La planificación en la construcción del territorio administrativo para la expansión urbana de Puebla, 1923-1970

85P. Martínez Olivarez: La planificación en la construcción del territorio administrativo...

La planificación en la construcción

del territorio administrativo para la expansión urbana

de Puebla, 1923-1970Pedro Martínez Olivarez

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Resumen

Ante la inquietud de conocer la forma en la que se desarrolló la expansión urbana en la ciudad de Puebla,

entre 1923 y 1970, se realiza aquí un análisis de esta dinámica, poniendo énfasis en las acciones político-

administrativas llevadas a cabo y que afectaron el territorio. En estos años se aplicó una política de planificación

que si bien estaba regulada, no estaba del todo institucionalizada. Algunos hechos como la intervención de

la política económica, la supresión y la anexión municipal, y el desarrollo de infraestructura serían pautas que

marcarían el crecimiento y el desarrollo de una ciudad en la que el binomio local y regional fue un eslabón para

que la planificación urbana fuera utilizada como un medio de intromisión territorial; es decir, se implementó

un sistema de planificación regional, pero polarizado en favor de la ciudad central.

Palabras clave: Puebla, planificación urbana, desarrollo regional, política pública, desarrollo inmobiliario.

Abstract

With the intention of knowing the way in which the urban expansion developed in the city of Puebla between

1923 and 1970, in this work we provide an analysis of the behavior that this had, with emphasis on the political

and administrative actions that were carried out and that affected the territory. The planning policy applied

in this years, was regulated but not completely institutionalized. There were some facts like the intervention

of economical politics, the annexation and suppression of some municipalities, and the infrastructure deve-

lopment, which were guidelines that would mark the growth and development of a city in which the local

and regional coupling was a link that caused urban planning to be used as a way to territorial intrusion, i.e. a

system of regional, but polarized planning in favor of the central city was implemented.

Key words: Puebla, urban planning, regional development, public policy, real estate development.

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Introducción

Entre 1923 y 1975 en la ciudad de Puebla existieron instrumentos de planificación urbana que, como ejercicios zonificadores locales y adecuaciones a la política nacional de desconcentración económica, fueron los que propiciaron la manera en que se daría uso al suelo, organizando el espacio y el te-rritorio. En aquella época la mayoría de las acciones implementadas por los gobernantes de la ciudad se relacionaron principalmente zonificando las activi-dades y fomentando obra pública básica como el entramado vial, que permitiera el funcionamiento espacial de la ciudad.

Así, en la primera mitad del siglo se desarrolló una serie de fraccionamientos diseñados dentro del patrón ortogonal de la retícula histórica de la ciudad, en los que se buscó mantener una unidad espacial y hacer crecer ordenadamente la ciudad. Sin embargo, los desarrollos periféricos populares impidieron dicho objetivo y el Estado, por tanto, buscó reglamentar la conformación de colonias, y por ende, la construcción de ciudad, orientando también la futura localización de las élites.

Fueron los proyectos viales contemplados en los nuevos planes de desarrollo urbano, a partir de la década de los cincuenta, los que contemplaron la fusión de mercancías inmobiliarias e infraestructura que provocó que en adelante se desarrollara una urbanización periférica constante, pero bajo deter-minadas condicionantes inmobiliarias de antaño: sectorización dentro de un discurso de ordenación urbana traducida como segregación espacial.

Además, durante estos años, los administrado-res políticos del territorio buscarían espacios que consolidaran los planes de desarrollo urbano como

los de 1952 y 1959; para ello, la expansión de la demarcación político-administrativa se volvió un hecho que reconfiguró el territorio que contendría el espacio urbano,1 sirviéndose los gobernantes locales de los medios jurídico-políticos a su disposición. Así, la expansión física mediante la apropiación autoritaria del territorio marcó las condicionantes de crecimiento y desarrollo urbano que dieron pauta a una polarización en favor de una ciudad monocéntrica.

Los últimos años de este periodo de estudio —que, dicho sea de paso, fue además una época de inestabilidad política que convulsionó no sólo a la ciudad, sino a la totalidad del territorio de la entidad y, por ende, las políticas de desarrollo local—, son también la cúspide del ciclo de intervención econó-mica nacional, producto de los cambios globales del papel del Estado ante el mercado en el cual se aplicaron medidas encaminadas a disminuir los desequilibrios geográficos y sectoriales que obsta-culizaban el desarrollo urbano.

Los problemas de crecimiento y organización ur-bana que enfrentaron los actores políticos y sociales fueron, por tanto, producto de una etapa que se caracterizó por el centralismo con el que se manejó la política urbana y económica, el cual dejó como carga el control territorial mediante el acotamiento de la planificación urbana.

1. Cuando nos referimos a la expansión político-administrativa hablamos de las acciones de anexión municipal que entre 1943 y 1962 se efectuaron para que el territorio municipal de Puebla pasara de 123.17 km2 a 536.41 km2 de superficie; esto al ser incorporados siete municipios colindantes al territorio de la ciudad de Puebla.


Traza de damero en los albores de la expansión periférica

Como en la mayoría de las ciudades del país, durante la época prerrevolucionaria la vida en Puebla tuvo como eje el centro histórico; de hecho, el centro que se regía por el damero tradicional era la ciudad (véase figura 1). Fue durante las décadas de los veinte y los treinta del siglo xx que se empezaron a desarrollar los barrios y lotificaciones en las afueras de la retícula central con lo cual surgió una serie de colonias nuevas que en un inicio fueron resultado del crecimiento urbano de los sectores populares y rurales en los que la morfología, el tipo de vivienda y el estatus de tenencia de la tierra distaban de la formas capitalistas tradicionales de las mercancías inmobiliarias.2

Ante esta explosión de asentamientos populares los grandes propietarios de las áreas aledañas a la ciudad buscaron controlar su proliferación desde el punto de vista de la no pérdida de rentas urbanas, debido a las condicionantes morfológicas y sociales que generaban estas colonias. A través del Estado se reglamentó la manera de conformar de colonias y, por ende, de construir ciudad. Fue así que sur-

2. Al respecto Ariel González (2011: 16-23) menciona que ya desde el siglo xix habían aparecido colonias periféricas que distaban del entramado urbano original, pero que ante la inestabilidad política de la época revolucionaria no llegaron a consolidarse. No fue hasta las décadas de los veinte y los treinta que el desarrollo inmobiliario en Puebla impactó en la mancha urbana con el surgimiento de colonias proletarias, fruto del auge textil que se daba en la ciudad, pero que sin embargo representaron una forma de circulación de mercancías inmobiliarias que por sus condiciones de higiene y la falta de servicios públicos por ser parte de una planeación social, fueron consideradas una forma no deseable de expansión de la ciudad para una élite gubernamental que no tenía las mínimas intenciones de desarrollarlas urbanísticamente.

gió lo que podríamos llamar “la planificación” en Puebla como un medio de regularización y control, en una ciudad que conforme a los datos del censo de 1921 tenía 111 712 habitantes y una mancha urbana de 6 km2.

En este contexto fue que el 21 de agosto de 1923 se emitió el “Decreto que faculta al Ejecutivo del Estado para establecer Colonias” y el 18 de marzo de 1932, el “Reglamento para la forma-ción de Colonias Urbanas y Nuevos Centros de Población”.3 Éstos serían los primeros instrumentos que, en el intento de controlar la expansión de colonias populares, condicionaron el crecimiento de la ciudad y dieron forma al aseguramiento de la renta urbana.

A partir de la década de los cuarenta la pobla-ción de mayores ingresos empezó a migrar hacia zonas periféricas inmediatas, donde se desarrolla-ban nuevos prototipos inmobiliarios distintos de la tradicional vivienda céntrica,4 concretamente hacia el norponiente del viejo casco de damero en donde se desarrollaba un nuevo producto inmobiliario: el fraccionamiento residencial. Lo anterior se podría tomar como un punto de inflexión que determinaría

3. Ambos documentos se encuentran publicados en las fechas respectivas en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Puebla.4. A grandes rasgos este tipo de vivienda era la heredada de la época colonial, edificaciones señoriales o grandes casonas con frente total a la calle, grandes alturas y vanos reducidos cuyo uso se dividía en comercial para el frente de la planta baja y habitacional en la parte posterior y planta alta, multifuncionalidad que con el paso de los años empezó a hacer mella en sus cualidades arqui-tectónicas y condiciones constructivas, por lo que aquellos sectores que tenían recursos pudieron migrar a los nuevos fraccionamientos de viviendas con solares ajardinados y vialidades amplias, dejando el centro para la vivienda de renta, una conversión de vivienda mono-familiar a plurifamiliar al dividir las casonas y desarrollar vecindarios, lo que pautó la pauperización urbana.

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el tipo de población que en adelante habitaría tanto el centro como la periferia inmediata y que, por tanto, desarrolló el tipo de circulación y producción de mercancías inmobiliarias y la continuidad de una morfología urbana caracterizada por la vivienda horizontal y el trazo reticular de damero.

En el desarrollo del espacio urbano se visualiza una morfología que si bien no distó del damero tradicional, quedó determinada por dos patrones de ocupación del suelo: vivienda popular y vivienda residencial. Aparecieron barrios obreros y de mi-

grantes campesinos cuya principal dotación de suelo provenía de la toma de fincas y de la propiedad ejidal, así como residencias secundarias en los te-rrenos que eran propiedad privada de los suburbios (González, 2011: 18).

Esta separación del patrón de vivienda y la tenencia del suelo la podemos traducir como una disputa entre informalidad urbana y regularidad que contribuyó a la autosegregación, distinguiendo las colonias proletarias de los fraccionamientos residen-ciales; es decir, una sectorización por salvaguarda de

Figura 1. Panorámica aérea de la ciudad de Puebla hacia 1920. Fuente: Vélez, F. M. y A. Guzmán (comps.), 1977.


la renta urbana mediante el estatus de la propiedad y la necesidad de vivienda fueron las que modelaron el espacio de la ciudad.

Comenta Salamanca Montes (2005) que al aparecer desarrollos urbanos periféricos, diseñados dentro de un patrón ortogonal pareado con la retí-cula histórica, se mantuvo la unidad espacial de la ciudad con lo cual ésta crecía ordenadamente. Y si bien hubo excepciones como el caso de la Colonia

La Paz5 la expansión urbana aún era reticente a otras formas de disposición espacial (véase figura 2).

Con lo expuesto habría que preguntarse: ¿cómo se desarrolló la mancha urbana y el territorio político-administrativo en la ciudad de Puebla en

5. El diseño de la Colonia La Paz se contrapuso a lo hasta entonces planteado en el casco de damero; la característica principal fue la incorporación de glorietas, rotondas y espacios de esparcimiento urbano que imprimieron un aire señorial a este nuevo asenta-miento urbano.

Figura 2. Colonia La Paz, hacia 1945. La glorieta central marcaba la confluencia de la Avenida Juárez con la carretera a Atlixco, esta segunda vialidad era frontera y transición entre el damero tradicional y los circuitos envolventes del cerro de San Juan que caracterizarían este nuevo producto inmobiliario, el fraccionamiento residencial. Fuente: Fondo ICA.

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este periodo? ¿Qué implicaciones urbanas y terri-toriales tuvieron los procesos económicos? ¿Cómo se dio la intervención del Estado en el proceso de adecuación espacial y de apropiación territorial? ¿Cómo intervinieron las élites en el diseño de la ciudad? ¿El poder gestionó y administró a priori el espacio y el territorio?

Las primeras ideas sistematizadas de planeación

urbana

Para 1950 la ciudad tenía 214 787 habitantes y la mancha urbana 14.6 km2, se reglamentaban el crecimiento urbano y la proliferación del mercado informal de vivienda. Puebla se encontraba en una fase previa al desarrollo industrial: había un área central, grandes zonas agrícolas y pueblos distantes de éstas. Después de haber mantenido desde la épo-ca colonial una relación ordenada entre crecimiento y población, y una morfología caracterizada por el centro y el barrio, la ciudad crecía bajo leyes locales que ordenaban la formación de calles y colonias.

La lógica que regía la expansión urbana y aceleraba el desarrollo inmobiliario sobre fincas inmediatas a la ciudad, propiedad de terratenientes, era el fraccionamiento. Al mismo tiempo, la ciudad del damero empezaba a integrar una periferia de pueblos y colonias populares, por lo que su desa-rrollo dependió además de las relaciones políticas y económicas de los actores sociales con las autori-dades, del uso del suelo y del estatus de propiedad de las grandes fincas aledañas.

Se experimentó un crecimiento residencial que generó la especulación del suelo al tratarse de un

modelo que operaba mediante la integración ur-bana de zonas contiguas, y para el cual el Estado invirtió en infraestructura en aquellas áreas donde persistían intereses inmobiliarios. Además, como señala González (2011: 22), todo esto represen-taba un negocio redondo al conjuntar beneficios económicos e intereses políticos, ya que muchos gobernantes eran los dueños de las tierras que serían vendidas a los agentes inmobiliarios.

Si bien en la ciudad se había reglamentado ya la forma de constituir colonias, barrios y fracciona-mientos no fue hasta 1952, con la aparición del Plan regulador de la ciudad de Puebla, que se intentó administrar su crecimiento; decimos que se intentó porque en la práctica dicho plan —al igual que muchos de los que se desarrollaron posteriormen-te— quedó como un ejercicio de escritorio sin una aplicación del todo efectiva, pero que finalmente planteaba un orden siguiendo una estructuración lógica, la de la zonificación u ordenamiento por separación de áreas (véase figura 3).

El plan de desarrollo urbano de 1952 es un ejemplo del ejercicio técnico que en el papel se rea-lizó como fruto de un supuesto diagnóstico demo-gráfico, económico y territorial de la ciudad el cual se limitó a una zonificación que buscaba ordenar el suelo no sólo para sectorizar las actividades de la ciudad, sino también para delimitar las acciones del mercado en la especulación inmobiliaria al ex-cluir por el momento las grandes zonas agrícolas, externas al territorio de la ciudad y económicas en precio, del crecimiento planificado. Se preveía y redireccionaba el crecimiento urbano mediante la construcción de bancos de suelo y encauzamientos territoriales.


Esta práctica de sectorizar la ciudad en los inicios de la planificación de Puebla corresponde al princi-pio urbanístico conocido como zoning, herramienta que buscó un nuevo orden atribuyendo determi-nados usos a áreas concretas de la ciudad y que permitió un primer acercamiento a la ordenación espacial, al principio separando el uso industrial del espacio urbanizado, lejos del núcleo residencial por razones de higiene y funcionales, previendo además un crecimiento controlado para la fusión entre el campo y la ciudad, con lo cual se regulaba el uso de suelo y se preservaba la estructura morfológica de la ciudad colonial (Chueca, 2007: 214).

Para reforzar la nueva dinámica urbana del zo-ning aparecería en 1959 un nuevo instrumento de planificación, el Plan de mejoramiento urbano6 el cual incorporaba una estructura vial que empezaría a permear la ortogonalidad que hasta hoy consti-tuye la base morfológica de la vieja ciudad. Hasta finales de la década de los cincuenta, la red viaria seguía estructurada a través del damero, pero en este nuevo ejercicio técnico se proyectaron circuitos envolventes que entretejían los principales ejes de los que partieron calles secundarias y mediante los

6. Tanto el Plan regulador de la ciudad de Puebla, de 1952, como el Plan de mejoramiento urbano, de 1959, fueron presentados por el Gobierno del estado de Puebla.

Figura 3. Esquema de sectorización del Plan regulador de la ciudad de Puebla de 1952. Dos grandes espacios: el urba-nizado, entendido como el casco de damero y los incipientes fraccionamientos, y el industrial como aquel donde se re-localizaría el aparato productivo. Ambos preveían y direccionaban el crecimiento urbano. Fuente: Melé, 1994: 209.

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cuales se conectaron largas avenidas que comuni-carían el centro de la ciudad con los sectores sujetos a la zonificación (véase figura 4).

Entre las vialidades planteadas estaban la Diagonal Defensores de la República, el Boulevard Valsequillo y el Hermanos Serdán, la Calzada Zara-goza, integrada a un boulevard interno desarrollado sobre las aguas contaminadas del río San Francisco; la ampliación de la Avenida Reforma y la Avenida 11 Norte-Sur. Se preveía además la integración de la región de Cholula con una recta que reemplazaría

al antiguo Camino Real. Todo un gran proyecto cuya principal detonante fue la autopista México-Puebla, iniciada en 1958 y terminada en 1964, en la parte norte de la ciudad. Así, con el desarrollo de esta infraestructura se buscaba mejorar la ordenación urbana al hacer confluir los extremos en expansión con el centro del antiguo casco de la ciudad.

No podemos afirmar que la planificación urbana de Puebla en esa época —con la consolidación “mo-dernista” de la Avenida Juárez y el encauzamiento, por cuestiones de higiene, del río San Francisco

Figura 4. Esquema de vialidades urbanas del Plan de mejoramiento urbano de 1959. Plan elaborado por el ingeniero Enrique Estrada Cuesta y los arquitectos Juan Martínez de Velasco, Julio Moctezuma y Vicente Medel. Compárese la definición vial de este proyecto con la proyección de zonificación de 1952, con lo cual podemos inferir que las ideas de planeación se llevarían a cabo.


en 1962 que dio origen al actual Boulevard 5 de Mayo— haya generado una transformación como la de Haussman para París, o que estuviera basada en un modelo como el de Arturo Soria y su ciudad lineal que separa la industria de la vivienda, o bien, que se haya extendido al estilo del ringstrasse vienés con la ayuda de anillos viales cruzados por grandes avenidas para dar acceso a la ciudad y facilitar las comunicaciones entre las diferentes zonas. Lo que sí podemos decir es que Puebla pasó de ser una ciudad confinada al casco histórico a ser una urbe producto de una morfología que, si bien respetó la traza colonial original, desafortunadamente lo hizo bajo la idea de una contención espacial de las nuevas periferias urbanas, con lo cual los planteamientos modernizadores se abocaron no a un desarrollo urbano mediante la construcción de infraestructu-ras, sino a una restricción del espacio de la ciudad, mediante la sectorización y la contención vial, lo cual sería alentado por el gran aparato industrial que empezaba a consolidarse.

El aparato productivo en la adecuación del espacio urbano

Durante el segundo tercio del siglo xx la ciudad tuvo una estructura productiva monofuncional en la que predominaron las ramas textil y alimentaria. Afirma Ventura (2006: 12) que durante esta etapa de transformación de materias primas Puebla reunió condiciones, principalmente fiscales y artesanales, que lograron que dicha industria la posicionara a nivel nacional, pero que sin embargo, aun siendo predominante y eje de la acumulación de capital hasta mediados de los años sesenta del siglo xx, se

caracterizó por el agotamiento en la maquinaria que provocó una baja en la productividad y un atraso en los métodos de producción, con lo que Puebla empezó a rezagarse.

Lo relevante desde el aspecto urbano es que desde antaño, no hay que olvidarlo, el sector pro-ductivo se localizó a las orillas del río San Francisco por las condiciones de propiedad de suelo y ener-géticas. Allí se instalaron molinos de trigo, talleres textiles, ladrilleras y otro tipo de establecimientos, que de hecho hoy le dan nombre a muchas colonias de la ciudad. Ejemplo de ello es el antiguo molino de Huexotitla, el de El Carmen, o la ladrillera de Benítez, hoy colonias cercanas a lo que era la ribera cercana a la ciudad, y que ante el decaimiento de la industria de transformación cedieron sus terrenos en beneficio del avance inmobiliario, debiendo buscar nuevos espacios en el territorio y diversificando su actividad.

Con los cambios en la estructura económica se empezarían a separar las actividades y por ende a romper las relaciones espaciales persistentes hasta ese entonces; hubo una dislocación entre el apa-rato productivo y el aparato distributivo, y entre la vivienda del comerciante, la de los trabajadores y la de los dueños del capital; es decir, ante el rezago del espacio manufacturero, el corazón del damero que es el centro de distribución, pero que a su vez es donde habitan quienes venden, compran, promueven y gobiernan, transforma sus relaciones urbanas con este punto de la ciudad en favor de otros territorios.

Así, la separación morfológica que ya se daba entre el fraccionamiento y la vivienda tradicional y colonial se recalcaría mediante la salida del aparato distribuidor del centro histórico y del aparato pro-

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ductor de la ribera de San Francisco, con lo cual se intensificaría el desarrollo de zonificaciones y la construcción de infraestructuras viales ajenas a la retícula; una transformación urbana ante las líneas de correlación entre el centro, la periferia residencial y la zona de manufactura industrial.

En este contexto la llegada de la industria pe-sada se haría patente en el territorio poblano; una concentración de capitales en donde la industria automotriz, de maquinaria y siderúrgica, buscaría grandes reductos territoriales. En este marco del desarrollo capitalista modernizador, gobernantes de ciudades como Puebla vieron en este proceso un paso hacia la modernidad ante las perspectivas de crecimiento económico y, que por tanto, ayudarían a centralizar y focalizar la planeación urbana y a reposicionar la ciudad como un punto geográfico de relevancia nacional.

Para contextualizar este proceso habrá que visua-lizar los acontecimientos económicos globales que in-firieron en la conformación de un territorio en el cual la intervención del Estado en materia urbana puede definirse en estos años como una intervención de índole económica que marcó la pauta para las ideas sobre la ciudad, por lo que aquí cabría preguntarnos ¿fueron las empresas del gran capital y el Estado las que realmente definieron la planeación urbana de la ciudad de Puebla en esta época?

En gran parte de Latinoamérica tomaba fuer-za la idea de que el Estado debía intervenir en la economía y la planeación central7 lo cual motivó

7. La crisis económica mundial de 1929 hizo pensar a algunos gobiernos que se debía intervenir para tratar de regular un mercado que había demostrado ser endeble, por lo que aquellos que no caminaron hacia un modelo de modernización capitalista, ante al agotamiento fordista de acumulación y crecimiento, viraron a la teoría de intervención del Estado, en donde éste incentiva

la transformación urbana de las ciudades (Pradilla, 2005: 16). Ante esta perspectiva política y econó-mica el Estado mexicano implementó una política nacional de industrialización y regionalización en que la economía se basaría en una amalgama de modernización capitalista al concentrar y acumular, por un lado, los grandes capitales mediante el apa-rato industrial y, por otro, un planteamiento pro-teccionista al intervenir de manera directa no sólo en la regulación económica con la incentivación del proceso de acumulación capitalista, sino en el plano urbano mediante la focalización en determinadas regiones del aparato productivo en cuestión, una modernización económica y urbana con ayuda de la industrialización.

En el caso de Puebla, la ciudad entró a una etapa en que la atracción de inversiones fue priori-taria para intensificar su nueva dinámica industrial. Es de considerar que las características formales que se proyectaron desde 1959 con la aparición del ya mencionado Plan de mejoramiento urbano alentarían este tipo de urbanismo que podríamos llamar de corte industrial, y que no incidieron drás-ticamente en lo que hasta hoy constituye la base morfológica de una ciudad que es amalgama de lo colonial y el posmodernismo; es decir, el periodo industrializador sectorizado por los planes de de-sarrollo urbano no transgredió la caracterización formal de la vieja ciudad.

Lo anterior puede explicarse porque desde 1952 se planteó construir los corredores industriales fuera de la ciudad. El zoning ejercía sus efectos al limitar la mancha urbana histórica de la expansión popular y difusa a los alrededores de la industria sectorizada.

la actividad productiva mediante una política fiscal e invierte en infraestructura.


Y, si bien las distancias temporales y geográficas son diferentes, para la Europa del siglo xix Chueca Goitia describe así este tipo de paisaje urbano que, podríamos decir se daba en Puebla: “Al lado de la ciudad industrial se levanta orgullosa la ciudad de la burguesía liberal, deseosa de demostrar el poder y las esclarecidas luces de una clase dominante” (2007: 183).

En este periodo en Puebla seguían proliferando los edificios bajos, alargados y continuos sobre la traza de damero, pero a lo lejos las nuevas torres de humo gris anunciaban la llegada del progreso y, por ende, la expansión del crecimiento urbano y la necesidad de controlar y ordenar esos espacios físicos. Así, al convertirse la expansión en una realidad de urbanización periférica constante no sólo sobre el territorio propio de la ciudad, sino también sobre el que implicaba suelo ajeno, el de municipios aledaños, el control urbano rebasaría la delimitación territorial.

Vemos entonces que en este periodo a Puebla se le dotó de instrumentos jurídicos que fueron concibiendo un ideal urbano político y económico; programas regulatorios que contuvieron la mancha urbana y acciones para garantizar el orden en el territorio. Estos instrumentos en un momento deter-minado dejaron de ser sólo de índole local para pasar a la intervención regional, extendiendo así los planes de desarrollo de la ciudad, con lo cual se incrementó el territorio central y el poder de la élite política y económica de la ciudad (véase cuadro 1).

Todo este ambiente industrializador e inmobilia-rio dio paso, entre 1952 y 1962, a un crecimiento de población y extensión de la ciudad que no se había registrado en la primera mitad del siglo. Para 1960 la ciudad tenía 289 049 habitantes y la

mancha urbana era de 25.8 km2, con lo cual casi se había duplicado respecto a 1950. Al plantear las actividades productivas en las afueras de la ciudad el suelo periférico entre la zona industrial y el casco de la ciudad previsto como un desarrollo controlado terminaría por enfatizar no sólo las problemáticas físicas que las condiciones demográficas deman-daban, sino también las problemáticas político-territoriales que impedían el control absoluto del uso y destino del suelo.

Tan sólo en el primer lustro de la década de los sesenta al ser Puebla foco de la política económica nacional, se invirtió en infraestructura que dio paso al asentamiento de parques industriales, vías de comunicación y trazos energéticos, entre otros, por lo que los empresarios poblanos no sólo viraron su giro productivo, sino que sacaron la manufactura primaria de la trama urbana con lo cual se empe-zaron a tratar de hacer realidad los planteamientos técnicos de los planes de desarrollo urbano que contemplaban una planificación urbana basada en la regulación de la economía industrial que sectori-zaba la traza de la ciudad, algo previsto en el plan de 1952 (véase figura 3).

El Estado buscaba hacer llegar grandes inversio-nes al territorio poblano; se tuvieron que expropiar áreas extensas de poblados campesinos cercanos a la ciudad de Puebla para poder construir la in-fraestructura y los parques industriales que dieran respuesta al impulso generado por la llegada de nuevas infraestructuras. La ya mencionada auto-pista México-Puebla fue puesta en funciones desde 1962, y con ella llegó en 1965 la planta automotriz Volkswagen; muestra de cómo la ciudad de Puebla, venía desarrollándose como un núcleo donde se fomentaba la competencia económica.

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Cuadro 1. Síntesis analítica del comportamiento de la política urbana en Puebla 1923-1970

Año Ley o programa Síntesis analítica

1923 Decreto que faculta al

ejecutivo del Estado para

establecer colonias.

Se buscaba controlar la expansión de colonias populares, por ello el

Estado reglamentó la conformación de colonias y, por ende, la construc-

ción de ciudad. Fueron punto de inflexión que determinaría el tipo de

circulación y producción de mercancías inmobiliarias y la continuidad de

una morfología urbana caracterizada por la vivienda horizontal.1932 Reglamento para la forma-

ción de colonias urbanas y

nuevos centros de población

1935 Creación de la Oficina Técni-

ca Planificadora

Organismo que dio pie a la organización de los espacios de la ciudad

mediante el censo, el levantamiento y la memoria gráfica.

1935 Ley de construcciones El Estado utilizó estas tres herramientas para garantizar orden en el

espacio, a través de la definición de tres aspectos relevantes de la pro-

piedad inmobiliaria: normatividad física, situación jurídico-económica y

el valor de emplazamiento.

1938 Ley de catastro

1940 Ley de fraccionamientos

1952 Plan regulador de la ciudad

de Puebla

Mediante estos instrumentos el Estado realizó una planificación urbana

tecnocrática basada en el emplazamiento de las actividades de la ciudad,

ello mediante el ejercicio técnico de la zonificación y la contención urbana

con la ayuda de proyección de vialidades radiales, prolongación de las

existentes y proyección de bolsas de suelo.

1956 Ley de planificación integral

y mejoramiento urbano

1959 Plan de mejoramiento

urbano

1943

1962

Decretos de supresión y

anexión municipal

El Estado realizó acciones de dominio territorial encaminadas al control de

recursos naturales, además del aparato productivo por la realización de

acciones previamente desplegadas y que fueron parte de la visión de los

gobernantes de la ciudad central por mantenerlos en su demarcación.

1963 Ley de fomento industrial

En el ámbito local se desarrolló una política de fomento industrial,

además de la descentralización del aparato productivo como política

nacional, por lo que la reglamentación fue factor de redistribución geo-

gráfica y tendente a la metropolización: se tiene un patrón urbano en la

periferia de ciudad industrial que, al impactar en las tasas de desarrollo,

transforman el territorio rural en urbano-rural.1968 Ley de promoción industrial

Fuente: Elaboración propia.


Al ser necesaria la fuerza de trabajo para echar a andar la máquina productiva la migración se hizo patente, lo cual trajo consigo la necesidad de suelo para su residencia en las zonas aledañas donde se asentó la industria; por ello, al crecer la ciudad y su economía, el urbanismo industrial se transformó en el urbanismo formal del trazo urbano para los sectores de vivienda obrera llegados a tierras campesinas, con lo cual se desarrollaban nuevas morfologías.

La ciudad de los obreros contrastaría con los pueblos campesinos porque para los primeros la tenencia del suelo respondía a la simple comerciali-zación de los terrenos aledaños; para los segundos, en cambio, era la pérdida de usos y costumbres. De esta manera nació una zona imperante en los terre-nos aledaños a las zonas industriales, árida y carente de propuestas formales de urbanismo, irregular y sinuosa en su trazo, y que no se remontó al diseño racionalista, estético y de control que representó el damero colonial.

En este contexto, al haberse proyectado la zona industrial fuera de la jurisdicción de la ciudad, el autoritarismo de la élite política, tuvo motivos para modificar en 1962 el territorio administrativo de la ciudad mediante la apropiación territorial con base en la supresión y anexión municipal. Este mecanismo permitiría a los encargados de la planeación urbana de Puebla someter a sus juicios técnicos no sólo el territorio de la ciudad central, sino el de los pueblos aledaños localizados entre la zonificación industrial y la residencial, empezando así la construcción de una ciudad-región que el Estado impulsó al considerar ya dentro de sus planes urbanos a estas comunidades externas.

La hegemonía territorial como elemento de diseño para la

ciudad

Mediante ejercicios de expansión territorial y con recursos jurídicos que le dieron validez a procesos autoritarios, entre 1943 y 1962 en Puebla se impuso y se mantuvo un orden al suprimir, anexar y adecuar políticamente demarcaciones administrativas con el pretexto de incluirlas en el desarrollo de la ciudad. Era un impulso por someter territorio virgen de asentamientos humanos, así como aquel en el que se desarrollaba el aparato productivo de la época, en favor de una ciudad que, a diferencia de los otros pueblos, desplegaba proyectos de expansión urba-na; con ello el municipio de Puebla pasaría de 123.17 km2 a 536.41 km2 de superficie, entendido como un incremento territorial de 435.50 por ciento.

Esta adecuación del territorio municipal en favor del crecimiento económico y por tanto urbano de la ciudad de Puebla, empezó en 1943 al incorporar los municipios de La Libertad y Xochimehuacán en favor del municipio de Puebla (Melé, 1994: 103). Sin embargo, el ejercicio de expansión territorial más trascendente fue el ejecutado el 6 de septiembre de 1962, siendo gobernador Fausto Manuel Ortega Olazo y, presidente municipal de Puebla, Eduardo Cué Merlo, cuando el Congreso del Estado fijó mediante decreto de anexión publicado el 30 de octubre del mismo año los actuales límites políticos del municipio de Puebla, con los territorios de los municipios de San Jerónimo Caleras, San Felipe Hueyotlipan, San Miguel Canoa, Resurrección (al cual pertenecía la actual Xonacatepec) y Totimehuacán.8

8. De acuerdo con la actual división política, en el territorio de lo que fue el municipio de Resurrección estaba integrada la actual

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Todos estos pueblos que un día fueron muni-cipios libres cedieron su categoría política en favor del llamado Centro de Población de la ciudad de Puebla, con lo que el Estado les otorgaría una nueva denominación, la de Junta Auxiliar la cual pasó a ser más un formulismo por mantener cotos de poder que garantizaran la estabilidad social en dichos poblados, que un acto que les siguiera otorgando autonomía sobre la toma de decisiones en su territorio el cual quedaba ahora demarcado en favor del gobierno central. Es así que tenemos la consolidación del control territorial mediante integración y cohesión, pero sobre todo con la or-ganización jerárquica sobre lo que ahora ya puede ser distribuido y poseído (Raffestin, 2011: 107).

La política de anexión, como una acción de hegemonía territorial, haría de la apropiación de territorios ajenos a la demarcación político-admi-nistrativa un elemento de diseño para la ciudad ante el poder los cuerpos de gobierno de mantener el control sobre la localización de las actividades espaciales. La existencia del mapa como represen-tación gráfica de las disposiciones escritas, muestra y evidencia la tendencia mencionada a la que la mancha urbana sujetó su crecimiento y desarrollo (véanse figuras 3 y 4).

El mensaje de la política de planeación en esos años en la ciudad de Puebla permite interpretar cómo el Estado se volvió un productor de espacio

Junta Auxiliar de Santa María Xonacatepec. Asimismo, lo que fue el municipio de Totimehuacán fue desmembrado para dar paso a las juntas auxiliares de San Francisco Totimehuacán, Ignacio Zara-goza, Santo Tomas Chautla, San Pedro Zacachimalpa, Santa María Guadalupe Tecola, San Baltazar Tetela y San Andrés Azumiatla. Éstas, en conjunto con Ignacio Romero Vargas, La Libertad, San Pablo Xochimehuacán y San Sebastián de Aparicio, integran las 17 juntas auxiliares que, bajo la directriz del llamado Centro de Población, integran el territorio del municipio de Puebla.

urbano, recurrente y autoritario, mediante el uso de instrumentos que enfatizaron una serie de ideas asociadas al desarrollo de la ciudad: ordenación, compactación y zonificación, aunque paradóji-camente se obtuvo dispersión, fragmentación y sectorización, es decir discontinuidades urbanas que mantendrían la expansión de la ciudad en una lucha entre planificación popular y planificación controla-da que terminó por polarizar el territorio.

Si bien hemos visto cómo en Puebla se puso en marcha una serie de ideas para el desarrollo urbano, como la zonificación y la proyección vial, la expansión del territorio mediante la política de anexión definiría no sólo la manera de planificar, sino también la de administrar un territorio hasta ese momento no local en favor de la gran ciudad. Es decir, se tiene un engarzamiento de acciones que, como condicionan-tes espaciales, sirven para visualizar cómo el poder público forjó una clara visión sectorizante a costa de las condicionantes territoriales.

Ante esto el planteamiento urbano de control y diseño de crecimiento en primera instancia sobre el territorio propio, que la política pública debió buscar y consolidar para la ciudad, se coartó con la inter-vención del Estado en la fusión de viejas poblaciones rurales con identidades propias, pero débiles política y económicamente, las cuales cedieron territorial-mente en favor de un sistema urbano polarizado alrededor de la ciudad capital, desarticulando por tanto un futuro sistema de ciudades que, en el caso de la zona de Puebla, trasladó su derecho de paso de lo rural a lo urbano en beneficio de una corona metropolitana que rompió toda participación de los pueblos locales.

Con ello la élite política fue partícipe de una contravención a las políticas públicas participativas


e integradoras que debieron permitir la reconstruc-ción de identidades colectivas, por lo que Puebla y de acuerdo con lo expuesto por Borja, en este tenor al ser una ciudad municipio, ciudad real y ciudad utópica, acabó siendo también territorio administrativo, territorio histórico y territorio como

proyecto (Borja, 2005: 37-39). Así, tenemos una evolución autoritaria de la escala territorial que permitió pasar de lo local a lo regional de acuerdo con los intereses de los actores comprometidos con el desarrollo y la implementación de las normas y los proyectos urbanos.

Figura 5. Evolución político-administrativa del municipio de Puebla durante las supresiones y anexiones municipales de 1943 y 1962. Fuente: adaptación propia.


Con lo anteriormente expuesto, a lo que nos enfrentamos es a definir un territorio y una ciudad construidos mediante una política de planificación urbana por un Estado autoritario en favor de ciertos territorios que se encontraban en la afinidad urbana planteada, es decir, que la comunión Estado-ciudad que Borja visualiza como un dúo que ayuda a cons-truir el eslabón ciudad-sociedad, resultó pernicioso para el caso de Puebla al ser fruto de la simbiosis entre el Estado y el capital los cuales con la ayuda de medios jurídico-políticos transformaron la ciudad conquistando el territorio de sociedades ajenas al núcleo central.

Para que la conciliación de beneficios entre el Estado y el capital fuera factible fue primordial el papel del primero en la planificación urbana para que se materializara la idea de ciudad que se venía desarrollando desde las décadas posrevolucionarias de los años veinte y treinta. En estos años Puebla ya era una ciudad a cuyos habitantes los gobernantes empezaban a categorizar privilegiando ciertos sectores de la población, muestra de ello es el escaso reparto agrario que se dio de las grandes fincas cercanas como una manera de favorecer a los antiguos hacendados en el acaparamiento y la conservación de tierras, lo cual según González (2011: 17) contribuía a controlar la formación de colonias proletarias en favor de desarrollos inmo-biliarios capitalistas, traducido por el mismo autor como una disputa por el suelo entre sectores de población económicamente diferenciados.

Con esta carga de condicionantes en Puebla empezó a desarrollarse una periferia que si bien fue consecuencia de la metamorfosis de tierras rurales a urbanas, en ella se dio una urbanización dispersa y sectorizada, un espacio de exclusión

social que surgió como efecto del tipo de propie-dad y de una serie de dinámicas de transformación económica y política que la ciudad experimentaría ya en la segunda mitad del siglo xx; en resumen, una tendencia desde estos años a la privatización y la segmentación del espacio debido, al desarrollo inmobiliario de fraccionamientos residenciales y la relocalización del aparato productivo, enmarcando el proceso la fusión de la ciudad central con las po-blaciones que se vieron política y geográficamente involucradas y que, como señalara Borja:

Nos referimos al territorio como objetivo estratégico

[…] es simplemente la expresión territorial de proce-

sos económico-sociales en los que intervienen múl-

tiples actores […] la región urbana o metropolitana

resultante de la expresión de la ciudad metropolitana

y de fusión de su segunda corona con ciudades con

historia y centralidades propias (Borja, 2005: 38).

Para lograr la fusión que redefinió el mapa político de Puebla, y como efecto de la expansión de la mancha urbana, los principales productores de espacio, ante la perspectiva de afrontar el futuro de la ciudad planificada, en este caso el nivel estatal de gobierno como administrador y el nivel local como gestor, sometieron a sus ideas espaciales no sólo el territorio en el que se encontraba enclavada la capital del estado, sino también los territorios de pueblos vecinos que perdieron una parte de su categoría política y poder en favor de la ciudad central (véase figura 2).

Esta sujeción de pueblos vecinos en beneficio de la ciudad de Puebla otorgándoles una nueva categoría político-administrativa garantizó el control de la producción de espacio urbano en la malla geográfica, es decir, un territorio que mediante la


división política controló las relaciones de poder y las escalas de intervención sobre la ciudad, menciona Raffestin en su teoría de conformación del sistema territorial:

Las divisiones políticas creadas por el Estado tienen,

en general, una mayor estabilidad que las que son

producto de la labor de actores empleados en la

realización de un programa: los límites políticos y

administrativos son relativamente estables; los límites

económicos son mucho menos estables y más diná-

micos, ya que se adaptan a los cambios de estructuras

y de coyunturas (Raffestin, 2011: 109).

Podemos entender entonces que la planificación de la ciudad de Puebla durante los años posteriores al Plan de mejoramiento urbano de 1959 y las anexio-nes municipales, fue un proceso que incentivó el desarrollo industrial y se encontró en la etapa de la ciudad metropolitana o moderna que Borja (2005: 42) retrata como “hija de la Revolución Industrial” —la del siglo xix—, pero si bien las líneas tempo-rales entre una y otra son distantes, las acciones emprendidas son similares. Es la ciudad de las nuevas infraestructuras como respuesta al aparato productivo de este capitalismo-industrializador tardío para el caso poblano, pero previsto en la planificación urbana.

Ya durante la década de los sesenta los admi-nistradores de la ciudad habían dejado de emitir planes de desarrollo urbano, a no ser por las leyes de fomento industrial de 1963 y 1968, en los que la reglamentación es factor de redistribución geo-gráfica del aparato productivo. La ciudad había quedado huérfana de instrumentos que controlaran un crecimiento que, entre el impulso industrial, el crecimiento poblacional, y el desborde de límites

municipales, para 1970 ya había llegado a desa-rrollar una mancha urbana de 25.8 km2 y 532 744 habitantes, o sea 176% más que en 1960 y aún ten-drían que pasar nueve años para que nuevamente empezara a planificarse formalmente la ciudad.

Conclusiones

En un inicio en el periodo 1923-1970 el planea-miento urbano estuvo regido en gran medida por un gobierno local afín al mercado inmobiliario que se desarrollaba en la ciudad de Puebla y a la política nacional de desarrollo industrial; por ello las disposiciones económicas del gobierno federal de descentralizar el aparato productivo y la política local de control del mismo —que se extendía más allá del territorio propio—, empataron como una forma de hacer ciudad mediante una hegemonía económica trasladada a lo territorial.

Dentro de las disposiciones del país tendentes a favorecer económicamente a ciertas regiones se en-contraba la ciudad de Puebla. Los gobiernos estatal y municipal aprovecharon la coyuntura intervencionista y proteccionista del Estado, impulsando programas y planes en los que el desarrollo industrial era priorita-rio. Esto generó un efecto en el que la acumulación de capital atrajo grandes industrias, impactó en las tasas demográficas e intensificó la expansión de una mancha urbana sobre la lógica del mercado del suelo, en este caso los terrenos de la periferia rural.

Es así que el carácter formal de la planeación urbana en Puebla en este periodo fue reflejo en primera instancia de un urbanismo industrializador, en donde los programas de fomento industrial de la época sirvieron para que las políticas públicas


de desarrollo urbano se encaminaran a la creación y aplicación de programas de un ordenamiento espacial que forjaba en la industria su visión de modernidad; y, en segunda instancia, se tuvo en el desarrollo inmobiliario un modelo controlado y regulado del tipo de vivienda que se generó por una visión elitista de la ciudad; normas que configuraron un tipo de urbe tratando como desde antaño, de segmentar y fragmentar la malla habitacional.

Se está, por tanto, ante efectos reguladores de un proceso modernizador incipiente que los actores políticos preveían alcanzar mediante un desarrollo económico de reconversión productiva y la reloca-lización de los espacios manufactureros, además de la forma de producir y circular la mercancía inmo-biliaria que debía desarrollarse para la ciudad. Por ello en esta fase la intervención regulatoria por parte del Estado, mediante la planificación, es un medio para que la lógica del mercado del suelo controle el proceso de expansión urbana. Es decir, hacer del suelo una mercancía escasa cuyo valor dependa del tipo de actividad que allí se instale.

Al promoverse cambios en las actividades que se desarrollaban al interior de la ciudad los nuevos ejes viales determinaron las condiciones para re-servar el suelo urbano previsto para la expansión urbana, por lo cual se convirtieron en elementos que controlaron las actividades y los usos del suelo de la ciudad, una política de sectorización enten-dida como un “encuadramiento vial” que delineó mecanismos de exclusión urbana a partir de la constitución de zonas especiales.

Vemos entonces que si bien los instrumentos técnicos de ordenación se realizaron a partir del reconocimiento de la importancia económica de la ciudad, este examen urbano fue contradictorio en

su resultado territorial, ya que dio como resultado un decremento morfológico hacia la periferia, con-secuencia de un Estado que pasó del localismo a la regionalización en la política pública.

La influencia que la política pública federal de fomento industrial ejerció fue fundamental para que los gobernantes de la ciudad central avizoraran, como consecuencia de los proyectos de zonificación de los planes de desarrollo urbano de la época, la expansión de la mancha urbana hacia el territorio de los municipios conurbados. Las acciones que el gobierno estatal había realizado para impulsar su competitividad mediante el desarrollo industrial, sin duda fueron determinantes en la forma en la que se pensaba construir la nueva ciudad de los años globalizadores por venir.

Al priorizarse el fortalecimiento económico de la ciudad de Puebla se le permitió ser el núcleo domi-nante de la región y, potencialmente, el territorio de las nuevas inversiones (de Mattos, 2005: 5) con lo cual se daría paso a una inminente metropolización la cual traería en los siguientes años, además de auge económico, problemáticas propias del nuevo proceso urbano: dislocación de la industria, concentración de tránsito, déficit elevado de servicios, infraestructura y vivienda, y la degradación de las colonias periféricas, es decir, la repetición del ciclo de expansión urbana, similares causas y efectos con la participación de idénticos actores, pero en distinta magnitud.

Durante los años de planificación urbana de 1923 a 1970 la Puebla planteada por la política del Estado se hizo presente como una metrópoli en construcción y en franca dominancia sobre los municipios cercanos, una ciudad que en afinidad a lo expuesto por Borja (2005: 24) no se mostró en contra del Estado, por lo que éste la asumió como


bandera de cristalización de una política pública que construyó una subordinación territorial; es decir, el dominio y la construcción hegemónica territorial, olvidando que la entidad geográfica que se gobierna incluye otros sistemas urbanos, privilegiando así con esta política sólo a la ciudad central, es decir a la corona metropolitana, con lo cual se descartó la construcción simétrica de una ciudad-región.9

Bibliografía

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Garza, G. (2005), La urbanización de México en el siglo xx, México, El Colegio de México.

9. La ciudad de Puebla es actualmente el epicentro donde se configuran y definen sistemas urbanos de distinta escala, desde el territorio local en el que se asienta, llamado municipio y sobre el que ejerce dominio político-administrativo a los pueblos propios nombrados juntas auxiliares, hasta ser el centro neurálgico de la llamada Zona Metropolitana Puebla-Tlaxcala en el que confluyen 14 municipios del estado de Tlaxcala y 10 del estado Puebla, ello sin dejar pasar la zona conurbada decretada por el estado y en donde influye directamente en ocho municipios aledaños.

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Documents

La planificación en la construcción del territorio administrativo para la expansión urbana de Puebla, 1923-1970