Estado y sociedad El estado del Estado - …legacy.flacso.org.ar/.../183_AEYT_El.estado.del.Estado.pdf · mente al comercio exterior argentino. Con el fin de garantizar la seguridad

8

El estado del EstadoEl estado del EstadoEl desafío de los serEl desafío de los servicios públicosvicios públicos

Estado y sociedad

Carol ina Nahón*

* Área de Economía y Tecnología de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)– Argentina. Becaria del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET).Se agradecen los valiosos comentarios de Daniel Azpiazu y Martín Schorr a versiones prelimi-nares de este trabajo, a quienes se exime de toda responsabilidad por los errores u omisionesque pudieran existir. Para comunicarse con la autora: [email protected] .

1 A los efectos de este artículo se utilizarán de modo indistinto los conceptos de “servicio público”y “servicio público de infraestructura” puesto que uno y otro poseen “carácter estratégico para eldesarrollo de los sistemas económicos”, son “insumos de uso difundido para el resto de las ac-tividades productivas, con fuertes eslabonamientos hacia delante y hacia atrás” y “posibilitan laintegración territorial de la producción mediante la conformación de corredores de infraestructu-

El presente trabajo se propone estudiar las principales transformaciones en el rol del Estado ar-gentino en materia de prestación de servicios públicos desde su nacionalización y hasta la poste-rior privatización. Este recorrido tiene como meta comprender los antecedentes en la materia de ma-nera de contribuir con el desarrollo de una propuesta de prestación y regulación para estos servi-cios en la Argentina de principios del siglo XXI.

Según la tradición francesa -a la que aquí se adhiere- los servicios públicos son aquellos servi-cios de utilidad pública (con características de red) cuya garantía de prestación corresponde en for-ma indelegable al Estado nacional. Para ello, por medio de un régimen jurídico especial, el Estadopuede optar entre la prestación directa -y proveer el servicio por sí mismo, tal como ocurrió en elpaís desde las nacionalizaciones de los años cuarenta hasta el programa de privatizaciones de losnoventa- o la prestación indirecta -ya sea vía concesión (delegación temporaria de la prestación),privatización (venta de activos) o cualquier otra forma mixta definida al efecto-. Debido a que el Es-tado posee la titularidad o publicatio, en cualquiera de los casos, debe velar porque los serviciossean prestados en forma regular, uniforme, general y continua (Groisman y Ariño Ortíz, en López yFelder, 1996: 10/11)1.

En la primera sección se revisan los aspectos distintivos del denominado “Estado empresario”,cuya génesis en el país data de los años treinta y se consolida a partir de la segunda guerra mun-dial. La siguiente sección está dedicada a estudiar el papel heredado por el Estado luego del pro-grama privatizador de los años noventa. En este sentido, describe los elementos centrales de la mo-dalidad privatizadora y sus efectos en términos de la configuración de un Estado trunco en su as-pecto regulador o condescendiente con -y capturado por- los intereses privados. La tercera seccióndiscute alternativas normativas para la regulación de servicios públicos en la Argentina y, para ello,se nutre de las consideraciones centrales del proyecto de Régimen Nacional de Servicios Públicoselevado a consideración del Parlamento por el Poder Ejecutivo en agosto de 2003.

1. Estado empresario. Surgi-miento, consolidación ycrisis (1930/1989)

En correspondencia con la concep-ción liberal del Estado vigente desdela independencia, la participación es-tatal en actividades empresarias fuemás bien esporádica. Hacia los añostreinta -sin embargo- comenzó un ci-clo ascendente en materia de inter-vención que se extendió, no sin mati-ces, hasta una vez iniciado el progra-ma de privatizaciones de los años no-venta. En un primer momento, estecreciente papel del Estado se justificóen las perturbaciones económicasproducto de la crisis de 1930 y, poste-riormente, en los efectos de la segun-da guerra mundial, que afectó seria-mente al comercio exterior argentino.Con el fin de garantizar la seguridad eintegración nacional, el Estado co-menzó a intervenir en los campos fi-nanciero y cambiario, y en los merca-dos de productos básicos de formaque la acción estatal adoptó progresi-vamente un tinte regulador (Ugalde,1983: 38/44).

La llegada del peronismo al poderinició una etapa de intervención gene-ralizada del Estado (Ugalde, 1983:48). Producto del cambio de concep-ciones político-económicas que se ve-nían insinuando desde la década delos treinta se concretó una creciente ydiversificada ingerencia en la econo-mía que -con la intención de posicio-

nar el Estado en el centro de la plani-ficación del desarrollo- utilizó la pro-piedad pública para el impulso centra-lizado de sectores básicos de la eco-nomía, la promoción del progreso téc-nico, la acumulación de capital y ladistribución del ingreso. En este senti-do, al igual que sucedió en los paísescentrales, aunque con cierto retardotemporal, se avanzó en la nacionali-zación -y/o creación- de empresas deprovisión de bienes manufacturados(siderurgia, defensa y -en menor me-dida- petroquímica), de servicios pú-blicos (electricidad, agua, transporte ycomunicaciones) y de exploración yexplotación de recursos naturales(petróleo y gas)2.

Los lineamientos políticos del perío-do se consolidaron en la fugaz refor-ma constitucional de 1949, que garan-tizó la imprescriptible propiedad na-cional de las fuentes energéticas y delos servicios públicos. En este contex-to, y debido a su interpenetración conla estrategia de desarrollo vigente, lasempresas públicas asumieron -de he-cho y de derecho- funciones regulato-rias de envergadura. Progresivamen-te, las tarifas de los servicios públicosse convirtieron en instrumentos parael control de la inflación y sus deman-das de insumos al resto del sistemaproductivo comenzaron a funcionarcomo instrumentos anticíclicos y depromoción del desarrollo de sectoresproductivos locales. Asimismo, su po-lítica laboral pasó a fijar estándares

9El desafío de los servicios públicos

ra” (Forcinito y Nahón: 2005: 2). Entre ellos, se cuentan los servicios de telecomunicaciones;agua potable y desagües cloacales; transporte y distribución de gas natural en redes; produc-ción, transporte y distribución de gas envasado; generación, transmisión y distribución de ener-gía eléctrica; transporte ferroviario (de pasajeros y de carga), por vías fluviales y por caminos;servicios postales, aeroportuarios y transporte aerocomercial.

2 Así nacieron, entre otros, el Banco Industrial (1943), Gas del Estado (1947), Sociedad Mixta Si-derurgia Argentina (1947), Agua y Energía Eléctrica (1947), Aerolíneas Argentinas (1950), Canal7 (1955), Empresa de Ferrocarriles del Estado Argentino (1956 –previa nacionalización en 1949-), Empresa Nacional de Telecomunicaciones (1956), Servicios Eléctricos del Gran Buenos Aires(1958) y Yacimientos Carboníferos Fiscales (1958).

10 realidad económica 219 1º de abril/15 de mayo 2006

para el mercado de trabajo en su con-junto y la inversión estatal se convirtióen un instrumento clave para la pro-moción del desarrollo regional. De es-ta forma, las empresas públicas asu-mieron un rol decisivo en términos depromoción productiva, industrial y te-rritorial3.

A partir de 1943 -año en que se dic-tó el primer régimen jurídico de carác-ter general (sociedades de economíamixta, ley 15.349)- las flamantes em-presas públicas dejaron de regularsepor sus respectivas leyes de creación.En adelante, se sancionaron diferen-tes regímenes que, al no derogar a losanteriores, configuraron una red denormas de difícil homogeneización.En este sentido, si bien el régimen ju-rídico que a partir de 1949 normó alas denominadas “sociedades del es-tado” (ley 13.653) pretendió otorgarleuna adecuada autonomía a las geren-cias de las empresas, la legislaciónposterior fue tergiversando sus princi-pios esenciales, de forma que el Po-der Ejecutivo progresivamente sobre-pasó sus iniciales atribuciones deorientación general y control (Ugalde,1983: 37/50).

En este contexto, con el objetivo dedividir las funciones del Estado se

crearon empresas cabeza de “hol-ding”4. Se pretendía -justamente- quelas responsabilidades de carácter po-lítico y administrativo quedasen bajola égida de los órganos de la adminis-tración pública en tanto que las em-presarias se localizasen en las corpo-raciones mayores o conglomerados(CEPAL, 1976, 8/11). Pese a este es-fuerzo, casi todas las funciones delEstado se siguieron realizando en laspropias instituciones operadoras, loscuales además de la gestión empre-saria definían la política sectorial,efectuaban la regulación y realizabanlas acciones de promoción de servi-cios (Melo, 1999: 144).

Más allá de la ligera retracción pro-ducto del golpe de Estado de 1955, elsaldo en materia de empresas públi-cas hasta el regreso de la democraciase mantuvo relativamente estable. Apesar de que la dictadura militar1976/83 abogó públicamente por elprincipio de subsidiariedad del Esta-do, en este sentido, no avanzó másque en la venta o liquidación de em-presas menores (principalmenteaquellas previamente “estatizadas”para evitar su quiebra) y en la “privati-zación periférica” de servicios o provi-siones auxiliares de algunas empre-sas estatales. En su lugar -y quizás

3 El papel del Estado como motor del desarrollo y, por tanto, el peso relativo de las empresas pú-blicas en la economía puede evaluarse tanto por su contribución a la formación del producto na-cional como por sus elevados índices de inversión. En el período 1950/74, el sector público ge-neró -en promedio- el 12,9% del PIB, siendo responsables las empresas públicas de la forma-ción del 7,8% de ese valor. En ese contexto, las empresas de servicios públicos -que represen-taban más del 75% del sector- asumieron una participación promedio de 5,9%. A su vez, si seconsidera que a partir de 1966 el Estado asumió con mayor fuerza su rol como empresario in-dustrial, se comprende por qué la inversión del sector público sobre la inversión total creció des-de el (de por sí) elevado 18,6% de 1970 al 27,6 de 1975. Nótese que en éste último año las in-versiones de las empresas de servicios públicos representaron el 22,1% de la inversión públicatotal, mientras que aquellas del área de defensa tomadas conjuntamente con las restantes em-presas públicas no alcanzaron al 6% (Ugalde, 1983: 17/21).

4 En 1947 se creó la Dirección Nacional de Industrias del Estado y en los años cincuenta la Em-presa Nacional de Energía y la Empresa Nacional de Transporte. En 1974 fue el turno de la Cor-poración de Empresas Nacionales (1974), sustituida en 1978 por la Sindicatura General de Em-presas Nacionales -un órgano exclusivamente de control- (CEPAL, 1976: 8/11).


como antecedente- implementó unapolítica de descentralización de em-presas públicas a las provincias(Agua y Energía Eléctrica y Obras Sa-nitarias de la Nación) y municipios(Subterráneos de Buenos Aires)(Ugalde, 1983: 49, 61, 81/83).

Desde fines de la década de los se-tenta la economía internacional asis-tió a un progresivo cuestionamientode la intervención del Estado. En par-ticular, se puso en tela de juicio la pro-piedad estatal de las empresas deservicios públicos y, sobre todo, deaquellas productoras de bienes. Deesta manera, incluso antes del de-rrumbe de las economías del bloquesoviético, el quiebre del consenso entorno de “lo público” tuvo lugar en lamayoría de los países desarrolladosasí como también -con ligeras dilacio-nes- en muchas de las economías demenor desarrollo relativo. En estecontexto, una vez que la dictaduraconsumó la ruptura del patrón de acu-mulación industrializador (des-inver-sión, des-industrialización, reforma fi-nanciera, apertura económica), el am-biente macroeconómico emergenteen la década de los ochenta fue utili-zado -entre otros- como argumentopúblico para dar vuelta la página. Elprograma privatizador debía constituir-se en un espejo invertido de las nacio-nalizaciones de los años cuarenta: (sesupone) venía a resolver la crisis de de-

sarrollo que aquejaba al país.

2. Estado regulador. Privati-zación e institucionalidadregulatoria (1989/2005)

Luego de los intentos fallidos de laadministración radical5, en agosto de1989 la promulgación de la ley 23.696de Reforma del Estado inició una nue-va etapa en cuanto al papel del sectorpúblico en la Argentina. Distintos tiposde razones se esgrimieron para justi-ficar este reposicionamiento.

Las explicaciones de corte fiscalistaconcentraron su atención en el con-texto macroeconómico imperante enlos años ochenta. En este sentido,sostuvieron que el déficit fiscal, la es-casez de divisas y la insuficiencia decapitales habrían de generar contra-dicciones latentes entre la estrategiade desarrollo y la política monetaria(Coloma y Gerchunoff, 1992: 8/10).Puesto que la capacidad del Estadopara financiar la inversión en el sectory solventar el carácter redistributivode las tarifas era una pieza fundamen-tal del régimen de acumulación, des-de esta perspectiva, la crisis llevaríaal límite las fuentes de financiamientodel Estado y, por ende, hasta el propiomantenimiento de la infraestructuraeconómica6.

5 Hacia 1986, el Dr. Raúl Alfonsín, por intermedio de su ministro de Obras Públicas, Rodolfo Te-rragno, se propuso avanzar en la privatización de algunas de las principales empresas de ser-vicios públicos, entre ellas, Aerolíneas Argentinas y la Empresa Nacional de Telecomunicacio-nes. El partido justicialista utilizó su poder de veto en el Parlamento y -junto con el apoyo de lossindicatos y de los proveedores del Estado (“patria contratista”)- logró impedir que prosperaseel proyecto oficial.

6 El saneamiento fiscal -uno de los principales objetivos proclamados de la privatización- y la res-ponsabilidad de las empresas públicas por los recurrentes desequilibrios fiscales rápidamentese evaporaron como justificaciones válidas del programa. Una vez transferidas la casi totalidadde las empresas del Estado al sector privado, la economía argentina siguió manifestando impor-tantes déficits, de forma que el persistente incremento del déficit fiscal de fines de los añosochenta debía ligarse más a las múltiples transferencias de ingresos del sector público hacia elcapital concentrado interno que a los requerimientos de la estrategia de desarrollo vigente. Tan-


Sin embargo, tal como lo sugiereOszlak, “la decisión de minimizar alEstado no respondió únicamente a lasexigencias técnicas de su crisis fiscal”sino -en su lugar- a la nueva correla-ción de fuerzas entre los grupos eco-nómicos (locales y transnacionales) ylos funcionarios estatales en el marcode la creciente globalización de las re-laciones económicas y políticas(1997: 21). La privatización no se res-tringió a la venta o transferencia deempresas públicas al sector privadosino que fue, a todas luces, “sistémi-ca”. Es decir, involucró un programaintegral de reformas que al trastrocarlos límites Estado/mercado contribuyóa generar “un cambio en los valores,cultura y expectativas sobre la activi-

dad pública” (Feigenbaum y Hening,en Oszlak, 1997: 24). Como correlato,los argumentos de orden netamentefiscal en favor de la privatización fue-ron complementados con justificacio-nes de tipo filosófico, económico y fi-nanciero.

Desde el campo filosófico y político-en correspondencia con el preceptode subsidiariedad- se abogó por unEstado “mínimo”, limitado a las tareas“estrictamente necesarias” o, lo quees lo mismo, a aquellas en las que esinsustituible: seguridad interna, defen-

sa externa, acuñación de moneda ysalud pública (ILPES, 1999: 217). Eneste sentido, se aludió a las “severasrestricciones que afectan al sector pú-blico a la hora de desempeñar de ma-nera óptima el doble papel de propie-tario de una empresa y de agenteprestador del servicio” (Devlin, 1993);pudiéndose ampliar este enfoque altriple rol que le cabe como propietario,prestador y regulador.

Según las justificaciones de corteeconómico el papel productivo le co-rrespondería al sector privado en fun-ción de su mayor eficiencia relativa(desempeño) en la operación y pres-tación de servicios. Al decir de Mas-sey (1993), “el sector privado es in-trínsecamente dinámico, superior alas instituciones públicas para la pres-tación de bienes y servicios; y la efi-ciencia del mercado es el principioapropiado para el desempeño social,prácticamente en todas las esferas dela actividad de la comunidad” (en Or-lansky, 1998: 835/6)7.

Desde el punto de vista financiero,los argumentos -en plena crisis de fi-nanciamiento de los Estados en desa-rrollo- se concentraron en la recurren-te incapacidad del sector público derealizar las inversiones necesariaspara la expansión e innovación tecno-

to es así que cabría preguntarse cuál es el papel que jugaron en la persistencia de tales déficitsfiscales -aun luego de finalizada la venta o concesión de activos- de los cánones adeudados osuspendidos por muchos de los nuevos operadores de los servicios (correo postal, ferrocarrilesde carga, aeropuertos, etc.) y de los aumentos de los subsidios estatales otorgados por las au-toridades (ferrocarriles, concesiones viales, transporte aéreo, etc.).

7 Vernon, Vickers y Yarrow disienten de este enfoque. Según estos últimos, “la forma de propie-dad, pública o estadual, en sectores con monopolio natural, no es la principal influencia sobrelos resultados económicos alcanzados”. Respecto de las virtudes (o limitaciones) de la interven-ción estatal, Vernon concluye: “Los déficit de las empresas de propiedad estatal se podrían atri-buir con mucha más facilidad a las políticas de sus gobiernos que a su propia ineficiencia inhe-rente” (1992: 12). En este sentido, debe tenerse en cuenta que el pasaje de la prestación públi-ca a la privada -aun cuando medie regulación económica- involucra necesariamente un cambiodel concepto de eficiencia del bienestar: se abandona una noción entendida en términos de be-neficios sociales y se adopta un nuevo concepto de eficiencia ligado con el principio económicode rentabilidad. De esta manera, se pasa “de la maximización del bienestar a la maximizacióndel beneficio” (Vickers y Yarrow, 1991: 55).


lógica de los servicios. A su vez, sellamó la atención sobre la nueva fuen-te de ingresos al fisco que habilitaría -vía tributos- la privatización en granescala.

Hacia 1989 -en medio de la crisis hi-perinflacionaria- “el consenso colecti-vo respecto de la función del Estadoen la economía llegó a un punto deruptura en el que desprenderse de lasempresas públicas (y, sobre todo, delas de servicios públicos) implicaba ala vez acabar con la inflación, con lacrisis del sector externo, con el exce-so de burocracia y con la falta de pro-ductividad” (López y Felder, 1999:24).

En este contexto, la asunción antici-pada de un gobierno deseoso de re-vertir su estigma de populista y de lo-grar reputabilidad ante la comunidadde negocios definió que la vasta y cé-lere política de venta y concesión deactivos fuese más una herramientamacroeconómica para estabilizar laeconomía (y lograr la convergenciade intereses entre los acreedores ex-ternos, el capital concentrado internoy los conglomerados extranjeros radi-cados en el país) que una política pú-blica orientada a elevar la productivi-dad económica en el largo plazo (Ger-chunoff y Canovas, 1995: 485)8. Laurgencia privatizadora y la confianzaen que la reducción del papel estatal

solucionaría todos los déficits asocia-dos a la prestación pública de servi-cios apartaron al gobierno de las prin-cipales recomendaciones de la teoríay práctica internacional en la materia.

En lo que sigue se describen los ele-mentos distintivos de la modalidad deimplementación del programa privati-zador, aunque tan solo en la medidaen que contribuyan a explicar uno desus principales efectos: la carencia deuna institucionalidad regulatoria acor-de con sus dimensiones9.

2.1. Modalidad de imple-mentación del programaprivatizador

La escasa tradición local y la cre-ciente internacionalización en la pro-visión de los servicios -con la partici-pación de un reducido y concentradogrupo de operadores propietarios delknow how- han forzado el diseño deinstituciones de regulación acordescon las normas vigentes en los paísesde origen de los operadores. En estesentido, la ausente segmentación delas empresas a privatizar y/o conce-sionar (difusión de la propiedad) y ladeterminación de patrimonios míni-mos muy elevados como requisito pa-ra participar de las licitaciones contri-buyó a configurar importantes barre-ras al ingreso al “mercado” privilegia-do de las privatizaciones10.

8 Para un análisis del programa privatizador desde un enfoque que realza su papel como artíficede la conciliación entre actores económicos internos y externos, y entre estos tomados conjun-tamente y la administración Menem, ver: FLACSO, 2002.

9 Es posible identificar dos etapas en cuanto al grado de prioridad asignado a la regulación públi-ca por parte del programa privatizador. La primera -que terminó con el inicio del plan de conver-tibilidad- se caracterizó por la venta en bloque de las empresas y por la nula importancia asigna-da a la formulación de una política regulatoria (servicios de telefonía y aerocomerciales). En lasegunda etapa aparecen las primeras medidas en torno de la creación de marcos regulatorios yentes reguladores (energía eléctrica y gas natural).

10 Aun cuando en algunos sectores (telefonía) se incluyeron cláusulas para limitar el período de vi-gencia del derecho de exclusividad y en otros (gas y electricidad) se desintegraron verticalmen-te las empresas (generación, transporte y distribución) el contexto operativo emergente del pro-ceso privatizador fue de acentuada concentración y centralización del capital. Téngase presente


Existe acuerdo en la bibliografía -yasí lo evidencian las experiencias“exitosas” de privatización de servi-cios públicos en nivel internacional(Reino Unido, Chile y el Brasil)- res-pecto de que el desarrollo de institu-ciones regulatorias eficaces requierecomo condición necesaria, aunque nosuficiente, el respeto de la siguienteprecedencia temporal: diseño delmarco regulatorio, creación del entede regulación y, en forma posterior,sustanciación de la licitación pública einicio de operaciones de la empresaconcesionada. Asimismo, son conoci-das las ventajas en términos de legiti-midad de origen y seguridad jurídica(del Estado, usuarios y consumidoresy población en general) de regular pormedio de leyes del Congreso en lugarde por decretos del Poder Ejecutivo.

La experiencia argentina -salvo ex-cepciones en los sectores de gas yelectricidad (sanción por ley) y deaguas y saneamiento (orden de prela-ción sugerido)- se ha alejado enorme-mente de los criterios que anteceden.De esta forma, posibilitó periódicascontradicciones e incluso contraven-ciones entre normativas de diferentesestatus jurídico y temporal11. Tanto esasí que no sólo allanó el terreno paralas recurrentes renegociaciones con-tractuales acaecidas tan pronto comocomenzaron a operar los nuevos con-sorcios; sino que -peor aún- cedió in-directamente poder regulatorio a un“escaso pero diversificado número de

agentes económicos locales y extran-jeros” que, en adelante, resultaronbeneficiarios de una regulación públi-ca plenamente funcional a su lógicade acumulación y reproducción delcapital (Azpiazu, 2001: 86/88).

A continuación, se analizan los ejescentrales que explican la debilidad -ocomplacencia- de la institucionalidadregulatoria emergente del programade privatizaciones: noción de serviciopúblico, diseño de los organismos re-guladores, y regulación de los “com-ponentes activo y antimonopólico”(Forcinito y Nahón, 2005: 10).

2.1.1. Noción de servicio público

La privatización de servicios de in-fraestructura supone el abandono dela noción de servicio público propiadel modelo francés -en la que el Esta-do posee la titularidad- y la adopciónde una perspectiva más cercana alpublic utility del derecho estadouni-dense e inglés (Mairal, en López yFelder, 1999: 30). El alejamiento delEstado de la prestación directa de losservicios públicos (y, por efecto, ladisminución de la injerencia estatal enla definición de la planificación secto-rial), su delegación en grupos de par-ticulares y el diseño de un nuevo en-tramado institucional de regulación ycontrol (organismos sectoriales) rede-fine por completo las relaciones (de-rechos y obligaciones) entre el Esta-do, los nuevos consorcios operadores

que prácticamente en la totalidad de los casos los nuevos consorcios operadores de los servi-cios se compusieron de representantes de los grupos económicos locales con capacidad delobby, acreedores externos poseedores de títulos públicos y de operadores internacionales conexperiencia en el sector a privatizar.

11 Los siguientes son todos buenos ejemplos de contravenciones a normas de superior jerarquía:los decretos reglamentarios de las leyes marco en los sectores de gas y electricidad (1.738/92 y1.398/92); la dolarización de las tarifas en los sectores de telefonía, redes de acceso a la Ciu-dad de Buenos Aires, gas y electricidad; y la indexación en función de índices ajenos a la eco-nomía local en todos los sectores dolarizados e, incluso, en los de agua y saneamiento y rutasnacionales.

y los supuestos beneficiarios: usua-rios, consumidores y la sociedad ensu conjunto.

En este contexto, puesto que el Es-tado simultáneamente se desentiendede su función de “proveer” (prestacióndirecta) y “prever” (planificación), losservicios públicos adquieren el carác-ter de “actividades privadas regla-mentadas por el Estado” o -lo que eslo mismo- “industrias reguladas”. Estaperspectiva, convalida la lógica mer-cantil que supone que los receptores(usuarios y consumidores) no sonmás que “clientes” que ingresan alservicio en la medida en que puedanhacerse cargo (con dinero) de susten-tar la relación de consumo (López yFelder, 1999: 30). En este sentido, laintervención estatal no sólo se alejade su histórica responsabilidad por laprestación de los servicios, sino que -al limitarse al ejercicio del poder depolicía- simultáneamente se desen-tiende de la planificación del desarro-llo.

2.1.2. Diseño de los organismos reguladores

El Estado se desprendió de sus acti-vos sin especificaciones sobre los cri-terios de funcionamiento esperadosde los servicios públicos -ahora en

manos privadas- y de los propios or-ganismos de regulación y control -ba-jo su responsabilidad-. Eligió acrítica-mente criterios y/o normas regulato-rias por empresa que se concesiona-ba y/o por área que se transfería a laórbita privada sin resguardo algunode la perspectiva integral que requie-re la regulación de este tipo de servi-cios12. En igual sentido, no establecióprioridades en términos de los objeti-vos a cumplir por los organismos re-guladores y apañó múltiples impreci-siones en sus misiones y funciones.

El incumplimiento de las pautas parala nominación de las autoridades re-gulatorias y la irregular jerarquizaciónde la normativa abonó la progresivaconcentración de los entes en las ta-reas de control y sanción (abordadasigualmente de modo deficiente) endesmedro de aquellas de regulación,que progresivamente se fueron con-centrando en manos de las Secrete-rías de referencia del Poder Ejecuti-vo13. En igual sentido, el financiamien-to de los organismos por medio de ta-sas o cánones a cargo de las empre-sas reguladas (aeropuertos, gas,electricidad y telefonía) o de porcenta-jes sobre la facturación de los usua-rios (agua y saneamiento) contribuyóa restarles el poco margen de autono-mía que aún les quedaba. De esta for-ma, los entes reguladores fueron si-


12 En este sentido (descuido del aspecto integral), la regulación local del sector energético es pa-radigmática. Pese a la capacidad de los hidrocarburos de incidir sobre los precios finales de lossectores regulados (transporte y distribución de gas natural y electricidad) los derivados del pe-tróleo permanecieron exentos de toda intervención estatal (respetando el criterio histórico aun-que en un nuevo contexto operativo) y el precio del gas en boca de pozo quedó librado a la in-teracción de una oferta y una demanda fuertemente concentradas (a excepción del período2002/05 de regulación estatal transitoria producto de la emergencia económica). De esta forma,la normativa -al habilitar transferencias directas o indirectas desde los sectores desregulados ha-cia los regulados- desvirtuó las prescripciones de los marcos sectoriales.

13 La exclusión de los entes de regulación de la mayoría de las renegociaciones contractuales delos años noventa (agua y saneamiento, ferrocarriles, concesiones viales y telecomunicaciones)y su débil (y confusa) participación en el marco del proceso de renegociación abierto en 2002por la Ley 25.561 evidencian esta recurrente exclusión de los entes de su inherente función deregulación.

multáneamente capturados (“coopta-ción bifronte”) por sus agentes moni-toreados (consorcios) y sus “principa-les” políticos (Poder Ejecutivo) (Vispo,1999: 229/30).

A raíz del diseño regulatorio, la pro-tección estatal de usuarios y consumi-dores presentes y futuros fue (y es) in-suficiente. La ley fundante de la refor-ma del Estado (23.696) no contemplóel cuidado de este tipo de derechos y-con excepción de los dos sectores enque se privatizó por ley (gas y electri-cidad)- las legislaciones específicaspoco o nada han reglamentado al res-pecto. Como correlato, los usuarios yconsumidores carecen de participa-ción consultiva en los organismos decontrol (excepto en agua y sanea-miento) y no está prevista la sustan-ciación de audiencias públicas obliga-torias (salvo en gas y electricidad)14.Asimismo, si bien hacia el año 2000 laSubsecretaría de la Gestión Públicaimpulsó el programa “Carta compro-miso con el ciudadano” hasta el mo-mento sólo los sectores de electrici-dad y telefonía han rubricado sendosacuerdos (2003) e iniciado su imple-mentación (ACIJ, 2005: 3/4 y 10).

A pesar del contexto operativo (defuerte concentración mono u oligopó-lica) emergente del programa privati-zador, la Ley de Defensa del Consu-

midor (24.240) no fue sancionada si-no hasta septiembre de 1993, cuandoya se habían privatizado los cuatroservicios públicos domiciliarios (aguay saneamiento, electricidad, gas y te-lefonía)15. En este sentido, la inclusiónde los derechos de tercera genera-ción en la Constitución reformada de1994 (art. 42) marcó un hito. No solole otorgó la mayor jerarquía legal po-sible a la defensa del consumidor sinoque también incluyó la enumeracióntaxativa de tales derechos, pendientedesde la sanción de la ley (Botto,2005: 65). Pese a esto, no logró resol-ver la tensión entre las prescripcionesconstitucionales y las pautas de fun-cionamiento consolidadas durante losaños precedentes, emanadas de loscontratos de concesión. A falta de es-quemas de regulación previos (y/ocoétaneos pero) sancionados vía leyfueron los propios contratos de conce-sión los que definieron los sistemasde prestación y crearon “derechos ad-quiridos” difíciles de expropiar a lasprestadoras16. La aplicación supletoriade la Ley de Defensa del Consumidorpara el caso de servicios públicos do-miciliarios con legislación y organis-mos de control específicos (art. 25,ley 24.240) es la pieza que terminó deconsolidar la precariedad -o funciona-lidad- de este aspecto fundamental dela regulación17.


14 Como efecto del decreto 1172/03 de Acceso a la Información Pública algunos entes (ENRE,ENARGAS y ORSNA) crearon comisiones de usuarios de carácter consultivo que -hasta el mo-mento- no han adquirido mayor ingerencia. En el sector de aguas y saneamiento fue el decretoque dio origen a la privatización (999/92) el que creó la comisión asesora ad honorem.

15 La ley de Defensa del Consumidor logró aprobación parlamentaria luego de pasados siete añosdesde la incorporación del primer proyecto en el Congreso de la Nación. Al momento de su pro-mulgación, el Poder Ejecutivo vetó 66 artículos, algunos de los cuales fueron posteriormente(1998) incorporados por medio de una modificación parcial de la norma (Botto, 2005: 66).

16 Las prescripciones garantistas de ley de Defensa del Consumidor (24.240) entran en colisióncon un sinnúmero de aspectos normados por las reglamentaciones sectoriales. Entre ellos: losrecargos aplicados por el pago de facturas fuera de término y los plazos para la resolución dereclamos, la recepción de facturas, el pago de indemnizaciones a los usuarios por reclamos deimportes incorrectos y/o facturas ya abonadas (López y Felder, 1999: 31/32).

17 La aplicación supletoria de la ley de Defensa del Consumidor implica que sus prescripcionesafectan a los servicios públicos sólo en aquellos aspectos no regulados por la normativa espe-

2.1.3. Regulación del componenteactivo

Existe una relación directa entre unaapropiada regulación del componenteactivo y aspectos tales como la com-petitividad de la economía, la eficien-cia en la prestación de los servicios ycuestiones de naturaleza distributiva.Esto es así puesto que este tipo de re-gulación se involucra en la fijación es-tatal de los precios, la implementaciónde mecanismos orientados a garanti-zar la universalización de los serviciosbásicos y la definición de niveles decalidad adecuados.

El abandono de los criterios de tari-fación con componentes redistributi-vos propios del Estado empresariofue uno de los principales criteriosadoptados por el programa privatiza-dor. En adelante, las tarifas deberíandefinirse en función de los “costos in-dividuales de prestación” sin contem-plar más elementos que la garantía derentabilidad empresaria “justa y razo-nable”. Sin embargo, con el fin de vol-ver (más) atractivas las licitaciones rá-pidamente se desestimaron tales cri-terios de justicia y razonabilidad. Ensu lugar, se configuraron regímenestarifarios de fuerte regresividad distri-

butiva entre los usuarios y artífices decontextos operativos de nulo riesgo yexcepcionales tasas de retorno18.

El nuevo régimen tarifario teórica -oformalmente- elegido en la mayoríade los sectores (price cap) se enfren-tó con múltiples limitaciones19. En pri-mer lugar, la regulación propia del pri-ce cap (evolución y ajustes de pre-cios) se encontró restringida por losaumentos de tarifas acaecidos en elperíodo previo a las privatizaciones,los que dieron lugar a la configuraciónde “precios base” muy elevados (tele-comunicaciones y gas natural, entreotros). Esta situación inicial, en con-junto con la denominada “demora re-gulatoria” -transferencia a los usua-rios de las ganancias de productividadde las empresas- devino en una esca-sa incidencia en términos de reduc-ciones tarifarias reales (telecomunica-ciones, energía eléctrica, gas naturaly agua y saneamiento). A su vez, losmarcos normativos originales (gas,electricidad y redes de acceso a laCiudad de Buenos Aires) o los emer-gentes de las renegociaciones con-tractuales (telefonía) convalidaron ladolarización de las tarifas de formaque los consorcios operadores conta-ron -hasta el abandono de la converti-


cífica. De esta manera, se viabiliza la superioridad de disposiciones de menor estatus jurídico(decretos y resoluciones sectoriales) respecto de una ley nacional (Ley 24. 240).

18 En el período 1993/01 la rentabilidad promedio sobre ventas de las empresas privatizadas queforman parte de las 200 firmas más grandes del país (cúpula económica) se elevó a 9,7%. Deesta forma, fue casi tres veces superior al promedio registrado por esas 200 empresas (3,6%) ymás de doce veces mayor que la obtenida por el subconjunto de firmas líderes no vinculadascon los procesos de privatización (0,7%).

19 El sistema price cap o de precio tope o máximo fue desarrollado en la experiencia privatizadorabritánica. Concentra la acción reguladora en los precios máximos que pueden percibir las em-presas monopólicas por la prestación de los respectivos servicios. Las tarifas se actualizan se-gún la fórmula IPC - X, donde IPC es el índice de precios al consumidor y X el coeficiente de efi-ciencia para trasladar al consumidor final las ganancias en productividad de las empresas mo-nopólicas con el objetivo de tender a la configuración de tarifas reales decrecientes. Esta moda-lidad se contrapone al criterio aplicado mayoritariamente en los Estados Unidos: cost plus, don-de el control regulatorio se focaliza en las tasas de ganancias obtenidas por las empresas. Ensíntesis, el sistema británico regula la evolución y los ajustes de precios mientras que el esta-dounidense se ocupa de los precios mismos y su impacto directo sobre la tasa de retorno. Paraampliar, ver: Vickers y Yarrow, 1991.

bilidad en 2002- con un virtual segurode cambio para la explotación de losservicios. Finalmente, la aplicación deindexaciones “flexibles” (ajustes portasas o índices de variación de pre-cios de otras economías) les garanti-zó a los consorcios tarifas reales cre-cientes y la prolongación temporal dela apropiación de rentas monopólicas(Azpiazu, 2001: 78/84).

Asimismo en algunos servicios (fe-rrocarriles y aguas y desagües cloa-cales luego de la demorada revisiónquinquenal que concluyó en 2001) seconstituyeron sistemas de regulacióntarifaria “híbridos” con elementos decost plus y de price cap. De esta for-ma, se impidió la traslación al sistemade las ventajas propias de cada unade las formas “puras” de regulación.Por último, la combinación de seg-mentos regulados y desreguladosdentro de un mismo sector de activi-dad posibilitó la transferencia de la es-tructura de costos del sector desregu-lado al precio final al consumidor delsegmento regulado (sector gasífero -Cfr. nota al pie 12).

La regulación de la calidad esperadade los servicios fue complementadaen la mayoría de los sectores con laregulación vía inversiones u obras es-pecíficas (telefonía, ferrocarriles, ru-tas nacionales y agua y saneamiento-según consta en los diseños origina-les- y gas natural -luego de la revisióntarifaria de 1998-). En estos casos, secomprometió a las empresas en mon-tos de dinero o en obras determina-das a financiar por los consorcios (te-lefonía, rutas nacionales, agua y sa-neamiento y gas natural) y/o conjunta-mente con el Estado (ferrocarriles) y/olos usuarios (gas natural). Sin embar-go, los índices de calidad, continuidad

y/o seguridad exigidos -ya sea quefueran sumamente accesibles (ferro-carriles y rutas nacionales) o sujetos alos estándares internacionales (aguay saneamiento y gas natural)- fueronrecurrentemente incumplidos, tal co-mo ocurrió -en la mayoría de los ca-sos- con las metas de mantenimientoe inversión.

Por último, uno de los aspectos másabandonados del proceso privatiza-dor: la universalización de los servi-cios. La explícita definición de las tari-fas en función de los costos individua-les de prestación y la expresa prohibi-ción de los subsidios cruzados entredistintas categorías de usuarios (tele-fonía, gas y electricidad) impidieron lasocialización de los costos de los ser-vicios y una apropiada fuente de fi-nanciamiento de la universalización.De esta forma, naturalmente, se vie-ron restringidos el acceso no discrimi-natorio a costos accesibles y la dispo-nibilidad geográfica.

En el servicio de telefonía, la garan-tía de expansión estuvo orientada alaumento de la teledensidad sin con-templar el necesario elemento de uni-versalización, convalidando -desde lanormativa- una inversión limitada alas franjas más rentables y de mayorpoder adquisitivo. En igual sentido, enel sector de gas natural la obligaciónde expansión de la red se limitó aaquellas demandas razonables de losusuarios finales de los respectivos pe-rímetros de concesión. Esta situaciónimpidió el acceso al servicio a los ha-bitantes de zonas alejadas o, en sudefecto, lo limitó a aquellos usuariosque pudiesen “financiar” la expansiónde la red por medio del sistema de“obra por cuenta de terceros” (Kozulj,2000)20. A su vez, si bien el sector de


20 A diferencia de lo previsto para el sector gasífero, en el eléctrico se estableció la obligatoriedadde los distribuidores de satisfacer toda demanda de servicio requerida (y no exclusivamente



agua y saneamiento fue el único quecontempló la aplicación de subsidioscruzados, la proliferación de cargos fi-jos fue desvirtuando este componentetarifario y, junto con los incumplimien-tos manifiestos de la concesionaria yla complacencia del órgano regulador,desatendieron la consecución delcomponente de universalización (ob-jetivo último plasmado en la propianormativa de la concesión). Por últi-mo, la ausencia de tarifas subsidiadaso facilidades de pago para los secto-res de escasos recursos en los dise-ños originales de los servicios certifi-can el estado de desprotección deusuarios presentes y potenciales21.

2.1.4. Regulación del componenteantimonopólico

Esta dimensión regulatoria involucratanto la configuración de las estructu-ras de mercado y de propiedad del ca-pital de los servicios públicos como elcontrol sobre las conductas de los ac-tores con posiciones dominantes.

Al margen de la despreocupaciónpor la difusión de la propiedad que ca-racterizó al proceso de venta y/o con-cesión de los servicios públicos, sola-mente en dos sectores (gas y electri-cidad) se adoptaron restricciones en

materia de defensa de la competen-cia, que -de todas formas- se volvie-ron más laxas y permisivas en los res-pectivos decretos reglamentarios. Enigual sentido, la ausencia de limitacio-nes temporales a la reventa de accio-nes alentó la concentración y centrali-zación del capital en un sector clave(servicios públicos) para la economíaen su conjunto.

Las omisiones en este aspecto tam-bién se corroboran en la legislaciónde carácter general. La normativa an-timonopolio vigente durante el proce-so privatizador -decreto ley 22.262 de1980- no contemplaba un esquemade control de las operaciones de con-centración y fusión empresarial, deforma que carecía de las herramien-tas necesarias para afrontar la enver-gadura del proceso privatizador encurso (Botto, 2005: 25). Asimismo, segeneralizó una interpretación “ad hoc”de su artículo 5 según la cual se ex-cluían de su competencia los actos yconductas anticompetitivas que seatuviesen a otras normas vigentes(Nochteff y Soltz, 2003: 7). Pese a es-te vacío regulatorio, el debate para lasanción de una nueva ley se extendiópor casi ocho años en el Congreso dela Nación. Finalmente, cuando la nue-va ley de Defensa de la Competencia

aquella razonable) en las respectivas áreas de concesión. Asimismo, no se previó ningún tipo deregulación vía inversiones (a diferencia del coeficiente K y del control de obras contemplado enel gas natural), quedando limitado el control estatal a la certificación -post factum por parte del en-te regulador- del cumplimiento de los estándares de calidad exigidos (que implica, implícitamen-te, la ejecución de ciertas obras e inversiones).

21 A excepción del plan de ayuda a jubilados financiado por la ANSES en forma contemporánea alinicio del programa privatizador, ningún servicio contempló la instrumentación de tarifas sociales.Con el advenimiento de la crisis, a partir de 2001, numerosos proyectos de ley adquirieron esta-do parlamentario sin haberse logrado hasta el momento sanción alguna. A diferencia de lo ocurri-do en el nivel nacional (a excepción del Programa de Tarifa Social implementado por el ETOSS-Resolución 02/02- y del nuevo marco regulatorio del gas licuado de petróleo -ley 26.020-) en al-

gunas jurisdicciones provinciales comenzaron a funcionar diversas modalidades de reducción ta-rifaria, focalizadas en los sectores de menores ingresos, en los servicios de agua y saneamientoy electricidad. Entre ellas: Buenos Aires, Misiones, San Luis, Santa Cruz y Santiago del Estero(aguas); Corrientes, Chaco, Río Negro, Salta y San Juan (electricidad).


(25.156) fue sancionada (1999) ya eratarde: se habían acabado las “joyasde la abuela” y había tenido lugar la“segunda ola” de fusiones y adquisi-ciones en el amplio abanico de servi-cios públicos privatizados22.

Como su antecesora, la nueva leyde Defensa de la Competencia fuecuestionada en su alcance sobre lossectores de servicios públicos regula-dos por normativas específicas (leyesy/o decretos). En este sentido, mien-tras que su artículo 59 deroga todaatribución en materia de defensa de lacompetencia otorgada a otros orga-nismos o entes estatales (lo que impli-ca asumir la exclusiva responsabili-dad de la autoridad de aplicación deesta norma -Tribunal Nacional de De-fensa de la Competencia, TNDC- enel control antimonopólico), el artículo16 especifica que en esos casos (esdecir, cuando existan entes estatalesque regulan actividades específicas)el TNDC, previo al dictado de su reso-lución, debe requerir a dichos entesun informe de opinión fundada sobrela propuesta de concentración econó-mica objeto de análisis. A su vez, laatribución exclusiva asignada alTNDC (art. 59) también se encuentraen contradicción con los marcos regu-latorios del gas y la electricidad, en losque se les atribuye autoridad en estecampo a sus respectivos entes de re-gulación (arts. 52 inciso d, ley 24.076

y 56 inciso c, ley 24.065).

De esta forma -al margen de las de-bilidades propias de la ley 25.156- laprotección de la competencia en ma-teria de servicios públicos quedó nue-vamente cercenada. Aun cuando estavez la normativa incorporó el controlde fusiones y adquisiciones -y repre-senta desde lo formal un avance- laimprecisión en relación con su aplica-ción sobre los servicios públicos y,peor aún, su desajuste respecto delos dos únicos marcos regulatoriossectoriales que legislaron en esta ma-teria (gas y electricidad) confirmó eldébil lugar habilitado para este com-ponente central de la regulación públi-ca.

Como queda visto, el programa deprivatizaciones permitió una “progresi-va desvinculación estatal de las fun-ciones de planificación, de promociónde la inclusión social, de velar por laseguridad en las prestaciones y deprovisión de información, que llevan auna virtual desaparición del Estado nosólo como proveedor de merits goods(tarea propia de los esquemas de bie-nestar) sino como organizador del es-pacio público en el cual los agentesprivados asumen responsabilidades”.En síntesis, “el Estado ya no garanti-za el control de la calidad, ni el apro-visionamiento continuo y seguro, aunpara los que pueden pagar. Ni siquie-ra puede ejercer la acotada función de

22 Como efecto de este proceso, los grupos económicos locales de mayor envergadura (PérezCompanc, Techint, Astra/Repsol, Roggio, CEI Citicorp Holdings, Loma Negra, Macri y Soldati)asumieron participaciones y/o el control en una amplia gama de sectores, que se extiende des-de las concesiones de rutas nacionales y autopistas hasta las cadenas de gas y electricidad (tan-to aguas arriba como aguas abajo). En igual sentido, aunque analizado desde el punto de vistade algunos de los integrantes de los consorcios, TGS y TGN -por medio de firmas controladas-asumieron participaciones en todos los eslabones de la cadena gasífera, al igual que sucedió conEndesa en el sector eléctrico (Kozulj, 2000). Posteriormente, y siempre en el marco de la inac-ción oficial en materia de regulación antimonopólica, muchos de estos conglomerados se des-prendieron de buena parte de sus participaciones accionarias, gracias a lo cual pudieron realizarcuantiosas ganancias patrimoniales (lo cual sugiere que su participación en el programa privati-zador respondió a una lógica financiera) (Basualdo y Nahón, 2004).


poder de policía que propone el con-cepto restrictivo de servicio público[public utility]” (Felder et al, 1999: 23).

3.-Estado nuevo. La refor-mulación del débil y com-placiente Estado heredado

Una de las principales omisiones delproceso privatizador fue no haber di-señado -en forma previa ni posterior asu implementación- un esqueleto nor-mativo de carácter general y con com-petencia sobre la totalidad de servi-cios públicos sujetos a privatización.En su afán por el Estado “mínimo”, elprograma de privatizaciones arrasócon la “función de producción” del pro-pio Estado: la estructura normativa einstitucional necesaria para hacerfrente a sus -en este caso- nuevasresponsabilidades (Oszlak, 1997: 40).

Con el fin de restituirle al Estado al-gún papel en este complejo rompeca-bezas de la regulación y prestación deservicios esenciales emergen dos ac-ciones ineludibles. Por un lado, la fi-nalización de la revisión integral delos contratos de servicios públicos se-gún las disposiciones de la ley deEmergencia Pública y Reforma delRégimen Cambiario (25.561) y susmodificatorias. Por el otro, la sanción -por ley del Congreso de la Nación- deun régimen nacional de servicios pú-blicos y organismos reguladores.

Los efectos inmediatos de la crisis fi-nal de la convertibilidad fueron supe-rados sin que mediaran decisionesestructurales sobre el tipo de interven-

ción estatal deseable en materia deservicios públicos. Frente al margenque auguraba la ley de Emergenciaen materia de posibles reordenamien-tos en la relación Estado/empresasprestadoras/ciudadanía (arts. 8, 9 y10), a cuatro años de su sanción, elproceso de renegociación aún sigueabierto y su carácter integral (o re-re-gulatorio) no avanzó más que sobre lacuestión tarifaria. Sin embargo, en for-ma paralela a las renegociaciones encurso, el Poder Ejecutivo elevó a con-sideración del Congreso de la Naciónun proyecto de ley de Régimen Nacio-nal de Servicios Públicos que hasta elmomento no ha obtenido dictamen enninguna de las siete comisiones a lasque fue girado. Pese a esto, desde elmomento en que se hizo público, haconcitado un cúmulo de reaccionesadversas por parte de diversos inter-locutores: empresas prestadoras, susaccionistas y los gobiernos de los paí-ses de origen; el Banco Mundial, elFondo Monetario Internacional y unconjunto de think tanks o centros deestudio con sede en Buenos Aires(FIEL, CEMA, CEER -UADE y IE-RAL)23.

Sin detenerse a analizar las intencio-nes que motivaron al Ejecutivo a in-corporar en la agenda pública la crea-ción de un régimen de regulación deservicios públicos (¿voluntad sincerade cambiar el rumbo heredado o, porlo contrario, estrategia para saldar ensu favor la puja con los consorcios enel marco de la renegociación?) en loque sigue se presentan los elementoscentrales del proyecto oficial. Asimis-

23 El proyecto oficial se nutre de otro homólogo realizado desde el Área de Economía y Tecnolo-gía de la FLACSO - Sede Académica Argentina en el marco de un convenio de asesoramientoal Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. A pedido del Poder Ejecuti-vo un equipo interdisciplinario de la FLACSO se abocó, durante el año 2003, a la redacción dedos proyectos de ley marco en materia de servicios públicos: Régimen Nacional de Servicios Pú-blicos y Régimen Nacional de Organismos Reguladores de Servicios Públicos.


mo, se recuperan algunos aspectosno contemplados que deberían serigualmente tenidos en cuenta si lo quese pretende es contribuir con la for-mulación de una propuesta integral deregulación pública.

3.1. Regulación económica:¿por qué y para qué?

La privatización o concesión del de-recho de explotación de los serviciospúblicos -es decir la separación de lasfunciones de operación de aquellasde regulación y controlde ningunamanera significa que deba simultá-neamente abandonarse toda preocu-pación estatal por la provisión de estetipo de servicios. Por lo contrario, elEstado mantiene para sí funciones“irrenunciables” (regulación) e inclusodebe asumir “nuevos papeles” (con-trol). A este efecto, se impone la crea-ción de nuevos organismos para ga-rantizar la regulación, la promoción yel control desde una perspectiva queno descuide -en aras de la prevalen-cia técnica- “aspectos sociales, eco-nómicos y jurídicos que en el flaman-te papel del Estado son tan importan-tes como en el anterior” (Melo, 1999:144; ILPES, 1999: 12)24.

Varios son los motivos que justificanasignarle al Estado un “papel espe-cial” en relación con los servicios pú-blicos de red (Melo, 1999: 136/7). Enprimer lugar, debido a que -por suefecto multiplicador- una prestación

deficiente puede poner en riesgo a losusuarios involucrados y a la sociedaden su conjunto (la interrupción del su-ministro de agua o telecomunicacio-nes por efecto del corte en el serviciode energía eléctrica, entre otros ejem-plos). En segundo lugar, la regulaciónpública se justifica en el hecho de quela explotación de este tipo de servi-cios se vale del usufructo de bienesde propiedad común, en muchos ca-sos, de carácter no renovable (como,por ejemplo, los recursos naturales -agua, petróleo, gas, etc.- o el espaciopúblico para la instalación de redes,postes, entre otros). Por último, pues-to que su prestación puede involucrardistorsiones del beneficio social, tantopor la presencia de externalidades im-portantes (afectación de la salud pú-blica y del medio ambiente, etc.) comopor las distorsiones de precios quepueden originar sus tendencias mo-nopólicas.

Ahora bien, ¿a qué debe orientarseeste “papel especial”? La regulacióndebe ser entendida “como una de lasformas de intervención estatal cuyofin es orientar la acción y decisionesde los agentes privados en beneficiode intereses sociales o colectivos”(Corrales, 1998: 356/57). En este sen-tido, el Estado debe procurar la pres-tación universal de los servicios enforma económica y tecnológicamenteeficiente, con el debido respeto de es-tándares de calidad, medioambienta-

24 Se incluye una digresión respecto de la especificidad del concepto de “regulación social” (Majo-ne y la Spina: 1993). Según sugieren los autores, la regulación económica actúa sobre la deter-minación de precios, la prevención del monopolio y el control de la calidad de la prestación (aquídefinidos como componentes activo y antimonopólico de la regulación). Asimismo, la regulaciónsocial -se supone- “tiende a corregir una amplia gama de efectos colaterales o características ex-ternas de las actividades económicas”, tales como la salud, el medio ambiente, la seguridad deltrabajador, los intereses de los consumidores y los derechos de ciudadanía. Sin embargo, ¿tie-ne la regulación social entidad propia? ¿Su escisión respecto de su par económica no es -másbien- una creación teórica con el fin de realzar un aspecto olvidado en los procesos de privatiza-ción de los países en desarrollo? ¿No es acaso la regulación económica, social por definición?


les y de seguridad, para el usufructode usuarios y consumidores presen-tes y futuros. Para ello, el Estado asu-me esencialmente dos papeles distin-tos: el establecimiento de reglas y lafiscalización de su cumplimiento (IL-PES, 1999: 219).

La decisión de revertir la herenciaregulatoria del programa privatizadorpor medio de la sanción de una leymarco para la prestación de serviciospúblicos estaría orientada -justamen-te- a otorgarle contenido a la regula-ción económica. En este sentido, encaso de lograrse su aprobación parla-mentaria, se dejarían asentados prin-cipios generales de aplicación inter-sectorial para la prestación de servi-cios públicos en el país con indepen-dencia de su modalidad -pública, pri-vada o mixta-.

Este enfoque disiente del principiojurídico que sostiene la prevalencia dela ley especial (marcos regulatoriossectoriales) por sobre la general (Ré-gimen de Servicios Públicos, ley deDefensa de la Competencia y delConsumidor). Por lo contrario, se asu-me que la sanción de una ley marcoposibilita reunir en sí misma las venta-jas de la regulación por rama de acti-vidad (entes sectoriales) y de caráctergeneral (un solo superente que abar-que la regulación de la totalidad deservicios públicos). En este sentido,

“permite la especialización de los re-guladores y evita crear burocracias degran poder”, propiedad típica de la re-gulación sectorial; y, paralelamente,“minimiza el riesgo de incoherenciaen el proceso de regulación, lograeconomías de escala y reduce el ries-go de captura del ente regulador”,propia de la existencia de un único en-te de regulación intersectorial (Douro-jeanni y Jouravlev, 2003: 269)25.

3.2. Regulación económica:¿de qué se trata?

A continuación se revisan los princi-pales aspectos que deberían ser re-formulados, estén -o no- contempla-dos en el proyecto oficial remitido enagosto de 2003 al Congreso Nacio-nal26.

3.2.1. Noción de servicio público

En sentido inverso a la noción de pu-blic utility adoptada por el programaprivatizador, un régimen de caráctergeneral debería recuperar la perspec-tiva francesa del service public (Cfr.página 127). Bajo este enfoque, “todaconcesión supone un privilegio en fa-vor del prestador” y, por consiguiente,sus alcances “deben ser interpretadoscon carácter restrictivo” (Cincunegui yGordillo, en Expresión de motivos: 5).Tanto es así que “el prestador no po-

25 Diversos países hacen descansar la regulación sectorial de servicios públicos sobre leyes de ca-rácter general, que actúan como principios de referencia (marco) para los respectivos sectores.Entre ellos: Brasil (ley 8.987 de 1995), Colombia (ley 142 de 1994), Costa Rica (ley 7.593 de1996), Italia (ley 481 de 1995) y Panamá (ley 26 de 1996).

26 En adelante, las referencias al proyecto oficial se consignarán bajo la forma: (número de artícu-lo, número de inciso). Cuando se remita a sus fundamentos: (Expresión de motivos: número defolio). Su articulado completo puede consultarse en el sitio oficial del Congreso de la Nación:www.hcdn.gov.ar , bajo el número de expediente: 0043-PE-04 del día 23/08/04. También seincluye como anexo de este artículo en www.iade.org.ar

27 En coincidencia con el proyecto del Ejecutivo se asume ineludible la determinación por ley del ca-rácter público de los servicios de infraestructura (35). Sin embargo, a diferencia de aquél, se re-comienda la inclusión en la ley marco de un listado exhaustivo de los servicios que en la actua-lidad deberían ser considerados públicos (según surge de la nota al pie 1).


drá reclamar ni atribuirse ningún privi-legio, beneficio adicional o accesorioque no esté expresamente contem-plado en el pliego” (18).

Respecto de la modalidad de otorga-miento se considera ineludible la lici-tación pública28. A este efecto, el pro-yecto oficial contempla la incorpora-ción en los pliegos de plazos precisospara su finalización (7) y la respectivaimposibilidad de prórroga (13). Asi-mismo, como resultado del carácterpúblico de toda concesión, en caso decontroversia entre las partes, debepredominar el criterio fundante -y re-currentemente olvidado- de la regula-ción económica: la interpretación másfavorable a los intereses de usuarios yconsumidores (20, n y 3, ley 24.240).En igual sentido, la dilucidación deconflictos debe quedar sometida a la

jurisdicción y legislación nacionales(9, e) 29.

3.2.2. Diseño de los organismosreguladores30

Es forzoso -pese a su inviable re-troactividad- regular algunos aspectosque, si bien no tendrán aplicación in-mediata sobre los servicios públicosya privatizados, dejarán formalmenteregulados principios generales en lamateria. Entre ellos, la necesariacreación por ley nacional de todo nue-vo organismo regulador y el cumpli-miento de la correspondencia tempo-ral indicada en los “manuales privati-zadores”: diseño del marco regulato-rio sectorial, creación del ente regula-dor, armado de los pliegos licitatoriosy privatización (9, 34 y 35)31.

28 A este respecto, cabe marcar una disidencia con el proyecto oficial. Mientras que aquél contem-pla la delegación directa (esto es sin que medie la licitación pública) por parte del Poder Ejecuti-vo en personas jurídicas públicas o privadas con o sin fines de lucro (8), aquí se estima más ade-cuado limitar este tipo de delegación a cooperativas o personas jurídicas públicas o privadas pe-ro sin fines de lucro. En este sentido, se recomienda que la licitación pública sea el mecanismopor excelencia para el otorgamiento de concesiones, licencias o permisos en materia de serviciospúblicos.

29 La adscripción al criterio según el cual -en materia de servicios públicos- siempre debería primarel interés de usuarios y consumidores involucra un cambio sustancial en relación con las prácti-cas heredadas del programa privatizador. Igual meta persigue el sometimiento a la jurisdicciónnacional para la dilucidación de conflictos. Durante el período 1992/99, el país firmó 56 TratadosBilaterales para la Promoción y Protección de Inversiones Extranjeras (TBI), 47 de los cuales fue-ron aprobados por ley nacional. Su vigencia -que debería ser denunciada- equipara jurídicamen-te a los inversores privados (de los países signatarios) con la Argentina (como país soberano).De esta forma, expone al país a ser juzgado por Tribunales de jurisdicción internacional -como elCIADI y la UNCITRAL- para la resolución de diferendos o controversias con el capital privado.

30 El proyecto de Régimen Nacional de Servicios Públicos, tal como fue elevado por el Poder Eje-cutivo, concibe a los “organismos reguladores” en tanto meros “entes de control”. No se trata deuna simple diferencia de forma sino que implica su circunscripción a las funciones de control y fis-calización en reemplazo de aquellas de regulación. De esta forma, cuando (en lo que sigue) seremita al proyecto oficial no debe olvidarse que persiste la diferencia conceptual en términos delcarácter de control (Poder Ejecutivo) o de regulación y control (autora) de estos organismos. Asi-mismo, debido a que aún no se ha impulsado ningún proyecto para normar el funcionamiento delos entes reguladores es plausible suponer la intención oficial de limitar este aspecto central dela regulación (ni más ni menos que la autoridad que vela por el cumplimiento de la ley marco) alas estrechas prescripciones de los artículos 34 y 35 del Régimen de Servicios Públicos.

31 Respecto de los entes existentes -ya sea que hayan sido creados por decreto (CNC, CNRT,ETOSS, OCCOVI y ORSNA) o por ley (ENRE y ENARGAS)- se pregona su ratificación por leycon la correspondiente adaptación a las prescripciones del régimen nacional de aplicación gene-


Entre los aspectos que involucran alos entes existentes, sus misiones yfunciones ameritan ser reformuladas.En este sentido, se sugiere asumir elcarácter no neutral del Estado -en es-te caso- por intermedio de sus orga-nismos de regulación y control (Ex-presión de motivos: 6). De esta forma,se espera que su misión sea protegerlos derechos del Estado nacional, delas provincias, de los usuarios y con-sumidores y de la sociedad en su con-junto; de forma tal que la prestaciónde los servicios coadyuve al desarro-llo económico nacional, a la innova-ción tecnológica y a la distribuciónequitativa del ingreso. Para ello, losorganismos deberían asumir funcio-nes administrativas y de gestión, re-gulatorias (reglamentarias), de fiscali-zación y control (investigativas y desolicitud de información), judiciales(de última instancia) y de defensa dela competencia (se volverá sobre esteasunto).

En el marco de tales funciones -deacuerdo con el proyecto oficial- los or-ganismos deben tener injerencia en laelaboración de pliegos (10) y en laevaluación de ofertas (11), en la inter-vención cautelar de los servicios (33),en el ajuste de tarifas (23), y en la ex-tinción de los contratos (27) y en suseventuales renegociaciones (24 y 26).

Más allá de estas tareas, en las que -de hecho- actúan como asesores pri-vilegiados del Poder Ejecutivo, los en-tes deben ser responsables de la sus-tanciación de audiencias públicas(obligatorias para ciertos temas -36-),de la aplicación de multas por incum-plimiento (31), de la recepción y trami-tación de reclamos de los usuariosante las empresas operadoras y/o losentes de control -26, e-), de garantizarel acceso público a la información so-bre la prestación de los servicios (20,c) y, por supuesto, de todas aquellasfunciones que impliquen el control delefectivo cumplimiento de la normativapor parte de los prestadores32.

Respecto de la estructura generaldel sistema de regulación, si bien sesugiere crear entes sectoriales (en lu-gar de un superente) se estima nece-sario establecer interdependencias ysólidas articulaciones entre los orga-nismos responsables de la regulaciónde sectores vinculados (tales comogas y electricidad) e -incluso- evaluarla viabilidad de crear una “ente regu-lador de la energía” (Azpiazu, 2002:300).

A diferencia de lo dispuesto por elproyecto del Ejecutivo (34 y 35), a losefectos de evitar la “cooptación bifron-te” de la que vienen siendo objeto losentes, debería garantizarse su autar-

ral que debería sancionarse. En este sentido, el proyecto oficial no es preciso, en tanto no es-pecifica si la mencionada ratificación por ley involucra a todos los entes existentes o solamentea los creados por ley (35).

32 El derecho de los usuarios de recurrir indistintamente a la empresa prestadora o al ente respec-tivo para la radicación de quejas, reclamos o denuncias, y la previsión de audiencias públicasobligatorias se convierten en dos elementos centrales para revertir su situación de desprotec-ción. La obligatoriedad de atravesar una instancia ante la empresa prestadora en forma previaa rubricar la demanda en el ente respectivo ha inhibido -se estima- las denuncias de los usua-rios. Asimismo, la libre voluntad que rige en materia de convocatoria a audiencias públicas en lamayoría de los sectores ha limitado enormemente las potencialidades de este instrumento. Pe-se a este antecedente, el proyecto oficial contempla que los entes de control convoquen -indis-tintamente- a audiencias públicas o implementen “cualquier otro mecanismo que asegure la par-ticipación de los interesados”, lo que podría dar lugar a la utilización de mecanismos que habili-ten menores márgenes de participación que aquellos que, al menos en teoría, garantizan las au-diencias.


quía financiera y autonomía funcional.En este aspecto, se estima funda-mental que los entes elaboren susrespectivos presupuestos (financia-dos por el Tesoro de la Nación) y nopuedan ser intervenidos por el PoderEjecutivo Nacional. En igual sentido,sus autoridades deberían ser elegidasconforme criterios de idoneidad e in-dependencia (respecto de los consor-cios operadores y del poder político)por medio de concursos públicos deoposición y antecedentes. Asimismo,sería aconsejable que sus Directoresgozaran de intangibilidad en las remu-neraciones y que actuasen como fun-cionarios públicos con dedicación ex-clusiva durante un período de no másde cuatro años, renovable por únicavez.

Al margen del diseño institucional delos organismos reguladores, la efecti-va defensa de usuarios y consumido-res requiere del cumplimiento de lasprescripciones de la Constitución Na-cional y de la ley de Defensa del Con-sumidor. En el primer sentido, se su-giere que los entes de regulación asu-man la responsabilidad por la protec-ción de los derechos de tercera gene-ración incorporados en la Constitu-ción reformada: salud, seguridad e in-tereses económicos; información ade-cuada y veraz; libertad de elección, ycondiciones de trato equitativo y digno

(art. 42). En relación con la ley de De-fensa del Consumidor, no sólo seaconseja su aplicación no supletoriasobre los servicios públicos (lo queimplica la necesaria modificación desu artículo 25) sino también su preva-lencia por sobre las disposiciones par-ticulares de la normativa sectorial.Asimismo, en caso de controversiaentre las disposiciones de la ley deDefensa del Consumidor y el Régi-men de Servicios Públicos o -incluso-los respectivos marcos regulatoriossectoriales se sugiere que prime entodos los casos “la interpretación másfavorable a usuarios y consumidores”que es, en definitiva, el criterio madrede todas estas normas33.

Respecto de la participación deusuarios y consumidores en los entesde regulación, debería asegurarse suinmediata inclusión en los Directoriosde los organismos, junto con la equi-valente intervención prevista constitu-cionalmente para las “provincias inte-resadas” (art. 42)34. Asimismo, con laintención de poner en ejecución lospostulados del artículo 14 bis de laConstitución Nacional, se adhiere a lapropuesta oficial de contemplar la par-ticipación de representantes de lostrabajadores en los organismos (34).

33 A diferencia de lo que aquí se propone, el proyecto oficial prescribe la aplicación supletoria de laley de Defensa del Consumidor respecto del Régimen de Servicios Públicos (38, 1). Esto fue así-se presupone- con el fin de garantizarle a los usuarios y consumidores -por medio de un “atajo”jurídico- las amplias protecciones del régimen marco y, simultáneamente, evitar la controversiarespecto de la aplicación supletoria de ley de Defensa del Consumidor sobre los servicios públi-cos.

34 Existe un debate irresuelto respecto de los alcances del artículo 42 de la Constitución cuando serefiere a “la necesaria participación de las asociaciones de consumidores y usuarios y de las pro-vincias interesadas en los organismos de control”. Sin embargo, cabe destacar que -según sedesprende del diario de sesiones de la Convención Constituyente de 1994- allí se impuso un “um-bral mínimo” a partir del cual el legislador puede definir el nivel de inserción. De esta forma, que-da habilitado para legislar en más -tal como aquí se propone- pero no en menos -como ocurreactualmente-.


3.2.3. Regulación del componenteactivo

La determinación de nuevos criteriostarifarios es una de las piezas funda-mentales para redefinir la noción deservicio público heredada del vastoprograma privatizador de los años no-venta. En este sentido, el proyecto ofi-cial impulsa un sistema tarifario “justo,razonable y transparente” que, “en unmarco de sustentabilidad del servicio,minimice su costo total, contemple laequidad social, las prioridades encuanto al crecimiento sectorial y re-gional, la protección de la competen-cia y el desarrollo de la pequeña ymediana empresa” (5, i).

La exigencia de sustentabilidad pre-tende garantizar la continuidad delservicio y, simultáneamente, afirmarsu calidad, seguridad y prestación efi-ciente (21, a). A su vez, por medio delprincipio de justicia y razonabilidad delas tarifas se incorpora la noción deriesgo empresario. En este sentido,se pretende “ofrecer al prestador queobre en forma diligente y eficiente laoportunidad (no la garantía) de obte-ner un ingreso suficiente para satisfa-cer los costos directos e indirectos delservicio y la posibilidad de lograr unarentabilidad razonable sobre el capitalpropio invertido”. A los efectos de zan-jar toda duda respecto de los alcan-ces de esta “razonabilidad”, se explici-ta que debe entenderse como “aque-lla similar a la alcanzada, en condicio-nes operativas equiparables, en otrasactividades semejantes y de riesgo si-milar en el ámbito nacional e interna-cional” (21, b). Por último, cuando sealude a la transparencia del sistematarifario y se exige que contemple laequidad social y el crecimiento secto-rial y regional, se está adhiriendo alprecepto de que “la tarifa sea la míni-ma media posible y contemple su dis-

tribución entre usuarios y consumido-res de forma de alentar el desarrolloeconómico y la máxima equidad so-cial” (21, c). De esta forma, el sistematarifario propuesto -subsidios cruza-dos mediante- contempla el compo-nente de universalización necesariopara volver efectivo el precepto de“generalidad” del service public.

Frente a los niveles actuales de po-breza y marginalidad, la inclusión desubsidios cruzados en los diseños ta-rifarios puede no ser suficiente. Deesta manera, la previsión normativade una tarifa social (o “servicio solida-rio” en los términos del proyecto ofi-cial) para la prestación de los servi-cios públicos de primera necesidad(agua y saneamiento, electricidad,gas y servicio básico telefónico en al-gunas localidades) a usuarios resi-denciales de escasos recursos es ine-ludible. Al respecto, se propone el fi-nanciamiento compartido por parte delos restantes usuarios y consumido-res, el Estado nacional y las empre-sas prestadoras (22). Los alcances dela tarifa (en montos a pagar y cantida-des a percibir) y los eventuales bene-ficiarios deberían ser definidos por losrespectivos marcos regulatorios sec-toriales (y sus reglamentaciones).

Por último, en relación con el régi-men tarifario se impone -en función dela experiencia previa- su fijación enmoneda nacional (9, c), la prohibiciónde todo ajuste automático de las tari-fas (23) y, en los casos en que se con-sidere apropiada su modificación, laexpresa consideración de los “costosreales incurridos y previstos” y las “ta-sas de rentabilidad obtenidas y pro-gramadas sin utilizar en ningún casocomo elementos de juicio, índices aje-nos a la economía local” (23 y 26).

Existen diversos argumentos parajustificar la necesidad de complemen-


tar la regulación de precios con la re-gulación de la calidad en servicios deinfraestructura. En primer lugar, pues-to que las posibilidades de competen-cia son limitadas, el prestador mono uoligopólico sujeto a una regulación deprecios siempre “tendrá incentivos pa-ra brindar un servicio de calidad infe-rior al nivel social óptimo correspon-diente al precio máximo establecido”.Tanto es así que la regulación de losprecios puede resultar ineficaz en ca-so de no ser complementada con unaregulación adecuada de la calidad es-perada de los servicios. Asimismo,frente a la presencia de asimetrías deinformación entre el regulador y elprestador, este último tendrá incenti-vos para bajar la calidad y, de esta for-ma, aplicar aumentos encubiertos deprecios (Dourojeanni y Jouravlev,2003: 258/59). Pese a su relevancia,este tipo de regulación -por la presen-cia de especificidades sectoriales- nopuede ser incluida más que comoprincipio rector en una ley marco.Queda entonces bajo la responsabili-dad de las respectivas regulacionessectoriales la adopción de criterios es-pecíficos para el control de la calidady la determinación de los consiguien-tes indicadores.

Por último, cabe incorporar un co-mentario respecto del necesario dise-ño estratégico del plan de inversio-nes. Pese a la expansión mundial dela privatización, “continúa casi indis-cutida la visión de que las decisionesrelativas a la expansión de los siste-mas de energía, transportes, teleco-municaciones, agua y saneamiento

se deben tomar teniendo en cuenta suamplia repercusión económica y so-cial de mediano y largo plazos” (Born,1999: 25). Esto es así debido a la pre-sencia de importantes economías deescala, indivisibilidades y externalida-des, así como por los elevados reque-rimientos de inversión (con extensosperíodos de maduración) que caracte-rizan a la explotación de este tipo deservicios. De esta manera, es ineludi-ble restituirle al Estado Nacional sushistóricas atribuciones de planifica-ción en materia de infraestructura. Pa-ra ello, se recomienda que -por inter-medio de los organismos de regula-ción y control- se involucre directa-mente en la definición de las pautasde inversión de los servicios35.

3.2.4. Regulación del componenteantimonopólico

Los múltiples ejes a analizar en esteaspecto pueden subdividirse en dos:prescripciones que afectarían, en ma-yor medida, a las eventuales nuevaslicitaciones (aplicación de largo plazo)y aquellas que podrían comenzar autilizarse en las concesiones vigentes(aplicación de corto plazo).

En caso de que al término de las ac-tuales concesiones se optase por laprestación privada de servicios, lasnuevas licitaciones deberían contem-plar estructuras de prestación que -sujeto a las posibilidades técnicas yoperativas sectoriales- prevean la de-sintegración vertical y/u horizontal delos servicios; y excluyan las barrerasal ingreso en los concursos36. Asimis-

35 A los efectos del desarrollo económico nacional, el proyecto oficial incorpora no sólo la planifica-ción estatal de las inversiones (6) sino incluso la obligación de los prestadores de contribuir conla “formación de proveedores locales, otorgándoles apoyo a su perfeccionamiento tecnológico ypreferencias en sus compras” (16, g y 5, g).

36 Según surge del proyecto oficial, las principales consideraciones que deberían incluirse en lospliegos licitatorios son: la obligación del oferente/prestador de informar su composición acciona-


mo, debería constar en los pliegos elderecho irrenunciable del Estado acontrolar la capacidad financiera y laestructura de propiedad de los postu-lantes e -incluso- de los consorciosganadores (9, g y 16, e, q y r). Por me-dio de estas prerrogativas se preten-de garantizar -hasta donde los aspec-tos formales lo permiten- la solvenciade los prestadores y, de esta manera,evitar que los consorcios operadoresdesarrollen prácticas lesivas de lacompetencia o modifiquen de hecho(mediante fusiones y/o adquisiciones)la estructura del mercado definidapreviamente a su privatización.

En relación con las concesiones vi-gentes, el aspecto de mayor enverga-dura es saldar la controversia respec-to de qué organismo -TNDC y/o entesde control sectoriales- debe asumir laresponsabilidad por el control antimo-nopolio en los servicios públicos de in-fraestructura. En este sentido, el pro-yecto oficial legisla su atribución com-plementaria (16, q y 16, r). Para com-pletar las consideraciones del Ejecuti-vo se propone exceptuar a los servi-cios públicos de la nómina comprendi-da en las prescripciones del artículo59 de la ley 25.156, mantener tal co-mo está su artículo 16 y explicitar entoda la normativa afectada la expresaatribución de los organismos de regu-lación en materia de defensa de lacompetencia. A los efectos de evitarque la corresponsabilidad (cuyo al-cance debería definirse en la regla-mentación) reproduzca las dificulta-des de coordinación previas o, inclu-so, genere nuevas desinteligenciasentre las agencias, se propone que el

TNDC sea la autoridad de aplicaciónprimaria y que los entes se constitu-yan en parte interesada cuando lamateria en cuestión sea de su compe-tencia sectorial. Para que esto sea po-sible, a más de seis años desde lapromulgación de la ley, es prioritaria ladefinitiva conformación del TNDC enreemplazo de la Comisión Nacionalde Defensa de la Competencia que,habiendo sido creada como autoridadde aplicación de la normativa antimo-nopolio precedente (decreto ley22.262), permanece en funciones.

4.¿Quo Vadis?

La primera prórroga de la facultadque la ley de Emergencia 25.561 leotorgó al Poder Ejecutivo para rene-gociar contractos con las empresasprivatizadas de servicios públicos tu-vo lugar en octubre de 2003 (ley25.790). En ese momento, también seautorizó al Ejecutivo a firmar acuerdos“parciales o enmiendas transitorias delos contratos” e incluso se le otorgó laposibilidad de “incluir revisiones perió-dicas pautadas” y de “adecuar los pa-rámetros de calidad de los servicios”.Estas prerrogativas, no sólo limitaronel aspecto integral de la ley de Emer-gencia original sino que además indu-jeron a una especie de proceso de re-negociación permanente, tal como locertifica el escaso avance de las rene-gociaciones en curso y la reciente (di-ciembre de 2005) extensión de lasatribuciones presidenciales en estamateria.

Al margen de la necesaria finaliza-

ria y la de las sociedades controladas o vinculadas; de constituir sociedades jurídicamente inde-pendientes para desarrollar actividades diferentes al servicio objeto de la licitación; la obligato-riedad de que la casa matriz responda por los alcances de la propuesta formulada por el oferen-te y sus personas jurídicas; y la prohibición de transferir o ceder -total o parcialmente- el contra-to sin previa autorización del concedente o de revender las acciones en forma inmediata poste-rior (y por algún período a definir) al inicio de la concesión (9).


ción de la emergencia en materia deservicios públicos, la sanción por leyde nuevos dispositivos normativosque reglen la prestación de los servi-cios de infraestructura es, sin lugar adudas, una de las principales tareaspendientes. En este sentido, no sólosería deseable que el gobierno nacio-nal impulsase el pronto tratamiento le-gislativo del proyecto de Régimen Na-cional de Servicios Públicos que -delo contrario- en agosto de 2006 perde-rá estado parlamentario; sino que -in-cluso- promoviese a su par comple-mentario: Régimen Nacional de Orga-nismos Reguladores de Servicios Pú-blicos.

Igual camino debería recorrer la am-plia mayoría de sectores que aún serige por marcos regulatorios definidospor decreto: agua y saneamiento, te-lecomunicaciones, ferrocarriles, con-cesiones viales, correo postal, aero-puertos, etc. Asimismo, es ineludible -tal como lo plantea el propio proyec-to oficial (40)- la pronta sanción de unrégimen nacional de hidrocarburos,capaz de velar por la explotación sus-tentable de las cuencas y la indepen-dencia energética. Hasta el momento,prima el statu quo. ¿Quo vadis?

Bibliografía

ACIJ (2005), Estado y grado de implementación del Programa Carta Compromiso con elCiudadano, Programa Acceso Ciudadano a los Entes de Control de Servicios Públi-cos, http://www.elhardin.com.ar/ paneles/acij /documentos-entes / pdf/ Diagnstico%20Carta%20Compromiso%201.pdf

Azpiazu, Daniel (2001), “Las privatizaciones en la Argentina. ¿Precariedad regulatoria oregulación funcional a los privilegios empresarios?”, Revista Ciclos, Instituto de Inves-tigaciones de Historia Económica y Social, Facultad de Ciencias Económicas, UBA,Año XI, Vol. XI, Nº. 21, Buenos Aires (pp.85-99).

Azpiazu, Daniel (2002), Las privatizaciones en la Argentina. Diagnósticos y propuestaspara una mayor competitividad y equidad social, CIEPP/OSDE, Buenos Aires.

Basualdo, Eduardo y Nahón, Cecilia (2004), “La presencia de las empresas privatizadasen el sector externo argentino durante la década de 1990. Análisis de sus efectos enel Balance de Pagos”, Documento de trabajo Nº 13, FLACSO, Buenos Aires.

Born, Paulo Henrique (1999), “Consideraciones sobre el sector eléctrico brasileño”, IL-PES, Diseño estratégico e infraestructura básica, Naciones Unidas, Santiago de Chi-le.

Botto, Andrea Paula (2005), “Las organizaciones y la lucha por los derechos de los con-sumidores: ¿mito o realidad? La regulación de los servicios públicos en Argentina yBrasil”, Tesis de Maestría, Sociología Económica, Instituto de Altos Estudios Sociales,UNSAM, Buenos Aires.

CEPAL (1976), “Las empresas públicas en la Argentina, Buenos Aires”, CEPAL/BA/105.

Coloma, Germán y Gerchunoff, Pablo (1992), “Reforma de la Empresa Pública en la Ar-gentina”, Pablo Gerchunoff (Ed.), Las privatizaciones en Argentina. Primera etapa(1992), Instituto Torcuato Di Tella, Buenos Aires.

Corrales, María Elena (1998), “La regulación en períodos de transición: el caso de los ser-vicios de agua potable y saneamiento en América Latina”, Barrionuevo, Arthur y La-hera, Eugenio (Eds.), ¿Qué hay de nuevo en las regulaciones? Telecomunicaciones,electricidad y agua en América Latina, CLAD/EUDEBA, Buenos Aires.

Devlin, Robert (1993), “Las privatizaciones y el bienestar social”, Revista de la CEPAL, Nº49, Santiago de Chile.


Dourojeanni, Axel y Jouravlev, Andrei (2003), “Regulación de servicios de agua potable”,El Colegio de México, Agua para las Américas en el Siglo XXI, Colegio Nacional deAgua, México DF.

FLACSO (2002), El proceso de privatización en Argentina. La renegociación con las em-presas privatizadas, Página 12, Universidad Nacional de Quilmas e Instituto de Estu-dios sobre Estado y Participación, Buenos Aires.

Felder, Ruth; López, Andrea y Thwaites Rey, Mabel (1999), “La regulación de los serviciospúblicos. Acerca de los déficits de la experiencia argentina”, Revista Informe de Co-yuntura, CEB, La Plata, Año 8, Nº. 79.

Forcinito, Karina y Nahón, Cecilia (2005), “La fábula de las privatizaciones: ¿Vicios priva-dos, beneficios públicos? El caso de la Argentina (1990-2005), Grupo de Trabajo enEconomía, Observatorio Argentino, New School University, Buenos Aires.

Gerchunoff, Pablo y Cánovas, Guillermo (1995), “Privatizaciones en un contexto de emer-gencia económica”, Desarrollo Económico, IDES, Buenos Aires, Vol. 34, Nº 136 (pp.483-512).

ILPES (1999), “Diseño estratégico e infraestructura básica. Análisis comparativo”, ILPES,Diseño estratégico e infraestructura básica, Naciones Unidas, Santiago de Chile.

Kozulj, Roberto (2000), “Resultados de la reestructuración de la industria de gas en la Ar-gentina”, Documento de Trabajo Nº 14, CEPAL, Serie Recursos Naturales e Infraes-tructura, Buenos Aires.

López, Andrea y Felder, Ruth (1996), “Regulación y control de la calidad de los serviciospúblicos privatizados: Los casos del servicio de gas natural, electricidad y agua pota-ble”, INAP, Documento Nº 57, Serie I. Desarrollo Institucional y Reforma del Estado,Buenos Aires.

López, Andrea y Felder, Ruth (1999), “Servicios públicos privatizados. La regulación esta-tal ¿servicio público o fallas de mercado? Algunas reflexiones sobre los criterios de re-gulación”, Realidad Económica, IADE, Buenos Aires, Nº 163 (pp.20-41).

Majone, Giandomenico y la Spina, Antonio (1993), “El Estado Regulador”, Revista Gestióny Política Pública, Vol. II, Núm. 2 (pp.197-261).

Melo, José Ricardo (1999), “El estado y el desarrollo de la infraestructura”, ILPES, Dise-ño estratégico e infraestructura básica, Naciones Unidas, Santiago de Chile.

Nochteff, Hugo y Soltz, Hernán (2003), “Aspectos de la defensa de la competencia en laArgentina”, Documento de Trabajo Nº 12, FLACSO, Buenos Aires.

Orlansky, Dora (1998), “Las políticas de descentralización”, Revista Desarrollo Económi-co, IDES, Buenos Aires, vol. 38, Nº 151, octubre - diciembre 1998 (pp. 827-844).

Oszlak, Oscar (1997), “Estado y sociedad: ¿nuevas reglas de juego?”, Revista Reformasy Democracias, Nº 9, CLAD, Caracas.

Ugalde, Alberto (1983), “Las empresas públicas en la Argentina. Su magnitud y origen”,CEPAL, Documento de Trabajo Nº 3, Buenos Aires.

Vernon, Raymond (1992), “Introducción: la promesa y el desafío”, Vernon, Raymond(Comp.), La promesa de la privatización. Un desafío para la política exterior de los Es-tados Unidos, FCE, México.

Vickers, John y Yarrow, George (1991), Un análisis económico de la privatización, Fondode Cultura Económica, México.

Vispo, Adolfo (1999), Los Entes de Regulación. Problemas de diseño y contexto. Aportesa un necesario debate en la Argentina de fin de siglo, Grupo Editorial Norma/ FLAC-SO, Buenos Aires.

Documents

Estado y sociedad El estado del Estado - …legacy.flacso.org.ar/.../183_AEYT_El.estado.del.Estado.pdf · mente al comercio exterior argentino. Con el fin de garantizar la seguridad