis fuertemente social de las propuestas de todos los sectores políticos, la realizacion de un esfuerzo tributario especial, debatido y negociado abiertamente constituía un activo para las principales fuerzas políticas del país. Los resultados de las encuestas de opinión citadas mas arriba demuestran que los dirigentes no se equivocaron en sus apreciaciones a este respecto.

2. ELECCION DE POLITICA

En principio, las reformas tributarias pueden dividirse en tres grandes categorías: (i) aquellas que tienen un propósito esencialmente redisbibutivo, donde la distribución de costos y beneficios es parte de la función objetivo de la reforma; (ii) aquellas de carkter rucionalizador, orientadas a perfeccionar los incentivos o desincentivos que el sistema tributario genera sobre los agentes económicos o mejorar la administración del sistema, y (iii) las reformas de carácter recaudador, destinadas a reducir o incrementar los recursos fiscales, ya sea para modificar los niveles de actividad estatal, financiar determinadas iniciativas o mejorar la posicion financiera del sector público.

Si bien desde un comienzo la Reforma Tributaria se justificó en la necesidad de generar recursos para el fmanciamiento del gasto social, esta opcidn no estuvo exenta de tensiones. Así, mientras para los dirigentes de la oposición al regimen militar el tema distributivo tenía especial importancia, los técnicos estaban también interesados en incorporar perfeccionamientos en el sistema tributario.

En definitiva, sin embargo, las circunstancias económicas y políticas en que se discutio la Reforma determinaron que el objetivo recaudación terminara dominando

31 Sebastián PiAera, entrevista del 13/09/95

62 MARIO MARCEL

claramente a los demás. En efecto, la Reforma fue en definitiva relativamente neutral desde el punto de vista distributivo y parte importante de las medidas racio-nalizadoras fueron transadas en el proceso de negociación política.

La forma en que se logró la convergencia dé los diversos puntos de vista en torno al objetivo esencial de la Reforma está en directa relación con los elementos que gravitaron en la formulación de agenda. Así, sefiala Foxley:

“Mis principales orientaciones durante el proceso de preparación de la Reforma se dirigieron a suavizar las medidas tributarias con el objeto de facilitar los acuerdos con Renovación Nacional. Así y todo permanecieron temas de mayor complejidad técnica y política, tales como la tributación sobre renta efectiva y el artículo 57bis de la ley de impuesto a la renta. Este último terminó siendo eliminado del paquete durante las negociaciones conducentes al acuerdo tributario. 3.32

Los antecedentes que proporcionan los diversos actores indican que, mis all& de su fundamento político, la opción por limitar los componentes racionalizadores en la Reforma Tributaria fue acertada por dos razones: primero, porque el conocimiento del funcionamiento del sistema tributario era aún limitado; sólo con la experiencia de los dos tios siguientes se logró fundamentar y atinar mejor las iniciativas racionalizadoras que posteriormente se expresaron en la Reforma de 1993. En segundo lugar la limitación de las medidas racionalizadoras también facilit6 la implementación posterior pues, como veremos mas adelante, la Reforma Tributaria no quedó condicionada a las capacidades operativas o institucionales para rendir sus tiutos.

La subordinacibn del objetivo redistributivo se hizo especialmente patente con la incorporación del incremento en la tasa del IVA a la Reforma Tributaria durante la negociación con Renovación Nacional. Aunque este incremento no formaba parte del Programa de la Concettación, su factibilidad ya había sido planteada durante la camptia electoral por parte de tknicos y dirigentes empresariales como una alternativa a las modificaciones del impuesto a la renta, dado su mayor impacto sobre la recaudación, su neutralidad y su incidencia sobre el consumo33. Pese a que algunos dirigentes de la Concertaci6n reaccionaron negativamente ante estas propuestas, Foxley mantuvo una posición abierta, seííalando ya en julio de 1989 que sobre esta materia no había nin

fY a decisión tomada y que dependería del estado en que se

recibiera la caja fiscal Una vez conocido dicho estado, que involucraba un situación más negativa que

la estimada inicialmente por los cuadros tknicos del nuevo gobierno, y surgida esta alternativa en las conversaciones con Renovación Nacional, el alza del IVA apareció como imprescindible para lograr los propósitos de la Reforma. De todos modos, la

32 Ibid. 33 Particularmente expllcitos a este respecto fueron Jorge Desom~eaux, economista de la Universidad

Católiq y Daniel Platowski, presidente de la Cámara de Comercio. 34 Declaraciones en el diario La Epoca, del 02/07/89.


decisión no fue fácil para el gobierno. Recuerda a este respecto el ex Presidente Aylwin:

“Cuando los economistas me plantearon, después de las elecciones, subir el IVA, a ml en un principio no me gustó, pero luego me convencieron con las cifras. No me gustó, en primer lugar, debido a que no habíamos hablado nada con respecto a subir el IVA durante la campaha; entonces habiamos hablado ~610 de los impuestos directos. En segundo lugar, yo tengo una formación que me ha costado superar, según la cual los impuestos directos son los buenos y los indirectos son los malos.”

“Mi primera reacción cuando me plantearon el tema del IVA fue de que era muy complicado. Pero luego me demostraron, sin embargo, que era necesario subir el IVA; en primer lugar, debido a que lo que se necesitaba recaudar no se iba a cubrir sólo con lo que se podía obtener por la vía de los impuestos directos y, en segundo lugar, que había más viabilidad de obtener de la oposici6n la aceptación de los impuestos indirectos. Entonces la cosa me pareció razonable ya que estaba dentro del esplritu general y no era una trampa.“35

De esta manera, el alza del IVA terminó imponiendose en base al objetivo fundamental de la reforma, esto es, generar recursos para financiar las iniciativas sociales del Programa de Gobierno.

No obstante lo anterior, no deben subestimarse los elementos racionalizadores y redistributivos contenidos en la Reforma y su utilización. La principal medida racionalizadora, la incorporación de parte de la agricultura, la minería y el transporte al regimen de tributaci6n sobre renta presunta, fue un avance sustancial en el perfeccionamiento del sistema tributario y la eliminación de una fuente potencialmente importante de elusión tributaria. El alza del IVA, por otra parte, si bien contribuyó significativamente al logro del objetivo de recaudación, explica sólo un tercio de la recaudaci6n generada por la Reforma Tributaria. Como hemos visto, las modificaciones en el sistema de tributación directa determinaron un cambio importante en la estmctura del sistema tributario chileno, revirtiendo la tendencia sostenida a la reducción de los impuestos directos de los 10 anos precedentes.

3. IMPLEMENTACION PRACTICA

La administraci6n tributaria está encargada en Chile al Servicio de Impuestos Internos, quien efectúa los giros de impuestos y es responsable de la fiscalización, y a la Tesorerla General de la República, quien asume la cobranza.

Ninguna de estas instituciones tuvo una participación significativa en el diseño y discusión del proyecto de Reforma Tributaria de 1990, que fue íntegramente elaborado por el equipo econ6mico entrante. En el caso particular del Servicio de

35 Patricio Aylwin, entrevista del 05/09/95.

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hnpuestos Internos (SR), su participación se limitó a la revisión de los borradores del proyecto de Reforma, luego de la asunción del nuevo gobierno, cooperando en su redacción y en la preparación de indicaciones durante la discusi6n legislativa. De hecho, el propio Director del Servicio, Javier Etchebeny, prácticamente no asisti6 a las sesiones del Congreso en que se debatib el proyecto.

Lo anterior, mas que relacionarse con el dominio del nuevo equipo econbmico en la materia -del cual en cualquier caso tambien formaba parte Etcheberry- tiene que ver con las características mismas de la Reforma. Al concentrarse esta en modificaciones de impuestos existentes en la ampliación o restitución de reglmenes tributarios conocidos no requerla un esfuerzo especial de implementación. De acuerdo a las propias palabras de Javier Etcheberry, “la Reforma Tributaria fue simple y no involucró ninguna dificultad para la administración tributaria”.36

Lo anterior refleja, sin lugar a dudas, una de las ventajas de la Reforma Tributaria de 1990. En contraste, la Reforma de 1975, que introdujo reformas de caracter mas estructural, como la aplicación del IVA y de la indexación a traves de la UTM (sección 1.2 anterior), generó un rezago de aproximadamente dos tios entre su aprobaci6n y los cambios institucionales necesarios para ponerla en práctica más eflcientemente37.

Como hemos visto, sin embargo, la Reforma de 1990 incluyó algunas medidas racionalizadoras, orientadas a facilitar el control tributario y evitar la elusión por parte de los contribuyentes. Entre estas destaca el paso de la agricultura, la minetía y el transporte desde el regimen de renta presunta a renta efectiva. Según Javier Etcheberry, ésta fue la única iniciativa que requirió un esfuerzo especial de implementación por parte del SII, dado que este qued6 encargado de reglamentar y supervisar la aplicación de sistemas de contabilidad simplificada en el sector agrícola. Esta tarea fue cumplida oportunamente, consultando ampliamente a los afectados, lo cual no ~610 facilit6 el proceso de introducción del nuevo sistema, sino que le dio la oportunidad al SI1 de difundir las ventajas del regimen de renta efectiva entre los dirigentes agrícolas. En este sentido es importante anotar que las postergaciones en la puesta en marcha del nuevo sistema no tuvieron relaci6n con el proceso de irnplementaci6n, sino con la presi6n ejercida por los agricultores sobre el sistema político.

Pero entre 1990 y 1993 la recaudación tributaria no sólo se increment6 por efecto de la Reforma y el crecimiento económico, sino tambien por una reducción de la evasi6n. El Cuadro No 4 muestra que ~610 por efecto de la reducción de la evasi6n del IVA, que de acuerdo a las estimaciones del SI1 se redujo de 23,3% en 1989 a 17,7% en 1993, el Fisco contó con recursos adicionales por 420 millones de dólares en 1993. De acuerdo a Javier Etchebeny,

“La reducción de la evasión que se produjo en el período no fue merito de la Reforma Tributaria, sino de la gestión del SII y el apoyo del gobierno a la estrategia de fiscalización seguida por éste. El impacto de estas

36 Ibid. 37 Arellano y Marfin (1987), p. 149.

CuadroN"4. Estimacidn da la evasión del IVA 1988-94 (Cifras en millones de % de enero de 1995)

1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

Base Imponible Teórica 8.425.623 9.532.570 9.622.885 10.463.069 11.752.566 12.788.920 13.251.419 Recaudación Teórica Neta del IVA 1.516.612 1.715.863 1.732.119 1.883.352 2.115.462 2.302.006 2.385.255

Recaudación Teórica Bruta de IVA 1.992.138 2.296.671 2.416.058 2.510.514 2.696.473 2.945.885 3.051.353 Recaudacih Te6rica Neta de IVA 1.516.612 1.715.863 1.732.119 1.883.352 2.115.462 2.302.006 2.385.255 Devoluciones de IVA 475.526 580.809 683.938 627.161 581.011 643.880 666.098

Recaudación Efectiva Bruta de IVA 1.525.848 1.762.602 1.864.490 1.960.713 2.165.386 2.425.836 2.496.698 IVA Tasa General 411.855 414.092 383.794 559.442 688.027 812.793 842.053 IVA Importaciones 638.468 767.701 796.758 774.109 896.347 969.164 988.547 Devoluciones IVA 475.526 580.809 683.938 627.161 581.011 643.880 666.098

Monto de la Evasión 466.289 534.069 55 1.568 549.801 53 1.088 520.049 554.655

Tasa de Evasión Economía 23,4% 23,3% 22,8% 21,9% 19,7% 17,7% 18,2%

Tasa de Crecimiento del Consumo Privado 7,0% 10,4% 0,4% 8,9% 11,6% 8,1% 3,0%

Tasa de Crecimiento del PIB 7,3% 9,9% 3,3% 7,3% ll,O% 6,3% 4,2%

E

Fuente: Servicio de Impuestos Internos

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políticas ha sido probablemente mayor que el derivado del cierre de fuentes de elusión tributaria (loopholes). Estas últimas medidas ciertamente tuvieron un efecto menor al de los incrementos de impuestos. n38

La estrategia de fiscalización seguida por el SII consistió básicamente en ampliar los controles y someter a un mayor número de declaraciones de impuestos a un control posterior a la “Operación Renta” de abril de cada aho. La fiscalización del IVA se mejor6 trasladando la obligación tributaria hacia aquellos sectores con una organización mas eficiente o más faciles de fiscalizar. Así por ejemplo, en el sector agrícola, tradicional fuente de evasión de difícil fiscalización, se trasl,ad6 hacia algunos importantes compradores (por ejemplo, molinos) la obligación de retener el impuesto que corresponde pagar a sus proveedores3’.

Las estrategias de fiscalización del SII han podido apoyarse en los últimos aAos en dos factores fundamentales que la Reforma Tributaria contribuyó a mantener y reforzar. En primer lugar, la simplicidad del sistema tributario chileno que entre sus ventajas exhibe un IVA homogeneo y de fácil control, depuración de los elementos de doble tributación y un número reducido de tratamientos impositivos diferenciados. Como hemos visto, la Reforma respetó estos elementos en contrario durante las etapas mas tempranas del debate Yo

ese a numerosas propuestas

En segundo lugar, la fiscalización tributaria se ha visto facilitada por el mayor respeto que los contribuyentes exhiben en Chile respecto del pago de impuestos y su fiscalización en relación a otros países de similar nivel de desarrollo. Es así como de acuerdo a una encuesta independiente encargada por el SI1 en 1992, el 94,4% de los contribuyentes estimaba que evadir impuestos es un delito grave y un 73% de ellos consideraba que el SI1 generaba temor. Aún más importantes, sin embargo, son sus opiniones en relación al uso de los recursos: de acuerdo a la misma encuesta, casi el 60% de los contribuyentes se manifestaba de acuerdo con la afirmación de ue con los impuestos se ayuda principalmente a la gente que mas lo 21 necesita . Los antecedentes de esta misma encuesta, citada más arriba, sugieren que la Reforma Tributaria de 1990 contribuyó a profundizar esta convicción.

En síntesis, los principales desafios que la Reforma Tributaria de 1990 enfrentó desde el punto de vista de la implementación de políticas públicas parecen encontrarse en la formulación técnica y política de ésta antes que en su aplicación posterior. Lo anterior no obsta, sin embargo, a que dicha Reforma contribuyera, aunque de modo indirecto, a facilitar la tarea de fiscalización de los organismos competentes.

38 Javier Etcheberry, entrevista del 3 1/08/95. 39 Sobre las estrategias de fiscalizaci6n del SII, v&se Madariaga y Etchebeny (1994). 40 Asl por ejemplo, en 1988 se habia propuesto aplicar Lres categorías de IVA: 10% para los bienes de

primera necesidad, 30% para los bienes suntuarios y 20% para todas los demás. dejando exentos a los bienes y servicios culturales (Bitar, Edwards y Ominami, 1988, p. 89).

41 Adimark (1992).


IV. FACTORES EXPLICATIVOS DE LOS RFSULTADOS DE LA REFORMA TRIBUTARIA DE 1990

1. EL CONTEXTO DE LA POLITICA

La Reforma Tributaria está inevitablemente vinculada a la transición democrática en Chile y al rol que la política económica jugó en dicho proceso. Como es bien conocido, la transición política se realizó de manera pacífica, dentro de la institucionalidad creada por el propio régimen militar, a partir de la inesperada derrota de éste en el Plebiscito de 1988. Este logro fue posible gracias a la concertaci6n de las fuerzas democráticas que no sólo pudieron organizarse para aprovechar las oportunidades que brindaba la coyuntura, sino que fueron consolidando un discurso político contundente y sensato.

Una de las expresiones más significativas de este discurso se dio en el campo económico donde, desde el Acuerdo Nacional de 1985 hasta el Programa de Gobierno de la Concertación Democratica de 1989, los diversos sectores políticos fueron poco a desarrollando un enfoque que resaltaba la importancia de la estabilidad económica, la importancia del uso eficiente de los recursos, la valoración del mercado, la lucha contra la pobreza y el respeto de los derechos laborales tanto como los de la propiedad. De esta manera, la economía se fue trasladando desde un terreno de confrontación a uno de acuerdos básicos.

No obstante, en 1990 aún quedaba la principal prueba: la de gobernar. Sobre la Concertación Democrática recaía la responsabilidad de rebatir lo que había sido la descalificación oficial durante 17 afíos de regimen militar, escalada durante las campanas electorales de 1988 y 1989, demostrando que la democracia no era sinónimo de caos y que las fuerzas políticas de centro e izquierda eran capaces de gobernar con responsabilidad.

El inicio de los 90 no era una época especialmente propicia para enfrentar este desafío. La década anterior había terminado en medio de grandes frustraciones en casi todos los países latinoamericanos que habían transitado hacia la democracia. En todos estos casos la economía y las finanzas públicas en particular habían constituido el ásea de mayor vulnerabilidad de las nacientes democracias.

Por otra parte, el tina1 del régimen militar aparecía marcado por la incertidumbre económica. Tras las profundas reformas de los 15 afíos anteriores, dos crisis profundas y una vigorosa expansión económica, el final de la década se caracterizaba por un sobrecalentamiento económico originado en las políticas expansivas previas al Plebiscito de 1988, por una fuerte incertidumbre sobre la sostenibilidad de la situación externa y un conjunto de instituciones heredadas del regimen militar -orno la autonomía del Banco Central y las normas sobre administracion financiera del Estado- que debían aún ser probadas en democracia.

Frente a esta situación, el gobierno debía hacerse cargo de las altas expectativas que la poblacion habia puesto en él. El régimen militar terminaba desprestigiado respecto de sus logros en materia social. A lo largo de la década de los 80 no sólo se habían mantenido elevadas tasas de desocupación y remuneraciones deprimidas, sino que la accion compensadora del Estado a través de los programas sociales se había

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visto fuertemente debilitada al concentrarse en esta Area gran parte del peso de los ajustes fiscales. Las críticas más contundentes a la conducción económica apuntaban precisamente a la dualización del desarrollo econ6mico -se impuso la visi6n de “los dos Chiles”, uno exitoso y pujante, otro deprimido y marginal-, el fracaso de la polltica del “chorreo” y las magnitudes insostenibles que había alcanzado la pobreza en el país, que en 1987 abarcaba a 5 millones de personas, equivalentes a un 40% de la población.

Si bien la Concertacián y especialmente el propio Aylwin habían reiterado a lo largo de toda la campaíía electoral que estos problemas no podrían ser resueltos sino de un modo gradual, evitando los desequilibrios macroeconómicos, era evidente que se requería un esfuerzo inmediato que evidenciara el cambio de prioridades que materializaría el nuevo gobierno.

Estos elementos de contexto determinaron no sólo que la Reforma Tributaria fuera políticamente viable, sino que le otorgaron un especial sentido de urgencia y marcaron la forma en que esta fue discutida e implementada.

Particularmente interesante para el aniilisis de la Reforma Tributaria de 1990 desde la perspectiva de la implementación es la consideración del “sentido de urgencia” al que hemos hecho referencia. En general, los autores tienden a asociar esta urgencia a la percepci6n, por parte de los actores políticos, de una crisis abierta o latente, asi como del aprendizaje de experiencias traumáticas recientes42. La Reforma Tributaria de 1990, sin embargo, no surge de una crisis, ni tiene lugar en un período de especial inestabilidad. La urgencia de la Reforma debe encontrarse en este caso en la existencia de un oportunidad histórica para las fuerzas democráticas en Chile: la oportunidad de conducir el país hacia la democracia plena, superar traumas pasados de las que éstas habían sido partícipes y realizar las ideas que habían venido siendo acufiadas a lo largo de los aflos de dictadura. El principal mérito de la Reforma Tributaria reside así en su capacidad para aprovechar esta oportunidad de manera eficaz para el logro de objetivos concretos de política económica y social.

De esta manera, el contexto político-institucional de la Reforma Tributaria de 1990 se traduce en los siguientes elementos, específicos a la Reforma:

- El rol simbólico de la política económica y la políticafìrcal en la transición a la democracia. La Reforma Tributaria se transformó en un símbolo de la responsabilidad económica de la Concertación, despejando el fantasma del caos democrático.

- La importancia del tema social en la agenda de todos los sectores políticos. La conciencia de los niveles de desigualdad y pobreza llevaron a la política social al primer lugar de la agenda política.

- La experiencia pasada de política fiscal y rejhmas tributarias. Las finanzas públicas fueron una fuente permanente de inestabilidad en el perfodo previo al golpe militar. Los grandes ajustes fiscales de los 70 y 80, por su parte, generaron grandes costos sociales. Nadie quería volver a repetir estas experiencias,

42 Por ejemplo, vease Meier (IVVI), pp. 304-306.


-

por lo que el énfasis en los equilibrios macroeconómicos era, esencialmente, un énfasis en los equilibrios fiscales. La experiencia de las recientes transiciones democráticas. Las experiencias de los países que recientemente habían transitado a la democracia estaban marcadas por la vulnerabilidad de la estabilidad económica y polhica a los desequilibrios fiscales. Esto llev6 a los políticos chilenos a asignar especial relevancia a la prudencia y disciplina fiscal.

El contexto político-institucional que rodeó a la Reforma Tributaria de 1990 también influyb decisivamente sobre el balance de poder e influencia de los diversos actores políticos y sociales. En efecto, el período autoritario terminó con un fuerte debilitamiento del empresariado y de la derecha política ante la opini6n pública. La derecha, en particular, carecía de liderazgos y propuestas programáticas que la desligaran del rkgimen militar. En cambio, pese al reiterado discurso neoliberal, el Estado no estaba desprestigiado como agente implementador de iniciativas económico-sociales y la Concertación era reconocida como el actor político mas confiable en la promoción del progreso social.

Algunos autores han enfocado los procesos de implementación de políticas públicas y, en particular, de reformas económicas de acuerdo al peso relativo del aparato del Estado y de los grupos de presión en el proceso de toma de decisiones, defmiendo de este modo como dos enfoques polares alternativos los centrados en el Estado y en la sociedad43. Encontrandose el sistema político chileno ubicado en una posici6n intermedia, la coyuntura de fmes de 1989 y comienzos de 1990 muestra mas bien a un Estado fortalecido por la legitimidad del gobierno democrático y a grupos de interes debilitados por la propia transición política. Es probablemente por esta raz6n que los sectores empresariales -on la importante excepción de los agricultores- tuvieron escasa influencia sobre las decisiones que condujeron a la Reforma Tributaria de 1990. Asimismo, la coyuntura emergente de las elecciones de 1989 le otorgó al gobierno un alto poder negociador frente a la derecha.

En este contexto debe destacarse la importancia de la voluntad de las autoridades económicas de buscar un acuerdo en tomo a la Reforma Tributaria en lugar de hacer valer sus ventajas pohticas. Pizarro (1995) señala a este respecto:

“Para el Gobierno no resultaba dificil atraer un par de votos entre los senadores designados para aprobar la reforma -bastaban 24 votos y la Concertación tenía 22 senadores-. Prefirió, no obstante, negociar la reforma con la oposición, puesto que deseaba una mayoría amplia que la respaldara. 44

En este contexto no cabe sino concluir que la ausencia de otros sectores distintos de Renovacibn Nacional en la negociación de la Reforma obedeció más bien a una decisión de estos de autoexcluirse de este proceso, ya sea por razones de

43 Por ejemplo, Grindle (1991) 44 Pizarro (1995), p. 103.

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carácter político (UDI) o por consideraciones estratégicas respecto de la asociación del empresariado con el gobierno en la adopción de políticas públicas (dirigentes empresariales)45.

Cabe también recapitular sobre algunos de los elementos económicos que incidieron sobre el contexto de la Reforma Tributaria de 1990. A este respecto, podemos distinguir tres factores que parecen haber sido especialmente significativos en la implementación de la Reforma.

El primero de ellos se refiere a la historia tributaria reciente del país. Tal como se senalara anteriormente, las rebajas tributarias aplicadas en 1988, lejos de generar apoyo electoral para el General Pinochet en el Plebiscito de ese mismo aiío, habían terminado por desprestigiar la política fiscal del regimen militar. Tal desprestigio, tenía su origen en el hecho de que las rebajas tributarias hablan terminado por evidenciar la profunda discrepancia entre las prioridades de la gran mayoría del pais y aquellas de los economistas neoliberales. Rebajar los impuestos luego de haber sometido a los programas sociales, a los funcionarios públicos, los profesores, los hospitales e infraestructura pública a dramáticas restricciones económicas era, a la vista de muchos chilenos, expresión de una profunda injusticia, antes que un producto legítimo del éxito económico.

Las rebajas tributarias de 1988, sin embargo, tuvieron un efecto adicional que favoreció a la Reforma de 1990. En su empeño por otorgar beneficios impositivos rápidos a costa de reducir el tamiuio del Estado, los técnicos del régimen militar dejaron un camino expedito para las medidas del nuevo gobierno. En efecto, las propuestas tributarias de éste ~610 tenían que apuntar a retrotraer la situación tributaria a la vigente antes de dichas rebajas para minimizar la incertidumbre de los agentes económicos y los actores políticos, al referirlos a un régimen tributario conocido y legitimado. En este sentido, puede argumentarse que la responsabilidad por el hecho de que la Reforma de 1990 se concentrara en unas pocas medidas de alto rendimiento tributario recay paradójicamente en el propio equipo econdmico del régimen militar, que al reducir previamente los mismos impuestos pretendió distribuir beneficios de manera generalizada y directa.

Finalmente, no debe subestimarse el impacto de la coyuntura económica de fines de los 80 sobre las decisiones que condujeron a la Reforma Tributaria de 1990. Se ha destacado en esta sección que la real situación económica en que asumiría el gobierno democr&tico era, a fines de 1989, aún incierta, debido al sobrecalentamiento de la economía en 1988, los ajustes monetarios de fmes de 1989, un cierto pesimismo respecto del panorama externo y la real sitiación de las fmanzas

45 Cabe destacar a este respecto que los dirigentes empresariales hanxido sistem&icamente reticentes a aparecer asociados con el Gobierno en acuerdos en los que sus propios intereses puedan verse involucrados. Es a~l como luego de dos acuerdos tri~artitns whre materias laborales en 1990 y 1991, los dirigentes empresariales se han negada a participar en esta instancia. Asimismo, el papel jugado por los empresarios en la Reforma Tribuka de 1993 fue m& bien el resultado de la insistencia de Ia autoridades económicas que de una decisión de Cstos. En los íMimos dos tios, este distanciamiento se ha profundizado, traduci6ndose finalmente en una actitud de franca hostilidad hacia el Gobierno, el Estado y las politicas públiczx


públicas que se proyectaba para 1990. La Reforma Tributaria surgió en este contexto como un seguro frente a posibles eventualidades.

El análisis de la evolución de la política fiscal en el período muestra que este propósito se cumplió. La Reforma Tributaria no sólo contribuyó a financiar medidas urgentes de gasto en 1990, sino tambien a generar una posición fiscal más restrictiva, que contribuyó a la estabilización econ6mica y al fortalecimiento de las finanzas públicas durante el resto del período.

2. EL CONTENIDO DE LA POLITICA

El análisis del contenido de política desde el punto de vista de la implementación pone atención sobre aquellos aspectos específicos que favorecen o dificultan el logro de sus objetivos. Entre estos elementos se cuentan la estructura de los propios objetivos y los consensos que éstos generan, el tipo y la magnitud del cambio buscado, la estructura de costos y benetìcios y la popularidad de la política.

La Reforma Tributaria de 1990, ya se ha dicho, tuvo un prop6sito central claro: proveer recursos para el financiamiento de iniciativas sociales prioritarias. Los objetivos secundarios de redistribución y racionalización, así como los objetivos implícitos de estabilización macroecotmmica y política, más que competir con este objetivo central ayudaron a su materialización, al movilizar mayor poder político tras de sí y facilitar el acuerdo. La gran simplicidad del objetivo de la Reforma permitió asi no ~610 convocar a distintos actores políticos, sino tambikn conseguir la comprensión y el apoyo de la población. Como hemos visto, aun después de dos afíos, los contribuyentes percibian una clara vinculación entre la Reforma y el destino que se propuso dar a los recursos. En efecto, incluso entre quienes tenían una evaluación negativa de la Reforma sólo un 25% de ellos estimaba que esta no había rendido los resultados esperados.

De esta manera, el contenido de política asociado a la Reforma tenía tres ventajas fundamentales respecto del proceso de implementación:

Consistencia concepfuul. El contenido de las propuestas tributarias respondió de modo directo y sin ambigtledades a los objetivos de ésta. La opción fundamental del equipo económico de la Concertación fue concentrarse en las modificaciones tributarias de mayor rendimiento. Este factor permitió, por ejemplo, incorporar el incremento del IVA pese a su impopularidad al interior de la coa- lición. Simplicidad. De acuerdo a lo anterior, la Reforma Tributaria consistió en el incremento de las tasas impositivas de unos pocos impuestos y la aplicación de regímenes tributarios conocidos para los contribuyentes. Los elementos más complejos o contenciosos se eliminaron ya sea durante la discusión al interior de la Concertación o en la negociación del Acuerdo Tributario de 1990. El cambio perseguido era incrementa1 antes que reformista. Ausencia de requerimientos institucionales u organizativos de implementación. Al tratarse de un cambio incremental, antes que estructural, la Reforma no re- quiri6 ningún esfuerzo especial a nivel institucional para ser implementada.

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Pero el objetivo de incrementar el esfuerzo social en un contexto de estabilidad macroeconómica era compartido no ~610 por la totalidad de los partidos de la Concertación, sino también por una parte de Renovación Nacional y del empresariado. Esta visión aparece claramente reflejada en las opiniones de Sebastiti Piílera:

“Yo decía en Renovación Nacional que esta reforma no es que la haya impuesto Foxley, yo la habría hecho igual; a mí me parece que en ese instante era lo que había que hacer. Digamos que nosotros creíamos que en Chile habia que hacer un programa social extraordinario y además creíamos que había que tinanciarlo responsablemente y por eso hicimos un paquete entero.“46

No obstante, las visiones del gobierno, la Concertación y Renovaci6n Nacional difirieron significativamente en cuanto al sentido temporal de la Reforma. Para el gobierno, los incrementos permanentes de gastos debían financiarse con incrementos permanentes de impuestos; para la oposición, en cambio, la Reforma permitiría adelantar los recursos fiscales que generarfa el crecimiento; de hecho, en estos mismos terminos habían quedado plasmadas las propuestas tributarias incluidas en su propio programa electoral de 1989. Las discrepancias sobre la temporalidad de los incrementos de impuestos, enraizada en visiones más alejadas respecto del papel del Estado en la economia, no fueron nunca saldadas en el curso de las negociaciones, lo que repercuti6 en el contexto que rodeó la discusión de la Reforma Tributaria de 1993.

No obstante, la transitoriedad de los incrementos de impuestos no fue necesariamente producto de una imposición unilateral de Renovación Nacional, sino el resultado de la dm&mica del proceso de negociaci6n, en el que las partes que suscribieron el acuerdo no lograron mantener absoluta disciplina en sus propias filas. En efecto, mientras Renovación Nacional debi6 hacerse cargo de la influencia del lobby agrícola sobre sus parlamentarios, el gobierno no pudo impedir que los parlamentarios de la Concertación demandaran la transitoriedad del incremento del IVA luego de que la misma transitoriedad se concordara respecto del alza del impuesto de primera categoría.

El Cuadro N” 5 resume las transformaciones que sufrió la Reforma Tributaria durante el proceso de negociación, distinguiendo las diferencias entre las propuestas contenidas en el Programa de la Concertación, el Acuerdo Tributario con Renovación Nacional y el proyecto fmalmente aprobado por el Congreso Nacional. Como puede apreciarse, prácticamente todos los temas contemplados en el diseíío original sufrieron algún cambio. No obstante, dos temas -además de la incorporación del alza del IVA, ya tratada m&s arriba- parecen especialmente interesantes desde la perspectiva del proceso de implementación. Estos se refieren a la dinámica de la limitacidn temporal de los aumentos de impuestos y la incorporación de elementos

46 Sebactihn PiRera, entrevista del 13/09/95.


Cuadro N”5. Evolución del contenido del proyecto de reforma tributaria

Impuesto a la renta de las empresa3 (primera categoda)

-Restablecer la tasa del impuesto al IS% ó 20%. según Ia necesidades de recaudación

- Definir estimulos tributarios e la reinversión de utilidades

Tributación en base a renta

- Derogar las exenciones y franquicias y los regi- meneî prewuntivos de rentas. Las actividades y empresas menores o de giro minimo seguiti bajo el régimen de pISU¡XiO~eS

Impuestos a los -Mantener el monto mín,- ingresos p=erranales mo exento a la tasa máxi- (Global Complemen- me de los impuestos apli- tario e Impuesto cables ales personas y au. Unico al Trabajador) mentar los hemos de in-

greso tributable, elevando su progresividad.

- Volver al concepto de utilidades devengadas

. Sobs la tasa del impuesto al 15% sobre base devengada. volviendo ala tasa del 10% en 1994

-Establecer mecanismos de incentivo directo ala inverNón, con ciertos limites

-Avanzar lo mAs pos,ble en reemplazo del reg,men de renta presunta por mi- butaclón seg6n renta efec.- w,a, mentcmendo cn rcnla presunta al 95% de los contribuyentes de estos sectores

Man,ener la tasa máxima y el mínimo exento, modIficando k,s tramos intermedios. sin afectara las personas con mgre- sos inferiores a los $100.000 mensualcî

- Retorno permanente al ~wterna de mbulacron sobre la base de aribdades devengadas

Mantención del crtiiro tributtio del impuesto de pnmere categon’a sobre el impuesto Global Complemmtario. considerándolo ren,a para efectos tributarios.

Aumenta la tasa del impoesto desde el 10% al 15%, para loa anos Iriburarios 1991,1992 y 1993

- Se introduce un crédito ttibutaño del 2% de las inversiones en activos fijos depreciebIes nuevos pera hes productivos, can un tope anoel de 500 UTM

Obligación de incorporarse el régimen de tributación sobre renta efectiva e los agriculrores cuyas ventas anuales exceda” las 8.030 UTM, a partir del 1’ de enero de 1991. Se limita el efecto tributario de la subdivisih de predios y se dan facilidades yam~eelahración del primer

-Obligación de tributar sobre renta efectiva a las empresas mineras con ventas amhales sapekes a las 36.000 tone- ladas de minerales no ferrosos o 6.000 UTM, a contar del ano comercial 1991

- Obligaciá de tributar sobre renta efectiva a 199 cmpresas de rransporte con facturación anual s,,perior a las 3.000 UTM, a contar del aflo comercial 1991.

- Se mantiene la t838 máxima (50%) y el minimo exento (10 UTM), mcdifrcando los tramas inremledios, Si” afectara las persona.? co” mgTesos inferiores a los 3300.000 mensuales. Los ingresos mayomlente afectados son los que bordean las 150 UTM (SI millón y medm mensual). La modificación rige sblo hasta 1993, inclusive

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destinados específicamente a neutralizar las principales críticas a la iniciativa de Reforma.

La transitoriedad del aumento de los impuestos hemos dicho que fue una de las limitaciones del éxito de la Reforma, puesto que obligó a rediscutir materias tributarias en un momento en que el gobierno no contaba con el mismo poder de negociación de 1990, lo que significó reducir en cerca de 250 millones de dólares los ingresos fiscales con posterioridad a 1993. Esta transitoriedad fue producto de una escalada originada por la aceptación de este criterio en el incremento del impuesto a la renta de primera categoría. Esta dinamica es descrita del siguiente modo por Manuel Marfán:

“Uno de los temas polémicos de la reforma fue el aumento del IVA, porque no estaba en el programa y hubo alguna resistencia. En la Cámara de Diputados, los diputados de la Concertación dijeron que si se iba a rediscutir los impuestos en 4 aflos mas quizás al país le interesaría rebajar el IVA y no el impuesto a las empresas, entonces como una solicitud de los diputados de la Concertación también se dejo transitorio el aumento del IVA.”

“Después en el Senado, por iniciativa de Renovación Nacional se dijo que ya que era transitorio el aumento de primera y era transitorio el aumento del IVA entonces por que no quedaba también transitorio el aumento de impuesto a las personas de manera de rediscutir una estructura tributaria completa del país al cabo de 4 aflos. Curiosamente el único impuesto que al final no se bajó fue el impuesto a las empresas.“47

De este modo, fue el propio gobierno el que, al aceptar la transitoriedad del impuesto de primera categorIa, generó el precedente que determinó la transitoriedad de las medidas más importantes de la Reforma.

Varias fueron, por otra parte, las medidas que se introdujeron para neutralizar las principales críticas a la Reforma. Como ha resumido Pizarro (1995), las criticas opositoras se orientaron a tres aspectos ckicos: ineficacia, perversidad y riesgo. Respecto de su eficacia, los opositores argumentaron que ésta no daría los resultados esperados pues el incremento de los impuestos incentivaría una mayor evasión. La perversidad, por otro lado, residía en el impacto que el cambio de régimen tributario y el aumento de la tasa del impuesto a la renta de primera categoría tendrian sobre la inversión. La tesis del riesgo, por último, apuntaba a que, por las razones anteriores, la Reforma ponía en peligro el crecimiento económico y la creación de empleos, perjudicando así precisamente a quienes se pretendía beneficiar.

El gobierno desarrolló una extensa argumentación política y técnica para salir al paso de estas críticas. Sin embargo, a poco andar, tanto por convicción propia como por exigencia de sus interlocutores, consideró necesario definir medidas específicas

47 Manuel Marfhn, entrevista del 06/!39/95.


para neutralizar lo que parecían los flancos vulnerables del proyecto. Así, sin que se hubiera definido en las propuestas contenidas en el Programa de Gobierno, se incrementaron las medidas destinadas a eliminar fuentes de elusión tributaria, de modo que a la extensión del régimen de tributación según renta efectiva se agregó la eliminación de los resquicios que permitían eludir impuestos por la vía de la subdivisión y formación de nuevas sociedades y otras medidas de control de menor envergadura. Por otra parte, se incorporó un crédito tributario por las inversiones en activos fijos nuevos que permitió eliminar los potenciales desincentivos a invertir de empresas pequefias, cuya menor liquidez limitaba la posibilidad de aprovechar con este propósito el crkdito contra impuestos futuros originado en los pagos provisionales del impuesto de primera categoría. Finalmente, se explicitaron las medidas de carkter social que serían financiadas con la Reforma Tributaria.

La definición de los programas e iniciativas que se financiarían con los recursos provenientes de la Reforma Tributaria resultó una de las pocas materias de tensión entre el gobierno y Renovaci6n Nacional. Para este último partido resultaba de inestimable valor político aparecer patrocinando beneficios de carácter social y no sólo aumentos de impuestos. Sefiala a este respecto Sebastián PiRera:

“El 6nfasis de Foxley fue siempre negociar primero la reforma tributaria, y después el problema social. Ellos querían lograr con nosotros un acuerdo tributario y despu& llevar adelante solos el plan social, a lo cual nos negamos. Nos querían llevar a aprobar una reforma tributaria que obviamente iba a despertar mucho rechazo y particularmente a la gente de nuestro sector, que no le gusta subir los impuestos, para que la Concertación se uedase posteriormente con toda la organización del

‘s programa social.“4

Para el gobierno este enfoque era claramente inconveniente precisamente por las mismas razones, pues la idea de elevar los impuestos para financiar un esfuerzo social extraordinario era uno de los elementos fundamentales contenidos en el programa económico-social de la Concertación. Para Foxley, además, ello significaba debilitar su autoridad como Ministro de Hacienda:

“Cuando ya estaba designado Ministro de Hacienda no aceptk discutir con la oposición el destino de los fondos, pese a la insistencia de ésta y, en especial, de Sebastiti Pifíera, que había planteado públicamente la materia proponiendo un programa de medidas sociales. Al poco andar se evidenció que lo que m&s le importaba a RN era construir un argumento que le permitiera demostrar su sensibilidad social y probar su poder de negociación rn& que las definiciones precisas que se pudieran lograr sobre asignación de los recursos. Yo por mi parte quería mantener mis

48 Sebastihn Pifiera, entrevista del 13/09/95.

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atribuciones como Ministro de Hacienda en la asignación de recursos públicos.“49

De este modo, aunque el propio acuerdo tributario destacaba, en su primer punto, algunas de las medidas que recibirían financiamiento de la Reforma Tributaria, Renovaci6n Nacional y en especial el senador Pifiera continuaron presionando a las autoridades de Hacienda para concordar un paquete social. De hecho, durante la tramitaci6n del proyecto los dirigentes de dicho partido dieron a conocer propuestas específicas de mayores gastos.

A medida que avanzaba el proyecto de Reforma, el conflicto se hacia inevitable y cuando éste lleg6 a la Comisión de Hacienda del Senado, la oposición condicionó su aprobación a que el Ministro concordara con ellos las medidas concretas que se fmanciarían con los mayores ingresos. Finalmente, se logró una solucibn de compromiso, en la que ninguna de las partes apareció cediendo sus posiciones: en una sesión especial de la Comisión, el Ministro, invocando “instrucciones del Presidente de la República”, dio una cuenta detallada del destino inmediato que se daría a los recursos de la Reforma.

Las medidas de gasto anunciadas compartían algunos criterios comunes con la reforma tributaria. En efecto, el grueso de los recursos provenientes de esta se destinaron en 1990 a fmanciar reajustes, incrementos y ampliaciones de beneficios ya existentes. SeAala a este respecto Arellano:

“(...) El nuevo Gobierno se propuso llevar adelante un amplio programa social que corrigiera los deticit acumulados en las distintas áreas. La existencia de una red social bastante desarrollada hacía mas importante el mejoramiento de los beneficios que la creación de nuevos programas. Ciertamente se consideraron reformas y cambios cualitativos de los programas existentes, pero el énfasis se puso en aprovechar y mejorar la red social que ya estaba en ftmcionamiento.“50

Esta opción, sin embargo, no fue fácil de adoptar por la Concertación. Quizás uno de los aspectos más complejos de la conformación del programa económico-social del gobierno había sido precisamente la resolución de la tensión entre las posturas de quienes proponían rediseflar la política social y las de aquellos que propiciaban aprovechar la red de servicios sociales ya existente. Expresión de ello era la formulación de la idea de un Fondo de Solidaridad e Inversión Social que concentrara los recursos nuevos para el financiamiento de iniciativas sociales. Esta fórmula, sin embargo, dio origen a una suerte de competencia entre diversos sectores de la Concertación respecto de la magnitud de recursos que demandaban para este Fondo, los que fluctuaron entre 2% y 6% del PIB. A poco andar se reconoció que ésta era una discusión espúrea y en definitiva el Programa de Gobierno no definió una magnitud específica de recursos para el Fondo. Posteriormente, a medida que la

49 Alejandro Foxley, enIrevista del 31/08/95. 50 Arellano (1995), p. 79.


necesidad de hacer llegar rápidamente los recursos a la población fue obligando a recurrir a la infraestructura social existente, el Fondo de Solidaridad cambió radicalmente su propósito, transformtidose en una agencia estatal orientada al financiamiento de proyectos sociales no tradicionales, ejecutados por organismos no gubernamentales.

De esta manera, una vez consideradas las medidas tributarias y de gastos en conjunto, la estructura de costos y beneficios de la Reforma resultaba ampliamente favorable para su implementación. Del lado del financiamiento, ésta afectaba fundamentalmente a las empresas, a los contribuyentes de ingresos superiores a los 300.000 pesos mensuales y al 5% de las empresas en la agricultura, la minería y el transporte. Del lado de los gastos, las medidas beneficiaban a cerca de un millón de pensionados, a cuatro millones de niflos, al conjunto del sistema educacional y de la salud, parte de ello con el acuerdo conjunto de gobierno, trabajadores y empresarios.

Solo el aumento del IVA amenazaba alterar este balance. No obstante, las estimaciones realizadas en la época demostraron que en el balance de contribuciones y beneficios, las familias m8s pobres resultaban claramente beneficiadas. Así, se estimaba que con ~610 un 25% de la recaudación por aumento del IVA podia compensarse plenamente el aporte efectuado por los más pobres.

Un elemento crucial para el éxito de la Reforma Tributaria de 1990 fue su proceso de preparaci6n técnica. La Reforma Tributaria tuvo un período de preparacidn de más de un allo, con la participación de expertos de reconocido prestigio. La cercanía de los equipos técnicos y políticos permitió que esta preparación no se limitara exclusivamente a los aspectos tknicos, sino también a los políticos. Ejemplo de ello son los analisis de la economía política de los costos y beneficios de cada uno de sus componentes, la preparación cuidadosa del material que respaldó la discusión pública y la incorporación de medidas que neutralizaron las principales objeciones del empresariado y la oposición. Todo ello fue realizado integramente por profesionales chilenos, muchos de ellos actuando voluntariamente y sin asesoría externa.

Más arriba hemos descrito la forma en que se organizaron los equipos de trabajo que desarrollaron las ideas de la Reforma durante el período previo a la elecci6n de 1989. Un esfuerzo similar se realiz6 para la redacción y seguimiento legislativo del proyecto en el Congreso Nacional, trabajo al cual se incorporaron abogados del SII. Para apoyar las posiciones del gobierno, se prepararon además una serie de documentos de respaldo, rebatiendo las críticas de los detractores de la Reforma. Tres documentos fueron preparados en el Ministerio de Hacienda para explicar el proyecto de Reforma y salir al paso de sus detractores. El primero, ‘Hacia una economía solidaria y moderna. Reforma Tributaria 1990”, exponía de manera simple los propósitos y contenidos del proyecto. El segundo, “Cuestionamientos a fa Reforma Tributaria”, proveía respuestas para cada una de las criticas surgidas en las etapas iniciales del debate. El tercero, “Análisis del proyecto de ley de Reforma Tributaria”, explicaba el significado de cada uno de los artículos que contenía el proyecto.

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Todo este trabajo resultó especialmente meritorio si se considera que la mayor parte de los técnicos que se involucraron en él no teman experiencias recientes de trabajo en el diseho de políticas públicas o en la redacción de proyectos de ley.

3. LAS ELITES POLITICAS

Chile tiene una larga tradición de protagonismo de sus elites poltticas. El peso de la política, los partidos y la clase dirigente se acentuó fuertemente durante la transici6n democrática. En este contexto, las caracterlsticas de las elites políticas tuvieron un importante papel en formulación, desarrollo y materializacidn de la Reforma Tributaria.

La complementación de las ideas y prioridades de las elites resultó especialmente valiosa para las formulaci6n de agenda y la definición del contenido de la Reforma Tributaria. La justicia y la equidad eran una clara prioridad para las fuerzas de centro-izquierda de la Concertación. Aylwin consideraba como una exigencia Btica. El equipo político del gobierno así como Renovación Nacional asignaban especial importancia a la estabilidad. Los técnicos de la Concertación compartían con la oposición su preocupación por la racionalidad del sistema tributario.

Igualmente gravitantes resultaron las intuiciones políticas de las nuevas autoridades económicas. Dos elementos fueron de especial relevancia: la insistencia en la importancia de los acuerdos para la estabilidad y sostenibilidad de las políticas, y el rechazo al ciclo populista característico de las transiciones políticas en America Latina. En virtud del primer objetivo, se buscaron acuerdos a pesar de la posibilidad de aprobar la Reforma sin los votos de la oposici6n.

La importancia que se asignaba a los acuerdos se remontaba a las reflexiones propias del período autoritario:

“La lógica de la guerra en la política no es monopolio exclusivo de la dictadura. Estuvo en germen en la política chilena desde los aflos cincuenta y floreció en algunos grupos políticos durante el gobierno de la UP.

La renovación de la política tiene que comenzar por una superación de esa lógica. La política en la democracia, y también antes de ella, tiene que medirse por su capacidad de ceder, de negociar; por una voluntad permanente de buscar acuerdos, sacrificando parte de las propias posiciones.“5’

Los acuerdos buscados por el Gobierno encajan así con lo que Pizarro (1995) define como concertación social, en oposición al mero acuerdo corporativo o a los pactos sociales.52 Por estas mismas razones, los ejercicios de concertación se

51 Foxley (1987), p. 48. 52 Pizarro (1993, pp. 95-96.

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extendieron, mientras las condiciones políticas lo permitieron, a otras áreas de política pública.

En relación a la transición política y económica se propuso asegurar en el primer afío condiciones austeras para luego exhibir un progreso sostenido de la economía. La Reforma se transformó asi en parte de una politica implícita de estabilización económica. La postura del Ministro Foxley era, a este respecto, clara:

“Debemos evitar la tentación de un primer ano bueno o muy bueno; debemos conseguir un primer aílo más o menos, y mas bien tirado al menos Un afto en que podamos funcionar sin enfrentar presiones políticas o desbordes sociales intolerables, para ir proveyendo, eso sí, de un horizonte; para ir expandiendo el límite de lo posible. De allí la importancia estrategica, desde luego fundamental, de la reforma tributaria”53.

Como parte de las elites políticrrs que definieron el curso de la Reforma Tributaria de 1990, merece también destacarse la predisposición de Renovación Nacional a buscar acuerdos con el gobierno. Tras el término del régimen militar, para la dirigencia joven de Renovación Nacional demostrar sensibilidad y eficacia en la búsqueda de soluciones a los problemas sociales se transformó en una condición necesaria para la supervivencia y viabilidad de su proyecto político.

La descripcion de Sebastián Piflera del debate originado al interior de Renovacion Nacional con motivo de la Reforma es, a este respecto, bastante elocuente:

“El acuerdo logrado fue extraordinariamente debatido al interior de Renovación Nacional en donde inicialmente habia una enorme oposición, primero a hacer el acuerdo con el gobierno de la Concertación y por sobre todo a hacer un acuerdo en materia tributaria; sin embargo dentro de Renovación Nacional el tema se discutió en forma muy abierta. Finalmente el argumento que primó fue que todo el crecimiento económico en los últimos cuatro anos, se había concentrado excesivamente en los sectores de altos ingresos. Por lo tanto, para asegurar la estabilidad de la democracia, la consolidación de la economía de mercado y la reconciliación social en el amplio sentido de la palabra nos pareció fundamental que el país hiciera un esfuerzo extraordinario más allá de lo que venía haciendo en materia social. En consecuencia, por responsabilidad había que ir también a la reforma tributaria y no jugar la típica política de la o todos los impuestos.“5 B

osición que aprueba todos los gastos y rechaza

53 Foxley (1990), pp. 118.119. Similares opiniones eran expresadas por Edgardo Boeninger: “(...) todos participamos de la idea de partir con un manejo extraordinariamente cauteloso y responsable de la economíq para ir ganando gradualmente holguras sucesivas” (Boeninger, 1990, p. 27).

54 Sebastiin Pik.r& entrevista del 13/09/95.

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La actitud anterior contrasta con la seguida por los sectores de derecha más vinculados al régimen militar, que se negaron a todo diálogo sobre el tema tributario. En el seno de la UDI esta política incluso significó que este partido contradijera sus propias posturas pasadas sobre materias tributarias. Asi por ejemplo, a poco de iniciado el debate parlamentario, la UDI atacó la aplicación del régimen de renta efectiva en la agricultura, tema que habla estado en el programa de la candidatura presidencial de Hernán Btkhi y que sus dirigentes defendieran en la prensa ~610 unas semanas antes.

Un último factor a destacar en relación a la incidencia de las elites politicas en el resultado de la Reforma Tributaria es la influencia política de los cuadros tecnicos de la Concertación y la oposicibn. El periodo autoritario acercó el mundo acadkmico al polltico. A trav.9 de la actividad académica se generaron a la vez vlnculos de confianza entre los tknicos de ambos sectores. La cercanfa e influencia de estos sectores sobre las dirigencias poltticas marcaron en buena medida la preparaci6n y discusión de la Reforma Tributaria, proveyendo una base incontestable para importantes opciones tomadas durante su preparación.

Sin embargo, fue la Concertación quien concentró mayores capacidades profesionales en la materia. Los pocos expertos en política fiscal se concentraron en los equipos de este conglomerado. Sus opiniones y prioridades practicamente no pudieron ser rebatidas por la oposición o por las corrientes más tradicionalistas al interior de la propia Concertación. Seflala a este respecto Manuel Marfán:

“Debe notarse a este respecto que las capacidades profesionales en materia fiscal se encontraban bastante concentradas; existlan pocos profesionales competentes fuera de los equipos de trabajo que se encontraran en condiciones de contradecir a los responsables de la preparación de la reforma.“55

Paradójicamente, era Renovación Nacional quien parecía enfrentar mayores dificultades a este respecto, ya que no recibió mayor apoyo de los ex funcionarios del regimen militar que hablan abandonado el gobierno. Reconoce al respecto Pifiera:

“Todo el know-how del manejo del gobierno, de la gente que venía del gobierno militar nosotros nunca lo tuvimos. Por ejemplo el conocimiento que tenla en materia de presupuesto Pablo Ihnen, no estuvo. Tampoco estaba Libertad y Desarrollo. Personalmente nos sentábamos a calcular los tramos, de cuanto recaudaba cada uno de ellos. No existia una estructura tecnica. En el fondo desde el punto de vista de experiencia pública éramos novatos tanto ellos como nosotros.7’56

55 Manuel Marfhn, enf~evista del 06/09/95. 56 Sebastihn PiRera, entrevista del 13/09/95.


Todo lo anterior le otorgó a la Concertaci6n, primero, y al gobierno, después, un grado de autonomía y seguridad que difícilmente se ha podido repetir en otras iniciativas de política aplicadas desde 1990.

REFLEXIONES FINALES

Dadas las excepcionales circunstancias políticas que rodearon a la Reforma Tributaria de 1990 en Chile cabe preguntarse si ésta es una experiencia replicable. Al respecto resulta evidente que el contexto político en que se llev6 a cabo la Reforma fue excepcionalmente positivo, tanto respecto del grado de consenso en el país respecto de sus prioridades económicas inmediatas como en relación a la voluntad de los actores políticos para alcanzar acuerdos sobre materias económico-sociales. Estas condiciones favorables, sin embargo, no son por sí solas garantía de Éxito.

Siguiendo a Cleaves (1980), los condicionantes del éxito o fracaso en la implementación de una política pueden ordenarse en dos grandes categorías:

La complejidad del diseíío de la política que se desea implementar, determinada por la complejidad de los mecanismos de cambio, el mímero de actores involucrados, la multiplicidad de sus objetivos, el tiempo y los recursos requeridos para su implementacibn. La movilización de poder politice requerida para la materializaci6n de una mi- ciativa, determinado a su vez por la estructura de influencias, prioridades y re- sistencias de los demás actores del sistema político y la estructura de éste.

El contexto político puede incidir sobre este segundo factor, pero no sobre el primero. El factor fundamental que determinó el Éxito de la Reforma Tributaria de 1990 fue la forma en que la oportunidad política fue aprovechada para la implementaci6n de una medida altamente conveniente para el desarrollo económico y social del país. En un continente donde las experiencias fallidas se vinculan mas a la incapacidad para aprovechar oportunidades favorables que a la calidad de las respuestas ante una crisis, esta es un experiencia valiosa, de la cual es posible derivar lecciones de aplicación mas general.

En este sentido, el gran merito de las autoridades de la Bpoca fue capturar estas oportunidades a travts de una propuesta cuya simplicidad y convocatoria surgi6 de su articulación en tomo a un objetivo central: generar recursos para financiar un amplio programa social. La experiencia de las reformas tributarias en Chile y Am&ica Latina es concluyente a este respecto; estas son suficientemente complejas como para que SU viabilidad politica esté fuertemente condicionada a la existencia de un principio ordenador capaz de darle sentido, urgencia y convocatoria. La reforma de 1990 fue exitosa porque explicitó con claridad su objetivo central desde un comienzo y porque ese objetivo interpret6 el sentido común de la ciudadanía y de gran parte del sistema polltico.

Los dos factores anteriores, sin embargo, explican tambien algunas de las limitaciones de la Reforma. Su simplicidad limitó la incidencia sobre la progresividad y eficiencia del sistema tributario, así como la eficacia de las medidas

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sociales que fmanció, temas que posteriormente han adquirido creciente prioridad. La búsqueda de respaldo político a travds de acuerdos con la oposición limitó las proyecciones de la Reforma al establecer la transitoriedad de sus medidas más importantes y obligar a una nueva negociación en 1993, cuando el contexto económico y político y los intereses de las elites políticas habían cambiado sustancialmente.

Lo anterior no significa que las reformas tributarias más complejas sean pohticamente inviables. 5610 indica que en tal caso se requerira una movilización de poder político sustancialmente superior. Lo importante es, en este sentido, que las autoridades estén conscientes de tales opciones, identifiquen un claro principio ordenador para sus propuestas y desarrollen una estrategia consistente con el camino elegido. Esta simple conclusión es valida no sólo para entender la historia, sino para construir el futuro.

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