C E N T R E D E R E C E R C AE N E C O N O M I A I N T E R N A C I O N A L

¿Contribuyen laspolíticas de la

Unión Europea aestimular el

crecimiento y areducir las

desigualdadesregionales?

Els Opuscles del CREI

nº 8Mayo 2001

Fabio Canova

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¿Contribuyen laspolíticas de la Unión

Europea a estimular elcrecimiento y a reducir

las desigualdadesregionales?

Fabio Canova

1. Introducción

De acuerdo con los datos del Eurostat publi-cados en Febrero de 2000 correspondientes alperiodo 1995-1997, y teniendo en cuenta elestándar de poder adquisitivo, se constata queLondres ciudad fue la región más rica de Europa,con un PIB per cápita del 229 por ciento de lamedia de la UE15, seguida de Hamburgo, con un198 por ciento. En el extremo opuesto, Ipeiros,en Grecia, fue la menos próspera, con un PIBper cápita del 43 por ciento de la media de laUE15. Cerca de un cuarto de las regiones euro-peas tuvieron una renta per cápita por debajodel 75 por ciento de la media de la UE15, mien-tras que cerca de un quinto tuvieron una rentaper cápita por encima del 120 por ciento de lamisma referencia. Estas diferencias son importan-tes. En efecto, las desigualdades de la renta entreregiones en la UE son el doble de las mismasdesigualdades en los EEUU, tanto si se utiliza la

El Centre de Recerca en Economia Internacional(CREI) es un centro de investigación constituidocomo consorcio integrado por la Universitat PompeuFabra y la Generalitat de Catalunya. Su sede estáen el campus de la Universitat Pompeu Fabra, enBarcelona.

El CREI se constituyó el mes de noviembre de1993. Fue el resultado de la combinación de dosimpulsos: por un lado, de la evolución actual dela economía internacional y europea, que haplanteado nuevos retos y ha creado un entornocompletamente inédito para regioneseconómicamente dinámicas como, por ejemplo,Catalunya; y, en segundo lugar, de los últimosdesarrollos en teoría económica, que hanrevitalizado campos hasta ahora muy segmentadoscomo la economía internacional, la economíaregional, la teoría del equilibrio general, la teoríade los juegos de estrategia, la teoría del crecimiento,la economía del desarrollo, la macroeconomía delas economías abiertas o las finanzas internacionales.

Els Opuscles del Crei pretenden ser los instrumentos de difusiónde la investigación del CREI en el ámbito no académico. CadaOpuscle recoge, para un público general, las conclusiones yobservaciones de trabajos publicados, o en vías de publicación,en las revistas especializadas. Se hace constar que las opinionesexpresadas en Els Opuscles del CREI son responsabilidad desus autores.

Editado por: CREIUniversitat Pompeu Fabra.Ramon Trias Fargas, 25-27 08005 BarcelonaTel. 93 542 24 98© CREI, 2001© de esta edición: Fabio CanovaISSN: 1137 - 7828Traducción del inglés: Oriol CarbonellDiseño: Fons GràficImpresión: Masanas GràfiquesDepósito legal: B-22357-2001

La realización de este Opuscle y de la investigación de baseque lo sustenta ha sido posible gracias a la colaboración delBBVA.

Los recursos financieros involucrados son con-siderables. El Fondo de Cohesión Europeo, porejemplo, tuvo una dotación de 0,17 billones deECUs en el periodo 1994-1999, lo que representaun tercio del presupuesto total de la UE. En elperiodo 2000-2006, los recursos asignados al Fon-do de Cohesión, 0,213 billones de Euros, casiigualan los recursos destinados a políticas agríco-las. Estos datos son relevantes porque las transfe-rencias del Fondo de Cohesión son casi siempresubsidios netos para los miembros receptores yporque las políticas regionales de la UE justificana menudo políticas similares en el ámbito nacionalen países con un número considerable de regio-nes menos desarrolladas, como por ejemplo Italia,España y Alemania después de la reunificación.En resumen, las políticas regionales de la UE y laspolíticas nacionales transfieren porciones significa-tivas del producto de la UE de una región a otra.¿Se pueden justificar estas transferencias desde elpunto de vista de la eficiencia económica? ¿Debe-rían cesar o continuar? ¿Deberían incrementarse?

Estas cuestiones se pueden enfocar de tresmodos. En primer lugar, nos podemos preguntarsi la teoría económica y la evidencia de la quedisponemos apoyan la idea de que las regionespobres permanecerán pobres para siempre enausencia de transferencias. En segundo lugar, nospodemos preguntar si el modelo económico en elque se basan las políticas regionales de la UE esapropiado y si los principios generales en los quese sustenta este modelo se pueden justificar conargumentos científicos convincentes. Finalmente,también nos puede interesar saber si las políticasde la UE son efectivas dadas las pretensiones quemotivan su diseño.

El presente opúsculo pretende analizar estascuestiones. La sección siguiente resume el puntode vista académico referente a la convergencia y

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desviación estándar de la renta per cápita regio-nal como el cociente entre el primer decil y elúltimo correspondiente al conjunto de las regio-nes (estados en el caso de los EEUU).

La importancia y la persistencia de las desi-gualdades de la renta entre regiones europeashan suscitado interés recientemente. Es muy pro-bable que los futuros miembros de la UE tenganuna renta per cápita muy por debajo de la mediaactual de la UE. Por eso es importante conocercómo la integración económica en la UE afectaráel rendimiento económico de los nuevos miem-bros. Una cuestión predomina: si se eliminan lasbarreras al comercio y se adoptan políticascomerciales, industriales, fiscales y monetariascomunes, ¿se estimula el crecimiento económicoy la convergencia? ¿Mantienen estas políticas lasdiferencias entre miembros o las hacen más gran-des? En otros términos: ¿el aumento del númerode miembros de la UE conllevará un nuevo incre-mento de los subsidios que las regiones ricastransfieren a las pobres?

La experiencia posterior a 1973 indica quecada nueva incorporación a la UE ha ido acompa-ñada de un incremento de recursos públicos des-tinados a políticas regionales y a transferencias;una vez aprobadas, es difícil corregirlas, inclusocuando la motivación inicial desaparece (véase,por ejemplo, el Fondo de Cohesión). Si las nue-vas incorporaciones no se acompañan de unareducción rápida de las diferencias de renta, laspolíticas actuales de la UE impondrán una cargafiscal notable a los miembros ricos, ya que éstostendrán que aportar recursos a un conjuntomayor de países menos desarrollados; por otrolado, si el volumen de transferencias no aumentade forma desproporcionada, los actuales miem-bros más pobres de la UE15 tendrán que soportaruna reducción importante de las ayudas recibidas.

En primer lugar, es difícil justificar que las regionesNUTS3 sean áreas económicas independientes,dado que casi ninguna de estas regiones tiene unadotación de factores “razonablemente importante yheterogénea”. En segundo lugar, algunas regionesNUTS2 son extensas y poseen una amplia dota-ción de factores productivos (por ejemplo,Andalucía y las dos Castillas en España, Aquitaine,Midi-Pyrenees, o el Bassin Parisien en Francia yLombardia y Sicilia en Italia, con poblaciones de 7 a 11 millones de habitantes), mientras que otrasregiones NUTS2 son extremadamente pequeñas y tienen recursos muy limitados (Molise y Valled'Aosta en Italia, La Rioja y Cantabria en España y Ionia Nisia y Voreio Aigaio en Grecia, conpoblaciones de 100 a 200 mil habitantes). Esperarque unidades con capacidades tan diversas tengantrayectorias de crecimiento similares contradice,aparte de la teoría económica, el sentido común.

2.1.Teorías de convergencia

En el modelo unisectorial de crecimiento neo-clásico con cambio tecnológico exógeno (un mo-delo altamente simplificado), los cocientes capi-tal/trabajo acaban siendo idénticos entre regionesy la tasa de crecimiento de la Productividad Totalde los Factores (PTF) es uniforme y determina elproceso de crecimiento en todas partes. La mayorparte de otros modelos de crecimiento sostenidopredicen, como mucho, convergencia en tasas decrecimiento, y, sólo en circunstancias muy espe-ciales, convergencia en niveles.

Conforme con esto, la versión fuerte de lahipótesis de convergencia, basada en una versióndel modelo clásico de crecimiento de Solow ySwan, dice que, tarde o temprano, el nivel debienestar será uniforme en todas partes, indepen-dientemente de las condiciones iniciales y de losdetalles de las políticas nacionales monetarias y

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enumera una serie de factores que pueden afectarel proceso. La sección 3 describe la opinión de laComunidad Europea y las medidas utilizadas parapromover la convergencia. La sección 4 examinala evidencia empírica existente en materia de con-vergencia en la UE y la sección 5 presenta lasimplicaciones de los resultados referentes a políti-cas actuales y futuras.

2. Convergencia regional: puntos devista académicos

El impacto del comercio libre entre regiones adistintos niveles de desarrollo económico sobresu crecimiento depende de los supuestos que sehagan sobre la “máquina del crecimiento”. En laliteratura económica podemos identificar doshipótesis antagónicas. La hipótesis optimista afir-ma que, en presencia de comercio libre y de mer-cados que operan a un nivel de competenciaaceptable, las mejoras tecnológicas conllevan con-vergencia económica. La visión pesimista sostieneque la esencia de las tecnologías modernas es talque las fuerzas del mercado, cuando actúan porsí mismas, llevan inevitablemente a la desigualdady a la divergencia. Ambas teorías limitan el análi-sis de los procesos de convergencia o divergenciaa regiones relativamente similares, por lo menosen cuanto a la composición de los recursos natu-rales y de la población, la situación y estructurageográficas, el clima, el acceso a recursos natura-les y el régimen político.

La Comisión Europea ha elegido unidadesregionales específicas (NUTS, o, del inglés,“Nomenclature of Statistical Territorial Units”, nive-les 2 y 3) que determinan el nivel geográfico dereferencia para la medición de la persistencia o ladesaparición de desigualdades inaceptables. Estaelección parece poco afortunada por dos motivos.

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fiscales, siempre que la difusión y la adopción deinnovaciones tecnológicas no estén restringidas.En trabajos aplicados, el modelo básico se enri-quece para considerar los posibles efectos de losniveles de capital humano, de la disponibilidadde la tierra, de los recursos naturales, de los bie-nes públicos y de la estabilidad política sobre elproceso de crecimiento económico. Este modeloresalta la velocidad de convergencia e intentadeterminar qué variables, aparte del capital y deltrabajo, explican el mecanismo de convergencia.Dos de las aplicaciones más citadas de este enfo-que, Barro y Sala-i-Martin [1992] y Mankiw,Romer y Weil [1992], defienden que existe eviden-cia de convergencia en niveles de renta per cápi-ta a una tasa aproximada del 2 por ciento anual.Las naciones y regiones europeas no son unaexcepción. Barro y Sala-i-Martin [1991] no dispo-nen de datos de la mayor parte de los miembrosmás recientes ni de los actuales receptores de losFondos de Cohesión (Grecia, Irlanda, Portugal yEspaña). Sin embargo, interpretan que la eviden-cia confirma la hipótesis de convergencia entrepaíses y entre las regiones de cada país.

La versión débil de la hipótesis de convergen-cia también considera que la adopción de innova-ciones tecnológicas es el aspecto determinantedel crecimiento económico, pero reconoce que elproceso de adopción se puede ver turbado ointerrumpido si las condiciones políticas e institu-cionales no son adecuadas. Bajo este enfoque,lograr cocientes capital/trabajo similares o nivelesde capital humano comunes no es condiciónnecesaria ni suficiente para la convergencia enniveles de renta. La adopción de las técnicas deproducción más eficientes y, por tanto, la conver-gencia de la Productividad Total de los Factoresdentro de cada industria en el conjunto de lospaíses, se puede obtener sólo si se permite quelas fuerzas de la competencia de mercados gene-

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ren los incentivos necesarios para que los meca-nismos de ventaja comparativa y de imitaciónactúen. Cuando las dotaciones de factores inmóvi-les son similares entre regiones, el comercio librey la competencia implican la convergencia de laproductividad del trabajo y de la renta per cápita(véase, por ejemplo, Boldrin y Levine [1997] yParente y Prescott [2000]). Según estas teorías, lasdiferencias de stock agregado de capital físico yhumano sólo pueden explicar parcialmente lasdiferencias observadas en la renta y en la produc-tividad del trabajo. El elemento decisivo es laasignación eficiente de los factores productivos.

Este punto de vista es relevante para el casode Europa. El conocimiento científico del ciuda-dano medio del sur de Europa no es muy distintodel conocimiento del ciudadano medio enHamburgo o en los Países Bajos. Sin embargo, laproductividad total de los factores correspondien-te al último es tres veces la del primero1. Lasexplicaciones tradicionales de estas diferencias serefieren al stock de capital público y a las infraes-tructuras o, alternativamente, a algunas modalida-des de activos sociales intangibles o de capitalhumano presentes en una región pero no en otra(véase, por ejemplo, Putnam et al. [1993]).Sorprendentemente, estas diferencias no parecendesempeñar un papel importante.

El comercio libre de bienes y, especialmente,el libre movimiento de factores productivos soncondiciones indispensables para la obtención deconvergencia en estos modelos. Esto es así pordos motivos. Los rendimientos decrecientes aescala se explotan fácilmente sólo si los factoresse pueden desplazar desde los lugares dónde sonrelativamente abundantes hasta las regionesdónde son relativamente escasos. Además, laadopción de técnicas de producción nuevas ymás eficientes conlleva a menudo la introducción

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Si los rendimientos crecientes se pueden con-cretar en el ámbito regional, un aumento delgrado de apertura comercial tenderá a concentrarlos factores más productivos en regiones avanza-das, donde los rendimientos son mayores, dejan-do atrás las áreas menos favorecidas.

Diversas tendencias de la “nueva teoría econó-mica” han enfatizado diferentes procesos de gene-ración de rendimientos crecientes y de efectos deaglomeración. La idea de este enfoque es que loscostes fijos en el ámbito de empresa son relevantesy que, con curvas de costes decrecientes a largoplazo, “el ganador se lo lleva todo”. En casos parti-culares de esta línea de investigación se identificanlos costes fijos con la generación de innovaciones(actividades de I+D, externalidades procedentes dela inversión en capital humano) o con la acumula-ción de stocks mínimos de capital físico y/o infra-estructuras públicas, necesarios para que la inver-sión privada y el esfuerzo laboral puedan producirla rentabilidad mínima que el mercado requiere.

Una visión alternativa, aunque similar, argu-menta que la industrialización y el crecimientoeconómico sostenido pueden estancarse porquelos agentes individuales son incapaces de coordi-nar sus decisiones de inversión. La presencia deefectos externos positivos de un proyecto deinversión sobre otro o un cierto requerimientomínimo de recursos invertidos pueden ser lacausa de que proyectos individuales no sean ren-tables cuando se llevan a cabo aisladamente. Sólosi el número de proyectos implementados simul-táneamente supera un mínimo, la rentabilidadserá suficientemente elevada para justificar laasignación de capital productivo a la empresa.Esto explica la política activa de subsidios y deayudas financieras a empresas situadas en regio-nes pobres, si el crecimiento económico sosteni-do en dichas regiones es el objetivo político.

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de bienes de capital diferentes o una organiza-ción de la producción distinta. La presencia dediferencias artificiales en los precios relativospuede reducir o eliminar completamente losincentivos a adoptar las técnicas más eficientes, yesto permite la existencia de enclaves con unaproductividad de los factores baja.

Estos modelos predicen, por tanto, que unareducción de las barreras al comercio y unamejora de la integración comercial tendrían queprovocar un aumento de la productividad de losfactores y de los niveles de renta de todos losparticipantes. Después de la integración comer-cial, las tasas de crecimiento serán más altascuanto menores sean las transferencias destina-das a reducir la movilidad de los factores y/o apreservar las diferencias de precios relativos noatribuibles a diferencias de productividad o decoste marginal.

2.2.Teorías de divergencia

Las teorías de divergencia se basan en mode-los que predicen que, en condiciones de compe-tencia en los mercados, la convergencia no puedeproducirse de modo espontáneo. Denominaremosesta tesis hipótesis fuerte de no-convergencia.Los costes fijos elevados, los rendimientos cre-cientes y las externalidades son el motor del pro-greso económico, mientras que las ventajas com-parativas y la imitación competitiva son elementossecundarios. Esta rama de la literatura económicase inicia con los primeros trabajos de la teoría delcrecimiento económico, que inspiraron las políti-cas de desarrollo de los años cincuenta y sesenta(teorías de impulso, mercado laboral dual, tram-pas de pobreza inducidas por la demanda).Contribuciones recientes, como las de Krugman yVenables [1995], Romer [1986, 1990], y Grossman yHelpman [1991, 1994] han resucitado este enfoque.

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dano europeo medio. No está del todo claro queésta sea la filosofía que inspira las políticas de laComisión, aunque, ciertamente, aquélla se reflejaen diversos documentos oficiales de dicho órgano.

Las cosas son distintas cuando las regiones seconsideran como entidades económicas separa-das donde el trabajo es un factor fijo. En estecaso, se debe asignar una ponderación apropiadaa la utilidad de los ciudadanos de cada región, obien asumir que se pueden producir transferen-cias monetarias de compensación de una regióna otra. Cuando ciudadanos de regiones distintasson tratados de forma distinta por el hecho deno poder o no querer moverse, sería razonableasignar la misma ponderación a cada uno deellos. Ello significaría que la política pública tieneel objetivo de conseguir “niveles de igualdad enel consumo a largo plazo”. Si la tecnología agre-gada se caracteriza por la presencia de efectosexternos y de rendimientos crecientes, dos solu-ciones son posibles. Si es posible hacer pagoscompensatorios de suma fija, la política deberíafavorecer la aglomeración con el fin de maximi-zar el producto total, dado un gasto en recursosfijo, y redistribuir el producto entre regiones paraigualar los márgenes apropiados.

Si no es posible hacer pagos de suma fija, sedebería sacrificar la maximización del productoagregado para conseguir niveles aproximados deigualdad en el producto per cápita y en el consu-mo entre regiones. Esto requiere promover el cre-cimiento en las áreas más pobres y restringirlo enlas más ricas. Favorecer el crecimiento en lasregiones pobres reduce la eficiencia global peropuede aumentar el bienestar agregado si la inmo-vilidad del trabajo se considera como un supuestoo un desiderátum.

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Mientras que la versión fuerte de la hipótesisde no-convergencia implica que la igualdad de larenta y de los niveles de inputs es una condiciónnecesaria para la igualdad de las tasas de creci-miento, la versión débil de la hipótesis de no-convergencia sostiene que es necesario un ciertonivel de externalidades para que el proceso decrecimiento económico sea autosostenido. Eneste caso, las trampas de pobreza no se originanporque el cociente entre la renta de la regiónpobre y la de la rica se encuentra por debajo deun determinado valor crítico, sino porque lasregiones pobres no han conseguido superar elumbral adecuado en la dotación de capitalhumano y de infraestructuras públicas, en la acti-vidad destinada a I+D y en la inversión financie-ra. Sin intervención política, las regiones forma-rán varios grupos, determinados por los límitessuperior e inferior de las dotaciones de factoresestratégicos. La convergencia tenderá a manifes-tarse entre regiones de un mismo grupo y, alargo plazo, éstas crecerán o se estancarán juntas.Las desigualdades entre miembros de distintosgrupos, en cambio, tenderán a persistir. Esta tesisha motivado el desarrollo de una metodologíaestadística que ha sido aplicada a conjuntos dedatos de regiones de todo el mundo y también alcaso de las regiones europeas2.

Cuando se habla de implicaciones políticas delos modelos de no-convergencia, cabe distinguirentre eficiencia económica global e igualdad eco-nómica inter-regional. Si el objetivo político es laeficiencia global, todos los modelos de la ramaque estamos considerando recomiendan más con-centración regional de la actividad económica.Obviamente, fijarse el objetivo de la eficiencia glo-bal requiere considerar a la UE15 como una solaunidad económica donde el capital y el trabajotienen libertad de movimiento y asumir que lapolítica pretende maximizar el bienestar del ciuda-

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3. Convergencia regional: punto devista de la UE

La movilidad de factores entre unidades eco-nómicas, junto con las políticas fiscales y moneta-rias comunes, tendría que producir rendimientosde la inversión uniformes. Por tanto, si la acumu-lación de capital (físico o humano) es el factordeterminante del crecimiento económico, la igual-dad de tasas de crecimiento debería manifestarsetarde o temprano. Junto con la movilidad de fac-tores, la convergencia de las políticas monetarias yfiscales nacionales debería ser por tanto suficientepara la convergencia en tasas de crecimiento de larenta nacional. Si, en cambio, los rendimientoscrecientes y las externalidades locales dominan, laconsolidación de la integración económica, inclu-yendo la adopción de la moneda única, puedeacabar favoreciendo más divergencias. En estecaso, es necesario moderar la integración econó-mica mediante intervenciones de compensación.

El punto de vista de la Comunidad Europea hahecho un giro desde finales de los años cincuen-ta. Mientras que en los primeros documentos elcomercio libre y la integración económica se con-sideraban prerequisitos importantes para la con-vergencia, actualmente, la presunción básica esque una profunda integración económica puedefavorecer a algunos participantes a expensas delos demás3. Evitar este resultado requiere consoli-dar la integración política y poner en prácticapolíticas regionales adecuadas.

El objetivo principal de las políticas regionalesde la UE es lograr convergencia en renta y en ladotación (relativa) de factores con respecto a lasunidades NUTS2 y NUTS3. Medidas de dispersiónde la renta, la ocupación laboral, el nivel de edu-cación, la actividad en I+D y la cantidad de infra-estructuras públicas se utilizan actualmente para

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estimar la eficacia de las políticas económicasregionales4. Los datos se consideran positivoscuando las tasas de crecimiento de los indicado-res básicos de las regiones pobres son mayoresque la media. Por ejemplo, el Primer Informesobre la Cohesión (1996) cita como indicio defalta de convergencia el hecho de que la renta deAsturias cayera del 77% al 75% de la renta mediacomunitaria en el periodo 1983-93, o que la rentaper cápita de Lisboa pasara del 81% al 96% de lamedia comunitaria mientras que la renta per cápi-ta de una región vecina, El Alentejo, caía del 48%al 42% en el mismo periodo.

Si el objetivo es la convergencia en niveles derenta, es natural pensar que las justificacionessubyacentes a las políticas adoptadas enfatizan laincapacidad de los mercados para favorecer laconvergencia económica. Esta hipótesis respaldala utilización de modelos teóricos de divergenciaeconómica para la interpretación de datos y eldiseño de políticas. Las regiones de la UE compi-ten entre ellas, y la necesidad de que las regionesmás pobres sean más “competitivas” adquiere másrelevancia con la introducción del Euro (ComisiónEuropea [1994b], p.14). Las áreas económicas sólocrecen si poseen una serie de características fun-damentales que actualmente sólo tienen las regio-nes más avanzadas. Debido a la carencia dedichas características, las regiones menos favoreci-das sufren una “incapacidad para participar en lacompetencia mundial”5. Otros documentos másrecientes comparten este punto de vista, peroadoptan una noción menos extrema de “competi-tividad” y una visión ligeramente más optimistade la convergencia regional europea y del proce-so global de crecimiento económico.

Para implementar políticas “de ajuste estructu-ral”, la Comunidad se ha centrado en un númerorelativamente pequeño “de indicadores de desa-

que la inflexibilidad del mercado de trabajo y lainmovilidad de los trabajadores pueden perjudicara las regiones menos prósperas, provocando quela fuerza laboral cualificada se concentre en lasregiones avanzadas. Es difícil obtener datos fia-bles de flujos migratorios inter-regionales recien-tes en la UE15. La evidencia, aunque poco siste-mática, indica que los flujos migratorios entre paí-ses y entre regiones de la UE son escasos y quelos flujos de regiones pobres a regiones ricas, sise producen, son poco destacables. A pesar deque la despoblación se está produciendo, pareceun fenómeno secular, por lo que no sería razona-ble combatirla mediante incentivos fiscales otransferencias de renta. Según el punto de vistade la Comisión, los flujos migratorios no son unasolución deseable al problema del paro porquecausan “congestión” y son “socialmente disrupti-vos”. Por tanto, es necesario promover el creci-miento económico en las regiones donde la tasade desempleo es elevada.

El Fondo de Cohesión y el Fondo Estructuralson los instrumentos que la UE ha utilizado parapromover el crecimiento regional. El FondoEstructural incluye cuatro programas: el FondoEuropeo de Desarrollo Económico Regional(FEDER), el Fondo Social Europeo (FSE), el FondoEuropeo de Orientación y Garantía Agrícolas y elInstrumento Financiero para la Orientación de laPesca. Los dos primeros son los más importantes:el FEDER limita su actuación a las regiones menosfavorecidas; se centra básicamente en inversionesproductivas, infraestructuras, desarrollo de lapequeña y mediana empresa y proyectos de I+D;el FSE se ocupa de la formación vocacional, de lamejora de los sistemas educativos y de los subsi-dios a la ocupación. España es el mayor beneficia-rio de los Fondos Estructurales, con una dotaciónque representa un cuarto del total (34.400 millo-nes de ECUs, a precios de 1994, en el periodo

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rrollo”: (i) oferta rica en infraestructuras (transpor-te, telecomunicaciones y riqueza hidráulica); (ii)fuerza laboral cualificada y niveles altos de esco-larización; (iii) sistema financiero avanzado; (iv)nivel alto de actividad en I+D o en absorción deI+D. Según las teorías de no-convergencia, losfactores indicados son la causa principal de losrendimientos crecientes y la divergencia económi-ca. Más recientemente, una sólida preocupaciónpor cuestiones ecológicas y ambientales ha afec-tado la asignación de los Fondos de Cohesión. Encualquier caso, la presencia de los factores men-cionados se califica sistemáticamente de “primor-dial” para que el desarrollo económico se pro-duzca y el sector privado invierta. Es improbableque el crecimiento económico sostenido arranquesi la intervención pública no lo favorece.

La falta “de actividad local en I+D” se percibecomo una causa fundamental del crecimientolento de las regiones menos desarrolladas. Existela creencia de que el gasto europeo en I+D estáexcesivamente concentrado en países grandes(Alemania, Francia, Reino Unido) y en áreasmetropolitanas de grandes dimensiones. La per-cepción es que los empresarios de regionesmenos desarrolladas son incapaces de apreciar oadquirir conocimiento tecnológico, por lo que seles debería proporcionar incentivos fiscales o deotra índole. Las políticas de los Estados miembroshan sido criticadas con frecuencia porque, a finde maximizar el producto nacional, tienden a con-centrar transferencias en ciertas áreas y no persi-guen una distribución regional equilibrada de losincentivos públicos en I+D6.

La segunda preocupación de la Comisión es lamovilidad laboral, la migración inter-regional y ladespoblación. Las ventajas económicas e inclusosociales de la movilidad de factores se destacacon frecuencia. Por otra parte, existen indicios de

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1994-99); Alemania e Italia ocupan el segundolugar, con una dotación de 21.000 millones cadauno; la dotación de Francia, Grecia, Portugal yReino Unido se aproxima a 15.000 millones porpaís; Dinamarca y Luxemburgo ocupan la últimaposición, con 800 y 100 millones respectivamente.Por otro lado, el Fondo de Cohesión nace deacuerdo al Tratado de Maastricht para apoyar pro-yectos de infraestructuras medioambientales y detransporte en Grecia, Portugal, España e Irlanda(naciones con un PIB per cápita por debajo del90% de la media comunitaria) para promoverinversiones consistentes con la disciplina presu-puestaria requerida por el Tratado.

4. Evidencia empírica

Como hemos visto en la sección 3, las políti-cas regionales de la UE se basan en las implica-ciones de una clase específica de modelos de no-convergencia. La idea que motiva el análisis deestos modelos es que los mecanismos de merca-do aumentan las desigualdades. Por tanto, si elobjetivo político es la igualdad inter-regional, losdefensores de los modelos mencionados reco-mendarían la inversión de cantidades considera-bles de recursos humanos y financieros para favo-recer la actividad económica en las regionesmenos desarrolladas; sin estos recursos, las dife-rencias económicas aumentan. En la presente sec-ción estudiamos la evidencia disponible paradeterminar si las predicciones de los modelosmencionados se cumplen en la UE.

En general, la literatura empírica ha analizadouna dicotomía simple: convergencia versus diver-gencia. Si los datos muestran que países con unarenta per cápita elevada en el periodo inicial tie-nen una tasa de crecimiento menor en periodossubsiguientes, se dice que la convergencia se está

produciendo. Si la convergencia se produce,debemos buscar su explicación en una versión,debidamente aumentada, del modelo neoclásicode crecimiento exógeno. Si, en cambio, los datosmuestran que las tasas de crecimiento dependen,a largo plazo, de condiciones iniciales, la conver-gencia no se produce, en cuyo caso los rendi-mientos crecientes y las externalidades de aglo-meración desempeñan un papel preponderante.Ambos razonamientos son, a toda luz, incorrec-tos, puesto que, en general, los modelos del tipodel modelo de Solow y los modelos de creci-miento endógeno con externalidades predicenque las tasas de crecimiento a largo plazo depen-den negativamente de la renta inicial o del stockde capital inicial. Simétricamente, los modeloscon externalidades y muchos de los modelos decrecimiento de competencia perfecta y de adop-ción de tecnologías predicen que las diferenciasde niveles iniciales se mantienen a largo plazo.

Además, ciertos modelos de crecimientoeconómico a largo plazo que asumen que la acti-vidad económica se lleva a cabo en condicionesde competencia intensa y que el gobierno no esintervencionista predicen la existencia de conver-gencia económica. No conocemos ningún modeloteórico que prediga convergencia en cualquiercontexto. Contrastar esta predicción requiere expe-rimentos controlados donde las oportunidades deintercambios comerciales crecen repentinamentesin que se dé intervención pública de compensa-ción alguna. En la UE, las incorporaciones másimportantes de nuevos miembros, como la que seprodujo en 1973 con la admisión de Irlanda yReino Unido, o la de 1986 con la admisión dePortugal y España, han conllevado transferenciasde gran magnitud en el seno de la Unión.Además, el gasto público de la mayoría de los paí-ses europeos representa aproximadamente la mitaddel PIB, una parte difícilmente menospreciable.

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Debido a los problemas mencionados, la evi-dencia que aquí se considera es descriptiva, aun-que, como veremos, será suficiente para demos-trar que el modelo de no-convergencia en el quela UE basa sus políticas no es válido.

4.1. Regresiones de convergencia

Barro y Sala-i-Martin [1991, 1992] han estimadovarias versiones de la siguiente regresión:

∆ log(y i ) =βlog(y i ) + γx i + ε i , (1)t t-T

do estacionario común. Estas afirmaciones depen-den del periodo utilizado y de la variable consi-derada: renta, productividad del trabajo, o valorañadido. Por ejemplo, si se emplean datos regio-nales para Europa hasta 1992, la evidencia favora-ble a la β -convergencia es más débil que la quese obtiene con datos que llegan hasta 1996. Porotra parte, la evidencia favorable a la β -conver-gencia es más débil con datos del PIB que condatos de productividad laboral8.

Existe una segunda forma de convergencia,denominada σ -convergencia, según la cual diver-sas medidas de dispersión referentes a la distribu-ción de la renta per cápita regional decrecen a lolargo del tiempo. En este caso, la evidencia esigualmente ambigua y la más reciente parecerefutar la existencia de este tipo de convergencia.

A pesar de los defectos, la literatura que estu-dia la convergencia mediante regresiones hahecho dos aportaciones importantes: ha reveladoel importante papel que desempeñan las variablesnacionales en el proceso de crecimiento económi-co y ha permitido identificar fases de “convergen-cia” por periodos. La detección de la importanciade los “factores nacionales”, capturados con fre-cuencia por variables ficticias significativas enregresiones lineales como (1), es una contribu-ción destacable de esta literatura9. De hecho, enComisión Europea [1999], Tabla 3, se puedeobservar que, a pesar de que la desigualdad entrepaíses disminuye incluso después de mediados delos ochenta, la desigualdad dentro de cada paísno parece seguir la misma tendencia: entre 1986y 1996, las disparidades regionales en términosde PIB per cápita han disminuido sólo enPortugal y en Reino Unido. La literatura recientesobre convergencia económica no ha enfatizadoque la reducción de la desigualdad regional entoda Europa se debe a la convergencia en niveles

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donde y i representa la renta per cápita en unpaís o región i en el periodo t . Teniendo encuenta una serie de características individualesincluidas en el vector x i , y utilizando datos delperiodo posterior a la Segunda Guerra Mundial,obtienen un valor negativo y estadísticamentesignificativo del parámetro β, lo cual indica quelas rentas per cápita son cada vez más similares(he aquí el nombre de β -convergencia), y, segúneste valor, el proceso de convergencia se produ-ce a una velocidad “universal” del 2% anual.

Esta estimación ha sido replicada, con mejorasimportantes, por otros autores; véanse, por ejem-plo, los trabajos recientes de Amstrong yVickermans [1995] y de Tondl [1997]. Otros auto-res han planteado objeciones. Concretamente,algunos estudios presentan estimaciones de ecua-ciones de convergencia que tienen en cuenta laexistencia de estados estacionarios diferentes7. Eldebate econométrico se ha centrado alrededor dedos enfoques: si se tienen en cuenta efectos fijosque capturan factores específicos, la evidenciasugiere la existencia de una convergencia rápidapero a estados estacionarios muy diferentes; encambio, si estos efectos no se consideran, lasestimaciones secundan la idea de la existencia deuna convergencia lenta pero ineludible a un esta-

t

estacionario no tienden a su valor central, lo cualcontradice el concepto de σ -convergencia. Ensegundo lugar, las características de las distribu-ciones persisten a lo largo del tiempo: la distanciaentre el primer decil y el último se mantiene y nohay evidencia de recuperación por parte de lasregiones pobres (sin embargo, se producen “mila-gros”). Tercero, entre los países del sur, sóloEspaña muestra una forma débil de reducción delas desigualdades de la renta regionales duranteel periodo de la muestra, mientras que en Italia,Portugal y Grecia, las disparidades territoriales nohan disminuido. Cuarto, nuevos perdedores hanaparecido entre los países más ricos, como porejemplo Alemania, Francia y Benelux.

La desigualdad regional dentro de cada paísno se ha reducido, y se ha producido una ciertadisminución de la desigualdad entre países; estosugiere que, dentro de cada país, las regionesricas crecen con más prontitud que las pobres yque, con respecto a la media nacional, las regio-nes ricas de los países pobres crecen más rápida-mente que las regiones ricas de países con unamedia superior a la media continental. Esta ten-dencia podría producir “clubes de convergencia”:las regiones bien situadas con respecto a la medianacional tenderían a agruparse, y las regionesmenos privilegiadas tenderían a formar otrogrupo. Canova [1998] ha investigado esta posibili-dad y concluye que se formarán cuatro clubesdiferentes a largo plazo, con el grupo de los másricos y el de los más pobres a una distancia con-siderable de la media de la UE.

Dadas estas características generales, interesasaber si las regiones que gozan de ayudas de laUE tienen un comportamiento especial dentro delperiodo de la muestra. Si las transferencias tienenel efecto esperado, la renta per cápita de lasregiones receptoras de fondos debería acercarse a

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de renta per cápita nacionales y no ha estudiadoel efecto de las diferencias entre políticas econó-micas nacionales sobre la evolución de las desi-gualdades regionales.

Computando las estimaciones de β para dife-rentes periodos se pueden apreciar las importan-tes variaciones de la dinámica subyacente al cre-cimiento per cápita regional. La mayor parte delos observadores apuntan que, de 1950 a 1973-74, los países más pobres (y, a pesar de las limi-taciones de la base de datos para regiones, tam-bién las regiones más pobres) tienden a aproxi-marse a la media europea. Sin embargo, la mayorparte de la reducción de las disparidades regio-nales hasta 1974 se debe a las trayectorias relati-vas de los países de la Europa meridional y aque, en Italia y en España, la dispersión dentrode cada país no aumentó hasta la segunda mitadde los setenta. En las dos décadas siguientes seproducen cambios dramáticos10, y la evidencia noindica una continuidad del proceso de “conver-gencia”. Los elementos nacionales dominan y loscoeficientes de convergencia se vuelven no signi-ficativos cuando la estimación se restringe al con-junto de regiones mediterráneas más pobres.

4.2. La evolución de las distribuciones

A) Renta per cápita

Boldrin y Canova [2001] estudian el comporta-miento de la distribución de la renta per cápitaregional en el periodo 1980-1996 y construyenuna estimación de la distribución que se obten-dría a largo plazo si las condiciones del periodo1980-96 se mantuvieran.

Su investigación hace hincapié en cuatrohechos. En primer lugar, no existe una tendenciapara el año 1996, y las distribuciones del estado

la media a lo largo del tiempo. Si las teorías deno-convergencia son correctas, deberíamos obser-var también una reducción de la dispersión de larenta en las regiones receptoras de fondos. Laevidencia aportada por Boldrin y Canova [2001]sugiere que la situación en la que se encuentranlos receptores no es particularmente diferente dela del resto de regiones y que no existen indiciosde aceleración del crecimiento. Mientras que esteresultado sí se esperaba en el caso de los fondospara la agricultura, que tienen una mera funciónde redistribución favorable a este sector, sorpren-de que se produzca en el caso de los FondosEstructurales, que deberían tener un efecto sobrelos factores que determinan la renta per cápita.

Estas conclusiones se mantienen si se conside-ran diversos reagrupamientos de los datos. Porejemplo, se podría pensar en la existencia deuniformidad continental: ¿se da el proceso deconvergencia económica en toda Europa o éste selimita a ciertas áreas? Como se sugiere enComisión Europea [1999], se puede considerar ladivisión centro-periferia. Alternativamente, y dadoel tratamiento prioritario que la UE ha dado a lanecesidad de igualar niveles de educación y deI+D entre regiones, podemos preguntarnos si lastasas de crecimiento de las regiones con un nivelalto de educación (medido por el porcentaje deindividuos con estudios secundarios con respectoa la media europea) son distintas de las tasas decrecimiento de las regiones con niveles bajos. Osi las tasas de crecimiento de las regiones conuna nivel alto en I+D (medido por la media delnúmero de patentes con respecto a la mediaeuropea) son distintas de las tasas de crecimientode las regiones con niveles bajos. Finalmente,¿son las pautas de crecimiento de las regiones ini-cialmente ricas diferentes de las que correspon-den a las regiones inicialmente pobres? En gene-ral, la desigualdad y la dispersión no muestran

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signo de reducción alguno, para cualquier parti-ción razonable del continente; la desigualdad haaumentado ligeramente en la Europa septentrio-nal, mientras que en la Europa meridional sólo sehan producido pequeños ajustes de orden; la desi-gualdad ha aumentado significativamente entre lasregiones inicialmente ricas pero se ha mantenidoentre las regiones inicialmente pobres. Finalmente,existen casos de regiones con niveles de educa-ción y de I+D por debajo de la media que crecena una tasa por encima de la media; el nordeste deItalia es un ejemplo prominente de aquéllos.

Resumiendo, las desigualdades de la renta son,en términos medios, persistentes, y es evidente quela convergencia en niveles de renta no se está pro-duciendo. Las características de inmovilidad de lamuestra tienen tanto peso que extrapolar la diná-mica del periodo muestral en periodos futuros llevaa una reproducción casi exacta de la distribucióninicial. La provisión de fondos estructurales y agrí-colas no parece haber generado, por lo menoshasta ahora, el impulso que necesitan las regionespobres, mediterráneas, o periféricas. Tampoco hancontribuido a reducir significativamente la disper-sión de la renta per cápita en Europa. Las regionespobres, mediterráneas y periféricas han permaneci-do casi tan pobres, con respecto a la media, comoal principio11. Por otra parte, mientras que la mayo-ría de las regiones muy ricas se mantienen en laparte alta de la distribución de la renta, un númeroconsiderable de regiones ricas del norte de Europatienden a situarse por debajo de la media en elaño 1996 y también en el estado estacionario.Finalmente, mientras que no existe ninguna ten-dencia hacia la convergencia en niveles, tampocose observa un aumento de la desigualdad global:las tasas de crecimiento son muy similares entreregiones, independientemente de la posición inicialen la distribución y de la dotación de factores“estratégicos”. A excepción de unos pocos “mila-

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de reagrupamientos alternativos presentan rasgosdistintivos similares a los que hemos mencionadopara el caso de la variable renta. Los análisisrecientes de la Comisión Europea [1999, páginas14-25] confirman esta conclusión. El informe señalaque parte de las diferencias en niveles de desem-pleo se deben a desequilibrios regionales entreoferta y demanda, pero parece despreciar que pro-mover la movilidad laboral inter-regional es unasolución evidente. En cambio, se concentra en lanecesidad de crear incentivos para que la deman-da de trabajo se desplace a regiones con tasas deparo elevadas y, paralelamente, activar la forma-ción de los parados en dichas regiones para quehaya una concordancia entre las habilidades de lostrabajadores y las necesidades de la demanda.

C) Medidas de productividad

Los modelos considerados en la sección 2 asu-men plena ocupación y una participación cons-tante de la fuerza de trabajo. Por tanto, es máscorrecto interpretar las predicciones sobre conver-gencia en renta per cápita como prediccionesreferentes a la productividad del trabajo.

En muchos modelos de crecimiento, una rentabaja es consecuencia de un nivel bajo de trabajoagregado, capital agregado y Productividad Totalde los Factores (PTF). Esto parece indicar queobservar la productividad del trabajo o, directa-mente, la PTF, es la forma de justificar las políticasadoptadas y los modelos que sirven de fundamen-to a estas políticas. Los autores de los modelosque predicen convergencia sostienen que, bajo lascondiciones que actualmente prevalecen en laUE15, las diferencias en la renta per cápita y en laproductividad del trabajo se deben básicamente adiferencias en la PTF. Éstas se deben, en gran par-te, a diversas prácticas de trabajo y a la elecciónde actividades12, y, en menor medida, a diferencias

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gros” (Irlanda, el nordeste italiano y el área metro-politana de Lisboa), la mayor parte de las regionesde Europa parecen estar participando en un pro-ceso de convergencia en tasas de crecimiento alargo plazo en el que los factores específicos decada país desempeñan un papel importante.

B) Tasas de desempleo

La renta per cápita es el producto de la produc-tividad del trabajo, uno menos la tasa de desem-pleo y la tasa de participación. La tasa de partici-pación es muy similar entre las regiones europeas.Por tanto, es útil examinar el comportamiento dela productividad y del desempleo separadamentepara ver cuál de los dos explica la existencia y lapermanencia a lo largo del tiempo de importantesdiferencias de renta per cápita inter-regionales.

La desigualdad de tasas de desempleo entreregiones no ha cambiado o ha cambiado muypoco en el periodo que estamos considerando: laforma de la distribución inicial y la del estadoestacionario son casi idénticas. Boldrin y Canova[2001] muestran que estas distribuciones presen-tan una polarización extrema: los dos grupos másnumerosos se sitúan siempre en los extremos. Lasalteraciones que se producen se localizan, engeneral, en la parte central de la distribución. Másallá de la tendencia al aumento del desempleoque comparten casi todas las regiones, ni losimpulsos externos ni las acciones políticas hanmodificado el orden general de las regiones. Lasdistribuciones de las tasas de desempleo de losreceptores de fondos estructurales y agrícolas pre-sentan las mismas características, aunque la pola-rización de aquéllas aumenta, en lugar de dismi-nuir, a partir de mediados de los ochenta.

Sorprendentemente, las distribuciones de lastasas de desempleo correspondientes a una serie

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Se puede pensar que los Fondos Estructuralesactúan sobre el empleo de manera indirecta ycon un cierto retraso. Los fondos destinados aprogramas de formación y a la mejora de infraes-tructuras no provocan necesariamente un aumen-to inmediato del empleo, pero incrementan laproductividad del trabajo y contribuyen lentamen-te a la creación de una fuerza de trabajo cualifica-da. Este incremento en la productividad laboralmedia atrae más inversión privada, lo cual reduceel paro y aumenta la renta per cápita a largoplazo. Si este mecanismo actúa, deberíamos espe-rar una reducción en la dispersión de la producti-vidad regional del trabajo entre las regionesreceptoras de Fondos Estructurales.

La distribución de la productividad del trabajoque presentan Boldrin y Canova [2001] indica que,también en este caso, las desigualdades son muypersistentes y no existe evidencia de convergenciaen niveles. Estas conclusiones se mantienen si res-tringimos el análisis al conjunto de regiones quereciben fondos estructurales o agrícolas: las dife-rencias iniciales no disminuyen y la distribución nose desplaza hacia la derecha. Existe una ciertavariación entre regiones receptoras de FondosEstructurales, pero es pequeña e inestable, y nosugiere una tendencia a la reducción de desigual-dades relativas a lo largo del tiempo. Divisionesbasadas en variables estratégicas (educación, nortey sur, niveles de I+D, centro y periferia) presentanpautas similares. Si las medidas políticas adoptadashasta hoy contribuyen a reducir las diferencias his-tóricas en la productividad del trabajo, la reduc-ción se produce muy lentamente.

Los Fondos Estructurales también tienen elobjetivo de favorecer la acumulación de capital.En la mayor parte de las teorías, la escasez delstock de capital se atribuye a niveles bajos de laproductividad laboral y del empleo. Esta escasez

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en infraestructuras públicas, efectos externos y“capital social”. En los modelos que predicendivergencia, la PTF se introduce como una funcióndel capital físico o humano y se atribuye a la pre-sencia de rendimientos crecientes y externalidadesagregadas. Si la hipótesis de divergencia es correc-ta, no sólo se deberían observar niveles diferentesde la PTF entre regiones pobres y ricas, sino quese debería poder explicar la evolución temporalde la PTF con los movimientos del cociente capi-tal-trabajo, el nivel de infraestructuras, los flujos deinversión pública, etc. Por otro lado, los modelosde divergencia basados en “efectos umbral” predi-cen que la PTF aumenta sólo si los cocientes capi-tal-trabajo de una región determinada han supera-do un cierto nivel. Si los Fondos Estructurales sonesenciales y efectivos para reducir las diferenciasregionales, la productividad laboral y la PTF de lasregiones receptoras de estos fondos deberían reci-bir una clara influencia de la variación de los flu-jos de los Fondos Estructurales.

Por tanto, las cuestiones siguientes son rele-vantes:

a) Les tasas de crecimiento regionales de laproductividad del trabajo y la PTF, ¿difieren entreellas dentro de cada país? Si esto es así, ¿crecenlas regiones inicialmente más ricas a mayor ritmoque las inicialmente más pobres?

b) ¿Existen diferencias sistemáticas en loscocientes capital-trabajo entre regiones? ¿Son estasdiferencias útiles para explicar las diferencias enlas productividades? ¿Qué papel desempeña elcapital público?

c) ¿Se observa una relación estadísticamentesignificativa entre índices regionales de gastoestructural e incrementos subsiguientes de la pro-ductividad laboral y la PTF?

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seria dada la importancia que, según las teoríasaquí consideradas, tienen las infraestructuraspúblicas y el capital para mejorar las productivida-des. Las distribuciones de la PTF correspondientea las regiones de las que se dispone de datos sondistintas de las que hemos considerado hastaahora. La distribución de largo plazo estimadaparece convergir a una distribución fuertementepolarizada, con la mayoría de las regiones situadasen uno de los dos extremos con independenciade las medidas utilizadas. Sorprendentemente, estapolarización también aparece en la submuestra deregiones que reciben Fondos Estructurales. El aná-lisis de las divisiones usuales basadas en I+D,educación y localización (norte/sur) confirma estatendencia o indica alteraciones poco importantes.La verdadera situación puede ser más complicadaque una simple polarización, y los resultadosobtenidos pueden ser consecuencia de comporta-mientos anómalos de los datos o de los proble-mas de medida mencionados.

5. Implicaciones políticas yconclusiones

La evidencia empírica indica que en Europa nose está produciendo ni convergencia ni divergen-cia. Durante la década de los ochenta y la prime-ra mitad de los noventa, las tasas de desempleo yla productividad del trabajo se han mantenido, engeneral, constantes. En los últimos años aparecenmanifestaciones de β-convergència, especialmenteen el caso de la productividad del trabajo, pero estemprano para determinar si se trata de un fenó-meno cíclico o de una tendencia a largo plazo ysi es consecuencia de efectos nacionales o regio-nales. La evidencia es por tanto consistente con laconvergencia en tasas de crecimiento; además, lamayor parte de las predicciones de la literatura derendimientos crecientes y de efectos de aglomera-

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no sólo reduce las oportunidades de trabajo, sinoque además obliga a los trabajadores a operar conmaquinaria vieja y menos eficiente. Mientras quela hipótesis de convergencia fuerte predice quelos cocientes capital-trabajo de las regiones deberí-an convergir, la hipótesis de no-convergencia fuer-te sugiere que estos cocientes deben divergir, y ladivergencia de los cocientes aleja aún más a lasregiones ricas de las pobres. Los datos no sonconsistentes con las predicciones de los modelosde divergencia. En primer lugar, existe una corre-lación positiva, aunque pequeña, entre niveles derenta y concentración del capital (0,37). Segundo,no se producen cambios significativos en el ordende la relación capital privado-trabajo, a pesar deque las desigualdades de este cociente entre elprimer decil y el último tienden a disminuir. Noobstante, la desigualdad crece entre los receptoresde los Fondos Estructurales. Entre las regionesreceptoras, las regiones medianamente pobresentre las menos favorecidas han mejorado conrespecto a las más ricas dentro del conjunto de lasmenos favorecidas, mientras que las más pobreshan quedado definitivamente atrás. Cabe destacar,por otro lado, que la distribución de los cocientescapital-trabajo tiende a volverse más heterogéneaentre las regiones donde los trabajadores tienenniveles de educación más altos, lo cual contradi-ce que los trabajadores con mayor educaciónatraigan más inversión privada.

A fin de verificar si los datos agregados seña-lan algún vínculo causal en la evolución temporalde las desigualdades regionales, Boldrin y Canova[2001] han computado índices de la PTF regional.Éstos son sólo medidas parciales, ya que ademásde las limitaciones usuales de este tipo de estima-ciones obtenidas a partir de datos muy agregados,sólo se dispone de datos sobre salarios, y no exis-ten datos sobre la distribución regional de capitalproductivo público. Esto representa una dificultad

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políticas adoptadas por la Comunidad no sepueden justificar mediante la actual evidenciaestadística. Las predicciones empíricas de las téc-nicas de análisis que la Comisión ha utilizadopara el diseño y la evaluación de políticas no secorresponden con los hechos.

Las circunstancias presentes indican que laconvergencia en niveles no existe, y no pareceque se pueda producir en las próximas dos o tresdécadas. Dado que la falta de convergencia enniveles y la persistencia de disparidades en larenta per cápita motivan las transferencias soste-nidas a las regiones pobres y, en general, la exis-tencia de las políticas regionales de la UE, pode-mos preguntarnos si la situación actual se puedemejorar con políticas adecuadas. La respuesta esnegativa. Si tenemos en cuenta que las unidadesterritoriales en las que se basan las medidas dedesigualdad son pequeñas y heterogéneas y quela convergencia en niveles sólo se lograría sihubiese movilidad del trabajo y de otros factoresproductivos, no es sorprendente que las regionesNUTS2 crezcan a una tasa más o menos similar.Mientras que, en Europa, el capital es móvil, eltrabajo no lo es. Recordemos tres datos importan-tes favorables a este punto.

1) La migración neta de capital y de trabajo hacaracterizado el crecimiento europeo correspon-diente al periodo inicial de la posguerra, hastamediados de los setenta. Este periodo presenta latendencia más marcada a la convergencia econó-mica desde la creación de la CEE.

2) Después de mediados de los setenta, lasmigraciones brutas y netas del trabajo decrecenrápidamente, y los flujos de trabajadores casi sehan estancado en la última década. Los flujosbrutos de capital han aumentado de manera nota-ble en el mismo periodo. Los flujos netos, en

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ción no son consistentes con el análisis estadísti-co, dado que no se ha producido un aumento dela desigualdad. Cabe destacar, como dato más sig-nificativo, que la evidencia no indica que el com-portamiento de las regiones que reciben Fondosde Cohesión y Fondos Estructurales sea distintodel de las demás regiones.

No es evidente que estos argumentos puedanser utilizados a favor o en contra de las ayudasde la UE a las regiones más pobres. Los defenso-res de estas ayudas pueden argumentar que, si laintervención no se hubiese producido, las desi-gualdades se habrían agudizado, y que imple-mentar políticas destinadas a evitar la emigraciónde regiones pobres a regiones ricas evita unapolarización adicional de la renta. Por otro lado,puesto que una parte importante de las ayudasde la UE a intervenciones estructurales es muyreciente y el nivel de redistribución que se consi-guió en los años ochenta fue relativamente bajo,se esperaría que los cambios no se produjeranhasta mediados de los noventa13. Si bien estopodría ser cierto, la evidencia para el caso espa-ñol revela que los Fondos Estructurales han teni-do un impacto limitado sobre las tasas de creci-miento de la productividad del trabajo y de laPTF en las regiones más pobres.

¿Qué conclusiones podemos sacar? Si el obje-tivo de las políticas regionales de la UE es maxi-mizar el crecimiento económico agregado dentrode la UE15, entonces, conforme a los modelosque inspiran los propios informes de la Comisión,las políticas actuales no son apropiadas y sedeberían invertir, esto es, los subsidios se debe-rían destinar a promover aglomeración y diver-gencia. Si, en cambio, el objetivo verdadero delas políticas económicas regionales es favorecerel crecimiento económico de las regiones máspobres y promover la convergencia, entonces las

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¿Por qué se observa la actitud de “premiar a losnuevos” de forma tan repetida en el contexto delproceso de ampliación de la Unión? Conforme aesta actitud, la UE está transfiriendo en la actuali-dad subsidios a futuros miembros de la Europadel este (Consejo Europeo [1999a]).

La respuesta a estas preguntas es crucial paraguiar la evolución futura de las políticas regiona-les europeas. Entender dónde se encuentra elmecanismo defectuoso puede llevar al estableci-miento de procesos alternativos de toma de deci-siones destinados a mitigar las distorsiones y elderroche de recursos públicos que las políticasactuales parecen generar.

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cambio, no son igualmente significativos y, desdemediados de los ochenta, sólo España e Irlandahan sido receptores de cantidades netas impor-tantes de inversión extranjera directa; no es sor-prendente que éstos hayan sido los dos paísesdel continente que han experimentado un mayorcrecimiento del PIB per cápita.

3) La inmigración de extranjeros procedentesde fuera de la UE ha aumentado desde mediadosde los setenta. Mientras que muchos de estosextranjeros han emigrado a las regiones másavanzadas de la Comunidad, una parte importan-te se ha establecido en áreas relativamentepobres. El nivel de capital humano de estos inmi-grantes no es especialmente elevado; de hecho,se encuentra por debajo del nivel medio de losnativos. En las regiones pobres de la Comunidad,la tasa de desempleo de estos inmigrantes noparece ser distinta de la tasa de desempleo de losnacionales de la UE.

También existe la posibilidad de que el objeti-vo verdadero de las políticas regionales europeasno sea inducir el crecimiento económico agrega-do o regional. En este caso, puede ser que laspolíticas actuales estén perfectamente justificadas.Esta observación plantea varias cuestiones. ¿Porqué induce la UE nuevas incorporacionesmediante subsidios cuando parece que los nue-vos miembros estarían dispuestos a pagar paraformar parte del área de comercio libre? ¿Por quélos programas temporales de apoyo y transferen-cias se convierten en permanentes cuando larazón aparente de su establecimiento desaparece(véase, por ejemplo, Fondo de Cohesión)? ¿Porqué las políticas europeas implican que los paísesemisores de fondos, para reducir la magnitud delas transferencias, se ven obligados a aducir moti-vos para recibir transferencias de Bruselas, enlugar de reducir directamente las aportaciones?

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Notas a pie de página

(1) Véase Boldrin y Canova [2001].

(2) Véase, por ejemplo, Canova [1998], Quah [1996a, 1996b,1997] y Durlauf y Quah [1999].

(3) Véase, por ejemplo, Comisión Europea [1994a,b, 1996,1999].

(4) Véase Comisión Europea [1994b, pp. 33-118; 1996, pp. 21-48] o www.inforegio.cec.eu.int/wbover/overcon/oco2a-en.htmpara información que se actualiza constantemente.

(5) Véase el prólogo de Eneko Landaburu en Cuadrado Roura[1998].

(6) Comisión Europea [1996], p. 52.

(7) Véase Canova y Marcet [1995] y Caselli et al. [1996].

(8) Véase, por ejemplo, Boldrin y Canova [2001].

(9) Véase Quah [1996a].

(10) Véase, por ejemplo, Amstrong y Vickerman [1995] yCanova y Marcet [1995].

(11) Véase Canova y Marcet [1995].

(12) Véase Parente y Prescott [2001].

(13) Véase, por ejemplo, De la Fuente y Vives [1995].

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Títulos publicados

1. Una reflexión sobre el desempleoen EspañaRamon Marimon (Junio 97)

2. Reducir el paro: ¿a cualquier precio?Fabrizio Zilibotti (Diciembre 97)

3. Impuestos sobre el capital y el trabajo, actividad macroeconómicay redistribuciónAlbert Marcet (Noviembre 98)

4. El prestamista en última instanciaen el entorno financiero actualXavier Freixas (Noviembre 99)

5. ¿Por qué crece el sector público?El papel del desarrollo económico,el comercio y la democraciaCarles Boix (Noviembre 99)

6. Gerontocracia y Seguridad SocialXavier Sala i Martín (Julio 2000)

7. La viabilidad política de la reformadel mercado laboralGilles Saint-Paul (Diciembre 2000)

8. ¿Contribuyen las políticas de la Unión Europea a estimular el crecimiento y a reducir las desigualdades regionales?Fabio Canova (Mayo 2001)

Generalitat de CatalunyaDepartament de Presidència

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C E N T R E D E R E C E R C AE N E C O N O M I A I N T E R N A C I O N A L

Fabio Canova es licenciado en Ciencias Económicas porla Università di Modena (1980), Master en Artes por laUniversity of Southern California, Los Angeles (1982) yPh.D. en Economía por la University of Minessota (1989).

Es profesor de economía de la Universitat PompeuFabra desde 1994 y profesor a tiempo parcial de laUniversity of Southampton. También ha sido profesorayudante de la Brown University y Rochester University,profesor asociado en Brown University y en el EuropeanUniversity Institute y profesor titulado en la Universitàdi Catania, Modena. Además ha dado cursos en distintasescuelas de verano, Minessota, CIDE, Prometeia, NationalBank of Hungary, Ministry of Finance of Indonesia,IMF y Università di Napoli y Sorbona, entre otras.

Sus principales líneas de investigación son:macroeconomía cuantitativa y econometría de las seriestemporales, teoría monetaria, ciclos económicosinternacionales y macroeconometría.

Ha publicado numerosos artículos en muchas revistasinternacionales como Macroeconomic Dynamics, Reviewof Economic Dynamics, Economic Journal, Journal ofInternational Economics o el Journal of MonetaryEconomics. Ha sido Editor Asociado de la EuropeanEconomic Review, Journal of Applied Econometrics,Journal of Macrodynamics, e InvestigacionesEconómicas. Es también Research Fellow del CEPR yconsultor de diferentes instituciones monetarias.

Fabio Canova

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