La PAC y las Políticas Agrarias. · agrarias y alimentarias comprenden los principios que guían el compromiso del gobierno en la producción, comercialización y157. CLM.ECONOMÍA

Oscar Alfranca Burriel Universitat Politécnica de Catalunya

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C L M . E C O N O M Í A , N º 9 , S e g u n d o S e m e s t r e d e 2 0 0 6 . P á g s . 1 5 5 - 1 8 8

La PAC y las Políticas Agrarias.

ResumenExisten actualmente dos tendencias principales en la regulación de la Política Agrícola

Comunitaria (PAC). La primera tiende hacia el desmantelamiento de las estructurasnormativas nacionales. La segunda, de forma simultánea, se desarrolla un procesointensamente regulador, con una producción creciente de normas sobre medio ambiente,seguridad alimentaria y salud animal. El principal problema que se plantea en este trabajoes si el Segundo Pilar continuará ejerciendo una función secundaria, o si el Pago Único seacabará difuminando en una nueva PAC en la que la protección ambiental y el desarrollorural pasarán a ser los ejes centrales y las políticas de mercados presentarán exclusivamenteuna función estabilizadora de la renta.

Palabras clave: política agraria, regulación, Reforma de la PAC, desarrollo rural, pago único.Clasificación JEL: Q18, L78

AbstractThere are currently two main tendencies in Community Agriculture Policy (CAP)

regulation. The first tends towards national normative structures. TheSimultaneously, a veryintensive regulatory process is developed, with an increasing norm production onenvironment, food security and animal health. The main problem which is discussed iswhether the Second Pillar will keep on developing a second order role, or if the SinglePayment Scheme will vanish in a new CAP in which the environmental protection and ruraldevelopment policies will become the central policy axes and market policies will beconsidered mainly as income stabilizers.

Key words: agrarian policies, Regulation, CAP Reform, rural development, singlepayment.

JEL Classification: Q18, L78

L A PA C Y L A S P O L Í T I C A S A G R A R I A S

1.- Introducción.La existencia de políticas agrarias se puede explicar por las

condiciones materiales de la producción agraria, la adaptación alas condiciones de los mercados que funcionan de forma incorrecta,las consecuencias sobre la evolución de los derechos de propiedad,las implicaciones sobre la eficiencia vinculadas a la distribucióninicial del capital o las adaptaciones a las diferentes estructuras depropiedad de la tierra (Binswanger y Deininger, 1997).

Aunque los factores económicos y demográficos sonrelevantes para explicar la organización de las políticas agrarias, lasinstituciones políticas que conforman el proceso de toma dedecisiones políticas son esenciales y deben considerarse como unfactor fundamental en la generación de las políticas agrarias. De loanterior, las políticas agrarias pueden entenderse como el resultadode una negociación política entre grupos agrarios y no agrarios y delos determinantes económicos que condicionan el bienestar deestos grupos. Cuanto mayor sea el poder negociador de un grupo ycuanto más favorable sea la transformación de las condiciones en elreparto del bienestar a su favor, mayor será la redistribución de larenta hacia este grupo en el nuevo equilibrio económico-político.

Según una perspectiva institucional de las políticas agrarias,una razón fundamental para el compromiso público en las políticasagrarias es el reconocimiento de que la existencia de fallos demercado impide que el sector privado pueda desarrollar losservicios necesarios y alcance el output óptimo. De lo anterior, sejustifica la necesidad de una política agraria para solucionar estosdesequilibrios (Doward et al. 1998; Kydd et al. 2002).

La política agraria se refiere a la forma en que el gobiernoejerce su influencia en la economía a través de decisionespresupuestarias y de regulación. Más generalmente, las políticasagrarias y alimentarias comprenden los principios que guían elcompromiso del gobierno en la producción, comercialización y 157

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consumo de alimentos, y en las condiciones de vida de las zonasrurales (Knutson et al, 1998).

No existe una única justificación para la intervención públicaen la agricultura. Las explicaciones son diversas en función de lanaturaleza económica, social y política de del entorno en que operala agricultura. Aunque existe una amplia gama de motivaciones, lascausas principales que han justificado la intervención pública enagricultura pueden resumirse en lo que tradicionalmente se conocecomo “el problema agrario”.

2.- Las políticas agrariasy el problema agrario.

El problema agrario puede ilustrarse mediante el impacto devarios fenómenos diversos, el más importante de los cuales es lareducida elasticidad precio y elasticidad renta de los productosalimentarios, la tendencia persistente hacia el incremento de laproducción agraria y el papel dominante de las explotacionespequeñas y familiares en la estructura productiva.

Con frecuencia se considera que el valor reducido de laselasticidades precio y renta de los productos agrarios son unelemento fundamental para explicar las bajas rentas agrarias. Esteproblema, junto con la incertidumbre ligada a la producción agraria(un proceso biológico en el cual es difícil considerar todos losparámetros relevantes), se asocia con la rápida introducción deavances tecnológicos. La innovación tecnológica se introducehabitualmente en el proceso de producción agrario a través de losinputs. Un aumento en la eficiencia de los inputs agrarios provocaun rápido crecimiento en la capacidad productiva y, por tanto, en eloutput del mercado. La consecuencia inmediata de estacombinación de factores es que los precios agrarios seguirán unapermanente tendencia decreciente.

El escenario del problema agrario se completa cuando seconsidera un tercer elemento: el predominio de la estructurafamiliar en el sector agrario. El hecho de que en la mayoría de loscasos las unidades productivas son familiares dificulta la respuesta

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racional a este conjunto de restricciones planteadas, que es lareducción de la cantidad de inputs implicados en el procesoproductivo. La razón principal es que la agricultura no es capaz deretribuir la producción agraria de una forma eficiente. La existenciade rigideces en el uso de recursos agrarios, tales como la tierraagraria o el capital, la elevada edad de los propietarios rurales y de lafuerza de trabajo agraria, provoca que la respuesta de la producciónagraria a los cambios en los precios sea menor y no tan rápida comosería deseable.

2.1.- Objetivos de las políticas agrarias.

Aunque la naturaleza del problema agrario ha evolucionado deforma permanente, los objetivos de las políticas agrarias han sidoesencialmente estables en el tiempo para la mayoría de los países.De hecho, la mayor parte de los objetivos de las políticas agrariasrecientes se puede resumir en la mejora de la producción agraria, laprotección y estabilización de los precios y rentas agrarios, el ajustede la producción agraria a las necesidades del mercado, el aumentode las exportaciones agrarias y la conservación de los recursosnaturales. La relevancia política de cada uno de estos objetivos en elproceso político está fuertemente determinada por la influencia decada uno de los grupos implicados en el proceso político dedecisión.

Pese a la gran variedad de objetivos existentes en las políticasagrarias, la mejora de las rentas agrarias ha sido tradicionalmente laprincipal justificación para la intervención pública en agricultura. Lamayor parte de los instrumentos de política económica utilizadospara alcanzar este objetivo están asociados a las políticas deprotección, a los precios y a las subvenciones directas para laprotección de la renta. La utilización de estos instrumentos ha sidocada vez más discutida, no solamente porque los costes públicos dela protección han aumentado substancialmente, sino tambiénporque la eficiencia económica de estos instrumentos en los paísesdesarrollados ha sido cada vez menos evidente: el número deproductores disminuye, la renta agraria ha crecido, mientras que nohay una evolución clara de la dimensión de las explotaciones.

La intervención pública en la agricultura se ha justificado confrecuencia por la existencia de dificultades persistentes para 159


eliminar los diferenciales de renta con otras actividades económicas.En los países en desarrollo, estas fluctuaciones en producción y endisponibilidad alimentaria se asocian frecuentemente con entornosproductivos inciertos, climas variables y una infraestructuratradicional escasamente sofisticada.

2.2.- Instrumentos de Política Agraria.

Pese a la existencia de una gran variedad de instrumentos depolítica agraria, la evolución de estas políticas es semejante para lamayoría de los países. Los principales factores explicativos quedeterminan las políticas agrarias y explican su evolución posteriorestán ligados a la industrialización y a su consideración como unaclave del crecimiento económico.

Con anterioridad a los trabajos de Schultz (1964), losproductores agrarios eran habitualmente considerados comoagentes irracionales e insensibles a los incentivos. Esta hipótesiscapacitaba a los políticos para fijar impuestos sobre la agricultura,con la seguridad de que no provocarían ningún cambio en lautilización de los recursos, puesto que, muy probablemente, laasignación de los recursos no se vería afectada. Era aceptado, (caside forma universal), que el proceso de desarrollo debería estarinducido principalmente a través de la industrialización. Estaformulación fundamentaba la racionalidad para discriminar contrala agricultura, y raramente fue reconocido ni que la agricultura debíamodernizarse, ni que en la ausencia de aumentos en laproductividad agraria, cualquier proceso de crecimiento industrialestaba condenado al estancamiento.

En la década de 1980, comenzó a aceptarse, de formageneralizada, la existencia de respuestas significativas en la oferta deproductos agrarios (Mundlak et al. 1992). Este restablecimiento dehipótesis llevó a que buena parte de los economistas del desarrolloaceptasen la industrialización como una actividad que ciertamenteacompañaría cualquier proceso satisfactorio de crecimientoeconómico, pero al mismo tiempo, que muchos otros fenómenosdeben acompañar un proceso sostenible de crecimientoeconómico. De lo anterior, se deduce que el apoyo a laindustrialización podría al mismo tiempo expulsar otras actividadesfundamentales y, por tanto, buena parte de la industrialización que160


acompaña a un crecimiento económico sostenible será el resultadode otras políticas, pero no el punto central de las políticas públicas.

Los mecanismos de política agraria pueden clasificarse en dosgrupos. El primer grupo se refiere a aquellos instrumentos quese dirigen directamente a la agricultura, como por ejemplo,subvenciones a la exportación, subsidios a los inputs agrarios omecanismos para controlar los precios de los productores. Otrosinstrumentos indirectos son aquellos que, aunque su objetivo sea elconjunto de la economía, (o algunos sectores diferentes de laagricultura), presentan sin embargo un impacto significativo en laagricultura. Las políticas indirectas pueden incluir las políticas detipo de cambio, instrumentos que modifican las condicionescomerciales a través de su impacto en los precios de los bienescomprados por los productores, o bien a través de la inversiónpública.

Una paradoja bien conocida de las políticas agrarias consisteen que la agricultura es una actividad económica generalmentesubsidiada en los paises industrializados, y en cambio recibe unafuerte carga impositiva en los países en desarrollo (Swinnen, 1994;Tyers y Anderson, 1992; Krueger, Schiff y Valdes, 1988). Sin embargo,un análisis económico sobre el impacto en la renta agraria de laimposición agraria no sugirió que estas rentas fueran fundamentalespara el desarrollo industrial. Al contrario, en muchos casos, la mayorparte de la imposición agraria se acababa diluyendo en forma de loscostes elevados de organismos públicos destinados a lacomercialización y en transferencias a consumidores urbanos (nonecesariamente los más pobres), más que en un incremento de losrecursos disponibles para la inversión industrial. Si el objetivoprincipal de esta discrminación negativa contra la agricultura es laextracción de recursos para favorecer el desarrollo industrial,entonces los políticos deberían mantener los incentivos a laproducción de mercancías exportables y no deberían haberdistorsionado los incentivos entre la importación y la exportación demercancías agrarias.

Desde un punto de vista de la economía del bienestar, tantogravar con impuestos como subsidiar una actividad económica sonineficientes y disminuyen el bienestar general. Sin embargo, laspolíticas agrarias basadas en instrumentos de política económica 161


asociados a elevados costes públicos y mercados ineficientes, sinque llegue a alcanzarse claramente una solución a los problemasagrarios, pueden encontrarse por todo el mundo.

La eficiencia de los instrumentos de política agraria se hadiscutido largamente. La principal crítica siempre ha sido que lassubvenciones a los agricultores de los países ricos son raramenteeficientes puesto que no son transferencias realizadas al menorcoste. Otra crítica general a la mayoría de las políticas agrarias estambién que las transferencias no alcanzan los objetivos deredistribución de la renta. Por ejemplo, el efecto sobre la renta de losagricultores más pobres es francamente reducido en el caso delapoyo a los precios, puesto que con una producción menor, losproductores más pequeños reciben beneficios menores, mientrasque los productores más grandes incrementan sus beneficios(Krueger, 1996).

No existe en la actualidad una literatura empírica suficientesobre las políticas impositivas en agricultura para los paises endesarrollo. Una justificación habitual para las elevadas tasasimpositivas para la agricultura en los paises en desarrollo es quela agricultura se considera un recurso fundamental para financiar laindustrialización. De ahí que la discriminación negativa contrala agricultura se entienda como una forma de transferencia de losrecursos de la agricultura a la industria.

2.3.- Las políticas agrarias de precios y la PAC.

En la actualidad, las políticas de apoyo a los precios en lospaíses desarrollados tienen como principal resultado el aumento delos precios 1. Este incremento provoca que los precios interiores sesitúen por encima del nivel internacional de precios. Un ejemploparadigmático de este problema es la PAC de la UE. La PAC creó unsistema de incentivos basado en la idea de los precios interioreselevados, que estuvo, hasta la reforma de 1992, fuertementeorientada a la producción. La existencia de la PAC provocó que elproceso de ajuste entre la oferta y la demanda de la agriculturaeuropea fuera mucho menor al esperado. El crecimiento

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1) Tradicionalmente, el objetivo fundamental de las políticas agrarias de precios era el suministro de comidabarata a los consumidores de rentas mas bajas. Como consecuencia, los precios nacionales podíanencontrarse por debajo de los precios mundiales. La principal justificación teórica a esta política es que losgobiernos no podrían financiar este tipo de políticas exclusivamente mediante el presupuesto público.


insostenible en la producción, (cuyo precio no estaba pensado paracompetir en los mercados mundiales), comportó la necesidad dereorientar una parte de la producción nacional hacia la exportaciónen países extranjeros, (con la ayuda de subvenciones, para podercompetir con el resto de los productores en el mercado), y tambiénla necesidad de utilizar barreras al comercio para productos noeuropeos en los mercados de la UE.

El exceso de capacidad que se encontraba sin mercadoslocales fue exportado a los mercados internacionales con la ayudade las subvenciones a la exportación. El uso de subsidios tuvo dosefectos principales:

1. La suma de subvenciones y de ayudas relacionadas con losprecios llega a ser una enorme carga en el presupuestopúblico.

2. La utilización de subsidios a la exportación por parte de unpaís, constituye un incentivo para que aparezca unarespuesta similar por parte del resto de paises, que deseabanproteger a sus propios productores de los efectos de losbajos precios. La consecuencia principal es la aparición debarreras al comercio establecidas para evitar la entrada deproductos extranjeros en los mercados nacionales, ydebilitar la aplicación de los programas locales deprotección.

2.4.- Políticas agrarias en países en desarrollo.

A principios de la década de 1960 hubo una tendencia ageneralizar que el crecimiento económico reducía la pobreza,(Johnstons y Mellor, 1961), cuando en realidad son los efectosdirectos e indirectos del crecimiento en la agricultura los queprovocaron la mayor parte de la desaparición de la pobreza(Mellor, 2000).

La evidencia empírica que proviene de la literatura sobre elanálisis de la productividad apoya la idea de que el crecimientoagrario promueve la disminución de la pobreza (Wichmann, 1997;Kogel y Furnkranz-Prskawetz, 2000; Matsuyama, 1992; Stern, 1996;Hanmer y Nashchold, 2000; Dorward, Kyd, Morrison y Urey 2002;Thirtle et al. 2002).

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El impacto estimado sobre los precios de los productores de laspolíticas indirectas en los paises en desarrollo ha excedido en losúltimos tiempos el impacto de las políticas directas (Krueger, 1996).Es decir, el efecto negativo sobre los precios de los productores ysobre la capacidad de compra de los productores proveníaesencialmente del tipo de cambio, de los aranceles y de otrasmedidas indirectas y no tanto de los efectos asociados aintervenciones directas.

Se ha considerado regularmente que, cuanto mayor es lafiscalidad directa sobre la agricultura, mayor es también laimposición indirecta. Es decir, aquellos países que suprimen losprecios protegidos mediante instrumentos directos de control sontambién los paises que tienden a presentar el mayor ratio entre losprecios nacionales de productos importados y el mayor grado desobrevaloración del tipo de cambio. Directamente relacionado conesto, la pérdida de poder adquisitivo debida a los precios elevadosde los bienes consumidos a causa de la protección de bienesmanufacturados era generalmente tan importante como laspérdidas asociadas a la revaluación. Los efectos sobre la distribuciónde la renta de las políticas de protección a los precios en los paísesen desarrollo indican que, en la mayoría de las ocasiones, losbeneficiarios se situaban entre los grupos de renta media y alta, yque los costes eran soportados en su mayor parte por agricultorestrabajadores sin tierra y agricultores pobres. De lo anterior, elresultado es que, en muchos paises, las consecuencias sobre ladistribución de la renta de la supresión de precios garantizadosfuera el aumento de la desigualdad, especialmente cuando seconsideraba el elevado nivel de vida en las zonas urbanas.

Algunos estudios empíricos en países en desarrollo indicanasimismo que casi siempre existe discriminación directa contra lasmercancías exportables, pero al mismo tiempo existe protección ala importación (contra mercancías agrarias que puedan competir).Por tanto, el hecho estilizado que se acepta habitualmente según elcual los paises en desarrollo discriminan contra la agricultura no escierto, excepto en el sentido de que la mayor parte de su agriculturaconsiste en mercancías exportables.

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3.- Mecanismos de la PAC.El núcleo de la PAC está formado por un conjunto de

instrumentos dirigidos a controlar los mercados de los productosagrarios, dentro de la Unión Europea. Estos mecanismos,(regulaciones), varían substancialmente entre productos y han sidomodificados en numerosas ocasiones. Para comprender la situaciónactual de la PAC resulta imprescindible conocer algunos de losprincipios de funcionamiento del sistema “clásico” de la PAC.

El rasgo fundamental de la PAC “clásica” o tradicional es laexistencia de un precio objetivo que se fija anualmente por elConsejo de Ministros, para cada producto. El precio constituye unaguía para los productores y un punto de referencia para elfuncionamiento de la PAC. El principal mecanismo que garantizabaque el precio del mercado interior se encontraba próximo al precioobjetivo era un arancel sobre las importaciones que se fijaba demanera que los precios de los productos importados nuncapudieran ser inferiores al precio objetivo. Este precio se calcula enrelación a un precio mínimo de importación, (precio umbral), que sefijaba un poco por debajo del precio objetivo para reflejar el costede transporte desde el puerto al mercado. Este impuesto, (que era ladiferencia entre el precio umbral y el precio mundial), se cargaba alas importaciones. Por “precio mundial”, debe entenderse el preciomás bajo al que puede conseguirse este producto (en un puerto ytiempo específicos).

Un arancel a la importación debería, por sí mismo, mantenerlos precios del mercado interno próximos al precio objetivo,siempre que la Comunidad no llegue a ser autosuficiente en esteproducto. Si, por el contrario, la oferta supera en mucho la demandaen los mercados europeos a un precio objetivo, entonces los preciosinternos comenzarán a caer por debajo de este precio, y puedenaparecer excedentes de producto.

Para evitar que los excedentes puedan provocar elhundimiento del mercado se fijan los precios de intervención(ligeramente por debajo del precio objetivo). Si el precio delmercado interior es inferior al precio de intervención, las agenciaspúblicas de intervención compran el producto que se les ofrezca alprecio de intervención. La agencia pública almacena este producto 165


y lo exporta, en su caso, a los mercados internacionales.

Los productores que tratan de exportar su mercancía recibenun subsidio a la exportación, (restitución a la exportación), que esigual a la diferencia entre el precio de intervención y el preciomundial. La mayor parte de los excedentes de producción se haneliminado siguiendo esta práctica 2.

A partir de estos principios y de estos instrumentos de política,se alcanza una situación en la que, para la mayoría de los productos,los precios comunitarios superan con mucho los preciosmundiales 3, los excedentes de producción empiezan a hacersecrónicos y la participación europea en el comercio internacional deproductos agrarios se basa en la intervención pública. Después deunos primeros intentos de cambio en la segunda mitad de los años80, se produce un cambio radical de funcionamiento comoconsecuencia de la aplicación de la reforma de la PAC propuesta porel Comisario McSharry a principios de la década de 1990 y de loscompromisos alcanzados en la Ronda Uruguay del GATT.

3.1.- El proceso político en la agricultura.

El análisis económico de las actuales políticas agrarias en lamayoría de los países debe considerar la existencia del mercadopolítico en que se desarrollan los mercados agrarios. Estaperspectiva en el análisis es la que ha asumido la escuela de laElección Pública (Public Choice). La teoría de la elección públicaexplica la asignación de recursos en el mercado político y enfatizalos intereses propios de políticos, votantes, funcionarios y grupos depresión. La conclusión principal es que las políticas agrariasexistentes no se aplican a causa de la existencia de fallos demercado, ni se justifican por la existencia del problema agrario, sinoque son simplemente equilibrios político-económicos que resultande la lucha entre todos los grupos sociales, económicos y políticosimplicados. Esta podría ser una explicación plausible para loselevados niveles de protección en los países ricos, pese a que laimportancia de la agricultura en el PIB es francamente reducida.

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2) Aunque existen otros instrumentos alternativos. Por ejemplo, en el caso de los cereales o la leche enpolvo, los productores reciben subvenciones para su transformación en piensos destinados a la producciónanimal.3) Algunas excepciones fueron las campañas de 1973/74, 1980/81 (en el caso del azúcar), y 1995/96 (en elcaso de los cereales).

Un argumento principal en el análisis de las políticas agrariasdesde la perspectiva de la elección pública radica en el hecho deque la demanda de protección por parte de la agricultura estádirectamente vinculada con el desarrollo económico y con elcrecimiento de la renta. La razón principal es que la transición desdeun sistema agrario en el que la producción está directamenterelacionada con el consumo familiar hacia una agriculturaproducida esencialmente para ser comercializada presentaincentivos para que los productores traten de mantener el mercadonacional protegido de posibles competidores. El esfuerzo de losgrupos de presión de consumidores e industriales agroalimentariospara obtener unos precios bajos para los alimentos en paísesdesarrollados se debilita progresivamente a causa deldecrecimiento continuo que representa el porcentaje de gastoalimentario en el presupuesto familiar (por tanto, el bienestarfamiliar depende menos de los precios alimentarios). Laintensificación en el uso de capital por parte de las industriasalimentarias provoca que los inversores sean menos dependientesde los salarios (que habitualmente están estrechamente vinculadosa la evolución de los precios).

El hecho es que los fundamentos económicos para justificar laexistencia de políticas agrarias son diversos y que tanto los análisisbasados en el bienestar como la escuela de la elección públicaproporcionan perspectivas y explicaciones incompletas sobre laforma en que funcionan las políticas agrarias. Sin embargo, una vezque los productos agrarios llegan a formar parte de un programa desubvenciones agrarias, no es extraño que aparezcan severasresistencias a sus cambios o a su desaparición. La principaljustificación teórica se puede hallar en el valor de los principaleselementos del patrimonio agrario, (como por ejemplo, la tierra), o enla composición de la producción final agraria que ha llegado a ser,con frecuencia, fuertemente dependiente de las políticas agrariaspúblicas. El problema es que lo que fueron inicialmentesubvenciones o instrumentos de política se han convertido enderechos de propiedad, y que los diferentes grupos implicadossostienen su proceso de decisión considerando la permanencia deeste escenario y de estos instrumentos de política.


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Las políticas agrarias en los paises desarrollados se dirigen en lamayoría de los casos a la estabilización de las rentas agrarias y, enla práctica, a inducir la convergencia real entre las rentas agrarias y larenta de cualquier otro sector económico. Los productores agrarios seconsideran tradicionalmente como el grupo mas interesado en losmecanismos de las políticas agrarias. Más específicamente, lasorganizaciones nacionales de productores agrarios están presentesplenamente en todo el proceso político de la PAC. Estos gruposgrupos poseen una gran influencia política que encuentra surespuesta en los grupos políticos, y son unos factores relevantesdentro del sistema político europeo (Pappi y Henning, 1999).

Los consumidores no están habitualmente tan bienorganizados y el resto de grupos de interés relevantes seencuentran habitualmente vinculados a organizaciones deproductores. Los grupos de presión alimentarios y agrariospresentan múltiples conexiones a través de los consejos de lasempresas, o directamente a través de relaciones de propiedad.

3.2.- El proceso político en la PAC. Reforma y desregulación.

Las presiones descritas en el apartado anterior para la reformade la PAC se intensificaron con la Ronda Uruguay del GATT. Lareforma de los instrumentos en la PAC fue en parte posible a causade esta influencia. Sin embargo, aunque el presupuesto de la PACera fuertemente criticado y la fragmentación de los intereses de losagricultores era cada vez mas profunda, todavía resultabaimpensable la total desaparición de los instrumentos tradicionalesde la PAC. La solución se encontró en un compromiso en el que seponderaban los efectos de los cambios sobre la redistribución de loscostes y los beneficios vinculados a la Reforma de la PAC.

El primero de estos cambios fue la expansión de la políticaestructural comunitaria, centrada en una intervención públicadiferenciada. Esta nueva política estructural fue presentada por laComisión en el año 1988 en su documento “The future of theCountryside”. Los elementos más destacados de esta política fueronla mayor atención a los aspectos ambientales y el apoyo a la renta,que se aplican exclusivamente a las regiones más problemáticas,con el objetivo de mantener la población en las zonas rurales másdeprimidas. En segundo lugar, se empezó a discutir una reforma en168

la política de precios y mercados agrarios. Aunque parecía complejoalcanzar un acuerdo, después de diversas propuestas quecomportaban una profunda alteración en los mecanismos defuncionamiento de la PAC, el texto del Comisario de Agricultura RayMcSharry se aprobó finalmente el 21 de mayo de 1992.

3.2.1.- La Reforma McSharry.

Tal como indicaba la propia Comisión, el principal objetivo dela reforma había sido el cambio de las políticas de precios hacia unanueva política mas centrada en la ayuda directa a los productores,pero considerando la preocupación creciente sobre el medioambiente y el desarrollo en las zonas rurales (Comisión Europea,1993). En agricultura, los productos sujetos a pagos compensatoriosfueron los cereales, oleaginosas y proteaginosas. Esta política debeconsiderarse como un esfuerzo para disminuir los incentivos alaumento de la producción habitualmente asociados a las políticasagrarias de precios. Con la nueva política, un elemento central pasóa ser la redistribución de la ayuda hacia las explotaciones másvulnerables, a través de un pago compensatorio por la bajada de losprecios y por la retirada de tierras de cultivo. Las cuotas que yaexistían para el azúcar y la leche se mantuvieron.

Aunque estas modificaciones se consideraron en muchoscasos como cambios históricos en la PAC, también se criticó que elproceso no fuera lo suficientemente ambicioso. Así, un argumentoque se utilizó contra la propuesta fue que no se aplicó en lossectores con mayores excedentes, y que la disminución en el restode sectores era excesivamente lenta.

Los efectos de la caída en los precios, que se dirigíaesencialmente a las grandes explotaciones, fueron relativamentemodestos. La razón fundamental es que los pagos compensatoriospermitieron equilibrar prácticamente los efectos asociados con lacaída en los precios, pensada inicialmente para disminuir elvolumen de output final 4. El resultado fue que la productividad,(producción/hectárea), aumentó en relación a 1992 (Comisión1996). Además, algunos sectores como el de la leche, (quesolamente había experimentado cambios menores), recibió de


1694) Por ejemplo, las grandes explotaciones que producían por encima del volumen máximo propuesto,recibían una compensación por la retirada de las tierras causantes del exceso en la producción.

hecho incentivos indirectos a la producción, puesto que sebeneficiaba de la disminución en el precio de los cereales. Enresumen, esta reforma de la PAC no provocó cambios radicales en laforma de producción de los agricultores comunitarios. Por otraparte, las inversiones de las explotaciones en la renovación delcapital y el gasto en I+D continuaban esencialmente centradas en eldesarrollo tecnológico y en el aumento de la productividad.

3.2.2.- La Agenda 2000.

La Ronda Uruguay estableció un compromiso en el largo plazoentre los países firmantes para mantener las restriccionescuantitativas que afectaban al comercio agrario: acceso a mercados,ayuda interna y subvenciones a la exportación. El acuerdo incluyótambién una Cláusula de Salvaguardia especial y una Cláusula dePaz. La primera permite incrementar temporalmente los arancelescuando se produce un aumento significativo de las importaciones.La segunda, que expira el 31 de diciembre de 2003, establece quedurante este período no se podrá recurrir ninguna de las ayudasnotificadas como caja verde o caja azul.

Como consecuencia de la Ronda Uruguay del GATT y con laperspectiva de la ampliación europea hacia los países del este deEuropa, la Comisión preparó una propuesta para actualizar la PAC(Fischler, 2001) como parte de la Agenda 2000 para el período2000-2006.

La propuesta, desarrollada por el Comisario Franz Fischler,presenta como finalidad esencial el mantenimiento de lacompetitividad y del potencial exportador de la agricultura europea.Los objetivos fundamentales son la descentralización en laaplicación de la PAC, la disminución en los niveles de intervención yla reducción de la distancia entre los precios comunitarios y losprecios mundiales. La propuesta Fischler sigue un enfoque másdirectamente sectorial que la reforma McSharry. Así, por ejemplo, lareforma Fischler se concentra especialmente en las disminucionessubstanciales de precios para la carne de ternera y los cereales, quese compensan mediante pagos directos, con la intención de evitarel uso de subsidios a la exportación y para mejorar la competitividadde los cereales en el mercado interior. En la propuesta de laComisión, el sector lácteo estaba sujeto a cambios menos radicales,


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y así, además de una disminución del precio de un 10%, se planteóun cambio en el sistema de cuotas para el año 2006. Finalmente,la propuesta cubrió la integración de las políticas de desarrollo ruraly de las políticas agrarias.

Pese a que la propuesta final no es tan ambiciosa como elproyecto inicial de la Comisión, se adopta finalmente en la mini-reforma de marzo de 1999. Las diferencias entre la propuesta inicialy el documento finalmente adoptado consistieron principalmenteen la eliminación de las reducciones y en el alargamiento de losplazos para los que se aplican las reducciones. Por ejemplo, ladisminución en el caso de los cereales, que debía realizarse en dosetapas, se estableció finalmente en un 15% y aceptando unacompensación de alrededor del 50% sobre la caída de la renta, enforma de pagos por superficie. Los pagos por superficie se calculanmultiplicando los rendimientos históricos por el precio porhectárea. En cuanto al sector lechero, la disminución en el preciode la leche descremada y de la mantequilla es del 15% (si bien losproductores de leche fueron compensados mediante asignacionesnacionales que correspondían a cada uno de los estadosmiembros). El fin de las cuotas lecheras se retrasó hasta el año 2008.También se estableció una disminución del 20% para el precio deintervención de la carne de ternera. Esta reducción deberíacompletarse en el año 2002.

Con la Agenda 2000 la PAC gana dos pilares. El primer pilar serefiere a las políticas de precios y mercados y de apoyo a la renta,incluyendo los pagos directos que aparecieron en la reformaMcSharry. El segundo pilar contiene las políticas ambientales y dedesarrollo rural, incluyendo el concepto de zona desfavorecida ylos pagos agroambientales. El primer pilar proporciona apoyo a losproductores de productos agrarios. El segundo pilar tiene comoobjetivo fundamental la ayuda hacia los otros servicios que laagricultura proporciona a la sociedad. Es decir, a la protección dela multifuncionalidad de la agricultura 5.

Los contenidos del primer pilar son fuertemente discutidos enel seno de la OMC (Organización Mundial del Comercio). El gasto en


1715) Dos interesantes trabajos sobre este tema son los de Arnalte (2002) y Reig (2002).

las partidas del primer pilar constituye la parte principal del gasto dela PAC (90% del gasto en el FEOGA-Garantía), y sus políticas seincluyen en la caja ámbar y en la caja azul. Algunos autores comoCosta y otros (2004), consideran que dentro de la UE, el primer pilares el principal causante de la desigual distribución de beneficiosentre mercancías, productores y regiones, no sirve para promover lamultifuncionalidad agraria y no facilita a los agricultores el ajustehacia la nueva PAC.

3.2.3.- La reforma de la PAC de 2003.

La posibilidad de introducir nuevos cambios en la PAC yaestaba prevista durante la elaboración de la Agenda 2000, en marzode 1999. La preocupación principal de la Comisión en esta reformaintermedia fue continuar adecuadamente las reformas de la Agenda2000, responder a la invitación del Consejo de Ministros sobre lanecesidad de proponer mejoras en la PAC, (allí donde fueranecesario), y asegurar que los objetivos de la reforma propuesta enla Agenda 2000 pudieran alcanzarse plenamente. La Comisión yahabía solicitado la consideración de los efectos sobre el medioambiente y sobre el desarrollo sostenible durante el ConsejoEuropeo que se celebró en Goteborg en el año 2002. De estamanera, la Comisión consideraba que la reforma intermediaproporcionaba una oportunidad inmejorable para “responder a laselevadas expectativas de los ciudadanos europeos con respecto a laagricultura y a la política agraria” (Comisión, 2002). A partir de esteinforme, la Comisión concluyó que era necesario profundizar en loscambios sobre la PAC y en concreto sugería:

1. La producción agraria debe orientarse hacia los bienes yservicios que demanda el público y no hacia la producciónsostenida artificialmente mediante ayudas a los precios odirigidas a productos específicos. Las ayudas directas a larenta no deberían condicionar las decisiones de losproductores.

2. El apoyo y la estabilización de las rentas agrarias continúasiendo un objetivo fundamental de la PAC. Por tanto, lospagos directos a la renta deberían mantener su función paragarantizar un nivel de vida digno a los agricultores.


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3. El reparto de ayudas entre los dos pilares de la PAC debealcanzar un mejor equilibrio que permita satisfacer lasexpectativas de la sociedad en una política que promueve lacalidad alimentaria, la sostenibilidad y el valor del dineroasignado para el reforzamiento de los programas dedesarrollo rural (Comisión, 2002).

La principal innovación de esta reforma se concreta en dospuntos esenciales. En primer lugar, la profundización en eldesacoplamiento de las ayudas mediante la introducción de unpago único. Este pago reemplaza los pagos por hectárea y porcabeza de ganado. Los pagos desacoplados se basan en los pagoshistóricos, si bien estos pagos están condicionados al seguimientode un conjunto de normas sobre medio ambiente, seguridadalimentaria, salud animal, y al mantenimiento de la tierra en buenascondiciones agronómicas y ambientales. Una vez satisfechos estoscondicionantes, los productores son libres para producir aquelloque consideren más rentable para su explotación, puesto queresponderán directamente a la demanda. Los productores podríanincluso escoger no producir nada, con tal de que puedan garantizarque la tierra se mantendrá en buenas condiciones agronómicas.

Para facilitar la movilidad de la tierra y de los productores, sepropuso que el pago único pudiera dividirse en función de las áreaselegibles por cada granja, y diera lugar por tanto a un cierto númerode pagos diferentes, (expresados en hectáreas), y que podríanvenderse con tierra, o sin tierra. El Pago Único incluiría los pagosexistentes para los cultivos herbáceos y el ganado, y también laprima lechera, tal como se acordó en la reforma aprobada durantela Agenda 2000. Sin embargo, en algunos sectores eldesacoplamiento no es completo y puede darse el caso de unaprima acoplada a la producción, tal como se propuso como uncomplemento al pago básico desacoplado e incorporado dentrodel Pago Único. Esta es la situación para el trigo duro, (unsuplemento de calidad), arroz, proteaginosas, lino, cáñamo, forrajesdesecados y patata para fécula.

El segundo cambio importante se refiere a la modulacióndinámica, según la cual los pagos directos serán progresivamentereducidos, comenzando en un 3%, y aumentando un 3% anual,hasta llegar a un máximo del 20%. Las cantidades que se ahorren


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serían redistribuidas entre los estados miembros sobre la basedel área agraria, el trabajo en la explotación y el nivel de renta, conel objetivo de reforzar el segundo pilar de la PAC.

Para cada receptor, los primeros 5.000 euros estarían exentosde modulación. Esta licencia podría verse incrementada en 3.000euros por cada UTA 6 adicional, por encima de dos, a petición delestado miembro. La Comisión (2002), expresó que esta licenciaasegurará que la mayoría de las explotaciones no estarán sujetas amodulación. Por último, se propuso una bolsa de 300.000 euros porsolicitante, en la que los fondos se transferirían desde el SegundoPilar. Sin embargo, y en contraste con los ahorros presupuestariosque se generaron con la modulación, (y que se redistribuyeron haciaactividades relacionadas con el Segundo Pilar, por toda la UE), estosfondos se retendrían para su utilización dentro del estado miembrocorrespondiente.

Además de estas dos propuestas principales, existen tambiénotras medidas de alcance horizontal. Así, aunque desaparece elconcepto de retirada de tierras obligatoria como un porcentaje dela superficie sembrada, (puesto que se asimila con los derechos deretirada a efectos del Pago Único), continúa existiendo la retiradavoluntaria y, en principio, el índice de barbecho para cobrar la ayudaacoplada. Si bien el Ministerio de Agricultura español, en sudocumento de aplicación de la PAC en España mencionaexpresamente la intención de flexibilizar las limitaciones a laproducción revisando los índices de barbecho, (con el objetivo deinducir su desaparición), y considera además la posibilidad deflexibilizar la retirada voluntaria, para evitar un perjuicio en zonasespecíficas de bajos rendimientos o con otras limitaciones.

Tras la propuesta mencionada, y después de valorar lasreacciones de los estados miembros, la instituciones europeas y losdiversos grupos de presión, la Comisión presentó su propuesta conel título “A Long Term Policy Perspective for Sustainable Agriculture”(Comisión, 2003). El compromiso final se alcanzó en la mañana del26 de junio de 2003, en el Consejo de Agricultura que se celebró enLuxemburgo.


1746) Una UTA, (Unidades de Trabajo Anual), corresponde al trabajo efectuado por una persona dedicada atiempo completo durante un año a la actividad agraria.

El concepto de pago único desacoplado se aceptó para lossectores propuestos por la Comisión en 2005. Sin embargo, bien porrazones vinculadas a la especificidad de estos sectores como por eltemor de algunos estados miembros al abandono de la producciónen las zonas menos competitivas, este principio se atemperómediante una serie de variantes de desacoplamiento parcial. Estasvariantes, que en el caso español se empezarán a aplicar en el año2006, consisten básicamente en el pago de suplementos específicospara algunos cultivos como los herbáceos, proteaginosas, arroz,frutos secos, cultivos energéticos, patata para fécula, tabaco oalgodón, así como primas para vaca nodriza, sacrificio de terneros,bovinos adultos, ovino y caprino. De igual modo, también podránvincularse los pagos por hectárea en el caso de semillas, forrajesdesecados y todos los pagos realizados en los territorios francesesde ultramar, Portugal (Azores y Madeira), y en el caso de las IslasCanarias.

La modulación se fijó en el 3% para el año 2005, 4% para el2006 y el 5% para el período 2007-2013 para el caso de pagos quesuperen los 5.000 euros. Sin embargo, al menos el 80%, (90% en elcaso de Alemania), de los fondos asociados a la modulación seránretenidos por los estados miembros para actividades relacionadascon el segundo pilar (es decir, Programas de Desarrollo Rural), y soloun porcentaje muy pequeño se redistribuye entre los estadosmiembros (tal como sugerían los criterios propuestos por laComisión). A partir del año 2007, si la dotación presupuestaria esinsuficiente, y en orden a mantener los límites aprobados enoctubre de 2002, la Comisión ha sido autorizada a reducir el nivel depagos directos (si bien sujetos a modificación por el Consejo).

Por último, uno de los cambios fundamentales de esta reformaconsiste en la simplificación del sistema normativo. Así, por ejemplo,se reducen de 40 a 18 las regulaciones que se integran en elesquema obligatorio, se suavizan las condiciones para la imposiciónde sanciones, y se establece la retención por parte de los estadosmiembros del 25% de las multas impuestas.


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4.- Desregulación.El aparente proceso de desregularización en la PAC puede

comportar, como un primer efecto, la intensificación de lacompetencia entre los productores, puesto que la industriaalimentaria dispondrá de un mayor número de inputs disponibles. Sise llegara a una situación de completa liberalización podría darse unproceso de concentración de la producción en las explotacionesmás intensivas en tecnología y de mayor dimensión.

En el caso de los cereales, una consecuencia podría ser que laproducción a la escala necesaria para alcanzar unos costes mínimosse daría exclusivamente en lugares muy concretos de Europa (porejemplo, el norte de Francia, algunas zonas de Italia, alrededor delPo, o en algunas zonas del este de Alemania o del sur de Inglaterra).Por el momento, es probable que se intensifiquen las diferenciasentre los productores con más experiencia y que han seguido unproceso de transformación a la sombra de las sucesivas reformas dela PAC (Hennis, 2001). De lo anterior, podría pensarse que losprincipales beneficiarios de la nueva PAC serán probablemente losgrandes productores agrarios 7 y las multinacionales alimentarias 8

(McMichael, 1994). Los productores a gran escala se mantendráncompetitivos esencialmente a través de la inversión tecnológica. Porsu parte, los pequeños productores tenderán a seguir estrategiasorientadas hacia la disminución del gasto en capital, y laintensificación del trabajo fuera de la explotación, que permitaobtener una renta mínima (Almas, 1994).

Algunos autores como Lowe, Marsden y Whatmore (1994)sugieren que el proceso de desregulación en la PAC suele iracompañado de nuevas regulaciones. Así, por ejemplo, las medidaspara contener los costes crecientes de la PAC, (como las cuotaslecheras o la retirada de tierras), que se aplicaron durante la reformaMcSharry, y finalmente los acuerdos de la PAC que se acompañanpor un nuevo conjunto de exenciones, salvaguardas y medidaslaterales destinadas a proteger la producción nacional. Otroejemplo de este tipo de actuación es el artículo XX del GATT, sobre


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7) Quienes, al mismo tiempo, ya fueron los principales beneficiarios de las políticas de protección a losprecios.8) Quienes serán más capaces de centralizar más eficazmente su poder económico.

la salud y la seguridad y otros objetivos conexos. Los efectosasociados con la adopción de la normativa GATT sobre la creaciónde obstáculos al comercio a partir de consideraciones técnicas,sanitarias o ambientales, han sido hasta ahora limitados.

En la práctica este proceso se traducirá en que, con algunasexcepciones, la intervención pública en los mercados deexportación tenderá a desaparecer a medida que los precios seaproximen a los niveles internacionales. Sin embargo, y al mismotiempo, las políticas de retirada de tierras combinadas con los pagosdirectos a la renta para compensar las pérdidas provocadas por ladisminución en los precios, convierten al gobierno en un agentetodavía más intrusivo de las decisiones individuales de losproductores (Johnson, 1995).

De lo anterior, los pequeños productores se encuentran cadavez más determinados por la normativa pública, en un mercado quees cada vez más competitivo.

5.- La nueva regulación.Uno de los argumentos principales en el debate sobre la

desregulación tiene que ver con las consecuencias de ladesregulación sobre el medioambiente y sobre las posibilidades deun desarrollo sostenible bajo las condiciones de libre comercio. Larelación entre comercio, competitividad y regulación ambiental yafue objeto de discusión en el GATT hacia finales de la década de1960. Aunque se estableció un grupo de trabajo sobre medidasambientales durante el año 1971, solamente comenzó a recibiratención a partir de su reactivación en el año 1991. La importanciacreciente de las relaciones entre medio ambiente y políticascomerciales se traduce en la transformación del grupo de trabajo enel Comité sobre comercio y medioambiente, ya en la OMC. Uncambio significativo que se desarrolló durante la ronda Uruguay fuela vinculación entre la desregulación de los sistemas nacionales deapoyo y la intensificación en la regulación ambiental (promovidaesencialmente por la UE).


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La creación de este comité en la OMC es un indicador sobre lasdiversas opiniones que existen sobre la necesidad de re-regular laactividad agraria 9. El problema de analizar las relaciones entrecomercio y medioambiente desde una perspectiva única es que lasimplicaciones del libre comercio y del daño ambiental no sonevidentes y pueden variar entre regiones y entre sectores. En la UE,el Tribunal de Justicia Europeo puede limitar la adopción denormativa ambiental que suponga un obstáculo al comercio. Porotra parte la UE establece unos standards ambientales comunes através de la legislación ambiental (Reid y Milligan, 1996).

6.- La Reforma de la políticaestructural.

El fundamento económico para las políticas de desarrollo ruralse encuentra en la hipótesis de que las regiones rurales crecen máslentamente que las zonas urbanas (Léon, 2005). Directamentevinculada con esta idea, la Política Estructural de la UE presentacomo finalidad principal la reducción de las disparidades entreregiones y grupos sociales, y la promoción del desarrollo sostenibley de la eficiencia económica (Shucksmith et al. 2005).

El principal instrumento de política estructural son los fondosestructurales. La reforma de 1999 se caracteriza por una mayorconcentración de las ayudas, por una tendencia a la simplificación ypor la descentralización en la gestión. Al mismo tiempo, se refuerzael principio de subsidiariedad y una mayor precisión al asignarresponsabilidades. En concreto, los objetivos que persiguen losfondos son tres:

1. El objetivo nº 1 tiene como finalidad promover el desarrolloy el ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas,cuyo PIB medio por habitante es inferior al 75% de la mediade la Unión Europea. Este nuevo objetivo abarca igualmentelas regiones ultraperiféricas (Departamentos franceses deUltramar, las Azores, Madeira y las islas Canarias), así como las


1789) Una evaluación reciente sobre las relaciones entre la PAC y la negociación en la OMC puede hallarse enMillet (2005).

zonas incluidas en el antiguo objetivo nº 6 creado a raíz delActa de adhesión de Austria, de Finlandia y de Suecia. Comoanteriormente, los dos tercios de las intervenciones de losFondos Estructurales se realizan en virtud del objetivo nº 1.Cerca del 20% de la población total de la Unión debería estarincluida en las medidas adoptadas con arreglo a estaobjetivo.

2. El objetivo nº 2 contribuye a favorecer la reconversióneconómica y social de las regiones con dificultadesestructurales distintas de las cubiertas por el nuevo objetivonº 1. Este objetivo reúne los antiguos objetivos nº 2 y 5b, asícomo otras zonas con problemas de diversificacióneconómica; en general, incluye las zonas que se enfrentan acambios económicos, las zonas rurales en declive, las zonasen crisis dependientes de la pesca y las áreas urbanas condificultades. Este objetivo podría cubrir, como máximo, un18% de la población de la Unión Europea.

3. El objetivo nº 3 incluye todas las acciones en favor deldesarrollo de los recursos humanos no incluidas en lasregiones subvencionables con arreglo al objetivo nº 1. Esteobjetivo reúne los antiguos objetivos nº 3 y 4. Constituyeel marco de referencia del conjunto de medidas adoptadasen virtud del nuevo título sobre el empleo introducido porel Tratado de Amsterdam y de la estrategia europea para elempleo.

Las nuevas iniciativas comunitarias son las siguientes:

1. INTERREG III, cuyo objetivo es promover la cooperacióntransfronteriza, transnacional e interregional.

2. LEADER+, dirigida a fomentar el desarrollo rural a través deiniciativas de grupos de acción local.

3. EQUAL, con el objetivo de fomentar prácticas nuevas delucha contra la discriminación y las desigualdades de todotipo en relación con el acceso al mercado laboral.

4. URBAN II, destinada a favorecer la revitalización económicay social de las ciudades y las áreas periféricas urbanas encrisis.


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La dotación total de los fondos estructurales para el período2000-2006 asciende a 213 billones de euros, a precios de 1999. Eneste contexto, cada uno de los cuatro Fondos Estructurales tieneuna misión específica. El Fondo Europeo de Desarrollo Regional(FEDER) se dirige a reducir los desequilibrios entre las regiones de laComunidad. Este Fondo concede ayuda financiera al desarrollo delas regiones desfavorecidas. Así, interviene en el marco de losnuevos objetivos 1 y 2 y de las iniciativas INTERREG y URBAN. Entérminos de recursos financieros, el FEDER es el Fondo Estructuralmás importante.

El Fondo Social Europeo (FSE) es el principal instrumento de lapolítica social comunitaria. Financia acciones en favor de laformación, la reconversión profesional y la creación de empleo.Desde ahora, se presta una atención particular a mejorar elfuncionamiento del mercado laboral y a la reinserción profesionalde los desempleados. Interviene en los tres objetivos, peroprioritariamente en el nuevo objetivo nº 3. Además, financia lainiciativa EQUAL. El nuevo reglamento refuerza la función del FSE enla política social comunitaria, a través de su participación en lasacciones realizadas en virtud de la estrategia europea para elempleo y de las líneas directrices de las políticas de empleo.

La reforma de 1999 mantiene la doble filiación del InstrumentoFinanciero de Orientación de la Pesca (IFOP) con la política dedesarrollo regional y la política pesquera común. Las accionesestructurales en favor del sector de la pesca parecen constituir unaparte de la política pesquera común, incluso un instrumento alservicio de una política sectorial.

El Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA)está dividido en dos Secciones, la sección de Garantía y la sección deOrientación. La Sección de Garantía se dirige principalmente afinanciar los gastos resultantes de la política común de mercados yde precios agrarios, las acciones de desarrollo rural que acompañanel apoyo de los mercados y las medidas rurales no incluidas en lasregiones del objetivo nº 1, los gastos de determinadas medidasveterinarias y las acciones de información sobre la PAC. La Secciónde Orientación se dirige a financiar otros gastos de desarrollo ruralque no están financiados por la Sección de Garantía, incluida lainiciativa LEADER+.


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Las principales medidas de la nueva reglamentación pararacionalizar y simplificar la política de desarrollo rural son lassiguientes:

1. Medidas de desarrollo rural subvencionables. Se trata demedidas de acompañamiento, tales como medidasagroambientales, ayudas a los productores en caso dejubilación anticipada y medidas de modernización y dediversificación de las explotaciones agrarias, como lasinversiones en las explotaciones agrarias, la instalación dejóvenes agricultores o la ayuda complementaria a lasilvicultura.

2. Programación en el marco de las acciones en virtud de losobjetivos nº 1 y 2, y de los nuevos programas de desarrollorural.

3. Fuentes de financiación que están a cargo de la Sección deGarantía o de Orientación del FEOGA, en función delcontexto regional en el que se inscriba la medida.

Para el período de programación 2000-2006, los FondosEstructurales ayudan al Desarrollo Rural español a través deProgramas Operativos (para zonas de Objetivo 1 con FondosEstructurales) y de Desarrollo Rural (para zonas de Objetivo 2 conFondos no estructurales) e Iniciativas Comunitarias (para todas lasregiones españolas financiadas con Fondos Estructurales).

7.- Aspectos ambientalesde las políticas agrarias.

Los fallos en los mercados agrarios están esencialmentevinculados a la existencia de los bienes públicos y a lasexternalidades que derivan de la actividad económica. Los fallos demercado suceden cuando los sistemas de mercado no ofrecenbienes de una forma eficiente. Es decir, considerando los costesprivados y los beneficios incorporados en el proceso de producción,pero también la existencia de costes y beneficios sociales. Los fallosde mercado aparecen cuando la oferta y la demanda no reflejancorrectamente todos los beneficios y costes de producción, y por


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tanto no puede esperarse que el sistema de precios proporcioneuna asignación que satisfaga correctamente las demandas de lasociedad.

Las sociedades modernas valoran crecientemente los recursosambientales. Estos recursos aparecen con frecuencia como outputsconjuntos de la agricultura y por esto se han convertido en unobjetivo esencial y en un input fundamental de las políticas agrarias.Cuando se incorporan objetivos ambientales en la función objetivode las políticas agrarias, el objetivo principal es solucionar lasexternalidades negativas asociadas con la producción e incorporarobjetivos ambientales positivos dentro de la función objetivo de lapolítica agraria. Habitualmente esta consideración se introduceconjuntamente con un cambio en la forma de los incentivos deproducción (por ejemplo, la reforma en la política de precios y elcambio hacia pagos desvinculados de la producción).

Las consecuencias ambientales de la agricultura dependencon frecuencia de la intensidad en la utilización de los factores deproducción. Los recursos naturales y el medio ambiente dependenprofundamente de una moderada actividad agraria y podrían verseafectados por aumentos o disminuciones excesivas en la presión dela producción (Lowe y Whitby, 1997).

Habitualmente se considera que las políticas agrarias centradasen precios elevados han propiciado un mayor uso de inputs del quese habría alcanzado en otras circunstancias. Por ejemplo, laevidencia empírica confirma que los precios elevados en la PAC vanasociados a un incremento en la utilización de pesticidas,fertilizantes inorgánicos y excesiva producción de residuos animales(Broker, 1995, Brower et al., 1995).

También se acepta habitualmente que una disminución en lasayudas agrarias induce mejoras ambientales, sea porque incentiva eluso más eficiente de los inputs o el cambio a sistemas másextensivos. Sin embargo, los efectos no se espera que sean muyelevados puesto que las elasticidades de demanda de fertilizantes ode fitosanitarios suele ser baja. Resulta fundamental considerar queexiste una amplia gama de factores que determinan las decisionesde gestión de una explotación, (como el grado de endeudamiento,la existencia de un heredero o la diversificación del negocio), y que


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existe todavía un conflicto con los principios fundamentales de laPAC, la regulación agroambiental de la UE y los complejos einterrelacionados factores que determinan el comportamiento deun productor.

En los países desarrollados existe en la actualidad una vagacorrelación entre la baja productividad de los sistemas y ciertasformas de propiedad colectiva. La razón principal es que esossistemas tradicionales se desarrollan para tratar colectivamente encircunstancias ambientales difíciles (por ejemplo, aquellos en losque la tierra o el agua se gestionan de forma común). También esfrecuente que la introducción de innovaciones tecnológicas seaalgo más débil en estos sistemas agrarios. Las principalesconsecuencias ambientales de las políticas agrarias puedenidentificarse en tres areas principales: el nivel y la eficiencia en lautilización de los inputs y las consecuencias sobre la poluciónagraria; la racionalización del tamaño de la explotación y lasconsecuencias sobre el paisaje rural y el mantenimiento ypromoción en areas marginales.

8.- PAC y Medio Ambiente.La regulación ambiental afecta de igual modo al resto de

eslabones de la cadena agroalimentaria, especialmente en lo que serefiere a calidad y seguridad alimentarias, que son aspectos departicular importancia para el consumidor.

La presencia de la preocupación por el medio ambiente en laPAC presenta múltiples dimensiones. Ya se ha comentado que laantigua forma de protección de la PAC, basada en los precios,provocó la aparición de efectos negativos en la agricultura y elmedio ambiente. La ayuda comunitaria no solamente contribuyó aelevar los precios agrarios recibidos por los productores, sino quetambién disminuyó los precios de los inputs, como por ejemplo,fertilizantes o pesticidas (Legg, 1994). Las restricciones al uso deinputs impuestas por la PAC, (por ejemplo, extensificación yreforestación de tierras), tuvieron finalmente efectos tan negativoscomo las políticas protectoras de la producción.


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Según Caspari y Neville-Rolfe (1989), pueden distinguirse dosclases principales de daños ambientales, las dos vinculadas a laproducción intensiva en inputs químicos y a la producción a granescala. La primera clase es la contaminación de las aguas de los ríosy de los acuíferos (con el crecimiento excesivo de las algas que estefenómeno comporta). Este resultado proviene de la aplicaciónexcesiva de los excrementos animales, así como de la aplicaciónintensiva de fertilizantes nitrogenados. Las zonas de Europa en queestos problemas presentan una mayor gravedad son Holanda,(producción intensiva de leche, porcino y vacuno), Dinamarca,(producción intensiva de cebada y porcino), la Bretaña francesa,(pollos y porcino), y algunas zonas de regadío intensivo en España.

El segundo problema se refiere a la aplicación excesiva odescuidada de pesticidas. En este caso, las consecuencias seextienden al medio ambiente, y también a la salud humana. Lasconsecuencias principales de estas prácticas son la desaparición deespecies de plantas y el aumento de su vulnerabilidad aenfermedades. La razón fundamental para el uso intensivo depesticidas radica en su bajo coste en relación a los costes fijos de laexplotación y a la presión del sector productivo por obtener nuevasvariedades con un crecimiento más rápido y mayor resistencia aenfermedades.

Además de estos efectos directos, también pueden aparecerconsecuencias negativas sobre el medio ambiente a partir de laintensificación en los vínculos del sector agrario con el resto deeslabones de la cadena agroalimentaria. La razón es que la cadenaagroalimentaria permite la posibilidad de obtener los inputs másbaratos, aunque provengan de fuentes cada vez mas alejadas. Estosrecursos necesitan una cantidad creciente de energía, (procedentede fuentes no renovables), y se sustentan en una base genética cadavez más reducida (Murdoch, Ward y Lowe, 1992).


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10) Un ejemplo son las políticas de set-aside o de retirada de tierras. Estas políticas provocaron un efectocontrario al esperado al favorecer la intensificación en el uso de inputs sobre la tierra agraria utilizada eimpulsaron a las industria productoras de inputs a investigar nuevas posibilidades para incremenetar losrendimientos mediante la utilización de más inputs en menos tierra, con el subsiguiente incremento de losdaños ambientales (Legg, 1994).

9.- Conclusiones.En la regulación de la agricultura comunitaria pueden

distinguirse en la actualidad dos tendencias principales. La primera,hacia el desmantelamiento de las estructuras nacionalesreguladoras de la agricultura. En este escenario, la producciónnormativa tiende hacia formas cada vez mas centradas en el librefuncionamiento del mercado. Junto con las tradicionales críticasnegativas a los efectos de la PAC, (tales como la sobreproducción oel crecimiento excesivo del presupuesto), los sucesivos procesosde reforma han devenido en una aparente desregulación.

Simultáneamente, la desregulación comunitaria se acompañacon frecuencia de una producción creciente de normas sobre elmedio ambiente, la seguridad alimentaria o la salud animal. Estanueva regulación puede considerarse como la respuesta a losefectos negativos de la producción intensiva en el medio rural (delos cuales algunos ejemplos son algunos de los últimos escándalosalimentarios). Probablemente la atención continuada que se hadispensado a estos problemas ambientales y de seguridadalimentaria ha favorecido la intensificación de la regulaciónambiental en el seno de la PAC.

Este trabajo termina con la reforma de la PAC del 2003, pero enel sector agroalimentario ya se habla de una posible reforma de laPAC para el año 2012. La Reforma McSharry de 1992 inicia ladesvinculación entre pagos y producción, que reaparece, (casiirrumpe), con fuerza en la Reforma Fischler del año 2003. Pareceinevitable que este conjunto de instrumentos de política agraria seextiendan a toda la PAC en los próximos años.

No resulta tan evidente la predicción sobre la función del“Segundo Pilar”, (básicamente centrado en las políticas ambientalesy de desarrollo rural), en un escenario con Pago Único. El principalproblema consiste en adivinar si el Segundo Pilar continuaráejerciendo una función secundaria, o si el Pago Único se acabarádifuminando en una nueva PAC en la que la protección ambiental yel desarrollo rural pasarán a ser los ejes centrales y las políticas demercados presentarían exclusivamente una función estabilizadorade la renta.


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