Las fronteras en Colombia como zonas estratégicas · I. Fronteras de Colombia: problemas transversales ... en pos del análisis de riesgo de las fronteras olvidadas ... (Perú),

Las fronteras en Colombia como zonas estratgicas:

Andrs Molano-RojasEditor

Bogota D.C, 2016

Anlisis y perspectivas

www.flacsoandes.edu.ec

Las fronteras en Colombia como zonas estratgicas: anlisis yperspectivas / Compilador Andrs Molano Rojas.Bogot: Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga, 2016. 278 pginas: ilustraciones, mapas; 24 cm. Incluye bibliografa.

ISBN 978-958-58076-4-8

1. Poltica de fronteras - Colombia 2. Colombia- Relaciones exteriores 3. Colombia - Lmites I. Molano Rojas, Andrs, compilador II. Tt.327.861 cd 21 ed.A1518142

CEP-Banco de la Repblica-Biblioteca Luis ngel Arango

Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga - ICP

Fundacin Konrad Adenauer en Colombia - KAS

www.icpcolombia.org2015

www.kas.de/kolumbien2015

ISBN 978-958-58076-4-8

Editor:Andrs Molano-Rojas

Coordinacin editorial:Margarita Cuervo - Felipe Zarama

Correccin de estilo: Ediciones ntropos Ltda.

Diseo y Diagramacin: Luis Paolini

Impresin, preprensa y acabados: Ediciones ntropos Ltda.Carrera 100B No. 75 D - 05PBX: 433 77 01 Fax: 433 35 90E-mail: [email protected], D.C.

La opinin contenida en los captulos de este libro es de entera responsabilidad de los autores y no compromete en modo alguno al Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga ni a la Fundacin Konrad Adenauer en Colombia.

Prohibida la reproduccin, la comunicacin pblica total o parcial y la distribucin sin la autorizacin previa y expresa de los titulares.

Impreso y hecho en Colombia

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Nombre del artculo Nombre del autor

1. Introduccin: Adriana Meja Hernndez, Directora Ejecutiva, Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga ............................................................................................ 9

Hubert Gehring, Representante en Colombia, Fundacin Konrad Adenauer ................... 13

I. FronterasdeColombia:problemastransversales

2. Fronteras: gobernanza, sensibilidad y vulnerabilidad Andrs Molano-Rojas, Investigador principal del Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga y Profesor Principal de Carrera Acadmica de la Facultad de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario. Felipe Zarama Salazar, Investigador, Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga y Profesor de la Facultad de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario ................................................................................................. 17

3. Descripcin y contextualizacin de la poltica de fronteras Carlos Alberto Aparicio, Director (E) de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeacin Karen Rodrguez, asesora de fronteras de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeacin Pamela Tmara, asesora de fronteras de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible, Departamento Nacional de Planeacin ....................................................... 47

4. Hacia modelos de gobernanza transfronteriza Mara Helena Botero Ospina, Profesora de la Facultad de Ciencia Poltica y Gobierno de la Universidad del Rosario. Directora del Centro de Estudios Urbanos de la misma Universidad .............................................................................................. 69

5. Ascenso,proliferacin,gestinycontrol?Trficodemigrantesatravs delasfronterasdeColombia Mauricio Palma Gutirrez, Profesor de Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario ............................................................................................... 93

ndice de contenido

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Las fronteras en Colombia como zonas estratgicas: Anlisis y perspectivas

6. Comercioenlasfronteras Andrs de la Cadena, Director de Integracin Econmica, Ministerio de Comercio, Industria y Turismo ........................................................................................................ 115

7. Infraestructura,fronterasyposconflicto Cmara Colombiana de Infraestructura ....................................................................... 133

8. Los desafos de seguridad en la frontera Jairo Delgado, Investigador principal, Instituto de Ciencia Poltica Hernn Echavarra Olzaga ........................................................................................... 145

II.UnamiradaalasfronterasdeColombia: Algunosdiagnsticosespecficos

9. La frontera colombo-venezolana: dos visiones divergentes Ronal F. Rodrguez, Profesor e Investigador del Observatorio de Venezuela, Universidad del Rosario Juan Camilo Ito C., Joven Investigador del Observatorio de Venezuela, Universidad del Rosario ............................................................................................... 169

10.Lafronteracolombo-ecuatorianaenelposconflicto Fernando Carrin, Profesor Investigador de FLACSO (Ecuador) ............................. 185

11. Desafos y oportunidades de la frontera con Per y Brasil Eduardo Pastrana Buelvas, Profesor titular y director del Departamento de Relaciones Internacionales de la Facultad de Ciencia Poltica yRelacionesInternacionales,PontificiaUniversidadJaverianadeBogot..................199

12.Conflictoarmado,criminalidadyviolenciaenlafronteracolombo-panamea: elementos crticos para buscar una transicin Irene Cabrera, Profesora de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia .................... 221

13. De las fronteras polticas a las fronteras econmicas: Barrancabermeja, anlisis de riesgo en una frontera atendida, en pos del anlisis de riesgo de las fronteras olvidadas Ana Daza, Investigadora y consultora independiente, asesora del Departamento de la Prosperidad Social, la Veedura Distrital de Bogot y del proyecto Basta ya! en Medelln .................................................................................................................. 245

Desafos y oportunidades de la frontera con Per y Brasil Eduardo Pastrana Buelvas

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Inevitablemente, las fronteras colombianas y los departamentos adyacen-tes a los pases vecinos han cumplido un papel crtico en el llamado des-bordamientodelconflictoarmadointernoy/oenelinvolucramientodeactoresestatalesynoestatalesexternosquecomplejizanlospanoramasdelaseguridad y del desarrollo de las poblaciones ms apartadas de las grandes ciudades y epicentros productivos de Colombia. Hoy el pas atraviesa por una coyuntura de negociaciones de paz con las FARC, y eventualmente con el ELN, la cual es prometedora como ventana de oportunidad para desac-tivar esas estructuras armadas e incluso implementar reformas econmicas pendientes. Sin embargo, la situacin presente de las fronteras y territorios circundantesdistadeserlaadecuadaparaafianzaresapaz,entraandoim-portantes riesgos. En este captulo, se pretende dar un balance general de la situacin de las fronteras de Colombia con Per y con Brasil. En segunda instancia,serevisarnlaslneasdeloquehasidolacooperacinfronterizaentre esos pases, destacando los instrumentos ms relevantes. Finalmente, se enunciarn algunos retos para fortalecer esa cooperacin y se esbozarn unas recomendaciones exploratorias.

11. Desafos y oportunidades de la frontera con Per y Brasil

Eduardo Pastrana Buelvas.Profesor titular y director del Departamento de Relaciones

Internacionales de la Facultad de Ciencia PolticayRelacionesInternacionales,PontificiaUniversidadJaveriana

de Bogot.

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1. Diagnstico

LasfronterasdeColombiaconBrasil(1.645Km)yPer(1.626km)sonlase-gunda y tercera en cuanto a extensin entre cinco fronteras terrestres, despus delaquese tieneconVenezuela(2.219Km)(Cancillera,s.f.a).Los lmitesconBrasilfuerondefinidoshasta1928porquedependierondelasprolongadasnegociaciones limtrofes entreColombia y Per, que terminaron hasta 1922(Cancillera, s.f.b). Lo que parcialmente explica que el control por parte deestos tres Estados en sus fronteras comunes y en sus territorios adyacentes es msbienincipiente,dondeladefinicinjurdico-polticanovaalapardelaconstruccindeEstado.Porestarazn,unaprimeracategoraaplicableesquese trata de fronteras en formacin (Sogeocol, s.f.).

LostresdepartamentoscolombianosquecolindanconelBrasilsonGuaina,Vaups y Amazonas, mientras con el Per se hallan los de Putumayo y Ama-zonas.

Detalle departamentos de Colombia y pases vecinos.

Fuente: http://www.evangelioparatodos.com/elecciones/mapas/mapa1-grandea.htm


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Un primer rasgo de las fronteras es su escasa densidad poblacional. Para Co-lombiasecalculaquedesus48.404.371habitantes(Dane,s.f.)apenasel10%vive en zonasde fronterayde ellos el 21.9%corresponde agrupos tnicoscomo comunidades indgenas, afrocolombianas, raizales y rom (Cancillera, s.f.c ). Los territorios prximos a las fronteras con Brasil y Per pueden descri-birsecomozonascasivacas,yaquedetodalapoblacincolombianaqueha-bitacercadelasfronterasaproximadamenteel94,5%seconcentraenlaszonasaledaas a Venezuela y Ecuador (MRE, 2013, pg.2). Cerca de Brasil hay nu-merososperopequeosydispersosresguardosindgenasdelladocolombiano,dondeseencuentran11gruposquesumanalgomsde22.000integrantes:Des-anos-Wira,(enAmazonasyVaups),Jupdas,(rosPapuryTiquienVaups),Kakuas,(roVaups)Kurripakos(Guaina,VaupsyVichada),Makuna-Buha-gana, (ros Comea, tributario del Piraparan, Apaporis y Pir-Paran al sur de Vaups), Piratapuyos (selvas del Vaups), Tarianos, (Vaups), Tucanos-Dasea (roVaups),Tuyukas(VaupsyAmazonas),Wananos(roCaiar-Vaups)yYukuna-Camejeya(enAmazonas).(Sogeocol,2002)

Otracaractersticayquetienequeverconlosprocesosparticularesdecons-truccin de Estado-Nacin en Amrica Latina es la pobre y a veces autoritaria incorporacin de las zonas perifricas y de sus poblaciones en las matrices nacionalesdemestizajeymodernizacin,enmediodeconflictosendgenosquefueronrevelandoresistenciasaleurocentrismoperotambinresistenciasfrente a los centros subnacionales o enclaves polticos y econmicos. De he-cho,sehaafirmado,desdeunapticalatinoamericanista,quelaluchaporcon-seguir el monopolio de la violencia y la expansin del capitalismo por parte de laslitespost-independenciaaadinuevosconflictossocialesypolticos,aveces violentos, en lugar de catalizar la aglutinacin de la Nacin (Caamao, 1999, pg.2).

Estoreforzelrasgoanteriorenalgunosterritorios,yaqueparapasescomoColombia los procesos de urbanizacin tendieron a concentrarse en unas pocas grandesciudades(p.ej.Bogot,MedellnyCali),demodotalquehoyelpastiene la situacin paradjica de poseer un territorio predominantemente rural pero una poblacin dominante y crecientemente urbana. Para Colombia se es-timaquesupoblacinruralrondabael28%en2002perodescendia24%en2014,tendenciadecrecientequetambinaplicaparaPer(de27%a22%)yenmenormedidaaBrasil(de18%a15%)(BancoMundial,2015).

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Esatendenciademogrficapuedeafectaralosterritoriosfronterizosquecare-cendegrandescentrosurbanosyproductivosprximos,demodoquecuandonohayasentamientoshumanossignificativosaambosladosdeunafronteray/o no existe una frontera viva en trminos de tejido social y econmico entre poblaciones de distintos pases (Sogeocol, s.f.), bsicamente se est ha-blando de territorios con escasa relevancia para los planes nacionales y subna-cionales de desarrollo y probablemente nulo o intermitente control por parte de los agentes estatales. Con excepcin del punto de encuentro entre Leticia (Colombia) y Tabatinga (Brasil) y en menor grado de la isla (en el ro Ama-zonas) de Santa Rosa (Per), las fronteras de Colombia con Per y Brasil son prcticamentefronterasmuertasovacas,definidasasporquecarecendeintercambios humanos efectivos por tratarse de reas deshabitadas, desrticas o selvticas (Sogeocol, s.f.). Esta ltima caracterstica aplica obviamente a la AmazoniaquelostresEstadoscomparten.

Fuente: http://biotopeaquarium.freeforums.net/thread/75/ejemplo-biotopo-negras-leticia-colombia

Detalle de fronteras entre Colombia, Per y Brasil.


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Podrahaber3causasqueposibilitaranlaconversindeestetipodezonasen reas sin ley o a veces zonas grises legales: a) la ausencia o dbil exis-tencia de instituciones polticas para mantener el monopolio de la violencia y asegurar administracin pblica sin corrupcin, b) la existencia de una gran distancia y/o carencia de infraestructura de acceso entre los centros producti-vos y los asentamientos en zonas fronterizas, y c) la instalacin de mercados sincontrolozonasfrancasenlasperiferias,condicinquefacilitalaopera-cincomercialyfinancieradeactoresnoestatalestantolegalescomoilegales(Trejos, 2015, pg.40). Las condiciones a y b se cumplen en esta llamada triple frontera Colombia-Brasil-Per y en las fronteras colombo-peruana y colom-bo-brasilea.

EnColombia,deloquepuedehablarseesdeunasoberanafragmentadaodife-renciada,porquemientrassehalogradointegraraloscentrosurbanos,ampliaszonas perifricas han sido marginadas respecto a la provisin de servicios bsi-cos(Trejos,2015,pg.42).Partedelaexplicacineslacomplejidadgeogrfi-ca,dadalaexistenciade3cordillerasquedividenalpasendosyocupangranparte del territorio nacional, donde se ubican las grandes ciudades, y la mltiple pertenenciageogrficadetipoandino,caribe,pacficoyamaznico,queinclu-yeenalgunasreasespesasselvasybosquestropicales(Trejos,2015,pg.42).Los cuatro departamentos a lo largo de la frontera de Colombia con Per y Bra-silaparecenmalenlascuentasnacionales,yaquePutumayoaparecaen2005conun porcentaje deNecesidadesBsicas Insatisfechas (NBI) de 34,5%desupoblacin,Amazonascon44,1%,Vaupscon54,8%yGuainacon60,2%(Dane, 2005a, pg. 4). Asimismo, Leticia apareca con un porcentaje de NBI de 37,6%desupoblacin(Dane,2005b),mientrasTabatinga,delladobrasileo,noreportaNBIperomantieneunporcentajedepobrezaquerondael57%delapoblacin (IBGE, 2003).

Un corolario del proyecto nacional enAmrica Latina y que se aplica aColombia esque enmediode losproyectosgubernamentalespara la inter-nacionalizacindelaseconomas,amedidaquelasvariablesasociadasalaglobalizacin econmica se acentuaron como presiones sobre los gobiernos y los actores del mercado domstico, las fronteras cobraron distintos grados de importancia. As, dependiendo de las preocupaciones geopolticas y geoeco-nmicas de los mandatarios y de sus sociedades, las polticas de fronteras ten-dieronaflexibilizaralgunasdemarcaciones,hacermsrgidasotraseincluso

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militarizar algunas (lvarez, Giacalone y Sandoval, 2002, pg. 4). Esto depen-de, por supuesto, tambin de la concepcin de la frontera y de las realidades locales,demodoquelaideadefronteraquetieneelgobiernocentralpuedenocoincidirconlossignificadosyprcticasdelosactoresqueallsesitanoquelaatraviesan.

Muchas veces las ideas de soberana nacional, libre determinacin de los pueblos y no-intervencin que determinan la poltica de fronteras se esgri-men como argumentos para separar a las poblaciones, incidir unilateralmente sobre o a travs de los lmites territoriales y alentar fronteras ideolgicas parajustificarmodelosdesistemaspolticos,econmicososocialesinternos(Sogeocol, s.f.). Para el caso de los pases latinoamericanos, el nfasis presi-dencialista en las polticas exteriores, de defensa y de seguridad, sumado al perfilpersonalistadealgunosmandatarios,tienevariosefectosnegativosqueinciden sobre el tratamiento de las fronteras y las posibilidades de coopera-cin transfronteriza. Por una parte, se (re)produce un escaso input de actores parlamentariosynogubernamentales,loquemantieneundficitdemocrticosobre la visin de desarrollo fronterizo y hace depender demasiado esa coo-peracinde la qumicaobuenavoluntad entremandatariosque sed encadaperiodo(FlemesyRadseck,2012,pg.233).Porotrolado,lasreasdefronteranosonvistascomoespaciosdeseguridadcomnporquelasamenazastransnacionales an son tratadas desde la perspectiva de la soberana nacional, propiciandomedidasambivalentesporqueoscilanentreelarmamentismo,lasalianzas con potencias extra-regionales (como EE.UU.) y a veces medidas de construccindeconfianza(FlemesyRadseck,2012,pg.234),talescomoelcompartirinformacinoincorporarmecanismosderesolucinpacficadelosproblemas fronterizos.

En el caso de la frontera entre las poblaciones de Leticia y Tabatinga, prc-ticamentenohaysmbolosopuntosdecontrolquepermitanidentificarconclaridadelfindeunayeliniciodelaotra,lascostumbresfolclricasygas-tronmicas se hallan imbricadas adems de la lengua (espaol y portugus o portuol), pero tambin se entremezclan las precariedades socioecon-micas y las transacciones ilegales (El Tiempo, 2000). Esta compleja reali-dad contrasta con los despliegues intermitentes e individuales de las Fuerzas Armadas de ambos pases a su lado de esta frontera viva. En el caso de la frontera conColombia sedocumentaque laAmazonabrasileay los tres


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departamentos del primero (Vichada, Guaina y Amazonas) presentan rutas fluvialesyareasfrecuentesparalasalidaeingresodecontrabando,armas,municiones y explosivos, sobre todo en las vertientes del ro Amazonas, ade-ms de pistas de despegue y aterrizaje clandestinas en Guaina, Vaups, Vicha-da y Amazonas (UNODC, 2006, pgs. 39-40). Se destacan dos rutas: primero, desde Manaos (Brasil), pasando por San Antonio de Isa, Benjamin Constant y finalmenteLeticia,ysegundo,desdeSanAntoniodeIsa(Brasil),pasandoporla Pedrera, El Encanto y llegando a Puerto Ass (Colombia) (UNODC, 2006, pgs. 39-40).

Para el caso de la frontera colombo-peruana, hasta hace unos aos representaba la franja de menor traspaso ilcito de armas frente a las otras cuatro, pero se habandetectadotresrutasdeeseflujo:primero,desdeIquitos(Per),hastaElRefugio (Colombia), pasando por El Remanso y el ro Napo; segunda, desde Iquitos(Per),hastaPuertoAss(Colombia),pasandoporElRemanso,elroNapo y Nueva Loja; y tercera, desde Leticia (Colombia), hasta Putumayo (Co-lombia), pasando por el ro Amazonas, El Remanso y el ro Napo (UNODC, 2006, pg. 40).

Frente a ese panoramade riesgo, cabedecir que resultan clave las polticasnacionales, binacionales y trinacionales para controlar la produccin, comer-cializacin y almacenaje de las armas legales, adems de las polticas de lucha contra la corrupcin, dadas evidencias sobre el desvo de armamento de las Fuerzas Armadas de los tres pases hacia mercados y actores ilegales. En par-ticularinquietaBrasil,yaqueallcirculanentre16y17millonesdearmasydeellas9.5millonesseposeenilegalmente,loqueademsllamalaatencinporquecasitodasestasarmassonproducidasenBrasilporempresaslegales(Muggah y Diniz, 2013, pg. 6).

Paraelcasodelnarcotrfico,Brasilsehaconvertido,ademsdeVenezuela,en parte clave de las cadenas en el hemisferio por su proximidad a los 3 prin-cipales productores (Bolivia, Colombia y Per), por el ascenso de carteles fragmentados en Colombia y Mxico y el traslado de varias organizaciones traficantesaBolivia,EcuadoryVenezuela(MuggahyDiniz,2013,pg.5).Unasubcadenaimportantefueenalgnmomentolaquesedioentrecrimi-nales brasileos (Ferdandinho y Mendona), el cartel Suri con base en Su-riname y las FARC (Muggah y Diniz, 2013, pg. 5). No obstante la situacin

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pacficadeLeticiaapartirdeldesmantelamientodelCarteldeLeticiaporparte de las FF.AA. colombianas y EE.UU. hacia 1997, las autoridades de Ta-batingacreenquelaelevadatasadehomicidiosdelaciudadobedecealajustedecuentasentreorganizacionestraficantesquetienenentresusmiembrosacolombianosquesedesplazaronallparaeludirelhostigamientodesupropioEstado(Parkinson,2014).

Hace poco tambin, se desat una competencia violenta entre tres bandas de traficantesconcontrolenlatriplefrontera:loshombreslideradosporelpe-ruanoJessArdelaMichue,aliasChocolate(capturadoporoficialesperua-nos en 2013), con presuntos nexos con el frente 63 de las FARC; la banda del colombiano Carlos Alberto Ramos, alias Cali, con operaciones desde la isla Yahuma;ylabandadelcolombianoAlonsoMavesol,aliasAlonso,lderdeLosCaqueteosyquesepresumetienenexosfuertesconlasFARCytra-ficantesbrasileos(LaRepblica,2011).En2014elbalanceregionalandinoantidrogassecomplicporqueelinformedelSistemaIntegradodeMonitoreodeCultivosIlcitos(Simci)delaONUsealque,porsegundoaoconsecu-tivo, Per ocup el primer lugar en cuanto a presencia de cultivos ilcitos en la regin, si bien pas de 60.400 hectreas detectadas en el 2012 a 49.800 en 2013 (ElTiempo,29dejuniode2014).Sinembargo,elusoderutasfluviales(roAmazonas) para cargamentos desde Colombia y Per hacia los puertos de Ma-naos y Belem podra estar disminuyendo mientras crece el uso de cargamentos areos desde Bolivia y Per (USDS, 2014, p. 114).

2. Lneas y acciones de cooperacin deColombiaconPeryBrasil

Entre Colombia, Per y Brasil comparten una zona comn fronteriza, la cual harequeridodelacooperacinmultilateralconelpropsitodeabordarlosas-pectos o problemas comunes a los Estados responsables de dicha frontera. Se podrainterpretarqueelmayorproblemasurgiraenelchoqueinstitucionalentre los tres Estados, es decir, tres legislaciones diferentes y hasta antagni-


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cas pretendern regir la frontera, tres rdenes territoriales se enfrentarn, tres sistemas aduaneros no coincidirn y tres tipos de polticas pblicas se super-pondrn (Grisales, 2005, pgs. 56-58). Sin embargo, el progresivo estmulo de la comunidad internacional para promover un derecho internacional y po-lticainternacionalquetransitaradesdelaautoconservacinhacialacoope-racinpermitiqueseconstruyeraundilogosobrelaplanificacinparaen-frentarlosproblemascomunesalastresnaciones;aunquelacooperacinnohasidolamejoryanfaltamucho,hayrelevantesacuerdosquefacilitaranlacolaboracin.Esascomoelproblemadetratadepersonas,trficointer-nacional de drogas, deforestacin de la selva amaznica, la extraccin ilegal minera y el bajo ndice de desarrollo social han determinado los principales tpicos de la agenda.

De forma general Colombia, Brasil y Per han creado las Comisiones de Vecin-dad (se crea la comisin con Per en el ao 1993 y en el ao 1994 con Brasil) consusrespectivoscomitstcnicosysubcomisionesparalaespecificidadquerequieracadaaspecto-problema.stasseocuparandedisearyaprobar losplanes de desarrollo de la zona de integracin fronteriza sobre temas de in-fraestructura, salud, medio ambiente, comercio, grupos indgenas, minera, etc. (Grisales, 2005, pgs. 56-58).

Ahora bien, un aspecto que foment la cooperacin de formams contun-dente para la creacin de medidas conjuntas orientadas a la solucin de los problemas transfronterizos fue la creacin de la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA) con el principal propsito de desarrollar ins-trumentos para la preservacin y el desarrollo de seguridad integral del Ama-zonas. Si bien en la creacin de la OTCA convergieron varios Estados de la regin, Brasil, Colombia y Per fueron actores constituyentes y en ese mismo escenario se comprometieron a establecer y mejorar los lazos de cooperacin en la Zona de Integracin Fronteriza compartida por las tres naciones (Her-nndez, 2009, pgs. 28-38). En este contexto, el tema de seguridad se ha visto como algo vital para el sostenimiento y el desarrollo de la regin desde una perspectiva de cooperacin; es as como se celebr la I Reunin Ministerial sobre Defensa y Seguridad Integral de la Amazonia(Bogot2006)enlaqueseinstaba a la cooperacin intergubernamental para afrontar el crimen organiza-dotransnacional,eltrficodedrogas,eltrficoilegaldearmasyotrasformasde depredacin social.

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En este sentido, el Sistema de Vigilancia de la Amazonia (SIVAM) impulsado por Brasil ha sido el proyecto ms ambicioso para responder a las amenazas de seguridadenlareginyespecficamentedelazonafronteriza.ApesardequeelproyectohasidopuestoadisposicindevariosEstados,conPersefirmun Memorando de Entendimiento en el 2003, el cual facilita el intercambio de informacin y todo lo concerniente al aspecto operativo de la zona fronte-riza. Por su parte, Colombia ha estado ms rezagada frente a la utilizacin de laplataformaparalavigilanciaprobablementedebidoaquesehaenfocadomsenelconflictoarmadointerno,locualnoresultaraunaraznvlidapuesdesde la cooperacin en materia de seguridad en la zona fronteriza coadyuva deformaparalelaalasolucindelascausasdelconflictoarmado(Hernndez,2009, pgs. 28-38).

Porsuparte,eltrficoilegaleinternacionaldedrogashasidounproblemaque ha afectado a los tresEstados de forma incisiva y paralela, lo que haimpactadoespecficamente lazonafronteriza.Poresta raznhan llevadoacabo una reunin Tripartida de Coordinacin Fronteriza de Instituciones Pe-ruanas, Brasileas y Colombianas Competentes (2008) en la lucha contra las drogas, para la cooperacin, elaborando recomendaciones con el propsito dequedesdeesfuerzosmancomunadosseenfrenteestedelitointernacional.La reunin se facilit y se desarroll en el marco de los siguientes acuerdos concertados previamente: Acuerdo entre Per y Brasil sobre Cooperacin en Materia de Prevencin del Consumo, Rehabilitacin, Control de la Produc-cinydelTrficoIlcitodeEstupefacientesySustanciasPsicotrpicasysusDelitos Conexos, suscrito en Lima el 28 de setiembre de 1999; Acuerdo entre Per y Colombia sobre Cooperacin en Materia de Desarrollo Alternativo, PrevencindelConsumo,Rehabilitacin,ControldelTrficoIlcitodeEs-tupefacientes y Sustancias Psicotrpicas y sus Delitos Conexos, suscrito en Bogot el 24 de febrero de 1998; Acuerdo entre Brasil y Colombia sobre Cooperacin, Asistencia Recproca para la Prevencin, Control y Represin delTrficoIlcitodeEstupefacientesySustanciasPsicotrpicas,firmadoenBogot el 12 de marzo de 1981; y, el Acuerdo de Cooperacin para Impedir el Desvo de Precursores y Sustancias Qumicas Esenciales para el Procesa-miento de Estupefacientes y Sustancias Sicotrpicas, celebrado en Cartagena deIndias,el7denoviembrede1997,entreestosdosltimospases(Novaky Namihas, 2014, pg. 48).


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En ese mismo eje de seguridad pero de forma bilateral entre Brasil y Per secreelMecanismodeConsultayCooperacin(2+2),enel2006,conelpropsito de promover el dilogo y cooperacin en materia de seguridad y defensa. La anterior medida fue precedida por la Comisin Mixta de Lucha contralasDrogasqueempezaoperarenel2002reemplazandoelconvenioespecficosobreelmismotemafirmadoporambospasesen1976(NovakyNamihas, 2014, pgs. 28-30).

Igualmente, de forma bilateral pero entre Colombia y Per se desarrollaron mecanismos tendientes a abordar estos aspectos de seguridad. As pues, se crea la Comisin Binacional Fronteriza (Combifron), la cual fue constituida en el marcode laprimera reunindelmecanismo2+2asignndole como funcinfundamental la de coordinar, evaluar y supervisar la seguridad fronteriza entre ambospases.Esdedestacarlaregularidadyfluidezdeestosencuentrosce-lebrados entre las fuerzas del orden de ambos pases. Asimismo, en el 2001 se adopt el Mecanismo de Alto Nivel de Seguridad y Cooperacin Judicial para examinar de manera integral los asuntos relativos al terrorismo, el problema mundialdelasdrogasydelitosconexos,eltrficodearmas,lacorrupcin,en-treotrasactividadesilcitasqueafectanlafronteradeambospases(NovakyNamihas, 2014, pgs. 39-40).

Afinalesde2014,lospresidentesdePeryColombiafirmaron11acuerdosde cooperacin en temas de gobernanza, asuntos sociales y desarrollo; opor-tunidades comerciales; seguridad y defensa, y asuntos fronterizos, compro-metindose adems a erradicar conjuntamente la criminalidad, la pobreza y la desigualdad del Putumayo (El Tiempo, 30 de septiembre de 2014). Ms recientemente, los gobiernos de Humala de Per y de Santos de Colombia anunciaronlacreacindeunpuestodecontrolfluvialenlalocalidadcolom-biana de Puerto Leguzamo y otro en el municipio peruano de San Antonio del Estrecho (Per.com, 2015).

Latratadepersonasyexplotacinsexualhasidouncomplejoproblemaqueha afectado directamente a la poblacin de la triple frontera, para lo cual se realiz el Encuentro Trinacional Brasil, Colombia y Per en el 2014 en la Asamblea Legislativa del Amazonas de Brasil, en ella se acord la forma-cindedosEquiposdeTrabajoqueorientaran laoperacionalizacinde losacuerdoslogradospreviamenteenIquitossobrelaconformacindeunaMesa

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de Trabajo con los principales aliados en la zona triple frontera para ejercer acciones de prevencin; adems, debera promover la articulacin entre las au-toridades policiales de la triple frontera1.

Por otra parte, se han logrado importantes medidas para el desarrollo integral de la frontera entre Per y Brasil, en 2012, con la constitucin del Proyecto de Cooperacin Tcnica para el aprovechamiento sostenible de la madera y pro-ductos no maderables extrados en la zona fronteriza. Igualmente, en el mismo ao, se formul la Estrategia de Desarrollo de la Zona Fronteriza Per-Brasil con el objetivo de integrar para promover el desarrollo del sector sur de la Zona de Integracin Fronteriza (Gmez, 2013).

Finalmente, entre Colombia y Per, en el marco de la cooperacin tcnica brin-dada por la Corporacin Andina de Fomento (CAF), se permiti poner en mar-cha el Plan de Desarrollo de la Zona de Integracin Fronteriza (2012) con un enfoqueintegralparaeldesarrollohumano(Gmez,2013).

Todo lo anterior constituye, entre otras, las medidas ms relevantes adoptadas por los gobiernos de la Triple Frontera, Brasil, Colombia y Per, para abordar los problemas comunes de las naciones en las zonas limtrofes.

PeseaqueseevidenciaqueenlosgobiernosUribe(2002-2006,2006-2010)ySantos(2010-2014,2015+)aumentelintersporlasfronterasylabsquedadecooperacintransfronterizaconlosvecinos,puedeafirmarsequehanim-peradolaslgicasdelacontencindelosefectosdederramedelconflictoarmado interno y la represin a fenmenos asociados al crimen organizado. Es decir, la perspectiva de seguridad nacional tradicional ha dominado los esfuerzos institucionales, pasando por encima de las necesidades asociadas a la seguridad humana de las poblaciones fronterizas y propiciando la militari-zacin de las fronteras. Por ello, las decisiones adoptadas en lo concernien-te a los territorios fronterizos terminan afectando las relaciones exteriores y propiciando presiones de los vecinos sobre polticas como las de seguridad y defensa y la poltica exterior.

1- Para su ampliacin vase informe. Recuperado en: http://www.explotacionsexualenperu.com/brasil-colom-bia-y-peru-dialogaron-sobre-estrategias-para-luchar-contra-la-explotacion-sexual-infantil-en-la-triple-frontera/


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Porestarazn,aunqueseatenuaranalgunosriesgosenlasfronteras,dedarseun proceso de desarme, desmovilizacin y reintegracin de los miembros de lasFARCsi se apruebaunacuerdofinalpost-Habana,yeventualmentedelELN si se concreta un proceso de paz, las vulnerabilidades endgenas de los departamentosquecolindanconlospasesvecinospersistiran.Estasituacinfacilita lapresenciadeflujostransfronterizosirregulares,comomigracionesimprevistas,ydeactividadesilegalesquepuedenponerenalertaalasauto-ridades de los niveles local y nacional de los pases adyacentes y estimular medidas unilaterales como los cierres de los pasos de frontera y el aumento delpersonalpolicialymilitar.AunquelasmedidasfronterizasconColombiaadoptadasporlosgobiernosdeBrasilyPernohansidotanconflictivascomolas de Rafael Correa de Ecuador y Nicols Maduro de Venezuela, estn an lejosdesupotencialparagenerarbeneficioscomuneseinclusointegracindelas poblaciones vecinas.

Nosobraagregarqueseprevdelladocolombiano,atendiendoaloquepasenlosprocesosdepazenCentroamrica,quereductosdeladesmovilizacinimperfecta de los paramilitares con la Ley de Justicia y Paz de lvaro Uribe (hoy llamados bandas criminales o BACRIM) y de la desarticulacin de los guerrillerospost-acuerdoSantos-FARCden lugara laemergenciadepeque-asestructurasynuevasredescriminales,todavezquenegocioscomoelnar-cotrficoy laexplotacin ilegalderecursosnaturalespersistan.ElSalvador,GuatemalayNicaraguaconstituyenespejos,yaqueaunqueterminaronconlas confrontaciones armadas y ampliaron la inclusin poltica democrtica, ex-perimentaronescenariosdeposconflictopermeadosporaltosnivelesdehomi-cidios, elevada disponibilidad de armas de fuego y la presencia arraigada de grupos criminales (Garzn et. al., 2014, pg. 119).

Ladesactivacindeunconflictoarmadointernoexige,msqueladesarticula-cin de los grupos armados ilegales, la deposicin de las armas y la aplicacin efectiva del monopolio de la violencia por parte del Estado en todo el territorio. Existe incluso una alta probabilidad de detonacin (tal vez reactivacin) de un conflicto internocuandosemezclan tres factores, frentea loscualesno soninmunes las zonas fronterizas de Colombia: la debilidad de las instituciones estatales, descontento o marginalidad social y economa extremadamente de-pendientedelaextraccinderecursosnaturales,aunquems,sisonpuramenteagrcolas (Humphreys, 2005).

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3. Retos y recomendaciones para mejorar la cooperacin en las fronteras

Engeneral,parasuperarlosdficitshistricosdeEstadodeDerecho,mercadolegalytejidosocialdemocrticoenlasfronterascolombianasserequieremsqueprogramasdendolecentralydedesarrollodepartamental.Lasfronterasmuchasvecesoperancomomurosqueactivanladesconfianzaentregobiernosvecinos e impiden la compenetracin socioeconmica de las comunidades ubi-cadas a ambos lados de los lmites imaginarios.

Se precisa entonces de una serie de transformaciones de tipo institucional, mate-rial y cultural no solamente del lado colombiano sino as mismo en consonancia con grandes cambios en las unidades administrativas adyacentes de los pases vecinos. Se necesita estimular democrticamente el poblamiento de zonas aptas para el desarrollo humano sostenible, plantar instituciones de seguridad ciudada-na, justicia y administracin pblica, fomentar programas de educacin e inter-cambio estudiantil entre localidades fronterizas, garantizar el acceso digno a la salud, la oferta de servicios pblicos esenciales como agua y saneamiento bsi-co, estimular la inversin privada generadora de empleo local y transfronterizo, fomentar el intercambio cultural y las experiencias de paz y convivencia, y, por quno,crearalgunosbienesyespaciospblicosbinacionalesytrinacionales.

A continuacin se enuncian algunos retos particulares de las fronteras y relacio-nes de Colombia con Brasil y con Per.

3.a. Brasil-Colombia

Entre Colombia y Brasil ha habido una relacin cordial, sin mucha cercana, perotampocosehanevidenciadoconflictosdiplomticos(Candeas,2013,pgs.283-284). No obstante, las acciones unilaterales de Colombia en el marco de la securitizacindelconflictointerno,llevaronalEstadocolombianoaalterarlaestabilidadregional,dadoeldesbordamientodesuconflicto,quedesembocen graves crisis diplomticas con Venezuela y Ecuador. Uno de los puntos ms lgidos de esta situacin se dio, primero, en el 2008 cuando Colombia bombar-


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deAngostura(Ecuador)pararealizarunoperativoenelqueterminconlavida del jefe guerrillero de las FARC Ral Reyes; y posteriormente, en 2009 porunacuerdomilitarqueelgobiernoUribepretendafirmarconlosEstadosUnidos para la utilizacin de bases militares colombianas por parte de la poten-cia del Norte (Flemes, 2012, pgs. 31-32).

En este sentido, entre Colombia y Brasil las relaciones diplomticas siempre se mantuvieron estables pero el pas andino foment la sensacin de descon-fianza,particularmenteporlasactitudeshostilesfrentealosgobiernosdeHugoChvez en Venezuela y Rafael Correa en Ecuador y la presencia en aumento de personal civil y militar estadounidense en el pas (El Espectador.com, 2011). Esto no puede repetirse.

Adicionalmente, la promocin de integracin en seguridad y desarrollo re-gionalporpartedeBrasilnohasidodemasiadoentusiastaporquehafaltadomayor convergencia entre Ministerio de Defensa y Ministerio de Relaciones Exterioresyporque,histricamente,Brasilslosemirasmismodurantevarias dcadas, enfatizando la soberana de Iure y de Facto sobre su territorio, sobre todo en el periodo de su dictadura (1965-1985) (Muggah y Diniz, 2013, pg. 16). Con su Plan Estratgico de Fronteras de 2011 Brasil ha aumentado sucompromisoenestos temas,demodoqueRousseffdestin75millonesUSD para el Plan, 15 millones USD para el llamado Sistema de Administra-cin del Amazonas Azul para monitorear las costas y 6 billones USD para el programa SISFRON hasta 2030 (Muggah y Diniz, 2013, pg.22). Brasil busca no solamente prevenir, controlar y reprimir el crimen organizado trans-nacional sino tambin priorizar la integracin suramericana, lo que puedebeneficiaralposconflictocolombiano.

No obstante, el gobierno de Juan Manuel Santos ha tratado de profundizar la relacin conBrasil, generando importantes acercamientos que desde ya handesembocado en relevantes acuerdos de cooperacin y en el compromiso del pascariocadecooperarconelposconflictocolombiano.Esas,comocobrarelevanciaconsiderarqueBrasilpuedeserunimportantesocioentemascomola agricultura familiar en donde tiene una de sus mayores fortalezas y Colombia una de sus ms grandes debilidades (presidencia.gov.co, 2015). Adems del importanterolquetieneBrasilalapoyarelposconflictocolombianoatravsdela capacitacin en desminado humanitario, tambin es recomendable estrechar lazos para coordinar ms la seguridad de la frontera.

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3.b. Colombia-Per

La frontera colombo-peruana ha sido una de las ms afectadas por las acciones de las FARC (Moreano, 2006, pgs. 165-166). Por supuesto, esto ha generado unimpactoenlaspoblacionesdeambosladosdelalneadelroPutumayoquedividelosdosEstados,porloquelacooperacinbinacionalhasidonecesariapara enfrentar las problemticas comunes.

Enestesentido,lasrelacionesqueColombiahamantenidoconPer,contrarioaloquehaocurridoconotrosvecinosdelaregin,sehancaracterizadoporelbuenentendimientoylacordialidad.Enestepunto,cabemencionarqueenlaactualidadlosdospaseshacendepartedelaAlianzadelPacfico,porloqueenelmarcodeesteesquemaregional,esevidentelaconvergenciadelosmodelospolticos y econmicos.

Desde el acuerdo firmado por el presidente colombianoCsarGaviria y suhomlogoperuanoAlbertoFujimorien1994paracombatirelnarcotrficoypara el establecimiento de las Comisiones de Vecindad Colombo-Peruanas (El Tiempo, 1994), hasta la actualidad, ambos pases han mantenido relaciones cordiales e impulsado la cooperacin. Muestra de ello es el tratado en el 2014 para luchar contra problemas comunes como la minera ilegal, la pobreza, la inequidadyelnarcotrfico(Wradio.com,2014).

Noobstante,caberesaltarqueenlafrontera,paraelao2005,haba25basesmilitaresperuanas,mientrasquelapresenciadelEstadocolombiano,selimita-ba a seis (Moreano, 2006, pg. 165). En este sentido, la falta de presencia de las institucionesdeColombiaenlafronteraconPeresunfactorquepuedelimi-tarlaeficaciadelacooperacinbinacional,sobretodoentemasdeseguridad.Porloanterior,esimportantequeColombiaaumentesupresenciaestatalenlafronterayquemaximicesuscapacidadesenarasdelograrlamayorefectividadposibledelacooperacinquesehapactadoconPer.Aunquenotodopuedereducirse al control policial y militar.

Endefinitiva,esimprescindibleseguirfortaleciendoyestrechandoloslazosdecooperacin con Brasil y Per, no slo de forma bilateral y por medio de instru-mentos trilaterales, sino tambin aprovechando espacios multilaterales como AlianzadelPacficoyUNASURparaconstruirnuevasmedidasdeconfianza,


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compartir experiencias para la defensa, proteccin y desarrollo de los territorios fronterizos y discutir el futuro de asuntos crticos para pensar la consecucin delposconflictoenColombia,talescomoelenfoqueantidrogas,lasreformasagrarias y las polticas para seguir reduciendo la pobreza y la desigualdad.

Se recomienda entonces al Presidente y los Ministerios de Relaciones Exte-riores; de Agricultura y Desarrollo Rural; de Comercio, Industria y Turismo; de Vivienda y de Educacin de Colombia fortalecer el Plan Fronteras para la Prosperidadidentificandonichosdetrabajoconjuntoconlosdespachoshom-logosdeBrasilyPer.Aunquehoysereportan28proyectosdedesarrolloparalos tres departamentos fronterizos con Brasil y predominan los de educacin, hayquehacermuchomsporpromoverlaconectividadinfraestructuralylainstitucionalizacin de espacios de intercambio econmico y cultural entre los centros del interior y los territorios fronterizos, y entre las poblaciones a ambos lados de las fronteras. Podra crearse un instrumento especial para lanzar planes piloto de construccin de nuevos asentamientos en las reas aptas de las zonas vacasybuscarquelasautoridadesdelospasesvecinoshaganlomismo,planificandoformassosteniblesparaatraerelpoblamientovoluntarioylain-versin productiva.

SerecomiendaalosEjecutivosdeBrasil,ColombiayPeridentificarproyec-tos comunes para activar una convergencia permanente entre las agencias de cooperacin internacional de cada Estado, diseando estrategias conjuntas para atraerycanalizarrecursosexternoscuyodestinofinalseaeldesarrollotrans-fronterizo. Asimismo, pueden ajustar sus marcos y polticas migratorias actua-les para incentivar la movilidad acadmica, turstica y laboral, no solamente hacia sus grandes ciudades sino esencialmente hacia las ciudades prximas a la frontera.

Se recomienda a los Ejecutivos y Legislativos de los tres pases fortalecer los recursos y competencias de las Combifron, las comisiones mixtas antidrogas y las comisiones de vecindad, haciendo ms frecuentes y transparentes sus diag-nsticos y avances para tratar los problemas fronterizos.

SeradeseablequelosEjecutivosdelostrespasespudieranincluirasusso-ciosrespectivosdelaAlianzadelPacficoydelMercosurmsafectadosporproblemascomunescomoelnarcotrficoyelcrimenorganizadotransnacionalen una base de informacin compartida y en una plataforma de interaccin

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permanenteentreorganismospoliciales,judicialesydeinteligencia,quetras-cienda las reuniones ministeriales ocasionales. Pueden buscarse puentes entre el Sistema de Intercambio de Informacin de Seguridad del Mercosur (SISME) yunsistemaanlogodentrodelaAlianza,sobretodoporqueColombiayMxi-co recientemente acordaron empezar a compartir informacin migratoria en un sistema en tiempo real. Mxico es clave para la seguridad fronteriza de los tres pasesobjetodeestediagnstico,yaquesuscarteleshanpasadoalacspidedelnegociohemisfricodelnarcotrfico,llegandoaeslabonarredesenlasdostriples fronteras suramericanas: Per, Brasil y Colombia al norte y Paraguay, Argentina y Brasil al sur.

En sntesis, la consolidacin de la paz en Colombia y la construccin del pos-conflictoestninvariablementeatadasalacapacidaddearticularproyectosdeseguridad y desarrollo comunes con sus vecinos, sobre todo en los territorios adyacentes histricamente marginados.

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