MANUAL DE DESARROLLO SOSTENIBLE · MANUAL DE ANÁLISIS PROSPECTIVO PARA EL ... reflexión prospectiva y asesoría estratégica sobre políticas ... procesos de decisión y de acción

MANUAL DEANÁLISIS PROSPECTIVO

PARA ELDESARROLLO SOSTENIBLE

MANUAL DE ANÁLISIS PROSPECTIVO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE2

El contenido de esta publicación no refleja necesariamente las opiniones y puntos de vista del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), sus respectivos órganos directivos, cuerpos rectores, oficinas de país y/o estados miembros.

El presente documento es una publicación realizada por el Área de Gobernabilidad y Consolidación de la Paz del Centro Regional del PNUD para América Latina y el Caribe.

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Diseño gráfico e impresión: Graphic Solutions, S.A.Impreso en: PanamáFecha de impresión: Junio 2017

3MANUAL DE ANÁLISIS PROSPECTIVO PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE

CompiladoresAntonella SpadaDiego Reynoso

Revisores Gastón Ain

Antonio Aranibar Francisco Canedo Santiago Daroca

Gerardo NotoArmando Ortuño

Pablo Ruiz

Manual de Análisis Prospectivopara el Desarrollo Sostenible


Agradecimientos

Este trabajo cristaliza una acumulación de experiencias y prácticas que se han desarrollado a lo largo de los años de existencia del Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP) y en el que han participado un gran número de profesionales que conforman la Red PAPEP. A todos ellos, el Área de Gobernabilidad y Consolidación de la Paz agradece sus contribuciones.

Desde un punto de vista conceptual y metodológico, el trabajo que ha desarrollado el PAPEP reconoce su origen en diferentes producciones intelectuales, en las que destacan “La inflexión política en el cambio sociocultural de América Latina” de Fernando Calderón y “Los proyectos de análisis y escenarios posibles (PAPEP): métodos, instrumentos y rasgos distintivos” de Diego Achard y Luis Eduardo González. Estos autores trabajaron en las ideas fundamentales del método de análisis político prospectivo para el desarrollo, que el PAPEP puso en práctica. Luis Eduardo González, recientemente fallecido, trabajo por más de una década con PAPEP al servicio de la consolidación de la paz en América Latina.


CONTENIDO

INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

Capítulo 1 . El Horizonte Prospectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1.1. Prospectiva: conceptos y referencias básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 1.2. El valor de la construcción de escenarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

Capítulo 2 . El enfoque metodológico PAPEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

2.1. Los elementos básicos para una metodología adecuada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 2.2. Las peculiaridades de la metodología PAPEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Capítulo 3 . El Proceso PAPEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

3.1. El PAPEP como proceso de reflexión estratégica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 3.2. Las etapas de los ejercicios de análisis y reflexión prospectiva PAPEP . . . . . . . . . . . . 25 3.3. El Diseño . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 3.4. Relevamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3.5. Análisis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 3.6. Devolución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Capítulo 4 . La voz de los liderazgos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

4.1. El uso de las entrevistas en el PAPEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 4.2. La Red Delphi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

Capítulo 5 . La voz del soberano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

5.1. La voz del soberano a través de encuestas de opinión pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 5.2. La voz del soberano a través de Grupos Focales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 5.3. Elementos básicos sobre la técnica de las Grupos Focales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 5.4. La implementación de los Grupos Focales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

Capítulo 6 . El saber experto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

6.1. El diagnóstico (Postion Papers) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 6.2. Análisis del “saber experto” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 6.3. Las mesas de conversación con expertos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59


Capítulo 7 . Los talleres de reflexión prospectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

7.1. Los talleres de reflexión prospectiva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 7.2. Metodología de los talleres prospectivos y otros talles de reflexión estratégica . . . . . . 65 7.3. Los productos del Taller Prospectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

Capítulo 8 . Las técnicas de construcción de escenarios y mapas de actores . . . . . . . . . 73

8.1. Las principales técnicas para la construcción de escenarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 8.2. La técnica de construcción de escenarios en el PAPEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 8.3. El proceso de construcción de escenarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 8.4. Las técnicas de elaboración de mapas de actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

ANEXOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

ANEXO 1: El Sello PAPEP: Prospectiva política para el desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . 92

El contexto político e institucional desde donde emerge el PAPEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 Marco conceptual distintivo del PAPEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Visión y objetivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Áreas de aplicación e impacto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 La experiencia aplicada del PAPEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

ANEXO 2: Los productos PAPEP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

Informes y análisis sobre procesos políticos para interactuar con actores clave . . . . . . . . . 100 Informes y análisis sobre temas estratégicos de la agenda pública para formular recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 Estudios regionales comparados y observatorio regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Generación de capacidades y transferencias de conocimiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

BIBLIOGRAFÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107


América Latina y el Caribe han logrado grandes avances en el desarrollo en las últimas décadas, desde la consolidación de gobiernos democráticos, continuos avances en salud y educación, reducción de la pobreza y la desigualdad, hasta los avances más recientes en la protección del medio ambiente. Por otra parte, los países de la región han logrado avances significativos en la creación de espacios, mecanismos e instituciones de participación ciudadana, promoviendo diversos procesos participativos para alentar a los ciudadanos a desempeñar un papel cada vez más activo en la toma de decisiones públicas.

Según el Informe Regional de Desarrollo Humano para América Latina y el Caribe, dos tipos de procesos han ido ganando impulso en la región. Por un lado, procesos institucionalizados de múltiples actores, tales como diálogos, consejos consultivos, presupuestos participativos, asambleas comunitarias, consultas legislativas e iniciativas gubernamentales abiertas. Por otro, procesos no institucionalizados, como manifestaciones sociales y marchas. Los ciudadanos empoderados exigen cada vez más que su voz sea escuchada de manera efectiva para garantizar una reforma institucional clara y confiable, un respeto universal a las constituciones y el imperio de la ley y unos procesos electorales equitativos y justos en todas partes.

A pesar de estos avances, la región aún enfrenta importantes desafíos sociales y económicos. La calidad de la democracia y la arquitectura institucional siguen limitando la inclusión, la participación y el acceso a los servicios. Por ello, resulta necesario mejorar la calidad de la democracia en términos de mejorar la participación ciudadana y la inclusión de las poblaciones indígenas, los afrodescendientes, las mujeres, los jóvenes, las personas LGBTI, así como impulsar el fortalecimiento de la calidad de las instituciones públicas y el estado de derecho. Este es justamente uno de los principales desafíos asumidos por el PNUD en América Latina y el Caribe.

Este desafío se enmarca en la Agenda 2030, que estable los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), y específicamente en el ODS 16, que busca “promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles”.

En este contexto, y como lo señala el documento la Narrativa de Cartagena,1 “lejos de desaparecer, los retos de gobernabilidad de América Latina siguen bien presentes, en un contexto de democracias con instituciones todavía frágiles y un clima político marcado por las tensiones que derivan de la polarización social. La paz es mucho más que la ausencia de guerra, aunque su definición es más compleja que la del conflicto. La región convive hoy con la paradoja de que, si bien es, en 2016,

INTRODUCCIÓN

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1 PNUD 2017. La agenda 2030 y la construcción de sociedades pacíficas. La narrativa de Cartagena. PNUD/AECID


la única región libre de conflictos armados, es también la más violenta del mundo, a juzgar por los más de 100.000 homicidios anuales y las elevadísimas cifras de violencia de género. Esto representa un serio obstáculo para el cumplimento de todos los ODS. Es preciso, por tanto, abordar las raíces estructurales de esta violencia, integrando la paz y seguridad, el desarrollo sostenible y los derechos humanos en la región”.

En este marco, el PNUD ha venido trabajando en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática en los países de América Latina y Caribe, entre otras cosas, a través del desarrollo de capacidades de análisis prospectivo estratégico que promuevan un debate informado sobre los desafíos de las agendas públicas nacionales. En esta línea, el PAPEP2 surgió como respuesta a un conjunto de demandas de los actores nacionales, sobre la necesidad de contar con elementos que permitan interpretar los complejos procesos políticos nacionales a fin de poder plantear opciones estratégicas en el corto y mediano plazo, que respondan a los desafíos que el desarrollo plantea.

En casi 15 años de trabajo, el PAPEP, a través del análisis prospectivo, ha buscado promover decisiones estratégicas y democráticas, para que las decisiones importantes del desarrollo sean tomadas considerando (i) lo que está en juego; (ii) pensando en el futuro (objetivos de desarrollo); (iii) tomando en cuenta los intereses de todos (viabilidad política de los proyectos y decisiones de política pública); (iv) pensando en las necesidades, demandas y expectativas de los ciudadanos.

Así, el análisis prospectivo del PAPEP se ha venido aplicando en cuatro grandes áreas de impacto: (i) prevención de crisis; (ii) promoción del diálogo político o espacios de reflexión estratégica multiactor; (iii) reflexión prospectiva y asesoría estratégica sobre políticas públicas (sectoriales) o reformas institucionales determinadas; (iv) la planificación y/o el posicionamiento estratégico del Sistema de Naciones Unidas y de otros socios de la cooperación internacional, en determinadas coyunturas nacionales y regionales.3

Basadas en las experiencias nacionales y regionales desarrolladas en los países de la región donde se implementaron diferentes ejercicios prospectivos, el presente Manual de Análisis Prospectivo para el Desarrollo Sostenible sistematiza, consolida y transmite el conjunto de experiencias prácticas, recomendaciones, lineamientos y lecciones aprendidas acerca del análisis prospectivo promovido por el PAPEP. Este Manual se constituye entonces, en una herramienta de referencia que provee los lineamientos generales para la realización de análisis prospectivos en diferentes temáticas. Temáticas que, a su vez, apuntan a fortalecer la calidad de la democracia y la arquitectura institucional necesaria para que los países puedan garantizar la inclusión, la participación y el acceso a servicios públicos de todos sus ciudadanos.

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2 Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos.3 El anexo 1 profundiza en estas áreas y en las particularidades del enfoque prospectivo del PAPEP.


Capítulo 1. El Horizonte Prospectivo


1.1. Prospectiva: conceptos y referencias básicas

La prospectiva suele ser entendida como una reflexión sobre el futuro desde un análisis de los procesos de decisión y de acción del presente. Así, la visión prospectiva se refiere a la visualización de los efectos y opciones futuras de las decisiones que se tomen en el presente. Sin embargo, es importante tener en cuenta que su objetivo no es pretender adivinar el futuro, sino generar proposiciones sobre procesos para identificar tendencias y acontecimientos claves que puedan desembocar en variaciones esperadas, o no, de la historia reciente (Alemany, 2006:2).

La visión prospectiva rompe con diferentes formas de ver al futuro, desde las posturas deterministas (nada puede cambiar en el futuro), hasta las posturas “fatalistas” (todo está escrito) e inclusive las incrédulas (es imposible conocerlo). En común, cada una de estas posturas resta importancia al esfuerzo de construir el futuro. De acuerdo con estas visiones, el presente no sería más que el resultado de la materialización de tendencias estructurales, “pesadas” e “inevitables”, que se habrían gestado en algún momento en el pasado.

El análisis prospectivo se propone anticipar y analizar el impacto de los cambios sociales a través del tiempo. En este sentido, hacer prospectiva implica explorar la incertidumbre, elaborar hipótesis razonadas, fuertemente sustentadas, con rigor en el método, el proceso y el contenido. La esencia de la anticipación es la elaboración de hipótesis de futuros plausibles. El fundamento no es buscar el criterio de verdad en la correspondencia entre el futuro y la realidad, sino estimular la capacidad de los actores de responder oportuna y efectivamente a circunstancias cambiantes. La prospectiva no se propone predecir o acertar con precisión el futuro, sino lograr sugerencias acerca de las mejores decisiones que se podrían tomar para conseguir ciertos futuros posibles y/o deseados, o para evitar situaciones que lleven a futuros no deseados. La prospectiva no trata de anticipar un solo futuro sino de investigar múltiples futuros de acuerdo con las diferentes contingencias y los distintos deseos, posibilidades y escogencias de las personas, grupos, organizaciones, culturas involucradas (Medina Vázquez y Ortegón, 2006).

La visión prospectiva considera que siempre existe la posibilidad de cambio de las estructuras sociales, económicas y tecnológicas y que las tendencias precedentes pueden cambiar en direcciones insospechadas e inéditas en la historia. El punto básico es que la prospectiva le otorga relevancia al papel de los actores sociales para darle un sentido a la acción colectiva en el corto y mediano. La realización de un ejercicio exitoso supone convocar a la mesa a los actores sociales del desarrollo (el Estado, los sectores productivos, los centros que generan conocimiento y la sociedad civil) para formular varias alternativas o escenarios de futuro, escoger el mejor de ellos y entre todos construirlo desde el presente (Medina Vázquez y Ortegón, 2006).

Cabe resaltar que, si bien a primera vista puede parecer similar, el abordaje de la prospectiva difiere de las disciplinas de proyección, previsión y planificación, las cuales tienen, cada una su específico modo de ver el futuro.

Capítulo 1.El Horizonte Prospectivo


Proyección: Sería la prolongación en el futuro de una evolución pasada, y no es una previsión salvo que se le adjudiquen valores probabilísticos.

Previsión: Es la probabilidad de evolución de una magnitud en un horizonte dado.

Planificación: Es la combinación de un esfuerzo prospectivo más los medios necesarios para lograr los escenarios deseados (también llamada prospectiva normativa).

Prospectiva: Es la identificación de los escenarios posibles, teniendo en cuenta las condicionantes del pasado y los juegos de intereses de los actores.

Hay críticas acerca de su “determinismo” y de la robustez de los métodos de construcción de escenarios prospectivos. Sin embargo, esto ocurre en buena medida porque no son siempre interpretados como deberían serlo y se los tiende a confundir con “predicciones” o “proyecciones”.

1.2. El valor de la construcción de escenarios

Dentro del análisis prospectivo, la construcción de escenarios futuros es una técnica comúnmente utilizada que se caracteriza por introducir una aproximación sistémica e integral al análisis de anticipación, y por tomar en cuenta la existencia de múltiples futuros resultantes de la acción humana. Se trata de identificar cuáles son estos futuros posibles, y cuáles de estos futuros posibles son relativamente más probables. Estos futuros posibles y relativamente más probables son los escenarios.

El origen del método de escenarios está en el análisis de opciones militares y de desarrollo tecnológico. Posteriormente la Shell los popularizó para el análisis de tendencias prospectivas económicas y más recientemente de carácter integral. En la actualidad se utilizan en ámbitos tan variados como el análisis político, la planificación territorial o la investigación científica.


Los escenarios son diferentes imágenes posibles de futuro que sintetizan trayectorias específicas (y diferentes) de eventos y evoluciones en las estrategias de los actores. Su elaboración puede ser vista como un ejercicio de reflexión sobre las opciones futuras ya prefiguradas en el presente donde los actores son los protagonistas del cambio (Alemany, 2006).

Los escenarios son hipótesis de diferentes futuros especialmente diseñados para resaltar los riesgos y oportunidades implicados en asuntos estratégicos específicos (Schwartz, 1998).

Otras definiciones que pueden ayudarnos a entender el concepto indican que:

Los escenarios son descripciones narrativas de los posibles estados de ciertos temas o desarrollos en el tiempo. Pueden ser muy útiles para comunicar pensamientos especulativos acerca del futuro, para generar debate y retroalimentación, y para estimular la imaginación (Warfield, 1996).

El propósito de los escenarios es crear imágenes integrales y holísticas de cómo el futuro podría desenvolverse. Estas imágenes servirían a su vez para la planificación, para testear y discutir ideas, o para estimular innovaciones o nuevos desarrollos (Ratcliffe, 1999).

¿Qué es un escenario?

Los escenarios tienen como supuesto fundamental que, en los asuntos humanos, el futuro no está determinado, sino que es abierto. Es decir que en cierta medida el futuro es “construible”, al menos parcialmente

¿Para qué sirven los escenarios?

En líneas generales, los escenarios suelen ser utilizados con dos (2) objetivos interrelacionados.

lPara testear estrategias en el marco de diferentes escenarios de futuro posibles, debiendo estos diferentes “futuros” ser construidos en base a evidencias robustas y un análisis de los actores, procesos e incertidumbres a los cuales están expuestos.

lLa “reflexión sobre el futuro” mediante la construcción de escenarios suele ser también un medio o instrumento para construir interpretaciones, maneras de entender y opciones que puedan ser compartidas por el grupo de actores involucrados en tal proceso.

De hecho, para muchos autores, los escenarios suelen ser más útiles como “proceso” de reflexión colectiva acerca de los retos y opciones de un grupo en relación al futuro, que como “resultado específico” (un juego de escenarios). De ahí la importancia de realizar, en la medida de lo posible, ejercicios participativos o colectivos de construcción de escenarios.

En efecto, el resultado final de los escenarios no es lograr proyecciones precisas de lo que pasará en el futuro, sino de generar una reflexión acerca de los diferentes futuros posible y platear sugerencias acerca de las mejores decisiones que se podrían tomar en el presente para conseguir ciertos futuros posibles y/o deseados, o para evitar situaciones que lleven a futuros no deseados.

La construcción de escenarios posibilita la reducción de la incertidumbre y el acercamiento de visiones y la búsqueda de consenso, ayudando a crear hipótesis de diferentes futuros especialmente diseñados para resaltar los riesgos y oportunidades implicados en determinados cursos de acción posibles.


Se trata de identificar los factores claves con incidencia potencial en el futuro poder actuar estratégicamente en el presente. A partir de la información disponible, se trata de poder identificar a los actores clave insertos en cada contexto singular y a aquellos factores que pueden provocar un cambio en el futuro, así como aquellos elementos determinantes que se mantienen constantes a lo largo del tiempo.

De esta manera, los ejercicios de prospectiva o anticipación política, pretenden adelantarse a algunos de los posibles escenarios de conflicto o inestabilidad, asimismo, buscan propiciar la construcción de cursos de acción que conduzcan a los escenarios más deseables. Es decir, es una modalidad más de comprensión de los fenómenos sociales que puede ayudar a perfilar mejores políticas y concientizar en la toma de decisiones estratégica.

Se podría resumir que el propósito de los escenarios consiste en: lGenerar innovaciones y nuevas decisiones a partir de interpretaciones frescas

acerca de la complejidad de ciertos problemas o situaciones.

lRediscutir ciertas decisiones u orientaciones proveyendo nuevas informaciones acerca del contexto en el cual se toman estas decisiones.

lIdentificar decisiones contingentes explorando lo que las organizaciones o actores deberían hacer si ciertas circunstancias suceden.

lCrear condiciones para el desarrollo de visiones compartidas sobre el futuro que puedan influir el comportamiento de organizaciones e individuos .

¿Para qué usa los escenarios el PAPEP?

Los ejercicios PAPEP adoptan en sus análisis políticos esta visión prospectiva que propone una reflexión estratégica sobre el futuro, con particular énfasis en los escenarios de gobernabilidad, desarrollo y de política pública (policies).

El enfoque de los PAPEP se distingue de los análisis políticos descriptivos o coyunturales justamente en la medida en que la visión prospectiva permite conducir una investigación y análisis estratégicos orientados a la acción (aplicados). El enfoque prospectivo permite alimentar reflexiones, trazar las rutas y escoger los instrumentos para la toma de decisiones, teniendo en cuenta el corto y el mediano plazo, facilitando a los actores la visualización de los efectos de sus acciones.

Como se verá en el siguiente apartado, el PAPEP aplica la lógica prospectiva a partir de un enfoque conceptual y metodológico proprio y en el marco del mandato y los valores institucionales de Naciones Unidas y del PNUD en particular. Estos elementos constituyen, en su conjunto, el valor agregado y el sello PAPEP: el análisis prospectivo para el dsarrollo sostenible e inclusivo.



Capítulo 2. El enfoque metodológico PAPEP


2.1. Los elementos básicos para una metodología adecuada

Generalmente el término metodología suele confundirse con el término método. Para evitarlos podemos definir la metodología (de las Ciencias Sociales), siguiendo a Gerring (2001), como un conjunto de actividades que incluye tres tareas interdependientes: i) la formación de conceptos, ii) la formación de proposiciones y iii) el diseño de investigación.

Formación de conceptos refiere a la pregunta de investigación de las Ciencias Sociales más básica: ¿De qué estamos hablando? En este sentido, los conceptos responden al QUE. Siempre que queramos hablar de algo debemos llamar al objeto por su nombre.

La segunda tarea en el campo de la metodología consiste en la formación de proposiciones sobre los objetos que nombramos. Las proposiciones involucran la formulación de argumentos generales sobre el mundo empírico, conocidas también como hipótesis, predicciones, explicaciones o inferencias.

En cada estudio PAPEP se plantean diferentes proposiciones de partida, dependiendo del objeto específico de estudio o del foco de análisis. No obstante, a partir de una lectura comparada de análisis nacionales y regionales han emergido algunas proposiciones generales comunes: por ejemplo, Calderón (2008) sostiene que los problemas de la gobernabilidad no serán solucionados si la política y las instituciones no logran dar respuesta a las demandas que la ciudadanía plantea en materia de equidad y pobreza. He aquí una proposición (hipótesis) acerca de los desafíos que enfrenta la gobernabilidad democrática en la región en el mediano plazo. Así mismo, cuando se desarrolla un análisis PAPEP nacional y existen análisis prospectivos estructurales realizados previamente en el mismo país, estos antecedentes brindan claves de lectura para formular hipótesis útiles a contextualizar la coyuntura actual y a focalizar las hipótesis del nuevo ejercicio prospectivo.

En el marco del PAPEP, las conjeturas se hacen bajo una dimensión o mirada prospectiva lo cual implica tener en cuenta el horizonte temporal del corto y mediano plazo acerca del comportamiento de los actores o bien del efecto que ciertos factores estructurales ejercerán sobre las decisiones de los actores.

Cabe destacar además que los análisis prospectivos PAPEP tienen una lógica inductiva4, por lo que las proposiciones de partida son más bien preguntas de investigación bien contextualizadas que permiten estructurar el análisis y, a partir de la información que se recoge sobre los actores y los factores estructurales, van configurando hipótesis nuevas sobre el futuro. De esta manera, los escenarios se vuelven un conjunto de proposiciones acerca los futuros posibles que sirven para la reflexión estratégica sobre las decisiones que se deben tomar en el presente para propiciar o evitar determinados futuros.

Capítulo 2.El enfoque metodológico PAPEP

__________________4 No se trata de demostrar la validez de una hipótesis predeterminada; por lo tanto, hay que evitar que la/s

hipótesis de partida sesguen el proceso de investigación y análisis.


La tercera tarea es el diseño de investigación, el cual involucra las técnicas de recolección de evidencia, la selección de casos, el tratamiento de los casos y, en especial, los métodos de análisis que se utilizan para analizar una proposición dada.

En este sentido, es importante no confundir el diseño de investigación y el método con la metodología, pues el método es tan sólo un aspecto del diseño de la investigación.

El diseño de investigación de los PAPEP está definido por el proceso de reflexión estratégica, el tipo de estudio (estudio prospectivo nacional o sectorial, informe flash, carta de navegación, etc.)5 y el tipo de técnicas de relevamiento y métodos de análisis seleccionados.

La metodología PAPEP, de este modo, es un proceso amplio de tareas interdependientes entre sí. Esta puede incluir, diferentes técnicas de recolección de evidencia e información y diferentes métodos de análisis que permiten investigar sobre la pregunta de investigación y las hipótesis (proporciones) formuladas al inicio de cada proceso de análisis y reflexión estratégica. Las técnicas de recolección y los métodos de análisis del PAPEP están reunidos en lo que se ha dado en llamar la “Caja de Herramientas”.

2.2. Las peculiaridades de la metodología PAPEP

2.2.1. Los conceptos: actores, estructura y los escenarios

Los estudios que se realizan en el marco del PAPEP poseen una perspectiva teórico-metodológica que consiste en analizar las potenciales interacciones entre los actores, a partir de conocer sus intereses, preferencias y capacidades, y al mismo tiempo comprender la estructura que limita a estas interacciones y escenarios donde estas tienen lugar. Los estudios del PAPEP adoptan así un enfoque teórico metodológico que hace hincapié tanto en el comportamiento de los actores como en los límites que la estructura les impone. Esta perspectiva implica, de este modo, identificar a los actores relevantes, al mismo tiempo, los elementos estructurales que condiciones o afectan el margen de acción de los actores. En este sentido, la formación de conceptos en el ámbito del PAPEP está afectada por esta mirada o perspectiva teórico-metodológica.

Los estudios del PAPEP no poseen un enfoque determinista estructuralista que asigna a la estructura social o económica un peso tal que la política sea considerada tan sólo un epifenómeno de aquellas y que el futuro sea visto como una simple proyección de las variables estructurales presentes. Al mismo tiempo, tampoco poseen un enfoque exclusivamente individualista de corte conductista centrado en la idea de que los actores tienen ante sí infinitas opciones y alternativas, las cuales no están limitadas por las condiciones materiales concretas.

La interacción entre los actores va configurando el futuro, bajo restricciones que provienen de la estructura social y económica. En este sentido todos los análisis del PAPEP ponen el acento en el corto y mediano plazo, construyendo escenarios respaldados en una sólida investigación empírica y una mirada del conjunto de los actores sociales, económicos y políticos.

La lógica de la construcción de escenarios futuros es particularmente importante en contextos de alta incertidumbre, pues permite ampliar la perspectiva y el horizonte de análisis de los distintos actores, oponiendo una visión integral y de más largo plazo a visiones parciales de los actores

__________________5 En el Anexo 2 se describen las características generales de cada uno de los estudios/productos PAPEP.


o ancladas en la coyuntura. Los escenarios, por un lado, permiten organizar la información de modo tal que se hagan explicitas las opciones estratégicas que enfrentan los actores, señalando las consecuencias de sus acciones; y por el otro, hacen patente el horizonte a construir, tanto como el horizonte a evitar, entendiendo el presente para construir el futuro.

2.2.2. Proposiciones con visión prospectiva

El análisis del PAPEP se distingue por su mirada prospectiva.

La construcción de escenarios prospectivos en particular consiste en formular proposiciones que permitan identificar y prever los escenarios que un sistema podría enfrentar potencialmente a partir de la información disponible en el presente, con el objeto de sugerir cursos de acción de modo tal de poder impedir la emergencia de escenarios políticos no deseables y favorecer las probabilidades de ocurrencia de los deseables. Así, una de sus funciones es trazar las rutas y escoger los instrumentos para la toma de decisiones teniendo en cuenta el corto y el mediano plazo, facilitando a los actores la visualización de los efectos de sus acciones.

La visión prospectiva conlleva algunas proposiciones básicas sobre los actores y sobre la política, en este sentido se puede afirmar que:

a. El futuro no sería solamente el resultado de las tendencias y dinámicas pasadas, puede también ser influenciado en parte por la acción y las elecciones de las personas.

b. El futuro puede que no sea susceptible de ser “predecido”, pero sí es posible explorar el futuro de manera que ilumine las opciones y decisiones del presente.

c. No hay un solo futuro, la incertidumbre genera múltiples posibles futuros que conforman un “espacio de posibilidades” para la acción del ser humano.

d. El desarrollo de los escenarios implica un análisis racional y un juicio subjetivo, por tanto, debería combinar métodos de investigación cuantitativos y cualitativos, y podría requerir igualmente métodos participativos y de interacción de los actores involucrados.

Estas proposiciones acerca de los actores y, fundamentalmente, sobre las consecuencias de las acciones de éstos en el corto y mediano plazo, están interrelacionadas con el diseño de investigación que se adoptará.

2.2.3. El diseño de la Investigación: “La Caja de Herramientas Prospectivas”

Muchos de los métodos prospectivos, la construcción de escenarios en particular, pueden ser entendidos como instrumentos o “maneras” para promover una reflexión estratégica acerca de los retos del presente y de las posibles implicaciones de ciertas decisiones actuales sobre el devenir, a partir de una discusión acerca de los futuros posibles y de las dinámicas que los podrían generar o promover.

Como se vio, el incentivo de prácticas prospectivas en el análisis de fenómenos políticos ha venido de la mano de la consultoría y asesoría de políticas, y de la definición de instrumentos para la prevención de crisis y conflictos. En ambos casos la fuerza que ha impulsado el desarrollo de instrumentos y métodos ha sido la utilización de la prospectiva asociada a “la acción” o a la generación de una mejor base informativa para decisiones concretas, ya sea desde el punto de vista del consejero/ asesores o desde la lógica de la intervención en situaciones de conflicto grave o de crisis humanitaria.


Los estudios que se desarrollan en el marco del PAPEP siguen este sendero y echan mano a una serie de instrumentos contenidos en una caja de herramientas de investigación para la acción.

La Caja de Herramientas PAPEP, por tanto, consiste en un conjunto de técnicas de recolección y métodos de análisis prospectivo para la elaboración de los análisis PAPEP. Esta se fue conformando a lo largo del desarrollo del PAPEP, desde los primeros estudios de casos hasta la actualidad, tomando como referencia, para alguna de ellas la escuela americana de prospectiva política (P. Shwartz). En la Caja de Herramientas se incluyen entonces diferentes instrumentos para recolectar la información primaria6 - las opiniones y visiones de los líderes y de los ciudadanos- y secundaria7. Estos mecanismos no descartan otras fuentes de recolección de información, ya sean los medios de comunicación tradicionales (periódico, revistas, televisión, radio), como las redes sociales y otros vinculados a la Internet (i.e.: blogs).8

Cada herramienta puede ser utilizada en diferentes etapas del ejercicio prospectivo, articulándose de manera flexible a lo largo del proceso de investigación y reflexión prospectiva, dependiendo del contexto, los recursos disponibles y el tiempo de ejecución.

La caja PAPEP está integrada básicamente por las siguientes herramientas de relevamiento y/o métodos de análisis prospectivo características que se describirán con detalle más adelante; por el momento es suficiente enunciarlas de forma general:

l“La voz de los liderazgos” (la recolección de las percepciones, preferencias e intereses de las élites, mediante entrevistas en profundidad, la Red Delphi de Consulta a Lideres)

l“La voz de los ciudadanos” (la recolección de las percepciones y demandas de la población, la cual se registra a través de encuestas de opinión y/o grupos focales.

l“El saber experto”: (el relevamiento de los estudios ya producidos acerca del contexto y los factores particularmente relevantes para el objeto de análisis prospectivo. Para ello, se encargan un conjunto de ensayos-resúmenes (position papers) a expertos de cada tema)

l“Talleres prospectivos enfocados en la construcción de escenarios” son talleres en los que, de forma colectiva se construyen escenarios con base en los resultados arrojados por las herramientas recién mencionadas en relación a las orientaciones y las principales restricciones del contexto. Usualmente participan de estos talleres un grupo plural conformado por los expertos PAPEP y actores/informantes clave nacionales.

lOtros espacios de reflexión estratégica: Son otras modalidades de trabajo colectivo que asumen diferentes características según los objetivos que se propongan. Los talleres pueden utilizarse para, recolectar información, validar resultados, y presentar o comunicar los productos finales de los estudios realizados (mesas de conversación con expertos, talleres de validación, los talleres/conversatorios de reflexión estratégica y las mesas de devolución).

__________________6 Las fuentes primarias son aquellas fuentes de información recolectadas especialmente para los estudios PA-

PEP. Ellas nos permiten obtener la percepción de los actores sobre los eventos y situaciones del contexto en el cual se hallan insertos.

7 En los estudios PAPEP las fuentes secundarias constituyen el saber experto conformado por estudios ya pro-ducidos, es decir, “lo que ya se sabe” sobre las situaciones que son objeto de nuestro análisis.

8 Cabe señalar que si bien hay grande interés en usar las redes sociales (por su inmediatez y accesibilidad entre otras razones) como fuentes de información sobre la opinión de la ciudadanía o de determinados grupos/ac-tores, aún no hay consenso sobre métodos de procesamiento y análisis que sean suficientemente “confiables” y “representativos”. Por lo anterior, por el momento, esta fuente es usada sólo para complementar, validar o enriquecer hallazgos provenientes de otras fuentes primarias.


Se verá en los siguientes capítulos como las distintas herramientas y métodos se conjugan entre sí y se despliegan en cada una de las etapas de los ejercicios PAPEP, alimentando un proceso de reflexión estratégica orientado a brindar insumos a la toma de decisión de los actores.

Elegir la herramienta más apropiada para cada objetivo de indagación

Resulta fundamental tener presente que la Caja de Herramientas es flexible y cada ejercicio PAPEP debe utilizar la herramienta que esté a su alcance; teniendo en cuenta los de cada herramienta de recolección y que hay algunas herramientas que, por su pertinencia con el enfoque metodológico PAPEP, son parte de la “columna vertebral” de recolección de información, por ejemplo, consultas a los líderes. Adicionalmente, siempre es importante tomar en cuenta la información que ya está disponible también en términos de información primaria previamente recolectada por el mismo PAPEP o por otros (i.e. encuestas de opinión, rondas de entrevistas).

El diseño de la investigación definirá que técnica se emplearán para la recolección de información. Según cual sea el problema de investigación, cual el universo (y unidad de análisis) y cual la hipótesis, deberá elegirse la técnica más idónea (encuestas, grupos focales, entrevistas).

La técnica elegida definirá las características de la recolección de datos y cuál es la manera en la cual estos datos se organizan para el análisis.

Finalmente, el análisis de la información será específico según la técnica (entrevistas, grupos focales o encuestas), aunque existen ciertos elementos comunes entre las diferentes técnicas.

Se necesita entonces de aproximaciones cualitativas para realmente escuchar la voz de la ciudadanía y de los líderes. Por otro lado, se precisa de las encuestas para poder medir y extrapolar tendencias, en particular en el caso del soberano. No hay que descartar aproximaciones cuantitativas a la voz de los líderes, pero aquí existen límites en cuanto a la posibilidad de recolectar casos suficientes y de hacerlo con técnicas de muestreo que admitan inferencia estadística. Sin embargo, podría ser posible por ejemplo si se realizara una encuesta entre todos (o casi) los miembros del Poder Legislativo.

A continuación, algunos ejemplos para utilizar la técnica más apropiada según el problema a investigar.

Tabla # 1 Técnicas de recolección según el problema de investigación

Problema Técnica/Universo

Comprender las motivaciones de diferentes segmentos sociales para su adhesión o no a la democracia.

Grupos focales entre ciudadanos de los segmentos relevantes

Relevar la intención de voto de los legisladores respecto de una ley Encuesta entre los legisladores

Entender la visión que los líderes tienen de la coyuntura

Entrevistas en profundidad a los líderes

Medir cual es el grado de satisfacción que la ciudadanía tiene con la democracia en su país

Encuesta entre la ciudadanía


Las empresas de investigación

Existen en todos los países -o al menos en la mayoría- empresas de investigación9 capaces de conducir relevamientos de datos de encuestas, grupos focales o entrevistas. Es recomendable recurrir a estas empresas ya que cuentan con “el músculo” de la práctica cotidiana que los equipos PAPEP/PNUD no tienen. En cada caso se deberá evaluar que tanto pedirles, dependiendo del tipo de relevamiento, de la adecuación de las empresas a las necesidades del caso y de los recursos con los que cuente el PNUD/PAPEP10.

Para ello es importante un criterio de “comprador inteligente”. A priori hay que definir que se requiere y una vez definido esto procurar una interacción constructiva con las empresas elegida – o las potenciales agencias si se está en una etapa de diseño y cotización.

En el caso de encuestas es casi inevitable recurrir a las agencias para la realización del relevamiento de campo (y el procesamiento), pudiendo el diseño quedar en manos del equipo PAPEP/PNUD o ser planteando conjuntamente con la empresa encuestadora. Lo mismo ocurre al momento del análisis de la información (puede ser realizado exclusivamente por el equipo PAPEP/PNUD o en colaboración con la empresa).

Para el caso de los grupos focales, las empresas suelen tener la logística necesaria para la realización de los grupos (Sala Gesell o similar, equipamiento para filmar y grabar los grupos, capacidad de reclutamiento, etc.). En cuanto a la moderación si la empresa cuenta con un moderador con experiencia que sea adecuado a las necesidades de la investigación (y el equipo PAPEP/PNUD no) es conveniente que quede bajo responsabilidad de la empresa.11

Finalmente, en el caso de entrevistas a líderes, habitualmente el PAPEP/PNUD no externaliza este servicio a empresas. Pues, en este caso, la presencia del PNUD es muy relevante al momento de “reclutar los entrevistados” (de conseguir las entrevistas). Además, el conocimiento del tema a indagar es igual de importante que la expertise en la realización de entrevistas. Finalmente, la confianza de los liderazgos en el entrevistador (normalmente un experto PAPEP extranjero reclutado por PNUD) y el carácter confidencial de las entrevistas es fundamental para conseguir información de calidad; lo anterior muy difícilmente lo puede lograr una empresa de investigación privada.

Tomar en cuenta las especificidades de cada caso

Cada país latinoamericano tiene una identidad propia, una situación política propia y una historia de desarrollo propia, por lo que es necesario que los ejercicios PAPEP tomen muy en cuenta estas especificidades al momento de diseñar e implementar cada paso de los ejercicios prospectivos. Para ello, es importante que los expertos regionales PAPEP trabajen en estrecha coordinación con los expertos de las oficinas nacionales PNUD referentes para cada ejercicio prospectivo. Esto no quiere decir que la experiencia acumulada que se refleja en el “paquete estándard de herramientas

__________________9 Muchas veces las empresas de marketing que ofrecen estos servicios para el ámbito comercial, también ofre-

cen este tipo servicios aplicados al ámbito político y social. 10 Los equipos PNUD suelen contar con un pequeño conjunto de agencias a las que recurren alternativamente

según el caso y en las que confían por la reputación de cada agencia y por experiencia de trabajo conjunto. De esta manera no es necesario para cada necesidad puntual tener que realizar una evaluación de posibles proveedores.

11 En caso de que el PAPEP se haga cargo de la moderación hay que tener en cuenta que es necesaria no sólo el conocimiento del tema de indagación, sino la expertise en gestión de grupos.


PAPEP” no sea valiosa al momento del diseño del proceso; lo que se pretende resaltar es que cada ejercicio PAPEP tiene que ser “cosido a la medida” del caso específico y no se puede reproducir de forma totalmente automática. Así mismo, esas diferencias nacionales, deben reflejarse en formas de relevar la información, lo más recomendable es la sinergia con el equipo regional para el diseño y la revisión de cuestionarios, guías, diseños, etc.


Capítulo 3. El proceso PAPEP


__________________

12 En el próximo apartado se amplía sobre como los componentes de la metodología PAPEP apunten, cada uno, a cumplir con una de estas aspiraciones.

3.1. El PAPEP como proceso de reflexión estratégicaUn elemento que hay que tener siempre en consideración, no sólo en el momento de definir la metodología, es que si bien cada ejercicio prospectivo PAPEP también produce productos analíticos (documentos de análisis prospectivo), su principal producto es el proceso de reflexión estratégica; es decir el debate informado, sistémico y plural en torno a los escenarios que pueden surgir en el futuro a partir de las decisiones que los actores toman en el presente.

Si bien, dicha reflexión estratégica se desarrolla a lo largo de todas las etapas del ejercicio prospectivo, es en la etapa de “devolución” que ésta trasciende las fronteras de un ejercicio de “especulación analítica” y se transforma en “interlocución política” con y entre los actores del desarrollo.

En este sentido, el fin último de los ejercicios prospectivos del PAPEP/PNUD es provocar dicho proceso dialógico con y entre los actores del desarrollo a partir de insumos que brinden a la interlocución un horizonte estratégico que permita superar una visión exclusivamente basada en intereses parciales y de corto plazo.

Dicho de otra manera, el análisis prospectivo aspira a contribuir a que los actores tomen decisiones (luego que interactúen entre ellos) comprendiendo de lo que está en juego, con una visión de mediano plazo (sostenibilidad), conscientes del juego global de intereses (viabilidad política) y tomando en consideración las demandas y aspiraciones de la ciudadanía.12 Los ejercicios PAPEP aportan pues a la toma de decisión estratégica y democrática y, en este sentido, aspiran, en línea con los valores de Naciones Unidas, a contribuir a la construcción de sociedades pacíficas e inclusivas, al fortalecimiento institucional y a la consolidación democrática y el desarrollo humano sostenible).

Capítulo 3.El proceso PAPEP

Fuente: Elaboración propia


3.2. Las etapas de los ejercicios de análisis y reflexión prospectiva PAPEP

Las etapas a través de las cuales se desarrollan los ejercicios prospectivos PAPEP también se entienden como parte del proceso de reflexión estratégica y a su vez apuntan a recabar insumos valiosos para alimentar el análisis prospectivo. Además, en la medida de lo posible, a involucrar a analistas y actores nacionales, a fin de generar capacidades para replicar este tipo de ejercicios y reflexiones.

Los ejercicios PAPEP se inician con una demanda específica que usualmente procede del Sistema de Naciones Unidas en un determinado país (SNU) o de la contraparte Nacional (y es canalizada a través del SNU). En función de la demanda y de los objetivos que la motivaron, se toman las primeras tres (3) decisiones importantes de pre-diseño que definen el alcance general del ejercicio:

lLa definición conjunta (contraparte que realiza demanda y expertos PNUD/PAPEP) de los objetivos y resultados esperados del ejercicio prospectivo (el ¿para qué?)

lUna primera definición del tema (el ¿Qué?), del objeto de estudio y las preguntas centrales a las cuales el análisis PAPEP debería dar respuesta.

lUna primera estimación de recursos económicos y humanos y del tiempo necesarios para desarrollar el estudio prospectivo.

Una vez acordado lo anterior, es decir una vez realizado exitosamente un primer análisis de pertenencia y de viabilidad institucional, se puede avanzar en la siguiente de las cuatro (4) etapas en las cuales se desarrolla el ejercicio PAPEP: i) diseño, ii) relevamiento; iii) análisis, iv) devolución.

3.3. El Diseño

En la Etapa de Diseño resulta primordial comenzar por definir algunas cuestiones de fundamental importancia, en la medida de que incidirán en el buen desarrollo y en la pertinencia y la calidad de los resultados del ejercicio PAPEP.

Esta es la etapa en la cual, con base en lo establecido en el pre-diseño, se define con más detalle la metodología del ejercicio PAPEP y, -si necesario- antes de proceder con la fase de implementación propiamente dicha, se realiza un análisis in situ de viabilidad institucional y política del ejercicio PAPEP.

Como se vio en el apartado anterior, forman parte de la definición de la metodología tanto una definición más precisa del tema de análisis, de la pregunta de investigación central y de la(s) hipótesis de partida. Así mismo, es necesario definir los instrumentos de relevamiento de indagación y los métodos de análisis que harán parte del diseño de la investigación.

Dependiendo de la complejidad y amplitud del ejercicio prospectivo solicitado, será necesario sistematizar dichos elementos, en un breve documento de proyecto que incluya un breve contexto político e institucional, plan de trabajo y presupuesto, o bien será necesario desarrollar adicionalmente una breve nota conceptual. Dicha nota debería incluir un pre-diagnostico político-prospectivo del objeto de estudio, el cual justifique el abordaje metodológico y el diseño de investigación propuestos.

En los casos más complejos, este pre-diagnostico puede requerir una misión de evaluación exploratoria de expertos PNUD/PAPEP, quienes pueda evaluar la viabilidad política, los riegos y


las “ganancias” institucionales de la puesta en marcha de un ejercicio PAPEP completo, con base en una mini ronda exploratoria de entrevistas a “informantes clave”. Adicionalmente, dicha ronda de entrevistas brindará información fundamental para precisar el diseño del ejercicio, tanto en el plano político-institucional, como en el plano metodológico (adaptándose este último a las restricciones y oportunidades identificadas en el primer plano).

En todos de los casos, incluso cuando la etapa de diseño se realiza sólo por medio de una coordinación “de escritorio” entre los expertos PAPEP y la oficina PNUD y/o la contraparte nacional que demanda el ejercicio, en esta fase se deberá lograr la definición de por lo menos los siguientes elementos fundamentales para un ejercicio prospectivo exitoso:

lel objeto o foco de los escenarios (“¿escenarios de qué?” de gobernabilidad, desarrollo, escenarios de implementación de una reforma institucional sectorial, etc.…)

lel horizonte temporal del análisis prospectivo (¿escenarios de corto, mediano, largo plazo?).

lQué unidad de análisis se trabajará (regional, nacional, local, una política pública específica, etc.)

lCon base a los recursos efectivamente disponibles, los instrumentos de la caja de herramientas a los que se podrá recurrir.

lUn equipo organizado en torno a un plan de trabajo con resultados esperados, roles y actividades claras y calendarizadas.

Se presentan ahora algunos consejos prácticos recabados de las lecciones aprendidas a lo largo de los años de aplicación de los ejercicios de análisis PAPEP (se toma como referencia un estudio prospectivo de mediano plazo sobre los escenarios de gobernabilidad o desarrollo), esto a fin de lograr que los resultados conceptuales y metodológicos esperados en esta etapa estén alineados con en el enfoque metodológico que caracteriza al PAPEP.

Como se vio, en esta etapa se define él o los temas específicos sobre los que se va a realizar el análisis. Para ello es importante tener un mapeo claro de los principales temas de la agenda pública en el momento en que se realiza el estudio y los procesos de decisión política más significativos que están en curso. Asimismo, para cada uno de estos temas y procesos de interés para el análisis, se identifican los actores considerados más relevantes, que posiblemente serán luego entrevistados (en la ronda de entrevistas a liderazgos).

Junto al registro de las preocupaciones e intereses de los actores relevantes, un insumo clave en esta instancia es la recopilación y sistematización de información de carácter contextual y secundaria (es decir no generada por el propio proyecto). A partir de la revisión de la bibliografía secundaria relevante (para resumir “el estado del arte”) y -en los casos más complejos- de la información recabada en la ronda de entrevistas exploratoria a informantes clave, se elabora entonces un pre-diagnóstico que debe ofrecer un panorama objetivo de la situación del país, región o contexto y -cuando la información esté disponible- de las orientaciones de los actores más importantes.

En síntesis: el pre-diagnóstico debe dar cuenta básicamente de los siguientes aspectos:lLos procesos de discusión y de decisión política que están en curso en la unidad

territorial seleccionada.


lLos posibles motivos de conflicto entre esos actores, en términos generales y particularmente en relación a esos procesos.

lLa identidad de los principales actores políticos, económicos y sociales que están involucrados en esos procesos (los intereses, preferencias y capacidades que ya han podido identificarse)

lLas situaciones potencialmente desestabilizadoras que podrían generarse en el curso de esos procesos.

lLos estados de opinión o percepciones particulares que ya han podido ser identificados en relación a esos procesos.

Dicho pre-diagnóstico se vuelve parte del marco conceptual de partida que orienta conceptual, político y metodológicamente la investigación y la reflexión prospectiva. Como ya se dijo, en la mayor parte de los casos, se realiza con base en un análisis de fuentes secundarias y se enriquece luego a partir de los resultados de las fuentes primarias (“la de los actores”). Ahora bien, en los casos más complejos, la fase de diseño se enriquece con una misión exploratoria, cuyos resultados permiten enriquecer el pre-diagnóstico secundario y las hipótesis conceptuales de partida con información primaria, dando como resultado una nota conceptual que enmarca con más precisión y desde el principio el proceso de investigación y discusión prospectiva.

Tanto en la versión “coordinación de escritorio” como en la versión que incluye la misión exploratoria, los productos de la fase de diseño con los que se debería contar son:

i) Un breve marco conceptual, incorporado en el documento diseño de la investigación o una nota conceptual que complementa el diseño técnico-metodológico.

ii) La naturaleza de los eventuales documentos acerca de algún aspecto clave del contexto o del dominio específico de estudio que debería profundizarse a partir del encargo a expertos de la redacción de los position papers económicos, políticos y sociales, etc.

Y, según la combinación de técnicas de relevamiento elegida, con:

iii) Guías de entrevistas y listados de liderazgos (o informantes clave) a entrevistar.iv) Pautas para la discusión de grupos focales y criterios para su reclutamiento.v) Formularios de encuesta a ser utilizados y el tipo de muestra.vi) Pautas para talleres de expertos y, eventualmente, el listado de participantes.

3.4. Relevamiento

Esta es la etapa de trabajo de campo destinada a la recolección de la información original o primaria, en la cual, mediante diferentes instrumentos de la caja de herramienta se recogen las percepciones e intereses de los actores y se encargan estudios acerca del contexto político, económico y social.

Lo esencial en esta etapa es obtener las voces de los actores de manera que, junto al encargo de la redacción de los position papers, se realiza un relevamiento de las preferencias y percepciones de los ciudadanos acerca de los temas o procesos de los principales temas de la agenda, lo que en la jerga del Proyecto se denomina “la voz del soberano”. Del mismo modo, se produce un relevamiento de las preferencias y percepciones de los principales dirigentes económicos, sociales y políticos, lo que denominamos “la voz de los liderazgos”.


Para relevar las diferentes “voces”, en esta etapa se recurre algunas de las herramientas mencionadas.: encuestas de opinión y grupos focales de discusión, ronda de entrevistas en profundidad y/o encuestas “tipo Delphi”. Para los relevar “el saber experto” se recurre a ensayos y position papers o se pueden realizar las mesas de conversación con expertos en las cuales discutir las cuestiones más relevantes del contexto.

Como ya se dijo, el enfoque PAPEP pone énfasis en los actores, de tal manera que, el objetivo de esta etapa consiste en reconstruir la percepción del tema o proceso que tienen los actores relevantes, incluyendo su pronóstico sobre la evolución de corto y mediano plazo. De este modo, se trata de conocer la percepción de cada actor sobre sus restricciones e identificar sus principales objetivos estratégicos.

3.5. Análisis

El análisis político es permanente y se inicia desde la etapa de Diseño en la cual se realiza el pre-diagnóstico con base en información secundaria (y, en los casos que lo requieran, también en información primaria). Sin embargo, la etapa de Análisis se caracteriza por ser el momento en que se materializa el enfoque prospectivo.

El análisis del PAPEP implica un ejercicio de visualización de los efectos y opciones futuras de las decisiones que se tomen en el presente. No se pretende adivinar el futuro, sino generar procesos para identificar tendencias y acontecimientos claves que puedan desembocar en variaciones esperadas o no de la historia reciente.

En esta etapa, a partir de un trabajo colectivo en el marco de los talleres prospectivos, se estiman las trayectorias probables de los diferentes actores en el corto y mediano plazo. A partir de la información y las percepciones y opiniones relevadas, se procede a identificar la probabilidad de que emerjan factores de bloqueo, conflicto o de consenso, así como identificar los segmentos del debate político donde es esperable que se produzcan e identificar, dentro de ese conjunto, aquellos que puedan tener un mayor potencial desestabilizador o estabilizador para el sistema político.

Cualesquiera sean los instrumentos de la “Caja de Herramientas” a los que se recurra, el análisis debería proponerse alcanzar los siguientes resultados:

lDescripción de las percepciones predominantes en los actores políticos, económicos y sociales (respecto de los temas en discusión, de los procesos de decisión en curso, de los demás actores y de los objetivos y restricciones propios);

lExploración de tendencias y mecanismos que puedan estar influyendo sobre esos procesos (por ejemplo, las lógicas de conflicto que están dominando el comportamiento de los actores).

lCuando se trata de procesos de decisión política o de aplicación de decisiones, estimar la probabilidad de los bloqueos que podrían ocurrir en sus distintas etapas o -segmentos-.

lIdentificar posibles escenarios de corto y mediano plazo.

lExplorar posibles cursos de acción que permitan esquivar los bloqueos o conflictos con mayor capacidad desestabilizadora o viceversa, que puedan gatillar dinámicas virtuosas que conduzcan a escenarios positivos.


Para lograr estas metas, se recurre a la herramienta de los talleres prospectivos y al método de construcción de escenarios (los cuales se analizarán con más detalle en el capítulo sobre la Caja de Herramientas PAPEP).

En el taller prospectivo se genera un proceso de discusión a partir de la información recolectada en la etapa anterior y, a través de una facilitación experimentada, se recaban los principales elementos de análisis que serán el material para la construcción de los escenarios:

lLas principales tendencias estructurales.

lLas variables críticas de cambio.

lLos potenciales factores de ruptura.

Una vez identificados estos elementos, comienza la construcción de escenarios, la cual puede ser entendida como una fase de síntesis de lo trabajado hasta el momento. Se construye escenarios a partir de la identificación de los temas o variables centrales que determinan riesgos e incertidumbres para un determinado contexto político o de gobernabilidad y en la formulación de posibles cursos de acción que permitan esquivar los bloqueos y conflictos que tienen mayor capacidad desestabilizadora.

Al finalizar esta etapa, se debería contar con:

lUn conjunto de escenarios futuros construidos a partir de la identificación de las variables más críticas.

lLas narrativas de los escenarios que describan y expliquen la evolución de cada uno de los futuros posibles.

lUn mapeo de actores que identifique los actores más relevantes y describa su posición y posible evolución en cada uno de los escenarios.

3.6. Devolución

El propósito de esta etapa es doble. Por un lado, comunicar a los actores nacionales relevantes, al Sistema de Naciones Unidas y a la cooperación internacional, los resultados analíticos de los estudios PAPEP; por otro lado, impulsar con esos actores la interlocución política/ el debate estratégico en torno a las prioridades nacionales/sectoriales y sobre los grandes rumbos capaces de acercar a los escenarios deseables.

La devolución incluye la presentación de un documento preliminar que resume las principales conclusiones del trabajo junto a la presentación de los escenarios preliminares, así como la discusión de los mismos para encontrar las rutas y decisiones que permitan acercarse a los escenarios más favorables. Se trata, en definitiva, de involucrar a los actores en una reflexión y/o un debate sobre las prioridades colectivas y las urgencias y obstáculos del desarrollo y de la construcción y consolidación institucional en las circunstancias específicas de los países involucrados. Se trata, en definitiva, de propiciar el involucramiento de los actores en procesos de cambio a partir de una visión estratégica de mediano y largo plazo anclada en los diagnósticos, tendencias y escenarios resultantes de los proyectos PAPEP.

La devolución de un proyecto PAPEP usualmente se hace a un destinatario colectivo con el objetivo de favorecer un proceso de construcción de decisiones. Precisamente porque se trata de alimentar el


proceso democrático, el aporte de un PAPEP no puede ser presentado como un diagnóstico o una receta de acción en condiciones de ser aplicada, sino como objeto de discusión e interpretación que oriente la toma de decisión libre y soberana de los actores.

Las consideraciones anteriores sugieren que la devolución de los resultados obtenidos en el ejercicio prospectivo debería permitir:

lConfrontar interpretaciones diversas en los resultados del análisis.

lQue los actores vean desde nuevas perspectivas (i.e. desde la perspectiva de sus antagonistas) los conflictos en los que están involucrados.

lQue los actores descubran oportunidades de cooperación y confluencia que no habían sido detectados.

lHacer explícita la discusión sobre objetivos estratégicos, estructuras de incentivos y restricciones, lo que equivale a generar una nueva cultura de discusión (el desafío consiste en encontrar trayectorias y escenarios que permitan a todos maximizar sus logros sin castigar a los demás con externalidades injustificables).

En esta etapa se utiliza otro instrumento de la “Caja de Herramientas” PAPEP, las mesas de devolución. Las mesas de devolución son la herramienta utilizada para presentar a los actores relevantes los resultados analíticos con el fin de abrir el proceso de discusión estratégica y diálogo acerca de los horizontes deseables y los indeseables.

La experiencia ha dejado como resultado que los PAPEP más exitosos fueron aquellos donde se realizó un cuidadoso diseño de la etapa de devolución.

En cada contexto nacional existe una constelación diferente de actores políticos, con percepciones e intereses distintos. Por esa razón, es imperativo comprender en qué momento de la discusión


están y qué es relevante, y qué no, comunicar. No es recomendable juntar a todos los actores para comunicar los resultados del proceso PAPEP, ya que ello puede entorpecer el proceso de diálogo que se busca promover.

En consecuencia, deben realizarse mesas de devolución considerando el mapa de actores: sus posiciones en el espacio político y sus grados de disponibilidad al diálogo. En este sentido, cuidar la devolución implica no entenderla como un evento único para todo el espectro político, sino como una etapa con instancias diferenciadas (las mesas de devolución) según la naturaleza de los actores.

Por otro lado, la devolución retroalimenta los resultados del análisis y la reflexión prospectiva, permitiendo validar, ajustar o enriquecer los productos analíticos del proceso y, en ocasiones, genera reflexiones y dinámicas que originan la demanda de parte de los actores de nuevos ejercicios PAPEP; por ello que debe hablarse del proceso PAPEP y no sólo estudios o ejercicios puntuales.

A lo largo del proceso, y en cada una de las etapas, se van utilizando diferentes herramientas y se van obteniendo diferentes productos. El siguiente gráfico ilustra este proceso.



Capítulo 4. La voz de los liderazgos


El análisis prospectivo PAPEP requiere escuchar por un lado la voz del soberano, y por otro se debe oír la voz de los liderazgos, aquellas personas con alta capacidad de decisión en lo político, económico y social. De hecho, si bien conocer la voz del soberano resulta central, conocer las opiniones de los líderes es un camino sumamente efectivo para comprender la prospectiva de los escenarios políticos.

Cuando hablamos de liderazgos nos referimos a “personas con la capacidad de, por virtud de su posición estratégica en organizaciones y movimientos poderosos, regular y seriamente afectar los resultados de las políticas y el trabajo de las instituciones políticas. Son personas que están cerca de la cima de la pirámide de poder” (Putnam, 1976:14).

Esto aplica por ejemplo a políticos de tiempo completo en gabinetes, legisladores importantes, líderes partidarios y sus asesores inmediatos, administradores estatales de alto nivel, dueños o CEOs de grandes firmas y corporaciones, líderes de organizaciones de masas como sindicatos, organizaciones agrarias y otros grupos de presión, altos mandos militares, destacados abogados, economistas, periodistas u otros tipos de profesionales, líderes religiosos clave y personas a la cabeza de grupos cívicos étnicos/raciales u organizados en torno a algún otro tema central.

Conocer las opiniones y percepciones que los líderes poseen sobre los factores críticos de la sociedad estudiada, sea ésta de carácter nacional, supranacional o subnacional, es central en el análisis político prospectivo debido a la influencia que las mismas poseen en la formación de las políticas (policies). Sobre todo, a medida que la atención se concentra en el corto y mediano plazo, las ideas y comportamientos de los liderazgos se vuelven importantes. Este juicio no implica una visión elitista de la política, sino que marca un factor específico de influencia que es especialmente relevante en cierto horizonte temporal y en sociedades caracterizadas por una elevada concentración de poder. De esta manera, “…las demandas y presiones surgidas de la población y de los electorados son influencias más poderosas que las provenientes de “las elites”, pero esto es correcto a mediano y largo plazo, ‘en última instancia’. [Además,]... aunque sea poderosa, la influencia popular marca los grandes rumbos, pero muy raramente define las estrategias y los detalles de las políticas. Este último es el trabajo típico de los liderazgos: dar forma a las distintas demandas y presiones, usualmente asumiendo la representación de distintos sectores, incluyendo a las elites (en sentido amplio) de las que forman parte. Los liderazgos “expresan” esas demandas y negocian entre sí con grados variables de polarización y conflicto” (Achard y González, 2004:87).

Las conductas pasadas y las ideas generales de los líderes están normalmente registradas y forman parte del registro histórico. No obstante, las implicaciones de sus ideas para el presente y el futuro, sus expectativas y sus planes, no están documentados o sólo lo están parcialmente. Sin esta información sobre las ideas, expectativas y planes que condicionan las decisiones de los liderazgos, se dificulta la elaboración de escenarios futuros. Por lo tanto, es esencial para los objetivos PAPEP recolectar este tipo de información, a través de la realización de entrevistas en profundidad a los liderazgos (especialmente aquellos políticos).

Capítulo 4.La voz de los liderazgos


Por las razones expuestas en este apartado, las entrevistas a los liderazgos se emplean en todos los ejercicios PAPEP, de manera tal que las entrevistas en profundidad llevadas a cabo en las rondas de consulta son el más básico de todos los instrumentos de generación de información original que requiere la “lógica PAPEP” (es empleada en los estudios nacionales y el regional, los PAPEP “históricos” y los actuales).

4.1. El uso de las entrevistas en el PAPEP

El acercamiento al mundo de la investigación cualitativa y a las entrevistas en profundidad desde el PAPEP, se ha realizado en los distintos países a través de entrevistas a liderazgos y, en menor medida, a través de grupos de discusión. En la práctica PAPEP se ha aplicado principalmente cuatro (4) tipos de mecanismos de entrevistas:

lRonda o Mini-Ronda a Informantes Clave: Consiste en un conjunto de entrevistas en profundidad y personales a pocos “informantes clave”, cuyo rol en la comunidad/espacio de socialización puede brindar al entrevistador a un “panorama general” sobre el tema objeto de estudio. Estos entrevistados no son los “actores” que inciden directamente en la toma de decisión sobre el tema analizado, pero son personas “con un acceso privilegiado” (i.e. asesores, allegados a tomadores de decisión) del tema, o bien porque son analistas con sus propias fuentes de información sobre las dinámicas de poder. Estas tipas de rondas se utilizan por ejemplo en las misiones exploratorias incorporadas en la etapa de diseño de los ejercicios más complejos. En términos generales podríamos decir que son preparatorias o “complementarias” (en este caso se usa en el formato Mini) a las rodas de entrevistas a liderazgo más clásicas.

lRonda Liderazgos estándar: Consiste en un conjunto de 25 a 50 entrevistas13, en profundidad y personales a líderes clave para los procesos de decisión vinculados al tema objeto de estudio.

lRonda Liderazgos Eventual o Mini Ronda: Puede aplicarse ante una situación puntual que requiere una evaluación urgente en un conjunto de unas 5-10 entrevistas personales a líderes particularmente relevantes (en general o en referencia al tema de referencia) y a algún informante clave para el mismo tema. Por ejemplo, se han usado este tipo de rondas en estudios prospectivos electorales, realizándolas entre la primera y la segunda vuelta de una elección, por ejemplo, para “actualizar” y/o validar los resultados de la ronda clásica, la cual se había realizado antes de la primera vuelta.

lRED Delphi: Consiste en un mecanismo periódico de consulta a líderes por medio de un cuestionario estructurado (preguntas cerradas) a través de Internet y correo electrónico que permiten un relevamiento sistemático de la posición de los líderes sobre temas centrales de preocupación, por ejemplo, para el desarrollo de la región latinoamericana o para la gobernabilidad de un determinado país. Si bien, este mecanismo ha sido utilizado en el PAPEP para consultas periódicas para estudios regionales, también se ha utilizado de manera puntual para estudios regionales sectoriales o con un abordaje más amplio.

lEl hecho de que sea un mecanismo ya utilizado en múltiples oportunidades en algunos países hace que con el tiempo los mecanismos de selección y de entrevista se hayan ido flexibilizando para no agotar a los entrevistados ni desgastar el contacto. Por ello a veces se realizan las entrevistas de __________________

13 Dependiendo del tamaño del país, de los recursos disponibles y de otros criterios de cada estudio PAPEP específico.


modo grupal y muchas veces de modo más informal que en el comienzo (en formas parecidas a las “mesas de conversación”).

4.1.1. Principales características de las Rondas de Consulta PAPEP

Si bien cada ejercicio PAPEP deberá estructurar sus propias rondas de consulta, con base con los objetivos específicos de ejercicio prospectivo, existen un conjunto de características que deben ser tenidas en cuenta por todos los casos ya que son elementos comunes y principales de las rondas:

i) La muestra con la que se trabaja es de tipo intencional y se conforma por individuos pertenecientes a la cúpula superior de los liderazgos nacionales (aproximadamente entre 30-50 personas).

ii) Debido al enfoque del PAPEP, la muestra presta especial atención a los liderazgos políticos. Su composición precisa y la proporción de miembros de otros liderazgos incluidos en ella (como empresarios o líderes de opinión), depende de los objetivos específicos de cada ejercicio PAPEP.

iii) La selección de personalidades a entrevistar debe surgir de la experiencia y conocimientos de varios expertos, para minimizar la posibilidad de invitaciones inapropiadas u omisiones especialmente graves. Asimismo, la muestra debe incluir miembros de todas las corrientes principales de opinión (partidaria, ideológica). Este pluralismo político–ideológico es crucial desde el punto de vista de los objetivos de los PAPEP, debido a que de lo contrario pueden sesgarse los resultados del estudio y las conclusiones elaboradas. Por otra parte, esta pluralidad también es crucial para la imagen y reputación de la institución responsable del proyecto.

iv) Los entrevistadores deben ser siempre personas con experiencia en la interacción personal directa con figuras de primera línea como los miembros de las “élites”, con buenas credenciales intelectuales o profesionales y, sobre todo, con experiencia en consultoría en participación política.

v) Es importante tener en cuenta que la confidencialidad debe atravesar todo el proceso de entrevistas a líderes. Debe existir de parte de estos la absoluta confianza de que la información que vuelcan en la entrevista será citada de manera anónima, que se va a utilizar dentro de la neutralidad propia del PNUD/PAPEP y que la devolución de los resultados se realizará dentro de un marco adecuado.

vi) Por lo anterior, si bien no es un requisito obligatorio siempre y cuando se respeten las condiciones de confianza y confidencialidad, dentro de lo posible, se recomienda que la realización de las entrevistas esté a cargo de expertos extranjeros.

Esto ayuda a moderar las desconfianzas que suelen surgir en conversaciones de esta naturaleza. Si el entrevistador es un compatriota, es más probable que el entrevistado adopte un papel estereotipado (“políticamente correcto” o, simplemente, desconfiado), disminuyendo la calidad de la información resultante.

vii) Concertar la entrevista nunca es fácil porque las personalidades que se desea entrevistar tienen agendas muy cargadas. Por lo tanto, la concertación de entrevistas debe ser bien planificada: debe incluir cartas de solicitud de entrevista adecuadamente explicativas y llamadas telefónicas (del responsable de la Oficina a cargo del proyecto) a los actores claves.


viii) Previo a la realización de la entrevista, es preciso que al entrevistado le quede en claro la naturaleza de su temática a tratar, los fines del proyecto y la identidad institucional del que lleva adelante el proyecto, el PNUD. Todo eso debe formar parte del consentimiento informado junto con la expresa aclaración de la confidencialidad de la información recogido. Este es central, debido a lo delicado de las temáticas a abordar.

ix) La entrevista debe seguir una guía de preguntas, cuya preparación requiere experiencia profesional y el contenido de las mismas depende de los objetivos específicos de cada ejercicio PAPEP. Las guías que han resultado más apropiadas tienen dos partes:

a. La primera y más extensa es semi-estructurada, incluyendo sólo preguntas “abiertas” que no tienen alternativas prefijadas de respuesta.

b. La segunda parte (más breve), es estructurada con preguntas cerradas “tipo Delphi”. Las respuestas a esta segunda parte de la entrevista, permiten analizar las expectativas de los entrevistados y las tendencias esperadas para diversos factores (“variables”). Asimismo, permiten extrapolar inferencias sobre la probabilidad de ocurrencia de los distintos escenarios construidos por el proyecto.

x) Las preguntas incluidas son el casco mínimo de la conversación, si las circunstancias lo aconsejan, el entrevistador pueda incorporar otras preguntas. Por lo general, no es recomendable usar cuestionarios de más de 10 preguntas o, de todas formas, no se debería superar un tiempo promedio de 40-45 minutos por entrevista (hasta 60 minutos, si se extiende por voluntad del entrevistado).

4.1.2. Técnicas de análisis y de presentación de resultados de las entrevistas en profundidad

Debido a las características de la muestra en estudios de carácter cualitativo, no se espera que los datos resultantes tengan “representatividad estadística”, es decir que no se permite emplear las técnicas cuantitativas usuales en las encuestas, sin embargo, algunos de sus principales resultados puedan ser resumidos con cifras, siempre entendiendo y teniendo presente que estas cifras son tendenciales ya que solo reflejan los resultados de un estudio no reproducible dado que la muestra no es probabilística.

Por lo anterior, no se recomienda utilizar el porcentaje de entrevistados que expresan tales o cuales opiniones sobre el total de consultados, porque esos porcentajes aisladamente considerados son inútiles. Aunque la mayoría de los consultados piense X, como la muestra es intencional (y el número de consultados pequeño), bien podría ocurrir que la mayoría de los entrevistados en otra muestra de tamaño y criterios de selección similares piense algo distinto a X, y puede ocurrir que el conjunto de todos los liderazgos relevantes para el estudio (el “universo”) también piense algo distinto a X. La mayoría en una muestra, bien podría ser minoría en otra (y en el universo, que es lo que importa a los efectos de esta discusión).

Sin embargo, si la mayoría de los consultados opina X, y si también piensan X, separadamente:

- la mayoría de los consultados partidarios del gobierno

- la mayoría de los consultados partidarios de la oposición

- la mayoría de los políticos entrevistados


- la mayoría de los empresarios entrevistados

- la mayoría de los liderazgos sociales entrevistados14

Y, si además estas opiniones son convergentes (o al menos consistentes) con lo sugerido por otras fuentes confiables de información, entonces es bastante más probable que la mayoría de los liderazgos considerados efectivamente piense X. La probabilidad de que esta convergencia de opiniones ocurra por azar en esta muestra, pero no en el “universo” no es nula pero es aceptablemente modesta (GONZÁLEZ, Luis Eduardo y DA SILVEIRA, Pablo, 2007).

Junto con esta capacidad de marcar tendencias, las entrevistas permiten recoger juicios, matices y calificaciones con un alto grado de sensibilidad. Los datos cualitativos son analizados considerando las categorías e indicadores que se establecen en cada uno de los ejercicios de análisis PAPEP; esto hace a través de la discriminación del contenido de las entrevistas, establecidos en las guías. Una vez realizado lo anterior, se analiza y utiliza la información recogida con el fin de entrelazar todas las dimensiones en un análisis comprehensivo.

Este tipo de análisis se caracteriza por una gran sensibilidad, la que es mayor en la primera parte de la entrevista de un cuestionario estándar PAPEP, aquella con preguntas abiertas y, es menor en la parte en la que se incluyen preguntas cerradas; no obstante, la segunda parte permite detectar tendencias de manera relativamente más confiable.

La presentación de las conclusiones obtenidas en la ronda de consulta consta de la elaboración de un informe que releva la opinión de los liderazgos consultados. En primer lugar, se da cuenta de la opinión de los liderazgos de cada país (en caso de tratarse de un estudio regional) en función de cada una de las dimensiones consultadas. Se pueden incluir frases realizadas por los entrevistados durante las entrevistas y gráficos que ilustren los resultados obtenidos.

Tabla #2 . Ejemplo de Presentación de Resultados

En segundo lugar, y a modo de conclusión, se realiza un resumen narrativo de los datos obtenidos en cada una de los temas/preguntas consultados.

__________________

14 Se subdividen los entrevistados en estas categorías de análisis genéricas, sólo para poder aplicar la técnica de análisis de entrevistas en profundidad específicamente descrita.

Cuadro 1: Evolución de la democracia en los próximos cinco años, según inclinación política* (En porcentaje)

Cercano al Gobierno

Cercano a la Oposición Total

Se debilitará 9 6 7

Se mantendrá aproximadamente igual 9 17 14

Se fortalecerá 46 65 57

No sabe, SD 36 12 22

Total 100 100 100

Total de consultados 11 17 28


4.2. La Red Delphi

Esta herramienta de recolección de información se concibió como parte del desarrollo de herramientas PAPEP anteriores15. Por esta razón se puede decir que la “RED DELPHI de Consulta a Lideres16” es un complemento de las “Rondas de consultas a Líderes” basadas en entrevistas en profundidad y que, si bien no busca suplantarlas, sí intenta ser un complemento más eficiente en la etapa de relevamiento de información.

Al utilizar la potencialidad del correo electrónico, esta herramienta permite que el trabajo que tomaría unos cuantos meses y varios miles de dólares con las entrevistas clásicas (en el caso más complejo de un estudio regional comparado), se pueda conseguir en tiempo más reducido y con un costo bastante menor, siendo especialmente útil para el monitoreo de temas de la coyuntura política altamente sensibles a la acción de determinados liderazgos en el corto plazo.

Las experiencias de aplicación de esta herramienta han diferido en el lapso de tiempo y la cobertura muestral, lo que ha llevado a hablar de la existencia de dos (2) modalidades de la Consulta una llamada normal que, en el caso de un estudio regional comparado, involucra aproximadamente un mes y medio de trabajo, y otra llamada “flash” que puede tener una duración de 15 días.

En línea con esta segunda modalidad y la necesidad de agilizar el proceso de selección, recientemente el PAPEP ha utilizado, para consultas a liderazgos intermedios y a especialistas, plataformas en línea específicamente diseñadas para la aplicación de encuestas y consultas con cuestionarios cerrados (i.e. SurveyMonkey).

4.2.1. Etapas de la aplicación de la Red Delphi de Consulta a Lideres

La RED DELPHI de Consulta a Lideres se estructura en cuatro (4) etapas bien diferenciadas: 1) la preparación del cuestionario 2) el trabajo de campo 3) el análisis de los datos 4) la devolución.

Preparación del cuestionario

Es necesario que esta herramienta permita -idealmente- conocer la opinión de los líderes de la forma lo más clara posible, y con la limitación propia de un cuestionario que será mayormente cerrado y de una muestra que será totalmente intencional y no representativa.

El cuestionario se caracteriza por ser breve, con no más de 10 preguntas, y siendo el 90% de ellas “cerradas”. La ventaja principal de que el encuestado pueda llenarlo en no más de 6 o 7 minutos. De ahí la importancia de no crear un cuestionario “sobrecargado” que intimide o canse.

Las preguntas del cuestionario son “cerradas” (i.e., con alternativas fijas de respuesta), buena parte de ellas “tipo Delphi”. Estas alternativas de respuesta no reflejan el juicio subjetivo de los diseñadores del cuestionario; sino que deben surgir directamente de los resultados de los estudios PAPEP realizados previamente u de otra bibliografía existente. En ocasiones se pueden incluir alternativas adicionales (para asegurar cierta “completitud lógica” a las posibles respuestas).

Las respuestas a este tipo de preguntas permiten analizar las expectativas de los entrevistados y las tendencias esperadas para diversos factores (“variables”). Estas respuestas también permiten conjeturas __________________

15 Las primeras experiencias de la RED DELPHI de Consulta a Lideres fueron realizadas en octubre de 2007 y mayo de 2008.

16 La cual difiere un poco del método Delphi, según su definición tradicional.


gruesas (pero ancladas en las opiniones de los consultados y no en las ideas de los analistas y por eso mismo más plausibles) sobre la probabilidad de ocurrencia de los distintos escenarios.

Al mismo tiempo que se formula el cuestionario, es conveniente redactar, no sólo la carta de presentación que acompaña al mismo (y que explica en que consiste la investigación, que es el PAPEP, etc.), sino también las cartas de recordatorio del envío del mail y de agradecimiento en su caso.

Ejemplo de preguntapara Red Delphi

Para la mayoría de los observadores, los cambios en los precios de los alimentos (que invierten tendencias de tres décadas de duración) tienen características desconocidas hasta el presente. A su juicio, ¿cuál de las siguientes sería la causa principal de estos aumentos? (marcar sólo una respuesta)

a. El estancamiento de la productividad agrícola y los déficits acumulados en tecnologías de producción de alimentos, que han limitado el crecimiento de la oferta alimentaria.

b. El aumento y sobre todo los cambios (más cereales para más producción de carnes) de la demanda alimentaria de los países en vías de desarrollo (como China, India).

c. El aumento de la demanda de bio combustibles resultante del crecimiento de los precios del petróleo y derivados.

d. Las nuevas políticas de los países ricos que subsidian la producción de bio combustibles.

e. Disminución de la rentabilidad de la agricultura resultante de combustibles e insumos más caros.

f. Disminución de la producción agrícola por el impacto de shocks climáticos.

Selección de la muestra

La muestra sobre la cual se va a plantear el cuestionario y que determinara luego el listado de envío se guía por los mismos criterios que se utilizan para determinar la muestra en la ronda de consulta de las entrevistas personales.

Trabajo de Campo

Consiste en la preparación de los listados, la traducción de los materiales, conversión a formato informático del cuestionario, preparación de un cronograma de llamados, etapa de envío, creación de una planilla Excel por cada país para control, llamadas por los agentes de seguimiento.


Análisis de los Datos

Una vez recibidas todas las respuestas en el plazo estipulado (prorrogas incluidas) y la planilla Excel actualizada por el coordinador del trabajo de campo, los datos serán manejados por el equipo encargado de análisis (no necesariamente es el analista principal PAPEP) quien confeccionará luego el informe escrito con los resultados obtenidos.

La recepción de datos y la tasa de respuestas han variado con cada país. Este hecho debe ser valorado cuando se crean las listas de envío, ya que en los países donde normalmente se tiene una tasa menor de respuesta –y como forma de neutralizar ese hecho- es conveniente aumentar el número de personas a quienes se envía el cuestionario.

Como las muestras son intencionales y relativamente pequeñas, sus resultados no son “estadísticamente representativos” de sus respectivos universos. A esta circunstancia se agrega que generalmente no todos los consultados efectivamente contestan el cuestionario. Por lo tanto, podría haber efectos de “auto selección” de los entrevistados, efectos capaces de afectar, de maneras desconocidas, las orientaciones generales de las respuestas. De ahí la importancia de monitorear los posibles “sesgos” y, por ende, de contextualizar los hallazgos que emergen de esta herramienta con aquellos procedentes de otras fuentes.

Devolución

La devolución de los hallazgos obtenidos por medio de la RED DELPHI, así como las devoluciones PAPEP, no pretende (y tampoco podría por las limitaciones mencionadas) dar predicciones o sugerir determinados a cursos de acción, sino que su utilidad radica en servir como objetos de discusión e interpretación.

Normalmente, los hallazgos de la RED DELPHI se suman a otras herramientas como insumos para la elaboración de un diagnóstico prospectivo sobre procesos políticos específicos (regionales, nacionales, subnacionales) o sobre temas prioritarios/estratégicos de la agenda pública. En ese sentido, la etapa de devolución de los hallazgos de esta herramienta puede existir –o no- dependiendo del diseño del estudio- la entrega de informe final.



Capítulo 5. La voz del soberano


5.1. La voz del soberano a través de encuestas de opinión pública

En la búsqueda de la voz del soberano, las encuestas son una técnica de suma importancia dado que son el mecanismo que permite percibir directamente las opiniones de los ciudadanos y al mismo tiempo obtener información desde una muestra que permite ser extrapolada (vía inferencia estadística).

No hay que olvidar además que son también un mecanismo efectivo de comunicación de análisis y resultados. Esto por la contundencia que suelen tener los resultados estadísticos a nivel comunicacional, pero además porque la objetividad de una encuesta bien realizada permite contar opiniones “del soberano” manteniendo un lugar de neutralidad respecto de tales opiniones, lo que sin duda refuerza la posición de “neutralidad activa” típica del PAPEP/PNUD.

La técnica de recolección de encuestas es entonces el mecanismo fundamental. Por esto mismo, para poder “afirmar” que es lo que el soberano opina, es central que la recolección de datos se realice de una manera tal que el error estadístico esté controlado y que no existan otro tipo de sesgos no estadísticos que invaliden los resultados. Aun tomando estas precauciones, cierto margen de error muestral no se puede eliminar y, como lo han demostrado casos recientes de inconsistencias entre las encuestas y los resultados electorales reales, hay variables y volatilidades del comportamiento ciudadano que no se pueden “capturar” a través de esta herramienta.

Las encuestas a la ciudadanía han sido parte de la “columna vertebral” de la recolección de datos de los proyectos PAPEP. Esto no significa que siempre deban utilizarse (muchas veces es posible referirse a encuestas públicas procedentes de fuentes confiables), pero sí que es un mecanismo habitual, sobre todo porque permiten la construcción de series históricas de datos. La construcción de series históricas de datos tiene la particularidad de poner en perspectiva el valor y alcance de cada medición.

5.1.1. Elementos básicos sobre la técnica de las encuestas

La realización de una encuesta es un proceso complejo que incluye llevar a cabo determinados pasos específicos:

i) En primer lugar, se realiza la orientación en el campo de investigación y formulación de un sistema de hipótesis (tarea a cargo del equipo PAPEP).

ii) En segundo lugar, se construye el cuestionario y el muestreo (tarea compartida entre el PAPEP y la empresa encuestadora).

iii) En tercer lugar, se realiza la recolección de datos (a cargo de la encuestadora).

iv) En cuarto lugar, se realiza el procesamiento de datos (a cargo principalmente de la encuestadora).

Capítulo 5.La voz del soberano


v) Por último, el proceso culmina con el análisis de los datos (tarea compartida entre el PAPEP y la empresa encuestadora) y su presentación final (a cargo del PAPEP). El cumplimiento de cada uno de estos pasos es fundamental para la obtención de buenos resultados.

Como se vio, en la gran mayoría de los casos se va a contratar a una empresa para la realización - al menos - del campo de la investigación; por lo que saber que pedirle a la agencia y que realizar internamente por parte de equipo PAPEP es central para llegar a un resultado que maximice la calidad de los resultados con los recursos y dentro del tiempo que se cuenta.

Se resume en este apartado algunas elementos y conceptos técnicos y consideraciones útiles para llevar a cabo adecuadamente sobre todo las tareas que caen bajo la responsabilidad de los analistas PAPEP/PNUD.

5.1.1.1. Primer Paso: Formulación de la hipótesis

El primer paso que el investigador debe realizar para la elaboración de una encuesta es especificar cuáles son los objetivos de la encuesta, cuál es el universo, la hipótesis y la unidad de análisis que se pretende analizar, para lo cual es fundamental la revisión de la bibliografía existente sobre el tema.

La hipótesis debe estar centrada en “qué opina el soberano” sobre uno o varios temas vinculados a los escenarios o cual sería la potencial conducta de los ciudadanos (en conjunto o en sus segmentos) ante la emergencia de aquellas situaciones que conduzcan a los escenarios analizados.

5.1.1.2. Segundo Paso: Elección de la muestra y diseño del cuestionario

Muestras y error muestral

Las muestras pueden clasificarse en: muestras probabilísticas y muestras no probabilísticas.

Generalmente el proceso de selección de las muestras probabilísticas se realiza de manera aleatoria. Una de las ventajeas de este tipo de muestreo es que evita los sesgos en la selección de elementos. Otra ventaja es que puede realizar estimaciones a cerca del error de muestreo.

Dentro de las muestras probabilísticas se encuentran: la muestra aleatoria simple, de conglomerados17 y estratificada.18 En la práctica, muchas veces se combinan estos elementos. Se puede ser probabilístico en la elección por sorteo de los conglomerados (para asegurar dispersión geográfica de la muestra) y luego hacerla estratificada dentro de estos conglomerados.

Las muestras no probabilísticas no dependen de la probabilidad, se utiliza este tipo de muestras cuando el investigador desea hacer una selección de elementos en base a su conocimiento de la población

En consecuencia, al momento de elegir una muestra hay que considerar costos y la calidad real de una muestra probabilística.

__________________

17 Son unidades elementales, individuos, viviendas, etc. que se encuentran en una determinada área geográfica.

18 Se clasifican a los individuos en distintas categorías ya sea por edad, clase social, etc., de este modo la muestra logra una mayor representatividad.


Se pueden diferenciar dos tipos de errores. El primero de ellos es el sesgo, el cual incluye los errores que se pueden presentar debido a la falta de representatividad de la muestra.

El segundo es el error de muestreo, el cual es inevitable en toda muestra representativa ya que ninguna muestra obtiene idénticos resultados que una observación exhaustiva. El error muestral “es la divergencia entre los valores medios obtenidos de las muestras y los valores medios del universo” (Sierra Bravo, 1995:206).

El error muestral depende de tres factores que hay que tomar en cuenta: i) la amplitud del universo; ii) el tamaño de la muestra; iii) el intervalo de confianza, es decir el porcentaje de seguridad o probabilidad que se desea obtener de la muestra (éste puede establecerse antes o después de la elección del tamaño de la muestra).

El Cuestionario

El cuestionario es la herramienta básica para la elaboración de una encuesta. Consta de un grupo de preguntas, que son elaboradas de acuerdo al objetivo de la investigación, con el objeto de recabar información proveniente de la unidad de análisis seleccionada sobre las variables utilizadas en la investigación. Es importante, que las preguntas tengan relación con los objetivos y la hipótesis de investigación, para lograr una coherencia lógica a lo largo del proceso de investigación.

En la práctica se utilizan dos tipos de cuestionarios: aquellos que son autos administrados donde el encuestado lee el cuestionario y registra sus respuestas y los cuestionarios para entrevistados donde un entrevistador (encuestador) pregunta y registra las respuestas. El uso de uno u otro dependerá de la complejidad de la indagación, de las características del universo y del mecanismo de recolección de datos.

Pautas básicas para redactar un buen cuestionario de encuesta

1. Las preguntas deben redactarse y plantearse de manera directa, clara y con un lenguaje sencillo no rebuscado ni ambiguo. Esto facilita que en encuestado o el encuestador puedan leer fácilmente el cuestionamiento evitando así las posibles distorsiones.

2. Las preguntas no deben ser formuladas de forma ambigua

3. Las preguntas deben estar ordenadas de modo tal que exista una progresión lógica en la encuesta.

4. Se recomienda no redactar preguntas en forma negativa

5. Evitar preguntas que requieren mucho trabajo de parte del informante, como por ejemplo pedirle al encuestado que realice cálculos complejos.

6. Para los temas principales de la investigación, planear, incluir preguntas que ubiquen el mismo contenido en diferentes contextos, con el fin de poder luego comparar las respuestas.

7. Evitar el uso de estereotipos o de palabras cargadas emocionalmente.

8. Se sugiere comenzar el cuestionario con un mensaje de presentación (objetivos de la encuesta, instituciones involucradas, garantías de confidencialidad)

9. Una parte introductoria de manera de crear complicidad con el encuestado. Por lo general las preguntas iniciales deberían ser fáciles de manera de interesar al entrevistado.


10. Se recomienda que las preguntas dentro de un batería vayan desde los tópicos más generales a los más específicos.

11. Las preguntas introductorias del cuestionario deberán ser atrayentes sin provocar controversias.

12. Las preguntas más cruciales o estratégicas del instrumento no deberán aparecer al principio de la encuesta.

13. Una parte central en la cual se plantean las preguntas clave del estudio, organizada en bloques temáticos homogéneos si la investigación considera varios temas o dimensiones diferentes.

14. Una parte final donde se suelen colocar las preguntas más delicadas donde ya existe presumiblemente mayor confianza entre encuestador y encuestado.

15. Una parte final donde se levantan preguntas u observaciones sobre las características socio-demográficas del encuestado (edad, nivel de estudios, ingresos, ocupación, calificación del encuestador sobre la situación socioeconómica del encuestado, etc.)

16. Reservar un espacio para datos de control (códigos del cuestionario, fecha de la entrevista, nombre del encuestador, etc.).

17. A la hora de plantear las preguntas estructuradas deben ser leídas en el lenguaje exacto con que figura en el cuestionario.

18. El cuestionario no debe ser muy largo. Se aconseja que dure entre 30 y 45 minutos.

5.1.1.3. Tercer Paso: Recolección de datos

En la mayor parte de los ejercicios PAPEP, esta etapa de la realización de la encuesta queda bajo la responsabilidad de la empresa encuestadora, sin embargo, es importante que el equipo PNUD/PAPEP verifique que para la recolección se cuente con encuestadores con experiencia o que hayan sido formados previamente en la ejecución de este trabajo.

Existen diferentes procedimientos de administración del cuestionario que se traducen en diversas modalidades de encuestas: encuesta personal en hogares; encuestas personales por intercepción en sitios públicos o en locaciones centrales; encuestas telefónicas; encuestas por Internet.

Cada una de ellas tiene ventajas y desventajas que es conveniente conocer para evaluar cual se adecua mejor a los objetivos específicos y los recursos disponibles para cada estudio. En general, las encuestas de mayor calidad y representatividad son las encuestas personales en hogares, sin embargo, también son las más costosas y requieren una inversión de tiempo importante.

Es importante también considerar la realidad de cada país al momento de establecer una estrategia de recolección de datos. Para dar un sólo ejemplo, conocer el grado incidencia y el perfil de quienes tienen Internet o teléfono delimita cuando y como usar encuestas telefónicas o por Internet.

Existen además otras dos (2) modalidades de encuestas cuya clasificación no refieren a la administración del cuestionario como son:

lEncuesta Ómnibus: Son encuestas coordinadas por una empresa y con salidas regulares a campo, con base en un cuestionario que contiene preguntas realizados por diferentes organizaciones. Estas pagan sus preguntas y reciben solo la información de estas más los


datos de clasificación. La ventaja de esta modalidad es que para pocas preguntas tiene un costo menor que una encuesta específica. En la práctica PAPEP se ha hecho un amplio uso de este tipo de encuestas para complementar otra información primaria existente.

lEncuesta Panel: Implica la aplicación de un mismo cuestionario a una misma muestra, es decir las mismas personas, en diferentes períodos de tiempo. Este tipo de encuestas busca realizar un seguimiento que permita detectar cambios de opiniones y tendencias en el tiempo. Es un mecanismo complicado y costoso generalmente gestionado por agencias que mantienen el panel.

5.1.1.4. Cuarto Paso: Procesamiento de Datos

En caso de trabajar con una empresa encuestadora ésta va a encargarse de todos los pasos del procesamiento de forma independiente; razón por la cual no profundizaremos en esta etapa. Bastará con recordar que el procesamiento de datos consiste en transformar la información de la base de datos de la encuesta en conteos de frecuencia, tablas multivariadas y análisis estadísticos (correlaciones, regresiones, etc.). Para ello los datos se editan, codifican, ingresan en la base de datos, la cual se limpia y recién se procesan los datos.

5.1.1.5. Quinto Paso: Análisis

Finalizado el procesamiento de datos, el investigador deberá trabajar sobre el análisis e interpretación de los datos obtenidos.

Lo central es que una vez obtenida la información numérica, contrastarla con las hipótesis iniciales, detectar nuevas hipótesis y en general interpretar los datos para darle sentido a los resultados. Convertir números (frecuencias, correlaciones, medias) en un relato que dé cuenta de un diagnóstico de la situación respecto de qué es lo que la voz del soberano dice. Puede además requerirse que este relato contenga un grado mayor o menor de interpretación.

5.1.1.6. Sexto Paso: Presentación Final

La presentación final de los datos debe ser realizada de forma tal de mostrar los hallazgos en forma sistemática y compacta. Además, la presentación debe incluir un apéndice metodológico, donde se explicite el proceso de recolección de datos, así como también el cuestionario que se utilizó para la investigación.

Tabla #3 . Ejemplo de presentación de hallazgos de encuestas (series históricas)


5.1.2. Utilización de las encuestas en los análisis PAPEP

Como ya comentado, los equipos PAPEP han intentado en la medida de lo posible la construcción de series históricas de datos sobre las principales preguntas (indicadores) que suelen ser relevantes para su trabajo.

Esto se debe a dos grandes motivos: primero la posibilidad de comparación que permiten las series históricas que suelen ser superior a la comparación entre países y segundo porque las series permiten observar la dinámica de la opinión pública y detectar tendencias. En la medida que el trabajo del PAPEP, es eminentemente prospectivo detectar tendencias es altamente funcional.

En general esta recolección de datos se ha dado a través de encuestas amplias de cobertura nacional y en papel (muchas veces a través de estudios del tipo Ómnibus disponibles en algunos países) pero también a través de lo que se llama “encuestas flash”: muestras menores (200 o 400 casos), telefónicas/presenciales, con menor cobertura geográfica y generalmente encargadas específicamente para el PAPEP. Son “flash” porque permiten la recolección de datos en el momento en el que se necesitan de forma urgente (sin esperar una ola de un estudio Ómnibus) y en pocos días.

En muchos ejercicios PAPEP también se ha recurrido a encuestas ómnibus. Además, cuando no había medios para realizar encuestas propias, se ha trabajado sobre la base de encuestas de terceros de acceso público (investigando previamente su confiabilidad); entre las más destacadas las encuestas regionales de LATINOMARÒMETRO y de LAPOP.

La experiencia en la utilización de las encuestas de opinión por parte de PAPEP evidencia que las mismas han servido para recolectar información principalmente acerca de cuatro grandes temáticas:

1. Percepciones y evaluaciones acerca de temas de coyuntura política.

2. Las visiones prospectivas de la población acerca de la evolución de la pobreza, la desigualdad, la economía o la democracia en el corto y mediano plazo.

3. Percepciones, actitudes y opiniones acerca del “desarrollo institucional y el funcionamiento de la democracia”: confianza en las instituciones, percepciones frente a la corrupción o al funcionamiento institucional, evaluación de instituciones, etc.

4. Percepciones, actitudes en relación a problemas de movilidad social, desigualdad y pobreza.

Sin embargo, esto no quiere decir que no se puedan diseñar y aplicar encuestas sobre cualquier otro tema relevante para los objetivos de estudios específicos, por ejemplo, estudios sectoriales o enfocados en el análisis de escenarios de determinadas políticas públicas.

Finalmente, el empleo de las encuestas ha dejado ciertas lecciones aprendidas:

lLa necesidad de combinarla con otros instrumentos de recolección de información (grupos de discusión y entrevistas)

lLa diferenciación entre factores o situaciones de cambio coyuntural, y los procesos de cambio estructural en la evolución de la opinión pública.

lLa necesidad de analizar series temporales de opinión pública en la medida de lo posible, de manera que se pueda pasar de un mero análisis de “estados de opinión” a identificar


ciertas “corrientes de opinión” que recién podrían informarnos acerca de algunos rasgos de la evolución de la llamada “opinión pública”. Para esto se ha recurrido a información del Latinobarómetro y otras fuentes.

lCon el objetivo de generar información comparable se ha tendido a recoger y utilizar preguntas estándar utilizadas en otros estudios de cobertura regional (por ejemplo, en el Latinobarómetro, el LAPOP).

5.3. La voz del soberano a través de Grupos Focales

Aproximaciones cuantitativas y cualitativas son complementarias

Para entender cuándo y cómo utilizar grupos focales es importante tener en cuenta que los relevamientos primarios de información cuantitativa (encuestas) y cualitativa (entrevistas y grupos focales) no son alternativas. Ambos conducen a resultados diferentes y complementarios.

La elección de un camino u otro debe decidirse en base al tipo de información que se necesite y no considerarlos lo mismo con diferentes rangos de precio-calidad o simplemente con mayor facilidad de realización en el caso de entrevistas a líderes.

Las aproximaciones cualitativas – entrevistas y grupos focales – permiten una indagación más profunda en el discurso y las motivaciones de quienes queremos escuchar a la vez que son adecuadas en momentos donde no se cuenta con buena información previa. Lo que no permiten es la inferencia estadística y por ende no pueden medir.

La articulación de estas técnicas suele ser primero grupos focales (o entrevistas) y después encuestas, pero también puede ser inverso o puede incluirse tres etapas (grupos focales – encuesta – grupos focales) si el problema lo requiere y si se cuenta con el tiempo y los recursos necesarios.

Por tanto, hay que pensar en cada caso según la información que se quiera relevar, el tiempo y los recursos con que se cuente, cual es el mejor camino a seguir.

5.3. Elementos básicos sobre la técnica de las Grupos Focales

Los grupos focales están basados en entrevistas colectivas semiestructuradas que se aplican a grupos homogéneos de personas.

Al momento de relevar la voz del soberano, los grupos focales son el mecanismo más directo para escuchar a los ciudadanos. En este sentido, son un excelente mecanismo para relevar lo que los ciudadanos dicen, piensan o quieren decir y a la vez un mecanismo para profundizar en las interacciones sociales, las motivaciones de los ciudadanos para acción u opinión y para la comprensión que estos hacen de la realidad social.

Saber cómo piensan (y no que piensan) permite inducir como pueden comportarse los ciudadanos ante nuevas situaciones y en esto reside la potencia de los grupos focales como herramienta de los ejercicios PAPEP.

Es una técnica de recolección de información que tiene un valor de profundidad y no de alcance. Los resultados de los grupos focales realizados en una investigación no son generalizables a toda la población, son tendencias, corrientes de opinión que recorren a la sociedad o población bajo


estudio. Sin embargo, su riqueza está dada por los matices que permite percibir respecto al estado de la opinión pública, y las distintas posturas que tiene la sociedad sobre determinados temas.

Los participantes en estos grupos son usualmente entre ocho (8) y (12) doce personas, no deben conocerse entre sí y tampoco deben conocer el tema que se va a tratar.

Los grupos discuten durante 60 a 90 minutos los temas propuestos por un moderador profesional, que cuenta con experiencia en dinámicas de grupo. El moderador ordena el debate (es “árbitro” en el uso de la palabra, presenta temas), pero no dirige.

Al momento de seleccionar los participantes de los grupos focales debe considerarse que no se conozcan (personalmente) pero sí que se reconozcan entre sí como parte de un mismo colectivo (ciudadanos, jóvenes de clase media, piqueteros, etc.). La opinión (o lo opinable) dentro de este colectivo es lo que va a relevarse en un grupo focal.

Los participantes del grupo no se limitan a brindar respuestas aisladamente, sino que reaccionan a lo que dicen los demás. Los participantes se expresan en su propio lenguaje, se interrumpen y dejan ver los mecanismos y situaciones que los inhiben, estimulan o los hacen entrar en conflicto. El proceso refleja de este modo algunas de las interacciones de la vida cotidiana. La terminología y la forma de expresarse en sí mismas aportan información valiosa, más allá del contenido sustantivo de lo dicho.

Para captar y analizar estos aspectos es necesario que las sesiones sean grabadas (sonido e imagen). Según los lugares y las firmas que hacen el trabajo, las sesiones también pueden ser presenciadas “en vivo” a través de ventanas espejadas o circuitos cerrados de TV.

El grupo focal debe ser una herramienta para que emerjan “relatos” o “discursos”. La homogeneidad de los grupos (reconocimiento entre pares) contribuye a bajar el horizonte de “lo que no puede ser dicho”, en tanto reconozcan a los demás participantes como pares.

Hay que tener presente que los grupos focales permiten profundizar y enriquecer datos cuantitativos, pero no los sustituye. Las encuestas de opinión, que por lo general son proveedoras de una gran cantidad de información cuantitativa, pueden complementarse con la información que se obtiene en los grupos focales, o a la inversa, los grupos pueden darnos orientaciones sobre qué preguntas hacer, qué lenguaje utilizar, o cómo encarar determinados temas en las encuestas de opinión.

Si el equipo a cargo de un PAPEP incluye profesionales con experiencia, la técnica puede emplearse con pocas limitaciones. En toda América Latina, incluso en los países más pequeños y menos prósperos, existen consultoras que emplean este instrumento regularmente (aunque sólo sea con fines comerciales). En esas condiciones, el PAPEP puede diseñar el trabajo, moderar las sesiones y analizar los resultados, mientras que los detalles prácticos y la logística quedan a cargo de una consultora.

Como parte de la contratación de una agencia de investigación, el PAPEP puede por otra parte contratar la moderación (es mejor descansar en un experto de manejo de grupo que poner un experto en el tema en cuestión que no sabe moderar grupos).

Lo central es tener en cuenta que no toda reunión de varias personas es un grupo focal y no cualquier persona puede coordinarlos. Si bien existen mecanismos más informales como son la reunión / entrevista estos pueden ser utilizados en ciertas instancias, pero para que una “entrevista grupal” pueda ser considerada un “grupo focal” deben cumplirse ciertas reglas formales.


5.4. La implementación de los Grupos Focales

La organización de un grupo focal conlleva una serie de actividades y procesos que son importantes considerar. Podemos dividir la realización de un grupo focal en tres (3) etapas: (i) diseño, (ii) campo y (iii) análisis.

5.4.1. La etapa de diseño

La etapa de diseño incluye la elaboración de la guía de pautas, así como la definición de los criterios de reclutamiento, definición de la cantidad de grupos y localidades donde se realizarán los grupos.

Por supuesto en la etapa de diseño la restricción más importante es la económica, y la de tiempo. Se debe ajustar la cantidad de grupos y localidades al presupuesto y al cronograma.

El primer paso en esta etapa, es definir los criterios de reclutamiento de los grupos que formarán parte de la muestra. Los criterios de reclutamiento están íntimamente relacionados con los objetivos del estudio o investigación que se esté desarrollando.

Los grupos deben definirse procurando la mayor homogeneidad posible. Ello para que los participantes se reconozcan en el otro y así bajar el horizonte de lo que “no debe decirse en público”. Sobre esta base existen un grupo de variables centrales para definir el grupo:

1) Género: Cuando se habla de temas específicos de género (Ej.: violencia de género) esta es la variable central, pero siempre, aún en temas no propios de género la división de los grupos por género ayuda al reconocimiento de los participantes entre sí. La experiencia demuestra además que en los grupos mixtos es la voz de las mujeres la que más probablemente se pierda.

2) Generacional: Hay que tratar de evitar dentro de los grupos la presencia de personas que entre sí por edad pudieran pertenecer a generaciones diferentes en el sentido estricto del término (que haya participantes que vean a otros como padres / hijos). Pero igualmente hay que evitar la presencia intergeneracional cuando esta significa momentos vitales diferentes. En favor de la homogeneidad de los grupos puede trabajarse con solo algunos segmentos (por ejemplo, jóvenes de 18 a 22 años, jóvenes adultos de 30 a 40 años y adultos mayores de 50 a 60 años).

3) De nivel socio económico o clase: Las problemáticas de clase o nivel socio económico son diferentes. El elegir un criterio u otro de segmentación dependerá del objetivo. Si se trata de una problemática más ciudadana bastará con una segmentación por nivel socio económico. Si es una problemática más de relaciones económicas puede ser necesario un corte de clase.

Stewart, Shamdasani y Rock (2006) mencionan otras dos variables relevantes: etnia y religión.

Dependiendo del lugar geográfico, de la temática y los objetivos del estudio deberá pensarse al momento de definir la muestra cuales son las variables más importantes para segmentar los grupos en la búsqueda de homogeneidad en estos.

Si una variable importante no se utiliza para segmentar los grupos, conviene controlarla. Por ejemplo, si se hacen grupos mixtos es conveniente que la mitad de los participantes sean mujeres y la otra mitad hombres. O si se trabaja con gente de 30 a 40 años controlar el porcentaje de gente con y sin hijos.


El reclutamiento, en sí mismo, es una etapa crucial de la investigación. En general, se contratan empresas para realizar el reclutamiento y el campo. El peligro que se corre es que la consultora subcontrate a lo que se conoce como “gruperos” que disponen de un elenco estable de participantes en grupos focales y que, de este modo, conduzca a sesgar los resultados obtenidos. Del mismo modo, es preferible que no haya entre los participantes de un grupo, expertos en los temas que se tratarán, debido a que pueden inhibir la participación del resto por su condición de “no experto”.

Por lo general se utiliza un cuestionario de filtro para seleccionar a los participantes. De hecho, esta etapa previa a los grupos es una pequeña encuesta donde se relevan de los participantes datos de clasificación y de filtro.

A modo de corroborar la representatividad de la información recolectada en la muestra, se sugiere realizar dos grupos focales por grupo poblacional; a veces no se realiza cuando los grupos pueden organizarse desde dos variables (grupo y contragrupo).

La guía de pautas

El diseño debe ser acorde a los objetivos del estudio, de modo que se debe tener claro qué información se quiere obtener. Usualmente la guía la desarrollan de forma conjunta el PAPEP y la empresa encargada de realizar los grupos.

Esta información se debe conseguir mediante la aplicación de la guía de pautas por parte del moderador y la posterior discusión e intercambio de ideas y opiniones entre los participantes de los grupos.

Por ello, es muy importante que la guía tenga preguntas disparadoras para el intercambio grupal y que sea exhaustiva y excluyente. En general, la guía de pautas tiene preguntas orientadoras y sub-preguntas para que el moderador se guíe en el desarrollo del grupo, aunque estas sub-preguntas no las lea como tales a los participantes.

En realidad, ninguna pregunta se “lee”, sino que el moderador las plantea como cuestiones a discutir. Por lo general, se abre el tema con una introducción, pero no se efectúa una pregunta puntual. Sin embargo, en determinados momentos en que la discusión está trabada, el moderador puede preguntar específicamente algo.

Se recomienda redactar las preguntas en forma clara, corta y en un lenguaje sencillo accesible a todos los participantes. Las preguntas deben estar formuladas en forma positiva y deben seguir una secuencia desde las más fáciles hasta las más difíciles. Un buen moderador debe permitir el surgimiento del discurso y manejar la guía a partir de esto. Si una pregunta que era inicial dispara respuestas a una pregunta más tardía en la guía debe permitir el discurso y no preguntar más tarde lo que ya ha sido respondido.

5.4.2. Etapa de Campo

En general, a los participantes de estos grupos se les regala un obsequio, o se les retribuye en términos monetarios por el tiempo que destinan a su participación en el grupo.

Usualmente se convoca a más cantidad de participantes de los que finalmente se requerirán para el grupo. Esto es así porque es muy común que existan “bajas”. También puede suceder que algunos de los asistentes al momento del segundo screening no sean lo que se buscaba, por lo que se les solicita que se retiren (pagando el incentivo).


La moderación es clave . En primer lugar, es importante que el moderador esté familiarizado con la guía de pautas, y que tenga en claro qué información se quiere obtener del grupo. Cuánto más familiar le sea la guía de pautas al moderador, cuánto mejor maneje los temas presentes en la guía, mejor será la dinámica grupal que se logre, y mejor uso podrá hacer el moderador de los temas emergentes, inesperados, espontáneos que aparecen en el grupo.

En segundo lugar, y esto resulta de vital importancia, es necesario que el moderador nunca formule las preguntas de manera que sugiera o induzca una respuesta determinada. Ni tampoco que apruebe o desapruebe una opinión, sea mediante palabras o mediante gestos.

Es recomendable que el moderador cuente con un observador asistente que tome nota de los nombres, características de los participantes y otros aspectos relevantes que se lleven a cabo en el proceso de la entrevista, por ejemplo, puede sugerir algún tema nuevo que salga en el transcurso de la entrevista. Además, colabora a retomar el orden en caso de que ocurra algún conflicto.

Se recomienda también tomar en cuenta los siguientes puntos:

1. El lugar en el que se realice el grupo focal debe estar aislado de factores que puedan perturbar a los participantes y de esta forma perjudique la dinámica de la entrevista.

2. Es recomendable que el moderador sitúe a los participantes en forma de círculo, de modo que se facilite la interacción y comunicación.

3. Es importante cumplir con los tiempos establecidos (Los grupos focales suelen durar entre 60 y 90 minutos).

5.4.3. Etapa de Análisis

Finalmente, la etapa de análisis, consiste en leer e interpretar la información obtenida en los grupos. En muchos casos esta etapa se externaliza a la misma empresa consultora que reclutó los participantes y la logística, pero también se puede realizar de forma conjunta PAPEP-empresa.

Es muy común que al procesar la masa de información que se obtiene por esta técnica, la información importante para el objetivo del estudio esté mezclada con mucha información adicional. Por eso es importante realizar un grillado de cada uno de los grupos. Este grillado es un cuadro que contiene temas previamente definidos, en línea con la guía de pautas utilizada.

Las desgravaciones y los registros audiovisuales deben servir de insumo para detectar nuevos temas que aparecen en los grupos y pueden servir para ulteriores estudios o investigaciones. Puede suceder que no se esté conformes con el grillado, en tal caso se piden las desgravaciones de cada grupo y se realiza un grillado propio.


Capítulo 6. El saber experto


El objetivo principal de la recolección del saber experto es obtener y analizar “lo que ya se sabe” (“estado del arte”) sobre la situación del país en el que se desarrolla el ejercicio PAPEP, y en particular, sobre el contexto y los aspectos relevantes para el objeto de estudio (i.e. una coyuntura de crisis política o una determinada política pública).

El producto de esta recopilación es la elaboración de un diagnóstico o position paper, el cual consiste justamente en resumir “lo que ya se sabe” partiendo de lo que dicen los que han generado ese conocimiento los expertos. No tiene como propósito desarrollar una investigación original ni poner a prueba los resultados existentes, pero en ocasiones es muy importante para sistematizar y “ordenar” información que normalmente se encuentra dispersa. Además, para asegurar la utilidad de los papers, es importante que éstos distingan entre lo que parece ser conocimiento aceptado por el grueso de la crítica de los asuntos sobre los que no hay consenso.

La experiencia PAPEP muestra que la recolección del saber experto es eficiente, ya que permite avanzar empleando una parte relativamente modesta de los recursos disponibles. Con frecuencia los mismos consultores y expertos han contribuido a generar la bibliografía secundaria existente pueden hacerse cargo de los position papers en tiempos de redacción breves, lo que, a su vez, ayuda a reducir los costos de los ensayos.

6.1. El diagnóstico (Postion Papers)

Los temas de estos ensayos se seleccionan de acuerdo a los objetivos específicos, unidades de análisis y del horizonte temporal del estudio PAPEP en cuestión.

Mientras que las fuentes primarias están enfocadas primordialmente en captar las percepciones y orientaciones de los actores, los papers están enfocados prioritariamente en identificar los factores y tendencias estructurales que son determinantes para la evolución futura de una determinada coyuntura, política, conflicto (según el objeto de análisis específico). Pues, como se dijo, para el PAPEP, el futuro es la combinación tanto del juego de las decisiones de los actores, como de tendencias estructurales que limitan la incidencia de los actores y que determinan grandes orientaciones tendenciales y contornos para el desenvolvimiento del fututo.

La identificación de los elementos determinantes debe ser entendida bajo esta lógica y es a partir de su combinación con las características de los actores que permiten esbozar, ya en esta fase de “diagnostico”, posibles factores críticos para la evolución del futuro.

Durante el relevamiento de la información secundaria deben aplicarse los criterios metodológicos usuales para cuando se desea conocer “el estado del arte” en un dominio específico y comprende mínimamente el relevamiento de:

Capítulo 6.El saber experto


lLos materiales recientes publicados sobre el tema en las revistas académicas de mayor prestigio en el área correspondiente.

lEl conjunto de libros publicados dentro y fuera del país, siguiendo un doble criterio de relevancia y de pluralidad de enfoques (incluir puntos de vista divergentes).

lLos informes de empresas consultoras y de analistas políticos independientes que sean de acceso público.

lLos resultados de encuestas de opinión pública, estadísticas económicas y resultados electorales recientes.

La elaboración de este diagnóstico incluye la posibilidad de recurrir a informantes calificados o contratar consultores expertos en las temáticas requeridas para que redacte los ensayos temáticos (position papers), usualmente en tres áreas claves -económica, sociológica y politológica-, o en cualquier otro tema específico que resulte estratégico para el objeto de análisis prospectivo definido. Como se dijo, es posible que, en los ejercicios más complejos, que en la etapa de diseño se haya realizado también una mini-ronda de entrevistas a informantes clave (misión exploratoria); en tal caso, dichos hallazgos también se vuelven parte del “diagnóstico”.

Finalmente, es importante remarcar que existen dos criterios esenciales para la selección quienes serán los encargados de la redacción de estos ensayos:

lUn criterio de solvencia profesional (deben ser expertos reconocidos)

lUn criterio de equilibrio político - ideológico (el conjunto de expertos debe ser ideológicamente amplio, abarcando, en lo posible, a intelectuales respetados de las distintas corrientes de pensamiento).

Asimismo, debe tenerse en cuenta que, en los asuntos contemporáneos, cada partido o grupo de opinión tendrá sus expertos preferidos, y a la inversa, los expertos tendrán sus preferencias políticas, partidarias o al menos ideológicas (en sentido amplio). Por lo cual resulta imprescindible que, durante la ejecución de un estudio PAPEP, se escuchen desde el principio todas las campanas o al menos las más importantes para no comprometer equilibrios esenciales para la viabilidad política del ejercicio PAPEP o dificultar un debate abierto y democrático.

6.2. Análisis del “saber experto”

El análisis de la información recolectada suele ser la base sobre la que se tomarán las decisiones centrales para los futuros pasos del ejercicio en la etapa de la recolección de la información. Fundamentalmente, estas decisiones sobre el diseño de la investigación son las siguientes:

lCuáles serán los temas/variables específicas sobre los que se recogerán opiniones, percepciones e informaciones

lQuiénes serán los actores a los que se les solicitará opinión o de los cuales se recolectará información

lA partir de todo lo anterior: cuáles serán los principales instrumentos/técnicas de recolección de datos que se utilizarán durante el trabajo de campo.

De esta forma, el análisis del saber experto, junto a la información general de carácter contextual y secundaria -es decir el diagnóstico- debe aportar a 1) la identificación de los temas claves o factores


determinantes; 2) identificar las características de los actores; y, junto con la información primaria, 3) identificar los factores críticos.

1) Identificar temas claves y factores determinantes

Los temas clave o factores determinantes refieren a aquellos temas que se encuentran en el centro de la escena social y política, son los temas de principal importancia y debate dentro de la unidad de análisis. El objetivo de su identificación es la interpretación por parte del equipo PAPEP de la estructura social, económica y política del país o región en el momento en que se está estudiando, de forma tal de poseer una imagen de los temas principales de su estructura.

2) Identificar las características de los actores

Otro objetivo central de la etapa de diagnóstico, que también tiene consecuencias inmediatas para la etapa de recolección, es la identificación de los actores relevantes. Para ello es fundamental explorar, registrar e identificar preliminarmente algunos elementos que luego se explorarán en profundidad con las entrevistas y encuestas/grupos focales:

lLas preocupaciones e intereses de los actores relevantes del proceso (locales, nacionales o extra nacionales) y evaluar los posibles cursos de acción apropiados para atender esas preocupaciones.

lLos procesos de discusión y de decisión política que están en curso en la unidad territorial seleccionada.

lLos principales actores políticos, económicos y sociales que están involucrados en esos procesos.

lLos posibles motivos de conflicto entre esos actores, en términos generales y particularmente en relación a esos procesos.

lLas situaciones potencialmente desestabilizadoras que podrían generarse en el curso de esos procesos.

Al finalizar esta primera fase exploratoria se debería contar con los siguientes productos:

lDocumentos acerca del contexto o de algún aspecto clave del tema de análisis que debería profundizarse a partir de una revisión adicional de información.

Y, según la combinación de técnicas de recolección de información elegida, el diagnóstico realizado debería permitir desarrollar lo siguiente:

lGuías de entrevistas y listados de liderazgos (o informantes clave) a entrevistar

lPautas para la discusión de grupos focales y criterios para su reclutamiento.

lFormularios de encuesta a ser utilizados y el diseño de la muestra en caso de realizarse esta actividad.

lPautas generales para talleres prospectivos con expertos y perfil o listado preliminar de los participantes.

3) Identificar los factores críticos

Además de la caracterización de los actores y de los temas más relevantes, el relevamiento y análisis del saber experto nos permite identificar (o priorizar) aquellos factores que son


centrales o estratégicos para la evolución futura del problema investigado porque tienen la capacidad de modificar el presente de tal manera que influyen en el desarrollo de los diferentes futuros posibles.

La sistematización de la información secundaria debe llevarse a cabo de forma tal que permita la identificación de posibles bloqueos, conflictos u opciones que podrían tener un mayor potencial desestabilizador del sistema o de generación de cambio en esos factores críticos detectados. De esta manera finalmente se puede obtener y precisar las diferentes evoluciones probables (“estados”) de estos factores en el período de tiempo establecido para la prospectiva según el comportamiento y las perspectivas de los actores.

Una vez concluida la revisión de la bibliografía secundaria y de los papers desarrollados, las tareas de análisis deberían proponerse los siguientes resultados:

l Describir las percepciones predominantes en los actores políticos, económicos y sociales (respecto de los temas en discusión, de los procesos de decisión en curso, de los demás actores, y de los objetivos estratégicos y restricciones propios).

l Explorar tendencias y mecanismos estructurales que pueden estar influyendo sobre esos procesos (por ejemplo, las lógicas de conflicto que están dominando el comportamiento de los actores).

l A partir de los anteriores elementos, se puede estimar las trayectorias y comportamientos probables de los diferentes actores en el corto y mediano plazo.

Cuando se trata de analizar procesos de decisión política o de aplicación de ciertas decisiones, se puede evaluar la probabilidad de los bloqueos o conflictos que podrían ocurrir en las distintas etapas o “segmentos” de la decisión y durante la implementación de la misma.

6.3. Las mesas de conversación con expertos

El último paso para reunir la información sobre “lo que ya se sabe” puede ser (si necesario) la realización de un taller de expertos o mesas de conversación con distintos actores relevantes (académicos, elite políticas, sociales y económicas), cuyo objetivo consiste en el análisis y la exposición de los resultados obtenidos en el diagnóstico preliminar a fin de identificar los desafíos que se enfrentan en el corto o mediano plazo y definir hipótesis en torno a su naturaleza y los factores que condicionan su evolución a futuro.

El taller de expertos promueve la conversación con los expertos sobre los temas identificados por el equipo de investigación con el objetivo de lograr un consenso acerca de los factores más críticos que presenta la coyuntura para la posterior elaboración del análisis prospectivo.



Capítulo 7. Los talleres de reflexión prospectiva


7.1. Los talleres de reflexión prospectiva

La lógica prospectiva que caracteriza a los proyectos PAPEP brinda una serie de instrumentos relevantes para la toma de decisiones con visión de mediano y largo plazo, facilitando a los actores la visualización de los efectos de sus acciones. Los talleres prospectivos para la construcción de escenarios constituyen uno de los instrumentos ampliamente utilizados en el análisis prospectivo para la anticipación intuitiva conducida (Alemany, 2009b: 8).

Los talleres prospectivos son sesiones intensivas de trabajo de aproximadamente dos días de duración, conformados por un grupo diverso de participantes y moderados por un experto (Schwartz, 1998:2). Son instancias de discusión y análisis colectivo cuya característica consiste en potenciar un espacio de reflexión que permita integrar a los actores políticos, sociales, económicos y culturales en el proceso de análisis político prospectivo.

La implementación de talleres prospectivos en el análisis político tiene como objetivo favorecer la visualización del futuro por medio de la puesta en común de las percepciones de actores diversos a fin de vislumbrar las implicancias de las decisiones que los actores toman en el presente. De esta forma, la participación de los actores en el análisis político prospectivo no se limita únicamente a la recolección de sus opiniones y percepciones a través de entrevistas o encuestas, sino que consiste en su involucramiento activo en el ejercicio prospectivo. Los talleres son el espacio de encuentro entre los actores19 y el equipo técnico que está llevando adelante el esfuerzo prospectivo.

La innovación y la combinación de herramientas de anticipación es un factor clave para la adaptabilidad y relevancia de cualquier ejercicio prospectivo debido a que la realidad social es más creativa que cualquier ejercicio de prospectiva. Por lo tanto, todo analista que lidere un taller prospectivo debe tener un conocimiento profundo de las herramientas PAPEP, así como un extremo cuidado en el manejo de grupos e interacción de actores en el marco de los talleres prospectivos.

En líneas generales, las características de los talleres prospectivos propiamente dichos (aquellos enfocados en la construcción de escenarios) y de otros talleres de reflexión prospectiva utilizadas son:

lProponen un trabajo conjunto de los actores y el equipo técnico a cargo del análisis prospectivo a fin de determinar los elementos y situaciones relevantes para la toma de decisiones en el presente con el objetivo de incidir en el futuro.

lPromueven la participación de los actores en el ejercicio prospectivo a fin de conformar un grupo de trabajo variado e interactivo y con alta capacidad creativa. Para ello es necesario que se evite la generación de espacios de poder entre los participantes; es decir que cuando

__________________19 Los protagonistas de la coyuntura, política o conflicto objeto de estudio o sus allegados (i.e. asesores, infor-

mantes clave).

Capítulo 7.Los talleres de reflexión prospectiva


estos talleres se realizan en organizaciones muy estructuradas o con cadenas de mando muy marcadas que pueden inhibir la libre expresión de los participantes.

lFavorecen la lluvia de ideas sobre los elementos relevantes que son objeto del análisis prospectivo para luego definir los desafíos más críticos a enfrentar en el futuro. Ninguna idea que surge en los talleres es inmediatamente desvirtuada o descartada, sino que se sugiere registrar todas las ideas en un papelógrafo y luego pegar las hojas en las paredes para que los participantes puedan referirse a los contenidos como los progresos del taller, y que ante dudas o cuestionamientos se pueda volver sobre lo ya conversado.

lProponen una dinámica de trabajo interactivo e intensivo donde se definen los principales elementos del análisis prospectivo. Los talleres tienen una duración de no más de un día y medio o dos, ya que las jornadas de trabajo pueden ser muy intensas y, si los talleres se protraen, se corre el riesgo perder productividad por la dificultad de absorber tantos conceptos, lógicas y dinámicas nuevas de trabajo y pensamiento. Cuando los participantes son expertos en prospectiva la situación es diferente, ya que se trata de reuniones de trabajo entre expertos del área. Por regla general, cuando los participantes del taller son actores nacionales es recomendable reducir sobre todo los aspectos más técnicos propios de la metodología prospectiva, adaptándolos a dinámica más sencillas y comprensibles.

En términos de dinámica y facilitación, al inicio de cada taller es importante explicitar claramente:

- Las reglas de juego para el taller.

- Los objetivos planteados.

- La secuencia del pensamiento, simulando el ejercicio prospectivo que se está proponiendo para el taller. Esto para evitar que se genere cierta angustia entre los participantes por no saber “hacia dónde” se los está embarcando en el ejercicio colectivo.

- Los resultados esperados y qué tipo de formato tendrán.

Asimismo, al inicio del taller se toma el tiempo necesario para compartir una serie de conceptos básicos, no sólo para una socialización de conceptos prospectivos que serán recurrentes durante la jornada de trabajo, sino para iniciar un proceso de “reingeniería mental.”20 Este ejercicio pretende superar los pre-conceptos o ideas pre-concebidas sobre el futuro, y este se plantea como un paso necesario para activar lógicas de “pensamiento estratégico”.

No existe, sin embargo, un método único para la organización de los talleres de reflexión estratégica. Su objetivo, contenido, dinámica y duración depende del objeto del análisis prospectivo y de la fase del ejercicio en la cual se insertan. En general, los talleres de reflexión estratégica son una instancia de participación de los actores en juego, de apropiación del ejercicio y prospectivo y, por lo tanto, de sus resultados. Pero también se pueden concebir como instancias de exploración y definición de los contenidos del análisis, redefinición o validación de los resultados preliminares o devolución de los resultados finales (Alemany, 2009b)21.

__________________20 Concepto propuesto por Michel Godet en Manuel de Prospective Stratégique (Tomo 2), DUNOD, 3a Edición,

París, p. 36.21 BERGER, Gaston (1959), L’attitude prospective (http://www.prospective.fr/Bibliotheque/Attitude_prospec-

tive.htm).


Los talleres de reflexión estratégica en el PAPEP

Desde el año 2008 la Caja de Herramientas del PAPEP se amplió con la puesta en marcha de los talleres prospectivos. Desde entonces, los talleres implementados en el PAPEP han ido evolucionando y adaptándose a cada demanda concreta y situación particular. Tradicionalmente el enfoque PAPEP ha sido inspirado en la metodología para la construcción de escenarios de propuesta por el norteamericano Peter Schwartz22, pero en los talleres realizados en algunos países se han ido incorporando elementos provenientes de diversos enfoques prospectivos, como el análisis estructural propuesto por Michel Godet23 (Alemany, 2009b). Asimismo, en algunos estudios PAPEP se ha integrado el análisis en profundidad de los actores, por ejemplo, ha realizado un cruce de los mapas de poder de actores claves con los escenarios, dando como resultado un mapa de actores-escenarios dinámico.

Hasta la fecha, los talleres prospectivos se han implementado bajo diferentes modalidades y con diferentes objetivos. En muchos países de la región se han realizado talleres para la construcción colectiva de escenarios entre los equipos PAPEP nacionales y regional y algunos informantes clave y actores nacionales y expertos del Sistema de Naciones Unidas (SNU).

En suma, el PAPEP ha desarrollado un enfoque propio para la realización de los talleres prospectivos que logra adaptarse a la demanda de cada caso particular. La implementación de los talleres en el PAPEP ha asumido una amplia flexibilidad, conforme a los objetivos, a los recursos disponibles y otras condiciones de cada ejercicio.

Objetivos y tipos de talleres de reflexión estratégica

Los talleres prospectivos en el PAPEP adquieren diferentes modalidades de implementación según los objetivos que se plantean de acuerdo a las necesidades del estudio que se lleve a cabo, la etapa del ejercicio en la cual se implementan, y los actores que participan en ellos.

En líneas generales, los talleres PAPEP involucran la participación de entre 10 y 15 personas que incluyen a los miembros del equipo PAPEP/PNUD, a representantes de algunos sectores o áreas de conocimiento relevantes al país y al caso, e integrantes de diversos equipos de las oficinas nacionales del SNU.

Su duración estimada es de un día y medio o dos días y su principal característica consiste en propiciar un espacio de encuentro inter-disciplinario entre los diferentes actores donde se promueva la reflexión y análisis prospectivo. Para ello, los contenidos de los talleres abordan los conceptos y alcances de la prospectiva a fin de elaborar un diagnóstico compartido de la situación del país a partir de datos, tendencias, variables clave, e identificando rupturas e inercias posibles.

En síntesis, los talleres PAPEP pueden alcanzar los siguientes objetivos:

lConstrucción de los escenarios futuros de forma participativa con actores clave de la realidad política, económica o social del país; con expertos nacionales en los temas relevantes; o con equipos y expertos del Sistema de Naciones Unidas.

__________________22 Para más información sobre la Escuela Norteamericana, véase: SCHWARTZ, Peter (1993), “La planificación

estratégica por escenarios”, Futuribles, París; y SCHWARTZ, Peter (1991), “The art of the long view”, Dou-bleday Currency, Londres.

23 Para más información sobre el análisis estructural, véase: GODET, Michel (2007), Manuel de Prospective Stratégique (Tomos 1 y 2), DUNOD, 3a Edición, París; GODET, Michel (2000), “La Caja de Herramientas de la Prospectiva Estratégica”, Cuadernos de LIPS, Abril.


lComo instancia de devolución y/o validación de los resultados de los estudios PAPEP con integrantes del sistema de Naciones Unidas, o con actores claves de la realidad nacional.

lPara la integración de la prospectiva y la construcción de escenarios en los ejercicios de planificación estratégica de los propios equipos de PNUD.

En función de los objetivos que se propongan para la realización de los talleres prospectivos, pueden distinguirse diferentes tipos de talleres. Cabe destacar que la tipología propuesta responde a fines analíticos, ya que en la práctica los talleres pueden asumir dinámicas diversas, no discernibles entre sí. No obstante, de la experiencia PAPEP es posible diferenciar cinco (5) modalidades de talleres.

Tabla Nro . 4 . Tipos de talleres de reflexión estratégica utilizados por PAPEP

Taller Objetivo Etapa Participantes

Mesas de conversación con Expertos

Exploración y reflexión sobre la realidad del país Relevamiento Expertos nacionales

Prospectivos Construcción de escenarios y mapa de actores Análisis

Expertos nacionales Actores clave Miembros de NNUU

Validación Validación de resultados Análisis Expertos nacionales Actores clave

ConversatoriosDiscusión y reflexión en torno a resultados parciales y recolección de mayor información

Análisis Expertos nacionales

Mesas de devolución Comunicación y presentación de resultados Devolución Actores clave

Fuente: Elaboración propia.

En suma, los talleres de reflexión estratégica han sido implementados en el PAPEP bajo diversas modalidades conforme a los objetivos y necesidades de cada estudio. A continuación, se sistematizan las prácticas y metodologías utilizadas en los diferentes talleres prospectivos realizados por el PAPEP en las diversas experiencias nacionales.

7.2. Metodología de los talleres prospectivos y otros talles de reflexión estratégica

7.2.1. Construcción de la agenda y preparación de documentos de base

Para la construcción de escenarios el PAPEP se basa en la información recolectada en la etapa de relevamiento por estudios de expertos sobre temas específicos de alta relevancia para el país en cuestión, mapas de actores, entrevistas en profundidad a actores clave (tomadores de decisión-elites), y análisis de encuestas de opinión. Toda esta información se acompaña también por estudios temáticos (position papers) definidos por los equipos PAPEP que aseguran un análisis y sistematización previos al taller prospectivo sobre temas como por ejemplo: estado de derecho y sistema de partidos, economía, indicadores sociales, medios y comunicación, relaciones externas y cooperación internacional, etc.


Con base en estos documentos previos, lo idea es que el equipo PAPEP nacional elabore una nota de síntesis prospectiva que retome los principales hallazgos de los documentos de base (componentes del análisis estructural o base de los escenarios que se construirán en el taller). En algunos casos estas Notas de Síntesis Prospectiva también contienen un listado inicial de variables e incluso un ejercicio de construcción de escenarios que se pueden utilizar como base para el trabajo del taller prospectivo. La idea es presentar a los participantes los hallazgos de la investigación ya con cierto grado de sistematización prospectiva y -si posible- con un análisis comparado entre las distintas fuentes. Esto con el objetivo, por un lado, de facilitar la asimilación de información muchas veces amplia y compleja, y por otro de “enrumbar” la discusión en el marco conceptual y metodológico de la prospectiva y del pensamiento estratégico (sin que los participantes del taller deban pasar por cada una de las etapas de análisis y síntesis prospectiva, especialmente si se trata de actores y no de expertos prospectivos).

La agenda de los talleres se construye entre los facilitadores y los equipos PAPEP/PNUD nacionales de forma de que todas las perspectivas se cristalicen en el programa del taller. Por lo general la secuencia es similar al siguiente esquema de contenidos:

Tabla #5 . Secuencia de contenidos de los talleres prospectivos24

Sesión 125 Elaboración de un diagnóstico “compartido”26

Presentación de la agenda y la metodología del taller (conceptos básicos para la construcción de escenarios)

Presentación y discusión de los principales hallazgos del “diagnostico” (los position papers y bibliografía secundaria)

Presentación y discusión de los principales hallazgos de “las Voces” (encuestas de opinión y entrevistas a liderazgos)

Sesión 2 Construcción de los escenarios

Identificación del Foco de los escenarios a construir (foco y temporalidad)

Identificación de las variables clavesPor lo general en sub-grupos se identifican las variables claves y se desarrollan posibles tendencias y rupturas de cada una de ellas. Otra opción es que los facilitadores sistematicen todos los elementos de escenarios que se hayan desarrollado en los documentos de base, y organicen en una matriz los elementos de continuidad y ruptura; como base para la discusión.

__________________24 Se toma como ejemplo una agenda de un taller de dos (2) días en el cual participen principalmente expertos/

as o informantes clave que ya tengan cierta familiaridad con lógicas de pensamiento abstracto y, deseable-mente, de análisis prospectivo.

25 Los sub-apartados de la Sesión 1 pueden ser simplificadas en el caso de que el equipo PAPEP, o el Grupo de Reflexión estratégica acompaña el ejercicio prospectivo desde el principio, hayan desarrollado previamente una síntesis prospectiva de los distintos insumos del proceso.

26 Esta sesión deberá responder básicamente a las siguientes preguntas “¿Cuál es el objeto/tema de análisis?/¿Qué características tiene el contexto de ese tema?” .


Identificación de las variables críticas que delimitaran el conjunto de escenarios (i.e. usando la Matriz de Schwartz)

Construcción y colectiva de la matriz de escenarios (según las características del grupo, la calidad de la Nota de Síntesis Prospectiva inicial, y los tiempos del taller, esto puede realizarse en sesión plenaria, o sistematizarse por los facilitadores y presentarse un esquema al grupo que retome todo lo desarrollado en las sesiones anteriores y lo consolide en un esquema o matriz para su re-elaboración colectiva).

Desarrollar la Narrativa de los escenarios: Con base en la matriz de los escenarios (el cruce de las 2 variables críticas priorizadas), en grupos (4), los participantes describen cada escenario. Parten del nombre (la esencia del escenario) y del cruce de las dos variables críticas, para luego recuperar los demás factores determinantes, tendencias, elementos de contexto y características de los actores. De esta forma es posible describir la evolución de cómo del presente se pasa a la materialización del escenario identificado.

Sesión 3 Elaboración del mapa de actores

Mapa de actores (esta sesión contiene una parte de trabajo en subgrupos por tipo de actores y el mapa se construye de forma colectiva en sesión plenaria).

Sesión 4 Reflexión estratégica sobre la toma de decisión

Cruzando la información que procede de los escenarios con aquella referida a los actores, es posible reflexionar sobre cuáles son las decisiones que los actores pueden tomar en el presente para incidir en el esquema de escenarios identificados, propiciando los escenarios deseables y evitando aquellos más negativos. Pues los escenarios, el mapa de actores y la discusión previa sobre el contexto deberían favorecer visiones sistémicas, innovadoras, estratégicas que permitan identificar las decisiones que es crítico que cada actor tome en el presente, para enrumbar el presente hacia el futuro deseado.

Fuente: Elaboración propia.

7.2.2. Definición de los participantes

l Talleres Prospectivos “Internos”: con equipos del Sistema de Naciones Unidas y expertos nacionales

Estos talleres generalmente se realizan con miembros de los equipos nacionales PAPEP/PNUD, de otras agencias del SNU y algunos expertos externos que aporten experiencias específicas o visiones complementarias a las capacidades disponibles en el equipo. Lo ideal es que el equipo sea multi-disciplinario y que al menos haya capacidades para un análisis en profundidad de los temas socio-económicos, político-institucionales y de relaciones internacionales (en el caso del análisis de una coyuntura nacional). En la medida en que se integren capacidades para análisis sub-regionales (o de las diferencias locales o sub-nacionales) o multi-étnicos, con perspectiva de género, medioambiente, tecnología e innovación, medios de comunicación, etc., mejor será la calidad de un resultado trans-disciplinario del taller.


l Talleres Prospectivos “Abiertos”: con contrapartes nacionales

Cuando se trata de talleres con actores clave (quienes, viceversa serán los destinatarios de los mensajes de devolución), estos actores tendrán que representar diferentes tipos de instituciones (estado, sociedad civil, sector privado), distintos grupos sociales (movimientos sociales, comunidades, etc.), distintas regiones o dimensiones del territorio (representación geográfica), y respetar ciertos balances (origen, edad, género, etc.).

Los participantes deberán actuar a título personal y se debería aplicar la regla por la cual nada de lo que se plantee y diga en los talleres podrá ser adjudicado a ninguno de los participantes en particular. La información compartida en el seno de los talleres no podrá ser utilizada fuera de ese ámbito. Por lo general se sugiere que se aplique la confidencialidad ya que de esa manera los actores se sentirán menos comprometidos y podrán concentrarse más en el ejercicio prospectivo. Pero para ello se requiere construir confianza entre todos los actores, esto depende de varias variables: el hecho de que algunos de ellos se conozcan desde antes y las historias previas entre los mismos, la capacidad de los convocantes de articular visiones diversas y ser un espacio de encuentro neutro o que de ciertas garantías a las voces disidentes o innovadoras (Alemany, 2009a: 23).

lMesas de devolución

Los receptores por excelencia de este tipo de esfuerzos de análisis prospectivo y de recomendaciones de política son actores políticos y los tomadores de decisión institucionales. Pero, como se vio, la devolución se dirige a todos los tomadores relevantes para la evolución de una determinada coyuntura, conflicto, o política (i.e. representantes de la empresa privada). Además, dada la creciente importancia de los nuevos actores sociales en la región y la implicancia e involucramiento de éstos en las disputas de poder, o en los conflictos propiamente dichos, es necesario e importante integrar las percepciones y juegos de intereses de estos actores en cualquier ejercicio de prospectiva política.

7.2.3. Dinámicas para cada etapa de los talleres

7.2.3.1. Dinámicas para la conversación/ reflexión estratégica con expertos

Un taller con expertos estándar comienza con una exposición de los miembros del equipo PAPEP acerca de los principales hallazgos y resultados obtenidos con las diferentes técnicas de relevamiento de información utilizados. Pero también puede estructurarse a partir de unas cuantas preguntas generadoras que los analistas PAPEP plantean tras haberlas contextualizado brevemente. A partir de la presentación de la información relevada se da inicio a un proceso de discusión y análisis colectivo con los expertos de diferentes áreas temáticas sobre los temas más relevantes de la coyuntura actual del país en cuestión. Dadas las diferentes percepciones y exposiciones de cada experto se elabora un análisis preliminar de la coyuntura (o de la política o del conflicto) en cuestión que concluye o aporta a la identificación colectiva de los elementos y factores más determinantes para el futuro (precisando también el horizonte temporal del análisis prospectivo).

Otra modalidad de conversación estratégica con expertos es aquella aplicada en algunos ejercicios prospectivos, en los cuales, además del equipo técnico de analistas y expertos PAPEP, desde el principio del ejercicio prospectivo, se constituye un Grupo de Reflexión Estratégica (8-10 personas), compuesto por expertos nacionales y representantes/ analistas allegados a los distintos sectores de


las sociedad analizada, para que acompañe, enriquezca y valide los resultados que se obtengan en cada etapa del proceso de investigación . Para ello, se diseñan una serie de sesiones de reflexión estratégica en las cuales el equipo PAPEP presenta los hallazgos más relevantes obtenidos hasta el momento (i.e. “La Voz de los Actores”) para que luego los expertos/analistas externos expresen sus comentarios y reflexiones. Con un adecuado diseño y facilitación, este mecanismo permite construir confianza a lo largo de las sesiones de discusión y llegar al taller prospectivo con una parte importante del trabajo sobre los insumos avanzado y con actores/analistas familiarizados con la metodología prospectiva y los objetivos del ejercicio PAPEP. Este último aspecto es un activo clave a la hora de platear los hallazgos y reflexiones finales a los “actores de primer nivel”, pues los integrantes del grupo de discusión estratégica pueden “preparar el terreno” y facilitar la devolución PAPEP a los tomadores de decisión de alto nivel de sus respectivos sectores de pertenencia.

7.2.3.2. Dinámicas para la construcción de escenarios

El punto de partida para la construcción de escenarios consiste en la construcción de la estructura o del esqueleto de los escenarios; es decir, una imagen de la situación presente del sistema social, económico y político y su entorno a partir de la cual el análisis prospectivo se lleva a cabo.

La construcción del esqueleto de los escenarios tiene un propósito doble: por una parte, construir una representación razonable del sistema a analizar y sus sub-sistemas y por otra, permitir el manejo de su complejidad a través del análisis de sus variables esenciales y los intereses, conflictos y relaciones de fuerza entre los actores que tienen influencia sobre dichas variables (Alemany, 2009a: 14).

Usualmente la construcción del esqueleto de los escenarios se realiza de forma colectiva en el marco de un taller prospectivo en base a los documentos temáticos y los informes de encuestas, entrevistas a elites, etc. En el caso de que haya tiempo para realizarla en profundidad o en instancias separadas (por ejemplo, entre expertos), se pueden realizar varias dinámicas o trabajos en sub-grupos. La idea es que en el trabajo en grupo (organizados por área temática) los participantes puedan:

i) Revisar y redefinir variables críticas.

ii) Identificar las palabras claves que definan la situación o configuración actual de cada una de esas variables.

iii) Identificar al menos 3 tendencias estructurales y 3 factores de ruptura posibles para cada variable.

iv) Definir descriptores para cada una de esas tendencias o rupturas.

v) Construir el esqueleto de los escenarios a partir de las variables identificadas.

Para mayores detalles sobre el significado de los conceptos y terminología recién presentada, por favor referirse al siguiente cuadro explicativo (Cuadro Nro. 1) y revisar también el apartado de construcción de los escenarios.


Cuadro . Nro . 1 Conceptos relacionados a la construcción de escenarios27

FACTORES DETERMINANTES O VARIABLES CLAVE*: Son aquellas variables o factores “de peso” ya que influyen de forma significativa sobre otras variables del sistema o sub-sistemas estudiados. Preguntas relacionadas con el concepto: ¿Qué fuerzas claves parecen inevitables y predeterminadas? ¿Qué fuerzas son más probables de definir o cambiar significativamente la naturaleza o dirección de los escenarios?

RUPTURAS: Son aquellas situaciones de cambio brusco de las tendencias de las variables analizadas, situaciones en las que hay quiebres de cualquier tipo ya que no contiene ningún juicio de valor, no pretende ser positivo ni negativo. Preguntas relacionadas con el concepto: ¿Qué evoluciones no esperadas puede tener tal o cual variable? ¿Cómo describir esa ruptura? ¿Cómo influye esa ruptura en las variables dependientes?

TENDENCIAS: Por lo general son las proyecciones intuitivas de una variable en un período dado (horizonte) y suelen ser positivas, negativas o una continuación lineal o de statu quo. Son las continuaciones más obvias de las variables analizadas en el corto y mediano plazo.

Se sugiere interpretar al menos 3 tendencias posibles y 3 rupturas posibles para cada variable clave retenida en el análisis estructural.

*Nota Factor vs Variable: Un factor crítico para los escenarios de seguridad en un país con alta incidencia del crimen organizado internacional puede ser por ejemplo “la cooperación policial regional para el control de las fronteras”. Si lo formulamos como “el nivel de cooperación policial regional…” se vuelve una variable. Es decir, es susceptible de cambiar de estado y/o de nivel/gradación. Las discusiones de grupo usualmente permiten identificar “factores” y, al momento de utilizarlos prospectivamente es necesario trasformar dichos factores en “variables”.

7.2.3.3. Dinámicas para el análisis de actores

El mapa de actores que se realiza en los talleres PAPEP permite valorar las relaciones de fuerza entre los actores y estudiar sus convergencias y divergencias con respecto a cierto número de posturas y de objetivos asociados. Este ejercicio por lo general se plantea a través de los siguientes pasos:

elaborar la lista de actores claves internos,

elaborar lista de actores claves externos – de la región y el mundo -,

identificar los objetivos estratégicos de los actores con mayor peso relativo,

hacer un mapa de actores inicial (para la base de los escenarios, es decir dónde se ubican los actores –afinidades- en el presente, las relaciones o alianzas entre éstos y su peso relativo en el panorama nacional o regional para los actores externos.

Este ejercicio por lo general incita al debate y a la discusión y problematización conjunta sobre la percepción de las cercanías, alianzas e intereses de los actores y entre éstos, y por lo general es uno de los momentos de más energía del taller, por lo que se recomienda terminar el taller prospectivo

__________________27 PAPEP- PNUD (2009), Cecilia Alemany, Agenda 2022 – Propuesta Metodológica, junio, pp. 12-13.


con este ejercicio ya que a pesar del cansancio de dos jornadas intensas levanta el ánimo y permite el involucramiento activo de todos los participantes.

7.2.3.4. Dinámicas para la validación

Los talleres de validación pueden asumir una dinámica similar a las mesas de conversación con expertos, pero con la única diferencia de que aquí no se trata sólo de reunir información, sino que ya se cuenta con un resultado preliminar que se quiere validar para definir o redefinir los contenidos intermedios de los estudios con el objeto de elaborar el producto final.

7.2.3.5. Dinámicas para la devolución

Las mesas de devolución son las instancias de interlocución política por excelencia debido a que, no sólo se proponen comunicar y presentar los resultados obtenidos, sino también generar un proceso de diálogo entro los distintos actores involucrados. Por esta razón, las mesas de devolución deben realizarse con especial cuidado.

No se trata de presentar resultados a todos los actores relevantes simultáneamente, sino de distinguir y ubicar las posiciones de los actores para realizar devoluciones diferenciadas con cada uno de ellos. De lo contrario la comunicación del mensaje “político” se vería limitada por las diferentes posturas e intereses de los actores calve. Así, la dinámica propuesta en la etapa de devolución consiste en reunir a grupos homogéneos de entre diez (10) y quince (15) personas; es decir, representantes de un mismo partido político, de un gremio empresarial, de la cooperación internacional o de la Iglesia Católica, a fin de propiciar el debate interno a cada organización (y luego con los demás actores) con base en insumos prospectivos, con el fin de aportar a la toma de decisión estratégica. Durante la devolución es posible además testear la robustez del análisis realizado, verificando el grado de identificación de los distintos grupos con los escenarios (el reconocerlos como espejos verosímiles de la realidad).28

7.2.3.6. Facilitación de los talleres prospectivos y sistematización

de los resultados y

La facilitación de un taller prospectivo debe de estar a cargo de un equipo (entre 2 y 4 personas) que conozca las metodologías prospectivas que se implementarán y que tenga capacidades de moderación de grupos. La facilitación debe generar las condiciones de confianza y comodidad de los participantes para poder hacer planteos fuera de lo establecido, que se atrevan a arriesgar opiniones sobre los futuros posibles y que se desprendan del “futuro oficial” (Alemany, 2009b) que es el más paralizante y que es contra-productivo en un ejercicio prospectivo29.

La facilitación de los talleres deberá de asegurar que todas las voces sean oídas, y que se utilicen los tiempos de forma eficiente. El logro de los objetivos de cada taller depende tanto del compromiso y grado de compenetración de los participantes, como de la calidad de la facilitación. La capacidad de escucha de los facilitadores es tan importante como su capacidad prospectiva, ya que es contraproducente que los facilitadores promuevan su propia visión de los escenarios futuros sin

__________________28 Para otros detalles sobre la etapa de devolución referirse al Capítulo 3.29 El futuro oficial es el futuro que los tomadores de decisiones realmente creen que ocurrirá, tanto explici-

ta-como implícitamente. Este es un escenario normalmente plausible y relativamente no amenazante, con ningún cambio sorpresivo al ambiente actual y un crecimiento sostenible continuado.


escuchar a los participantes, porque eso genera un sentimiento de frustración e instrumentalización de los participantes que atenta contra el buen desarrollo del taller.

La documentación de las discusiones debe de ser tomada muy seriamente, no sólo por parte de los facilitadores, sino también por al menos una persona más que tome notas sistemáticas durante las jornadas del taller. Lo ideal es que esas notas se tomen en formato electrónico de forma tal que los facilitadores puedan utilizar esos contenidos al final de cada día y consolidarlos en los aportes del día siguiente. El rol de sistematización o relatoría no deberá de subestimarse, ya que un tracking pobre o incompleto de las discusiones y definiciones debilitará la calidad de los productos y avances de cada taller. La sistematización no debe de concebirse en el formato tradicional de relatorías de talleres o debates, sino como parte del equipo de facilitación, asegurando que quienes sistematizan, puedan contribuir al orden de la discusión, y consoliden visualmente los contenidos de las discusiones (papelógrafos, proyecciones, etc.).

7.3. Los productos del Taller Prospectivo

Los productos tipo de los talleres prospectivos PAPEP consisten en:

i) un diagnóstico “compartido” de la situación presente del país o sector sobre el que se trabaje (reforma del estado, reforma electoral);

ii) una serie de escenarios de corto plazo cuando se trata por ejemplo de escenarios electorales, o de mediano plazo cuando se trata de escenarios de gobernabilidad, elaborados por los participantes (presentados en formato de matriz); y

iii) un mapa de actores graficado, por ejemplo, a través de las técnicas de diagrama de Venn.

Al final de cada taller se deberá de explicar claramente cómo se sistematizará lo avanzado en el taller, y cómo y cuándo se dará una devolución de esos productos a los participantes.

Resulta fundamental que al final de cada taller haya resultados claros y visibles y que los participantes puedan identificar y evaluar el tiempo, recursos y energías con los que contribuyeron al taller. Un taller sin movilización de ideas, conceptos y emociones no atraerá a los actores a una segunda instancia. De igual manera, un taller sin resultados claros (aunque sean resultados intermedios) será percibido como una pérdida de tiempo.


Capítulo 8. Las técnicas de construcción de escenarios ymapas de actores


Las técnicas de construcción de escenarios

Los escenarios pueden ser definidos como diferentes imágenes posibles de futuro que sintetizan trayectorias específicas (y diferentes) de eventos y evoluciones en las estrategias de los actores. En la práctica, cada escenario suele describir una interacción específica de eventos o variables críticas que han evolucionado de cierta manera en el tiempo.

Como se vio desde el principio, la construcción de escenarios es una técnica del análisis prospectivo que consiste en identificar y prever los escenarios que un sistema político podría enfrentar potencialmente a partir de la información disponible en el presente con el objeto de sugerir cursos de acción de modo tal de poder impedir la emergencia de escenarios no deseables y favorecer la probabilidad de ocurrencia de los deseables. Se podría afirmar entonces que el objetivo real del análisis prospectivo desde esta perspectiva no es el futuro, sino el presente, porque reflexiona sobre el futuro para actuar en el presente.

No ignora la existencia de tendencias profundas que constriñen la evolución de los acontecimientos, sino que se preocupa justamente por identificar esas tendencias. Además, asume que siempre existen ciertos márgenes de libertad para la toma de decisión de los actores.

8.1. Las principales técnicas para la construcción de escenarios

La metodología utilizada para construir escenarios se caracteriza por ser flexible y adaptable al contexto de cada investigación. Sin embargo, existen ciertas pautas y reglas básicas a seguir en el proceso de construcción de escenarios que deben complementarse con la creatividad y la interacción del equipo involucrado en la construcción.

La construcción de escenarios utiliza técnicas que son bien conocidas, pero que no son las mismas que las utilizadas en investigaciones científicas corrientes. Los escenarios deben estar basados en evidencias y análisis lo más sólidas posibles, pero también en la imaginación y reflexiones a veces “atípicas” sobre el posible sentido del cambio. El propósito consiste en establecer una plataforma para testear rigurosamente las estrategias de los actores, de manera abierta y consistente. Es decir, esta técnica complementa modelos de investigación científica más formalizada y por supuesto que no las reemplaza en ningún caso.

Existen dos (2) tipos de técnicas de construcción de escenarios según las aproximaciones metodológicas más estructuradas. Pero además hay una tercera aproximación práctica, cuyo núcleo central es la construcción participativa de los escenarios:

i . Lógicas de construcción con alta formalización (Escuela Francesa de prospectiva): Se trata de metodologías que aplican métodos formales y con alta sistematización. Tienden a buscar obtener

Capítulo 8.Las técnicas de construcción de

escenarios y mapas de actores


escenarios para los cuales se pueda estimar la probabilidad de su ocurrencia, además de formalizar (o modelizar) cuantitativamente la lógica e interacción de los eventos que los determinan. Sin embargo, requieren gran cantidad de información cuantitativa, tienen dificultades para su aplicación en la prospectiva de procesos complejos como los políticos, y muchas veces tienen una capacidad limitada de generar un debate o una reflexión pues generan “productos” o análisis extremadamente complejos.

Estos métodos han sido desarrollados por el “Trend Impact Analysis” que usa el Future Group (1994), al igual que los métodos de Michel Godet y su grupo del Instituto Batelle. Los ámbitos donde más se han aplicado estas orientaciones tienen que ver con la prospectiva tecnológica, económica e industrial.

ii . Lógicas de construcción intuitivas (Escuela Americana): Los escenarios suelen surgir de la consulta de expertos combinada con diversos métodos cuantitativos y cualitativos de recolección de información. Estas informaciones y datos son ensamblados por equipos de análisis en procesos interactivos de evaluación y discusión de hipótesis.

Estos métodos surgieron de la práctica de construcción de escenarios para la planificación estratégica en empresas, por ejemplo, en la Shell o en grupos como el Global Business Network de Peter Schwartz, y son los que mejor se adecuan al análisis de situaciones de cambio político o crisis, en las cuales múltiples variables intervienen, los contextos socio-culturales importan, y los espacios de incertidumbre son múltiples. Esta escuela pone énfasis en los futuros posibles, por lo tanto, pone atención al “realismo” de los escenarios, los cuales tienen que ser verosímiles.

iii. Finalmente, algunos escenarios surgen de procesos participativos con los actores, en el marco de procesos de diálogo. Esta técnica pone un fuerte énfasis en un horizonte normativo – los futuros deseables- (i.e. Los Escenarios de Mont Fleur realizados en Sudáfrica tras el fin del apartheid, aquellos realizados en Guatemala tras la firma de los Acuerdos de Paz).

8.2. La técnica de construcción de escenarios en el PAPEP

La construcción de escenarios prospectivos es un instrumento de la caja de herramientas que se implementa en la etapa de análisis de los estudios PAPEP.

La técnica de construcción de escenarios desarrollada por el PAPEP se identifica con la lógica de construcción intuitiva y se basa principalmente en una adaptación del método desarrollado por Peter Schwartz en la Global Business Network. Esta técnica adoptada por el PAPEP no implica procedimientos muy rígidos, sino que tiene mucho que ver con los contextos y objetivos específicos en los cuales se quiere aplicar. Sin embargo, existen un grupo de reglas y principios que deben ser respetados durante su construcción a fin de no caer en estudios de “futurología” sin consistencia metodológica.

Premisas:

Previo al inicio del proceso grupal de construcción de escenarios, existen dos condiciones a tomar en cuenta:

Lectura sugerida: Godet, M. “La caja de herramientas de la prospectiva estratégica, pp. 1-

32; Cecilia Alemany 2006 (pp. 1-13).

Lectura sugerida: Peter Schwartz

(1998), “Plotting Your Scenarios”, Global Business

Network.


lDiversidad: Para construir escenarios es fundamental conformar un equipo de trabajo altamente interactivo e imaginativo, pero sobre todo diverso, es decir, los participantes deben provenir de diferentes disciplinas, sectores, culturas o creencias y deben tener diferentes especialidades. En los equipos de reflexión PAPEP interactúan economistas, sociólogos, politólogos y antropólogos; todos ellos con una visión amplia de las realidades nacionales desde el ámbito que les compete.

lInformación: Es necesario que el equipo PAPEP/PNUD cuente con la información recolectada en la etapa de relevamiento, ya que esta constituye el insumo básico sobre la realidad política, económica y social donde se va a operar. Así, la información disponible permite que el equipo PAPEP realice una evaluación y un seguimiento de la coyuntura política orientado a conocer más sobre los desafíos que el país enfrenta en el corto plazo y definir hipótesis en torno a su naturaleza y los factores que condicionan su evolución a futuro.

8.3. El proceso de construcción de escenarios

Una vez que están dadas estas condiciones preliminares se puede dar inicio al proceso de construcción de escenarios, que consta de cinco (5) pasos.

8.3.1. Determinar el foco de los escenarios

Una vez que se ha llevado a cabo un análisis de contexto basado en la información recolectada de la voz del soberano, la voz de los líderes y el saber experto en la fase de relevamiento, el equipo PAPEP debe determinar cuál será el foco de los escenarios; es decir, cuál será la pregunta exploratoria que va a guiar el ejercicio prospectivo.


Los escenarios prospectivos constituyen herramientas de planificación y previsión, por lo tanto, deben enfocarse en aquellas cuestiones relevantes para la toma de decisión. Partiendo del análisis de coyuntura, se trata de discutir e identificar el problema (o los problemas) crucial a enfrentar por los tomadores de decisión. Muchas veces la discusión en torno a esta cuestión puede provocar el surgimiento de nuevas preguntas exploratorias que terminan cambiando el foco de los escenarios. Por esta razón, es importante que el equipo PAPEP pueda discutir desde diferentes perspectivas hasta determinar el foco principal.

En el supuesto que se esté desarrollando escenarios de gobernabilidad, por ejemplo, una pregunta que puede ayudar en la identificar del foco de los escenarios e: ¿Qué está en juego en los próximos XX años? ¿Qué es lo (el desafío) crítico para la gobernabilidad del país en los próximos XX años? Dependiendo de la dinámica de discusión del grupo el foco se puede identificar directamente por medio de estas preguntas o más bien deduciéndolo del debate.

Una vez identificado el foco, resulta fundamental en esta fase distinguir el horizonte temporal de los escenarios. ¿Cuál es el horizonte temporal de nuestra reflexión prospectiva?

El marco temporal en el que se proyectan los escenarios determina la capacidad de movimiento y creatividad dentro de cada escenario. En este sentido, no es igual proyectar un escenario de largo, mediano o corto plazo, ya que algunos factores que son cruciales para el análisis pueden cambiar a lo largo del tiempo. Por ejemplo, en contextos de elevada incertidumbre y/o crisis política el foco de los escenarios se orientará principalmente en un horizonte temporal de corto plazo, dado que presumiblemente las incertidumbres son tales que no se cuenta con la capacidad de proyectar un foco de análisis que vaya más allá de la coyuntura crítica.

8.3.2. Lluvia de ideas de factores determinantes

Cuando se ha identificado el foco de los escenarios, el equipo PAPEP realiza un ejercicio de “lluvia de ideas” para identificar una serie de factores determinantes acerca del foco o pregunta exploratoria que van a conducir el desarrollo de los escenarios y a determinar sus resultados.

El objetivo de este ejercicio consiste en identificar aquellos factores que representan las tendencias generales o las fuerzas de cambio cuya evolución puede configurar realidades distintas a futuro. Resulta útil para el desarrollo del ejercicio considerar algunas categorías generales donde poder identificar estos factores, por ejemplo: tendencias sociales, económicas, ambientales o fuerzas políticas que interactúan entre sí.

La lluvia de ideas se lleva a cabo en una sesión donde participan todos los miembros del equipo a cargo de la construcción de los escenarios. Usualmente, este ejercicio es dirigido por una persona con experiencia en este tipo de dinámicas, encargado de guiar el proceso creativo del grupo. A lo largo del ejercicio el equipo debe mantenerse enfocado en torno a la pregunta y atenerse al horizonte temporal definido previamente para evitar desviaciones del foco del análisis. El aspecto central de la “lluvia de ideas” radica en abarcar todo el espectro de factores posibles –y no sólo deseables- que puedan darse en torno al foco de los escenarios.

Se trata de identificar: ¿Qué fuerzas motrices (factores) tienen mayor probabilidad de definir o cambiar significativamente la naturaleza o dirección del tema/desafío identificado (en el horizonte temporal definidos)?


8.3.3. Distinguir entre las tendencias estructurales y los factores de ruptura

Una vez que el equipo ha realizado un listado amplio de factores determinantes que permitan generar consensos sobre algunas hipótesis clave, deben diferenciarse los factores identificados entre las tendencias estructurales y los factores de ruptura o críticos. Para ello, resulta pertinente preguntarse, por un lado, cuáles son los factores que parecen inevitables o predeterminados y, por otro lado, cuáles podrían ser los factores que definen o cambian significativamente la naturaleza o dirección de los escenarios.

Los primeros factores constituyen las tendencias que, dado el horizonte temporal considerado, difícilmente variarán en cualquier escenario. Estas fuerzas deberían estar reflejadas, implícita o explícitamente en el diseño de cada escenario, ya que conforman el contexto de la reflexión prospectiva y, en cierta medida, no están al alcance de la decisión de los actores. Un claro ejemplo lo constituye la globalización, que define el contexto en el cual se desarrollarán los escenarios, pero que no se halla definido por la acción de los actores.

Los factores críticos/clave o de ruptura son aquellos que pueden ser modificados por las decisiones de los actores, y cuyo avance es además fundamental para determinar la evolución a futuro de la situación actual. Por ejemplo, la política económica llevada adelante por un gobierno puede acarrear resultados inciertos en el futuro. Estos factores, una vez priorizados y definidos sus distintos estados posibles, son los que determinan el esquema de construcción de escenarios.

En esta etapa del proceso es de mucha utilidad también la Matriz de Schwartz, cuya aplicación permite distinguir a través de un sólo ejercicio entre “factores de contexto”, “tendencias estructurales”, “variables menores de cambio” o “variables críticas”.

Como se puede apreciar en el siguiente gráfico, la matriz ordena dichos elementos, por un lado, por el nivel de incertidumbre (en otras palabras, por el grado de la probabilidad que ese factor cambie en el periodo determinado), y por otro, por el nivel de importancia de factor identificado.

Los cuatro cuadrantes que resultan del cruce de estas dos variables distinguen los elementos identificados en la discusión grupal en las cuatro categorías referidas. Entre ellas, aquella que realmente importa para construir los escenarios es la categoría “variables críticas”, en particular las variables que, dentro de ese cuadrante presentan el mayor nivel de incertidumbre (es decir la mayor probabilidad de cambio/variación dependiendo de las decisiones de los actores) y al mismo tiempo el mayor nivel de importancia o de impacto en el tema crítico identificado (en el foco de los escenarios) y en su evolución futura.

Gráfico Nro . 1: Matriz de Shwartz

IMPORTANCIA+

+ INCERTIDUMBRE


8.3.4. Identificar la lógica de los escenarios

Cuando se ha realizado un amplio listado de factores determinantes, distinguiendo las tendencias estructurales de los factores críticos o de ruptura, el equipo PAPEP debe llegar a un consenso para determinar cuáles son las variables críticas que representan las incertidumbres más relevantes para el ejercicio prospectivo.

El ejercicio consiste en determinar, a partir de la lista de factores críticos, una serie de variables críticas. Para ello, se identifican ciertas interrelaciones clave entre los distintos factores críticos y luego se formulan hipótesis que permitan subordinar la realización de ciertos factores a otros. Este proceso permitirá elaborar una lista de variables críticas independientes entre sí.

Luego, se hacen explícitos los distintos estados posibles (dos o tres) de cada una de las variables críticas retenidas. Cada estado posible permitirá describir de forma parcial situaciones posibles y cualitativamente distintas en el futuro. En algunos casos, resulta preferible no hacer referencia a estados “puros” de las variables (sí/no) sino más bien describir un continuum de posibilidades entre dos estados cualitativamente distintos y dependiendo de ello describir una situación social más o menos convulsa.

Finalmente, la combinación de los distintos estados posibles de las variables críticas debe describir una serie de situaciones posibles y cualitativamente distintas en el futuro que en conjunto definen en forma consistente el espectro de lo posible (los escenarios).

A estas alturas del ejercicio resulta importante aplicar nombres creativos y evocativos que rápidamente transmitan la esencia de los distintos escenarios.

VARIABLES CLAVE IMPOR-TANCIA

¿Cuánta incertidumbre hay sobre la posibilidad que esta variable pueda

cambiar entre 2015-2020?

Nivel de demanda de droga en XX ALTA MEDIA

Nivel de demanda en Europa y EEUU MEDIA BAJA

Capacidad de control policial en las fronteras de XX ALTA ALTA

Capacidad de lucha contra el tráfico al interior del país MEDIA MEDIA

Nivel de coordinación de las policías federal, estaduales y municipales MEDIA ALTA

Nivel de coordinación regional de las políticas anti-drogas ALTA ALTA

Cantidad de cultivo de coca en los países cercanos MEDIA BAJA

Transformación tecnológica de la industria BAJA MEDIA

Incremento de nuevas rutas de transporte MEDIA MEDIA

Capacidad de las policías en países de tránsito y producción (PPyT) ALTA MEDIA

Nivel de fortaleza institucional de las políticas anti-drogas en los PPyT ALTA ALTA

Nivel de cohesión socia en los PPyT MEDIA BAJA

Ejemplo de jerarquización de variables: Escenarios de la luchacontra el narcotráfico en un país XX 2016-2021

Var

iabl

es C

rític

as


En la práctica, los ejercicios prospectivos muy rara vez derivan en la definición de más de tres o cuatro futuros posibles (“futuribles”): la reflexión analítica sobre el futuro sólo llega a estilizar situaciones tipo y la realidad suele situarse en algún punto intermedio. De hecho, la proliferación de escenarios usualmente significa que muchos son meras variaciones del tema o planes de contingencia. La experiencia pone en evidencia que cuatro (4) escenarios abarcan lo esencialmente necesario y que es el número óptimo más allá del cual los grupos de trabajo tienen gran dificultad para discutir o simplemente recordar las cualidades distintas a las que hace referencia cada situación.

De hecho, esta metodología para construir escenarios sugiere priorizar sólo dos (2) variables críticas, definiendo según convenga dos estados posibles para cada variable o un continuum de posibilidades entre dos estados cualitativamente distintos de cada variable. Para ello, se utiliza un método conocido como deductivo, aplicando técnicas simples de priorización a la lista de factores críticos elaborada previamente, para definir dos variables o ejes centrales cuya combinación resulta en la definición de una matriz de escenarios 2x2. Aunque, algunas veces en la práctica, las dos variables críticas elegidas resultan no ser estrictamente independientes, por lo que es posible que algún cuadrante de la matriz se encuentre vacío.

Siguiendo el ejemplo anterior, el siguiente gráfico se presenta un ejercicio de escenarios de lucha al narcotráfico plateados en una matriz de 2x2:

Gráfico Nro . 2 . Matriz de 2x2 . Escenarios de lucha al narcotráfico

Ejemplo: Escenarios de la lucha contra el narcotráfico en un país XX 2016-2021


Existen al menos dos ventajas derivadas de construir escenarios en una matriz. Por un lado, el usar la matriz asegura que los escenarios son cualitativamente diferentes en una forma deductiva y lógica. Por el otro, asegura que los dos factores críticos priorizados serán las variables críticas correlacionadas en todos los escenarios. Ello permite hacer altamente visible la lógica de los escenarios y las dos decisiones clave que deben tomarse en el presente y que son decisivas para la configuración del futuro.

ALTA

ALTAMUYBAJA

MUYBAJA

“Fortalezaasediada”


En la práctica resulta muy importante mantener la simplicidad en el diseño de los escenarios. El ejercicio prospectivo sirve en la medida en que permite discutir las opciones que se plantean en el presente, no en la medida en que se acercan más a describir el futuro. Por otra parte, pretender realizar una descripción intensiva acerca del futuro es un ejercicio que cae fuera de toda posibilidad de materialización.

Siguiendo esta misma lógica, en los estudios de caso realizados en el PAPEP, los escenarios surgen del cruce de las variables críticas y del análisis que se haga acerca de cómo podrán evolucionar las mismas de acuerdo al comportamiento de los actores. Los escenarios aparecen así como tipologías de eventos futuros, es decir, a partir de un conjunto de variables, de la forma peculiar y características en que estas se combinen, emergen los “tipos”. En este caso en particular, a estos tipos los denominamos escenarios. Ahora bien, es posible que la realidad se encuentre en un punto intermedio entre los “escenarios tipo” identificados a través de la matriz. Eso no quiere decir que los escenarios se hayan identificado de forma “equivocada”, sino que los “escenarios” tienen que tomarse sólo como arquetipos de la realidad y orientadores para la reflexión sobre el presente. Pues los escenarios son cuatro referencias estáticas y simplificadas y la realidad es una dinámica y matizada que evoluciona moviéndose, en un continuum, a lo largo de toda la matriz.

Proponemos dos (2) ejemplos de escenarios, el primero (escenarios de mediano plazo) tiene un formato estándar de cruce de variables que resulta en escenarios 2x2 y el segundo (escenarios de corto plazo vinculados a una coyuntura poselectoral y de transición) plantea cuatro escenarios, pero enfatiza el dinamismo de la coyuntura y el gradiente de posibilidades en el continuum de las dos variables críticas identificadas.

Ejemplo 1 . La siguiente tabla ilustra los escenarios prospectivos que se construyeron en un país X. Allí, las variables críticas identificadas se refieren al desarrollo institucional, por un lado, y al económico-social, por otro lado, en el mediano plazo. En materia económico-social, se presentaba un dilema entre poner el énfasis mayormente en el crecimiento económico o más bien en los equilibrios sociales y territoriales. Mientras que, en la dimensión institucional, se hace presente el dilema entre mejorar la calidad institucional por medio de reformas consensuadas que pongan control respecto de los mecanismos de acceso y de ejercicio del poder o bien por la inercia de un deterioro creciente de las reglas del juego político. El siguiente gráfico ilustra el esquema de escenarios propuestos que resultan del cruce de las dos variables identificadas.

Gráfico Nro . 3 . Escenarios de mediano plazo en el país X .

Gestión de la dualidad económica

énfasis en el crecimiento económico

énfasis en los equilibrios sociales y territoriales

Inst

ituci

on

alid

ad

Mayor Escenario 1El nodo de

distribución global

Escenario 3Reformismo progresista

(crecimiento económico para un equilibrio social)

MenorEscenario 2

“Más de lo mismo”Escenario 4

Nuevo nacionalismo popular

Fuente: Ortuño, 2009 (PAPEP/PNUD)


Ejemplo 2 . Gráfico Nro . 4 . Escenarios electorales y de transición en el país Y .

Fuente: Canedo, Spada, 2015 (PAPEP/PNUD)

En este ejercicio PAPEP, el análisis de coyuntura flash, realizado con base en una ronda de entrevistas, en información primaria de acceso público y en un informe PAPEP de mediano plazo realizado previamente arrojó este esquema de escenarios y los siguientes hallazgos:

lLas señales de los últimos 40 días darían pauta de que el país tiende hacia el esquema 3.

lPodría ser un posicionamiento transitorio, táctico, hasta asegurar los recursos (a través del acuerdo de Stand By con el FMI) necesarios para abordar otro tipo de reformas y políticas

lEl tránsito hacia el Esquema 2 dependería de la implementación de una política social que mitigue el impacto del “paquetazo” tras ampliar la capacidad de maniobra en política social (importancia y naturaleza de la relación gobierno-sector empresarial).

lEl tránsito hacia el Esquema 4 dependería de cambios en las alianzas partidarias al interior del Congreso, expresamente, de cómo se posicione en el futuro el Partido de oposición X.

8.3.5. Redactar los escenarios

Luego de haber definido el esqueleto de los escenarios, debe rellenarse su contendido sustantivo, es decir, la combinación de los distintos estados posibles de las variables críticas de la matriz debe describir una serie de situaciones posibles y cualitativamente distintas en el futuro. Aunque cabe destacar que no hay una única manera para desarrollar la narrativa de los escenarios.

Mientras que la interrelación entre los factores críticos determina la lógica de los escenarios, las tendencias estructurales y otros elementos relevantes identificados en la lluvia de ideas y categorizados con la Matriz de Schwartz deben utilizarse en este paso para componer la narrativa de los escenarios.


Algunos consejos para rellenar y dar forma a los escenarios:

lSistemas y patrones: Se trata de analizar la forma en la que interactúan las partes de un sistema para explorar la lógica de un escenario. Consiste en explorar los patrones subyacentes a determinados eventos, ya que debajo de estos patrones se encuentran los cambios estructurales que pueden afectar significativamente la lógica de los escenarios. Partiendo de esa mirada se pueden identificar los eventos que acarrean cambios profundos. Por ejemplo, la elección de determinado político es un evento que puede traer aparejados determinados cambios en la evolución de las políticas sociales y provocar así un cambio estructural en el sistema de seguridad social.

lConstruir narrativas: Consiste en transformar la lógica del escenario en una narrativa con un principio, desarrollo y fin. Las narrativas describen detalladamente cómo se va desde el presente hacia el futuro delineado en el escenario. Así se obtiene una descripción dinámica que considera cómo se mueven los diferentes elementos a lo largo del tiempo y cómo interactúan entre sí. Un buen ejercicio consiste en escribir los eventos a desarrollarse en el horizonte temporal del escenario en forma de títulos periodísticos para ir luego profundizando colectivamente en la narración de los titulares.

lSituaciones imprevistas (“wild cards”): Aunque los escenarios son algo que uno planea, las situaciones imprevistas son eventos de alto impacto que tienen el poder de cambiar completamente el desarrollo del juego. Algunos ejemplos son los desastres naturales o asesinatos, situaciones que pueden anticiparse pero que tienen consecuencias que no se pretenden o descubrimientos con consecuencias muy importantes, etc. A los escenarios 2X2 descritos anteriormente, se podría también incluir un 5to escenario que considere una dramática, pero relevante sorpresa que no se encuentra dentro de la matriz. Las “wild cards” pueden reforzar la importancia de pensar continuamente fuera del contexto de la matriz.

A continuación, se presenta un diagrama que sintetiza todos los pasos aquí enunciados de la lógica de la construcción de escenarios.

Gráfico Nro . 5 . La lógica de construcción de escenarios

Fuente: Elaboración propia en base a Schwartz (1998)


El contenido típico de los escenarios

Cada lógica de los escenarios debe ser diferente, pero relevante para el foco de la cuestión. Existen, sin embargo, algunas líneas argumentativas típicas que surgen una y otra vez. Estas narrativas se derivan de observar los cambios en la economía y en los sistemas políticos, así como los cambios en las percepciones de la sociedad.

Para que sean efectivos, los escenarios deben hacer pensar y repensar a los tomadores de decisión sobre sus presunciones acerca del futuro. Pero, por otro lado, las tramas que no son plausibles y “reconocibles” tienden a debilitar el valor de todo el proceso de construcción de escenarios.

Rellenados los escenarios y construidas las narrativas, el equipo PAPEP debe dedicarse a la redacción de los escenarios propiamente dicha. Es recomendable que se tomen un tiempo para reflexionar acerca de las posibles implicancias de los escenarios y para investigar más extensivamente –cualitativa y cuantitativamente- las tendencias y factores relevantes. Cuanto mejor entienda el equipo la naturaleza, magnitud y posibles interacciones entre los factores y variables críticas, más plausible será el escenario que se construya de manera efectiva.

La redacción de los escenarios debe narrar y describir los futuros previstos, así como también considerar sus posibles implicancias. No se trata de describir de forma precisa y acertada el futuro, sino más bien de identificar los aspectos centrales sobre los cuales una sociedad o una organización deben tomar decisiones y adoptar acciones.

8.3.5.1. Criterios de evaluación de la calidad los escenarios

Los escenarios deben contar con calidad conceptual y comunicacional y para ello deben poder ser evaluados a partir de los siguientes criterios:

lPlausibilidad: Los escenarios seleccionados deberían tener posibilidades de realizarse. Y por tanto los actores involucrados deberían identificarse con las imágenes y narrativas de futuro que los escenarios proponen, ellos deberían reconocerlas como alternativas y resultados posibles en los periodos elegidos para la prospectiva. Para ello se deben tomado en cuenta todos los posibles impactos de los factores que impulsan o inhiben el cambio, identificar los cambios que son los más factibles de ocurrir y esclarecer los aspectos del futuro menos probables de suceder.

lDiferenciación: Cada uno de los escenarios debería describir diversas combinaciones de la evolución de las variables estructurales, así como del comportamiento de los actores más relevantes, y no simples variaciones ligeras o al margen de un mismo tema.

lConsistencia interna: Cada escenario debe describir una imagen diferente del futuro que resulte de combinaciones plausibles de variables estructurales y que dé como resultado narrativas que no sean irreales considerando las lógicas de los actores y las restricciones de los contextos que intervienen en la prospectiva.

lInnovación: Los escenarios deben desafiar en la medida de lo posible las visiones convencionales y habituales de los actores sobre ciertas decisiones o problemas. Podría haber evidentemente una tensión entre la plausibilidad y el deseo de que el ejercicio desafíe la imaginación de los actores involucrados, por eso se trata de encontrar un equilibrio entre


ambas cualidades. Esta característica es la que diferencia esta técnica de otras metodologías de prospectiva basadas en proyecciones o análisis de tendencias.

lUtilidad: Los escenarios deben ser útiles como instrumentos de planificación estratégica, favoreciendo el aumento de las capacidades de los actores involucrados para entender su realidad y las decisiones que deben encarar. Por esta razón, deben expresar cuestiones relevantes para la toma de decisión.

8.3.6. A modo de resumen: Los escenarios PAPEP

Algunos consejos a tener en cuenta para construir escenarios prospectivos

lMantenerse enfocado: Los escenarios deben desarrollarse en torno al foco o pregunta crucial: una decisión específica a tomar o una situación crítica o incertidumbre de gran importancia.

lSer simple: Las narrativas simples permiten comprender mejor, utilizar y comunicar los escenarios.

lSer interactivo: Los escenarios deben ser el producto del esfuerzo de un equipo interactivo, variado y dinámico para incluir en el análisis diferentes puntos de vista y perspectivas.

lPlanificar el tiempo necesario: Considerar el tiempo necesario para seguir todos los pasos del proceso y permitir también contar con algunos días extra para la redacción de los escenarios.

lEvitar las tramas “más favorables”: Los escenarios deben ilustrar diferentes futuros, con dimensiones positivas y negativas. Seleccionar un escenario “favorito” pude cegar la capacidad de ver otras posibilidades y desarrollos diferentes.

lEvitar delinear muchos escenarios: Una proliferación de escenarios usualmente significa que son variaciones de un mismo tema. Cuatro escenarios son suficientes.

lInventar nombres atractivos para los escenarios: Aplicar creatividad para nombrar a los escenarios de forma que puedan ser evocados rápidamente.

lHacer que los tomadores de decisión se adueñen de los escenarios: Una de las contribuciones más poderosas para un buen escenario es que los tomadores de decisiones se involucren directamente en el proceso, ya que ellos serán los responsables de usar y comunicar los escenarios.

lReservar recursos suficientes para comunicar los escenarios: Comunicar los escenarios y sus implicancias es el corazón parte crítica del planeamiento del ejercicio prospectivo. Los escenarios deben impulsar la estrategia de conversación y diálogo entre los diferentes actores implicados.

La metodología del PAPEP para la construcción de escenarios

El diagrama que se presenta a continuación resume en forma esquemática la posición teórico-metodológica, junto a las técnicas de recolección y la lógica de construcción de escenarios que adopta el PAPEP.


Gráfico Nro . 6 . Diagrama construcción de escenarios


En el diagrama se puede apreciar los bloques de información que vinculan a los actores con la estructura en donde estos están insertos. A su vez, las diferentes fuentes de información que los alimentan que provienen de la etapa de diseño (1) y recolección de la información (2). Una vez en posición de información sobre actores y estructuras, se pasa a la etapa de análisis (3) que deriva en la confección de los escenarios, los cuales son presentados y modificados en una etapa de devolución (4).

8.4. Las técnicas de elaboración de mapas de actores

Como se dijo, un elemento necesario para el desarrollo de la narrativa de los escenarios es el comportamiento de los actores en cada uno de ellos y, en general, es importante entender cómo las posiciones e intereses de los actores se relacionan con el esquema de escenarios. Este paso es fundamental para que los escenarios cumplan su objetivo principal, es decir aquel de orientar la toma de decisión estratégica.

Para ello, es necesario completar el ejercicio de escenarios con la elaboración de un mapa de actores que nos permita entender la influencia, los intereses estratégicos, el posicionamiento de los actores respecto a variables que han emergido ser claves según el análisis de escenarios y su relacionamiento mutuo.

Contextos y restriccionesestructurales para el cambiopolítico

La voz delsoberano Saber Experto

Encuestas

Grupos Focales

EntrevistasRed Delphi

Información

secundaria

Estudios Tem

áticos

Consultas a expertos

ActoresEstructura

ESCENARIOS:Taller prospectivo

Construcción de escenariosTaller de validación

Dimensiones y VariablesEstructurales

ActoresRelevantes

DEVOLUCIÓN:Mesas de

devolución

La voz delos líderes

Expectativas, percepciones,orientaciones, de los actorespolíticos, económicos y sociales


Existen muchas técnicas y formas de realizar mapas de actores. En general el método de mapeo de actores es muy intuitivo, pero hay técnicas que incorporan algunos grados de cuantificación. Sin embargo, toda técnica de mapeo de actores tiene tres (3) elementos comunes y tres (3) pasos comunes .

Loa tres elementos comunes son: actores; relaciones y posiciones. Mientras que los pasos comunes son: i) especificación del tema; ii) identificación de actores, iii) mapeo de los actores.

A continuación, se presentan tres (3) de las técnicas más utilizadas:

lUna técnica muy utilizada sobre todo en el abordaje a la prospectiva de la escuela francesa es el MACTOR. En esta técnica, a través de una serie de matrices y de asignación de valores, se busca valorar las relaciones de fuerza entre los actores y estudiar sus convergencias y divergencias con respecto a un cierto número de posturas y de objetivos asociados. Si bien es útil, su construcción es compleja y requiere mucha información y tiempo para el uso final del mapeo.

lOtra técnica muy utilizada y a la vez práctica, es la de INTERESES E INFLUENCIA. Es útil para temas en los que existen muchos actores, pues permite organizarlos según su interés y su capacidad de incidir en la adopción de una determinada propuesta. Para ello se construye una matriz de cuatro cuadrantes ( ) en la que se coloca a los actores según su interés e influencia en el tema.

lLa técnica utilizada por el PAPEP, es quizás la más intuitiva pero también muy útil y flexible. En esta técnica es importante identificar el tema sobre el que se está discutiendo –el núcleo del asunto- y los rasgos (históricos, culturales o “estructurales”) de relacionamiento o de resolución entre los actores. Luego se construye un eje cartesiano simple ( ) en el que, intuitivamente, se ubica al actor según su posición frente al tema y el rasgo característico de resolución.

Acorde a los objetivos de este manual, se profundiza en la tercera técnica de mapa de actores, ya que es la más utilizada por el PAPEP. Sin embargo, antes se presenta también un ejemplo de mapa de actores desarrollado por el PAPEP retomando la metodología MACTOR.

Gráfico Nro . 7 . Incidencia política en pro de la igualdad de género: mapa de actores

Fuente: PAPEP/PNUD Oxfam, 2014

2

78

1 2

73

4 9

5 1

3 9

6

1

48

29

63

571

2

4

4

5

8

83

67

5

96

Actores de Poder Actores Articuladores

Actores de Salida

Influencia

Depencencia

Bolivia

Brasil

Guatemala


En línea con la metodología MACTOR este mapa resume el resultado de una serie de matrices de impacto en un esquema que ordena los actores según el cruce de su nivel de influencia y dependencia. Como resultado se obtienen cuatro (4) tipologías de actores:

lLos actores de poder son aquellos actores que, como lo sugiere su nombre, tienen amplio acceso a recursos de poder. Al mismo tiempo, no tienen muchos vínculos con los demás actores, por lo que su capacidad de “movilizar” al sistema no es tan alta como pareciera a primera vista.

lLos actores autónomos son actores que no reciben mucha influencia de los demás, por lo que pueden actuar con cierto grado de libertad (bajo nivel de dependencia), sin embargo, tampoco tienen grande capacidad de influencia en los demás y, menos, sistémica.

lLos actores “de salida”, por lo general son actores con baja influencia y alta dependencia, por lo que a menudo están relegados a un rol de beneficiarios o receptores de una acción o estrategia puesta en marcha por terceros.

lLos actores articuladores son actores que tienen un alto nivel de incidencia sobre los demás y su influencia es proporcional a su grado de dependencia, y, por tanto, se convierten en “fuerzas motrices” para la evolución del sistema; operan como fuerzas de enlace entre actores influyentes y dependientes. Por tanto, se vuelven clave para cada estrategia de acción en el tema en cuestión.

Esta técnica resulta útil para explorar estrategias y cursos de acción a partir de la identificación del peso sistémico, de las relaciones y del rol potencial de cada actor.

El mapeo que realiza el PAPEP supone realizar cuatro (4) pasos sencillos:

1. Identificar el tema en discusión. Es necesario tener claridad sobre qué asunto se posicionará a los actores.

2. Listar los actores intervinientes en el tema. Dependiendo de la información existente, del tiempo disponible y, sobre todo, de la necesidad, se desagregará o agregará a los actores.

3. Detectar las variables del eje cartesiano. Esta fase es muy importante y a la vez intuitiva. En el eje horizontal colocaremos como variable al tema que genera la convergencia o la divergencia de los actores (de ahí la importancia del paso 1).

En el eje vertical colocaremos como variable la forma de resolución de la divergencia o convergencia de los actores. Hay que considerar que cada actor debe poder posicionarse en este eje sin depender de un tercero, es decir la variable deberá permitir posicionarse sin depender de otra decisión que no sea la propia.

4. Mapeo de los actores (posicionamiento). Los actores identificados se posicionan según su postura frente al tema de divergencia y según su posición frente a la forma de resolución de la divergencia. Por el alto grado de intuición que requiere el ejercicio, idealmente se realice en grupo y sea validado por actores de control.


Ejemplo de los mapas de actores “PAPEP”

Paso 1. El tema: Cambio en el modelo de seguridad y en el modelo económico del país XXPaso 2. Identificación de actores:

Categoría ACTOR Desagregación 1 Desagregación 2 Desagregación 3

Sistema Político

Oficialismo Presidente Ministros Partido de Gobierno

Oposición Principal Partido de Oposición Otros partidos

Privado

Medios de Comunicación

Medios de comunicación 1

Medios de comunicación 2

Empresariado Empresariado 1 Empresarios 2

Paso 3. Las variables: Variable Horizontal: Predisposición al cambio; Variable Vertical: Predisposición al acuerdo.Paso 4: Posicionar a los actores en los ejes (según los escenarios).

Predisposición al cambio

Escenario 2: Equilibrio esperado

Pred

ispo

sici

ón a

l acu

erdo

Gobierno 2

PartidoGob. 2

Empresarios

Partido deOposición 2

P. PartidoOposición 1

Medios 2 Medios deComunicación

1

OtrosPartidos 2

Partidode Gob. 1

Gobierno 1

Presidente

Espacio parael cambio

Empresarios 1

Predisposición al cambio

GobiernoPartidoGob.2

Presidente

Gobierno 1

Partidode gob.1

Mediosde Com. 2

P. PartidoOposición 1

Empresarios 2

OtrosPartidos 2

OtrosPartidos 1Pr

edis

posi

ción

al a

cuer

do

Medios deComunicación

Escenario 4: Equilibrio en cuestión



Anexos


ANEXO 1:El Sello PAPEP:

Prospectiva política para el desarrollo

El contexto político e institucional desde donde emerge el PAPEP

A partir de lo que se vio sobre la naturaleza y propósitos de la “prospectiva”, es fácil entender que los ejercicios y productos PAPEP se insertan en esta disciplina. Sin embargo, lo hacen a partir de un contexto institucional y político y de un marco conceptual propios; de hecho, estas especificidades configuran su valor agregado. Los análisis y procesos PAPEP se pueden definir como “prospectiva política para el desarrollo” y se basan en lógicas de trabajo inductivo y aplicado, en tanto se realizan de la mano de los actores e insertos en los procesos democráticos y de desarrollo de los distintos países de América Latina y Caribe. En este capítulo describimos brevemente como nacen y evolucionan dichas especificidades.

En primer lugar, cabe recordar que los primeros análisis PAPEP surgieron en un momento específico de los procesos democráticos latinoamericanos, una etapa -a finales de los 90s y principios de los 2000- en la cual, a pesar de la exitosa transición hacia régimes democráticos formales, varias democracias de la región atravesaban importantes crisis político-institucionales. Las causas de estas crisis radicaban tanto en el “limitado calado” y la escasa institucionalización de aquellas democracias”, como, sobre todo, en su incapacidad de dar respuesta de forma eficiente a las necesidades socio-económicas de la mayoría de sus poblaciones; pues, los altos niveles de pobreza y desigualdad presentes en la región condicionan el desarrollo y limitaban la propia democracia.

Estas tensiones eran uno de los saldos de las importantes trasformaciones que la región había vivido en los años anteriores, tanto en plano político, cómo económico. Pues, además de la transición hacia regímenes democráticos, se había producido en la región la transformación de la economía desarrollista -centrada en la creación de mercados internos y en la sustitución de importaciones- hacia economías más abiertas centradas en los mercados internacionales; lo cual además de efectos de dinamización económica de algunos sectores, trajo consigo también muchos “perdedores”.

Como es conocido, la insatisfacción de varios sectores con los efectos adversos provocados por estas transformaciones, dio origen a procesos de movilización social y política que desencadenó fenómenos de crisis, inflexión y cambio que reconfiguraron el rostro de la política, de la economía y de las sociedades latinoamericanas en los primeros años del siglo XXI.

Frente a este contexto de transformaciones y de democracias cuestionadas, nacía tanto la necesidad de hacer frente a los problemas político-institucionales, como aquella de superar los problemas relacionados a la equidad y la pobreza.

En este contexto, el PNUD acompañó y brindó asistencia a los países de la región que atravesaban dichas transformaciones y tensiones, partiendo del marco conceptual y estratégico planteado por dos conceptos fundamentales: el desarrollo humano y la gobernabilidad democrática.


Desde los años 90, el PNUD hace énfasis en la necesidad de pensar el desarrollo más allá del crecimiento económico, apuntando a un concepto multidimensional de desarrollo que pone al centro el aumento de la riqueza de la vida humana, en lugar de la riqueza de la economía, lo que es sólo una parte de la vida misma” (Sen, 2009). Este paradigma se centra entonces en las posibilidades que tiene cada persona para alcanzar “las más elementales capacidades (...), (que son) condiciones básicas para que esa persona pueda llevar una vida respetable y valorable” (PNUD, 2000).

Por otra parte, la “gobernabilidad democrática”, hace referencia a la construcción de un equilibrio dinámico entre demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta del sistema político; lo que implica no sólo desarrollo institucional sino también fortalecimiento de la cultura política democrática” (Calderón, 2008).

Estas y otras referencias (como en su momento lo fueron los Objetivos de Desarrollo del Milenio) han permitido al PNUD organizar su acompañamiento institucional y su asistencia técnica a los protagonistas de los procesos democráticos y de desarrollo de los países latinoamericanos a lo largo de las etapas de crisis, inflexión y cambio y en su devenir posterior. Los dos referentes conceptuales han sido actualizados y complementados con otros conceptos y abordajes conforme al avance de los procesos de desarrollo de los países en la región.

De hecho, en años recientes, el PNUD ha adoptado cada vez más un enfoque de trabajo que parte de una mirada integral de las distintas dimensiones del desarrollo, y ha focalizado la atención en los desafíos fruto de sus correlaciones multidimensionales. Este enfoque se cristalizó en septiembre de 2015 en la agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles30 (ODS), una agenda global de largo plazo, a través de la cual se apuntan simultáneamente a la sostenibilidad social, económica y ambiental del desarrollo.

Es así que, en años más recientes, los avances económicos, institucionales y sociales de Latinoamérica ha llevado el PNUD a acompañar a la región tanto en el abordaje de importantes brechas pendientes, como en la gestión de desafíos producto justamente de los nuevos estadios de desarrollo alcanzados. Emerge también la importancia de enfrentar distintos tipos de desigualdades históricas (y más recientes) que no sólo no se han podido eliminar, sino que, en varios casos, se han ahondado justamente a partir del alcance de las nuevas etapas de desarrollo.

En ambos factores se combinan y dan lugar a distintas “tensiones de desarrollo”; entre ellas: el impacto ambiental y social del extractivismo; las nuevas demandas de las clases medias que apuntan a mayor cobertura y calidad de los servicios públicos y al reconocimiento de identidades y derechos; vinculado a lo anterior (y a otras dinámicas), una creciente conflictividad social; crecientes desafíos de seguridad ciudadana, vinculados a la ampliación de redes de crimen organizado, etc.

Las tres etapas del trabajo del PAPEP

El PAPEP también fue evolucionando al ritmo del tipo de desafíos de desarrollo de la región. Así mismo, ha tomado como referencia los marcos conceptuales y estratégicos que el PNUD ha ido adoptando. Es así que podríamos hablar de tres (3) etapas del trabajo del PAPEP.

En la primera etapa (finales 90, inicios 2000), los análisis político-prospectivos del PAPEP nacieron como una herramienta para orientar la toma de decisión de los actores nacionales para encontrar __________________30 UN General Assembly (2015), Sustainable Development Goals, UN, New York.


respuestas/ salidas a situaciones críticas o hitos delicados de los procesos democráticos, en particular a distintas crisis de gobernabilidad democrática.

A partir de mediados de los años 2000, los análisis prospectivos del PAPEP se focalizaron en brindar elementos de toma de decisión que fortalecieran las “capacidades políticas. Esto para profundizar el fortalecimiento institucional y la consolidación democrática (tras la etapa de inflexión y cambio) y para propiciar una gestión efectiva de los efectos de la crisis económica global en las sociedades latinoamericanas. En esta segunda etapa, el PAPEP buscó ser una herramienta para “revalorizar la política31”para un abordaje estratégico de los desafíos de desarrollo; y lo hizo a partir de los conceptos de gobernabilidad democrática, democracia de ciudadanía y desarrollo humano.

En una tercera etapa, la herramienta PAPEP focalizó su aporte en brindar elementos para la toma de decisiones en pro de una gestión estratégica de lo que se ha definido como “las tensiones del desarrollo”, en relación con los nuevos desafíos fruto de la correlación de múltiples dimensiones o problemas de desarrollo. En esta fase, el PAPEP desarrolló, por ejemplo, el estudio regional comparado sobre “La Protesta Social en América Latina (2012)”. También, avanzó en análisis prospectivos -nacionales, de integración sub-regional, o incluso sub-nacionales- centrados, ya no tanto en escenarios de gobernabilidad, sino en escenarios de desarrollo.

Es en esta última etapa que se elaboran también algunos análisis prospectivos sectoriales, focalizados en desafíos particularmente importantes para esta fase de los procesos de desarrollo de la región, por ejemplo: las desigualdades de género, los desafíos de seguridad ciudadana o la planificación/implementación estratégica de políticas públicas o de reformas sectoriales específicas.

Estos ejercicios de análisis prospectivo realizados con los actores apuntan a brindar a los actores elementos y herramientas de reflexión estratégica sobre la profundización y/o la sostenibilidad -económica, social, ambiental y política- del desarrollo, en línea con el enfoque planteado por la Agenda de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS). De hecho, en esta última etapa se ensayaron un par de ejercicios de análisis prospectivos focalizados en la planificación de agendas nacionales de desarrollo de mediano plazo; abriéndose, de esta manera, el espacio para ejercicios de planificación y reflexión prospectivos vinculados a los ODS.

Marco conceptual distintivo del PAPEP

Como se dijo, el PAPEP, actuando en el marco institucional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), acompaña los procesos democráticos y de desarrollo de la región a partir de un marco conceptual específico. De éste hacen parte los ya mencionados conceptos de gobernabilidad democrática y desarrollo humano. Además, cabe subrayar que el PAPEP brindó asistencia técnica a las contrapartes nacionales y regionales desde una posición de “neutralidad activa”, siendo éste otro de los conceptos fundamentales de su enfoque conceptual y metodológico. La neutralidad activa se refiere a cómo se sitúa políticamente, con qué ventajas comparativas cuenta el PAPEP.

En primer lugar, como se mencionó, los proyectos PAPEP están comprometidos con el fortalecimiento de la democracia y la promoción del desarrollo humano. Sólo en este sentido, el PAPEP abandona la neutralidad y toma partido “activamente”.__________________31 PAPEP, 2009c, Revalorizar la Política Para Fortalecer la Democracia. Proyecto de Análisis Político y Escenarios

Posibles. Serie Compartir Conocimiento, PNUD, Ciudad de Panamá.


En segundo lugar, el PAPEP asume que existen diversas opciones políticas orientadas a la construcción y el fortalecimiento de la democracia que responden a las diferentes inclinaciones ideológicas de cada país en particular. En el marco de procesos de fortalecimiento democrático, el PAPEP/PNUD es neutral frente a estos signos ideológicos.

En tercer lugar, el PAPEP/PNUD no toma partido por ningún actor político, económico y social, sino que involucra en su análisis una visión de conjunto que tiene en cuenta a todos los actores relevantes. En este sentido, el enfoque del PAPEP es metodológicamente neutro porque desarrolla su análisis a partir de la interacción dinámica con distintos actores y promueve el diálogo y la búsqueda de consensos entre ellos. Así, partiendo de las metas compartidas por todos los actores (la democracia y el desarrollo), el PAPEP ayuda a los actores a detectar los puntos de acuerdo y los elementos de ruptura a fin de lograr alcanzar los consensos necesarios para la construcción de escenarios futuros.

Por último, el PAPEP desarrolla un proceso de reflexión estratégica e interlocución política con todos los actores involucrados en la construcción del futuro de la sociedad. Esto se ve posibilitado por la identidad institucional PNUD, lo que le proporciona la base de credibilidad y confiabilidad que refuerzan la neutralidad de su análisis y le permite llegar a todos los actores políticos, económicos y sociales e interactuar con ellos al nivel que sea necesario, incluyendo el más alto nivel de toma de decisiones.

Dentro del marco conceptual distintivo del enfoque PAPEP entra también su visión y su metodología prospectiva. Además de los aspectos técnicos de la disciplina prospectiva ya descritos, la aplicación de la técnica de construcción de escenarios al análisis político estratégico en América Latina tiene que ver con la posibilidad de contar con un instrumento que favorezca el análisis y la discusión de las transformaciones y retos de las sociedades latinoamericanas, a fin de poder comprender la complejidad, la incertidumbre y los procesos de cambio de los contextos económicos, sociales y políticos en los cuales se desenvuelven los diferentes actores de la región. Así, los escenarios constituyen una herramienta que posibilita la proyección del devenir de la democracia teniendo en cuenta diferentes opciones o caminos posibles.

Por otro lado, a lo largo de una década de trabajo en el ámbito en temas de desarrollo desde Naciones Unidas, el PAPEP/PNUD ha posicionado la importancia de analizar y gestionar la dimensión política del desarrollo. Pues, en democracia, el resultado último de la gestión pública - y de los proyectos de desarrollo- depende, no sólo de la calidad técnica, sino del proceso político de su formulación e implementación.

Así mismo, los programas de desarrollo puestos en marcha por la cooperación internacional deben ser aptos al contexto político y el PAPEP trata de captar las particularidades de cada contexto desde un análisis que une un abordaje basado en los valores de Naciones Unidas, pero sin dejar de lado el realismo político.

Por estas razones, las herramientas permiten analizar, con un abordaje empírico e inductivo: el contexto político y socioeconómico, los factores de cambio, los incentivos que tienen (o no) las élites para la reforma, los incentivos que tienen (o no) los actores sociales para empujar el cambio o viceversa para generar conflictos, las relaciones de poder que empujan (o impiden) acuerdos políticos, reformas y políticas públicas y proyectos de desarrollo específicos.


Visión y objetivos

Todos los elementos descritos conforman las especificidades y el valor agregadado del enfoque PAPEP y acotan bien el propósito de sus ejercicios prospectivos. Se trata de promover decisiones estratégicas y democráticas, para que los que gobiernan tomen decisiones (i) entendiendo lo que está en juego; (ii) pensando en el futuro (objetivos de desarrollo); (iii) tomando en cuenta los intereses de todos (viabilidad política de los proyectos y decisiones de política pública); (iv) pensando en las necesidades, demandas y expectativas de los ciudadanos (en línea con los valores y principios de Naciones Unidas).

Esto no quiere decir en ningún momento interferir con las decisiones libres y soberanas de los líderes nacionales y regionales, sino más bien ofrecer una herramienta de pensamiento y planificación estratégica para tomadores de decisiones y, a la vez, poner a disposición la experiencia de una amplia red de expertos en prospectiva y, si necesario, de analistas y asesores políticos, muchos de los cuales son o han sido tomadores de decisión o asesores muy cercano a ellos en sus respectivos países.

De hecho, es posible definir el Proyecto de Análisis Político y Escenarios prospectivos PAPEP/ PNUD -y así muchos lo conocen- también como una red de expertos de alto nivel especializados en análisis político prospectivo y asesoramiento estratégico para el desarrollo .

La red PAPEP, a través de los ejercicios prospectivos que pone en marcha, tiene como objetivo cualificar la toma de decisiones de los líderes, sobre temas clave de la agenda pública y, habitualmente, en momentos políticos cruciales, con el fin de mejorar y catalizar sus capacidades de gestión política y toma de decisión democrática y estratégica.

Para eso la red PAPEP dispone de diferentes tipos de procesos que, si necesario se pueden combinar entre ellos; los principales son: (i) Análisis de escenarios de gobernabilidad y desarrollo orientados a la toma de decisión; (ii) Procesos de reflexión estratégica y de interlocución política; (iii) Análisis político prospectivo de políticas públicas y proyectos de desarrollo y asesoría sobre su gestión estratégica; (iv) Fortalecimiento de capacidades de análisis político prospectivo y asesoría estratégica.

Áreas de aplicación e impacto

Según las condiciones y necesidades de cada contexto y demanda específica, se elige una o más de las líneas de trabajo descritas o una combinación de ellas. Pero en términos generales es importante remarcar que el trabajo del PAPEP se concreta en dos (2) grandes tipos de productos: los “productos analíticos” y los productos de reflexión estratégica o “productos de proceso”. Los primeros se refieren a los productos de análisis de escenarios y a las notas de recomendaciones estratégicas que orientan la acción que derivan de ellos. Los segundos se refieren tanto a los procesos participativos de análisis prospectivo que son necesarios para llegar a los documentos de análisis, como a la reflexión estratégica basada en escenarios que orienta la acción. De hecho, es a partir de esa reflexión estratégica que, si así lo demandan las contrapartes, se da un paso más y se sintetizan algunas notas de asesoría y recomendación estratégica, derivando algunas estrategias de acción y tomas de decisiones que propicien los escenarios positivos y, en lo posible, alejen la concreción de los escenarios negativos.


Ahora bien, a lo largo de una década de trabajo dichos procesos y productos se han aplicado a cuatro (4) grandes áreas de impacto: (i) prevención de crisis; (ii) promoción del diálogo político o espacios de reflexión estratégica multiactor; (iii) Reflexión prospectiva y asesoría estratégica sobre políticas públicas (sectoriales) o reformas institucionales determinadas; (iv) la planificación y/o el posicionamiento estratégico del Sistema de Naciones Unidas (y de otros socios de la cooperación internacional) en determinadas coyunturas nacionales y regionales.

El siguiente gráfico resume las áreas de impacto y algunos ejemplos de los distintos tipos de productos mencionados.

La experiencia aplicada del PAPEP

Como se mencionó, la acumulación de experiencia PAPEP parte desde inicios de los años 2000 (aunque el PAPEP se institucionalizó como un proyecto regional del PNUD en el 2005) y se va enriqueciendo en casi quince (15) años de trabajo en los cuales se han desarrollado aproximadamente 80 intervenciones en 25 países de la región latinoamericana y algunas experiencias puntuales en otras regiones del mundo, en el marco de experiencias de Cooperación Sur-Sur.

MÁS de 14 AÑOS DE TRABAJO, 80 INTERVENCIONES EN 4 CONTINENTES y 25 PAÍSES DEL MUNDO


La escala de las intervenciones PAPEP podría resumirse en tres (3) niveles: análisis y procesos con actores a nivel nacional, a nivel regional y a nivel “global” o Sur- Sur.

Dentro de estas categorías generales las actividades se pueden agrupar sub-categorías, por ejemplo, en el nivel nacional, el PAPEP ha desarrollado:

Acciones de respuesta rápida, como en Haití, donde se elaboraron políticas de corto plazo post-terremoto, en el marco de la Evaluación de Necesidades Post-Desastre (PDNA) llevada a cabo por Naciones Unidas (NNUU). Dicho análisis sirvió a brindar elementos de toma de decisión para la planificación y el posicionamiento de NNUU.

En otros países, se han desarrollado actividades puntuales de análisis de escenarios de gobernabilidad o desarrollo, concentrándose en los hitos y coyunturas más sensibles, como pueden ser transiciones gubernamentales cruciales, por ejemplo, la transición electoral del 2009 en El Salvador.

Otro tipo de análisis puntuales son los ya mencionados ejercicios prospectivos temáticos, focalizado en el análisis y reflexión basada en escenarios relacionados con determinadas políticas públicas o reformas institucionales. Entre ellos se pueden recordar el ejercicio de escenarios sobre la reforma de la función pública en Paraguay (2009) que sirvió de base para la reflexión y asesoría estratégica solicitada por el Ministerio de la Función Pública. Otro ejemplo es el estudio prospectivo regional sobre la incidencia de las organizaciones de mujeres en pro de la igualdad de género realizado como base para su planificación programática de OXFAM y PNUD (2014).

Finalmente, en los países con una larga tradición la aplicación de análisis PAPEP, se han puesto en marcha actividades regulares de análisis y asesoría . Es el caso de equipos nacionales PAPEP estables que han brindado análisis y asesoría permanente a la Representación del SNU sobre el contexto político ordinario y/o sobre coyunturas específicas y han alimentado la interlocución política de NNUU con contrapartes clave para la evolución de dichas coyunturas. Es en estos casos que el PAPEP/PNUD ha logrado impactos más significativos, aportando oportunamente a los actores elementos para la prevención o manejo de crisis o para el diálogo político. Esto ha sido posible, en la medida que los insumos técnicos y prospectivos brindados por el PAPEP se conjugaron con el amplio capital relacional y la alta credibilidad que el PNUD/SNU poseía en esos países. Fue el caso de rol jugado por NNUU en algunas crisis políticas (i.e. Bolivia 2008 y anteriores, Honduras 2009).

En el nivel regional el PAPEP ha producido varios estudios comparados regionales para América Latina y el Caribe. Entre los más relevantes, merece recordar la primera serie de cuadernos de gobernabilidad democrática (2007-2009). El análisis sobre temas centrales para la consolidación institucional y democrática de la región contenido en los cuatro tomos de la serie se complementaron con las reflexiones de un conjunto de líderes diversos de la región, quienes esbozaron una agenda estratégica de acción recogida en “Una brújula para la democracia”32. A distancia de algunos años el PAPEP produjo una segunda colección de estudios regionales de prospectiva política (2012-2013), esta vez focalizada en el análisis de los desafíos centrales de la agenda actual y futura para el desarrollo sostenible de la región.

__________________32 PAPEP, 2008a, Una brújula para la democracia. Aportes para una agenda de gobernabilidad en America Latina,

Buenos Aires, PNUD, Siglo XXI.


En el plano de experiencias de Cooperación Sur-Sur, la metodología PAPEP ha sido presentada en talleres prácticos en cuatro (4) Centros Regionales del PNUD en el mundo.

Además, en el marco de la “Primavera Árabe”, se desarrolló un análisis flash de escenarios post-crisis en Túnez (201133) y se implementó una primera fase de un ejercicio de escenarios de corto plazo post-crisis en Egipto en 2012, como base para la planificación del SNU.

Finalmente, en la Ex República Yugoslava de Macedonia se desarrolló un análisis de escenarios de mediano plazo focalizado en los desafíos críticos en la construcción de una democracia multiétnica.

El siguiente gráfico resume las intervenciones PAPEP que han tenido mayor impacto en varios países y en las distintas áreas de intervención mencionadas.34

__________________33 PAPEP Túnez (2011), “La Revolución Tunecina y los escenarios políticos de la transición”. Documento PAPEP.34 En la bibliografía se incluye una selección de los principales estudios realizados por el PAPEP entre el 2003 y

2015.


ANEXO 2:Los productos PAPEP

Cuando se activa una demanda hacia el PAPEP para que se emprenda un estudio, como se vio, no se debe perder de vista que hay dos tipos de productos que deben quedar como saldo. El primero es el estudio en sí mismo, el cual se presenta en forma de documento escrito que contiene los resultados del análisis prospectivo, al cual definimos como producto conceptual. El segundo, el más importante desde el punto de vista de la interlocución político estratégica del PAPEP, es la devolución de los resultados con los actores claves del desarrollo, a los cuales se pretende informar sobre los hallazgos del estudio e iniciar un proceso de discusión y reflexión.

En este capítulo se caracterizan los diferentes tipos de estudios que produce el PAPEP. Esta caracterización contiene una definición del estudio, una descripción de sus contenidos, los instrumentos de la caja de herramientas que contiene, así como el objetivo que persigue.

Un error frecuente es concebirlos como productos de una cartera vasta, que responden a una demanda puntual por parte de algún cliente o actor del desarrollo. En verdad, los estudios PAPEP no pueden entenderse como productos aislados, sino como parte de un proceso de interlocución política estratégica en el marco del tipo de investigación para la acción que distingue al PAPEP.Los diferentes estudios que produce el PAPEP se pueden agrupar en cuatro (4) clases o categorías diferentes, pero fuertemente articuladas entre sí. Estos son:

1. Informes y análisis sobre procesos políticos para interactuar con actores clave.2. Informes y análisis sobre temas estratégicos de la agenda pública para formular

recomendaciones.3. Estudios comparados regionales.4. Generación de capacidades y transferencia de conocimientos.

Informes y análisis sobre procesos políticos para interactuar con actores clave

Los informes y análisis sobre procesos políticos permiten posicionar al PAPEP dentro de cada país, aunque sus posibilidades reales de incidencia e interlocución dependen de cada contexto nacional. La experiencia muestra que, para su concreción, son muy importantes las contrapartes nacionales, aunque siempre es posible buscar la interacción con los actores claves por medio del “sombrero institucional” que brinda el sistema de Naciones Unidas.

Esta clase de productos reúne tres tipos de estudios:

1. Los estudios de caso (nacionales y subnacionales)2. Los informes de coyuntura3. Los informes flash

Los estudios de casos nacionales/subnacionales, normalmente están orientados hacia un mediano plazo, que tratan las temáticas y los procesos sociopolíticos macro que definen las perspectivas futuras de las “agendas democráticas”. Se nutren tanto de las características estructurales del


contexto específico como de un análisis de las percepciones, intereses y demandas de los actores. Permiten contar con una mirada amplia de las condiciones generales de un país/región ya que para su construcción se realiza un esfuerzo significativo de relevamiento de información (comisión de ensayos a expertos, estudios de opinión pública, entrevistas con líderes, talleres).

A modo de ejemplo, el PAPEP ha desarrollado estudios de caso en:

1. Honduras (2006), con el objetivo de evaluar los escenarios posibles, de cara al año 2009, examinando las principales tendencias políticas, económicas y sociales del país (¿Cómo sacar a Honduras de la “zona de riesgo?”).

2. El Salvador (2008 – 2009), con el objetivo de analizar la viabilidad de un “nuevo camino político” en el país, antes y después de las elecciones nacionales de marzo de 2009.

3. Panamá, escenarios socioeconómicos de mediano plazo (2006) y estudio prospectivo sobre gobernabilidad post-electoral (2009).

Por otra parte, los informes de coyuntura política son también un instrumento clave del PAPEP para plantear “alternativas a los gobiernos y a los actores”. Lógicamente, el proceso de su elaboración es más breve y prescinde, en cierto grado, del análisis estructural. En este caso, la atención se centra en la configuración de las fuerzas y los factores políticos internos del país/región, en el alineamiento de sus actores, en los temas clave de las agendas públicas, en los procesos sociales en curso y otras temáticas coyunturales. Típicamente, los informes de coyuntura política se realizan a pedido de parte de algún actor del desarrollo.

En el marco del PAPEP, algunos ejemplos de informes de coyuntura pueden encontrarse en:

lBolivia (2003), con el objetivo de presentar tanto la situación político-económica actual del país, como algunos lineamientos de políticas que permitan contribuir a la creación de nuevas opciones políticas y económicas de corto plazo.

lNicaragua (2007), con el objetivo de evaluar la situación y las perspectivas tras los primeros meses del gobierno sandinista.

lPerú (2012) Informe de situación y perspectivas de la coyuntura al 2013, solicitado por el Consejo de Ministros para analizar los puntos de entrada para encarar los principales desafíos de la agenda de desarrollo.

Un tercer tipo de estudios, como se señaló más arriba, son los informes flash en situaciones críticas. Estos son reportes rápidos que se presentan directamente a los actores involucrados, y cuya fuente de información primaria son las encuestas de opinión pública “tipo ómnibus”35 y las consultas a líderes. El objetivo es presentar el “estado de situación” a los tomadores de decisión para que cuenten con los elementos necesarios para buscar las salidas. Ejemplos de estudios flash son:

lBolivia, Consulta flash a líderes y elites nacionales de alto nivel acerca de: 1) esquemas posibles de distribución del Impuesto a los Hidrocarburos y de la Renta Dignidad (Ministerio de la Presidencia, 2006); 2) posibles salidas al bloqueo de la Asamblea Constituyente en relación a la capitalidad (Comisión Multipartidaria presidida por el vicepresidente de la República, 2008)

__________________35 Las encuestas Ómnibus son encuestas coordinadas por una agencia con un cuestionario que contiene pre-

guntas realizados por diferentes organizaciones. Estas pagan sus preguntas y reciben solo la información de estas más los datos de clasificación. La ventaja de esta modalidad es que para pocas preguntas tiene un costo menor que una encuesta específica.


lHonduras, Consulta flash a líderes y elites nacionales de alto nivel acerca de la posibilidad de incluir una consulta popular para la instalación de una Asamblea Constituyente en el marco de las elecciones generales (2009).

lEl Salvador (2011). Informe de coyuntura Flash sobre el impacto en los escenarios de gobernabilidad de mediano plazo de las tensiones inter-institucionales entre la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y el Legislativo (y -en menor medida- el Ejecutivo).

Informes y análisis sobre temas estratégicos de la agenda pública para formular recomendaciones

Los informes y análisis sobre temas estratégicos de la agenda pública, a diferencia de los anteriores, son esfuerzos que buscan articular la esfera política con la esfera de la programación del desarrollo (humano, económico, social, institucional) a través de una formulación de recomendaciones específicas. Existen tres tipos de estudios al respecto:

1. Análisis político de políticas públicas 2. Análisis político de programas y proyectos de desarrollo3. Cartas de navegación institucionales

La evaluación política de políticas públicas estratégicas se realiza en función de cuáles son las condiciones de la gobernabilidad (el capital político), el grado de conflictividad social y político-institucional, el mapa de actores políticos y los grupos de interés, incluidos los poderes fácticos. El objetivo es analizar quienes son los más favorecidos y quienes los más desfavorecido con la programación de determinadas políticas y, en primer término, cuál es la viabilidad política de éstas. La experiencia en esta línea de trabajo muestra que existe una necesidad clara de entender la coyuntura política y el largo plazo, logrando la intermediación entre los análisis políticos y de política pública especializados.36

A diferencia de estos, el análisis político de programas y proyectos de desarrollo busca evaluar “el impacto socio-político” –más allá de los aspectos técnicos y procedimentales– de los proyectos de desarrollo. En ese sentido, resulta imprescindible indagar cuál es la disputa de poder que se genera entre los beneficiarios de estos proyectos, el grado de conflictividad y/o de alineamientos interinstitucionales, la distancia entre las expectativas de los actores y los objetivos reales de los proyectos, el marco normativo existente en el país/región y otras. Normalmente, el punto de entrada suele ser los actores mismos, líderes políticos a nivel local con quienes se trabaja y a quienes se brinda capacitación a través de talleres y un proceso continuo de formación.37

Finalmente, las cartas de navegación institucionales (o análisis político prospectivo de políticas públicas) están mucho más ancladas en la coyuntura. Identifican las fases fundamentales de elaboración o implementación de una política pública a través del uso de instrumentos empíricos de medición y análisis. Constituye, operacionalmente, un instrumento que estandariza el proceso de formación de políticas, identificando, con base en conceptos y datos empíricos, para cada fase, las dimensiones cruciales y el tipo de decisiones que son necesarias a tomar por parte de los actores. __________________36 Honduras, estudio político prospectivo sobre energía y gobernabilidad (2007).37 Se realizaron, por ejemplo: (i) Estudio de caso Bolivia (2008); (ii) Entrevistas a practitioners del desarrollo en

Perú y Ecuador (2008).


Por lo general, son documentos breves, ágiles y flexibles, que requieren de altos niveles de confianza entre las instituciones y los actores para su elaboración.

Entre ellos se pueden mencionar:

lBolivia, Presidencia de la República (marzo de 2005 y julio de 2005). Recomendaciones de acción política que permitan fortalecer la gestión de gobierno hacia las elecciones generales de diciembre 2005.

lPanamá, Ministerio de Educación (2008). Evaluar las condiciones y el contexto político para avanzar en propuestas de cambio o de mejora del sistema educativo.

lParaguay, Secretaría de la Función Pública (2008 – 2009). Propuesta de ruta crítica a seguir para el logro de los objetivos de la Reforma de la Administración Pública.

lEl Salvador (2017). El ejercicio prospectivo que se está desarrollado actualmente en el marco del Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia sobre los escenarios de implementación de las políticas de seguridad ciudadana en el país.

Estudios regionales comparados y observatorio regional

Los primeros estudios nacionales permitieron, a la vez, generar inductivamente una perspectiva regional acerca de los desafíos que enfrentaba la región y, al mismo tiempo, demandaban una visión comparativa más amplia para comprender dentro de lo regional las situaciones nacionales específicas. De esta necesidad nació el observatorio regional, cuyos primeros pasos se dirigieron a examinar la región desde el punto de vista de las elites influyentes de Argentina, Brasil, México y los Estados Unidos38.

Posteriormente frente al promisorio e inédito crecimiento económico que los países de la región experimentaban se realizaron una serie de seminarios y talleres con el objetivo de analizar el nuevo mapa político de la región, de allí surgió la necesidad de contar con una agenda para fortalecer la gobernabilidad democrática.

Luego, ante la crisis económica internacional de 2008, en colaboración con la OEA, se desarrolló un estudio regional que analizó el impacto político y social -y de gobernabilidad- de la crisis en los países latinoamericanos en el corto y mediano plazo y a la vez examinó cómo los distintos países de la región manejaron la crisis. Nació así el cuaderno “Los Caminos Diferenciados de la Democracia en América Latina”39.

Fue así que, ante la tesis de que América Latina vive una época de inflexión y cambio, el PAPEP se propuso desarrollar estudios regionales. Los objetivos del Observatorio Regional -y luego de los estudios regionales comparados-fueron:

1. Producir información sistematizada sobre las tendencias y escenarios futuros de la gobernabilidad democrática en América Latina, identificando los principales desafíos

__________________38 Esta experiencia se plasmó en Calderón, F. (2008): Escenarios políticos en América Latina: conceptos, métodos

y observatorio regional, PNUD-Siglo XXI Editores, Buenos Aires.39 PAPEP, 2011, Los Caminos Diferenciados de la Democracia en América Latina, Washington, PNUD y OEA.


2. Generar debates para impulsar estrategias destinadas a fortalecer una gobernabilidad democrática integral, mediante procesos de devolución con actores relevantes de la región.

En ese marco, el PAPEP elaboró “Una brújula para la democracia. Aportes para una Agenda de Gobernabilidad” que apunta a pensar los caminos posibles de manera pluralista, a partir de la deliberación intensa entre actores y analistas.

Otro instrumento central del Observatorio Regional son las entrevistas con élites en su versión presencial o virtual (Red Delphi)40.

Por otra parte, en ámbito regional, el PAPEP desarrolló un Sistema de Monitoreo y Alerta Temprana de Crisis de Gobernabilidad (SMAT) a partir de un marco conceptual que analiza la dinámica de las crisis de gobernabilidad en América Latina. El objetivo era identificar tempranamente los signos de deterioro de las condiciones de gobernabilidad (“cuán seca está la pradera”), para desarrollar acciones que impidan la llegada de los escenarios no deseados (“el incendio de la pradera”). En el marco de ese se desarrolló por ejemplo el indicador del “malestar con la política”41 y otros elementos, como medio para detectar:

i) Estados latentes de malestar ciudadano con la política y la democracia (monitoreo de opinión pública);

ii) La activación política del malestar y su expresión en conflictos sociales con capacidad de afectar la gobernabilidad democrática (conflicto grama,); y

iii) Signos de deterioro de las capacidades políticas e institucionales que sustentan la gobernabilidad democrática (red Delphi de líderes/elites).

Más allá de cada uno de estos resultados, como se dijo, los principales productos del trabajo regional del PAPEP son las dos (2) colecciones de cuadernos regionales: (i) la primera serie de cuadernos de gobernabilidad democrática (2007-2009); (ii) la segunda colección de estudios regionales de prospectiva política (2012-2013), focalizadas respectivamente en el análisis de los desafíos centrales de la agenda de gobernabilidad democrática de la región y la segunda en aquella de desarrollo sostenible.

Forman parte de la primera serie los siguientes tomos: i) Ciudadanía y Desarrollo Humano en América Latina; ii) Escenarios Políticos para América Latina; iii) Crisis y Cambio en América Latina; iv) Movimientos Socio-culturales en América Latina.

Forman parte de la segunda colección los siguientes tomos: i) La protesta social en América Latina; ii) Crisis Global y Democracia en América Latina; iii) América Latina ¿Del Neoliberalismo al Neodesarrollismo?; iv) Las Huellas del Futuro.

__________________40 Consiste en un mecanismo periódico de consulta a líderes por intermedio de un cuestionario estructurado

(preguntas cerradas) a través de Internet y correo electrónico que permiten un relevamiento sistemático de la posición de los líderes sobre temas centrales de preocupación. Ver Capítulo: “La voz de los líderes”.

41 ARANIBAR, Antonio y MORENO, Daniel, 2010, “Midiendo el malestar con la política: Indicador de monitoreo de opinión pública”. Documento PAPEP.


Generación de capacidades y transferencias de conocimiento

Finalmente, el PAPEP ha trabajado también en la generación de capacidades y transferencia de conocimientos. Dentro de estos esfuerzos se encuentra el diplomado virtual organizado de manera conjunta con FLACSO Argentina, “Gobernabilidad y Construcción de Escenarios Prospectivos” cuya finalidad era difundir el marco teórico-conceptual y metodológico del PAPEP.

Bajo el mismo objetivo se enmarcan un par de cursos semi-presenciales desarrollados en colaboración con la Escuela Virtual del PNUD con docentes de la red PAPEP.

Además, en 2012 se diseñó e implementó un Diplomado presencial desarrollado en el nodo de prospectiva de la Universidad Privada Fraz Tamayo (UNIFRANZ) en Bolivia, en el cual participaron varios exponentes reconocidos de la red de Prospectivistas Latinoamericanos.

En 2014, en colaboración con FLACSO Chile, se realizó un curso en prospectiva orientadado a la toma de decisión, dirigido a funcionarios de la Cancillería de la República de Chile.

También se han desarrollado una serie de talleres prospectivos presenciales conjuntamente el Instituto de Altos Estudios Nacionales de la República del Ecuador (IAEN), orientados a difundir el conocimiento y las técnicas aplicables en la prospectiva y el análisis político.

Finalmente, en el marco de los ejercicios y análisis prospectivos se han ido integrando cada vez más módulos de trasferencias de conocimientos en metodología prospectiva PAPEP y talleres y ejercicios prácticos en la lógica de learning-by-doing.

Resultado de lo anterior se han formado equipos PAPEP/PNUD en capacidad de reproducir ejercicios prospectivos en varios países de la región. Así mismo, contrapartes y profesionales de diversos países que han sido formadas por el proyecto PAPEP/PNUD ahora producen autónomamente sus propios análisis de escenarios y reflexiones estratégicas. Lo que ha ido a enriquecer no sólo la red de prospectivistas latinoamericanos, sino las capacidades de algunas instituciones nacionales clave; para mencionar un par de ejemplos, la Vicepresidencia de Bolivia o la Secretaría de Planificación del Perú.



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MANUAL DE DESARROLLO SOSTENIBLE · MANUAL DE ANÁLISIS PROSPECTIVO PARA EL ... reflexión prospectiva y asesoría estratégica sobre políticas ... procesos de decisión y de acción