Desigualdad en la Educacion

Cmo superar la desigualdad y la fragmentacin

del sistema educativo argentino?

CMO SUPERAR LA DESIGUALDAD Y LA FRAGMENTACIN DEL SISTEMA EDUCATIVO ARGENTINO?

Copyright UNESCO 2005International Institute for Educational Planning7-9 rue Eugne-Delacroix75116, Paris, Francia

IIPE - UNESCO - Sede Regional Buenos AiresAgero 2071(C1425EHS) Buenos Aires, Argentina

ISBN: 987-20149-0-6

ndice

Perfil de los autores 9

Prlogo , por Daniel Filmus 13

Los nuevos temas de la agenda de la transformacin educativa en Argentina ,por Juan Carlos Tedesco 17

Captulo 1 Estrategias para mejorar la calidad y la equidad de la educacin en la ArgentinaIns Aguerrondo 35

Captulo 2Desigualdades sociales y desigualdades escolares en la Argentina de hoy .Algunas reflexiones y propuestasIns Dussel 85

Captulo 3Propuestas para mejorar el sistema educativo.Un futuro para la Argentina del siglo XXISilvina GvirtzGabriel Petrucci 117

Captulo 4Desafos para el logro de la igualdad de oportunidades en el sistema educativoSilvia Montoya 155

Captulo 5Hacia un sistema educativo nacional, de base federal y democrticaAdriana Puiggrs 183

Captulo 6Propuestas para mejorar la educacin argentinaHoracio Sanguinetti 213

Captulo 7Despus de los noventa: prioridades de la poltica educativa nacionalFlavia Terigi 229

Captulo 8Aportes y propuestas individuales y generales, sin diagnsticosAlfredo Manuel van Gelderen 291

Captulo 9Estrategias para superar las desigualdades y lafragmentacin en el sistema educativoMara Ins Abrile de Vollmer 309

Captulo 10Tucumn: del Edn de Amrica al infierno de la desnutricinMara Clotilde Yapur 337

Perfil de los autores

Juan Carlos Tedesco: Licenciado en Ciencias de la Educacin de laUniversidad de Buenos Aires. Se desempe como profesor en dis-tintas universidades de Argentina y de Amrica Latina y ha publi-cado numerosos artculos y libros sobre las relaciones entre educa-cin y sociedad. Ocup diversos cargos de direccin en oficinas dela UNESCO: CRESALC (Centro Regional de Educacin Superior paraAmrica Latina y el Caribe), Oficina Regional de Educacin paraAmrica Latina y el Caribe (OREALC) y la Oficina Internacional deEducacin (OIE), en Ginebra. Actualmente es el Director de la sederegional del Instituto Internacional de Planificacin de la EducacinIIPE - UNESCO en Buenos Aires.

Ins Aguer rondo: Licenciada en Sociologa. Fue Subsecretaria deProgramacin del Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin acargo de los aspectos sustantivos de la transformacin educativa1993-99. Es Profesora de la Maestra en Administracin y Gestinde la Educacin de la Universidad de San Andrs y personal del staffde profesores del IIPE-UNESCO, Sede Buenos Aires. Es autora denumerosos libros, entre ellos: Los Institutos de Formacin Docentecomo Centros de Innovacin Pedaggica .

Ins Dussel: Ph.D., University of Wisconsin-Madison. Magister enCiencias Sociales y Educacin, FLACSO/Argentina. Licenciada enCiencias de la Educacin, FFyL-UBA. Coordinadora del rea Educa-cin de FLACSO/Argentina. Es autora de numerosos libros y escri-bi ms de 50 captulos de libros y artculos publicados en revistasnacionales e internacionales. Actualmente coordina un proyecto fi-nanciado por la Fundacin Ford para desarrollar materiales educati-vos audiovisuales sobre la discriminacin.

Silvina Gvirtz: Doctora en Educacin egresada de la Facultad de Fi-losofa y Letras de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Es di-rectora de la Escuela de Educacin de la Universidad de San Andrs,investigadora del CONICET y directora del Anuario de la SociedadArgentina de Historia de la Educacin. Public diez libros y ms de30 artculos en revistas con referato de distintos pases. En 2003 fuedesignada Fellow 2003 de la Fundacin John Simon Guggenheim y

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en 2004 gan el premio Vigsimo Aniversario de la Academia Na-cional de Educacin.

Silvia Montoya: Es Licenciada en Economa de la Universidad deCrdoba. Actualmente cursa un master en Administracin Pblicaen la Universidad de Harvard. Es autora de numerosos artculos enel mbito de lo laboral, de la salud y de la educacin. Gan el Pre-mio Jos Luis Bobadilla en el ao 1997 a la investigacin en el reade salud. Fue Directora Ejecutiva del Instituto para el desarrollo dela Calidad Educativa (IDECE) en el Ministerio de Educacin de la Na-cin entre 1999 y 2001.

Gabriel Petrucci: Magister en Educacin de la Universidad de SanAndrs. Licenciado y Profesor en Ciencias de la Educacin por laUniversidad de Buenos Aires y Profesor para la Enseanza Prima-ria. Ha sido becario de la Fundacin Luminis en la Escuela deEducacin (UdeSA); consultor en el Ministerio de Educacin de laNacin y en la OEI. Actualmente se desempea como profesor en laENS N 1 y ejerce adems como maestro de grado en la Escuela 4DE.16.

Adriana Puiggrs: Es Doctora en Pedagoga de la UNAM y Masteren Ciencias del Cinvestav, Mxico. Recibi la beca de la FundacinGuggenheim, la mencin Konex y el Premio Andrs Bello. Fue Se-cretaria de Estado de Ciencia y Tcnica, Diputada Nacional, Conven-cional Constituyente y Decana de la Facultad de Filosofa y Letras dela UBA. Es autora de 15 libros y coautora de 33. Es profesora de laUniversidad de Buenos Aires e Investigadora Principal del Conicet.

Horacio Jos Sanguinetti: Es abogado y Doctor en Derecho y Cien-cias Sociales por la Universidad de Buenos Aires, Rector del ColegioNacional de Buenos Aires (desde 1983). Fue Ministro Secretario deEducacin de la Ciudad de Buenos Aires (1996-97). Profesor titularconsulto de Teora del Estado en la Facultad de Derecho (UBA) yProfesor titular de Derecho en el Colegio Nacional de Buenos Aires.Desde 1999 es acadmico de nmero de la Academia Nacional deEducacin.

Flavia Terigi: Es Licenciada en Ciencias de la Educacin, Profesorapara la Enseanza Primaria. Actual Subsecretaria de Educacin delGobierno de la Ciudad de Buenos Aires. Profesora adjunta de la Fa-cultad de Ciencias Exactas y de la Facultad de Filosofa y Letras de

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la Universidad de Buenos Aires. Autora de publicaciones sobre te-mas vinculados con la enseanza y el aprendizaje escolar, la forma-cin docente y la elaboracin curricular.

Alfredo Manuel van Gelderen: Es Maestro y Profesor en Letras.Profesor Emrito de la Pontificia Universidad Catlica ArgentinaSanta Mara de los Buenos Aires. Acadmico Secretario de la Aca-demia Nacional de Educacin de la Repblica Argentina. Miembrode la Academia Europea de Artes y Ciencias. Ha sido el primer Di-rector Nacional de Enseanza Privada, Vicepresidente del ConsejoNacional de Educacin y Subsecretario de Estado del Ministerio Na-cional de Educacin.

Mara Ins Vollmer: Es profesora de Ciencias de la Educacin. FueMinistra de Cultura y Educacin de Mendoza, Coordinadora del Pro-grama de Reformas e Inversiones del Sector Educacin financiadopor el Ministerio de Educacin y el Banco Interamericano de Desa-rrollo, Subsecretaria de Desarrollo Social de Mendoza y DiputadaProvincial. Actualmente es Subsecretaria de Desarrollo Territorial yEconoma Social del Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin.

Clotilde Yapur: Profesora en Pedagoga y Magister en Educacin.Profesora Titular de Didctica y Directora del Depto. de FormacinPedaggica, ambos cargos en la Universidad Nacional de Tucumn.Docente/investigadora Cat. 1. reas de estudio: formacin docentey educacin superior. Subsecretaria de Educacin de la provincia deTucumn (1992-94) y Secretaria de Posgrado y Acadmica de laUNT (1994-97 y 1998-2002).

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Prlogo

N u e s t ro pas ha comenzado a transitar un proceso de re c u-peracin de una de las crisis ms profundas de toda su his-toria. El optimismo que este cambio de tendencia provoca entodos los argentinos no debe servir para ocultar la gravedady la urgencia de los problemas que debemos enfre n t a r. Laeducacin, la ciencia y la tecnologa son componentes fun-damentales de la recuperacin; no obstante, para que pue-dan cumplir ese papel deben resolver problemas muy signi-ficativos, que pertenecen tanto a las deudas del pasado co-mo a los desafos del futuro. Un firme compromiso por par-te del Estado, asumiendo en plenitud su rol indelegable enla materia, resulta imprescindible para afrontar esta doble ycompleja tare a .

En este contexto, el Ministerio de Educacin, Ciencia yTecnologa ha identificado dos grandes ejes de problemas ydesafos que debemos enfrentar con urgencia: uno, la d e s i -gualdad en los resultados de aprendizaje que obtienen losnios y las nias de nuestro pas, y dos, la f r a g m e n t a c i n d ela oferta educativa, tanto entre provincias como entre los di-f e rentes niveles del sistema educativo, que expresa otra fa-ceta de la desigualdad social, acenta la exclusin educativay contribuye a re p ro d u c i r l a .

La desigualdad de los resultados ha sido constatada portodos los instrumentos de medicin, tanto nacionales comointernacionales, aplicados en el pas. Nuestros alumnosaprenden poco, pero las diferencias que existen entre lo queaprenden los que han tenido la suerte de nacer en las zonas

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ms desarrolladas del pas o en el seno de familias de altosingresos con respecto a los que han nacido en las zonas o enlas familias ms pobres est alcanzando niveles muy signifi-cativos. Esta desigualdad es intolerable si pretendemos cons-truir una Nacin integrada, cohesionada, con una democra-cia sustentable y con ritmos de crecimiento econmico quepermitan brindar a todos sus habitantes empleos decentes ycompetitivos a nivel internacional.

Pero, adems de la desigualdad, tenemos un sistemafragmentado y desarticulado. Existen estructuras diferentesentre las distintas provincias y aun en el interior de algunasde ellas, as como una significativa desarticulacin entre laenseanza secundaria y la universidad, entre la investiga-cin cientfica y la enseanza, entre la prescripcin curricu-lar y la conducta real. Estos niveles de fragmentacin provo-can serios problemas de gobernabilidad del sistema educati-vo que es preciso superar si queremos garantizar la susten-tabilidad de los procesos de transformacin.

Sabemos que estos problemas son el resultado de variasdcadas de deterioro, durante los cuales sufrimos las conse-cuencias de los modelos autoritarios, de la creciente desin-versin y del empobrecimiento de las condiciones de vida deun alto porcentaje de la poblacin. Superar la desigualdad yla fragmentacin exige, por lo tanto, una estrategia de desa-rrollo en la cual la educacin deje de ser una poltica sectorialpara convertirse en la variable clave por su impacto simulta-neo en los niveles de competitividad de nuestros trabajado-res, en la ampliacin de las posibilidades de mayor equidady justicia social y en los niveles de desempeo ciudadano queconsoliden el sistema democrtico.

Sin embargo, para que la educacin juegue ese papel,ella misma debe cambiar. No se trata de volver a postular

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p royectos refundacionales sino de introducir cambios quea rticulen la solucin de las situaciones de urgencia con losp royectos de largo plazo. Para definir esas lneas de accines fundamental promover un debate abierto, que cuente conla participacin de todos los protagonistas del proceso peda-ggico. Entre esos protagonistas clave estn los especialis-tas, los acadmicos y los intelectuales: ellos pueden brindarel aporte del conocimiento y de las experiencias intern a c i o-nales en este campo. En este sentido, el Ministerio de Edu-cacin, Ciencia y Tecnologa crey necesario consultar a ung rupo destacado de expertos en educacin para obtener sua p o rte a la construccin de estrategias de accin orientadasa enfrentar los problemas de desigualdad y fragmentacinque sufre el sistema educativo argentino. El resultado de laconsulta queda reflejado en este libro, que ahora difundimospara ampliar el debate y la construccin de alternativas deconsenso. El Ministerio de Educacin, Ciencia y Te c n o l o g aya ha iniciado acciones que recuperan algunas de las ideasexpuestas en el libro y seguir consultando, debatiendo eimpulsando otras.

Q u i e ro expresar un sincero agradecimiento a los educado-res que han participado de esta consulta, por su generosidad ysu compromiso con el futuro de la educacin y quiero, asimis-mo, agradecer la cooperacin del IIPE - UNESCO por la coord i-nacin de las tareas y la difusin de los resultados a travs dela publicacin de este libro. Estoy seguro de que estos aport e scontribuirn a la indispensable puesta en marcha del pro y e c t oeducativo para la integracin, la igualdad y el desarrollo que es-tamos impulsando desde el Ministerio de Educacin.

Daniel FilmusMinistro de Educacin, Ciencia y Tecnologa

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Los nuevos temas de la agenda de la transformacin educativa en Argentina

Juan Carlos Tedesco

Introduccin

El debate educativo, tanto en Argentina como en el resto deAmrica Latina, est incorporando temas y caractersticas di-ferentes de las que tuvo en la dcada pasada. Al respecto, esnecesario recordar que la agenda educativa de la dcada delos aos 90 modific sustancialmente los debates tradicio-nales e instal un esquema de anlisis basado en la centrali-dad del conocimiento y la informacin en las estrategias dedesarrollo. A partir de esta hiptesis, se produjo un consen-so bastante general acerca de la necesidad de transformar laoferta educativa vigente, para responder a los nuevos desa-fos que se presentaban tanto desde el punto de vista del pro-ceso productivo como del desempeo ciudadano.

El consenso acerca de la necesidad de transformar laeducacin fue seguido de un debate, ms o menos intensosegn los diferentes contextos nacionales, acerca de las es-trategias especficas de accin. Ms all de las particularida-des nacionales, es posible sostener que en el caso de Amri-ca Latina los procesos de reforma se apoyaron en una agen-da que otorg una fuerte prioridad al cambio institucional1.La evaluacin de los resultados de estos procesos es hoy mo-tivo de anlisis y discusiones que abarcan no slo los proce-

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1 Un anlisis ms extenso sobre las reformas educativas en Amrica Latinapuede verse en Juan Carlos Tedesco. Educar en la sociedad del conocimiento.Buenos Aires. Fondo de Cultura Econmica, 2000, captulo 4.

sos de transformacin educativa sino el conjunto de las pol-ticas y estrategias de desarrollo. Al respecto, queremos par-tir del postulado segn el cual tanto los efectos de las polti-cas aplicadas durante la dcada de los aos 90 como el ago-tamiento de algunas de sus orientaciones dominantes cons-tituyen el marco desde el cual comienzan a formularse nue-vos temas y problemas, a redefinirse algunos de los tradicio-nales y a modificarse los patrones que orientan las estrate-gias de desarrollo2. Si bien estos cambios se refieren al con-junto de las polticas sociales y econmicas, en el caso espe-cfico de la educacin pueden agruparse en cinco grandespuntos: (i) la dificultad para cambiar los sistemas educativosen el contexto del nuevo capitalismo, (ii) el nuevo papel delEstado, (iii) la escasez de recursos y el exceso de demandas,(iv) la revalorizacin de la dimensin pedaggica del cambioeducativo y (v) la tensin entre consenso y conflicto para ladefinicin de estrategias de accin educativa.

La complejidad del cambio educativo

En primer lugar, se ha tomado conciencia acerca de la e n o rm ecomplejidad y dificultad que existe para modificar los patro -nes de funcionamiento de los sistemas educativos. El balancede las re f o rmas de la dcada de los aos 90 indica que si bienp e rm i t i e ron aumentar la cobertura e introducir nuevas moda-lidades e instrumentos de gestin (descentralizacin, medi-cin de resultados, etctera), no han logrado modificar signi-ficativamente los resultados de aprendizaje de los alumnos.Los casos de Chile y Francia, para tomar ejemplos de contex-tos socioeconmicos muy diferentes pero en los cuales no hu-

Cmo superar la desigualdad y la fragmentacin...?

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2 Un testimonio elocuente del cambio de clima intelectual y de las nuevas orienta-ciones tanto conceptuales como polticas puede verse en el libro de Joseph E. Sti-glitz, Los felices 90; La semilla de la destruccin. Buenos Aires, Taurus, 2003.

bo crisis sociales de gran envergadura como las que sufri laA rgentina, son ilustrativos de esta situacin. En Chile, todoslos indicadores relativos a los insumos del aprendizaje mejo-r a ron, pero esa mejora no tuvo el impacto esperado en los lo-g ros de aprendizaje de los a l u m n o s3. Lo mismo sucede enFrancia, donde en la ltima dcada aument la inversin, dis-m i n u y e ron los alumnos y, sin embargo, los resultados no m e-j o r a ro n4. Las explicaciones acerca de estas dificultades sondiversas y muchas de ellas bastante conocidas y tradicionales:corporativismo de los actores internos del sistema, tradiciona-lismo, resistencia a las innovaciones, etctera. Sin desconocerque este tipo de comportamientos explican una parte del pro-blema, parece importante destacar la presencia de una seriede factores nuevos, vinculados a las tendencias estru c t u r a l e sde este nuevo capitalismo basado en el uso intensivo de lastecnologas de la informacin, en la globalizacin y en la des-regulacin de los servicios sociales.

Estas tendencias estn provocando impactos muy signi-ficativos en la sociedad, bastante alejados de los pro n s t i c o soptimistas de inicios de la dcada de los aos 90. La concen-tracin del ingreso, el aumento de la pobreza, el desempleo yla exclusin social, la fragmentacin cultural, la erosin en losniveles de confianza en la democracia como sistema poltico

Los nuevos temas de la agenda de la transformacin educativa

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3 Los datos disponibles indican que en Chile, a partir de los gobiernos democr-ticos, el gasto en educacin, tanto pblico como privado, pas del 3.8 al 7.4%,la matrcula escolar aument 20.4% en bsica y media y 7.4% en superior, semejor significativamente la infraestructura y aument el nmero de escuelasde tiempo completo, se increment la disponibilidad de textos y computadoraspor escuela, se modificaron los diseos curriculares y aument el salario docen-te en un 130% en trminos reales. Sin embargo, los logros de aprendizaje deacuerdo a los datos del SIMCE indican que hubo una tendencia leve de incre-mento en los promedios nacionales hasta la mitad de la dcada, que luego seestanc y que la distribucin social muy inequitativa y estratificada de los apren-dizajes no se modific. Ver, por ejemplo, OCDE. Revisin de polticas naciona -les de educacin. Chile. Pars, 2004.4 Ver Luc Ferry. Lettre tous ceux qui aiment lcole; Pour expliquer les refor -mes en cours. Paris, O. Jacob, 2003.

capaz de responder a las demandas sociales son, entre otro s ,los fenmenos que caracterizan la incorporacin de los pasesde la regin al nuevo capitalismo. En este contexto, si bienla educacin es una condicin necesaria para garantizar com-petitividad, empleabilidad y desempeo ciudadano, existencada vez ms dificultades para generar posibilidades de em-pleos e ingresos decentes que incluyan a toda la poblacin ypara crear un clima de confianza en las instituciones y en losa c t o res polticos de la democracia. En este sentido, el pro b l e-ma ya no se reduce exclusivamente a la dificultad para trans-f o rmar la educacin desde el punto de vista de sus modelosde organizacin y gestin, sino a las dificultades que tienenlos diferentes modelos de gestin educativa para romper eld e t e rminismo social de los resultados de la accin escolar.

El caso argentino es un ejemplo elocuente de cmo seha complejizado la relacin entre cambio educativo y cambiosocial. La reforma educativa fue diseada en un contextomuy diferente al que se instal a poco de iniciado su procesode implementacin. Un indicador elocuente de este cambio decontexto es el que se refiere a la distribucin del ingreso. En1995 los ingresos del 20% ms rico equivalan a 11.5 vecesde los ms bajos. En el 2002, esa diferencia se ampli a 20.4veces y algunos datos ms recientes indican que la brecha seha ensanchado an ms. Por otra parte, se increment signi-ficativamente el nmero de hogares con ingresos por debajode la lnea de pobreza y con necesidades bsicas insatisfe-chas. El mayor impacto de esta situacin lo estn sufriendolos nios y adolescentes y se estima que, en el peor momen-to de la crisis, siete de cada diez nios y adolescentes eranpobres y la mitad de ellos indigente5.

El impacto de estos fenmenos sociales sobre los re s u l-tados educativos tambin es muy visible y se aprecia funda-


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5 Ver PNUD. Aportes para el Desarrollo Humano de la Argentina. 2002. Desi -gualdad y Pobreza. Buenos Aires, PNUD, 2002.

mentalmente a travs del aumento de la desigualdad en losl o g ros de aprendizaje, claramente asociada a las condicionessocioeconmicas de las familias y a la distribucin re g i o n a lde la poblacin. Pero no se trata de un mero aumento cuan-titativo de la desigualdad y de la cantidad de poblacin quevive en condiciones de pobreza, tambin han cambiado lascaractersticas de estos fenmenos. En este sentido, es nece-sario recuperar los resultados de los estudios recientes sobrelas nuevas formas que asumen las desigualdades, dondejuegan un papel fundamental la construccin social de situa-ciones de exclusin, de ruptura de los vnculos con la socie-dad, de ausencia de proyecto y de perspectivas de futuro. Encontextos de este tipo, las relaciones tradicionales entre edu-cacin y equidad social deben ser revisadas. Para expre s a r-lo en pocas palabras, es necesario superar el enfoque tradi-cional, donde el esfuerzo se pona en analizar la contribu-cin de la educacin a la equidad social, para postular la ne-cesidad de un mnimo bsico de equidad y cohesin socialcomo condicin necesaria para que sea posible un pro c e s oeducativo e x i t o s o6.

Esta visin sistmica del vnculo entre educacin yequidad social tiene consecuencias importantes para las es-trategias polticas destinadas a enfrentar el problema de ladesigualdad educativa. La consecuencia principal tiene quever con el carcter integral de las estrategias de accin, quese refiere a la articulacin de las polticas educativas con ladimensin social de las estrategias de desarrollo y crecimien-to econmico, donde las polticas destinadas a promover una


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6 Ver Juan C. Tedesco, op.cit. Tambin Nstor Lpez, Igualdad en el acceso alconocimiento: la dimensin poltica de un proyecto educativo. IIPE - UNESCO-Buenos Aires, 2004. Mara del Cermen Feijo. Equidad social y educacin enlos aos 90. Buenos Aires, IIPE - UNESCO-Buenos Aires, 2002. Mara del Car-men Feijo y S. Corbetta. Escuela y Pobreza: Desafos educativos en dos es -cenarios del Gran Buenos Aires. Buenos Aires. IIPE - UNESCO-Buenos Aires,2004.

distribucin del ingreso ms democrtica y la creacin deempleos dignos asumen una importancia central.

No es ste el lugar para discutir las estrategias que me-joren desde un punto de vista progresivo la distribucin delingreso y las ofertas de empleo. S es posible sostener que laexpansin de la cobertura educativa, el mejoramiento de losresultados de aprendizaje y las polticas de renovacin curri-cular que permitan aprendizajes relevantes para el desempe-o productivo y ciudadano slo sern sustentables en eltiempo si van acompaadas por estrategias de crecimientoeconmico coherentes con esas polticas educativas. La com-plejidad del cambio educativo est asociada, desde este pun-to de vista, al agotamiento de una perspectiva puramentesectorial de las estrategias de transformacin.

Pero la integralidad de las estrategias tambin se refie-re al estilo de gestin y administracin de estas polticas. Alrespecto, si bien la intersectorialidad es reconocida como unanecesidad, existen escasas evidencias de su traduccin en elplano operativo de las administraciones pblicas. Parece lle-gado el momento de preguntarse seriamente acerca de las ra-zones por las cuales es tan difcil lograr ese objetivo. En es-te sentido, la complejidad a la que aludimos ms arriba se ex-presa en el hecho de que el aumento de las exigencias parauna gestin eficaz y eficiente en la solucin de los problemasde equidad es concomitante con el debilitamiento del Estadoy de sus instrumentos de intervencin. Este debilitamientono es homogneo, pero el anlisis de esta problemtica nosremite al segundo de los temas de la nueva agenda.

El papel del Estado

En segundo lugar, tambin se ha producido un importantecambio conceptual con respecto al papel del Estado, tanto a


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nivel nacional como internacional. La desregulacin no haproducido los resultados esperados por sus propagandistasextremos; hoy se reconoce que las experiencias ms exitosasson experiencias mixtas donde el Estado se reserva un fuer-te papel en el control de la provisin de los servicios o en laresponsabilidad por administrarlos. Si bien las consecuenciasms negativas de la desregulacin se expresaron en su im-pacto sobre la equidad y la cohesin, en varios casos la des-regulacin tampoco ha provocado mayores niveles de efi-ciencia. Estos resultados han promovido un cambio de climaconceptual que permite postular estrategias basadas en unpapel activo del Estado con mayor legitimidad que en la d-cada de los aos 90.

Estamos, en consecuencia, frente a un escenario quedemanda mucho ms que en el pasado una accin pblicadestinada a promover mayor participacin, pero tambin ma-yor homogeneidad en los resultados y mayor cohesin nacio-nal frente a la fragmentacin que caracteriza al funciona-miento del sistema educativo. Pero promover igualdad y pro-mover cohesin requieren distintos instrumentos de accin.Con respecto a la igualdad, se abre toda la discusin acercade las polticas compensatorias y la significativa importanciade la educacin inicial. Promover ms cohesin, en cambio,alude a los mecanismos de gestin y administracin que ga-ranticen niveles bsicos de integracin entre las diferentesjuridicciones. En este sentido, el problema central se refiere ala articulacin entre el Estado nacional y las provincias.

La informacin y los anlisis disponibles sobre polticascompensatorias es abundante. Asimismo, es bastante gene-ral el consenso existente acerca de la importancia que revis-te la atencin temprana para promover igualdad y equidadeducativa. Al respecto, los anlisis acerca del proceso de re-produccin de las desigualdades permiten sealar que pararomper el crculo vicioso de padres pobres-hijos pobres, es


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fundamental intervenir en el momento preciso en que se pro-duce la formacin bsica del capital cognitivo de las perso-nas. Esto significa invertir en las familias y en la primera in-fancia. Existen numerosas evidencias que indican el escasopoder compensador de las desigualdades que tiene la educa-cin formal, si interviene una vez que las desigualdades yahan sido creadas.

Esta situacin sugiere que una parte fundamental de laexplicacin del problema de las dificultades para elevar losresultados de la accin escolar de los alumnos de familiasdesfavorecidas est vinculada con las condiciones con lascuales los alumnos ingresan en la escuela. Estas condicionesse refieren a dos tipos de factores distintos: (a) un desarro -llo cognitivo bsico, que se produce en los primeros aos devida y est vinculado con una sana estimulacin afectiva,buena alimentacin y condiciones sanitarias adecuadas, y(b) una socializacin primaria adecuada mediante la cual losnios adquieren los rudimentos de un marco bsico que lespermita incorporarse a una institucin especializada distintade la familia, como la escuela. Las polticas al respecto debe-ran, por ello, atacar las desigualdades en trminos de recur-sos culturales disponibles en las familias, para favorecer unproceso de socializacin primaria destinado a promover unadecuado desarrollo cognitivo bsico7. En este universo deacciones, el papel del Estado es fundamental.

Con respecto a la cohesin, los temas ms importantesson los referidos a la estructura del sistema8, los mecanismos


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7 Ver G.Esping-Andersen, Against Social Inheritance,en Progressive Futures;New Ideas for the Centre-Left. London, Policy Network, 2003.8 La aplicacin diferencial de la Ley Federal de Educacin y de las resolucionesdel Consejo Federal sobre este tema han dado lugar a una enorme diversidadde modelos, a veces dentro de una misma jurisdiccin. Existen propuestas deunificacin sobre una base distinta a la de tres ciclos de educacin general b-sica seguidas por el Polimodal y otros planteos que apuntan mas bien a admi-

de control de calidad a travs de exmenes nacionales al fi-nal de cada ciclo, as como los instrumentos de acreditaciny validez de los ttulos9, la correspondencia entre las estruc-turas administrativas del Ministerio de Educacin nacional yde los Ministerios provinciales y el modelo institucional quese otorgue a la instancia administrativa responsable de lamedicin y evaluacin de resultados10.

No tendra sentido resumir aqu las contribuciones quelos diferentes especialistas aportan en sus trabajos. Slo nosparece pertinente mencionar dos aspectos a tomar en cuentaen los debates sobre este tema. El primero de ellos se refierea la necesidad de definir no slo el modelo de estructura ad-ministrativa ms adecuado a las funciones que cumple cadainstancia nacional o provincial sino el proceso de transi -cin de un modelo a otro. Es bien sabido que las estructurasadministrativas son el soporte de fenmenos corporativos di-fciles de modificar, que exigen complejos procesos de nego-ciacin. En este sentido, una de las lneas fundamentales deaccin en los procesos de transicin de una estructura a otraes la que se refiere al fortalecimiento de la capacidad tcnico-pedaggica de los ministerios provinciales. El segundo as-pecto, de carcter ms general, se refiere a la necesidad de in-cluir en la discusin sobre el papel de Estado la dimensininternacional. Los procesos de descentralizacin estn aso-ciados, desde este punto de vista, a la resignificacin del Es-tado-Nacin. Hablar del papel del Estado en estos momentosexige pensar tambin en trminos globales, ya que un con-


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tir la diversidad en las estructuras para poner el acento en la homogeneidad delos resultados. 9 Ver Ins Aguerrondo, Estrategias para mejorar la calidad y la equidad de laeducacin en la Argentina, en este mismo volumen, cap. I.10 Ver Silvina Gvirtz y Gabriel Petrucci, La Argentina educada. Gestin de po-lticas pblicas para la equidad educativa, y Silvia Montoya, Desafos para ellogro de la igualdad de oportunidades en el sistema educativo, en este mismovolumen, caps. III y IV respectivamente.

junto importante de los nuevos problemas que las polticaseducativas deben enfrentar no se dirime en el espacio geo-grfico nacional. Cuestiones como la educacin a distancia,los portales educativos, la produccin de material pedaggi-co de soporte digital, la acreditacin internacional de ttulos,etctera, son todos temas sobre los cuales el Estado estarllamado a jugar un papel importante y ese Estado ser, concerteza, multinacional.

Escasez de recursos y pugna por obtenerlos

En tercer lugar, a diferencia de los aos 90, ahora existe uncontexto de mayor escasez de recursos y de fuerte aumentode la pugna por obtenerlos. Desde la dimensin internacio-nal, a partir del 11 de septiembre el problema de la seguridady la lucha contra el terrorismo ha pasado a ocupar un lugarprioritario en trminos de financiamiento, desplazando a laayuda para el desarrollo econmico y el combate a la pobre-za. En esta misma dimensin, hoy existe mucho menos mar-gen que a comienzos de los aos 90 para el endeudamientoa travs de crditos internacionales para educacin, algunosde los cuales son crditos de ajuste y no prstamos exclusi-vos y especficos para educacin11.

Pero la otra dimensin de anlisis del tema del financia-miento corresponde a los cambios sociales producidos inter-namente, donde se han incrementado las situaciones deemergencia social que demandan respuestas urgentes. En elcaso argentino y latinoamericano este problema fue explica-do con claridad por Alejandro Morduchowicz en un trabajo


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11 Ver, por ejemplo, H. A. Patrinos, M. Garca, P. Savanti y J. Gallu. Financia-cin de la educacin: El Banco Mundial en Amrica Latina y el Caribe, en BID,Hacia visiones renovadas del financiamiento educativo en Amrica Latina y elCaribe. Cumbre de las Amricas. Monterrey, Mxico, 2004.

reciente: La primera forma, y la ms a mano de todas, es elaumento de la masa absoluta de la inversin educativa por lava de la asignacin de mayores recursos... cuando los hay.Claro que ello tiene un lmite que est dado, principalmente,por la disponibilidad de recursos fiscales y las demandas deotros sectores sociales (tales como salud, minoridad, etcte-ra). En la actualidad no son pocos los sistemas educativos dela regin que alcanzan o superan el 20% del gasto educativocomo porcentaje del presupuesto total. Por eso, dada la res-triccin presupuestaria, un mayor volumen de recursos paraeducacin slo podra hacerse a expensas de la desatencinde servicios tambin considerados prioritarios. Lo cual, comoes sabido, no es ninguna solucin.12

La necesidad de atender situaciones sociales de emer-gencia que afectan a sectores muy significativos de poblacinredefine los trminos de la clsica tensin entre la coyunturay el largo plazo. En este nuevo perodo, la gestin educativadebe moverse en un contexto de exceso de d e m a n d a s 1 3,donde, para satisfacer a unos hay que postergar a otros, perodonde todas las demandas tienen un alto nivel de legitimidad.La gestin de polticas pblicas debe as manejar situacionesdonde frecuentemente se presentan opciones y conflictos de p o b res contra pobres: financiar educacin o salud, pre - e s-colar o universidad, salarios docentes o comedores escolare s ,por ejemplo. No hay, obviamente, frmulas de validez univer-sal para estas decisiones, que deben ser tomadas en cada con-texto y momento histrico determinados. Slo es posible sos-tener la necesidad de reconocer que en cada opcin se estp o s t e rgando una demanda legtima y que la confianza en que


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12Ver A. Morduchowicz. Discusiones de economa de la educacin. Buenos Ai-res, Losada-IIPE - UNESCO, 2003, pg. 223-224.1 3Ver Desafos a la educacin secundaria en Amrica Latina (en colab. conNstor Lpez), en Revista de la CEPA L, Santiago de Chile, n 76, abril de2 0 0 2 .

en el mediano plazo esa demanda ser atendida es un factorclave para que la postergacin sea aceptada y los niveles deg o b e rnabilidad del sistema resulten adecuados.

La dimensin pedaggica

En cuarto lugar, es importante sealar que en la agenda ac -tual se ha complejizado mucho ms toda la referencia a ladimensin pedaggica de las estrategias de transformacineducativa y, en ese contexto, al papel de los docentes. La l-gica predominante en las reformas de los aos 90 pona elacento en el cambio institucional y supona que instrumen-tos tales como la medicin de resultados, el financiamientode la demanda, la evaluacin del desempeo de los docentesy los cambios en los contenidos curriculares (sea por la vade la definicin de prescripciones curriculares o de estnda-res de resultados), provocaran una dinmica por la cual losresultados de aprendizajes tenderan a mejorar. La experien-cia ha mostrado que estos instrumentos no produjeron losimpactos esperados en los procesos de enseanza y aprendi-zaje que tienen lugar en las salas de clase y en las escuelas;as, hoy estamos ante la necesidad de revisar con ms pro-fundidad el papel de las variables propiamente pedaggicasdel cambio educativo. En este sentido, y sin dejar de recono-cer la importancia tanto de las variables del contexto so-cioeconmico como las de tipo institucional, adquiere mayorrelevancia la hiptesis segn la cual, para que las reformaslleguen al aula y se modifiquen las relaciones y los resul-tados de aprendizaje, la variable clave es el docente, sus m-todos, sus actitudes y sus representaciones. Desde este pun-to de vista, la nueva agenda coloca en un lugar central laspreguntas acerca de quin y cmo se ensea.

Con respecto a quin ensea, algunos estudios recientes


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confirman que estamos lejos de un cuerpo homogneo desdeel punto de vista de su cultura profesional. El sector docenteest compuesto por personas que difieren significativamentecon respecto a su estatus socioeconmico, valores, represen-taciones sociales y opiniones sobre aspectos clave de su de-sempeo. Pero, por encima de estas diferencias, un aspectocomn es el alto nivel de desconfianza de los docentes hacialos responsables de las acciones educativas. A partir de estehecho, cuya magnitud es una especificidad argentina, es ne-cesario reconocer que el restablecimiento de niveles bsicossatisfactorios de confianza constituye un requisito necesariopara cualquier paso que se pretenda dar en la lnea de com-prometer a los docentes en los procesos destinados, tanto apromover ms igualdad, como ms unidad en las accioneseducativas.

La ruptura (si alguna vez existi) de la homogeneidadcultural de los docentes es el resultado de largos perodos ded e s p rofesionalizacin y de acciones que, de una u otra ma-nera, desestabilizaron la identidad docente. Para enfre n t a resta situacin se insiste mucho en el carcter integral de laspolticas, donde los principales componentes son mejorar lascondiciones de trabajo, crear sistemas de carrera docenteque permitan ascender sin dejar el ejercicio de la ensean-za, disear mecanismos de evaluacin de desempeo, apli-car polticas que atraigan a la docencia a jvenes talentososy modificar las modalidades de formacin, tanto inicial co-mo en s e rv i c i o1 4.

Con respecto a cmo se ensea, sabemos que las prc-ticas no cambian por decretos ni por resoluciones. En estesentido, si bien es cierto que los resultados educativos son


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14 Sobre formacin docente y otros componentes de una poltica integral pue-den verse, en este volumen, los textos de Horacio Sanguinetti y de Alfredo vanGelderen.

mediocres en todo el pas y, por lo tanto, los cambios debe-ran afectar al conjunto de los docentes, no es menos ciertoque el principal problema se registra en las prcticas pedag-gicas de los docentes que trabajan con alumnos de los secto-res ms desfavorecidos. En este punto, slo quisiramos alu-dir a la necesidad de explorar el concepto de polticas de sub -jetividad expuesto en otro trabajo15, donde se sugieren algu-nas lneas de accin especficas para romper el determinismosocial de los resultados de aprendizaje desde las propias me-todologas de enseanza. Una pedagoga basada en la con -fianza de los educadores con respecto a la capacidad deaprendizaje de los alumnos, en el fortalecimiento de la capa-cidad de los alumnos para conocerse a s mismos y definirsus proyectos de vida, y en la capacidad para construir unanarrativa sobre aquello que estn viviendo parece ser efecti-va para superar las condiciones de adversidad en las cualesse encuentran los alumnos de familias pobres.

El consenso y el conflicto

En quinto lugar, tambin se han producido cambios con re s -pecto al lugar del consenso y del conflicto en los procesos decambio educativo. La experiencia de los aos 90 ha demos-trado que la construccin de consensos en educacin es mu-cho ms difcil y compleja de lo previsto. En el mejor de loscasos pueden obtenerse acuerdos sobre grandes objetivos,p e ro el conflicto aparece cuando se trata de concertar estra-tegias de accin. En este sentido, los diagnsticos indicanque la conflictividad se halla adentro y afuera del sistema, yest muy vinculada a la defensa de intereses corporativos.


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15 Juan Carlos Tedesco. Igualdad de oportunidades y poltica educativa, enCadernos de Pesquisa. San Pablo, Fundacion Carlos Chagas, 2004.

Al respecto, existe conciencia en reconocer que el pas per-di mucho tiempo con falsos debates que atrasaron lasposibilidades de resolver problemas. Hoy estamos, en con-secuencia, frente a una demanda que re q u i e re recuperar eltiempo perdido y acelerar los ritmos de accin, todo lo cualobliga a manejar muy cuidadosamente la tensin entre lalentitud de los procesos de concertacin y la urgencia quere q u i e re la toma de decisiones.

Existe un consenso bastante general segn el cual no esposible disear nuevas polticas educativas sin un balance dela dcada de los aos 90. No se trata, por supuesto, de undebate acadmico o histrico, ni tampoco de reproducir lasdiscusiones pasadas16. Se trata, ms bien, de actualizar losdiagnsticos sobre los cuales pueden apoyarse las nuevasestrategias. Esta idea de actualizar diagnsticos debe serconsiderada con particular atencin. Los diagnsticos quesirvieron de base a las reformas de los aos 90 ya estn su-perados. Han surgido problemas nuevos sobre los cuales seconoce muy poco o se tienen visiones muy distorsionadas.La pobreza, por ejemplo, es uno de ellos. La crisis de los l-timos aos ha provocado un nuevo fenmeno de cada social,que no puede ser conceptualizado en los mismos trminosque la pobreza clsica de la sociedad capitalista industrial. Laexpansin de los procesos de modernizacin tecnolgica, loscambios culturales y cognitivos asociados a esta expansinas como los propios resultados de los procesos de transfor-macin (mayor autonoma, diversidad, uso de los instru-mentos de evaluacin, etctera) son otros tantos ejemplos deprocesos sobre los cuales es necesario profundizar en su co-nocimiento y explicacin.


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16 Sobre la reforma educativa argentina de los aos 90 ver Juan C. Tedesco yE. Tenti Fanfani. La reforma educativa en la Argentina. Semejanzas y particu-laridades, Buenos Aires, Proyecto Alcance y resultados de las reformas educa -tivas en Argentina, Chile y Uruguay (en prensa).

Pero las transformaciones de los aos 90 tambin de-jaron resultados en trminos de percepciones y representa-ciones de aspectos especficos y muy importantes de las pro-pias reformas educativas. En este sentido, es interesantedestacar que las visiones sobre esa dcada se caracterizanpor la significativa divergencia de opiniones e interpretacio-nes. Para algunos, las polticas de la dcada de los aos 90destruyeron la visin sarmientina de la educacin. Desde es-ta posicin, se percibe a la Ley Federal de Educacin comouna de las fuentes principales de los problemas de fragmen-tacin y desigualdad de la educacion argentina17. Otros, encambio, sostienen que la educacin tuvo un papel contra-es-tructural, que permiti compensar o atenuar el impacto de laspolticas econmicas y que la desigualdad y la fragmentacinhubieran sido aun mayores de no haber mediado las polti-cas educativas de aumento de la cobertura, de compensacinsocial y de coordinacin nacional que se implementaron enese perodo. Para otros, finalmente, algunas de las principa-les lneas de la transformacin educativa quedaron inconclu-sas y sera preciso avanzar an ms profundamente en su di-seo e implementacin.

En trminos un poco esquemticos pero reveladores deesta falta de consenso, es posible apreciar que las estrategiasde cambio promovidas en la dcada pasada pueden ser inter-pretadas por las hiptesis ms contrastantes. Desde una cr-tica de izquierda, esas polticas fueron claramente neo-li-berales, mientras que para la literatura neo-liberal, esaspolticas fueron una continuacin de la tradicional polticaeducativa estatista de la Argentina. Esta falta de consensosobre la interpretacin del sentido de los cambios tambin sepercibe en los actores internos del sistema, que tienen opi-


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17 Ver, por ejemplo, el texto de Horacio Sanguinetti en este mismo volumen.

niones muy divergentes sobre los mismos puntos y/o planesde accin18.

La discusin sobre las transformaciones de la dcadapasada continuar y ser tarea de los historiadores dilucidarel alcance real que tuvieron sus orientaciones. En un sentidoms directamente vinculado con la formulacin de estrate-gias de accin futuras, parece plausible sostener que una delas fuentes de este intenso debate y de la falta de consensosmnimos radica en algunas de las caractersticas de la imple-mentacin de los cambios: el carcter simultneo de lastransformaciones operadas en las dimensiones administrati-vas, curriculares, financieras y pedaggicas, el efecto deses-tabilizador de algunas de esas medidas (particularmente lasreferidas al cambio de estructura) y la ausencia de sustenta-bilidad poltica para garantizar la continuidad del proyecto19.

En un contexto de este tipo, las estrategias futuras decambio deberan satisfacer al menos dos criterios bsicos: porun lado, no desestabilizar an ms a los actores internos delsistema y, por el otro, comenzar a resolver efectivamente al-gunos problemas para generar un clima de confianza impre s-cindible hacia los responsables de la gestin educativa, comocondicin necesaria para que el sistema cumpla con sus ta-reas. Estrategias que transmitan tranquilidad no implica dejarlas cosas como estn. Implica, por un lado, aceptar que mu-chas cosas pueden ser modificadas sin afectar el marco legaly normativo existente (lo cual se podr apreciar en los puntossiguientes) y, por otro, colocar el debate en los puntos dondese encuentren efectivamente los acuerdos y los conflictos.


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18Al respecto, la encuesta a una muestra representativa de docentes llevada acabo por el IIPE en el ao 2001 mostr que sobre los principales aspectos dela transformacin educativa existan opiniones divergentes. En todos los puntossiempre se encuentran minoras muy significativas que opinan lo contrario de laopinin mayoritaria. 19 Juan C. Tedesco y E. Tenti Fanfani, op.cit.

En este sentido, uno de los aspectos ms importantesque dej la dcada de los aos 90 es el referido al debate so-bre el sentido de los cambios. Ya parece superada la tentacinde transformar los medios en fines evaluar por evaluar odescentralizar por descentralizar as como tambin parecesuperada la idea de bajar los costos como gran objetivo de lasreformas. Hoy existe consenso en reconocer la necesidad deasumir que, frente a los cambios profundos por los que atra-viesa la sociedad y el modelo capitalista de desarrollo, es in-dispensable volver a instalar el debate acerca de qu proyec-to de pas queremos y qu lugar ocupa la educacin en eseproyecto. En este debate, la dcada de los aos 90 deja unsaldo importante: el crecimiento econmico y la moderniza-cin productiva han estado asociados a un significativo au-mento de la desigualdad y la exclusin social. El logro de laequidad y la cohesin social dependen fundamentalmente dela voluntad poltica, de la existencia de acuerdos, consensos,pactos o como se los quiera llamar, que pongan direccin ysentido al comportamiento de las variables econmicas.

La pregunta crucial que se deriva de este planteo es:cunto consenso existe en nuestro pas acerca de este pro-yecto de crecimiento con equidad? Hasta dnde existe unacuerdo que trascienda el mero reconocimiento retrico y setraduzca en acciones, estrategias y polticas concretas? Ob-viamente, la respuesta a estos interrogantes forma parte deldebate poltico general y los mtodos para resolverlos son lospropios de la democracia. Pero asumimos que orientar las es-trategias educativas hacia objetivos vinculados a promoverms igualdad y ms cohesin forman parte de un proyecto deeste tipo. Sin ese proyecto, estos objetivos pierden sentido oquedan slo como objetivos puramente sectoriales.


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Estrategias para mejorar la calidad y la equidad de la educacin en la Argentina

Ins Aguerrondo

Introduccin

En Argentina, la dcada de los aos 90 dej rastros diver-gentes. Si bien en el conjunto de la sociedad se incrementa-ron los niveles de desigualdad social, hay tambin evidenciasde que en el rea de la educacin se avanz en contra de es-ta tendencia1. La consigna Ms y mejor educacin para to-dos, que fue el eje desde donde se organiz esta poltica, ex-presa claramente la idea de que la mejor educacin (calidad)debe ser para todos (equidad), y de que estos conceptos de-ben ser pensados de manera conjunta.

Hoy es claro que ambas ideas se implican y que estnindisolublemente relacionadas. Si la funcin del sistema edu-cativo es distribuir conocimiento, sta es el arma ms efecti-va para la equidad. Es conocido que el sndrome de la pobre-za tiene un factor determinante que son los ingresos, los cua-les estn determinados por el empleo, que a su vez est de-terminado por el nivel educativo.

Mejorar la calidad y la equidad de la educacin no es ta-

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1 Esto lo demuestra el incremento de las tasas de escolaridad y el mejoramien-to de los aspectos materiales de la educacin, tales como la construccin de es-cuelas, el reemplazo de la casi totalidad de las escuelas rancho, la provisin delibros para bibliotecas de aula, bibliotecas escolares y bibliotecas para docen-tes y la provisin de computadoras, pero tambin una serie de aspectos intan-gibles como los nuevos contenidos educativos (CBC), el modelo de la forma-cin docente continua y los acuerdos de capacitacin.

rea fcil ya que la raz de la inequidad est en el propio sis-tema educativo actual, generado en un momento en que nose consideraba que los pobres fueran ciudadanos. El diseode un modelo de enseanza que supone un capital culturalde clase media en los alumnos y en los profesores, y condi-ciones de vida cotidiana propias de sectores medios, tales co-mo tiempo disponible de los adultos para ayuda, libros en elhogar, espacio y tiempo del nio/joven para dedicar a educar-se, estn en el origen de la expulsin de los sectores que nocumplen con estas condiciones.

La responsabilidad central del Estado

Como se trata de un problema estructural, no hay manera deavanzar en el camino de una educacin de calidad con equi-dad si el Estado no toma un papel protagnico en este proce-so. En tanto garante del bien comn tiene que intervenir pa-ra garantizar el derecho a la educacin, como bien pblico,con dos tipos de acciones: por un lado, debe compensar dife-rencias para generar condiciones de educabilidad; por elotro, debe timonear cambios profundos en el diseo del mo-delo de enseanza y en la organizacin y la gestin del sis-tema educativo de forma que se pueda avanzar hacia el me-joramiento de la oferta educativa contemplando las diferen-cias de los diversos grupos que conforman la sociedad actual,todos los cuales tienen derecho a educacin de calidad.

Las estrategias bsicas del Estado para la equidad edu-cativa con calidad suponen entonces, en primer trmino, en-carar polticas compensatorias que lleguen realmente de ma-nera prioritaria a los sectores ms necesitados. La debilidadoperativa del Estado en trminos normativos, organizaciona-les y de planificacin estratgica hace que, aunque estn pre-sentes, no siempre el gasto y las acciones compensatorias lle-gan a quienes deberan ser sus destinatarios.


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Pero no menos importante que esta tarea es la otra fun-cin del Estado en este tema, consistente en fijar la direccindel cambio y colocar incentivos para que se cumpla. Y estoporque la equidad supone una base mnima igualitaria a lacual todos tienen derecho y para lograr esto se requiere fijarobjetivos claros, negociar acuerdos para cumplirlos, y res-guardar que se cumplan, montando los mecanismos apropia-dos para ello.

La complejidad de la poltica pblica

Al pretender conducir cambios hacia la mayor calidad y equi-dad educativa, es de singular importancia tener en claro las di-ficultades que esta empresa supone. El sistema educativo esun sistema complejo, con una serie muy diversa de partes in-t e rrelacionadas que, por un lado, se implican mutuamente ytienen una serie de caractersticas comunes, y, por el otro, pre-sentan costados de autonoma relativa. La complejidad supo-ne tambin la existencia de diversos niveles de profundidad yde instancias de organizacin, a la vez que est potenciada porel crecimiento gigantesco del sistema escolar, que se ha trans-f o rmado en la organizacin ms grande de toda sociedad.

Estos elementos, y el estudio detallado de los procesosde reforma educativa, han llevado a autores como MichaelFullan a decir que estamos empezando a apreciar mejor to-do el conjunto. Lo que en apariencia es simple, luego no lo estanto..., lo que en apariencia es complejo, despus lo es me-nos. Es la nueva ciencia del caos... porque el proceso delcambio es tan complejo y est tan lleno de incgnitas que to-dos debemos estar prevenidos y dedicarnos a la investiga-cin y solucin de los problemas.2

Estrategias para mejorar la calidad y la equidad...

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2 Michael Fullan (1993). Las fuerzas del cambio. Explorando las profundidadesde la reforma educativa, Akal Ediciones, Madrid.

Es decir que cambiar la educacin no es tarea simple.En funcin de su dinmica y de su organizacin, de su tra-dicin y de su historia, este sistema ha adquirido las carac-tersticas especificas que hoy lo conforman. En tanto part ede la realidad social, aun con sus inequidades e imperf e c c i o-nes, hoy dichos rasgos forman parte constitutiva de la coti-dianeidad y constituyen un entramado de rutinas e intere-ses que deben ser trastocados para conseguir los cambiosdeseados.

Las dificultades de la accin

En estos trminos, somos conscientes de que realizar accio-nes orientadas a mejorar la calidad y la equidad del sistemaeducativo es una empresa riesgosa porque se trata de cambiarla direccin de la dinmica de los fenmenos de la educacin.C reemos tambin que este riesgo es menor en el campo de lasacciones compensatorias, que tratan de remediar situaciones,que en el de las acciones de cambio sustantivas, que pro c u r a nre d i reccionar el modo de funcionamiento del sistema.

Para tocar el entramado social con xito, es decir, pro-duciendo los efectos que se buscan, es necesario tener encuenta los requisitos de viabilidad, que se resumen en tre scondiciones bsicas: hay que saber hacer (viabilidad tcni-ca) o sea, tener en claro cmo conseguir los efectos que sedesean; hay que poder hacer (viabilidad material) o sea,contar con los re c u r s o s3 para poder aplicarlos adecuada-mente; y hay que q u e rer hacer (viabilidad poltica) o sea,contar con el aval real de los sectores de la direccin polti-ca, con la capacidad para poder negociar (o imponer) fre n t e


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3 Si bien los recursos econmicos son importantes, no son los nicos que defi-nen esta viabilidad. Tan importantes como ellos son otros recursos, como la ca-pacidad de organizacin, o la disponibilidad de tiempo para secuenciar adecua-damente las acciones.

a quienes se vean afectados negativamente, y con la dispo-sicin favorable de la comunidad educativa por un lado y dela sociedad en general por el otro .

De todas ellas, creo que en la actualidad la definitoria esla dimensin poltica, porque queremos realmente enfrentartodo lo que significa orientar acciones hacia la mejor calidadcon equidad? Hay que tener en claro que estas acciones, auncuando sean aceptadas en trminos de declaraciones, a la ho-ra de llegar a su implementacin generan conflicto. No se tra-ta de propuestas tcnicas, desprovistas de contenido ideo-lgico; se trata de propuestas que tienden a revertir situacio-nes histricas que han generado ya sus races en el sistemay que, para removerlas, deben producirse, necesariamente,discusiones y tensiones.

Al presentar estas propuestas somos conscientes de es-tas restricciones, pero estimamos posible enfrentarlas bus-cando estrategias de conciliacin en las que se tienda a unmodelo de negociacin en que nadie pierda pero en el cual to-dos concedan, sobre todo los docentes, que son uno de losactores centrales para producir estos cambios. Reconociendoel aporte importante que han hecho a nuestra sociedad, yaque ha sido en ellos en quienes ha recado en gran parte laresponsabilidad de sostener la accin educativa, no se puedetampoco dejar de lado que este modelo de funcionamiento dela educacin en el cual estn ellos inmersos y hasta atrapa-dos est produciendo efectos perversos en la sociedad, quedeben ser cambiados. Por esto nos animamos a proponer al-gunas lneas de accin para avanzar en el proceso de mejo-rar la calidad de la educacin con mayor equidad.

Las medidas propuestas

Descontando la necesidad de medidas directas en relacincon la equidad, del tipo de las que se denominan polticas


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compensatorias, nos centraremos en este anlisis en tres me-didas que nos parecen nodales para que, desde el nivel cen-tral del sistema educativo en el marco de un sistema fede-ral, se ofrezca el marco orientador para mejorar la calidad yla equidad, en un contexto de unidad del sistema educativoargentino.

Las tres medidas generales que sern analizadas breve-mente en los puntos siguientes son:

Insertar en el sistema educativo mecanismos de control decalidad.

Asegurar que toda persona que ensea tenga los conoci-mientos para hacerlo.

Posibilitar la existencia de equipos docentes en las escue-las secundarias.

La intencin es introducir seales claras sobre los ineludiblesdesafos que debe enfrentar el Estado para caminar haciauna educacin de calidad, con equidad. Por un lado, introdu-cir un fuerte compromiso del Estado (nacional y provincial)en trminos de explicitar las exigencias y de hacerse cargo desostener las consecuencias, para orientar as la calidad edu-cativa. Por el otro, introducir los requisitos que hagan posi-ble que los niveles de la operacin de la educacin, esto es,las escuelas, cuenten con los elementos necesarios para ha-cerse cargo de estos compromisos.


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A. Insertar en el sistema educativo mecanismos de control de calidad

El indudable deterioro de la calidad de la educacin juega cla-ramente contra la equidad. Desde que se origin, hacia finesdel siglo XIX hasta la actualidad, nuestro sistema educativoha logrado bases fuertes de inclusin a travs de un sosteni-do proceso de expansin hoy prcticamente culminado parael nivel inicial y la enseanza elemental (primaria, o de 1 a 6aos de EGB). Pero este proceso de expansin ha tenido unrasgo definitorio, y es que ha sido diferenciadora, es decir,que se ha estructurado sobre la base de circuitos paralelos dedistinta calidad, cada uno de ellos correspondiente a diferen-tes sectores sociales. Urge entonces corregir esta tendenciaincluyendo mecanismos para superarla.

Los diferentes circuitos reproducen las caractersticas delos sectores a los que se dirigen, o sea, que cuanto ms po-bre es la poblacin atendida, menos recursos se destinan alas escuelas. Esto llev a una primera conclusin: que la so-lucin pasaba slo por incrementar el presupuesto educativo.Superando estos imaginarios, la evidencia ha hecho que hoyse acepte ampliamente que la calidad de los resultados de unsistema educativo no se relaciona de manera unvoca con elcosto. El problema es que esos mismos estudios no arrojancerteza sobre cules son los principales determinantes, des-contando las cuestiones externas a la escuela, hoy llamadascondiciones de educabilidad.

Un aporte interesante para esta discusin es la impre s i o-nante comparacin de las pruebas TIMSS realizada por Lud-ger Wossmann entre 260.000 estudiantes de 39 pases, don-de se concluye que Las amplias diferencias intern a c i o n a l e sen los logros de los estudiantes en las pruebas de logro cog-nitivo no se pueden explicar por las diferencias en los re c u r-sos de las escuelas sino que son causadas principalmente por


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las diferencias en las instituciones de los sistemas educati-vos... los efectos positivos en el logro de los alumnos surg e nde los exmenes centralizados y de los mecanismos de con-t rol, de la autonoma de las escuelas en el personal y en losp rocesos de decisin, de la influencia de los docentes indivi-duales en los mtodos de enseanza, de los lmites de la in-fluencia de los sindicatos docentes en el mbito del curr c u l o ,del escrutinio de los logros de los alumnos y de la competen-cia de las escuelas privadas ( Wossmann, 2001).

F rente al avance de las ideas descentralizadoras que po-nen la responsabilidad en la institucin escolar, este aport enos devuelve la importancia de la gestin macro. Como esta p a reciendo en muchos estudios sobre este tema, es centralno oponer la gestin micro a la gestin macro, sino encontrarlos mecanismos y procedimientos que permiten que ambas sere t roalimenten. Proponemos, por lo tanto, la creacin de me-canismos de control de calidad como parte de la funcin delMinisterio Nacional que debe velar por los intereses del biencomn y garantizar que todos los habitantes de la Arg e n t i n atengan acceso a una educacin de calidad, independiente-mente del lugar del territorio en que cada uno de ellos re s i d a .

Un rasgo comn de muchos ministerios de los pases deln o rte se centra en un rea denominada de Exmenes Nacio-nales, encargada de elaborar exmenes que se aplican a to-dos los alumnos del sistema al finalizar los distintos tramosde la enseanza. Hay tres instancias que son fundamentales:al terminar el perodo de obligatoriedad escolar, habitualmen-te despus de 10 aos de escolaridad; al terminar la ensean-za secundaria; y al terminar la formacin docente.

Estos exmenes cumplen un doble papel: por un lado,sirven de control de calidad para las distintas instancias delsistema para controlar la calidad de las escuelas especficas,o de las regiones concretas, o de los alumnos individualmen-te a manera de diagnstico que permite acciones de asisten-


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cia o correctivas; por otro lado, sirven para certificar un nivelde conocimientos mnimos al cual todos los alumnos tienenque llegar para lograr un certificado determinado.

Funcionan por ello como buenos sensores y contro l a-d o res de la calidad y la equidad. Sensores y contro l a d o res dela calidad, porque es claro cul es el nivel al que los alum-nos, las escuelas o las regiones llegan; de la equidad porq u ecomo hacen posible comparar y cuantificar permiten tam-bin que se desarrollen actividades correctivas, de asisten-cia, etctera, para que todos los alumnos del pas tengan ac-ceso a educacin de la misma calidad. Estos exmenes fun-cionan dentro de un espacio normativo de certificacin de t-tulos donde se explicitan las condiciones de contenidos, pro-cedimientos, etctera, para el reconocimiento nacional e in-t e rnacional de los e s t u d i o s4.


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Medidas propuestas:

IMPLANTAR DE MANERA PROGRESIVA EXMENESNACIONALES

AL FINALIZAR LA OBLIGATORIEDAD ESCOLAR, AL FINAL DE LA EDUCACIN SECUNDARIA

(POLIMODAL) CONTRA EL CUAL CERTIFICAR ELNIVEL, Y

AL FINAL DE LA FORMACIN DOCENTE.

PONER EN FUNCIONAMIENTO EL SISTEMA PARA LAVALIDEZ NACIONAL DE LOS CERTIFICADOS YTTULOS

4 Es cada vez ms fuerte la presin internacional por contar con estas herra-mientas. Como ejemplo citamos el acuerdo reciente de los ministros de Educa-cin de la Unin Europea sobre la estructura y contenidos de las carreras uni-

Este tipo de medidas resulta difcil de introducir ennuestros sistemas educativos ya que requieren la existenciade un Estado fuerte que no titubee ni con respecto a cualesson los exmenes, ni con respecto a los problemas que gene-ran necesariamente las escuelas, alumnos o regiones que noalcanzan a cumplir con los estndares mnimos establecidoscomo condicin para la obtencin del certificado.

Debido a esta situacin proponemos iniciar de manerapaulatina la inclusin de estas medidas en nuestro sistemaeducativo, comenzando por la organizacin pro g resiva del exa-men de secundario y, paralelamente, con la implantacin delsistema de validez nacional de los certificados que se emiten.Para completar el conjunto de medidas de control de calidad sedeberan organizar tambin exmenes nacionales al final de laEGB, para certificar el final de la educacin obligatoria, y al fi-nal de la formacin docente (realizada en terciarios o universi-dades) para dar el certificado que permita iniciar la carrera la-boral docente, temas que no desarro l l a remos en este escrito.

1. INTRODUCIR PROGRESIVAMENTE UN EXAMENPARA LA CERTIFICACIN DEL NIVEL SECUNDARIO

El problema

Los sistemas educativos enfrentan en la actualidad el desafode mejorar su calidad. Los estudios y anlisis re a l i z a d o smuestran que si bien no es tarea fcil, un primer piso puedeestablecerse a partir de mecanismos institucionales que re s-g u a rden logros mnimos para los alumnos. De ah la necesi-dad de fortalecer el sistema educativo nacional fijando par-


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versitarias que dan como plazo el ao 2010 para que todas las universidadeseuropeas cumplan con esta normativa.

m e t ros que expresen metas concretas de resultados desea-bles, fomentando la responsabilidad del sistema sobre la edu-cacin que imparte y acompaando a quienes as lo necesiten.

Un hecho positivo, en nuestro caso, es que contamoscon antecedentes en esta lnea de accin, ya que en la dca-da de los aos 90 se realizaron en el pas las primeras accio-nes de evaluacin que fueron creciendo hasta llegar a lo quese llam operativos censales de fin de secundario. En elmarco de estas acciones, en el ao 2000 se dict una Reso-lucin Ministerial que establece la obligatoriedad de la eva-luacin de fin del Polimodal que, aunque nunca se cumpli5,ofrece el marco normativo para esta estrategia.

La propuesta: medidas a tomar en el corto plazo

Se propone la implementacin progresiva de una evaluacinnacional obligatoria para la certificacin del nivel Polimodal,realizada a partir de los Operativos Nacionales de Evaluacinde la Calidad, en el marco de la actual DINIECE (DireccinNacional de Investigacin y Evaluacin de la Calidad Educa-tiva), reorientando el actual objetivo diagnstico hacia unexamen que, en el mediano plazo, certifique el nivel.

Experiencias internacionales, como el caso de algunospases centroamericanos Costa Rica, Repblica Dominicanamuestran que instalar estos mecanismos con una estrategiade shock acarrea consecuencias negativas para un porcenta-je demasiado mayoritario del alumnado. En funcin de ellose propone la implementacin de esta evaluacin en tres eta-pas, que incluyen controles progresivos, antes de que sus re-sultados tengan efecto sobre la certificacin del nivel.


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5 Aun los operativos llamados censales no incluyeron a los alumnos de los se-cundarios de las universidades que no se avinieron a ello, los de educacin adistancia y de adultos, y los de escuelas con matrcula menor a 10 alumnos enel ultimo ao del secundario.

Esta progresin permite tambin resolver algunos pro-blemas que se han venido produciendo en los ONE, tales co-mo incluir en los operativos a la totalidad de los alumnos quefinalizan el nivel independientemente del rgimen al queasisten; mejorar paulatinamente la implementacin del ope-rativo; generar informacin sobre resultados para poder tra-bajar sobre los factores que inciden en ellos; y fortalecer lacultura de la evaluacin dentro del sistema educativo.

La implementacin progresiva abarca un perodo de cin-co aos durante el cual se establecen tres etapas. Las dos pri-meras tienen intencin propedutica, por lo que durante sutranscurso el resultado de la evaluacin no tendr efectos so-bre la certificacin del nivel.

Las etapas de la implementacin

La implementacin completa de esta estrategia comprendecinco aos, divididos en tres etapas, tal como sigue:

Primera etapa : aplicacin obligatoria para todos los alumnosde tercer ao del Polimodal, o sea, al final del secundario. Porser obligatorio dar esta prueba, la asistencia a la evaluacindeber figurar en el certificado de nivel. No se tiene en cuen-ta para la certificacin el puntaje obtenido (Ao 1-2).

Segunda etapa: es obligatorio rendir la prueba; adems, en elcertificado de aprobacin del nivel figurar la nota del exa-men, aunque an no tendr efectos directos en la certifica-cin del nivel (Ao 3-4).

Tercera etapa : Se incluye la nota del examen en el certificadoy sta determina la acreditacin del nivel . Los alumnosque no acrediten recibirn un comprobante de Polimodal osecundaria cursada. Pueden presentarse a rendir el examen


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de acreditacin en aos posteriores, todas las veces que lodeseen (Ao 5).

Aspectos operativos6

Si bien se cuenta con la experiencia de los operativos naciona-les de evaluacin, esta propuesta implica una serie de aspectosoperativos a tener en cuenta, entre los cuales sobre s a l e n :

El timing de las acciones: por ejemplo, cundo se empie-za y cundo se termina, cunto tiempo se tarda en corre-gir todos los exmenes y devolverlos a las escuelas paraque la nota pueda figurar en el certificado de estudios (ose sepa si hay que emitirlo o no).

Cmo hacer efectiva la obligatoriedad: cmo se hace paraque puedan rendir los alumnos de las escuelas rurales(con menos de 10 alumnos por divisin), cmo para quelo hagan los de educacin a distancia o los de los secun-darios de las universidades nacionales o privadas.

Cmo se garantiza la transparencia en el procedimiento:esto tiene que ver con quines sern los aplicadores, qui-nes corregirn las pruebas, qu se hace en el caso de co-pia detectada7.

Cul ser el contenido de la prueba: la experiencia intern a-cional muestra dos modelos, uno en el cual se toma unap rueba de conocimientos bsicos generales igual para to-dos los alumnos; y otro en el que se pueden rendir exme-nes de diferentes asignaturas segn los intereses de losalumnos o la intencin de orientarse a carreras superiore s .


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6 Los aspectos operativos de esta propuesta estn desarrollados en el docu-mento Evaluacin para fin del Polimodal, elaborado por Constanza Ortiz, Rosa-na Sanpedro y Victoria Engels, con la coordinacin de Ins Aguerrondo, en elmarco del rea Educacin de la Fundacin Grupo Unidos del Sud. 7 Estos casos se han dado en los operativos anteriores, as como escuelas queseleccionana los alumnos que van a dar la prueba para no arriesgar malos re-sultados.

Los exmenes nacionales como herramienta para mejorarla calidad y la equidadDesde la mirada de la responsabilidad del Estado por una po-ltica pblica de calidad, una herramienta de este tipo ofreceelementos de accin que van ms all de los efectos de certi-ficacin de los alumnos. El Ministerio de Educacin Nacional,como entidad que centraliza la correccin de las pruebas y lasistematizacin de la informacin:

Puede organizar la devolucin por escuela. De esta mane-ra la institucin contar con informacin detallada sobreel proceso de evaluacin de sus alumnos que permita latoma de decisiones y el diseo de lneas de mejora.

Puede asesorar a las provincias para el armado de redesde trabajo entre IFD y escuelas, pero sern las provinciaslas que intervendrn directamente en el diseo de estasredes, decidiendo cules sern los Institutos que actuarncomo asesores de las escuelas.

Puede desarrollar algunas articulaciones con las universi-dades y sus diversos sistemas de ingreso, becas, admi-sin, etctera; de manera que el sistema realmente se res-ponsabilice de la educacin que imparte.

Estas acciones pueden generar un espacio de trabajo en redentre las unidades escolares y las instituciones de formacindocente. Un gran avance sera generar espacios de encuentroentre escuelas y los IFD, utilizando diferentes criterios comocercana, dificultades similares, etctera, Estos encuentrosposibilitan la accin en dos sentidos: por un lado pueden es-tablecer una relacin diferente entre los institutos y las es-cuelas y por otro, generar lneas de accin y conocimientoentre equipos docentes y su quehacer profesional, a partir dela informacin recabada.

Las instituciones escolares tendrn como funcin esen-


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cial el uso y aprovechamiento de la informacin obtenida enlos exmenes para la mejora del trabajo con sus alumnos,para lo cual trabajar conjuntamente con los IFD y/o univer-sidades. Para esto se podrn formar equipos interdisciplina-rios entre los IFD y las escuelas para disear planes de tra-bajo especficos sobre la base de los resultados obtenidos.Con la informacin por escuela sobre sus obstculos, defi-ciencias y fortalezas, los IFD-universidades podrn a su vezdisear un plan de capacitacin como un nodo de la red, a losefectos de asesorar y acompaar a los docentes en el trabajocon los alumnos y, tambin, para aprovechar los espacios deinvestigacin-accin dentro de los Institutos y las escuelas.

2. PONER EN FUNCIONAMIENTO EL SISTEMA DE VALIDEZ NACIONAL DE LOS CERTIFICADOS Y TTULOS

El problema

Dadas las actuales circunstancias, parece tambin import a n t ei n t roducir no slo mecanismos de mejoramiento de la calidady la equidad, sino tambin algn mecanismo para garantizarla unidad del sistema educativo. Aunque la falta de unidad delsistema educativo es un dato anterior a los 908, en el actualcontexto se suma a ello la despareja implementacin de la Ley


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8 Hay fuerte evidencia emprica para sostener esto. En primer lugar, los par-metros bsicos educativos como las tasas de matriculacin, la repeticin, y ladesercin muestran fuertes diferencias provinciales mucho antes de los 90.Adems, estudios realizados en la dcada de los aos 80 sobre los planes deestudio vigentes en primaria y secundaria evidencian la profusin de programasy la dispersin de planes a lo largo de todo el pas. Esto es muy antiguo tenien-do en cuenta, por ejemplo, que este tipo de realidades haban hecho decir aGustavo Cirigliano, ya en los aos 60, que el sistema educativo argentino noes sistema, no es educativo y no es argentino.

Federal de Educacin, la cual introduce cambios muy pro f u n-dos, entre ellos una nueva estructura de niveles y ciclos que notodas las provincias han terminado de llevar a la prctica.

Segn informacin del Consejo Federal de Cultura yEducacin (CFCyE) al 2003 ni la Ciudad de Buenos Aires nila provincia de Neuqun han adoptado la implementacin dela nueva estructura, y tampoco han cumplido con los acuer-dos de contenidos bsicos comunes que la LFE establece. Lasrestantes provincias s lo han hecho aunque existen casos(Chaco, Entre Ros, Jujuy, Ro Negro y Santiago del Estero)cuyo avance es muy parcial9.

En la actualidad, la adecuacin de las normativas pro-vinciales a lo establecido por la Ley Federal de Educacin hasido prorrogada sin lmite10, con lo que se corre el riesgo dela permanencia de dos sistemas educativos coexistiendo en elterritorio de un solo pas indefinidamente. Por ello se propo-ne definir un plazo realista pero acorde con la necesidad deconsolidar la existencia de un Sistema de Educacin Nacio-nal para aplicar tanto la nueva estructura como los Acuer-dos del CFCyE.

La herramienta privilegiada de que dispone el Estadonacional para esto se la da la misma Ley Federal de Educa-cin, que coloca en la rbita del Ministerio Nacional la res-ponsabilidad de certificar la validez de los certificados y ttu-los que se emitan en todo el pas. Debido a que este tema noha estado nunca dentro de las preocupaciones de los toma-dores de decisiones, en la actualidad existe un completo de-sorden que facilita tanto la emisin de certificados falsos co-mo el escaso control real de la calidad de la oferta educativapor parte de las autoridades.


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9 Para mayor informacin sobre el avance de la implementacin de la LFE veral final de este punto el cuadro informativo. 10 Decreto Nro. 353/02.

Existe desde hace tiempo en la estructura ministerial elGrupo de Trabajo de Convalidaciones y Legalizaciones delMinisterio de Educacin, cuya funcin ha sido variada, inter-viniendo actualmente en una serie de trmites11, a pesar delo cual el desorden en este tema es muy grande. Las princi-pales desprolijidades son las siguientes:

1 . S e rvicios educativos no transferidos: emisin de cert i f i c a -dos y validez nacional (problema en el orden nacional)A pesar de que la Ley de Transferencia estableci el tras-paso de todos los servicios educativos a las provincias,restan todava 90 establecimientos educativos en la juris-diccin nacional, dependientes del Ministerio de Defensa,del Interior, de Relaciones Exteriores, de Desarrollo Social,y otros organismos nacionales; de Universidades nacio-nales y privadas; y existe adems un grupo cercano a las30 escuelas de las cuales no se conoce dependencia.Aunque ninguna de estas escuelas tiene supervisin delMinisterio de Educacin nacional, en todos estos casos esese ministerio el que certifica y da validez a la emisin delos ttulos que se otorgan.

2. Academias privadas. Necesidad de control de calidad(problema en el orden nacional) Si bien no se ha realizado una indagatoria en profundi-dad, estas ofertas se amparan en normativa ya muy anti-gua, no congruente con las nuevas propuestas. No slocertifican cursos, sino que estn habilitadas para dar cer-tificados de nivel secundario completo.


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11Estos tramites son tan diversos e importantes como: consultas de provinciasy/u organismos sobre estos temas; convalidaciones de estudios de nivel mediorealizados en el exterior; equivalencias de nivel medio del sistema a distanciade las FFAAy de Seguridad; acreditaciones de nivel medio y terciario no univer-sitaria; revlida de carreras como enfermera y otras.

Merece un prrafo aparte el desarrollo actual de las ofer-tas de educacin a distancia. Sin desconocer la existenciade emprendimientos serios, entre ellas no estn ausentessin embargo ofertas de dudosa calidad que slo puedensostenerse en el mercado amparadas por la inexistenciade controles especficos por parte del Estado.

3. Procedimiento actual de emisin de ttulos. Sus falencias (problema en el orden provincial)No se cumplen los procedimientos necesarios para re c i b i rla validez nacional que fueran acordados en el seno delConsejo Federal de Cultura y Educacin y establecidospor normativa del Ministerio de Educacin. Esto ocurrep o rque el Ministerio de Educacin nacional no ha dadoconsignas claras a las provincias sobre estos temas. Co-mo consecuencia, stas se siguen rigiendo por sus pro-pios procedimientos, ya obsoletos. Una consulta a los or-ganismos provinciales pertinentes sobre este tema per-miti determinar que existen procedimientos tipo en lasp rovincias para emitir, certificar y legalizar. Los re s p o n-sables de estos trmites sealan como falencias la faltade mecanismos de control; la normativa obsoleta y laspautas contradictorias emanadas del Ministerio de Edu-cacin; la existencia de baches legales; en la mayora delas provincias no existen recaudos respecto de la tinta yel papel ni otros elementos de seguridad; ante la sospe-cha de falsedad de un ttulo, no se cuenta con mecanis-mos legales para comprobarlo. De manera similar, las necesidades detectadas fueron lassiguientes: la necesidad de procedimientos que garanticenseguridad y uniformidad, la de Informatizar y establecersistemas de control; tener un soporte nico para la confi-guracin de diplomas; la necesidad de un registro; unabase de datos centralizada para cruzar informacin con


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interconexin a nivel nacional; un Manual de Procedi-miento nico, la clara designacin de la dependencia conrespecto al sistema administrativo.

Todo esto parecera configurar una excelente oportunidad pa-ra instalar nuevos procedimientos de emisin de certificados.La coyuntura de que las provincias estn adecuando su es-tructura educativa a lo establecido por la Ley Federal de Edu-cacin trae aparejada la necesidad de emitir nuevos certifica-dos y ttulos, ocasin adecuada para cumplir con el mandatode la Ley en relacin con el nuevo papel del nivel nacional, yde organizar los nuevos procedimientos.

La propuesta: medidas a tomar en el corto plazo

Se propone la elaboracin, desarrollo y aplicacin de un sis-tema de validez nacional de los certificados y ttulos12

Corresponde al Ministerio Nacional organizar el sistemade resguardo de la validez nacional de certificados y ttulosdado que La Ley Federal de Educacin modifica la situacinhistrica de laissez-faire anteriormente, la ley 18.889 esta-bleca que cualquier plan de estudios sancionado por unaprovincia deba ser automticamente reconocido por lasotras por un mecanismo en el cual los nuevos contenidos seacuerdan entre todas las provincias en el CFCyE, y elMinisterio Nacional resguarda estos acuerdos a travs de sucompetencia para declarar la validez de los estudios.

Un sistema nacional de validez de certificados y ttulosabarca todos los certificados y ttulos que se emiten en unpas, esto es: a) los referidos a la educacin general o bsica


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1 2En este punto se ha tomado como base el documento Validez Nacional de Es -tudios y Certificaciones , elaborado por Ins Aguerrondo, Susana Xifra y LauraDelamer en mayo de 2000 a pedido del Ministerio de Educacin de la Nacin.

(certificando el final de la educacin obligatoria y el final dela escuela secundaria de todas las ramas); b) los que tienenque ver con la formacin docente para todos los niveles; c) lacertificacin de la formacin de competencias laborales; y d)todos los estudios universitarios13.

En los pases en que existen14, estos sistemas cumplencon tres funciones basicas: a) garantizar la validez nacionalde los ttulos y certificaciones emitidos en el pas; b) conva-lidar los estudios y certificaciones obtenidas fuera del pas(por nativos y extranjeros); y c) realizar acuerdos internacio-nales de validez de estudios (en nuestro caso con Mercosur,Unin Europea, etctera,) para que los estudios realizados enel pas sean reconocidos en el exterior.15

Como punto de partida, se tienen en cuenta las siguien-tes premisas:

En primer lugar, creemos que el problema de la validez


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1 3Parte de lo que se debe hacer para poner en funcionamiento este sistema en elmbito de los estudios universitarios lo lleva a cabo en la actualidad la CONEAU.14 El fuerte movimiento hacia la descentralizacin de la educacin existente enlos pases centrales ha generado, en paralelo, claras instancias nacionales cu-yo objetivo es generar los controles necesarios para resguardar tanto la calidadde la oferta educativa como su homogeneidad. Los ejemplos ms notorios sonlos siguientes: Unin Europea: Red de centros nacionales de informacin sobre el reconoci-miento acadmico, llamada NARIC (National Academic Recognition InformationCenters), que aplican estndares y procedimientos comunes.Gran Bretaa: Autoridad de Calificaciones y Currculo (Qualifications and Curri-culum Authority), 1997, cuerpo regulador de exmenes pblicos y calificacincon fondos pblicos, dirige el diseo y desarrollo de un Sistema Nacional de Ca-lificacin.Australia: Agencia Federal de Calificaciones (Qualification Federal Agency),1992, que estableci un Marco Nacional de Calificaciones y Ttulos, obligatoriopara todas las instituciones educativas. 15 Se destaca particularmente este ltimo, dado que existe un movimiento cre-ciente por parte de los pases del norte de denunciar los convenios preexisten-tes y atar los nuevos a la existencia de exmenes nacionales que garanticen laequivalencia de los estudios.

nacional es un espacio de responsabilidad concurrenteentre la Nacin y las provincias.

En segundo lugar, nos parece que esta concurrencia noinhibe la existencia de un espacio autnomo, tanto porparte de las provincias como por parte de la jurisdiccinnacional.

En tercer lugar, sabemos que existen avances sobre cadauno de los circuitos de control de calidad que se pro p o-nen (tanto en normativa cuanto en procedimientos) que,si se tiene la voluntad poltica para avanzar, se puedentomar como punto de partida para la implementacin deesta estrategia.

Los cinco circuitos de resguardo de la calidadLa experiencia internacional muestra que implementar este ti-po de estrategias es costoso polticamente y complicado opera-tivamente. Es por esto que se presentan por separado las dis-tintas dimensiones del problema, en la forma de cinco circ u i-tos que es necesario montar de manera interrelacionada peroque pueden avanzar con independencia relativa. Estos son:

Acordar el Marco Nacional de Ttulos y Certificaciones :Con esta normativa se garantiza que el ttulo que se expi-de existe en la normativa nacional. Es urgente avanzar enla existencia formal de un Marco Nacional de Certificacio-nes. Tambin se debe avanzar en la organizacin del pro-cedimiento por el cual se controla que cada ttulo emitidoest dentro del marco existente. Esto se resuelve de ma-nera automtica avanzando en el quinto circuito, el de se-guridad documental.

O rganizar el Registro de Estructuras Curr i c u l a r es Espec -f i c a s : Con este Registro se garantiza que la oferta educa-tiva respeta los acuerdos del Consejo Federal de Culturay Educacin. Si bien hoy se aplica un pro t o - c i rcuito para


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a p ro b a r nacionalmente las estructuras curr i c u l a re s ,aplicar los acuerdos y la normativa referida a este circ u i-to significa contro l a r, por ejemplo, la cantidad de horasde clase anuales y los das efectivos del ciclo lectivo (hayun mnimo de horas anuales de clase pactadas en las es-t ructuras curr i c u l a res bsicas), impedir que se tomenmedidas para flexibilizar la promocin (como en el casode provincias que dan por aprobados ciclos lectivos auto-mticamente), etctera.

Organizar el Registro Nacional de Establecimientos Edu -cativos: Este Registro tiene como funcin garantizar quela institucin que emite el ttulo est habilitada para ha-cerlo. Desde el punto de vista del derecho administrativo,una institucin educativa que no pertenece al rgimen dela Ley 24.195 (como son las escuelas primarias o las se-cundarias) no tiene capacidad administrativa de emitircertificados relativos a la nueva estructura. El registro sepuede apoyar en la base de datos del CUE, existente en laRed Federal de Informacin Educativa.

Interrelacionar el Sistema Nacional de Evaluacin de laCalidad con la validez de los certificados : Es necesario, alos efectos de garantizar que slo reciba un ttulo quienhaya cumplido con los requerimientos adecuados, paragarantizar que la persona que recibe el ttulo tiene lascompetencias y conocimientos que corresponden, y que lainstitucin tiene asimismo la calidad que corresponde. Es-to estar funcionando cuando se cumpla la tercera etapade la propuesta de un examen de fin de secundario exigi-ble para la certificacin del nivel.

Desarrollar herramientas de Seguridad Documental: Esimprescindible para garantizar que no se adulteren o fal-sifiquen los documentos. Para ello es indispensable dise-ar y poner en marcha el sistema de seguridad documen-tal y consulta para todo el pas, as como establecer un


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plan de modificacin paulatina de los procedimientos ac-tuales de emisin y certificacin de ttulos a nivel de todoel territorio nacional. Se debe trabajar para ello con lasprovincias en la reestructuracin del rea provincial deCertificaciones, tanto en su organizacin, en los perfiles yequipamiento, como en la modificacin de los procedi-mientos tradicionales utilizados.

Estrategia para llevar adelante estos compromisosEl avanzado deterioro en el control de calidad de ttulos y cer-tificados, la alta confusin y procedimientos heterogneossegn las provincias, las desprolijidades administrativas porvisione

Documents

Desigualdad en la Educacion